25 rue Paul Bellamy
–
BP 14119
–
44041 NANTES cedex 01
www.ccomptes.fr
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
ET SA RÉPONSE
LA ROCHE-SUR-YON
AGGLOMÉRATION
(Département de la Vendée)
Exercices 2017 et suivants
LA ROCHE-SUR-YON AGGLOMÉRATION
2
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
......................................................................................................................
6
RECOMMANDATIONS
................................................................................................
9
INTRODUCTION
.........................................................................................................
10
1
LA GOUVERNANCE ET LA
MISE EN ŒUVRE DES D
ISPOSITIONS
PORTANT SUR LA PROBITÉ ET LES CONFLITS D
’INTÉRÊTS
..................
12
1.1
L’organisation de La Roche
-sur-Yon Agglomération
......................................
12
1.1.1
Les statuts de La Roche-sur-Yon Agglomération
...................................
12
1.1.2
Le conseil communautaire et son bureau
................................................
13
1.1.2.1
L’information de la communauté d’agglomération aux
communes
.......................
14
1.1.2.2
Les commissions communautaires
.........................................................................
14
1.2
La communauté d’agglomération a mis en place une politique en matière
de probité et de déontologie qui peut être améliorée
........................................
14
1.2.1
Les dispositifs mis en œuvre par la communauté d’agglomération
pour éviter les conflits d’intérêts chez les élus comme son
personnel de direction
.............................................................................
14
1.2.1.1
Les déclarations auprès de la Haute Autorité pour la transparence de la vie
publique (HATVP)
.................................................................................................
14
1.2.1.2
Le dispositif mis en œuvre par la communauté d’agglomération pour éviter
les situations de conflit d’intérêts
...........................................................................
15
1.2.2
Les élus ont bénéficié d’une importante revalorisation de leurs
indemnités qui se trouvent désormais dans la moyenne régionale de
sa strate démographique
..........................................................................
16
1.2.3
Le contrôle des frais de déplacement et de mission des élus et
agents de la communauté d’agglomération
.............................................
18
1.2.3.1
Des dépenses limitées…
.........................................................................................
18
1.2.3.2
… faisant apparaître quelques irrégularités dans la prise en charge de
certaines dépenses
..................................................................................................
18
1.2.4
Procédure d’utilisation des cartes de paiement (carte achat)
..................
20
1.2.5
Le contrôle du casier judiciaire des agents de La Roche-sur-Yon
Agglomération
.........................................................................................
21
2
DES OBJECTIFS INFÉRIEURS À LA STRATÉGIE NATIONALE BAS
CARBONE ET DE NOMBREUX PROJETS DONT LE PILOTAGE DOIT
ETRE RENFORCÉ
................................................................................................
22
2.1
Présentation du plan
.........................................................................................
22
2.1.1
Une approbation tardive du PCAET 2022
–
2027 et une absence de
bilan du plan précédent
...........................................................................
22
2.1.2
Des objectifs fixés par La Roche-sur-Yon Agglomération qui ne
respectent pas les objectifs nationaux pour 2030
....................................
22
2.1.3
Un PCAET riche mais peu pilotable en l’absence d’échéanciers
précis, de financements détaillés et d’indicateurs chiffrés
......................
26
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
3
2.1.4
Des avis favorables du préfet de la Vendée, de la présidente des
Pays de la Loire et de la MRAe sur le PCAET
.......................................
27
2.1.5
Le suivi du PCAET
.................................................................................
27
2.1.5.1
Le pilotage du PCAET et son suivi
........................................................................
28
2.1.5.2
Un rapport en matière de développement durable richement documenté mais
ayant une approche parcellaire et éclatée de la mise en œuvre du PCAET
............
28
2.2
L’examen de trois actions du PCAET
..............................................................
29
2.2.1
L’action «
Planifier l’aménagement du territoire en prenant en
compte les thématiques climat, air, énergie et mobilité »
.......................
29
2.2.2
L’action «
Développer l'exemplarité des collectivités : sobriété et
efficacité des bâtiments publics »
............................................................
31
2.2.3
L’action « Développer la plantation d’arbres ou le maintien de
prairies permanentes sur parcelles » (Annexe n° 6)
................................
33
3
LE CONTROLE INTERNE ET EXTERNE EST À RENFORCER
.....................
36
3.1
La mission de suivi de gestion
–
évaluation : une mission à consolider
..........
36
3.2
Le contrôle institutionnel
..................................................................................
37
3.2.1
La Commission consultative des services publics locaux (CCSPL)
et la commission de contrôle ont été constituées
....................................
37
3.2.2
La communauté d’agglomération soumet un rapport sur
la SEM
Oryon à son conseil communautaire mais pas pour la SPL
Destination La Roche-sur-Yon
................................................................
37
3.3
Le pilotage du risque lié aux partenaires de la communauté
d’agglomération
................................................................................................
39
3.3.1
La communauté d’agglomération a mis en place une cartographie
des risques avec ses principaux partenaires
............................................
39
3.3.2
Estimation des enjeux financiers des liens de la communauté
d’agglomération avec ces satel
lites
.........................................................
39
3.4
Le contrôle du principal satellite de la communauté d’agglomération
: la
SEM Oryon
.......................................................................................................
40
3.4.1
Un champ vaste d’actions en forte évolution
..........................................
40
3.4.2
Les actions confiées à la SEM par la communauté d’agglomération
génèrent des flux financiers importants
..................................................
41
3.4.3
Un contrôle de la SEM Oryon à renforcer
..............................................
41
3.5
La « SPL Destination La Roche-sur-Yon » : des points de fragilité
................
42
3.6
La délégation de service public « Potager Extraordinaire
–
site de
Beautour » : un projet complexe mal défini et mal maîtrisé
............................
44
3.6.1
Une procédure de délégation de service public lancée alors même
que la
communauté d’agglomération
n’était pas propriétaire du site
.....
44
3.6.2
Des modifications substantielles portées au contrat de DSP qui
auraient dû faire l’objet d’une nouvelle mise en concurrence
................
44
3.6.2.1
Un compte d’exploitation prévisionnel bouleversé
................................................
44
3.6.2.2
Une définition peu précise des équipements à réaliser par le délégataire dans
le contrat initial, évoluant au gré des avenants et protocole transactionnel
............
45
3.6.2.3
Conclusion
..............................................................................................................
46
LA ROCHE-SUR-YON AGGLOMÉRATION
4
4
LA QUALITÉ DE L’INFO
RMATION BUDGÉTAIRE ET COMPTABLE
.......
48
4.1
La qualité de l’information budgétaire
.............................................................
48
4.1.1
La transparence des informations budgétaires et financières
..................
48
4.1.1.1
Un règlement budgétaire et financier qui pourrait être plus opérationnel
..............
48
4.1.1.2
La qualité et l’accessibilité des
informations budgétaires et financières
................
49
4.1.2
Les prévisions budgétaires
......................................................................
50
4.2
La fiabilité des comptes
....................................................................................
50
4.2.1
La comptabilité
d’engagement
................................................................
50
4.2.2
Affectation des résultats : un transfert de la compétence gestion de
l’eau potable à Vendée Eau particulière
ment favorable à la
communauté d’agglomération mais au détriment des usagers de la
ville de La Roche-sur-Yon
......................................................................
51
4.2.3
Les restes à réaliser et le rattachement des charges et produits
..............
51
4.2.4
Les provisions pour risques et charges et dépréciation d’actifs
..............
52
4.2.4.1
Les provisions pour créances douteuses
.................................................................
52
4.2.4.2
Absence de provisions pour risques liées à des contentieux
..................................
52
4.2.4.3
Le calcul des provisions pour comptes épargne-temps (CET) ne couvre pas
l’intégralité des charges afférentes
.........................................................................
52
4.2.5
La fiabilité des informations patrimoniales
.............................................
53
5
UNE SITUATION FINANCIÈRE SATISFAISANTE MAIS AUX
MARGES DE MANŒUVRE R
ÉDUITES
............................................................
54
5.1
Le budget consolidé : une situation satisfaisante
.............................................
54
5.2
Le positionnement de La Roche-sur-Yon Agglomération au regard
d’autres communautés d’agglomération de même taille
..................................
55
5.3
L’évolution des masses
financières entre 2017 et 2022 comparée à celle
des communes membres
...................................................................................
56
5.3.1
Une évolution de la masse salariale (budget principal) maîtrisée au
niveau des communes membres mais élevée au niveau de
l’agglomération
.......................................................................................
56
5.3.2
Une évolution de la dette (budget principal) maîtrisée au niveau
des communes membres mais élevée au niveau de l’agglomération
......
56
5.3.3
L’investissement (budget princ
ipal)
........................................................
57
5.4
Analyse financière détaillée
.............................................................................
57
5.4.1
Analyse financière du budget principal (2017-2023 provisoire)
............
57
5.4.1.1
Une évolution modérée des produits et des charges de gestion jusqu’en 2022
......
57
5.4.1.2
Sur les produits de gestion
......................................................................................
58
5.4.1.3
Sur les charges de gestion
......................................................................................
58
5.4.1.4
Des investissements qui ont entraîné une augmentation importante de la
dette
60
5.4.1.5
La trésorerie
............................................................................................................
60
5.4.1.6
Prospective
: un plan pluriannuel d’investissement (PPI) du budget principal
qui se stabilise après une augmentation des crédits de 30 % en trois ans
(Tableau n° 10 : de l’annexe 19)
............................................................................
61
5.4.2
Un budget « déchets
» qui dégage d’importants excédents
....................
62
5.4.3
Le budget transport
..................................................................................
62
ANNEXES
......................................................................................................................
64
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
5
Annexe n° 1. Caractéristiques des communes membres de La Roche-sur-
Yon Agglomération
..........................................................................................
65
Annexe n° 2. Les recommandations de la MRAe sur le PCAET
...........................
66
Annexe n° 3. Fiche action n°2 Planifier l’aménagement du territoire en
prenant en compte les thématiques climat, air, énergie et mobilité
.................
67
Annexe n° 4. Fiche action n°7 : Les collectivités exemplaires : de la
réduction des consommations d'énergie (sobriété) pour aller vers un mix
énergétique
.......................................................................................................
69
Annexe n° 5. Consommation des sites publics hors éclairage public
....................
72
Annexe n° 6. Fiche action 20 Développer la plantation d’arbres ou le
maintien de prairies permanentes sur parcelles
................................................
73
Annexe n° 7. Capital détenu par Oryon dans ses filiales et prises de
participation
......................................................................................................
75
Annexe n° 8. Comptes d’exploitation prévisionnel (CEP) initial et modifié
par avenant 5
....................................................................................................
76
Annexe n° 9. Évolution de l’engagement financier La Roche
-sur-Yon
Agglomération
–
DSP Potager extraordinaire
..................................................
77
Annexe n° 10. Provisions CET 2020/2022
–
écart entre montant provisionné
et montant selon données bilans sociaux/rapports sociaux uniques
.................
78
Annexe n° 11. Différence entre inventaire ordonnateur et état de l’actif
comptable
–
budget principal 2022
..................................................................
79
Annexe n° 12. Situation financière
........................................................................
80
LA ROCHE-SUR-YON AGGLOMÉRATION
6
SYNTHÈSE
La chambre régionale des comptes Pays de la Loire a procédé au contrôle des comptes
et de la gestion de la communauté
d’agglomération de La
Roche-sur-Yon (102 305 habitants
1
)
pour les exercices 2017 à aujourd’hui.
Une situation financière satisfaisante
mais aux marges de manœuvre réduites
La situation financière de La Roche-sur-Yon Agglomération est satisfaisante
jusqu’
en
2022 et se situe dans la moyenne des communautés d’agglomération de France et de sa région,
à l’exception d’un endettement
sensiblement plus élevé et une fiscalité plus forte.
Les éléments financiers de 2023, même s’ils sont encore provisoires
à la date de
rédaction du rapport, impliquent de sa part une grande vigilance sur sa capacité à mettre en
œuvre son plan pluriannuel d’investissement
qui prévoit de dépenser 100
M€
d’ici 2027
.
Au niveau du bloc communal (les 13 communes et l’agglomération), la cham
bre a pu
relever que si la masse salariale des communes était stable, tel n’était pas le cas de celle de la
communauté d’agglomération dont le rythme de progression est élevé (7
% en moyenne
annuelle entre 2017-
2022). Il en est de même pour l’encours de la
dette.
La situation financière du budget déchets est satisfaisante voire plus équilibrée depuis
la baisse du taux de la redevance en 2019. Il n’en reste pas moins l’existence d’un haut niveau
d’excédents reportés qui est justifié, selon la communauté d’ag
glomération, par des projets
d’investissements à veni
r.
En ce qui concerne le budget transport, la chambre relève que sur la période sous
contrôle, les dépenses liées à la délégation de service public ont progressé plus rapidement que
les recettes de gesti
on, entraînant une augmentation de la subvention d’exploitation versée par
le budget principal.
Avec l’augmentation du taux de versement mobilité de 33
%, le budget
devrait tendre vers l’équilibre sous réserve des nouvelles conditions économiques du nouvea
u
contrat de délégation de service public signé avec le même délégataire.
1
DGCL/Insee 2023
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
7
Une stratégie en matière de transition écologique riche mais peu pilotable en
l’absence d’échéanciers
précis, de financements détaillés et d’indicateurs chiffrés
C’est dans ce contexte financier que la communauté d’agglomération affiche des
ambitions en matière de transition écologique, sans en avoir établi les financements détaillés.
La Roche-sur-Yon Agglomération a approuvé avec six ans de retard son plan climat air
énergie territorial (PCAET). Le précédent plan 2012-
2020 (PCET) n’a pas fait l’objet d’un bilan
qui aurait pu pourtant apporter un éclairage utile dans la mesure où plusieurs axes ont été repris
dans le nouveau projet.
Il s’agit d’un plan riche comportant de nombreuses actions mais dont les instruments de
pilotage sont
imprécis en ce qui concerne les échéanciers, les indicateurs et les financements.
La chambre
a constaté qu’aucun des objectifs imposés par la stratégie ba
s carbone nationale ne
sera atteint en 2030.
Trois actions ont plus particulièrement été examinées :
- «
Planifier l’aménagement du territoire en prenant en compte les thématiques climat,
air, énergie et mobilité. » : si cette action repose en grande partie sur la limitation de la
consommation d’espace, la chambre a relevé que les objectifs du
schéma de cohérence
territoriale (SCoT
) n’étaient plus atteints depuis 2016 même si une forte réduction a eu lieu les
années précédentes. Le nouveau plan local d’urba
nisme de La Roche-sur-Yon approuvé en
2023 prévoit une augmentation de la consommation des espaces de 31 % sur son seul territoire
d’ici 2032 par rapport à la décennie précédente, ce qui affectera le prochain plan local
d’urbanisme intercommunal et pèsera
sur les autres communes membres.
- « Développer l'exemplarité des collectivités : sobriété et efficacité des bâtiments
publics
» : la chambre a relevé qu’entre 2017 et 2022, la consommation en énergie des
bâtiments publics avait progressé de 12 % en raiso
n notamment de l’extension
-modernisation
de la piscine-patinoire dont la consommation a pratiquement doublé. Elle a en revanche constaté
une baisse de 20
% de la consommation d’énergie pour l’éclairage public.
- «
Développer la plantation d’arbres ou le ma
intien de prairies permanentes sur
parcelles » : la chambre a examiné la politique menée pour la plantation de 100 000 arbres. Elle
a relevé que ce projet ne reposait sur aucune étude et que le dispositif de comptage des arbres
n’était pas fiable.
Au regar
d de ces constats et tout en reconnaissant l’engagement de la communauté
d’agglomération dans le domaine de la lutte contre le réchauffement climatique, la chambre
l’appelle à renforcer ses processus de mesure des résultats et d’évaluation interne et exter
ne,
ainsi qu’à accroître la transparence sur son action pour le climat.
Sur le contrôle externe des satellites et le contrôle interne
La Roche-sur-Yon Agglomération a réalisé une cartographie des risques avec ses
principaux partenaires. Cette carte mérite
rait d’être enrichie ne serait
-ce que pour appréhender
concrètement les enjeux juridiques et financiers de ses satellites.
Les contrôles effectués par la communauté d’agglomération sur trois partenaires ont
plus particulièrement été examinés :
LA ROCHE-SUR-YON AGGLOMÉRATION
8
-
Au regard du bilan financier de la SEM Oryon, à peine plus faible que celui de la
communauté d’agglomération, le suivi financier doit être renforcé et élargi aux filiales et
aux prises de participations. Au-
delà, la chambre a relevé qu’une partie significative du
capital appartient à la commune alors que les compétences exercées relèvent de la
communauté d’agglomération.
-
La SPL Destination La Roche-sur-Yon connaît des points de fragilité juridiques et
financiers notamment pour respecter le principe du contrôle analogue à ses propres
services. Une augmentation du capital social de la société a été rendue nécessaire à peine
trois ans après sa création.
-
La délégation de service public « Le potager extraordinaire » montre aussi des fragilités
avec cinq avenants au contrat et un protocole transactionnel en quatre ans et avant
l’ouverture du site au public. Ces modifications ont entraîné une augmentation de
l’enveloppe des travaux qui est passée de 1,61
M€
à 2,74
M€
pour le délégataire. Il en est
également résulté une augmentation du poids financier pour la communauté
d’agglomération, qui est passé de 5,2
M€
à 6,5
M€. Mais surtout, en choisissant d’utiliser
un protocole transactionnel, de manière irrégulière, la collectivité s’est évité une nouvelle
mise en concurrence.
Une politique en matière de probité et de déontologie qui peut être améliorée
L’examen de la politique mise en œuvre en matière de probité et de déontologie a montré
que celle-
ci pouvait être améliorée. La mise en place d’une cartographie des risques de conflits
d’intérêts serait nécessaire, la chambre ayant constaté par exemple l’absence de déport d’élus
intéressés lors de l’approbation de certaines délibérations.
Plusieurs dépenses en lien avec des frais de déplacement ont montré un contrôle
insuffisant générant des irrégularités notamment en ce qui concerne le projet de « festival des
grognards » en 2019/2020 (déplacement en partie pour convenance personnelle, facturation de
missions de consulting dont l’existence n’a pu être avérée). Depuis, les dépenses en ma
tière de
frais de mission ont fortement diminué et la chambre n’a pas identifié d’irrégularités pour celles
qui ont été examinées.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
9
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1.
: Mettre en place une cartographie des risques en matière de conflit
d’intérêts.
Recommandation n° 2.
: Compléter le PCAET en établissant un échéancier, en quantifiant les
indicateurs et en détaillant les financements.
Recommandation n° 3.
: Mettre en place un tableau de bord de suivi des résultats du PCAET,
comportant des indicateurs chiffrés et définissant un échéancier de mise en œuvre.
Recommandation n° 4.
: Mettre en œuvre un contrôle interne reposant sur une cartographie
générale et hiérarchisée des risques en le distinguant du contrôle de gestion.
Recommandation n° 5.
: Établir et soumettre un rapport portant sur la société publique locale
« Destination La Roche-sur-Yon » au conseil communautaire conformément aux articles
L. 1524-5 alinéa 14, L. 1531-1 alinéa 6 et D. 1524-7 du code général des collectivités
territoriales.
Recommandation n° 6.
: Établir un rapport sur la société d’économie mixte Oryon exhaustif,
reprenant l’intégralité des informations imposées par l’article D.
1524-7 du code général des
collectivités territoriales.
Recommandation n° 7.
: M
ettre fin à l’inscription de dépenses d’investissement aux budgets
déchets ménagers et transports qui n’ont pas vocation à se réaliser au cours de l’année (article
L. 1612-4 du code général des collectivités territoriales).
Recommandation n° 8.
: Réaliser en 2024 un inventaire des immobilisations et un état de
l’actif du budget principal concordant et identifier les immobilisations affectées aux budgets
annexes, concédées ou mises à disposition auprès des divers organismes, en se rapprochant du
comptable.
Recommandation n° 9.
: Conformément à l’article L.
2224-2 du code général des collectivités
territoriales, motiver les délibérations décidant la prise en charge par le budget principal de
dépenses des services publics industriels et commerciaux (budget annexe du service public de
l’assainissement non collectif), fixer les règles de calcul et les modalités de versement de la
subvention ainsi que le ou les exercices concernés.
Recommandation n° 10.
: Doter le budget annexe assainissement non collectif d'un compte au
Trésor, conformément à l'instruction M4, et garantir ainsi son autonomie financière,
conformément aux articles L. 2221 4 et R. 2221-69 du CGCT.
LA ROCHE-SUR-YON AGGLOMÉRATION
10
INTRODUCTION
Procédure
Le contrôle des comptes et de la gestion de la communauté d’agglomération
La Roche-sur-
Yon de 2017 à aujourd’hui a été inscrit au programme des travaux de la chambre
régionale des comptes Pays de la Loire pour 2023.
Une lettre d’ouverture du contrôle a été adressée à l’ordonnateur en fonctions le
11 juillet
2023 et un entretien de début de contrôle s’est tenu avec ce dernier le 21
juillet 2023.
L’entretien de fin de de contrôle, prévu par l’article L.
243-1 du code des juridictions
financières, s’est tenu le 11 janvier 2024 avec le l’ordonnateur en fonctions.
La chambre, lors de sa séance du 6 février 2024, a arrêté ses observations provisoires.
Le présent rapport, qui a été délibéré définitivement par la chambre le 11 juin 2024, a
porté sur la gouvernance, sous les angles de l’organisation et de la probité, le plan
climat-air-
énergie territorial (PCAET), et le contrôle par la communauté d’agglomération de
ses organismes satellites.
Présentation de la communauté d’aggl
omération
Créée en 2010, La Roche-sur-Yon Agglomération regroupe 13 communes dont deux
communes nouvelles Aubigny-Les Clouzeaux (commune nouvelle - fusion
d’
Aubigny et de
Les Clouzeaux) et Rives de l'Yon (commune nouvelle - fusion de Saint-Florent-des-Bois et de
Chaillé-sous-les-
Ormeaux). Située au centre de la Vendée, elle s’étend sur 50
000 hectares et
compte 102 305 habitants
2
. Le schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI)
de 2016 précisait à cet égard, que la
communauté d’agglomération
est « un bassin de vie et une
aire urbaine qui peut rayonner sur les périmètres de communautés de communes limitrophes »,
que son territoire est intégralement couvert par le SCoT
3
du Pays Yon et Vie, qu’elle est un
bassin d’emploi essentiellement tourné vers
l’activité tertiaire qui couvre la partie centrale du
département. Son actuelle
configuration paraît adaptée et les élus locaux concernés n’ont pas
exprimé d’intention particulière pour modifier le périmètre de la communauté d’agglomération
.
