ENTITÉS ET POLITIQUES PUBLIQUES
L’ÉPARGNE
RETRAITE
Entre produit financier
et complément de retraite,
un dispositif coûteux
aux objectifs à clarifier
Rapport public thématique
Synthèse
Novembre 2024
2
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
g
AVERTISSEMENT
Cette synthèse est destinée à faciliter la lecture et l’utilisation du
rapport de la Cour des comptes.
Seul le rapport engage la Cour des comptes.
Les réponses des administrations, des organismes et des collectivités
concernés figurent en annexe du rapport
.
3
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Sommaire
Introduction
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
1
La loi Pacte a-t-elle favorisé le développement
de l’épargne retraite et à quel coût
pour les finances publiques ?
7
2
La loi Pacte a-t-elle favorisé une plus large diffusion
de l’épargne retraite dans la population française ?
11
3
Le développement de l’épargne retraite favorise-t-il
le financement de l’investissement productif ?
15
Orientations
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Introduction
L’épargne retraite, qualifiée également de « retraite supplémentaire » ou de
« retraite par capitalisation », permet d’économiser durant la vie active pour
disposer de ressources venant ensuite compléter les sommes versées par les
régimes de retraite obligatoire . L’épargne est en principe bloquée jusqu’au départ
en retraite, les possibilités de déblocage anticipé étant limitativement fixées par
la règlementation . Sa constitution s’est opérée par étapes avec la création de
différents produits, destinés d’abord à des publics spécifiques (fonctionnaires, élus
locaux, travailleurs indépendants, militaires), puis étendus à d’autres catégories
de population avec la création du plan d’épargne retraite populaire (PERP) et des
produits collectifs proposés dans le cadre de l’entreprise .
L’épargne retraite, soutenue par un régime fiscal incitatif, a connu un
développement significatif ces dernières années, avec un montant de cotisations
annuelles de 18,5 Md€ en 2022, un encours de 292,7 Md€ fin 2023 selon la
direction générale du Trésor, et un nombre contrats supérieur à 16 millions . Ces
encours sont portés pour partie par de nouvelles entités, les fonds de retraite
professionnelle supplémentaire (FRPS), sortes de « fonds de pension à la
française » résultant de la transposition à la France de la directive européenne
IORP II
1
consacrée aux organismes de retraite supplémentaire .
La France étant dotée d’un système de retraite obligatoire par répartition, l’épargne
retraite pèse cependant d’un poids modeste dans l’ensemble de l’épargne
financière (4,6 % en 2022), dont elle représente un sous-ensemble composé pour
partie d’assurance-vie (épargne retraite assurantielle) et pour partie de parts
d’organismes de placements collectifs (épargne retraite compte-titres) . Fortement
influencée par les déterminants macro-économiques de l’épargne financière,
l’épargne retraite a également une dynamique propre, perceptible notamment
depuis 2019, année du vote de la loi du 22 mai 2019 relative à la croissance et à
la transformation des entreprises (dite loi Pacte) qui en a réformé le cadre et les
dispositifs .
1 . Directive européenne IORP II (Institutions of Occupationnal Retirement Provisions) du
14 décembre 2016 concernant les activités et la surveillance des institutions de retraite
professionnelles (IRP) . Elle vise à limiter l’activité des IRP aux prestations de retraite et aux
activités qui en découlent afin notamment que, en cas de faillite de l’entreprise d’affiliation, les
actifs de l’IRP soient sauvegardés dans l’intérêt des affiliés et des bénéficiaires .
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Introduction
Quatre ans après les modifications opérées par la loi Pacte et dans une période où
les finances publiques sont soumises à de fortes contraintes, la Cour des comptes
a jugé utile de procéder à une évaluation du dispositif d’épargne retraite . Elle s’est
notamment appuyée sur les données de la direction générale du Trésor (DGT) et de
la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (Drees) .
La transition avant / après la loi Pacte
Source : direction générale du Trésor, 2021
Elle fournit dans ce rapport des données et des informations inédites, obtenues
notamment par l’exploitation des bases de données fiscales .
Il convient
notamment de relever que les déductions fiscales et sociales dont bénéficient
l’épargne retraite représentent un coût important pour les finances publiques,
que la présente évaluation estime à 1,8 Md€ en 2022, sans tenir compte de
l’épargne retraite collective obligatoire
2
2 . Il s’agit de plans d’épargne retraite proposés par certaines entreprises, auquel le salarié est
obligé d’adhérer dès lors qu’il fait partie de la catégorie visée par le dispositif .
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
1
La loi Pacte a-t-elle favorisé
le développement de l’épargne
retraite et à quel coût
pour les finances publiques ?
