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SYNTHESE
LA POLITIQUE DE SECURITE CIVILE DE LA
NOUVELLE-CALEDONIE DANS LE DOMAINE DES
RISQUES CLIMATIQUES MAJEURS
(Nouvelle-Calédonie)
Exercices 2018 et suivants
Janvier 2024
2
Avertissement
Cette synthèse est destinée à faciliter la lecture et l’utilisation du rapport de la chambre
territoriale des comptes.
Seul le rapport engage la chambre territoriale des comptes.
Les réponses des administrations, des organismes et des collectivités concernés figurent à
la suite du rapport.
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SOMMAIRE
TABLE DES MATIERES
1.
L’émergence d’une politique publique de prévention des risques
........................
4
2.
La nécessité de mettre en place un cadre réglementaire et financier
..................
5
3.
Une planification défaillante de la couverture des risques
....................................
7
4.
Les voies et moyens du renforcement d’un potentiel opérationnel actuellement
insuffisant pour assurer la couverture des risques
...............................................
8
4
La chambre territoriale des comptes de la Nouvelle-Calédonie a examiné la politique de
sécurité civile de la Nouvelle-Calédonie dans le domaine des risques climatiques majeurs à
compter de 2018.
Face à l’éventail des risques climatiques majeurs identifiés,
le contrôle des
comptes et de la gestion mené par la chambre visait à déterminer si la Nouvelle-Calédonie a
conçu et déployé une politique publique adaptée à ces risques, si les outils juridiques,
techniques et d’information des populations sont performant
s et si les ressources humaines
et financières mobilisées sont suffisantes pour faire face à la survenue de l’un de ces risques.
1.
L’émergence d’une politique publique de prévention des risques
Les connaissances sur les aléas, notamment sur les aléas climatiques majeurs, sont le socle
scientifique de la prévention des risques. Ces connaissances scientifiques et techniques sont
formées de l’ensemble des travaux évaluant et cartographiant à différentes échéances
temporelles l’impact des aléas climatiques les
plus extrêmes probables. En Nouvelle-
Calédonie, les travaux conduits dans ce domaine sont multiples et conduits en ordre dispersé
par de nombreux acteurs, publics, parapublics et privés. Certains projets ne sont pas financés
tel le projet de relevé numérique du littoral de la Nouvelle-Calédonie, projet réalisé pour
l’ensemble du littoral français hexagonal et outre
-mer, indispensable pour réaliser des
simulations de submersion et d’inondation. La chambre invite la Nouvelle
-Calédonie à
coordonner, prioriser et soutenir les travaux scientifiques sur les aléas climatiques majeurs.
Acquisition de données topo-bathymétriques captées par télédétection
2
1
3
1
Propagation de la lumière dans la colonne d’eau
2
Traitement de la forme d’onde
3
Génération de la bathymétrie et topographie
Source : Association des maires de Nouvelle-Calédonie -
rapport d’octobre 2022 relatif à l’érosion côtière
La demande de connaissance sur les zones menacées par les risques climatiques majeurs
est en augmentation alors que les efforts de cartographie sont insuffisants. Elle est portée
notamment par le conseil économique social et environnemental, les communes et les
provinces. La politique publique de gestion des risques de la Nouvelle-Calédonie initiée
depuis fin 2022 a identifié ce domaine comme un axe de travail. La chambre invite la
Nouvelle-
Calédonie à élaborer une méthodologie d’identification des enjeux menacés, à se
doter des capacités techniques de zonage des risques et à élaborer une cartographie
adaptée pour chaque risque.
5
La communication au public de l’information sur les risques majeurs est l’un des volets de la
prévention. L’obligation pour les communes de constituer un dossier d’information communal
sur les risques majeurs (Dicrim) et pour la Nouvelle-
Calédonie d’élaborer un dossier sur les
risques majeurs du territoire est mal app
liquée. Moins d’une dizaine de communes ont adopté
le document communal et le dossier territorial aurait dû être actualisé il y a plus de deux ans.
La chambre recommande à la Nouvelle-Calédonie de soutenir les communes dans
l’élaboration de leur document d’information et de se doter des compétences nécessaires
pour actualiser et enrichir le dossier territorial. Elle lui recommande également de promouvoir
les autres outils de communication, notamment en mettant en place un portail d’information
sur les risques et une journée annuelle de sensibilisation.