C’est le
sixième EPCI
4
des Pays de la Loire par la population. Son siège est établi sur la
commune de La Roche-sur-Yon (5
ème
commune de la région Pays de la Loire devant Cholet et
Laval), qui comprend plus de la moitié de la population de la communauté. Aucune autre
commune n’est peuplée de plus de 10
000 habitants. Les caractéristiques des communes
membres sont détaillées en Annexe n° 1.
2
DGCL/Insee 2023.
3
Schéma de cohérence territoriale.
4
Établissement public de coopération intercommunale.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
11
En ce qui concerne les caractéristiques de la population, on peut relever à partir des
données de l’INSEE que la population de l’agglomération
augmente (+ 9,4 % entre 2009 et
2020) mais vieillit : si le nombre de personnes entre 0 et 29 ans est presque stable sur cette
période, les 30-59 ans diminuent alors que la part des plus de 60 ans augmente sensiblement de
21 % à 26 % au sein de la population (le nombre de retraités atteint 28,3 % de la population
totale). Le revenu par habitant est inférieur de 11 % à la moyenne métropolitaine (14 461
€
contre 16 193
€).
L’effectif de
La Roche-sur-Yon Agglomération est de 496 agents ETPT (équivalent
temps plein annuel travaillé) selon le budget primitif du budget principal de 2023.
Le budget principal atteint 101
M€
en 2023 dont 75,4
M€
pour la section de
fonctionnement. Il existe également cinq budgets annexes (assainissement non collectif,
assainissement collectif, transport, déchets et ZAE).
LA ROCHE-SUR-YON AGGLOMÉRATION
12
1
LA
GOUVERNANCE
ET
LA
MISE
EN
ŒUVRE
DES
DISPOSITIONS
PORTANT
SUR
LA
PROBITÉ
ET
LES
CONFLITS
D’INTÉRÊTS
1.1
L’organisation de
La Roche-sur-Yon Agglomération
1.1.1
Les statuts de La Roche-sur-Yon Agglomération
Sur les compétences
Depuis 2017, les statuts ont été modifiés cinq fois. Les derniers remontent au
28 septembre 2021.
Sur les compétences obligatoires, la rédaction des statuts correspond exactement à la
rédaction de l’article L.
5216-5 I du CGCT. Toutefois, il a été constaté une omission concernant
la compétence en matière d’accueil des gens du voyage, celle
-
ci n’est pré
vue que pour
l’aménagement, l’entretien et la gestion des aires d’accueil et des terrains familiaux locatifs,
alors que l’article précité impose également la compétence «
création ». La chambre invite
La Roche-sur-Yon Agglomération à procéder à cette correction.
La Roche-sur-Yon Agglomération
a choisi d’assurer de nombreuses compétences
facultatives, notamment l’accueil de la petite enfance et l’enseignement supérieur et la
recherche.
Il a été constaté que plusieurs d’entre elles étaient définies de manièr
e particulièrement
large en utilisant le terme de « participation » au risque de confondre les actions menées avec
celles des autres collectivités publiques. Or, les communautés d’agglomération sont régies sous
l’empire du régime d’exclusivité des compéten
ces. La chambre invite par conséquent
La Roche-sur-Yon Agglomération à clarifier cette notion pour les compétences utilisant ce
terme :
-
participation au pôle d’échanges multimodal et pôles d’échanges routiers
;
-
participation et subvention aux opérations de désenclavement, aux opérations relatives
au développement et à l’amélioration de la fluidité du contournement nord de la
Roche-sur-
Yon ainsi qu’à la création du contournement sud
;
-
participation aux schémas d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE) et
aux
commissions locales de l’eau (CLE) concernant le territoire
;
-
participation à des actions de sensibilisation et de prévention en matière de sécurité
routière ;
-
participation à la gestion et au développement de l’enseignement supérieur et aux
activités de recherche.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
13
En ce qui concerne la mise en œuvre de ces compétences, la chambre a pu relever une
délibération en date du 5 avril
2022 portant sur l’attribution d’une subvention exceptionnelle
de 2 000
€ à la chambre d’agriculture de la Vendée, devant p
ermettre la location
d’une salle
pour une rencontre d’éleveurs dans le cadre de la crise de la grippe aviaire alors que
La Roche-sur-Yon agglomération est incompétente en la matière. Bien que la communauté
d’agglomération invoque le fait qu’elle est interv
enue sur la base de sa compétence
économique, ce qui présente une acception particulièrement large et éloignée de l’article
L. 4251-
17 du CGCT, elle ne pouvait intervenir, en tout état de cause, qu’en complément de la
région Pays de la Loire.
Sur la défini
tion de l’intérêt communautaire des compétences
Par délibération en date du 4 juillet 2017, le conseil communautaire a défini l’intérêt
communautaire de certaines de ses compétences. Ces définitions sont précises. Ainsi sont listés
précisément les équipements entrant dans la compétence « construction, aménagement,
entretien et gestion d’équipements culturels et sportifs
».
En revanche, concernant la compétence en matière
d’aménagement
de l’espace
communautaire
« Création et réalisation de ZAC d’intérêt comm
unautaire », cette même
délibération est peu précise : « Réalisation des ZAC futures et extension des ZAC existantes
destinées à la réalisation d’opérations relevant des compétences de la Communauté
d’Agglomération telles que définies par les statuts.
» Interrogée, La Roche-sur-Yon
Agglomération n’a pas précisé les opérations qui entraient dans ce cadre. Ainsi, c’est le nouveau
PLUi prévu pour 2027 qui devra préciser l’intérêt communautaire alors même que la loi
imposait une telle définition dans les deux a
nnées suivants l’approbation des statuts (article
L. 5216-5 du CGCT III
5
).
1.1.2
Le conseil communautaire et son bureau
Le conseil communautaire est composé de 45 membres. Sa répartition est équilibrée et
est conforme aux dispositions du CGCT. Il convient de rel
ever l’importance significative de la
ville de La Roche-sur-Yon au niveau du conseil (22 conseillers sur 45). Le bureau,
particulièrement étoffé avec 20 membres, connaît également une importante représentation de
la ville avec 9 des 20 postes.
Le président
et le bureau disposent d’un large pouvoir délégué par le conseil
communautaire en particulier dans le domaine de l’urbanisme (par exemple pour l’évolution
des PLU communaux).
5
« Lorsque l'exercice des compétences mentionnées aux I et II du présent article est subordonné à la
reconnaissance de leur intérêt communautaire, cet intérêt est déterminé par le conseil de la communauté
d'agglomération à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés. Il est défini au plus tard deux ans après l'entrée
en vigueur de l'arrêté prononçant le transfert de compétence. À défaut, la communauté d'agglomération exerce
l'intégralité de la compétence transférée. ».
LA ROCHE-SUR-YON AGGLOMÉRATION
14
1.1.2.1
L’information de la communauté d’agglomération aux communes
La communauté d’agglomération n’a commencé à produire un rapport d’activité qu’à
compter de 2022 alors qu’il s’agit d’une obligation prévue par l’article L.
5211-39 du CGCT
qui remonte à 1999. Les maires
n’ont pu en conséquence en faire
la présentation à leurs conseils
municipaux comme le prévoit cet article.
1.1.2.2
Les commissions communautaires
Le règlement intérieur précise les modalités de fonctionnement des commissions.
L’article 18 en particulier précise que celles
-ci «
élaborent un compte rendu sur les affaires
étudiées. Ce compte
rendu est communiqué à l’ensemble des conseillers communautaires
titulaires et suppléants.
» Il s’avère que ces comptes rendus ne sont pas systématiquement
établis et que, pour ceux qui existent, il n’y a pas de système centralisé
d’archivage. Au regard
de l’importance de leur rôle (par exemple, pour émettre un avis sur les budgets de la
communauté), la chambre invite la communauté d’agglomération à mettre en œuvre cette
disposition de bonne gestion.
1.2
La
communauté d’agglomération a
mis en place une politique en
matière de probité et de déontologie qui peut être améliorée
1.2.1
Les dispositifs mis en œuvre par la communauté d’agglomération pour éviter
les conflits d’intérêts chez les élus comme son personnel de direction
Il convient de pré
ciser au préalable que la communauté d’agglomération dispose d’un
référent déontologue positionné auprès du centre de gestion de la Vendée, comme le prévoit
l’article
4 du décret n° 2017-519 du 10 avril 2017.
1.2.1.1
Les déclarations auprès de la Haute Autorité pour la transparence de la vie
publique (HATVP)
Les élus concernés procèdent à cette obligation. Il a été toutefois constaté une
déclaration d’intérêts tardive pour l’un d’entre eux et une seconde déclaration incomplète,
rectifiée cependant le 18 mars 2024,
suite à la notification d’un extrait du rapport d’observations
provisoires de la chambre à l’intéressée
.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
15
1.2.1.2
Le d
ispositif mis en œuvre par la communauté d’agglomération
pour éviter
les situations de conflit d’intérêts
Pour les élus communautaires
L
’article
2 de la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique
définit la notion de «
conflit d’intérêts
» comme «
toute situation d’interférence entre un intérêt
public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou paraître influencer
l’exercice indépendant, impartial et objectif d’une fonction
». Pour se prémunir de tout risque
de conflit d’intérêts, la réglementation repose notamment sur les
articles L. 1111-1-1 et
L. 1111-6 du CGCT et le décret n° 2014-90 du 31 janvier 2014, éclairée par la doctrine de la
HATVP.
Plusieurs dispositions ont été prises pour mettre en œuvre cette réglementation. En
particulier des fiches de renseignement ont été remplies par les élus en juin 2021
6
. L’examen
de ces dernières montre que tous les élus ont procédé à son établissement mais que certaines
nécessiteraient d’être complétées, notamment en ce qui concerne les liens familiaux ou
professionnels. Les services ont également présenté en 2021 aux élus de la majorité de la ville
de La Roche-sur-Yon la notion, les risques encourus et les outils de prévention en matière de
conflit d’intérêts
; une telle réunion mériterait d’être élargie à l’ensemble des élus
communautaires.
Concernant les déports de vote pour les délibérations, si lors des conseils
communautaires, le président rappelle
les termes de l’article
L. 2131-11 du CGCT soit en début
de séance
, soit à l’occasion de la présentation de la délibération concernée
, la chambre considère
qu’il serait de bonne gestion de compléter le
règlement intérieur en précisant les obligations de
retrait des élus locaux (dans les parties relatives aux tenues des séances du conseil
communautaire ou celles relatives aux débats et vote des délibérations ou dans la désignation
des délégués dans les organismes extérieurs
–
article 41). En effet
, les déports n’ont pas toujours
lieu, par exemple lorsque
des élus ont un intérêt à l’attribution de subventions à l’occasion du
vote du budget primitif.
À ce jour, seuls deux arrêtés de déport ont été émis, à la demande des intéressés.
Pourtant, au regard,
d’une part des motifs ayant conduit à ces arrêtés et d’autre part
, des
informations figurant dans les fiches de renseignements, la question d’arrêtés de déport
supplémentaires pourrait se poser.
À titre d’illustratio
n, M. X et Mme
Y, en tant qu’enseignants
salariés d’un organisme bénéficiaire chaque année d’une importante subvention ne se déportent
pas lors du vote de cette dernière ; il en est de même pour Mme Y et M. Z en tant que
vice8présidents du département
7
.
6
Une première fiche de renseignement a été
élaborée au début de l’actuel mandat
, mais elle ne comportait aucune
demande d’information sur de possibles risques de conflits d’intérêt
s
7
Position confirmée récemment par le ministre de l’intérieur dans
une réponse à une question écrite
n° 03844 au Sénat publiée le 24 août 2023
LA ROCHE-SUR-YON AGGLOMÉRATION
16
Au regard de ces quelques exemples, la chambre invite
la communauté d’agglomération
à mettre en place une cartographie des risques de conflits d’intérêt.
Elle pourrait pour cela
s’appuyer
utilement
sur les recommandations de l’Agence
Française Anticorruption (AFA)
et
sur le guide déontologique de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique
(HATVP).
Pour les membres du cabinet et les agents de la communauté
d’agglomération
Le dispositif n’appelle pas d’observations à l’exception de l’absence de
mise en place
d’un
recueil des signalements
8
.
La communauté d’agglomération a précisé que le centre de
gestion de la Vendée envisageait de mettre en place ce service au second semestre 2024 pour
le proposer dans l’abonnement des collectivités comme c’est le cas pour le référent
déontologique.
Recommandation n° 1.
: Mettre en place une cartographie des risques en matière de
conflit d’intérêts.
1.2.2
Les élus ont bénéficié d’une importante revalorisation de leurs
indemnités qui
se trouvent désormais dans la moyenne régionale de sa strate démographique
L’
examen du régime des indemnités versées aux élus adoptées par le conseil
d’agglomération depuis 2020 n’appelle pas d’observations
. Toutefois, il a pu être relevé que les
délibérations mériteraient d’être plus précises. À titre d’exemple, l
e tableau annexé à la
délibération du 2 mai 2023 modifiant la liste des élus bénéficiaires
d’indemnités n’indique
que
le nom de l’élu, sa fonction et le taux qui lui est appliqué sans que l’on sache le montant de
l’indemnité et de manière globale si la totalité de l’enveloppe autorisée est bien respectée.
Les indemnités versées aux élus
Entre 2017 et 2022, le total des indemnités versées aux élus
de l’agglomération a
augmenté de 82 %, pour un nombre quasi-identique de conseillers communautaires (47 dans le
précédent mandat contre 45 actuellement)
dans un contexte où l’enveloppe globale autorisée a
également progressé en raison du franchissement du seuil des 100 000 habitants par
l’agglomération
.
Cette évolution s’est accompagnée en contrepartie d’une diminution des
indemnités pour les élus de la commune de La Roche-sur-Yon.
8
Prévue par l’article 8 de la loi n°
2016-1691 du 9 décembre 2016 et le décret n° 2017-564 du
19 avril 2017 pour le signalement «
d’
informations portant sur un crime, un délit, une menace ou un préjudice pour
l'intérêt général […]
» (article 6, I de la loi du 9 décembre 2016).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
17
Si l’on cumule l’ensemble des indemn
ités versées aux élus des communes membres et
celles de l’agglomération, l’augmentation n’est que de 12 %.
Tableau n° 1 :
Évolution des indemnités versées aux élus La Roche-sur-Yon Agglomération et des
communes de l’agglomération
en €
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Var
2017-2022
12 communes membres
1 029 099
1 019 797
1 013 601
1 121 947
1 186 410
1 273 121
24%
Ville de La Roche-sur-Yon
766 421
775 114
761 515
683 371
653 716
589 001
-23%
La Roche-sur-Yon
Agglomération
225 899
227 788
218 183
304 249
402 351
410 491
82%
Cumul La Roche-sur-
Yon Agglomération et 13
communes
2 021 419
2 022 699
1 993 299
2 109 567
2 242 477
2 272 613
12%
Source : CRC à partir des comptes de gestion 2017 à 2022 et CFU 2022
La chambre a effectué une comparaison avec les six autres communautés
d’agglomération dépassant les 100
000 habitants (population totale légale) de la région Pays de
la Loire. Si
la communauté d’agglomération
de La Roche-sur-Yon a connu une forte évolution
de l’enveloppe indemnitaire versée aux élus, celle
-ci se trouve désormais dans la moyenne au
regard des cinq autres CA :
Tableau n° 2 :
Comparaison indemnités élus des CA région Pays de la Loire de + 100 000 habitants
Nom CA
pop totale
légale 2023
Nbre total de
conseillers
communautaires
2020
Total
indemnités
versées en
2022
Ind moyenne
par élu en
2022
Indemnité
moyenne par
hab 2022 (en
€)
CA Saint Nazaire
131 625
59
580 742 €
9 843 €
4,41 €
CA Mauges Communauté
123 446
49
444
528 €
9 072 €
3,60 €
CA Laval
118 811
75
331 258 €
4 417 €
2,79 €
CA Choletais
107 964
61
528 809 €
8 669 €
4,90 €
La Roche-sur-Yon
Agglomération
102 305
45
410 491 €
9 122 €
4,01 €
CA Saumur
100 943
81
365 818 €
4 516 €
3,62 €
Source : CRC à partir des balances des comptes 2022
Le contrôle du respect du plafond des indemnités versées aux élus
La
chambre n’a pas constaté d’anomalies concernant le cumul des indemnités
perçues
par les élus au regard de l'article L. 5211-12 du CGCT.
Si l
’ordonnateur a
affirmé que la collectivité demandait aux nouveaux élus la liste de
leurs mandats et qu’il sollicitait ensuite les organismes concernés sur les montants des
indemnités perçues par ces derniers, la chambre a constaté
que ces contrôles, si tant est qu’ils
ex
istent, puisqu’aucune documentation n’a été transmise par la collectivité pour appuyer son
affirmation, sont insuffisants car réalisés au seul moment de l’élection du conseiller
communautaire.
LA ROCHE-SUR-YON AGGLOMÉRATION
18
1.2.3
Le contrôle des frais de déplacement et de mission des élus et agents de la
communauté d’agglomération
1.2.3.1
Des dépenses limitées…
Les dépenses de formation, frais de mission et représentation des élus communautaires
sont particulièrement faibles sur toute la période contrôlée, surtout depuis la nouvelle
mandature (par exemple 8 000
€ en 2022). Il en est de même pour les agents de
la communauté
d’agglomération
(24 000
€ en 2022).
S’agissant des dépenses de formation des élus,
les comptes 2022 ne font mention
d’aucune dépense à ce titre,
tout comme entre 2019 et 2021. La co
mmunauté d’agglomération
a délibéré le 17 décembre 2020 sur la politique de formation de ses élus, précisant que « chaque
année, un tableau récapitulant les actions de formation des élus financées par la collectivité sera
annexé au compte administratif et pourra donner lieu à débat ».
Peu d’actions ont eu lieu hormis
une journée séminaire sur « la loi de Finances 2021 et ses conséquences sur La Roche-sur-Yon
agglomération et ses 13 communes membres » en mars 2021 et quelques colloques et ateliers
relevant des domaines de délégations des élus, dépenses non imputées sur le compte 65315
« Formation des élus ».
1.2.3.2
… faisant apparaître quelques irrégularités dans la prise en charge de
certaines dépenses
1.2.3.2.1
Concernant les frais de missions des élus communautaires
Si le législateur n’a pas donné de définition du mandat spécial, le Conseil d’État a
précisé cette notion comme étant « toute mission accomplie par un élu municipal avec
l’autorisation du conseil municipal dans l’intérêt des affaires communales, à l’exclusion
seulement de celles qui lui inc
ombent en vertu d’une obligation expresse
»
9
. Ainsi, les missions
exercées dans le cadre du mandat spécial doivent revêtir un caractère exceptionnel, c’est
-à-dire
qu’elles doivent différer des missions traditionnelles de l’élu et être temporaires. La chamb
re a
relevé deux séries de dépenses en 2019 qui auraient dû entrer dans ce cadre.
Frais de mission en 2019 en Chine (5
737 €
)
Selon les ordres de mission, ce déplacement a eu lieu du 23 mai au 2 juin 2019 dans le
cadre d’un partenariat entre l’IUT de La
Roche-sur-Yon et la Zheijiang Faculty of Management
de Hangzhou. Les deux élus concernés étaient accompagnés
d’un tiers extérieur chargé de
l’interprétariat, dont
les frais de voyage ont également été pris en charge par la communauté
d’agglomération.
Selon cette dernière, ce voyage a été organisé avec un double objectif : créer
des liens en matière d’enseignement supérieur et favoriser les relations économiques entre les
territoires de Hangzhou et La Roche-sur-Yon. La chambre a relevé que :
-
a
ucune délibération du conseil communautaire n’a été pri
se concernant un tel partenariat,
ou pour donner un mandat spécial aux élus pour effectuer ce déplacement en Chine ;
9
CE, 24 mars 1950,
Sieur-Maurice
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
19
-
a
ucune délibération n’autorisait la prise en charge des frais de transport des élus, avant la
délibération n° 13 du 17 décembre 2020, qui prévoit que, de façon ponctuelle, les élus
peuvent être remboursés des frais de transport et séjour uniquement si le conseil
communautaire leur a confié au préalable un mandat spécial ;
-
aucune
décision n’a été prise pour autoriser la prise en charge du déplacement de
l’interprète.
La communauté d’agglomération pourra actionner l’article 1235 du code civil pour
procéder à la répétition de l’indu.
Déplacements
d’un élu communautaire
en 2019
La chambre a relevé la situation
d’un
élu communautaire, également trésorier et
secrétaire, en 2019, de
l’association «
Amis de Napoléon Vendée »
. En tant qu’élu, il a bénéficié
de remboursements de frais de mission pour des déplacements, en 2019, à hauteur de 819
€
,
concernant :
-
l’
assemblée générale
de l’
association « marque ville impériale » du 12/04 au 14/04/2019 à
Ajaccio ;
-
la participation à la remise du prix littéraire Napoléon le 25/06/2019 à Paris et le
19-20/10/2019 à Nice.
La Roche-sur-Yon Agglomératio
n reconnaît qu’une telle dépense aurait dû être prise en
charge par la commune, en tant qu’adhérente depuis le 22 juin 2019 de l’association «
marque
ville impériale
», et indique qu’elle va en demander le remboursement à cette dernière. La
chambre considère au contraire que le remboursement de cette somme indue est à demander à
l’élu concerné.
1.2.3.2.2
Concernant les déplacements des agents communautaires
Les salons d
’aviation d’affaires
Dans le cadre de sa compétence « aérodrome », La Roche-sur-Yon Agglomération a
participé à plusieurs salons d’aviation d’affaires avec la CCI de Vendée (délégataire du service
public de l’aérodrome des
Ajoncs de La Roche-sur-Yon).
Il s’agit de trois salons d’aviation d’affaires à Genève pour un total de 37
636
€ et de
plusieurs déplacements, à Ajaccio et Lyon pour 9
897,27 € et à Tbilissi (Géorgie) pour
4 696,31
€. Si
La Roche-sur-Yon Agglomération justifie ces dépenses par certains objectifs à
atteindre en matière d’aviation d’affaires et d’aviation de tourisme, la chambre a relev
é que :
-
ce projet ne repose sur aucune convention avec la CCI Vendée validée par le conseil de
communauté, par le président ou le bureau dans le cadre de leurs délégations. Une telle
convention aurait pourtant permis de connaître les objectifs attendus du projet pour chacun
des acteurs, la répartition des charges, l’identification des participants
; ainsi pour le salon
de Genève en 2019, des factures ont été payées à la CCI sans que l’on puisse savoir quelle
était la réalité financière de la prestation et le nom des bénéficiaires (les « débours » établis
par la CCI ne sont pas accompagnés de justificatifs) ;
-
aucune délibération n’a autorisé la prise en charge du remboursement à la CCI des
dépenses correspondant aux déplacements des agents communautaires pour participer aux
salons ;
LA ROCHE-SUR-YON AGGLOMÉRATION
20
-
hormis un utile compte rendu produit pour le salon de Genève de 2017, La Roche-sur-Yon
Agglomération
n’a pas été en capacité de produire un bilan des deux autres salons, ce qui
aurait été de bonne gestion.