Le poids de la retraite par capitalisation
reste modeste dans le système de
retraite français : l’épargne retraite
ne représentait en 2022 que 5,1 %
des cotisations retraite et 2,3 % des
prestations . Environ 13 % des actifs
occupés détiennent un plan d’épargne
retraite (PER) d’entreprise et 10 % un
produit individuel, étant précisé qu’il
est possible de détenir les deux et qu’à
peine plus d’un détenteur sur deux a
cotisé en 2022 . Ce système permettant
de compléter sensiblement les
pensions issues des régimes de retraite
obligatoires est donc bien loin d’être
généralisé .
Part de la retraite supplémentaire
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
5,0
6,0
Part des cotisations la retraite supplémentaire (en %)
Part des prestations de la retraite supplémentaire (en %)
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Source : DREES, 2024
Après avoir connu un essoufflement
dans les années 2010, les dispositifs
d’épargne retraite ont bénéficié depuis
2019 d’une nouvelle impulsion qu’il
est possible de mettre au crédit de
la simplification et de la clarification
que la loi Pacte a introduites dans
les produits disponibles et dans
leurs règles de fonctionnement . Elle
a substitué aux anciens contrats,
dont les appellations et les règles
étaient variables en fonction des
publics auxquels ils se destinaient,
un produit unique, le plan d’épargne
retraite (PER) . Décliné à titre
individuel (PERIN), ou à titre collectif
dans l’entreprise selon une modalité
obligatoire (PEROB) ou facultative
(PERCOL), le PER a favorisé le
développement de l’épargne retraite,
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
notamment à titre individuel, marquée
par une augmentation du nombre
d’adhérents et de cotisants
3
et une
progression des encours .
Évolution des encours de l’épargne retraite par anciens et nouveaux produits
et montant des transferts
300 000
250 000
200 000
150000
100 000
50 000
0
31/12/2019
30/03/2020
30/06/2020
30/09/2020
30/12/2020
31/03/2021
31/06/2021
30/09/2021
31/12/2021
31/03/2022
30/06/2022
30/09/2020
31/12/2022
31/03/2023
30/06/2023
30/09/2023
245 976
269 562
284 469
284 365
284 917
31 %
69 %
Anciens produits
PERCOL issus de transferts
PEROB nouveaux contrats
PERIN nouveaux contrats
PEROB issus de transferts
PERIN issus de transferts
PERCOL nouveaux contrats
Source : direction générale du Trésor
La loi Pacte a en outre favorisé une
homogénéisation du régime des
contrats . Les règles fiscales et sociales,
qui permettent de déduire les sommes
épargnées des revenus fiscaux jusqu’à
un plafond, ont été harmonisées . Les
épargnants sont également mieux
protégés grâce à la règle par défaut de
la « gestion pilotée », qui implique des
placements de moins en moins risqués
au fur et à mesure que le détenteur
du contrat approche de l’âge de
liquidation des droits à la retraite .
La possibilité de sortie en capital
plutôt qu’en rente a été généralisée
et les possibilités de sortie anticipées
ont été étendues . Ces dispositions,
dont l’objectif est de renforcer
l’attractivité de ce placement pour
les ménages, pose néanmoins la
question des finalités assignées aux
dispositifs d’épargne retraite par la
loi Pacte . Cette dernière a eu pour
La loi Pacte a-t-elle favorisé le développement
de l’épargne retraite et à quel coût
pour les finances publiques ?
3 . Un adhérent peut être titulaire d’un contrat, mais ne pas cotiser .
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
La loi Pacte a-t-elle favorisé le développement
de l’épargne retraite et à quel coût
pour les finances publiques ?
effet, en développant les possibilités
de sortie en capital, de rapprocher
la retraite supplémentaire d’autres
produits d’épargne, et notamment
de l’assurance vie . Cette approche
davantage orientée sur l’épargne que
sur la retraite est cependant cohérente
avec les finalités de la loi Pacte, axées
sur la constitution par les ménages
d’une épargne longue destinée à
renforcer l’investissement de long
terme dans l’économie productive .
Même si les cotisations en vue de la
retraite supplémentaire donnent lieu
à des déductions du revenu imposable,
celles-ci ne se sont plus considérées
comme des dépenses fiscales depuis
2011, puisque les prestations,
distribuées sous forme de rente ou
de capital, sont taxées en sortie de
dispositif . La présente évaluation
estime pourtant le coût annuel de ce
régime fiscal à un minimum de 1,8 Md€
chaque année, exemption d’assiette
de cotisations sociales pour l’épargne
salariale comprise, mais sans tenir
compte des coûts afférents au contrats
de retraite obligatoire d’entreprise, qui
ne peuvent être chiffrés . Il convient
de noter par ailleurs le décalage entre
le nombre d’adhérents et de cotisants
aux contrats d’épargne retraite d’une
part et le nombre de contribuables
bénéficiant effectivement de
déductions fiscales à ce titre d’autre
part, qui lui est inférieur .