Exposition des communes aux risques naturels climatiques
NOM DE LA
COMUNE
BELEP
BOULOUPARIS
BOURAIL
CANALA
DUMBEA
FARINO
HIENGHENE
HOUAILOU
ILE DES PINS
KAALA-GOMEN
KONE
KOUAOUA
KOUMAC
LA FOA
LIFOU
MARE
MOINDOU
MONT-DORE
NOUMEA
OUEGOA
OUVEA
PAITA
POINDIMIE
PONERIHOUEN
POUEBO
POUEMBOUT
POUM
POYA
SARRAMEA
THIO
TOUHO
VOH
YATE
BOURAIL
RISQUES
CYCLONE
FEUX DE FORET
FORTE HOULE
FORTES PLUIES
INONDATIONS
MOUVEMENTS
DE TERRAIN
VENTS
VIOLENTS
Source : dossier des risques majeurs du territoire
Case grisée : risque existant
La limitation de l’exposition des enjeux est également embryonnaire en Nouvelle
-Calédonie.
La chambre recommande que la Nouvelle-
Calédonie réglemente et mette en œuvre des
plans de prévention des risques naturels valant servitude d’utilité
publique élaborés en
fonction d’une évaluation et d’un zonage des risques fondés sur la connaissance des aléas.
Ces plans peuvent limiter ou interdire les constructions dans les zones à risques ou prévoir
toute autre mesure permettant de réduire la vulnérabilité des enjeux aux aléas. Ces mesures
doivent intégrer les solutions fondées sur la nature, objet actuellement de nombreuses
initiatives et projets sur le territoire.
En réponse au vœu du congrès du 23 décembre 2019 relatif à l’urgence climatique et
environnemental, la chambre recommande à la Nouvelle-
Calédonie d’adopter par des
délibérations du congrès sa politique publique de gestion des risques et son plan territorial
d’adaptation au changement climatique ainsi que les modalités de leur financement.
2.
La nécessité de mettre en place un cadre réglementaire et financier
La règlementation relative à la sécurité civile en Nouvelle-
Calédonie n’a pas été mise à jour
à la suite du transfert de la compétence par l’Etat, ce qui la rend difficile d’accès, obsol
ète et
lacunaire, que ce soit sur la prévention des risques ou sur la formation des sapeurs-pompiers
ou encore en ce qui concerne les conditions de coopération entre les services d’incendie et
de secours pour les sinistres dépassant les capacités d’une com
mune.
Il n’existe pas de réglementation relative à la prévention des risques s’appliquant à l’ensemble
du territoire. Avant 2014, lorsqu’il était compétent en matière de sécurité civile, l’Etat n’avait
pas fixé de règles relatives à la prévention des risques naturels en NouvelleCalédonie alors
6
que celles-
ci datent de la fin des années 1980 dans l’hexagone. Les règles actuelles en
Nouvelle-
Calédonie ne mettent en œuvre ni l’obligation de connaître les aléas ni celle
d’évaluer et de prévenir les risques qui en résultent. Elles renvoient à l’autorité délivrant le
permis de construire, la mission d’autoriser ou non un projet potentiellement exposé à un
risque naturel. Si cette procédure permet éventuellement de dégager la responsabilité des
autorités ayant accor
dé le permis de construire, elle ne règle pas le problème de l’exposition
au risque, notamment en cas d’aléa climatique majeur. La chambre estime donc que le cadre
réglementaire de la prévention des risques climatiques majeurs est insuffisant. Or,
conformé
ment à un avis du Conseil d’Etat rendu en 2017, il relève de la Nouvelle
-Calédonie.
La chambre recommande donc à la Nouvelle-
Calédonie d’élaborer un code local de la
sécurité civile reprenant et actualisant les dispositions du code la sécurité intérieure
applicables à la Nouvelle-Calédonie, intégrant les textes édictés localement et toute nouvelle
disposition nécessaire à la consolidation du cadre juridique de la sécurité civile.
Les risques naturels, croisement des aléas naturels et des enjeux humains
Source: O Belrose - @SVTBelrose.info
Les mesures de prévention des risques naturels majeurs représentent des dépenses pour
les particuliers, les entreprises et les pouvoirs publics. Le financement de ces mesures doit
être prévu par un dispositif suffisamment efficient pour venir en aide aux personnes physiques
ou morales devant déménager ou procéder à des travaux. La chambre invite la Nouvelle-
Calédonie à étudier la création d’un fonds analogue au fonds Barnier de l’hexagone, lequel
finance ce type de dépenses.