La CCI de Vendée s’est
engagée à formaliser une convention avec la Roche-sur-Yon
Agglomération, avec l’élaboration d’un compte
rendu à l’issue des salons.
1.2.3.2.3
Concernant un projet de « festival des Grognards »
Un projet d’organisation d’une compétition sportive (ultratrail) a été en
visagé par La
Roche-sur-Yon Agglomération en 2019/2020. La chambre a constaté que :
1)
Pour préparer ce projet, une mission d’étude «
trail des templiers » de cinq jours pour quatre
personnes a eu lieu du 16 au 20 octobre 2019 à Millau. Aucun ordre de mission (pour les
trois agents concernés
10
) ou mandat spécial (pour l’élu concerné) n’a été établi à ce titre. Si
le contenu et l’organisation de la mission n’est pas connu, il a pu être relevé que deux des
agents, à titre personnel et probablement sur leur temps
de travail pour au moins l’un d’entre
eux, ont participé à une des épreuves d’ultra
-trail, « endurance trail », le vendredi
18 octobre 2019
. La facture totale s’est élevée à 1
295,40 €.
2)
À la suite de ce déplacement, le directeur de cabinet du président de
l’agglomération a signé
deux bons de commande et validé deux factures portant sur le même objet : trois missions de
« consulting », auprès de M. X
, codirigeant de l’association
organisant « le trail des
Templiers », pour un montant total de 5
500 €. La cha
mbre a pu constater, sur la forme, que
les engagements comptables ont été faits postérieurement aux factures et, sur le fond, que :
-
les prestations de consulting ont été payées à une société de M. X, dont
l’
objet social est
le « Commerce de détail de boissons en magasin spécialisé » ;
-
la réalité de la prestation n’est avérée que pour une mission (celle du 24 janvier 2020). Ni
M. X, ni La Roche-sur-Yon Agglomération
n’ont pu justifier de la réalité des deux autres
missions.
Il en résulte que la collectivité a pris en charge le déplacement de quatre personnes pour
des activités de loisir à caractère personnel pour certains d’entre eux et qu’elle a réglé 5
500
€
pour des prestations dont la réalité n’est pas avérée.
1.2.4
Procédure d’utilisation des cartes de
paiement (carte achat)
La commune de La Roche-sur-
Yon a été victime d’un détournement de fonds publics,
par un cadre mutualisé sur la mairie et l’agglomération, au moyen de la carte d’achat qui lui
avait été attribuée au cours des années 2019 et 2020.
10
Le directeur de cabinet, une chargée de mission auprès du directeur de cabinet, un enseignant au
conservatoire de musique et un élu.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
21
Af
in d’éviter qu’une telle situation ne se renouvèle, la communauté d’agglomération a
réduit le nombre de bénéficiaires de cartes bancaires et a mis en place un guide de procédure
visant à la sécurisation de leur utilisation. Pour autant, et ce de manière gé
nérale, il n’a pas été
procédé à la mise en place d’un guide plus global de la dépense qui aurait le mérite de renforcer
les étapes de son contrôle
11
.
Dans sa réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur a précisé que le nombre de
cartes allait à nou
veau être réduit et qu’une procédure écrite allait être mise en place afin de
sécuriser et responsabiliser les intervenants et de sécuriser les opérations.
1.2.5
Le contrôle du casier judiciaire des agents de La Roche-sur-Yon Agglomération
Une
demande d’extrait
du casier judiciaire est toujours faite, selon La Roche-sur-Yon
Agglomération, lors du recrutement de chaque agent contractuel et pour chaque recrutement
d’agents titulaires par voie de mutation ou de détachement. La chambre a constaté qu’il n’était
pas procédé à un contrôle en cas de renouvellement des contrats ou en cours de carrière pour
les agents titulaires.
L’ordonnateur s’est engagé à y procéder.
______________________
CONCLUSION INTERMÉDIAIRE
______________________
La chambre a relevé la nécessité de mieux préciser les compétences de la communauté
d’agglomération, l’utilisation à de nombreuses reprises du verbe «
participer », rendant
complexe la mise en œuvre de cinq d’entre elles. Elle devra également clarifier sa définition de
l’intérêt communautaire pour la création et la réalisation de ZAC d’intérêt communautaire.
Elle a également relevé le caractère récent (2022) de l’établissement du rapport
d’activité dont l’élaboration à destination notamment des communes membres est
pourtant une
obligation légale depuis 1999.
L’examen de la politique
mise en œuvre en matière de probité et de déontologie peut
être améliorée. La mise en place d’une cartographie des risques de conflits d’intérêt
s serait
dans ce cadre de bonne gestion, la chambre ayant constaté par exemple
l’absence de déport
d’élus intéressés lors de l’approbation de délibérations portant sur l’octroi de subventions
.
Jusqu’en 2020, année où a été constaté un détournement de fonds par utilisation d’une
carte bancaire de la commune de La Roche-sur-Yon, plusieurs dépenses en lien avec des frais
de déplacement ont montré un contrôle insuffisant générant des irrégularités, notamment en ce
qui concerne le projet de « festival des grognards » en 2019/2020 (déplacement en partie pour
convenance personnelle, facturation de missions de consulting do
nt l’existence n’a pu être
avérée). Depuis, les dépenses en matière de frais de mission ont fortement diminué et la
chambre n’a pas identifié d’irrégularités pour celles qui ont été examinées.
11
La communauté d’agglomération
a indiqué que « le service Budget et comptabilité a renforcé son
dispositif de sécurité des dépenses sans pour autant avoir rédigé des procédures ou un guide. »
LA ROCHE-SUR-YON AGGLOMÉRATION
22
2
DES
OBJECTIFS
INFÉRIEURS
À
LA
STRATÉGIE
NATIONALE BAS CARBONE ET DE NOMBREUX PROJETS
DONT LE PILOTAGE DOIT ETRE RENFORCÉ
2.1
Présentation du plan
Les plans climat air énergie territorial (PCAET) sont définis aux articles L. 229-26 et
R. 229-
51 et suivants du code de l’environnement. Ils ont pour
objet d’assurer une coordination
de la transition énergétique sur leur territoire. Ils ont vocation à définir des objectifs
«
stratégiques et opérationnels [...] afin d'atténuer le changement climatique, de le combattre
efficacement et de s'y adapter, en cohérence avec les engagements internationaux de la France
».
Le PCAET doit être compatible avec le SRCAE (Schéma régional climat, air, énergie)
et le SRADDET (
Schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des
territoires
–
le SRCAE en étant une composante) et doit traiter de l'atténuation des émissions
de gaz à effet de serre et de l'adaptation au changement climatique, de la qualité de l'air, de la
réduction des consommations d'énergie et du développement des énergies renouvelables. Il doit
prendre en compte le SCoT et doit être pris en compte par les PLU ou PLUi.
2.1.1
Une approbation tardive du PCAET 2022
–
2027 et une absence de bilan du
plan précédent
La Roche-sur-Yon Agglomération
se devait d’adopter son PCAET au plus tard le
31 décembre 2016
12
. Le plan n’a été approuvé que le 29 septembre 2022 soit avec près de six
années de retard.
Il pourra être remarqué que si un plan climat énergie territorial (PCET) a bien été
approuvé le 18 décembre 2012 pour la période 2012 - 2020, celui-ci n
’a pas fait l’objet de bilan
ni en interne ni devant l’assemblée communautaire. Cela aurait été d’autant plus de bonne
gestion qu’il intégrait plusieurs axes de travail qui ont été repris dans le nouveau projet.
2.1.2
Des objectifs fixés par La Roche-sur-Yon Agglomération qui ne respectent pas
les objectifs nationaux pour 2030
Aucun des objectifs fixés par la loi ne sera respecté pour 2030 et seuls deux d’entre eux
le seront d’ici à 2050
:
12
Article L. 229-
26 du code de l’environnement
.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
23
Tableau n° 3 :
Objectifs de La Roche-sur-Yon Agglomération et les objectifs nationaux
Objectifs
nationaux
2030
Objectifs
PCAET
2030
Objectifs
nationaux
2050
Objectifs
PCAET
2050
Consommations d’énergie (par rapport à 2012)
-20%
-18,60%
-50%
-55,60%
Production d’énergies renouvelables
33%
28%
/
100%
Émissions de gaz à effet de serre (par rapport à 2012)
-40%
-22,70%
Neutralité
carbone
-57,90%
Source : PCAET de La Roche-sur-Yon - Tome 2 stratégie
Ces objectifs ont été définis
à la suite de l’examen de plusieurs scenar
ios proposés,
étudiés et soumis à la validation des élus
13
. Ils ont été examinés par ces derniers en lien avec
les fiches actions :
Sur l’objectif 1
, b
aisse de la consommation d’énergie
:
La Roche-sur-Yon Agglomération a indiqué que
« le scénario du territoire vise à
atteindre, et dépasser, l’objectif national de réduction des consommations d’énergie en 2050,
mais ne permet pas l’atteinte de l’objectif fixé pour 2030. Il s’en approche toutefois fortement.
»
La courbe en rouge dans le graphique ci-après correspond au scenario retenu (celles en bleu et
noir correspondent à la
tendance sans application du PCAET, et la verte à l’objectif national)
.
Cette stratégie s’appuie
entre autres sur la rénovation BBC
14
des bâtiments tertiaires publics et
privés à hauteur de 20 % des surfaces en 2030, celle des logements résidentiels à hauteur de
9 % et, en matière de transport, à une hypothèse de substitution des trajets domicile travail en
voiture par des trajets en bus/vélo/covoiturage ou télétravail au moins 5 jours par an, par actif,
tous les ans, soit 30 jours par an en 2026, pour atteindre 176 jours par an en 2050.
La chambre constate une évolution de
la consommation d’énergie presque constante
avec un niveau supérieur à l’objectif national alors même que la crise sanitaire 2020
-2021 a eu
un effet positif :
13
Les hypothèses retenues ont fait l’objet de simulation à partir d’un outil informatique « Prosper » dont
dispose le SYDEV et qui est utilisé dans au moins 26 départements
14
BBC : bâtiments basse consommation.
LA ROCHE-SUR-YON AGGLOMÉRATION
24
Graphique n° 1 :
Tableau n° 9 : Réduction de l
a consommation d’énergie
fixée dans le PCAET et
résultat en 2021
15
Source : La Roche-sur-Yon Agglomération
Sur l’objectif 2
, p
roduction d’énergies renouvelables
:
La communauté d’agglomération précise que
« Le scénario du territoire ne permet pas
l’atteinte de l’objectif national de 33
% de production renouvelable en 2030 ».
Il faut préciser
que le niveau actuel de production d’énergies renouvelables du territoire est particulièrement
faible (7 %).
En revanche, son engagement s’illustre par l’ambition rele
vée dans les années
suivantes, avec un objectif de couverture de 100 % des consommations énergétiques finales par
les ENR en 2050.
Pour respecter l’objectif national, le mix énergétique aurait impliqué pour 2030, par
exemple pour le solaire photovoltaïque l’installation de 14
206 toitures, 70 friches et
19 parkings alors que le scénario 2 est sensiblement inférieur avec 8 361 toitures, 41 friches et
11 parkings dédiés au solaire
; concernant l’énergie produite par les éoliennes
: 40 mâts éoliens
contre 24 retenus.
Le graphique ci-
après reprend la courbe tendancielle dans l’hypothèse où aucune action
n’est menée, le réalisé avec une hy
pothèse corrigée pour 2026 et deux scenarios retenus par
La Roche-sur-Yon Agglomération. Il manque la courbe de la stratégie nationale. Celle-ci
devrait se trouver notablement au-
dessus avec une production d’énergie de 560 GWh en 2030
contre 330 GWh pour le scénario 2. Le niveau atteint en 2021 est de seulement 124 GWh.
15
Les modes de calcul ont changé entre le diagnostic PCAET et les données actuelles. Cela explique que
les données de 2012 à 2021 sont différentes entre la courbe « tendanciel » (en bleu) et la courbe « tendanciel 2023 »
(en noir).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
25
Graphique n° 2 :
Production d’énergie renouvelable fixée dans le PCAET et résultat en 2021
Source : La Roche-sur-Yon Agglomération
Sur l’objectif 3
, émissions de gaz à effet de serre :
La Roche-sur-Yon Agglomération souligne que
« Le scénario du territoire ne permet
pas l’atteinte des objectifs nationaux à horizon 2030 et 2050, en visant une réduction de moitié
des émissions de GES en 2050 lorsque la neutralité carbone est attendue. »
Il justifie cette
difficulté par le fait que le territoire est rural et que cette
« particularité agricole suppose des
actions de la part du secteur de l’agriculture, sur lequel la collectivité a finalement peu
d’impact et de leviers opérationnels. Néanmoins les agriculteurs s’engagent déjà avec la
chambre
d’agriculture
pour des actions efficaces et mesurables, notamment au travers d’outils
comme les fermes bas carbone ».
Le scénario retenu repose sur des actions déjà identifiées pour la baisse de
consommation d’énergie ciblant
les secteurs du transport routier, du résidentiel et du tertiaire
et des actions spécifiques sur les GES sur l’agriculture, portées par la chambre d’agriculture,
avec l’adaptation des pratiques agricoles sur 1
700 hectares en 2026 et sur 8 000 hectares en
2050 (25 % des surfaces agricoles) et l’adaptation de l’alimentation des bovins de 3
500 Unités
gros bétail (UGB) avant 2026.
L’année 2021, dernière donnée connue, montre que l’objectif a été atteint
; toutefois, un
décrochage est prévu d’ici 2026 au rega
rd de la stratégie nationale.
LA ROCHE-SUR-YON AGGLOMÉRATION
26
Graphique n° 3 :
Réduction des émissions de GES en KteqCO2 fixée au PCAET et réalisé en 2021
Source : La Roche-sur-Yon Agglomération
2.1.3
Un PCAET riche mais peu pilotable en l’absence d’échéanciers précis, de
financements détaillés et
d’indicateurs chiffrés
Un certain nombre de documents, obligatoires pour constituer un PCAET, ont bien été
établis
: diagnostic, stratégie territoriale, programme d’actions évaluation environnementale
stratégique. Il s’agit d’un travail riche et selon l
a MRAe
16
, « Le diagnostic est clair et complet
en ce qu’il permet au travers de synthèses d’en faire ressortir les enjeux et pistes d’actions à
travailler pour l’élaboration de la stratégie et de son programme d’actions.
».
Le programme se présente sous forme
de fiches et s’articule autour de 15 enjeux, 27
axes
stratégiques et comporte 55 actions intégrées :
16
Mission Régionale d’Autorité environnementale
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
27
Chaque fiche-action comprend des éléments de contexte, des objectifs, des effets
attendus, une description de l’action, la liste des acteurs, un plannin
g, des coûts et un
financement, ainsi que des indicateurs de suivis. Chaque action est classée quant à son effet
attendu sur les gaz à effet de serre (GES), l’énergie et la qualité de l’air, le classement en
niveau 3 étant le plus fort.
Mais si les fiches prévoient des rubriques sur des indicateurs, un calendrier et un
financement, il s’avère que ces dernières
ne sont pas systématiquement et exhaustivement
renseignées
, mettant à mal la possibilité d’un pilotage et au final une évaluation des actions.
Dans
sa réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur s’e
st engagé à une
évaluation
de la mise en œuvre du plan
à mi-parcours, toutefois un tel dispositif devra être plus
rigoureux : les indicateurs, le calendrier et le financement devront être plus précis.
Recommandation n° 2.
: Compléter le PCAET en établissant un échéancier, en
quantifiant les indicateurs et en détaillant les financements.
2.1.4
Des avis favorables du préfet de la Vendée, de la présidente des Pays de la Loire
et de la MRAe sur le PCAET
Les avis de la préfecture de la Vendée, de la présidente de la région Pays de la Loire et
de la MRAe ont été favorables au projet de PCAET. Toutefois, des observations ont pu être
émises. En particulier, la MRAe a émis neuf recommandations (Annexe n° 2
) dont six n’ont
pas été prises en compte par La Roche-sur-Yon Agglomération. Cette dernière a précisé que
celles-
ci feront l’objet d’un examen
lors de la phase d'évaluation à mi-parcours (à trois ans) qui
va permettre de faire un point sur la trajectoire engagée, voire de la rectifier pour tendre vers
une programmation cohérente avec les objectifs thématiques et renforcer l'atteinte des objectifs
chiffrés à l'horizon 2030 et à l'horizon 2050.
Des avis complémentaires ont été sollicités auprès d’autres organismes (chambre des
métiers et de l’artisanat, syndicat mixte
Pays
Yon et Vie et chambre d’agriculture) qui, à
l’exception de cette dernière qui n’a pas émis d’avis, ont rendu des avis favorab
les.
2.1.5
Le suivi du PCAET
Le PCAET prévoit un point d’étape au bout de trois ans conformément au code de
l’environnement soit pour 2025.
LA ROCHE-SUR-YON AGGLOMÉRATION
28
2.1.5.1
Le pilotage du PCAET et son suivi
Un an après son approbation
17
, le pilotage du PCAET n’a pas fait l’objet de réunion de
su
ivi global. Avec l’arrivée d’un nouveau chargé de mission, la communauté d’agglomération
a précisé que des réunions de pilotage seront mises en place. Cependant, des actions sectorielles
du PCAET portant par exemple sur le Plan Alimentaire Territorial ou la démarche « Territoire
Engagé Transition Énergétique
» font l’objet d’un suivi technique et d’un portage politique.
Si la communauté d’agglomération dispose d’un tableau de bord de suivi des actions,
celui-ci ne contient aucune donnée chiffrée ou temporel
le, il ne fait état d’aucun indicateur.
Pour l’essentiel, il identifie les référents administratifs en charge de leur mise en œuvre.
Vingt-deux actions seraient ainsi engagées et deux achevées (dont une réalisée antérieurement
au plan en 2021).
La chambre
relève également qu’aucun tableau de suivi opérationnel des trois objectifs
stratégiques n’est établi et publié. Un tel suivi et affichage constitueraient des actes de bonne
gestion tant vis-à-vis des élus que des citoyens.
Dans sa réponse aux observations
provisoires, l’ordonnateur a indiqué que la
communauté d’agglomération a signé avec l’ADEME le 28
novembre 2022 un Contrat
d’Objectif Territorial (2023
-2027),
qui permettrait d’animer le plan d’action dans ces domaines,
sans pour autant communiquer ce document à la chambre.
Recommandation n° 3.
: Mettre en place un tableau de bord de suivi des résultats du
PCAET, comportant des indicateurs chiffrés et définissant un échéancier de mise en
œuvre.
2.1.5.2
Un rapport en matière de développement durable richement documenté
mais ayant une
approche parcellaire et éclatée de la mise en œuvre du
PCAET
Le président de la communauté d’agglomération doit présenter
, préalablement aux
débats sur le projet de budget, un rapport «
sur la situation en matière de développement
durable intéressant le fonctionnement de la collectivité, les politiques qu'elle mène sur son
territoire et les orientations et programmes de nature à améliorer cette situation »
(articles
L. 2311-1-1, D. 2311-15 et D. 2311-15-1 du CGCT).
De façon générale, le contenu du rapport 2021-2022 est dense et de qualité. Les
documents témoignent de la forte implication en faveur du développement durable de la
commune de la Roche-sur-
Yon et de l’agglomération
en la matière au travers des actions et
projets mis en place. Toutefois, la chamb
re a relevé la difficulté d’avoir une vue d’ensemble de
l’avancement du PCAET. De nombreuses actions ne sont pas évoquées (42 sur 55 dans le
rapport de 2021-2022), les résultats concernant les objectifs nationaux et locaux ne sont pas
développés (exceptés
pour la production d’énergie renouvelable) et les indicateurs identifiés
par le PCAET guère repris.
17
Constat en novembre 2023
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
29
2.2
L’examen de trois actions du PCAET
Les fiches-actions du PCAET décrivent dans leur ensemble de nombreux engagements
et projets. Trois fiches ont fait l’objet d’un examen approfondi.
2.2.1
L’action «
Planifier l’aménagement du territoire en prenant en compte les
thématiques climat, air, énergie et mobilité »
Cette action fait partie de l’axe stratégique «
un urbanisme pour la transition énergétique
et écologique ». Sa fiche est jointe en Annexe n° 3. Il y est précisé que
« Les communes de
l’agglomération sont dotées de leurs propres documents de planification avec un travail
en
cours pour à terme préparer un passage au Plan local de l’urbanisme intercommunal (PLUi.).
L’évolution de ces documents doit être l’occasion de prendre
en compte certains axes du Plan
Climat Air Energie Territorial (PCAET). »
Les effets attendus sont la réduction de la consommation foncière et la lutte contre
l’étalement urbain. L’action consiste à s’assurer dans les procédures de révision/élaboration des
PLU (voire modifications), que les règles permettent de favoriser et de développer
l’optimisation d
u foncier (dans le respect des éléments du SCoT
18
), notamment en :
•
favorisant le renouvellement urbain et la reconquête des friches et dents creuses ;
•
favorisant les constructions dans l’enveloppe urbaine et en luttant contre
l’étalement urbain ;
•
menant une
réflexion sur la notion d’alignement pour optimiser l’exposition des
constructions ;
•
préservant les espaces agricoles et naturels, les continuités écologiques, les
trames vertes et bleues, zones humides etc.
On retrouve dans cette fiche les mêmes difficultés opérationnelles précédemment
citées
: pas de budget précis, pas de calendrier, pas de données sur les indicateurs. Il n’y a aucun
objectif concret ne serait-ce que sur la consommation des sols.
L’avis de la MRAe sur le PCAET de la communauté d’agglomé
ration invite quant à lui
la communauté d’agglomération à adapter son programme d’actions à l’objectif de réduction
de l’artificialisation des sols, dans le cadre notamment de sa politique d’aménagement (limiter
la consommation d’espaces, aménagement urbai
n, développement de la végétation en lien avec
le monde agricole, etc.).
Le rapport d’évaluation du SC
oT Pays Yon et Vie approuvé par le conseil syndical du
15 décembre 2022 soulignait pour sa part, concernant la consommation des espaces,
l’existence
d’une trajectoire engagée vers la modération de la consommation d’espace mais
ralentissant sur
la période 2016-2019,
avec des consommations d’espace moyennes annuelles supérieures aux
objectifs du SCoT.
18
SCOT : Schéma de cohérence territoriale
LA ROCHE-SUR-YON AGGLOMÉRATION
30
Graphique n° 4 :
Évolution de la consommation d’espace
Source
: extrait du rapport d’évaluation du SCoT réalisé par le SMPYV (décembre 2022)
À cet égard, le rapport souligne que les objectifs du SCoT en matière de production de
logements n’ont été atteints qu’à hauteur de 46
% (en raison d’une dynamique démog
raphique
moins soutenue qu’attendue) soit annuellement 845 constructions contre 1
400 prévus.