Le système français d’épargne retraite
par capitalisation est donc conçu et
appréhendé par les administrations
comme par ses bénéficiaires comme
un outil financier plutôt que comme un
complément aux régimes de retraite
obligatoires, sa place vis-à-vis de ces
derniers n’ayant jamais fait l’objet d’une
réflexion approfondie . Il représente
par ailleurs un coût élevé pour l’État,
compte tenu des avantages fiscaux qui
lui sont associés .
10
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
11
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Les données relatives à la répartition
de l’épargne retraite dans la population
sont soit éparses, soit absentes . Les
administrations n’effectuent qu’un
suivi très partiel de ces dispositifs et
de leurs bénéficiaires . La direction
générale du Trésor, initiatrice et
garante de l’application de la loi
Pacte, communique uniquement
sur l’évolution des encours et sur le
nombre d’adhérents aux nouveaux
produits . France Stratégie, en charge
du suivi de la loi Pacte, établit un
rapport annuel succinct sur les
effets des nouvelles dispositions
législatives . La direction de la
recherche, des études, de l’évaluation
et des statistiques (Drees) publie
une étude annuelle approfondie sur
le comportement des épargnants et
des bénéficiaires, mais elle ne dispose
pas des données permettant d’étudier
leur profil en fonction de leur revenu
ou de leur patrimoine . L’Insee publie
des données sur le patrimoine des
ménages, en distinguant l’épargne
retraite de l’assurance vie ou des autres
outils d’épargne financières, mais sur
la base de données anciennes et sans
indications sur les montants cotisés, ne
permettant pas de distinguer anciens
et nouveaux produits issus de la loi
Pacte .
À partir de ces publications et des
données fiscales, qui ne couvrent
pas la totalité des bénéficiaires, il est
néanmoins possible de caractériser
la diffusion de l’épargne retraite dans
la population . Ainsi, la répartition
des 5,536 millions d’adhérents
aux dispositifs d’épargne retraite
individuels et des 10,5 millions à des
contrats collectifs d’entreprise montre
que ces dispositifs sont plutôt réservés
aux catégories socio-professionnelles
aisées, aux épargnants âgés et aux
contribuables soumis à des taux
d’imposition élevés . Les nouveaux
produits semblent en outre renforcer
ces caractéristiques : leurs détenteurs
sont soumis à des taux d’imposition
plus élevés que ne l’étaient les
détenteurs des anciens produits . En
ce qui concerne les produits collectifs,
le type d’entreprise dans laquelle
travaille l’épargnant reste déterminant,
la possibilité d’accès à un PER collectif
(PERCOL) étant croissante avec la taille
de l’entreprise .
La loi Pacte a-t-elle favorisé
une plus large diffusion de
l’épargne retraite dans la
population française ?
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Répartition par âge des adhérents en fonction des produits
120
100
80
60
40
20
0
Ensemble
population
active
Ensemble
adhérents
PER
individuel
PER
entreprise
collectif
PER
entreprise
obligatoire
%
Dispositifs
Moins de 30 ans
30 à 39 ans
40 à 49 ans
50 à 59 ans
60 ans ou plus
Source : DREES, 2024
Répartition des taux d’imposition marginaux parmi les contribuables
et les épargnants déclarants
60 %
50 %
40 %
30 %
20 %
10 %
0 %
% de contribuables
Ensemble des contribuables
Contribuables procédant à des déductions
0
11
30
41
45
Taux marginaux d’imposition
Source : Cour des comptes à partir des fichiers POTE 2022
La loi Pacte a-t-elle favorisé
une plus large diffusion de l’épargne retraite
dans la population française ?
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Alors que la moitié des demandes de
déductions fiscales annuelles sont
inférieures à 1700 € pour les PER
individuels (PERIN), une partie d’entre
elles portent sur des montants bien
plus élevés . La faculté de reporter sur
les trois années suivantes la fraction
non utilisée du plafond de déduction
et de bénéficier du plafond de son
conjoint ouvre en effet de larges
possibilités à des contribuables en
recherche d’optimisation fiscale .
Un resserrement de ce régime
serait souhaitable, de manière à
éviter certains excès qui détournent
les dispositifs de leur fonction de
préparation de la retraite .
Dans le même temps, des progrès
peuvent encore être réalisés en
matière de transparence des frais de
gestion de l’épargne retraite, dans
l’espoir que ceux-ci deviendront moins
coûteux pour l’épargnant . Cet enjeu
est notamment important pour les
épargnants individuels qui ne sont
pas en mesure de négocier les tarifs
imposés, et dont une partie de
l’avantage fiscal est finalement captée
par l’accumulation des frais prélevés
sur leur placement .