Les normes de construction et de nombreuses règles de droit - dont les servitudes
d’urbanisme
-
n’étant pas applicables sur les terres coutumières, les mesures de prévention
et leur financement qui seront adoptées devront être adaptées à ces
zones, d’autant plus que
la moitié des tribus est implantée sur des terres coutumières littorales ou situées à moins de
5 km du littoral.
7
3.
Une planification défaillante de la couverture des risques
Les opérations de secours de sécurité civile comprennent
l’ensemble des actions
caractérisées par l'urgence qui visent à soustraire les personnes, les animaux, les biens et
l'environnement aux effets dommageables d’un aléa. Dans l’hexagone et les régions et
départements d’outre
-
mer, elles font l’objet d’une planification approfondie allant de l’analyse
de la probabilité des aléas à la définition des moyens à engager, notamment au travers de
documents essentiels : le schéma directeur d’analyse et de couverture des risques et le
règlement opérationnel des services
d’incendie et de secours. Ces documents et donc la
planification sous-
jacente n’existent pas en Nouvelle
-Calédonie, hormis partiellement pour le
risque de feu de forêt et dans certains secteurs relevant conjointement de l’Etat et de la
Nouvelle-Calédonie, notamment pour les secours en mer.
Du
schéma directeur d’analyse et de couverture des risques
au règlement
opérationnel
des services d’incendie et de secours
Source
: service départemental d’incendie et de secours de l’Eure
Chaque centre d’incendie et
de secours est autonome pour gérer ses moyens et les engager
en opération de secours. La chambre recommande à la Nouvelle-Calédonie de finaliser le
schéma directeur d’analyse et de couverture des risques, projet dans lequel elle est engagée
depuis le transfert de la compétence. Dans le domaine des feux de forêt il existe un embryon
de planification opérationnelle avec l’actualisation régulière d’un ordre d’opérations –
feux de
brousse, de forêts et d’espaces naturels combustibles. En complément, la chambre
recommande d’élaborer une règlementation de la défense des forêts contre l’incendie
permettant le recensement des points d’alimentation en eau et des chemins d’accès des
services de secours.
Si un ensemble de plans ORSEC a été arrêté par l’Etat avant 2014,
ces plans sont devenus
depuis obsolètes et doivent être revus par la Nouvelle-Calédonie.
8
Les plans ORSEC (ORganisation des SECours) en Nouvelle-Calédonie
Source : plan ORSEC de la Nouvelle-Calédonie
Enfin, les communes doivent préparer la mise à l’abri
de la population et les mesures d’aide
à diligenter durant les sinistres. Cette règlementation existe mais est obsolète et mal
appliquée. La chambre constate que 12 communes seulement ont un plan communal de
sauvegarde. La Nouvelle-Calédonie doit actualiser le cadre réglementaire concernant les
plans communaux de sauvegarde et assurer sa mise œuvre par les communes.
Le transfert de la compétences sécurité civile n’a pas enlevé à l’Etat toutes ses missions de
couverture des risques en Nouvelle-
Calédonie. L’
Etat peut ainsi dans certains cas de figure,
notamment en cas de carence ou de débordement, prendre la direction des opérations de
secours. La chambre constate que si la prise en main par l’Etat de la direction des opérations
de secours ne s’est pas produite depuis 2014, ses modalités éventuelles ne font pas l’objet
d’échanges périodiques voire d’exercices donnant lieu à retour d’expérience, afin d’affiner les
scenarii d’action possibles. C’est pourquoi la chambre recommande à la Nouvelle
-Calédonie
de se ra
pprocher de l’Etat en vue de formaliser le dialogue et d’organiser avec celui
-ci des
exercices avec retours d’expérience, dans le domaine de l’organisation des secours.
4.
Les voies et moyens du renforcement d’un potentiel opérationnel
actuellement insuffisant pour assurer la couverture des risques
Les moyens des services d’incendie et de secours souffrent de multiples limites capacitaires
touchant en premier lieu les moyens humains. La Nouvelle-Calédonie est faiblement dotée
en effectifs avec 31,5 sapeurs-p
ompiers pour 10 000 habitants, aussi bien s’agissant des
9
sapeurs-pompiers professionnels (6,6 pour 10 000 habitants) que des sapeurs-pompiers
volontaires (24,8 pour 10 000 habitants). Une autre limite capacitaire résulte de la diminution
du nombre des héli
coptères bombardiers d’eau et des périodes d’indisponibilité de
l’hélicoptère de secours. La chambre recommande de doter la Nouvelle
-
Calédonie d’un
moyen héliporté de secours et d’un hélicoptère bombardier d’eau supplémentaire.