Le SCoT
19
de 2016 révisé en 2020, dans sa partie «
document d’orientation et
d’objectifs
», précise que La Roche-sur-
Yon Agglomération doit tendre d’ici 2030 vers
une
réduction de 50
% de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers soit
annuellement de 37,6 hectares (la consommation entre 2001 et 2013 a été de 75,2 hectares).
La communauté d’agglomération a délibéré à cet égard le 5 juillet 2022 su
r son schéma
prospectif du foncier économique qui prévoit pour les années 2022-2032 une réduction de 52 %
de sa consommation pour ne plus couvrir que 138 ha dont 69 % seront consommés sur la
commune de La Roche-sur-Yon.
La chambre constate que si
l’objectif fixé par le SCoT de 50
% de réduction de
l’artificialisation des sols est respecté, le calendrier retenu (2022
-
2032) ne s’aligne pas sur celui
du PCAET. Dès lors il devient complexe de suivre les résultats obtenus dans un contexte où ce
schéma n
e donne pas d’indications sur le rythme d’aménagement des zones concernées.
En outre
l’examen du PLU de la ville de La Roche
-sur-Yon qui a été approuvé par la
communauté d’agglomération
le 28 novembre 2023 montre une consommation foncière prévue
pour la période 2022-2023 supérieure à celle constatée sur la décennie précédente :
19
Le SCoT devra se mettre en compatibilité avec le SRADDET qui va être modifié pour intégrer la
territorialisation en matière de maîtrise de l’artificialisation. Celui
-ci engage déjà le territoire à tendre vers un
objectif de « Zéro artificialisation Nette » du territoire en 2050.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
31
Tableau n° 4 :
Évolution de la consommation d’espaces sur la ville de La Roche
-sur-Yon
Ville de La Roche-sur-Yon
En hectares
Consommation
d'espaces entre
2010 et 2020
Données de La
Roche-sur-Yon
Agglomération
PLU
Objectif
2023-2032
Nbre d'hectares pour l'Habitat/équipement
77,0
64,3
(1)
Nbre d'hectares pour l'activité
43,5
91,6
(2)
Consommation foncière
120,5
158,9
(1)
Comprenant 57,89 hectares pour
l’
habitat, 1,4 pour un camping et 5 pour des équipements publics
(2)
Zones d’activité de Malboire et de Maronnière
Source : Rapport de présentation PLU La Roche-sur-Yon
Il n’existe pas de plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) sur l’agglomération de
La Roche-sur-Yon. Il existe
autant de PLU ou de cartes communales qu’il y a de communes
sur son territoire. Le rapport d’évaluation du SC
oT précise que
« La plupart des communes de
La Roche Agglomération sont engagées dans la révision de leur document de planification mais
disposent
encore à ce jour d’un document de planification antérieur au SCoT, et dont la
compatibilité avec celui-
ci n’est pas avérée
».
La communauté d’agglomération a procédé en 2023 au lancement de la procédure pour
l’établissement d’un PLUi dont l’approbation apr
ès élaboration du diagnostic territorial et
concertation avec la population devrait être approuvé fin 2027 soit avec un décalage de près de
deux ans par rapport à la délibération prise le 6 juillet 2021 portant transfert de la compétence
PLU à la communaut
é d’agglomération.
L
a chambre s’interroge sur l’atteinte des objectifs de la communauté d’agglomération
au regard de ce calendrier particulièrement long puisqu’il correspond à la dernière année du
PCAET.
Enfin, en l’absence de PLUi, o
util indispensable à la maîtrise foncière, la chambre
souligne le risque pris par la communauté d’agglomération dans la mesure où un effort
important devra être dès lors supporté par les autres communes du territoire quant à la limitation
de la consommation d’espace sur l’ensemble de l’agglomération.
2.2.2
L’action «
Développer l'exemplarité des collectivités : sobriété et efficacité des
bâtiments publics »
L’action décrite en
Annexe n° 4, comprend de nombreux axes de travail et prévoit
notamment des interventions sur les bâtiments existants des communes et de l’agglomération
avec un programme de subvention porté par le SYDEV. On retrouve les mêmes difficultés
énoncées précédemment (aucun échéancier, coût et financement non évoqués, absence
d’indicateurs chiffrés)
.
À défaut de disposer de données, la chambre a examiné un fichier de consommation des
équipements publics installés sur son territoire (près de 343 sites y sont recensés).
La consom
mation d’énergie en kilowatt/heure de l’ensemble des équipements publics
recensés sur les 13 communes de l’agglomération a progressé entre 2017 et 2022 de 13
%.
LA ROCHE-SUR-YON AGGLOMÉRATION
32
Seules quatre communes ont réduit leur consommation. Cette augmentation est en contradiction
av
ec les courbes de consommation d’énergie estimées dans le PCAET.
Tableau n° 5 :
Consommation en énergie finale (KWh) des sites publics (hors éclairage public) sur
l’agglomération yonnaise
2 017
2 022
Variation
AUBIGNY LES CLOUZEAUX
1 127 679
1 447 307
28,34%
DOMPIERRE SUR YON
879 825
906 264
3,01%
FOUGERE
101 375
113 285
11,75%
LA CHAIZE LE VICOMTE
823 021
882 253
7,20%
LA FERRIERE
797 930
986 305
23,61%
LA ROCHE-SUR-YON
24 913 408
28 777 978
15,51%
LANDERONDE
262 737
183 316
-30,23%
LE TABLIER
34 675
37 888
9,27%
MOUILLERON LE CAPTIF
2 256 093
2 040 095
-9,57%
NESMY
448 542
494 506
10,25%
RIVES DE L'YON
642 815
506 537
-21,20%
THORIGNY
92 722
145 706
57,14%
VENANSAULT
1 207 155
1 170 578
-3,03%
Non rattachés à une commune
66 977
278 324
315,55%
Total général
33 654 953
37 970 343
12,82%
Source : La Roche-sur-Yon Agglomération
La commune de la Roche-sur-Yon connaît pour sa part une augmentation de 15,5 % de
sa consommation.
Comme on peut le constater dans le tableau joint en Annexe n° 5 présentant les neufs
bâtiments publics les plus énergivores du territoire, l’extension
-modernisation de sa piscine-
patinoire a eu un effet particulièrement élevé dans l’évolution de sa consommation d’énergie.
Sans cet équipement, celle-ci aurait baissé de 3 %.
Une réduction de 20
% de la consommation d’énergie sur l’éclairage
public entre 2018 et 2022
La base de données transmise suit également la consommation en énergie de l’écl
airage
public (une fiche action 8 «
développer l’exemplarité des collectivités
: sobriété et efficacité de
l’éclairage public
» a été mise en place). Le relevé concernant 572 points d’éclairage fait
apparaître une baisse de la consommation qui passe de 6,55 millions de KWh en 2018 (les
données 2017 ne sont pas fiables) à 5,24 millions de KWh en 2022 soit une baisse de 20 %.
C’est la seule action qui est considérée comme achevée avec le déploiement de la technologie
LED. Si le rapport sur le développement d
urable donne des éléments sur la mise en œuvre de
cet objectif, aucun des indicateurs de suivi
20
n’a fait l’objet d’informations auprès des élus et
citoyens.
20
« Nombre de candélabres points lumineux modifiés passé aux LEds par communes/ par rapport au
nombre de points d’éclairage existants, % de candélabres dont l’intensité a été diminué, % de candélabres éteints
la nuit par commune, Évolution consommations (kWh) et des ratios par communes ».
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
33
2.2.3
L’action « Développer la plantation d’arbres ou le maintien de prairies
permanentes sur parcelles » (Annexe n° 6)
L’action
21
repose sur le constat que le
« stockage du carbone est possible sur les
parcelles végétalisées à condition que le sol soit en prairie permanente ou bien que des arbres
soient plantés
». Trois axes ont
été retenus pour mettre en œuvre cette action
:
1/ action sur les parcelles gérées, par convention de mises à disposition (CMD) de
parcelles communales (ville La Roche-sur-Yon) auprès d'agriculteurs devant comprendre
notamment la plantation d’arbres
;
2/ développement sur les parcelles communales classées agricoles non confiées par
CMD à des agriculteurs, soit des prairies permanentes avec fauchage tardif et sans utilisation
de pesticid
es ou d’herbicides, soit des plantations (forêts ou vergers
- issus de variétés locales
ou anciennes) ;
3/ sur les parcelles privées, recherche de partenariat avant d'engager une action avec les
propriétaires privés pour les inciter à planter des arbres sur leurs parcelles non construites. Par
le biais de conventionnement, engagement vis à vis de la protection de ces arbres pour assurer
la pérennité du stockage carbone.
Concernant l’échéancier, la fiche indique
« identification de parcelles communales où
les actions de plantation d’arbres ou la gestion de prairies permanentes peuvent être mises en
œuvre –
Recherche d’appels à projet permettant le financement de ces plantations
».
De telles
informations n’apportent aucune précision sur la mise en œuvre de l’action.
Concernant l’item « Coûts et financement », la fiche précise
« appel à projet pour les
actions de replantation (fourniture de plans) : Afac agroforesterie ou chambre d’agriculture
»
.
Autrement dit, aucun éclairage n’est apporté sur les modalités
de financement.
Concernant les indicateurs de suivi, aucun chiffre n’est apporté. Il n’existe pas de
définition de la surface de parcelles replantées, de la surface de parcelles remises en prairies
permanentes.
On peut également relever pour ce volet qu’au
cun des documents, diagnostic,
programme d’actions, évaluation environnementale stratégique notamment, ne donnent
d’information chiffrée sur la longueur des linéaires de haie existante, sur l’implantation et les
superficies des prairies permanentes au moment de la validation du plan. Il aurait été utile de
prévoir ce travail de recensement en l’absence d’état des lieux dans la fiche, démarche pourtant
engagée au niveau de la ville de La Roche-sur-Yon.
L’opération 100
000 arbres (signalée sur la plateforme citoyenne de
la Cour des comptes et des chambres régionales et territoriales des
comptes)
La communauté d’agglomération a lancé un projet de plantation de 100
000 arbres entre
2021 et 2026 (100
000 correspond au nombre d’habitants de l’agglomération soit u
n arbre par
habitant). Si l’objectif global est clair, sensibiliser les habitants, le projet ne s’est appuyé sur
21
Une autre action (n° 55) es
t complémentaire à l’action 20
: développer le stockage de carbone en lien
avec le monde agricole.
LA ROCHE-SUR-YON AGGLOMÉRATION
34
aucune étude. Une délibération a été prise pour valider le projet le 9 août 2021 qui précise que
« Cette opération permettra de préserver les communes des changements climatiques et d'en
favoriser leur végétalisation. ».
Un budget de 257 202
€ lui est consacré. Aucune orientation
n’est donnée quant aux caractéristiques que doivent avoir les arbres plantés (tout type d’arbres
peut être comptabilisé y compris ceux poussant dans les haies) ou quant à leur lieu
d’implantation.
Une page sur le site internet de La Roche-sur-Yon Agglomération aborde cette action
en précisant que c’est aussi un enjeu du PCAET. Un compteur affiche le nombre d’arbres
planté
s ou promis d’être plantés
« par un particulier, une entreprise, une association ou un
établissement d’enseignement
».
Au 3 novembre 2023, le compteur affichait 64 723 arbres dont
49 499 déjà plantés et le reste en projet.
Pour comptabiliser ces arbres, le site propose de remplir une fiche de déclaration. Sont
obligatoires à mentionner : prénom, nom et adresse courriel, nom de la commune, nombre
d’arbres plantés. Doit être également précisé si le déclarant est un particulier, une entreprise,
une associatio
n ou un établissement d’enseignement.
La chambre relève l’absence de précision quant au lieu d’implantation et à la qualité de
l’essence, données pourtant utiles pour avoir une approche territoriale et floristique.
Le dispositif pour comptabiliser les arbr
es a été examiné. Il s’avère que
:
-
le comptage ne correspond pas aux seules déclarations faites par « un particulier, une
entreprise, une association ou un établissement d’enseignement
» par l’intermédiaire du
site mais prend en compte les données collectées par le service en charge de cette mission
qui prend en compte les arbres plantés notamment par les collectivités publiques. Une telle
information mériterait d’être précisée sur le site
;
-
le compteur a été mis en place en novembre 2021. Il a comptabilisé 105 enregistrements
dont 30 par la direction de la communication portant sur la période 2020 et 2021 soit
42 000 arbres (27 000 plantés et 15 000 promesses de plantation alors que le décompte du
service en charge du suivi n’en a enregistré au mieux que 31
379 sur la même période) ;
-
Un niveau faible de réponse des habitants, des entreprises, des associations et des
établissements d’enseignement
:
74 particuliers ont déclaré 859 arbres plantés (dont la moitié par un seul
particulier) et 84 promesses entre décembre 2021 et juin 2022 sur le site
–
il
n’y a pas d’informations au
-delà de cette période ;
24 entreprises (8 406 arbres) ou fédérations de chasse et pêche (déclaration
de 10 328 arbres plantés entre 2022 et 2023) ont été recensées hors site de
comptage ;
aucune déclaration faite par des établissements d’enseignement ou
association.
L
e budget consacré à l’opération est
réparti entre la ville et la communauté
d’agglomération
. Elles ont dépensé 248 000
€
22
entre 2020 et 2023 dont 232 000
€ en
investissement
(achats et plantations d’arbres).
22
Hors dépenses de communication.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
35
Au regard de ces constats, le dispositif de plantation de 100 000 arbres souffre de
l’absence d’études et d’orientations en matière floristique et de lieu d’implantation
. La chambre
invite par ailleurs
la communauté d’agglomération à revoir son
processus de comptage.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La Roche-sur-Yon Agglomération a approuvé avec six ans de retard son plan climat air
énergie territorial (PCAET). Le précédent plan 2012-
2020 (PCET) n’a pas fait pour sa part
l’objet d’un bilan qui aurait pu pourtant apporter un éclairage utile dans la mesure où plusieurs
de ses axes ont été repris dans le nouveau projet.
Il s’agit d’un plan riche comportant de nomb
reuses actions mais dont les instruments
de pilotage ne sont pas précisés
: peu d’actions repose
nt sur un échéancier, sur des indicateurs
chiffrés,
et rares sont celles qui disposent d’un financement.
La chambre a constaté qu’aucun
des objectifs imposés par la stratégie bas carbone nationale ne sera atteint en 2030.
Trois actions ont plus particulièrement été examinées.
-
«
Planifier l’aménagement du territoire en prenant en compte les thématiques climat, air,
énergie et mobilité ». Si cette action repose en grande partie sur la limitation de la
consommation d’espace, la chambre a relevé que les objectifs du SC
o
T n’étaient plus
atteints depuis 2016 même si une forte réduction a eu lieu les années précédentes. Le
nouveau plan local d’urbanisme de
la ville de La Roche-sur-Yon approuvé en 2023 prévoit
une augmentation de la consommation des espaces de 31
% sur son seul territoire d’ici
2032 par rapport à la décennie précédente, ce qui affectera le prochain plan local
d’urbanisme intercommunal et pèsera sur les
autres communes membres.
-
« Développer l'exemplarité des collectivités : sobriété et efficacité des bâtiments publics ».
La chambre a relevé qu’entre 2017 et 2022, la consommation en énergie des bâtiments
publics avait progressé de 12 % en raison notamment de
l’extension
-modernisation de la
piscine-patinoire dont la consommation a pratiquement doublé. Elle a en revanche
constaté une baisse de 20
% de la consommation d’énergie pour l’éclairage public.
-
«
Développer la plantation d’arbres ou le maintien de prairi
es permanentes sur
parcelles ». La chambre a examiné la politique menée pour la plantation de
100 000 arbres. Elle a relevé que le dispositif ne reposait sur aucune étude tant floristique
que sur les lieux d’implantation et que l
e compteur des arbres plantés sur le site internet
n’était pas fiable.
Au regard de ces constats et t
out en reconnaissant l’engagement de
la communauté
d’agglomération
dans le domaine de la lutte contre le réchauffement climatique, la chambre
l’appelle à renforcer ses processus
de mesure des résultats et d’évaluation interne et externe,
ainsi qu’à accroître la transparence sur son action pour le climat.
LA ROCHE-SUR-YON AGGLOMÉRATION
36
3
LE CONTROLE INTERNE ET EXTERNE EST À RENFORCER
3.1
La mission de suivi de gestion
–
évaluation : une mission à consolider
La com
munauté d’agglomération
dispose
d’un service
de suivi de gestion
–
évaluation,
service mutualisé avec la ville, le CCAS et CIAS. Rattaché au directeur général adjoint du pôle
gestion/ressources
23
, ce service est peu étoffé : deux emplois budgétaires de cadre A, dont un
seul est pourvu par une rédactrice principale (catégorie B). Le service bénéficie actuellement
d’un renfort (un agent de catégorie C) dans l’attente de la mise en place d’une nouvelle
organisation.
Sur les missions de contrôle interne
Ce service
a pour mission l’évaluation et la performance.
Il a mis en place un système
de pilotages comprenant le pilotage de moyens via un tableau de bord de la Direction Générale,
le pilotage des projets via la revue de projets, le pilotage des activités via des indicateurs annuels
des directions et le contrôle et l’audit interne (études internes et cartographie des risques).
En
revanche, il
n’
assure que de façon très ponctuelle et à la demande, des missions de contrôle
interne (audits internes sur des points très particuliers comme une réorganisation de pôle ou
service). Par ailleurs, ce service ne procède pas aux contrôles des EHPAD pour le compte du
CCAS,
et n’est pas sollicité lors des transf
erts de compétence.
Même si la communauté d’agglomération a décidé, f
ace au constat de la chambre, de
recourir à un prestataire pour établir un diagnostic et
mettre en œuvre un plan d’action
à compter
de 2024
, l’option de renforcer le contrôle interne n’e
n est pas moins nécessaire.
Dans sa réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur a indiqué
avoir engagé une
démarche pour la mise en place d’un contrôle interne
.
Recommandation n° 4.
: Mettre en œuvre un contrôle interne reposant sur une
cartographie générale et hiérarchisée des risques en le distinguant du contrôle de gestion.
Sur les missions de contrôle des entités extérieures
Sur la base d’une cartographie des risques qui remonte à 2021 réactualisée en janvier
2024,
le contrôle des organismes satellites de la seule agglomération de La Roche-sur-Yon par
ce service porte sur 10 associations subventionnées à plus de 23 000
€, 5
délégations de service
public, la société
d’économie mixte (SEM) Oryon, la société publique locale (SPL) Destination
La Roche-sur-Yon et deux ét
ablissements publics (une soixantaine d’entités sont également
suivie du côté commune).
23
Service qui a été précédemment rattaché au DGS.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
37
Ce suivi de gestion consiste en un examen des rapports d’activités et des comptes des
délégations de service public (avant leur présentation en conseil communautaire), des SEM et
SPL. Ce service
dispose d’un tableau de suivi des analyses financières des organismes suivis,
ainsi qu’une fiche de synthèse par organisme (pour les organismes délégataires de
service
public, le service réalise un rapport).
Ce service
n’est pas saisi préalablement à une augmentation du capital d’une SEM ou
la création de filiales de SEM Oryon. De même, il
n’est pas saisi préalablement à l’octroi d’une
subvention exceptionnelle à une association (hormis pour la direction des sports et la direction
proximité et prévention) ou une contribution exceptionnelle à un délégataire de service public
(par exemple pour la SAS Potager Extraordinaire). Le contrôle du bon usage des subventions
versées par l’agglomération n’est pas effectué par ce service mais par la direction gestionnaire
du domaine dont relève l’organisme bénéficiaire. Il n’est pas convié systématiquement aux
réunions organisées par ces directions avec les bénéficiaires de concours et autres aides. Dans
sa réponse aux observations provisoires, la communauté d’agglomération s’est engagée à
améliorer le contrôle externe en réorganisant les relations entre les directions et le service suivi
de gestion, évaluation.
Enfin, les enjeux sur les satellit
es ne font pas l’objet d’une analyse plus globale associant
notamment le service juridique hormis lorsqu’un risque juridique a été identifié.
3.2
Le contrôle institutionnel
3.2.1
La Commission consultative des services publics locaux (CCSPL) et la
commission de contrôle ont été constituées
La CCSPL, prévue à l’article
L. 1413-1 du CGCT, a pour vocation de permettre
l’expression des usagers des services publics par la voie des associations représentatives. Elle
contribue ainsi à la participation des citoyens au fonctionnement des services publics et examine
chaque année, sur le rapport de son président, notamment le rapport établi par les délégataires
de service public.
Une commission de contrôle a également été créée dans le respect de l’article
R. 2222-1 du CGCT.
Leu
r fonctionnement n’appelle pas d’observations hormis le fait que,
concernant la
CCSPL, le niveau de participation aux séances est globalement peu élevé et que ses travaux
2022 n’ont pas été présentés
, à ce jour, au conseil communautaire, alors que le CGCT exige
qu’ils le soient avant le 1
er
juillet de l’année suivante
.
3.2.2
La communauté d’agglomération soumet un rapport sur la SEM Oryon à son
conseil communautaire mais pas pour la SPL Destination La Roche-sur-Yon
Les articles L. 1524-5 et L. 1531-1 alinéa 6 du CGCT prévoient que le conseil
communautaire doit se prononcer sur un rapport écrit détaillé, au moins une fois par an, sur les
sociétés d’économies mixtes et les sociétés publiques locales.
La Roche-sur-Yon Agglomération
n’a pas mis en œuvre cette procédu
re pour la SPL
Destination La Roche-sur-Yon
alors même que cette obligation est inscrite à l’article 29 de ses
statuts.
LA ROCHE-SUR-YON AGGLOMÉRATION
38
Dans sa réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur s’est engagé à ce
qu’un
rapport sur la SPL Destination La Roche-sur-Yon soit désormais présenté au conseil
d’agglomération.
Concernant la SEM Oryon, la chambre a constaté que si les rapports,
jusqu’en 2022
,
répondaient aux exigences du CGCT, celui de 2023 ne respecte pas encore le nouveau canevas
fixé par le décret n° 2022-1406 du
4 novembre 2022 et codifié à l’article D.
1524-7 du CGCT,
qui a sensiblement renforcé son niveau d’information. Ainsi les données fournies sont
insuffisantes pour de nombreux items.
Dans sa réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur a indiqué qu’il avait
adressé un courrier à la SEM afin de lui rappeler l’obligation de respecter la trame du rapport
conformément à la réglementation.
Au-delà, des informations utiles auraient pu être communiquées aux élus
communautaires sur les décisions prises par
l’assemblée générale. L’article D.