L’examen de la diffusion des produits
dans la population confirme donc que
l’épargne retraite, tout en permettant
de compléter la retraite de ceux qui
bénéficient de taux de remplacement
faibles, est avant toute chose un
instrument de placement et d’épargne,
dont la fiscalité avantageuse permet à
des épargnants aisés et relativement
âgés de bénéficier d’avantages fiscaux .
La loi Pacte a-t-elle favorisé
une plus large diffusion de l’épargne retraite
dans la population française ?
15
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Les placements réalisés en
contrepartie de l’épargne retraite
sont difficiles à distinguer de ceux de
l’épargne salariale et de l’assurance vie .
Il n’est donc pas aisé de mesurer les
progrès accomplis depuis le constat,
dressé dans l’exposé des motifs de
la loi Pacte, d’une épargne retraite
majoritairement investie dans des
actifs peu adaptés à l’investissement
de long terme, qu’il s’agisse de dette
souveraine ou de dette des grandes
entreprises .
L’analyse par produits réalisée par la
Cour à partir des données transmises
par France Assureurs fait toutefois
ressortir une plus forte exposition
aux risques pour l’épargne retraite
en cours de constitution ainsi que
pour les PER . Les investissements en
actions les plus marqués sont le fait
du PER individuel (avec une part en
actions de l’ordre de 30 %) et du PER
d’entreprise obligatoire ainsi que du
contrat de retraite obligatoire destiné
aux cadres et dirigeants (art . 39 du
code général des impôts) . La part des
portefeuilles constitués de produits
de taux s’échelonne de 51 % (PER
individuel) à 64 % (contrats de retraite
obligatoire de l’article 83 du CGI et
anciens produits individuels) .
Comparaison placements assurance vie et épargne retraite assurantielle fin 2022
Assurance vie
Contrats antérieurs
à Pacte
PER individuels
et entreprises
25 %
32 %
24 %
11
8
20 %
34 %
11
7
27 %
11
8
30 %
30 %
22 %
Actions
Obligations d’entreprises
Obligations souveraines
Autres
Immobilier
Source : France Assureurs. Extrapolation Cour des comptes
La pondération en actions des
placements réalisés sur les fonds
d’épargne salariale sur lesquels
émargent les PER collectifs
d’entreprise atteint 24 % (32 % en
tenant compte de la part action des
placements diversifiés), sans qu’il
soit possible de distinguer entre ce
qui correspond aux plans d’épargne
entreprise (PEE) ou aux plans
d’épargne retraite collectifs .
Le développement de l’épargne
retraite favorise-t-il le financement
de l’investissement productif ?
3
16
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Répartition par classes d’actifs des fonds diversifiés d’épargne salariale
Actions françaises
2 %
Actions UE
7 %
Actions
internationales
15%
Obligations euro
17 %
Obligations
internationales
1 %
Monétaires
24 %
Diversifiés
34 %
2022
Source : AFG
Quelques années après l’adoption de la
loi Pacte, qui avait entre autres objectifs
celui de favoriser l’investissement dans
l’économie productive, les placements
auxquels donnent lieu l’épargne
retraite assurantielle demeurent donc
caractérisés par une prédominance
des fonds euros et, pour l’épargne
retraite compte-titres, par une forte
pondération en produits de taux .
La propension à porter du risque en
actions pourrait être accentuée par une
invitation plus forte à investir dans les
PME/ETI, comme la loi Industrie verte
d’octobre 2023 enjoint de le faire .
Le développement de l’épargne retraite
favorise-t-il le financement
de l’investissement productif ?
17
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
La faiblesse de l’impact sur les
investissements en fonds propres
des entreprises et le caractère
peu équitable de la distribution de
l’épargne retraite dans la population
justifient, dans un contexte budgétaire
très contraint, un resserrement de
l’avantage fiscal attaché à ce produit .
Ces constats amènent la Cour à
formuler quatre orientations :
- clarifier les objectifs assignés à
cette épargne longue en lien avec
l’évolution de la retraite obligatoire
par répartition ;
- outiller le suivi de ces dispositif
(analyse de leur coût, réconciliation
des données fiscales, des données
statistiques de la Drees et de celles
qui remontent des gestionnaires de
l’épargne retraite) ;
- resserrer le bénéfice de l’avantage
fiscal attaché à l’épargne retraite, en
revoyant notamment les possibilités
de report des plafonds de déduction
d’une année sur l’autre et le montant
des plafonds annuels de déduction ;
- dans la continuité de la loi Industrie
verte du 23 octobre 2023, favoriser
l’orientation des fonds de l’épargne
retraite vers le financement des
PME-ETI .
Orientations