Enfin, la
gestion des appels
du 18 n’est pas centralisée, ce qui ne permet pas d’optimiser en
permanence l’emploi des effectifs. Renforcer les moyens est synonyme de coûts importants.
A cet égard, l’Etat fournit des moyens aériens et nautiques mais aucun pacte capacitaire de
zone vis
ant au financement par l’Etat du renforcement des moyens n’a été conclu avec la
Nouvelle-
Calédonie. C’est pourquoi la chambre invite la Nouvelle
-Calédonie à soumettre à
l’Etat ses fragilités capacitaires en vue de conclure un pacte capacitaire.
La complexi
té et le cloisonnement des règles d’engagement opérationnel limitent la
coordination des acteurs (Nouvelle-Calédonie, communes et Etat). Les différences de gestion
des ressources humaine entre chaque centre et les conditions de rémunération des sapeurs-
pompiers volontaires engendrent un turnover important, ce qui ne permet pas une montée en
compétence des effectifs. La direction de la sécurité civile apparaît particulièrement touchée
par les sous-effectifs en hommes de rang, en officiers chargés des activit
és d’analyse, de
développement et de rédaction, et en officiers de commandement en opération.
Ni les moyens matériels des communes, ni ceux de la direction de la sécurité civile ne peuvent
être armés dans leur totalité faute de moyens humains en nombre et en qualité du fait
notamment d’un niveau de formation insuffisant. La Nouvelle
-Calédonie fait face à un risque
important de dépassement capacitaire en cas d’aléa climatique majeur et un risque élevé
d’accident en cours d’opération.
Des moyens conséquents mais un déficit de ressources humaines
Source
: chambre territoriale des comptes (hangar du centre d’intervention et de soutien spécialisé sud)
10
Cette situation justifie la finalisation rapide du projet de modernisation du système de
communication des serv
ices d’incendie et de secours dénommé
« centre unique de réception
et de traitement des appels
» (CURTA). Cette solution globale permettra de centraliser les
appels et de décider de l’engagement des moyens depuis un point unique, ce qui optimisera
leur utilisation. A moyen terme, la chambre estime indispensable de poursuivre cette réforme
en créant une structure unifiée de gestion des moyens et des opérations qui résoudra les
difficultés multiples découlant du cloisonnement actuel.
11
A la suite de ces observations la chambre émet quatorze recommandations de performance
visant à améliorer la politique de sécurité civile.
Tableau récapitulatif des recommandations
N°
Reco.
Intitulé
Nature (1)
Domaine
(2)
Gain attendu ou
risque couvert
Degré de
mise en
œuvre (
3)
Échéance
1
Se doter des compétences
techniques nécessaires pour
actualiser et enrichir le dossier des
risques majeurs et le mettre à jour
tous les 5 ans et pour soutenir les
communes dans l’élaboration de
leur dossier
d’information
communal sur les risques majeurs
Performance
Gouvernance
et
organisation
interne /
relation aux
tiers
Informer la
population de NC sur
les risques majeurs
Non mis en
œuvre
2025
2
Mettre en place un portail
d’information sur les risques et
une journée annuelle de
sensibilisation de la population
Performance
Gouvernance
et
organisation
interne /
relation aux
tiers
Améliorer la capacité
de la population à
s’informer sur les
risques majeurs
Non mis en
œuvre
2024
3
Elaborer puis mettre en œuvre
des plans de prévention des
risques naturels prévisibles fondés
sur l’évaluation des risques et la
connaissance des aléas
Performance
Relation
avec les tiers
Assurer la mise en
œuvre de la
prévention des
risques
Non mis en
œuvre
2025
4
Fixer par des délibérations du
congrès la politique publique de
gestion des risques et le plan
territorial d’adaptation au
changement climatique et prévoir
leur financement
Performance
Gouvernance
et
organisation
interne /
relation aux
tiers
Assurer la mise en
œuvre de
la
prévention des
risques
Non mis en
œuvre
2024
5
Elaborer un code local de la
sécurité civile reprenant et
actualisant les dispositions du
code la sécurité intérieure
applicables à la Nouvelle-
Calédonie et actualisant et
intégrant les textes édictés
localement, y compris en matière
de formation des sapeurs-
pompiers
Performance
Régularité
Relation
avec les tiers
Consolider et rendre
accessible le droit de
la sécurité civile en
NC
Relation avec
les tiers
2025
6
Elaborer le schéma directeur
d’analyse et
de couverture des
risques en dotant le service de
planification des risques
technologiques et naturels de la
direction de la sécurité civile et de
la prévention des risques des
moyens adéquats
Performance
Gouvernance
et
organisation
interne
Organiser la
couverture
opérationnelle
préventive des
principaux risques
menaçant le
territoire
Non mis en
œuvre
2025
7
Elaborer une règlementation de la
défense des forêts contre
l’incendie permettant le
recensement des points
d’alimentation en eau et des accès
des services de secours
Performance
Gouvernance
et
organisation
interne /
Relation
avec les tiers
Faciliter
l’intervention des
services d’incendie
et de secours contre
les feux de forêt
Non mis en
œuvre
2025
12
N°
Reco.