1524-7 10° du
CGCT précise à cet égard que le bilan de la gouvernance peut « comprendre une synthèse des
positions prises par ces représentants sur les décisions stratégiques présentant un impact
important pour la société, son projet ou la collectivité actionnaire et le signalement des positions
de ces représentants non suivies dans chacune de ces instances ». Ainsi par exemple,
l’assemblée générale extraordinaire, dans sa sixième résolution, a
pris connaissance du rapport
du conseil d’administration
décidant de réserver aux salariés de la société une augmentation du
capital social en numéraire.
Recommandation n° 5.
: Établir et soumettre un rapport portant sur la société publique
locale « Destination La Roche-sur-Yon » au conseil communautaire conformément aux
articles L. 1524-5 alinéa 14, L. 1531-1 alinéa 6 et D. 1524-7 du code général des
collectivités territoriales.
Recommandation n° 6.
: Établir un rapport sur la société d’économie mixte Oryon
exhaustif, reprenant l’intégralité des informations imposées par l’article D.
1524-7 du
code général des collectivités territoriales.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
39
3.3
Le pilotage du risque lié aux partenaires de la communauté
d’agglomération
3.3.1
La communauté d’agglomération a mis en place une cartographie des risques
avec ses principaux partenaires
La
communauté d’agglomération
a élaboré une cartographie des satellites qui permet
d’identifier ses principaux partenaires selon la nature juridique du satellite et le type de liens
qu’elle a
avec lui : élus représentants, participation au capital social, subventions ou fonds de
concours, garanties d’emprunt et/ou délégataire de service public. Ils sont regroupés par
thématique et par niveau de liens établis entre l’EPCI et ses satellites
. Cette cartographie recense
près de 90 acteurs qui revêtent des formes juridiques multiples (structures publiques,
associations, GIP, entreprises privées mais aussi commissions ou comités, etc.).
Si ce recensement est indispensable pour appréhender le niveau de risque existant avec
les partenaires de l’agglomération, celui
-ci
reste limité et ne permet pas d’identifier
l’importance des enjeux financiers et juridiques que représentent ces relations.
3.3.2
Estimation des enjeux financiers des liens de la communauté d’agglomération
avec ces satellites
Les enjeux financiers des liens avec les satellites identifiés par le service suivi de
gestion/évaluation sont multiples : subventions en fonctionnement et investissement
(contributions et fonds de concours), garanties d’emprunts, participation
s au capital social. Le
montant total des engagements financiers de
la communauté d’agglomération
envers les
satellites en 2022 a atteint 63,5
M€.
La chambre a
reconstitué l’ensemble des flux versés aux organismes de niveau de liens
4 à 2 mentionnés dans la cartographie (toutes catégories de dépenses, achats en fonctionnement
et investissement compris).
C’est ainsi qu’entre
2017 et 2022, près de 35,6
M€
24
leur ont été
versés, dont 24,7
M€
de subventions et fonds de concours en fonctionnement comme en
investissement.
24
Dont 14
M€ à la SAEML Oryon, 9,4
M€ à la scène nationale Grand R, 3,7
M
€ pour le centre
universitaire départemental et 3,3
M€ pour l’office du tourisme/SPL destination La Roche
-sur-Yon.
LA ROCHE-SUR-YON AGGLOMÉRATION
40
3.4
Le contrôle du principal satellit
e de la communauté d’agglomération
:
la SEM Oryon
3.4.1
Un champ vaste d’actions en forte évolution
L’objet social d’
Oryon
est particulièrement vaste et l’autorise même à agir à l’étranger.
Toutefois, e
lle intervient essentiellement sur l’aire urbaine de La
Roche-sur-Yon et ce, dans le
domaine de la gestion immobilière (35 %),
de l’h
abitat et des projets urbains (62 %) et du
développement économique (3 %). Elle est également délégataire de deux délégations de
service public de l’agglomération
25
.
Le total de son bilan atteint 161
M€
en consolidation avec ses filiales en 2022, chiffre à
comparer avec celui de
la communauté d’agglomération
qui atteint 203
M€
. Son chiffre
d’affaires en 2022 s’établit à 26,2
M€
.
Le capital social est détenu d’abord (référence année
2022) par la commune de
La Roche-sur-
Yon avec 46,1 % des parts, et la communauté d’agglomération pour 11,5
% (part
qui devrait atteindre 13,75 % à l’issue de la dernière augmentation de capital)
; les actionnaires
publics détiennent près de 60 % du capital social. Le principal actionnaire privé est la Caisse
des dépôts et consignations (CDC) avec 14,3 %.
La chambre relève qu’une partie significative du capital appartient à la commune alors
que les compétences exercées relèvent de la
communauté d’agglomérat
ion.
Dans sa réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur a indiqué qu’une
répartition plus équilibrée du capital de la SEM Oryon entre la ville de La-Roche sur-Yon et
l’Agglomération sera envisagée dès 2024.
Compte tenu de la montée en puissance de son activité, deux augmentations de capital
et une incorporation d’une partie de ses réserves dans son capital social
ont été décidées entre
2019 et 2023, faisant passer ce dernier de 9,6
M€
à 19,9
M€. Elle est une des sociétés
d’économie mixte les plus c
apitalisées en France avec 19,9
M€ en 2023 (la
médiane au niveau
national
s’élève à
0,64
M€
26
et au niveau des Pays de la Loire à 0,17
M€
en 2022).
Enfin, 10 filiales ou prises de participations ont été réalisées essentiellement pour la
construction et la g
estion d’immeubles pour un total de bilan de 20
M€.
Parmi celles-ci, la
dernière créée est la SAS
Atinéa, dont l’objet est de porter la reconversion totale du site
Michelin de La Roche-sur-Yon (20
hectares), en le transformant en pôle d’excellence dédié au
x
énergies renouvelables et aux mobilités durables. La délibération du conseil communautaire du
24 mai 2022 autorise la SEM Oryon à une prise de participation dans cette nouvelle société à
hauteur de 1,3
M€
, aux côtés du groupe Michelin et de la Banque des Territoires
27
.
25
Source : rapport annuel 2022 présenté au conseil communautaire du 12 décembre 2023
26
Source : EPLSCOPE 2023 et 2022 - Fédération des élus des entreprises locales
27
Voir site Banque des Territoires.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
41
Cette externalisation évolue rapidement et le cumul du capital social de ces sociétés
détenu par la SEM Oryon est passé de 0,68
M€ en 2017 à 3,08
M€ en 2022
28
. Cette
externalisation comprend en outre des flux financiers avec la maison mère notamment au
travers de prêts ou d’avances à hauteur de 0,47
M€. Certaines d’entre elles ont des résultats
négatifs.
3.4.2
Les actions confiées à la SEM par la communauté d’agglomération génèrent
des flux financiers importants
Les relations contractuelles entre la SEM Oryon et l’agglomération sont les
suivantes :
-
DSP pour la pépinière d’entreprises
;
-
DSP pour la gestion du parc des expositions des Oudairies et de la salle des fêtes des
Bourg-sous-la-Roche ;
-
c
oncessions d’
aménagement de six
zones d’activités économiques de l’agglomération
;
-
marchés de commercialisation et de densification des ZAE hors concessions de
l’agglomération (marchés d’assistance à maîtrise d’ouvrage)
;
-
conventions annuelles dans le cadre programme d
’intérêt général lié à la promotion et au
développement économique avec l’agglomération (
article L. 1523-7 CGCT).
Elles ont impliqué directement sur les six dernières années un cumul de dépenses de
14
M€ et de recettes de 0,75
M€ selon les écritures compta
bles de la communauté
d’agglomération.
3.4.3
Un contrôle de la SEM Oryon à renforcer
Le rapport annuel sur la SEM qui est soumis au conseil communautaire contient
désormais une rubrique « contrôle et gestion des risques ». Si celle-ci se limite à une
présentation des risques exogènes (contexte économique national et international) et non
endogènes (multiplicité de l’activité, des filiales et prises de participation, augmentat
ion
importante du capital social), elle ne fait pas état d’un contrôle interne. Quant au contrôle
externe, au-
delà de la production des comptes par un cabinet d’expert
-comptable et leur contrôle
par un commissaire aux comptes, le rapport se limite à indiquer les noms des organismes
pouvant
assurer
ce
contrôle
29
tout
en
ignorant
le
rôle
des
services
mutualisés
ville/agglomération.
28
Détail, voir
Erreur ! Source du renvoi introuvable.
.
29
État, fédérations professionnelles du logement social, ANCOLS, dans le cadre de son activité
immobilière sociale, les services fiscaux, l’URSSAF, la préfecture et la chambre régionale des comptes.
LA ROCHE-SUR-YON AGGLOMÉRATION
42
Le service de suivi de gestion-évaluation réalise pour sa part une analyse financière
chaque année. Ces analyses, particulièrement synthétiques
30
, soulignent la bonne santé
financière de la société mais indiquent que la structuration complexe de la SEM pourrait
justifier un accompagnement pour réaliser cette analyse plus finement.
Le service procède également au contrôle même de certaines délégations de service
public dont celle portant sur la
pépinière d’entreprises
. Le rapport de 2022 souligne des résultats
déficitaires sur toute la période de la précédente DSP, avec un cumul de déficit de - 0,18
M€ et
un ratio de profitabilité (résultat/total produits) de - 3,7% annuellement entre 2018 et 2021
31
.
Aussi le service de suivi de gestion a-t-il classé négativement la santé financière de cette DSP.
Pour autant, la communauté d’agglomération a renouvelé cette DSP à la SEM Oryon par
délibération du 29 septembre 2022 avec une participation annuelle de 292 000
€, soit 14
% de
plus que pour la DSP précédente.
En revanche, le service
n’intervient pas dans l’analyse des concessions d’aménagement,
alors même que l’
article L. 300-5 du code
de l’urbanisme
prévoit que lorsque le concédant
décide de participer au coût de l'opération, les agents accrédités par le délégant peuvent « se
faire présenter toutes pièces de comptabilité nécessaires à leur vérification ».
3.5
La « SPL Destination La Roche-sur-Yon » : des points de fragilité
La société publique locale (SPL) a été créée en 2020 avec un capital social de 0,47
M€.
Elle a pour objet la gestion, l’animation et la promotion touristique du territoire de ses
actionnaires. Son capital est détenu à 70
% par la communauté d’agglomération et 30 % par la
commune de La Roche-sur-Yon.
La SPL s’est vue confi
er
plusieurs missions en dehors de l’office de tourisme dont la
gestion du moulin de Raimbourg, de la maison des libellules et des 13 animaux mécaniques de
la place Napoléon.
La chambre a relevé que les conventions d’objectifs et de moyens signées impliquaient
le versement de « compensations pour obligation de service public
» d’un total de 0,76
M€
annuellement
32
, sans indiquer à quoi correspondaient ces services et sans en donner le détail
financier.
La SPL bénéficie aussi du soutien des deux actionnaires via la mise à disposition de
personnels, de la possibilité de l’intervention des services ressources et d’un véhicule partagé
avec d’autres services. Le
s conventions organisant ces soutiens ne précisent pas les conditions
financières ni les missions de service public que ces deux agents sont amenés à assurer (la
convention ne comprend pas de fiches de poste).
30
I
l n’y a pas d’approche analytique des comptes par exemple par activité, l’approche bilancielle est peu
dév
eloppée et le document n’aborde
ni
le volet financier ou juridique des concessions d’aménagement et des
délégations de service public ni le volet des filiales et des prises de participation.
31
- 6 % en 2020, période COVID.
32
0,43
M€ pour l’office du tourisme, 0,18
M€ pour la gestion du moulin de Raimbourg et maison des
Libellules, et 0,15
M€ pour la gestion des 13 animaux mécaniques.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
43
Dans sa réponse aux observations provisoires,
l’ordonnateur a précisé que les
conventions d’objectifs et de moyens seront fusionnées en 2024. Il indique que le nouveau
document sera plus précis quant à son contenu tant sur les compensations financières que sur
les moyens mis à disposition.
Un contrôle analogue à celui exercé sur ses propres services à
renforcer
C’est l’exercice d’un tel contrôle par les actionnaires qui permet à ces derniers de confier
directement et sans mise en concurrence des marchés a une SPL. La Cour de Justice des
Communautés Européennes (CJCE) a posé, dans un arrêt
Teckal
de 1999, deux conditions
cumulatives à la reconnaissance d’une relation de quasi
-régie. Au cas présent, si la première
condition, «
le cocontractant doit réaliser l’essentiel de son activité pour la ou les colle
ctivités
qui le détiennent » est bien respectée, la seconde, « le contrôle exercé par le pouvoir
adjudicateur sur son cocontractant doit être analogue à celui exercé sur ses propres services »
n’apparaît pas satisfaite. En effet, bien que les statuts de la
société comprennent un article sur
le contrôle analogue (article 28) précisant que celui-
ci s’exerce sur les orientations de l’activité
de la société, sa vie sociale et l’activité opérationnelle, cette formulation est particulièrement
générale et doit être déclinée de manière effective
33
. Il en est de même pour les différentes
conventions passées entre la communauté d’agglomération et la SPL dont le niveau d’exigence
ne correspond pas à ce que doit être un contrôle analogue à celui de ses propres services :
-
les conventions passées pour la gestion du moulin de Raimbourg et de la maison des
libellules sont peu précises quant à ce que revêt ce contrôle
: il s’agit d’une obligation
limitée à la transmission d’un compte rendu financier attestant de la conformité
des
dépenses effectuées, à l’objet de la contribution obligatoire de service public, accompagnés
de documents financiers (comptes annuels) et du rapport d’activité
;
-
la convention portant sur la gestion de l’office de tourisme précise en son article
6 que « la
communauté d’agglomération
aura le droit de contrôler les renseignements donnés tant
dans le compte-rendu financier que dans les comptes visés ci-dessus. À cet effet, ses agents
habilités pourront se faire présenter toutes pièces de comptabilité nécessaires à leur
vérification. Ils pourront procéder à toute vérification utile pour s'assurer que les intérêts
contractuels de la
communauté d’agglomération
sont sauvegardés. La SPL devra
également communiquer à la
communauté d’agglomération
tous les procès - verbaux du
Conseil d'Administration. »
Dans le cadre de sa mission, le service de suivi de gestion-évaluation a établi une fiche
sur la situation financière de la SPL pour la seule année 2021 qui ne permet pas d’avoir toutefois
un recul suffisant pour
s’assurer de la solidité financière de cette dernière (la création de la SPL
ne remonte qu’à 2020). Au
-delà, une telle fiche ne constitue pas une modalité suffisante pour
démontrer l’existence d’un contrôle analogue
.
33
CJCE 13 octobre 2005 n° C-458/03
Parking Brixen
–
Le j
uge s’attache notamment à s’assurer d
e
l’absence d’autonomie de gestion de la quasi
-
régie au regard des procédures concourant à l’adoption d’objectifs
stratégiques et de décisions importantes.
LA ROCHE-SUR-YON AGGLOMÉRATION
44
La chambre a enfin relevé que deux ans à peine après sa création, les actionnaires ont
décidé de procéder à une augmentation de capital qui passe de 0,10
M€ à 0,47
M€ et au
renforcement du financement de la structure au travers du reversement d’une partie de la taxe
de séjour perçue par commu
nauté d’agglomération
.
3.6
La délégation de service public « Potager Extraordinaire
–
site de
Beautour » : un projet complexe mal défini et mal maîtrisé
3.6.1
Une procédure de délégation de service public lancée alors même que la
communauté d’agglomération
n’était p
as propriétaire du site
La communauté d’agglomération
a accepté la prise en charge de la gestion du domaine
de Beautour (maison et terrain de 8 hectares)
en 2018 avec pour objectif la mise en œuvre d’un
projet de préservation et de connaissance de la biodiversité en Pays de la Loire.
La chambre a relevé que c
e n’est qu’en juillet 2019, soit près d’un an après
le choix de
procéder à une délégation de ce service public (DSP) et deux mois après la délibération
attribuant celle-ci (28 mai 2019) que le transfert de propriété avec la ville de la Roche-sur-Yon
a été acté par délibérations de
l’agglomération
et de la commune de la Roche-sur-Yon.
3.6.2
Des modifications substantielles portées au contrat de DSP qui auraient dû faire
l’objet d’une nouvelle
mise en concurrence
Le contrat de DSP consiste en un contrat d’affermage (article 1
er
), mettant à disposition
les immeubles et parc du domaine de Beautour et ce pour une durée de huit ans et six mois à
compter du 1
er
juillet 2019. Pas moins de cinq avenants
dont trois avec un impact financier
et
un protocole transactionnel, ont modifié ce contrat depuis cette date
.
Plusieurs observations critiques peuvent être faites, illustrant l’insuffisante préparation
du projet.
3.6.2.1
Un compte d’exploitation prévisionnel bo
uleversé
Le compte d’exploitation prévisionnel (CEP) établi lors de la signature du contrat était
particulièrement peu détaillé. À
titre d’exemple, seuls deux postes de dépenses étaient
identifiés : la masse salariale et autres dépenses (en outre aucune ch
arge financière n’est
identifiée alors que le délégataire s’est engagé à réaliser près d’un million d’euros
d’investissement dont on ignore les modalités de financement). Le nouveau compte
d’exploitation prévisionnel validé le 21 décembre 2022 au travers d’un avenant n°
5 apporte
quelques informations supplémentaires mais reste également peu précis. Ainsi apparaissent des
frais financiers et un résultat exceptionnel positif dont on ignore le contenu alors même qu’il
contribue de manière déterminante au résultat (il représente 14 % de la totalité des recettes). En
outre, aucun tableau de financement des investissements n’est prévu au contrat.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
45
Le tableau d’évolution du CEP produit en
Annexe n° 8
montre l’ampleur de la révision
du projet tant en dépenses (- 1,3
M€) qu’en recettes (
- 2,2
M€). Le cumul des résultats prévus
sur l’ensemble de la délégation est de
- 0,12
M€ contre un résultat initialement estimé à
+ 0,26
M€. Ainsi, en se fiant au seul document révisé CEP, le délégataire n’a aucun intérêt à
gérer cette délégation.
Mais ce compte d’exploitation prévisionnel révisé, contrairement à sa version initiale, a
omis de prendre en compte les 85
000€ de subventions pour c
ontrainte de fonctionnement
affectées au conservatoire du potager, ce qui représente un total de 200 000
€ par an de
subventions pour contraintes de fonctionnement soit une sous-évaluation des recettes de
430 000
€. C’est au final un résultat amélioré de 1
5 %. Dans sa réponse aux observations
provisoires, l’agglomération s’engage à intégrer cette partie de subvention dans ce document.
D’autres points d’incohérence ont également pu être identifiés
: par exemple,
l’engagement de réaliser 9
000 heures de trav
aux d’insertion par an n’a pas été remis en cause
alors que les subventions pour insertion sont passées de 1 598 000
€ à 460
000
€.
Enfin, de multiples nouvelles aides sont apparues par les divers avenants :
-
l’
avenant n°
2 d’avril 2021
a ajouté la possibilité pour le délégataire de « percevoir
directement toute subvention nécessaire au démarrage d’activité et pour l’exécution de la
présente » ;
cette disposition lui a permis de bénéficier d’une aide à l’exploitation de
la
région Pays de la Loire de 150 000
€.
-
par
ticipation pour le regroupement d’entreprises et d’association
(article 21) : non chiffrée
initialement, l’
avenant n°3 de décembre 2021 prévoit
196 000
€ HT maximum de
2022 à
2028 ;
-
indemnité exceptionnelle de 300 000
€ entre 2022 et 2023
par avenant n° 5 pour compenser
les conséquences du COVID (report ouverture du site du 1
er
juillet 2021 au 1
er
juillet 2023),
en vertu de l’
article 34 du contrat DSP. Si cette indemnité peut être justifiée compte tenu
du décalage dans le temps de l’ouverture du site, aucun détail n’est fourni pour justifier
d’un tel montant
.
3.6.2.2
Une définition peu précise des équipements à réaliser par le délégataire dans
le contrat initial, évoluant au gré des avenants et protocole transactionnel
La chambre a relevé
dans le contrat initial l’
absence de liste détaillée des
investissements à réaliser par le délégant (malgré un renvoi à une annexe 2 du contrat qui ne
fait que lister les surfaces concernées) ou par le délégataire. Si l’article
32 du contrat de DSP
fait mention de biens de retour (équipements réalisés et appartenant au délégant mis à
disposition du délégataire) et biens de reprise (équipements réalisés et appartenant au
délégataire pouvant être repris par le délégant en fin de contrat
), aucune liste n’en est dressée
(l’annexe 9 pour
les biens de retour étant vide).
LA ROCHE-SUR-YON AGGLOMÉRATION
46
À cette absence de précision des investissements à réaliser se sont ajoutées des
modifications majeures décidées par :
-
l’avenant n°
5 approuvé par délibération n°
11 du 15 décembre 2022 modifiant l’article
24.2 du contrat initial : augmentation de 0,361
M€
de travaux qui passent de 0,290
M€
à
0,651
M€ et suspension de la construction d’un
hébergement insolite dont le financement
n’est plus assuré (
- 0,437
M€)
;
-
un protocole transactionnel approuvé par délibération n° 12 du 15 décembre 2022 (soit le
même jour que l’avenant n°
5) qui ajoute des travaux supplémentaires à ceux prévus au
contrat initial pour un montant total de 1,2
M€
, dont 0,67
M€
subventionnés par la
c
ommunauté d’agglomération et
prévoit que
la communauté d’agglomération
garantisse
des emprunts souscrits par le délégataire pour la réalisation de ces travaux non
subventionnés à hauteur de 50 % du capital emprunté dont ni la durée ni le coût ne sont
connus.
Au total, les travaux que le délégataire doit réaliser sont passés de 1,61
M€ à 2,74
M€
depuis la signature du contrat initial, avec un subventionnement de ces travaux par la
communauté d’agglomération passant de 0,64
M€ à 1,31
M€.
3.6.2.3
Conclusion
L
’engagem
ent financier de
la communauté d’agglomération
dans ce projet sur toute la
durée du contrat de DSP, est passé de 5,2
M€
à 6,7
M€
(hors révision de la contribution de
service public
–
détail en Annexe n° 9).
Le protocole transactionnel passé entre la communauté d’agglomération et le délégataire
ne respecte pas l’article R.
3135.7 du code de la commande publique et ne se rattache à aucun
article du contrat de DSP. Il ne répond aucunement aux modalités de la transaction édictées par
la circulaire du 6 avril 2011 relative au développement du recours à la transaction pour régler
amiablement les conflits, et, entre autres, le point 2.2.2 relatif à l’évaluation des sommes dues.
Il n’existe pas de préjudice mais seule
ment une mauvaise évaluation du projet et des travaux à
réaliser.
Il s’agit en fait d’un point qui aurait dû être intégré à l’avenant n° 5 du contrat approuvé
le même jour que le protocole transactionnel. Mais un tel ajout aurait bouleversé
l’économie
du
contrat, ce qui aurait dû impliquer le lancement d’une nouvelle mise en concurrence.
En effet,
l’article R.
3135-7 du code de la commande publique
34
prévoit que «
Le contrat
de concession peut être modifié sans nouvelle procédure de mise en concurrence lorsque les
modifications, quel qu'en soit le montant, ne sont pas substantielles. Pour l’application de
l’article L.
3135-1, une modification est considérée comme substantielle, entre autres lorsque :
« 1° elle introduit des conditions qui, si elles avaient figuré dans la procédure de
passation initiale, auraient attiré davantage de participants ou permis l'admission de candidats
ou soumissionnaires autres que ceux initialement admis ou le choix d'une offre autre que celle
initialement retenue ;
2° elle modifie l'équilibre économique de la concession en faveur du concessionnaire
d'une manière qui n'était pas prévue dans le contrat de concession initial.
[…]
».
34
Comme l’article 36 du décret n° 2016
-86 applicable lors du lancement de la procédure de choix du
délégataire comme.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
47
En choisissant ainsi
d’utiliser un protocole transactionnel, de manière irrégulière, la
collectivité
s’est évitée une nouvelle mise en concurrence.
3.6.3
Les contrôles réalisés par l’agglomération
La chambre a relevé que le rapport annuel 2022 de la DSP
n’a été soumis ni à la
commission consultative des services publics locaux ni au conseil communautaire.
Dan
s sa réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur a précisé que le rapport
2022 du délégataire du « potager extraordinaire » a été présenté en commission consultative
des services publics locaux le 6 février 2024 puis en conseil d’agglomération le 8
février 2024.
La chambre constate que cette délibération est tardive au regard l’article L.
1411-3 du code
général des collectivités territoriales qui précise que dès la communication du rapport du
délégataire (soit au plus tard en avril selon les dispositions de la convention), son examen est
mis à l'ordre du jour de la plus prochaine réunion de l'assemblée délibérante qui en prend acte.
Le service
de suivi de gestion-
évaluation a réalisé une fiche d’analyse des comptes de
cette DSP sur les comptes 2022 (cette DSP a été classée par ce service comme étant à risque).
Cette analyse fait le constat d’une charge pour la communauté d’agglomération
de 413 624
€
en 2022, de produits restant inférieurs aux charges occasionnant un résultat négatif (- 192 404
€
en cumulé depuis début de la DSP) et conclut que la crise sanitaire et « des choix financiers »
ont retardé la réalisation des travaux. Cette fiche
n’évoque pas
en revanche les participations
de
la communauté d’agglomération
aux investissements mis à la charge du délégataire.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Au niveau institutionnel,
la communauté d’agglomération
a bien mis en place une
commission consultative de services publics locaux et une commission de contrôle. Si elle
soumet un rapport annuel sur la SEM Oryon à son conseil communautaire, en revanche ce
n’est pas le cas concernant la SPL Destination La
Roche-sur-Yon.
Si
la communauté d’agglomération
a réalisé une cartographie des risques avec ses
principaux partenaires, celle-
ci mériterait d’être enrichie
ne serait-ce que pour appréhender
concrètement les enjeux juridiques et financiers.
Le contrôle interne et le contrôle externe des satellites est effectué actuellement par un
seul agent, ce qui est insuffisant alors même qu’il existe des enjeux juridiques
et financiers
importants.
Au regard du bilan financier de la SEM Oryon, à peine plus faible que celui de la
communauté d’agglomération
, le suivi financier doit être renforcé et élargi aux filiales et aux
prises de participations. Au-delà, la chambre a relevé
qu’une partie significative du capital
appartient à la commune alors que les compétences exercées relèvent de la communauté
d’agglomération.
La SPL Destination La Roche-sur-Yon présente des points de fragilité juridiques et
financiers notamment pour respecter le principe du contrôle analogue à ses propres services.
Une augmentation du capital social de la société a été rendue nécessaire à peine trois ans après
sa création.
LA ROCHE-SUR-YON AGGLOMÉRATION
48
La délégation de service public « Le potager extraordinaire » montre aussi des
fragilités avec cinq avenants au contrat et un protocole transactionnel en quatre ans qui se sont
traduit notamment par une augmentation de l’enveloppe des travaux qui est passé de 1
,61
M€
à 2,74
M€
pour le délégataire et de nouveaux soutiens financiers, mais également par une
augmentation
du poids financier pour la communauté d’agglomération, passant de 5,2
M€
à
6,5
M€
. Mais surtout, e
n choisissant d’utiliser un protocole transactionnel, de manière
irrégulière, la collectivité s’est évité
e une nouvelle mise en concurrence.
4
LA
QUALITÉ
DE
L’INFORMATION
BUD
GÉTAIRE
ET
COMPTABLE
En 2022, la communauté d’agglomération disposait d’un budget principal et de cinq
budgets annexes. Un travail important de simplification budgétaire a été réalisé : le budget des
ZAE regroupe désormais les 19 budgets annexes ZAE existants encore en 2018, les budgets
annexes atelier relais et musée des records ont été fondus dans le budget principal.
4.1
La qualité de l’information budgétaire
4.1.1
La transparence des informations budgétaires et financières
4.1.1.1
Un règlement budgétaire et financier qui pourrait être plus opérationnel
Un Règlement Budgétaire et Financier (RBF) a été adopté en 2021 par le conseil
communautaire pour la période 2021-2026. Au regard de son caractère général, la chambre a
relevé l’intérêt de le renforcer sur au moins les points suivants pour le rendre plus opérationnel
:
-
décrire les contenus des rapports budgétaires présentés aux conseillers (rapport pour le
débat d’orientation budgétaire, rapports de présentation des bud
gets primitifs et décisions
modificatives, du CFU) ;
-
d
écrire les modalités de mise en œuvre de la comptabilité analytique
;
-
d
écrire les modalités de gestion des autorisations de programme ou d’autorisations
d’engagement
;
-
s
ur le plan pluriannuel d’investis
sement (PPI), si le RBF rappelle les caractéristiques
générales d’un PPI, il ne donne pas d’indications sur son contenu, sa durée, son périmètre
et surtout sur les modalités de validation ;
-
s
ur l’attribution des fonds de concours, si le RBF rappelle la not
ion, il ne fait pas état du
pacte financier fiscal signé entre les communes et l’agglomération qui détaille pourtant les
modalités d’attribution et de versement de ces derniers.
-
e
n matière d’amortissement, le RBF précise que les catégories de biens amorti
ssables, leurs
durées et le seuil unitaire pour les biens de faible valeur seront définis par le conseil, alors
même que le RBF a pour objet de définir une politique en la matière y compris si
l’amortissement doit se faire sur la totalité du bien ou par co
mposants ;
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
49
-
s
’agissant
de la politique de provisionnement, celle-ci aurait pu être définie, par exemple
en ce qui concerne le gros entretien ou les grandes révisions ou le calcul de celles portant
sur les comptes épargne temps de agents ;
-
au-delà, des
précisions auraient pu être faites concernant les modalités d’attributions de
subventions de fonctionnement ou d’investissement
.
4.1.1.2
La qualité et l’accessibilité des informations budgétaires et financières
Les rapports
présentés pour le débat d’orientations b
udgétaires sont riches et de qualité.
Toutefois, des améliorations sont nécessaires pour les points suivants :
-
la présentation des budgets annexes doit être renforcée notamment en ce qui concerne le
PPI ou les charges de personnel ;
-
les dépenses de personnel sont présentées de manière globale sans détailler les éléments
de
rémunération
(traitements
indiciaire,
régime
indemnitaire,
NBI,
heures
supplémentaires
), comme l’exige l’article
D. 2312-3 du CGCT ;
-
les orientations en matière d’autorisations de progra
mme (AP) ne sont pas présentées,
comme le prévoit l’article D.
2312-3 du CGCT, alors que les budgets primitifs 2022 et
2023 rappellent l’existence de trois AP créées en 2021 pour un total de 12,96
M€.
Des améliorations sont aussi nécessaires concernant les annexes du compte financier
unique 2022 du budget principal
. La communauté d’agglomération a indiqué qu’elle s’attèlerait
à les rendre fiables et exhaustives.
Le rapport annuel sur la situation en matière d’égalité femmes
-hommes qui est commun
à la ville et au CCAS de la Roche-sur-Yon est riche avec de nombreux états des lieux, des suivis
d’objectifs et des développements et informations importantes en matière de violences faites
aux femmes.
Concernant les informations à destination des citoyens, la commu
nauté d’agglomération
et la commune de La Roche-sur-
Yon disposent d’un site internet mutualisé où sont accessibles
les délibérations du conseil et du bureau et les actes réglementaires
35
. Elle les a également
rendus accessibles
via
un
open data
. La chambre a relevé que les documents budgétaires prévus
à article L. 2313-1 du CGCT ne sont pas tous accessibles notamment les « données synthétiques
sur la situation financière ».
Si la plupart des éléments listés à l’article
L. 2313-1 du CGCT sont
bien présents dans le compte financier unique 2022, il en manque certains, comme le tableau
des acquisitions et cessions immobilières réalisées dans le cadre de concessions
d’aménagement
36
, mais également l’état détaillant les opérations
du contrat de ville. À noter
également que le
délai de mise en ligne de ces documents n’est pas respecté pour
le compte
financier unique 2022.
Enfin, pour connaître les travaux de la commission consultative des services publics
locaux et les rapports annuels sur les délégations de service public, il faut accéder aux
délibérations des conseils communautaires ayant approuvé ces comptes rendus.
35
Ces derniers sont toutefois classés dans une rubrique inadaptée.
36
Cf.
Erreur ! Source du renvoi introuvable.
.
LA ROCHE-SUR-YON AGGLOMÉRATION
50
4.1.2
Les prévisions budgétaires
Le taux d’exécution du budget principal est satisfaisant, montrant ainsi la qualité des
prévisions. Ceux des budgets annexes n’appellent pas d’observations pour la section
d’exploitation (hormis celui
du BA ZAE en 2022 avec un taux de 55 % pour les dépenses réelles
de fonctionnement
–
charges à caractère général,
en raison d’un différé d’exéc
ution). Pour la
section d’investissement, le taux
d’exécution des dépenses réelles est
en revanche
particulièrement faible pour les BA déchets ménagers et transports.
La faiblesse du taux d’exécution pour le budget déchets ménagers a permis de dégager
des
résultats élevés qui pour 2022 ont représenté 65 % de la redevance d’ordures ménagères.
Selon la communauté d’agglomération, ces excédents antérieurs d’investissement doivent
permettre le financement dans les années à venir des investissements programmés en limitant
le recours à l’emprunt. Pour le budget transports, aucune dépense n’a été constatée alors que
des crédits étaient inscrits en 2019.
Une telle manière de procéder ne respecte pas l
’article
L. 1612-4 CGCT qui dispose que
« le budget de la collectivité territoriale est en équilibre réel lorsque la section de
fonctionnement et la section d'investissement sont respectivement votées en équilibre, les
recettes et les dépenses ayant été évaluées de façon sincère
[…]
»
. La chambre invite par
conséquent l
a communauté d’agglomération à ne plus équilibrer ces budgets par des dépenses
fictives et à voter si nécessaire en excédent ces derniers en application de l’article L.
1612-7
37
du CGCT afin d’éclairer les élus sur la situation.
Recommandation n° 7.
: Mettre fin à l’inscription de dépenses d’investissement aux
budgets déchets ménagers et transports qui n’ont pas vocation à se réaliser au cours de
l’année (article L.
1612-4 du code général des collectivités territoriales).
4.2
La fiabilité des comptes
4.2.1
La comptabilité d’engagement
L’engagement est l’acte juridique par lequel une personne morale crée ou constate à son
encontre une obligation de laquelle il résultera une dépense. L’engagement comptable –
la
réservation des crédits à la dépense
–
précède l’engagement juridique ou lui e
st concomitant.
La chambre a relevé qu’en investissement et dans une moindre mesure en
fonctionnement, des dépenses correspondant à des subventions ont été mandatées sans
engagement préalable. Or, comme le précise la M57
38
et le guide synthétique de la comptabilité
des dépenses engagées, «
pour les subventions dont l’attribution n’est pas assortie de
conditions d’octroi, […] la comptabilité des engagements doit être servie dès la constatation
de l’engagement juridique.
»
37
Rendu applicable aux communaut
és d’agglomérations par l’article L.
1612-20 I. du CGCT.
38
Titre 3, chapitre 1, § 2.2.5.2
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
51
À titre subsidiaire, la chambre a
par ailleurs relevé lors de l’examen des factures émises
par le service « Président/maire
» l’intérêt de renforcer le contrôle interne au sein de
la
communauté d’agglomération
: les factures portant remboursement de frais sont par exemple
souvent imputées à l’agglomération alors qu’il s’agit de dépenses concernant la
commune de
La Roche-sur-Yon, cette
confusion entre les deux entités n’éta
nt pas exceptionnelle. On pourra
aussi soulever l’utilisation d’un «
ordre de mission permanent élus
» plus d’un an après sa date
de validité.
4.2.2
Affectation des résultats : un transfert de
la compétence gestion de l’eau
potable à Vendée Eau particulièrement favorable à la communauté
d’agglomération mais au détriment des usagers de la ville de
La Roche-sur-Yon
Cette compétence était assurée par la commune de La Roche-sur-Yon. Transférée à la
communauté d’agglomération, celle
-
ci l’a assumée pendant trois mois avant de la transférer à
son tour à Vendée Eau mais en conservant en toute régularité près de 1,3
M€
d’excédents
39
de
résultat. L
a communauté d’agglomération a pu ainsi bénéficier des excédents qui avaient été
constitués en vue de la réalisation d’investissements. Ceux
-ci devront à nouveau être financés
par l’usager dans le cadre de la redevan
ce désormais payée à Vendée Eau. À ce sujet, le Conseil
d’
État a rappelé que les redevances doivent trouver leur contrepartie directe dans des prestations
fournies par le service de distribution de l’eau potable et qu’une partie de la redevance ne peut
être reversée au budget général pour couvrir des charges étrangères à la gestion de ce service
d’eau potable.
40
4.2.3
Les restes à réaliser et le rattachement des charges et produits
Les états de restes à réaliser
établis par la communauté d’agglomération n’appellen
t pas
d’observations hormis
:
-
en recettes, la nature des pièces justificatives (contrats, conventions, marchés ou bons de
commande, etc.)
n’étant pas précisée ce qui ne permet pas d’attester le caractère certain de
la recette ;
-
le maintien non justifié d’engagements pour une dizaine d’entre eux pour des montants
supérieurs à 10
000 €
.
La chambre a également relevé que les comptes de
la communauté d’agglomération
ne
font pas état de charges ou
de produits constatés d’avance, (
ni au budget principal, ni aux
budgets annexes), alors que certains produits pourraient en faire l’objet, comme les loyers
perçus ou payés, ainsi que les primes d’assurance.
39
Excédent en
section d’
investissement de 663
126 € et en
section de fonctionnement de 629
057,20 €
40
CE 30 septembre 1996 Société Stéphanoise des eaux req. N°165076
LA ROCHE-SUR-YON AGGLOMÉRATION
52
4.2.4
Les provisions pour risques et charges et dépréciation d’actifs
4.2.4.1
Les provisions pour créances douteuses
Chaque année,
la communauté d’agglomération
procède à une provision pour créances
douteuses, validée par délibération présentant le budget primitif, à hauteur de 10 % du solde
des comptes de créances douteuses de l’exercice N
-1. Depuis 2022, la provision a été fixée à
hauteur de 15 % de ce solde pour le budget principal et le budget annexe déchets ménagers.
La chambre a relevé que de nombreuses créances anciennes, prises en charge entre 2011
et 2019 dans le budget principal et certains budgets annexes dont le recouvrement pourrait être
incertain, n
’
ont pas été transférées en créances douteuses
et n’ont
donc pu faire
l’objet de
provisions.
Par ailleurs, les provisions réalisées pour les créances douteuses enregistrées dans les
comptes du budget annexe déchets ménagers apparaissent insuffisantes, compte tenu du solde
débiteur de créances douteuses important depuis de nombreuses années dans ce budget.
4.2.4.2
Absence de provisions pour risques liées à des contentieux
Selon le 29° de l’article
L. 2321-2 du CGCT, une provision doit être constituée par
délibération de l’assemblée délibérante (article
R. 2321-2 du CGCT) «
Dès l’ouverture d’un
contentieux en première instance contre la collectivité […] à hauteur du montant estimé de la
charge qui pourrait en résulter en fonction du risque encouru
».
La chambre a relevé l’existence de plusieurs contentieux entrant dans ce cadre en
matière de ressources humaines ou de marché public pouvant entraîner le versement
d’indemnités.
4.2.4.3
Le calcul des provisions pour comptes épargne-temps (CET) ne couvre pas
l’intégralité des charges afférentes
La chambre a relevé que
la communauté d’agglomération
procédait bien à l’inscription
de provisions pour les comptes épargne temps de ses agents, toutefois elle a constaté que :
-
les éléments pris en compte pour son calcul ne recoupent pas ceux des bilans
sociaux/rapport sociaux uniques (Annexe n° 10) ;
-
la méthode retenue par
la communauté d’agglomération
ne correspond à aucune des deux
méthodes d’évaluation prévues par l’instruction budgétaire et comptable M57 pour la
comptabilisation des provisions pour CET, à savoir la méthode au coût forfaitaire ou la
méthode statistique fondée sur des catégories homog
ènes d’agents faisant intervenir le coût
moyen journalier par catégorie d’agents.
Ainsi, au 31 décembre 2022, c’est un total de
793
000 €
hors charges employeur que la
communauté d’agglomération se doit
de provisionner au lieu des 133 186
€ qu’elle a inscr
it.
Dans sa réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur a précisé que pour établir
le montant de la provision à passer en matière de CET, il ne prenait pas en compte les 15
premiers jours versés par les agents dans ces comptes dans la mesure où ceux-ci ne peuvent
faire l’objet d’une indemnisation. Cette
méthode n’est cependant pas conforme aux instructions
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
53
budgétaires et comptables M14 et M57 applicable jusqu’au 31 décembre 2023, qui disposent
que «
des provisions sont constituées pour couvrir les charges afférentes aux jours épargnés
sur CET par l’ensemble des personnels. Elles sont reprises pour couvrir le coût que le service
supporte du fait des conditions de consommation des droits ouverts aux personnels concernés
(indemnisation, congés, prise en compte par le régime de retraite additionnelle de la fonction
publique …
) ». Ainsi, quelles que soient les modalités de consommation des droits ouverts aux
personnes concernées, les coûts potentiels qui en résultent doivent donner lieu à
provisionnement dès le premier jour. La prise de ces jours sous la forme de congés représente
un coût supporté par la commune (personnels de remplacement, report des activités, etc.).
La communauté d’agglomération de La Roche
-sur-Yon devra toutefois veiller à
appliquer les
nouvelles dispositions de l’instruction M57 précitée, dans sa version applicable
au 1
er
janvier 2024
41
, selon laquelle les jours donnant lieu à indemnisation ou à prise en compte
au sein du régime de retraite additionnelle de la fonction publique sont retranchés des jours
cumulés sur le CET. Les montants des indemnités à verser aux agents ou au régime de retraite
correspondent à des charges certaines et évaluables qui doivent être comptabilisées en charges
à payer à la clôture de l’exercice. Seuls les jours
maintenus sur le CET à la clôture de l'exercice
donnent lieu à constitution d'une provision pour charges.
4.2.5
La fiabilité des informations patrimoniales
Lors de son précédent rapport, la chambre avait recommandé d’élaborer «
un état des
immobilisations et un
état de l’actif concordants et effectifs, en se rapprochant du comptable
»
Bien que la réponse apportée par La Roche-sur-Yon Agglomération dans le cadre du
suivi des recommandations de 2019 par la chambre, ait été étayée de pièces annexes permettant
de co
nstater qu’a priori, cette recommandation avait été mise en œuvre pour les budgets annexes
et allait être réalisée à la fin de l’exercice 2019 pour le budget principal, force est de constater
que l’examen de l’état de l’actif du comptable et de l’inventaire de l’ordonnateur 2022, pour le
budget principal, ne sont pas en concordance (Annexe n° 11) tant en valeur brute,
amortissements qu’en valeur nette comptable. La
chambre a également constaté que :
-
de nombreuses immobilisations aux comptes 231 ne sont pas transférées aux comptes 21
alors qu’elles datent entre 2010 à 2014
;
-
a
ucune immobilisation concédée ou mise à disposition n’a à ce jour fait l’objet d’un
transfert au compte 24
« immobilisations affectées, concédées ou mises à disposition »
(par
exemple celles concédées ou mises à disposition auprès de la SPL Destination tourisme,
de l’association Fuzz’Yon, de la salle Quai M, de la SAS Potager extraordinaire)
;
-
si
le compte 181 (affectation par le budget principal d’éléments d’actifs et passifs à des
budgets annexes non dotés de la personnalité morale) est équilibré avec les budgets
annexes, il n’existe aucune information sur la nature des biens qui
sont valorisés
.
41
M14 Tome 1, Titre 1, chapitre 2 le fonctionnement des comptes
LA ROCHE-SUR-YON AGGLOMÉRATION
54
Les explications apportées par l’ordonnateur dans sa réponse aux observations
provisoires sur la non comptabilisation des amortissements des biens cédés par le comptable et
la non prise en compte dans l’inventaire de l’ordonnateur d’écritures d’amorti
ssements de biens
ne permettent pas à elles seules à expliquer ces écarts. La chambre invite la collectivité à se
rapprocher du comptable pour rendre les documents concordants.
Recommandation n° 8.
: Réaliser en 2024 un inventaire des immobilisations et un état
de l’actif du
budget principal concordant et identifier les immobilisations affectées aux
budgets annexes, concédées ou mises à disposition auprès des divers organismes, en se
rapprochant du comptable.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La présentation et la qualité des comptes appellent
peu d’observations
hormis la non
mise en œuvre de la recommandation portant sur la concordance entre l’état de l’actif du
comptable et l’inventaire de l’ordonnateur
, la nécessité
d’enrichir le règlement budgétaire et
financier pour le rendre plus opérationnel et
l’obligation
de fiabiliser les annexes du nouveau
compte financier unique.
5
UNE SITUATION FINANCIÈRE SATISFAISANTE MAIS AUX
MARGES DE MANŒUVRE
RÉDUITES
Les tableaux d’analyse financière sont en
Annexe n° 12.
5.1
Le budget consolidé : une situation satisfaisante
L’analyse de la situation financière qui suit ne porte que sur les trois dernières années
qui s’appuient sur la nouvelle nomenclature budgé
taire et comptable M57. Le budget consolidé
regroupe en 2022 le budget principal et l’ensemble de ses budgets annexes.