Intitulé
Nature (1)
Domaine
(2)
Gain attendu ou
risque couvert
Degré de
mise en
œuvre (
3)
Échéance
8
Elaborer le plan ORSEC général de
la Nouvelle-Calédonie et les plans
ORSEC spécifiques nécessaires
Performance
Gouvernance
et
organisation
interne /
Relation
avec les tiers
Améliorer
l’organisation
préventive de la
couverture des
risques
Non mis en
œuvre
2024/25
9
Actualiser d’ici la fin de l’année
2024 le cadre règlementaire, les
modalités d’élaboration, de suivi
et de maintien opérationnel des
plans de sauvegarde des
communes
Performance
Gouvernance
et
organisation
interne /
Relation
avec les tiers
Assurer l’effectivité
des mesures de
sauvegarde en cas
de crise majeure
Partiellement
mis en œuvre
Fin 2024
10
Formaliser le dialogue et organiser
des exercices avec retour
d’expérience entre la Nouvelle
-
Calédonie et l’Etat dans le
domaine de l’organisation des
opérations de secours nécessitant
une prise en main par l’Etat
Performance
Gouvernance
et
organisation
interne /
Relation
avec les tiers
Améliorer
l’organisation
préventive de la
couverture des
risques
Partiellement
mis en
oeuvre
2024
11
Se doter d’un moyen héliporté
équipé d’un treuil, d’un brancard
et pouvant voler de nuit par la
recherche de fournisseurs
alternatifs et de négocier un
hélicoptère bombardier d’eau
supplémentaire d’une capacité
d’emport de 2
500 litres avec un
co-financement des provinces
Performance
Gouvernance
et
organisation
interne
Assurer une
couverture par
hélicoptère
suffisante des
opérations de
secours et des feux
de forêt
Non mis en
œuvre
2024/25
12
Modifier les dispositions
réglementaires pour que les
dépenses des opérations de
secours dont elles bénéficient
soient facturées aux communes
concernées
Performance
Relation
avec les tiers
Assurer la
participation des
communes aux
dépenses des
opérations de
secours dont elles
bénéficient
Non mis en
œuvre
2024
13
Solliciter d’ici à la fin de l’année
2024 une inspection des
ressources humaines des services
d’incendie et de secours par la
direction générale de la sécurité
civile et de la gestion des risques
Performance
Gouvernance
et
organisation
interne
Améliorer
l’organisation des
ressources humaines
des services
d’incendie et de
secours
Non mis en
œuvre
2024
14
Créer en coordination avec les
provinces et les communes une
structure territoriale unifiée de
gestion des moyens et des
opérations des services d’incendie
et de secours
Performance
Gouvernance
et
organisation
interne /
Relation
avec les tiers
Optimiser les
moyens et le
potentiel
opérationnel des
services d’incendie
et de secours
Non mis en
œuvre
2025
(1) Nature : Régularité, Performance
(2) Domaines : Achats, Comptabilité, Gouvernance et organisation interne, Situation financière, GRH, Situation patrimoniale,
Relation avec des tiers.
(3) Mise en œuvre complète
-
Mise en œuvre partielle
-
Non mise en œuvre
-
Refus de mise en œuvre
- Devenue sans objet