Jusqu’en 2022, la chambre a relevé le haut niveau de l’excédent brut de fonctionnement
(EBF) et de la capacité d’autofinancement (CAF) br
ute. La CAF nette est quant à elle fortement
affectée par le remboursement de la dette. Elle représente 13 % des produits consolidés. De
même la capacité de remboursement était satisfaisante à hauteur de 4,5 années et le taux
apparent de la dette consolidée faible (1,50
%) en 2022. Toutefois l’encours global a plus que
doublé en six années passant de 33,6
M€ à 68,2
M€.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
55
5.2
Le positionnement de La Roche-sur-Yon Agglomération au regard
d’autres communautés d’agglomération de même taille
Une comparaison a été faite sur la seule année 2022 avec six autres communautés
d’agglomération (CA)
42
de la région dont la population se situe au même niveau que celle de
La Roche-sur-
Yon, ainsi qu’avec 66 autres CA de la France métropolitaine.
Si le niveau des ressources fiscales propres est légèrement inférieur à la moyenne
régionale et nationale, les ressources institutionnelles permettent à La Roche-sur-Yon
Agglomération de disposer d’un EBF et d’une CAF brute dans la moyenne de sa strate. Son
niveau de CAF brute au regard de ses produits de gestion atteint 18 % soit un niveau correct en
comparaison avec les CA au niveau national (16,7 %) et les CA de la région (21 %). En
revanche, sa dette est particulièrement élevée (quasiment le double) au regard de celles des
autres communa
utés d’agglomération tant au niveau régional que nationa
l.
Sur sa politique fiscale, la chambre a relevé que les taux de fiscalités de La
Roche-sur-Yon Agglomération sont globalement supérieurs aux 221 autres communautés
d’agglomérations
:
Tableau n° 6 :
Taux fiscalité directe locale votés en 2023 par les
communautés d’agglomération
:
classement de La Roche-sur-Yon Agglomération par rapport au plus fort taux pratiqué par les CA
2023
sur 221 CA de
France
métropolitaine
Taxe sur le foncier bâti
30/221
Taxe sur le foncier non bâti
179/221
Taxe d’habitation sur les résidences secondaires
80/221
Cotisation Foncières des Entreprises (FPU ou FPZ dans la zone)
76/221
Source : DGFIP
Au regard des douze autres CA de la région, elle est également parmi celles qui ont les
taux les plus élevés (la plus forte pour la CFE et la seconde plus forte pour la taxe foncière).
La Roche-sur-
Yon Agglomération bénéficie de dotations de l’État et de participations
nettement supérieures aux autres communautés d’agglomération que ce soit
au niveau régional
(écart de 12
%) qu’au niveau national (écart de 25
%). Concernant les seules participations,
l’écart s’explique notamment par des versements effectués par la région dans le cadre de la
compétence « enseignement supérieur » et par la caisse
d’allocations familiales –
CAF pour la
compétence « accueil de la petite enfance ».
En matière de dépenses de personnel, la chambre a relevé son niveau élevé qui
représente 40 % des produits de gestion contre 30 % pour le niveau moyen régional et national.
42
CA Laval, CA Saumur, CAP Atlantique, CARENE, CA Agglomération du choletais, Mauges
communauté
LA ROCHE-SUR-YON AGGLOMÉRATION
56
5.3
L’évolution des masses financières entre 2017 et 2022 comparée à celle
des communes membres
5.3.1
Une évolution de la masse salariale (budget principal) maîtrisée au niveau des
communes membres mais élevée au niveau de l’agglomération
L’évolution des charge
s totales de personnel nettes du remboursement des agents mis à
disposition des 13 communes membres et de la communauté d’agglomération progresse au
rythme annuel moyen de 2,63 %. Si ce rythme apparaît maîtrisé au niveau des communes
(+ 1 % en variation mo
yenne annuelle) tel n’est pas le cas pour la communauté d’agglomération
(+ 7
%). Cette dernière variation est propre à la communauté d’agglomération, aucun transfert
de personnel n’ayant eu lieu des 13 communes vers elle.
Tableau n° 7 :
Charges totales de personnel nettes des remboursements pour mises à disposition des
13 communes membres et de La Roche-sur-Yon Agglomération
en €
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Var
annuelle
moyenne
Charges totales de
personnel nettes des
remboursements pour
MAD
64 728 715
63 572 390
64 968 732
66 452 083
68 142 383
73 718 052
2,63%
dont les 13 communes
membres
49 042 129
48 198 138
49 252 430
50 534 831
50 838 312
51 703 082
1,06%
dont La Roche-sur-
Yon Agglomération
15 686 586
15 374 252
15 716 302
15 917 253
17 304 071
22 014 970
7,01%
Remboursement de
personnel mis à
disposition
14 686 021
15 420 324
15 297 415
14 902 108
14 933 652
1 737 812
dont 13 communes
5 499 497
5 956 948
5 957 412
5 684 194
5 784 647
482 750
dont La Roche-sur-
Yon Agglomération
9 186 524
9 463 376
9 340 004
9 217 915
9 149 005
1 255 063
Source
: CRC Pays de la Loire d’après les comptes de gestion
5.3.2
Une évolution de la dette (budget principal) maîtrisée au niveau des communes
membres mais élevée au niveau de l’agglomération
L’endettement de l’agglomération et de ses 13 communes fin 2022 atteint 185
M€
contre 139
M€ six années auparavant soit une progression de près de 33
%.
C’est essentiellement dû à la dynamique d’emprunt impulsée par la communauté
d’agglomération qui triple son endettement
sur la période tandis que les communes ont presque
stabilisé leur encours. La part de l’endettement des communes se réduit en conséquence, passant
de 82 % à 67 %.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
57
Tableau n° 8 :
Encours de dette du BP au 31 décembre
en millions d'euros
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Var
moyenne
annuelle
Var 2017-
2022
13 communes membres
115
117
124
126
125
123
1,4%
6,9%
La Roche-sur-Yon
Agglomération
24
32
43
50
58
62
21,0%
159,3%
Total
139
149
168
176
183
185
5,9%
33,0%
Source
: CRC Pays de la Loire d’après les comptes de gestion
5.3.3
L’investissement (budget principal)
L’investissement suit le rythme du cycle électoral. Ensemble, la communauté
d’agglomération (pour un tiers) et les 13 communes membres (pour les deux tiers) ont investi
en moyenne 50,5
M€ par an.
Tableau n° 9 :
Dépenses d'équipement (y compris travaux en régie)
En millions d'euros
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Cumul 2017-
2022
Moyenne
annuelle
Les 13 communes membres
34,12
36,81
41,06
32,03
30,47
31,10
205,59
34,26
La Roche-sur-Yon Agglomération
12,54
17,44
23,98
13,63
14,57
15,56
97,72
16,29
Total
46,66
54,25
65,04
45,66
45,04
46,66
303,31
50,55
Source
: CRC Pays de la Loire d’après les comptes de gestion
5.4
Analyse financière détaillée
5.4.1
Analyse financière du budget principal (2017-2023 provisoire)
Remarques préalables :
-
le
budget principal a connu en 2021 un changement d’instruction comptable, passant de la
M14 à la M57. Les données qui suivent ont fait l’objet d’un retraitement pour que l’analyse
puisse être réalisée à partir de la M57 sur l’ensemble de la période
;
-
pour rappel, les années 2020 et 2021 ont été marquées par la crise sanitaire.
5.4.1.1
Une évolution modérée des produits et des charges de gestion
jusqu’en 2022
Les produits et les charges de gestion connaissent une évolution maîtrisée sur la période.
Il en est de même
avec la capacité d’autofinancement brut qui a atteint son meilleur niveau en
2022 (18 % des produits de gestion).
LA ROCHE-SUR-YON AGGLOMÉRATION
58
Tableau n° 10 :
Évolution des produits et charges de gestion, de l’excédent brut de fonctionnement
et de la CAF brute
en €
2017
2022
2023
Provisoire
Var. annuelle
moyenne 2017-
2023
Produits de gestion
49 024 824
54 195 244
59 134 048
3,20%
Charges de gestion
41 086 042
43 540 600
46 644 867
2,10%
Excédent brut de fonctionnement
7 938 782
10 654 644
12 489 181
7,80%
en % des produits de gestion
16,20%
19,70%
21,10%
CAF brute
7 539 685
9 805 048
11 329 700
7,00%
en % des produits de gestion
15,40%
18,10%
19,20%
Source
: CRC Pays de la Loire d’après les comptes de gestion
5.4.1.2
Sur les produits de gestion
Le champ de la fiscalité est en forte évolution sur la période avec des réformes
importantes portant sur la suppression progressive de la taxe d’habitation et la baisse des impôts
de production compensées notamment par le reversement d’une fraction de TVA.
Les produits de la fiscalité ont connu en 2022 une forte progression (+ 21
%) sous l’effet
d’une augmentation de la taxe additionnelle sur la taxe foncière sur la propriété bâtie qui passe
de 1,5 % à 5 % (soit près de 4
M€) et de la dynamique de la fract
ion de TVA perçue. Cette forte
évolution se confirmerait en 2023 (provisoire).
L’essentiel des
12,7
M€ de fiscalité reversée concerne l’attribution de compensation qui
est versée chaque année aux communes à la suite des transferts de compétences qu’elles o
nt
faites à La Roche-sur-Yon Agglomération. Cette part est importante mais diminue fortement
de 2,6
M€ en 2022 avec la fin des flux croisés de remboursement de mise à disposition de
personnel entre la ville de La Roche-sur-
Yon et l’agglomération.
Le coeff
icient d’intégration fiscale (CIF) permet de mesurer le niveau d’
intégration
d’une communauté d’agglomération
au travers du rapport entre la fiscalité qu'il lève et la totalité
de la fiscalité levée sur son territoire par les communes et leurs groupements. Il constitue un
indicateur de la part des compétences exercées au niveau du groupement. La chambre a relevé
le niveau inférieur de son CIF au regard des communautés d’agglomération de sa catégorie.
Cette situation a évolué en 2023 sous l’effet de l’intégration dans son attribution de
compensation du solde net des flux de mutualisation entre la commune de La Roche-sur-Yon
et La Roche-sur-Yon Agglomération. En améliorant ainsi son CIF, elle pourra prétendre à une
dotation d’intercommunalité plus élevée.
5.4.1.3
Sur les charges de gestion
Les charges à caractère général sont globalement stables entre 2020 et 2022 autour de
10
M€.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
59
La masse salariale, premier poste de dépense de fonctionnement, connait une rapide
évolution depuis 2020. Elle représente en 2023 plus de 47 % de ses produits de gestion contre
32 % en 2017. Il convient toutefois de préciser que le périmètre de la masse salariale a été
profondément modifié avec la fin d’une partie du dispositif de refacturations de charges de
personnel entre la ville de La Roche-sur-Yon et La Roche-sur-Yon Agglomération, celle-ci
étant désormais comprise dans le calcul de l’attribut
ion de compensation.
Dans le détail, si la rémunération du personnel permanent est en progression moyenne
annuelle de 1,9 %, en revanche, celle du personnel non permanent augmente fortement (+ 11 %
en variation moyenne annuelle) sous le triple effet de l’
augmentation importante des
indemnités, de la valeur du point d’indice et des effectifs. Ensemble, cela se traduit par une
progression de plus de 4,1 %, ce qui correspond à une progression dynamique qui doit impliquer
une vigilance accrue dans son pilotage.
Les effectifs ont augmenté de 65 ETPT (équivalent temps plein annuel travaillé) entre
2020 et 2022 pour atteindre 496. La chambre relève à cet égard que le passage effectif aux
1 607 heures de travail annuel au 1
er
janvier 2021 n’a pas généré d’économies
particulières sur
2022. Pourtant, avec cette mesure obligatoire, en faisant travailler l’ensemble des agents
de
La Roche-sur-Yon Agglomération 60 heures supplémentaires dans une année, cela représentait
en 2021 un potentiel de 17 agents ETPT soit une économie potentielle de 785 200
€
43
pour
chacune des années à venir.
Dans sa réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur a indiqué que cette
évolution était due principalement à la mise en œuvre de différentes mesures prises au niveau
national et par le
choix de la collectivité d’améliorer les conditions de travail et le pouvoir
d’achat des agents.
À
cela s’est ajouté, le choix de procéder à des créations de postes pour le
complexe aquatique et le multi accueil.
Les autres dépenses de gestion n’appellent pas d’observations particulières hormis la
forte augmentation des subventions versées au cours des trois dernières années.
Il pourra être relevé également que la subvention versée chaque année au budget
« assainissement non collectif » ne respecte pas le
principe d’interdiction de subventionner les
services industriels et commerciaux (article L. 2224-2 du CGCT
). Dans l’hypothèse de la mise
en œuvre d’un des cas de dérogation à ce principe, qui ne peut revêtir qu’u
n caractère
exceptionnel, elle ne peut avoir lieu que par délibération de
la communauté d’agglomération
et
non par un arrêté du maire comme l’arrêté 2022
-A-023. De plus, cette délibération se doit, sous
peine de nullité, de motiver la prise en charge qu’
il envisage et de fixer les règles de calcul et
les modalités de versement de la subvention ainsi que le ou les exercices concernés. Cette prise
en charge ne peut avoir pour effet de se traduire par une compensation pure et simple d’un
déficit d’exploitation
.
Enfin, il ne peut être invoqué comme le fait l’ordonnateur le 3
ème
alinéa
de l’article L.
2224-2 du CGCT pour justifier la prise en charge par le budget principal du déficit
d’un service public industriel et commercial, le cas prévu par cet alinéa correspondant à une
sortie de période de réglementation des prix.
43
456 agents fin 2021 x 60 heures = 27 360 heures disponibles /1 607 heurs = 17 agents.
Coût annuel moyen d’un agent
: charges de personnel interne en 2021 21 030 214//456 agents = 46
118€
x 17 = 78
197€.
LA ROCHE-SUR-YON AGGLOMÉRATION
60
Recommandation n° 9.
: Conformément à l’article L.
2224-2 du code général des
collectivités territoriales, motiver les délibérations décidant la prise en charge par le
budget principal de dépenses des services publics industriels et commerciaux (budget
annexe du service public de l’assainissement non collectif),
fixer les règles de calcul et
les modalités de versement de la subvention ainsi que le ou les exercices concernés.
5.4.1.4
Des investissements qui ont entraîné une augmentation importante de la
dette
Pour
financer sa politique d’investissement, la communauté d’agglomération a eu
recours pour partie à l’endettement. L’encour
s de la dette du budget principal a ainsi été
multiplié par 2,6 en 7 ans. Partant d’un niveau faible, il progresse régulièrement sur la période
pour atteindre 63,3
M€ fin 2023 (
Graphique n° 1 :Graphique n° 1 :). Sa capacité de
désendettement
44
de 3,2 années en 2017 atteint 5,6 années en 2023. La dette est globalement
peu expos
ée au risque de taux et son coût reste limité (son taux d’intérêt apparent n’est que de
1,8 %).
5.4.1.5
La trésorerie
Le niveau de trésorerie n’appelle pas d’observations.
La Roche-sur-Yon Agglomération
ne recourt pas à une ligne de trésorerie (exception faite de 2017 avec une ligne de trésorerie de
2
M€). Elle représente 79 jours de charges courantes en 2022 (
Tableau n° 9 :).
Il a été relevé que le budget annexe assainissement non collectif qui est un service public
industriel et commercial ne disposait pas de compte au trésor et était rattaché à celui du budget
principal.
Recommandation n° 10.
: Doter le budget annexe assainissement non collectif d'un
compte au Trésor, conformément à l'instruction M4, et garantir ainsi son autonomie
financière, conformément aux articles L. 2221 4 et R. 2221-69 du CGCT.
44
Dette / CAF brute du BP.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
61
5.4.1.6
Prospective
: un plan pluriannuel d’investissement (PPI) du budget
principal qui se stabilise après une augmentation des crédits de 30 % en trois
ans (Tableau n° 10 :
de l’annexe 19
)
La communauté d’agglomération procède à l’établissement d’un PPI qui est joint au
rapport annuel d’orient
ation budgétaire
45
. Il est validé selon la communauté d’agglomération
par les membres du bureau et les 1
er
adjoints de chaque maire de l’agglomération au cours d’un
séminaire.
La chambre a relevé que la politique d’investissement
pour le budget principal prévue
sur les années 2021-2026 a fortement progressé : en trois ans, les prévisions ont augmenté de
30 % sans que celles des
recettes n’évoluent. La prévision de reste à financer progresse quant à
elle de plus de 18 % en trois ans et dépasse les 100
M€
. Cette progression est stabilisée dans le
nouveau rapport d’orientation budgétaire 2024
.
Sur la soutenabilité du PPI : une vigilance indispensable sur son
financement et le recours à la dette
Pour l’élaboration du PPI, la communauté d’agglomération a retenu
des hypothèses qui
semblent favorables. Elles vont nécessiter une vigilance particulière en raison des évolutions
constatées les années antérieures :
-
les charges à caractère général
dans le rapport 2024 sont estimées comme devant être
stables en 2024 puis en augmentation de 1 % à partir de 2025. Ce scénario est ambitieux
au regard des prévisions d’inflation
du gouvernement (2,5 % en 2024 puis de 2 % pour les
années suivantes).
-
les charges financières
ont été estimées dans le rapport d’orientation budgétair
e de
novembre 2022 sur la base de taux de 3,3 % à compter de 2024. Les derniers emprunts
mobilisés ne confirment pas ces dernières hypothèses
46
. Le dernier rapport corrige cette
tension sur les taux en s’appuyant sur un taux moyen de 4 %
; taux qui correspond à celui
de l’euribor 3 mois.
-
l
’évolution de la masse salariale
est estimée à partir de 2026 à + 1,5 % alors que la
moyenne annuelle sur les six dernières années a atteint 7 %.
Au final, la prévision reste ambitieuse dans un contexte où le reste à financer par
emprunt devrait se traduire par une durée de désendettement plus élevée que prévue. À titre de
comparaison, la moyenne des sept communautés d’agglomération de la région aya
nt le même
nombre d’habitants est de 2,8 années et pour les 67 de la France métropole de 2,8 années en
2022.
45
À
noter à cet égard que depuis deux ans, le détail de ce PPI n’est plus fourni en ce qui concerne le
budget principal. Les budgets annexes pour leur part,
pourtant destinataires d’importants investissements
, ne font
l’objet que d’un chiffrage global.
46
Emprunt à taux fixe sur 20 ans avec un taux de 3,46 % en octobre 2023 pour 3
M€
auprès de la caisse
d’épargne et emprunt à taux variable Euribor 3 mois+
0,51 % sur 20 ans et 2 mois en mars 2023 pour 2
M€
auprès
de l’Agence France Locale, l’Euribor 3 mois évoluant en novembre 2023 autour de
4 %.
LA ROCHE-SUR-YON AGGLOMÉRATION
62
5.4.2
Un budget « déchets
» qui dégage d’importants excédents
Le budget déchets est un budget solide qui connaît un fonds de roulement élevé, une
absenc
e de dette et une trésorerie qui bénéficie au budget principal en l’absence de compte du
trésor. La Roche-sur-Yon Agglomération
a d’ailleurs pu réduire en 2019 la part fixe de la
redevance incitative de 15
%, ce qui a permis de limiter le haut niveau d’exc
édent brut
d’exploitation qui est passé de 20 % du chiffre d’affaires (la redevance) à 4 %. Cette situation
lui permet de surfinancer ses investissements sur la période.
5.4.3
Le budget transport
Le budget transport est composé en 2022 à 15 % de recettes provenant des usagers, 68 %
du versement mobilité et de 17 % de subvention du budget principal par l’intermédiaire d’une
subvention d’équilibre. Si les recettes des usagers restent stables entre 2017 et 2022, tel n’est
pas le cas de la subvention d’exploitation
du budget principal qui a progressé de 36 %.
L’ordonnateur explique que selon lui, cette augmentation est due à l’élargissement des
lignes à la commune des Rives de l’Yon et au développement d’expérimentations sur certains
secteurs, à une modernisation de la flotte de transport et au choix de ne pas augmenter les tarifs.
Le coût du contrat de délégation de service public passé avec CTY a progressé sur la
période en moyenne de 3,6 %
47
alors que les produits n’ont augmenté que de 2,6 % en moyenne
annuelle (la
facturation aux usagers étant quasiment stable). Cet effet ciseau n’étant pas
supportable à terme dans un contexte d’inflation des énergies, par délibération du 27
juin 2023,
la communauté d’agglomération a revalorisé le taux du «
versement mobilité » qui passera au
1
er
janvier 2024 à 0,8 %
48
(contre 0,6 % auparavant) soit une augmentation de 33 %. Cette
augmentation devrait permettre de réduire sensiblement le montant de la subvention d’équilibre
et prendre en compte l’évolution du nouveau contrat de délég
ation de service public.
47
Les prestations ont évolué notamment par exemple en raison d’un plus grand nombre de kilomètres
parcourus sur les lignes régulières qui sont passées de 2,1 millions de km en 2017 à 2,4 millions de km en 2022.
48
À titre de comparaison, en 2023, la CA de Laval a un taux de 0,8 %, CA Saumur-val de Loire 0,8 %,
Cholet agglomération 0,6 %, le plafond autorisé pour La Roche-sur-Yon Agglomération étant de 1,05 %.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
63
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La situation financière de La Roche-sur-Yon Agglomération est satisfaisante en 2022 et
se situe dans la moyenne des communautés d’agglomération de France et de sa région, à
l’exception de sa dette qui
est sensiblement plus élevée. Sa fiscalité est également plus forte.
Les éléments financiers de 2023, même s’ils sont encore provisoires, impliquent de sa
part une grande vigilance sur sa capacité à mettre en œuvre son plan pluriannuel
d’investissement q
ui prévoit de dépenser 100
M€ d’ici 2027.
Au niveau du bloc communal (les 13 communes et le groupement), la chambre a pu
relever que si la masse salariale des communes était stable
telle n’était pas le cas
du
groupement dont le rythme est élevé (7 % en moyenne annuelle entre 2017-2022). Il en est de
même pour l’encours de la dette dans un contexte où le rythme d’investissement des communes
et du groupement sont proches.
La situation financière du budget déchet est satisfaisante voire plus équilibrée depuis
la baisse du taux de la redevance. Il n’en reste pas moins l’existence d’un haut niveau
d’excédents reportés qui est justifié selon
La Roche-sur-Yon Agglomération par des projets
d’investissement à veni
r.
En ce qui concerne le budget transport, la chambre relève que sur la période sous
contrôle, les dépenses liées à la délégation de service public ont progressé plus rapidement que
les recettes de gestion entraînant une augmentation de la subvention d’exploitation versée par
le budget principal.
Avec l’augme
ntation du taux de versement mobilité de 33 %, le budget
devrait tendre vers l’équilibre sous réserve des nouvelles conditions économiques du nouveau
contrat de délégation de service public signé avec le même prestataire.
LA ROCHE-SUR-YON AGGLOMÉRATION
64
ANNEXES
Annexe n° 1. Caractéristiques des communes membres de La Roche-sur-Yon
Agglomération
............................................................................................
65
Annexe n° 2. Les recommandations de la MRAe sur le PCAET
....................................
66
Annexe n° 3. Fiche action n°2 Planifie
r l’aménagement du territoire en prenant en
compte les thématiques climat, air, énergie et mobilité
.............................
67
Annexe n° 4. Fiche action n°7 : Les collectivités exemplaires : de la réduction des
consommations d'énergie (sobriété) pour aller vers un mix
énergétique
.................................................................................................
69
Annexe n° 5. Consommation des sites publics hors éclairage public
.............................
72
Annexe n° 6. Fiche action 20
Développer la plantation d’arbres ou le maintien de
prairies permanentes sur parcelles
..............................................................
73
Annexe n° 7. Capital détenu par Oryon dans ses filiales et prises de participation
........
75
Annexe n° 8. Comptes d’exploitation prévisionnel (CEP) initial et modifié par
avenant 5
....................................................................................................
76
Annexe n° 9. Évolution de l’engagement financier La Roche
-sur-Yon
Agglomération
–
DSP Potager extraordinaire
............................................
77
Annexe n° 10. Provisions CET 2020/2022
–
écart entre montant provisionné et
montant selon données bilans sociaux/rapports sociaux uniques
...............
78
Annexe n° 11. Différence entre inventaire ordonnateur et état de l’actif comptable
–
budget principal 2022
..............................................................................
79
Annexe n° 12. Situation financière
.................................................................................
80
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
65
Annexe n° 1.Caractéristiques des communes membres de La Roche-sur-Yon
Agglomération
Nom
Population
(dernière pop.
Légale - 2020)
Part des
habitants dans
l'agglomération
Superficie
(KM²)
Part de la
superficie de la
commune dans
l'agglomération
Densité
(hab/km²)
Aubigny-Les Clouzeaux
7 040
7%
52
10%
135
Dompierre-sur-Yon
4 394
4%
34
7%
129
Fougeré
1 230
1%
27
5%
46
La Chaize-le-Vicomte
3 838
4%
50
10%
77
La Ferrière
5 363
5%
47
9%
114
La Roche-sur-Yon
55 213
56%
88
18%
627
Landeronde
2 336
2%
18
4%
130
Le Tablier
748
1%
9
2%
83
Mouilleron-le-Captif
4 996
5%
20
4%
250
Nesmy
2 961
3%
25
5%
118
Rives de l'Yon
4 238
4%
54
11%
78
Thorigny
1 235
1%
32
6%
39
Venansault
4 698
5%
44
9%
107
TOTAL
98 290
100%
500
100%
197
Source : INSEE et Wikipédia pour les superficies
LA ROCHE-SUR-YON AGGLOMÉRATION
66
Annexe n° 2. Les recommandations de la MRAe sur le PCAET
en gras non pris en compte
1-
de
présenter la comparaison par secteur d’activité des objectifs chiffrés du PCAET avec
ceux de la stratégie nationale bas carbone révisée en 2020.
2-
de rappeler les divers scénarios discutés et les raisons qui ont conduit au choix du scénario
retenu lors des étapes de définition de la stratégie.
3-
de proposer à l’appui des tableaux d’analyses des incidences un exposé littéral
permettant d’en faire ressortir les éléments les plus saillants
4-
d’apporter
des précisions concernant les objectifs et les modalités de renseignement des
indicateurs et les entités responsables du suivi du PCAET.
5-
d’évaluer précisément les moyens notamment financiers nécessaires à la mise en œuvre
des actions visant à réduire les émissions de GES du secteur agricole du territoire.
6-
de préciser le niveau d’ambition de réductions des émissions de gaz à effets de serre pour
le secteur du bâtiment et d’apporter des garanties en termes de financement et de
programmation des actions compatible avec cette ambition.
7-
d’apporter les éléments tangibles et réalistes sur les moyens envisagés pour multiplier
par 34 la capacité de séquestration de carbone du territoire prévue dans la stratégie,
• d’adapter en conséquence son plan d’actions du point de vue de la réduction de
l’artificialisation des sols et de l’accroissement du stockage de carbone du territoire,
• le cas échéant d’adapter la stratégie sur les autres leviers du PCAET (développemen
t
d’EnR, réduction des consommations énergétiques, réduction des émissions de GES) afin
d’assurer la cohérence avec les objectifs nationaux.
8-
de renforcer l’ambition du plan d’actions en matière de polluants atmosphériques pour
tendre vers une diminution d
es émissions d’ammoniac du secteur agricole de territoire.
9-
d’introduire
dans le plan d’actions des mesures en faveur de la biodiversité à prendre en
compte dans les documents d’urbanisme et les opérations qui en découleront, afin de garantir
des mesures de réduction et de compensation face à la perte éventuelle de biodiversité
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
67
Annexe n° 3.
Fiche action n°2 Planifier l’aménagement du territoire en prenant en
compte les thématiques climat, air, énergie et mobilité
LA ROCHE-SUR-YON AGGLOMÉRATION
68
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
69
Annexe n° 4.Fiche action n°7 : Les collectivités exemplaires : de la réduction des
consommations d'énergie (sobriété) pour aller vers un mix énergétique
LA ROCHE-SUR-YON AGGLOMÉRATION
70
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
71
LA ROCHE-SUR-YON AGGLOMÉRATION
72
Annexe n° 5.Consommation des sites publics hors éclairage public
Energie Finale (en kWhEF)
2017
2022
Variation
2017-2022
CA PISCINE PATINOIRE ARAGO
(CAP)
5 450 647
9 894 625
81,53%
CA LE MANEGE SCENE
NATIONALE LE GRAND R
981 899
1 013 919
3,26%
CENTRE TECHNIQUE
MUNICIPAL
961 932
856 833
-10,93%
EHPAD LA VIGNE AUX ROSES
922 932
778 925
-15,60%
EHPAD MOULIN ROUGE
876 387
774 491
-11,63%
EHPAD BOUTELIER
831 120
761 985
-8,32%
EHPAD ST ANDRE D'ORNAY
759 760
694 360
-8,61%
CENTRE MUNICIPAL
RESTAURATION
669 143
602 807
-9,91%
Source : La Roche-sur-Yon Agglomération
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
73
Annexe n° 6. Fiche a
ction 20 Développer la plantation d’arbres ou le maintien de
prairies permanentes sur parcelles
LA ROCHE-SUR-YON AGGLOMÉRATION
74
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
75
Annexe n° 7. Capital détenu par Oryon dans ses filiales et prises de participation
Capital
détenu
Soit
Date de
création
Bilan et résultat net
SC Mazetier
50,5%
101
000€
2015
1 462
000€/43 000€
SC Les Clouzeau
60%
345
600€
2016
?
SC Le Verron
50%
9 900€
2017
200
000€/+ 30
000€
SC Robotic Immo
31,7%
225000€
2017
1 501
000€/
- 26
000€
SCI Eloi Oryon
60%
85
200€
2019
1 183
000€/13 000€
SCI du Plessis yonnais
51%
204
000€
2019
4 659
000€/25 000€
SAS Foncière Metropolys
30%
500
000€
2019
6 044
000€/
- 52
000€
SAS immobilière Arcades Cycles
40%
100
000€
2022
Pas d’arrêté de compte 2022
SCI ESA Les Jaunelières
51%
209
100€
2022
Pas d’arrêté de comptes 2022
SAS Atinea
?
1 300
000€
2022
Pas d’information
Sources : rapport 2002 Oryon des représentants de la collectivité et délibération n°15 du 24 mai 2022 pour la
SAS Atinéa
LA ROCHE-SUR-YON AGGLOMÉRATION
76
Annexe n° 8.
Comptes d’exploitation prévisionnel (CEP) initial et modifié par
avenant 5
En milliers d'euros - Cumul de
2023 à 2027
CEP contrat
initial
A
CEP
Avenant 5
Selon l'article 2
de l'avenant 5 B
Ecart A-B
Recettes
9 636
7 038
7 463
-2 173
dont CA et autres produits
6 667
5 698
5 698
-969
dont subventions
2 969
1 340
1 765
-1 204
Dépenses
9 090
7 755
7 755
-1 335
dont Masse salariale
4 710
2 934
2 934
-1 776
Résultat financier
non prévu
-155
-155
résultat exceptionnel
non prévu
958
958
Résultat cumulé
546
86
511
-35
Résultat cumulé sur la totalité de
la durée de la DSP
262
-123
302
40
Source : contrat de DSP et son avenant 5
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
77
Annexe n° 9.É
volution de l’engagement financier
La Roche-sur-Yon
Agglomération
–
DSP Potager extraordinaire
En HT
Situation initiale 2019
Situation au 31/12/2022
DSP
–
contribution contrainte SP
1 565 000
€
sans révision
1 685
000€ hors révision
DSP
-
participation
aux
investissements
réalisés
par
délégataire
642
000€
642
000€
DSP
-
Participation
pour
le
regroupement
d’entreprises
et
d’association
190
000€
DSP
–
indemnité exceptionnelle
300
000€
Protocole transactionnelle
670
000€
Travaux
aménagement
(MO
compris) HT
3
M€
3,2
M€
TOTAL
5,2
M€
6,685
M€
hors révision
Sources : contrat initial, avenants et protocole transactionnel
LA ROCHE-SUR-YON AGGLOMÉRATION
78
Annexe n° 10.Provisions CET 2020/2022
–
écart entre montant provisionné et montant selon données bilans sociaux/rapports
sociaux uniques
Délib
approuvant
BP N+1
BS/SRU
Délib
approuvant
BP N+1
BS/SRU
Délib
approuvant
BP N+1
BS/SRU
Délib
approuvant
BP N+1
BS/SRU
2019
2020
2021
TOTAL
nombre jours épargnés
3 898
3 207
4 451
2 042
2 029
1 569
10 378
6 818
valorisation jours épargnés
375 390
285 060
425 490
198 690
197 820
152 175
998 700
635 925
nombre jours payés
303
516
237
370
405
354
ratio jours payés/jours épargnés
0
0
0
0
0
0
montant provision N+1
29 180
45 866
22 656
36 002
39 486
34 334
arrondi
29 200
45 866
22 700
36 000
39 486
34 334
91 386
116 200
en euros
Nombre de jours
accumulés au 31/12/2022
Valorisation au
1er janvier 2024
Catégorie A
2 135
320 175
Catégorie B
2 484
248 350
Catégorie C
2 700
224 058
Toutes catégories
7 318
792 583
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
79
Annexe n° 11.
Différence entre inventaire ordonnateur et état de l’actif comptable
–
budget principal 2022
2022
valeur brute (EA) et valeur
acquisition nette des
cessions partielles ou
totales (inventaire)
amortissements
antérieurs
amortissement de
l'exercice
Valeur Nette
Comptable
état actif (comptable)
261 662 003,33
33 501 245,18
6 952 538,38
221 208 219,77
inventaire (ordonnateur)
257 199 569,66
41 965 403,36
6 477 910,47
208 756 252,83
LA ROCHE-SUR-YON AGGLOMÉRATION
80
Annexe n° 12.Situation financière
Tableau n° 1 :
Budgets consolidés 2021 et 2022
en €
2021
2022
Produits de gestion consolidés, tous budgets hors flux réciproques
74 561 114
77 626 224
Charges de gestion consolidées, tous budgets hors flux réciproques
63 367 690
62 898 331
Excédent brut de fonctionnement consolidé, tous budgets
11 193 424
14 727 892
en % des produits de gestion consolidés
15,00%
19,00%
CAF brute consolidée, tous budgets
11 148 361
15 025 347
en % des produits de gestion consolidés
15,00%
19,40%
CAF nette ou disponible consolidée, tous budgets
7 027 514
10 414 049
en % des produits de gestion consolidés
9,40%
13,40%
Encours de la dette consolidée (tous budgets)
64 780 416
68 155 031
Capacité de désendettement en années (dette consolidée/CAF brute consolidée)
5,8
4,5
Taux apparent de la dette consolidée (tous budgets)
1,50%
1,50%
Source
: CRC Pays de la Loire d’après les
comptes de gestion
Tableau n° 2 :
Positionnement du budget principal de La Roche-sur-Yon Agglomération au regard
de ceux des autres communautés d’agglomération de la région et national en 2022
2022
La Roche-sur-
Yon
Agglomération
Moyenne de 7
CA des Pays
de la Loire
Ayant une
population
entre 75 000
et 125 000
habitants
Moyenne 67
CA France
métropolitaine
ayant une
population
entre 80 000 et
125 000
habitants
Produits de gestion (A)
54 195 244
54 182 018
50 993 113
Charges de gestion (B)
43 540 600
42 351 919
41 933 244
Excédent brut de fonctionnement (A-B)
10 654 644
11 830 099
9 059 869
en % des produits de gestion
19,7%
21,8%
17,8%
CAF brute
9 805 048
11 359 045
8 514 506
en % des produits de gestion
18,1%
21,0%
16,7%
Encours de dette du BP au 31 décembre
61 839 468
32 217 400
33 736 064
Source
: CRC Pays de la Loire d’après les comptes de gestion
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
81
Tableau n° 3 :
Taux fiscaux votés par les communautés d’agglomération de la région
Taxe
d’habitation
sur les
résidences
secondaires
Taxe sur le
foncier bâti
Taxe sur le
foncier non
bâti
Cotisation
Foncières des
Entreprises (FPU
ou FPZ dans la
zone)
CA PORNIC AGGLO PAYS DE RETZ
13,27
5,91
5,71
25,89
LA ROCHE-SUR-YON AGGLOMERATION
10,31
5
2,19
28,16
CA LES SABLES-D'OLONNE AGGLO
12,56
4,1
3,22
21,65
CA TERRES DE MONTAIGU
11,43
3,36
4,35
25,03
CA CLISSON SEVRE ET MAINE AGGLO
9,15
2,84
6,82
26,59
CA PAYS ST-GILLES-CROIX-DE-VIE
10,46
2,69
1,95
23,05
CA CAP ATLANTIQUE
8,24
1,5
2,83
26,63
CA SAUMUR VAL DE LOIRE
9,18
1,28
3,31
22,57
CA LAVAL AGGLOMERATION
11,5
0,361
3,97
26,03
CA AGGLOMERATION DU CHOLETAIS
8,41
0
2
23,82
CA REGION NAZAIRIENNE (CARENE)
7,78
0
2,82
25,66
CA MAUGES COMMUNAUTE
0
0
0
20,78
Source : DGFIP
Tableau n° 4 :
Comparaison des dotations et participations perçues
2022
La Roche-sur-
Yon
Agglomération
Moyenne 7
CA des Pays
de la Loire
Moyenne 67 CA
France
métropolitaine
Dotation Globale de Fonctionnement
9 592 877
9 249 091
8 254 588
Participations
6 363 117
1 955 598
3 063 582
Dont régions
2 199 112
408 595
555 187
Dont autres
3 248 100
747 974
1 734 339
Autres attributions et participations
3 704 397
6 049 279
4 291 917
Dont péréquation et compensation autre que
DCRTP
2 367 782
4 394 387
2 977 197
Dont dotation de compensation relais de la
taxe professionnelle (DCRTP)
1 336 615
1 654 892
979 011
- Reversement et restitution sur dotations et
participations
0
0
18 372
= Ressources institutionnelles (dotations et
participations)
19 677 417
17 466 461
15 702 980
Source
: CRC Pays de la Loire d’après les comptes de gestion
LA ROCHE-SUR-YON AGGLOMÉRATION
82
Tableau n° 5 :
Comparaison des charges de personnel
2022
La Roche-sur-
Yon
Agglomération
Moyenne de 7
CA des Pays de
la Loire
Moyenne 67 CA
France
métropolitaine
Charges totales de personnel
23 270 033
18 017 347
17 956 736
- Remboursement de personnel mis à disposition
1 255 063
1 574 504
2 445 358
= Charges totales de personnel nettes des remboursements pour MAD
22 014 970
16 442 843
15 511 379
en % des produits de gestion
40,6%
30,3%
30,4%
Source : CRC Pays de la
Loire d’après les comptes de gestion
Tableau n° 6 :
Évolution des ressources fiscales propres
en €
2017
2021
2022
2023
Provisoire
Impôts directs locaux à compter de 2021 (taxes
foncières et d'habitation avant 2021)
23 889 635
12 316 583
16 569 895
18 132 924
+ Cotisation sur la valeur ajoutée (CVAE)
6 982 341
8 110 489
7 749 091
0
+ Taxe sur les surfaces commerciales (Tascom)
2 630 331
1 732 962
2 038 924
2 660 086
+ Imposition forfaitaire sur les entreprises de
réseau (IFER)
508 872
567 324
590 103
627 277
+ Autres impôts locaux ou assimilés (dont rôles
supplémentaires)
198 256
0
0
47436
Restitution et reversements sur impôts locaux
(hors péréquation, AC et DSC)
-2 891
-146 555
0
-23 317
+ Fraction de TVA (EPCI à fiscalité propre)
0
13 104 186
14 359 616
23 421 375
+ Impôts et taxes liés aux activités de services
(nets des reversements)
167 049
162 163
211 787
379 995
+ Autres taxes (nettes des reversements)
171
114 473
114 589
-132 037
= Ressources fiscales propres (nettes des
restitutions)
34 373 765
35 961 625
41 634 005
45 113 739
Source : CRC Pays de la Loire
Tableau n° 7 :
Évolution du CIF de La Roche-sur-Yon Agglomération et du
CIF moyen de sa catégorie
Source : fiches DGCL
0,3
0,32
0,34
0,36
0,38
0,4
2017
2019
2022
2023
CIF LRYA
CIF moyen de la catégorie
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
83
Tableau n° 8 :
Évolution des principaux postes de la masse salariale
en €
2017
2022
2023
VaR. annuelle
moyenne
Rémunération principale
9 334 395
10 089 341
10 307 050
1,7%
+ Régime indemnitaire voté par l'assemblée, y
compris indemnités horaires pour heures
supplémentaires
2 221 335
2 644 146
2 647 478
3,0%
+ Autres indemnités
255 068
300 660
271 464
1,0%
= Rémunérations du personnel titulaire (a)
11 810 799
13 034 147
13 225 992
1,9%
en % des rémunérations du personnel**
84,3%
78,8%
75,6%
Rémunérations et indemnités (dont HS)
1 884 370
2 482 928
3 114 684
8,7%
+ Autres indemnités
282 313
908 569
967 535
22,8%
+ Indemnités de préavis et de licenciement
3 401
0
0
-100,0%
= Rémunérations du personnel non titulaire
(c)
2 170 083
3 391 497
4 082 219
11,1%
en % des rémunérations du personnel**
15,5%
20,5%
23,3%
Autres rémunérations (d)
27 247
121 450
180 512
37,0%
= Rémunérations du personnel hors
atténuations de charges (a+b+c+d)
14 008 129
16 547 094
17 488 724
3,8%
- Atténuations de charges
358 298
138 588
181 812
-15,8%
= Rémunérations du personnel
13 649 831
16 408 507
17 306 911
4,0%
** Hors atténuations de charges
Source : CRC à partir des données des comptes de gestion
Graphique n° 1 :
Encours de dette du BP au 31 décembre
Source CRC Pays de la Loire à partir des comptes de gestion
–
en euros
0
10 000 000
20 000 000
30 000 000
40 000 000
50 000 000
60 000 000
70 000 000
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
LA ROCHE-SUR-YON AGGLOMÉRATION
84
Tableau n° 9 :
Fonds de roulement, besoin en fonds roulement et trésorerie
au 31 décembre en €
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Fonds de roulement net global
2 775 856
-43 663
424 649
891 860
1 325 003
1 821 221
- Besoin en fonds de roulement
global
119 260
-3 897 092
-1 317
978
53 507
-4 973
855
-7 753 567
=Trésorerie nette
2 656 596
3 853 429
1 742 627
838 353
6 298 858
9 574 788
en nombre de jours de
charges courantes
23,4
33,5
14,3
6,9
51,3
78,9
Source : CRC à partir des comptes de gestion et du CFU
Tableau n° 10 :
Évolution des prévisions du PPI 2022-2026
PPI 2021-2026
Prévisions PPI présentées aux
DOB de
2021
2022
2023
Var
2021/2023
2024
Budget principal
Dépenses
76 794 000
90 031 000
100 312 289
30,63%
101 979 811
recettes
20 055 500
20 310 300
18 845 706
-6,03%
18 567 948
Budgets annexes
dépenses
87 393 800
87 393 800
87 102 249
-0,33%
77 166 385
recettes
13 813 110
15 209 390
14 104 280
2,11%
18 454 280
Total BP et BA
Dépenses
164 187 800
177 424 800
187 414 538
14,15%
179 146 196
Recettes
33 868 610
35 519 690
32 949 986
-2,71%
37 022 228
Evolution du solde à financer
130 319 190
141 905 110
154 464 552
18,53%
142 123 968
Source
: rapports d’orientations budgétaires de
La Roche-sur-Yon Agglomération
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
85
Tableau n° 11 :
Évolution des comptes du budget transport 2017-2022
en €
2017
2018
2019
2020
2021
2022
VaR. annuelle
moyenne
Chiffre d'affaires
1 652 988
1 838 918
1 785 963
1 298 835
1 594 490
1 661 018
0,1%
Versement transport
6 232 302
6 120 723
6 773 512
6 589 757
7 262 612
7 306 374
3,2%
= Produit total
7 885 290
7 959 641
8 559 476
7 888 592
8 857 102
8 967 393
2,6%
- Consommations
intermédiaires
8 663 925
8 914 180
9 314 427
9 322 289
9 418 221
10 282 426
3,5%
Dont sous-traitance
générale
8 618 125
8 881 846
9 284 437
9 306 990
9 399 967
10 265 015
3,6%
= Valeur ajoutée
-778 636
-954 539
-754 951
-1 433 697
-561 119
-1 315 033
- Charges de personnel
171 876
139 711
148 954
54 129
77 668
71 795
-16,0%
+ Subvention
d'exploitation perçues
1 297 451
1 382 451
1 452 451
1 867 771
754 451
1 772 451
6,4%
dont subventions du
budget principal
1 215 000
1 300 000
1 370 000
1 785 320
672 000
1 610 000
5,8%
- Subventions
d'exploitation versées
(M43)
5 764
5 640
4 294
7 000
0
6 656
2,9%
- Autres charges de
gestion
0
0
27 540
0
0
0
= Excédent brut
d'exploitation
341 175
282 561
516 712
372 945
115 664
378 967
2,1%
= CAF brute
308 880
110 139
466 788
326 419
396 931
338 637
1,9%
en % du produit total
3,9%
1,4%
5,5%
4,1%
4,5%
3,8%
Chambre régionale des comptes Pays de la Loire
25 rue Paul Bellamy
BP 14119
44041 Nantes cédex 01
Adresse mél.
paysdelaloire@ccomptes.fr
Les publications de la chambre régionale des comptes
Pays de la Loire
sont disponibles sur le site :
www.ccomptes.fr/crc-pays-de-la-loire