Les notes du CPO
N° 8 – septembre 2024
Les impôts et taxes affectés
Cette note a été validée par le CPO lors de sa séance du 20 juin 2024.
Le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) a consacré deux études aux impôts et taxes affectés en 2013
1
,
à la demande du Premier ministre, et en 2018
2
, sur saisine de la commission des finances du Sénat. Ces deux
rapports ne traitaient ni des taxes considérées comme des ressources propres pour les collectivités
territoriales ni des « impôts sociaux »
3
.
Depuis ces deux études, la diminution de certains impôts directs locaux et l’allègement des cotisations sociales
ont conduit à des affectations nouvelles d’impositions aux administrations publiques locales et sociales,
notamment de taxe sur la valeur ajoutée (TVA). En revanche, la loi organique du 28 décembre 2021 relative à
la modernisation de la gestion financière publique a prévu un renforcement de l’encadrement de l’affectation
d’impositions à des personnes morales autres que les collectivités territoriales, leurs établissements publics
et les organismes de sécurité sociale, applicable à compter de 2025.
Ces deux évolutions justifient le réexamen de cette question en adoptant une définition plus large qui inclut
tous les impôts et taxes affectés à des tiers autres que l’État, quels que soient leur bénéficiaire et la nature de
l’imposition.
Cette note s’attache tout d’abord à définir le champ de la fiscalité affectée et rappelle les inconvénients qui
expliquent sa prohibition de principe et les arguments justifiant les nombreuses exceptions existantes
(1).
Elle
dresse un bilan
des enjeux financiers associés
(2)
. Elle analyse les conséquences du durcissement de
l’encadrement de la fiscalité affectée applicable à partir de 2025 pour les démembrements de l’État
(3)
et
propose
des principes directeurs pour l’affectation d’impôts et taxes aux organismes de sécurité sociale et aux
collectivités territoriales
(4)
.
1. L’affectation de l’impôt : une prohibition de
principe, des exceptions nombreuses
Les impôts et taxes affectés sont des impositions
de toutes natures dont les recettes viennent
financer les dépenses d’entités autres que l’État
.
Cette note ne couvre donc ni les mécanismes
d’affectation des recettes au sein du budget de
l’État (budgets annexes, comptes d’affectation
1
Conseil des prélèvements obligatoires, « La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes », juillet 2013
2
Conseil des prélèvements obligatoires, « Les taxes affectées : des instruments à mieux encadrer », juillet 2018
3
Cette catégorie incluait, pour ces deux rapports, la contribution sociale généralisée (CSG), la contribution pour le
remboursement de la dette sociale (CRDS) et le forfait social.
spéciale) ni les recettes publiques non fiscales
(cotisations
sociales,
amendes,
redevances,
intérêts de prêts, dividendes, etc.).
Les taxes
affectées aux collectivités locales et à l’audiovisuel
public transitant par des comptes de concours
financiers du budget de l’État sont, en revanche,
prises en compte.
2
|
Les impôts et taxes affectés
Contrairement aux rapports du CPO de 2013 et de
2018 sur le même sujet, elle traite de l’intégralité
des impôts et taxes perçus par les collectivités
territoriales et leurs établissements d’une part, les
organismes de sécurité sociale d’autre part.
1.1.
L’affectation
des
impositions
de
toutes
natures : une prérogative du Parlement
Le principe de non-affectation de l’impôt se
trouve à la croisée des règles fondamentales du
droit fiscal et du droit budgétaire.
Selon l’article 13 de la Déclaration des droits de
l’homme et du citoyen (DDHC), l’impôt est institué
« pour l’entretien de la force publique et pour les
dépenses d’administration ». La même déclaration
pose à l’article 14 le principe du
consentement à
l’impôt
par les citoyens ou leurs représentants.
Le
principe d’universalité budgétaire en constitue le
corollaire
: il confère au Parlement le pouvoir
d’apprécier de façon globale la contribution
demandée aux citoyens
.
L’affectation de prélèvements obligatoires fait
l’objet de quatre critiques majeures.
En
premier
lieu,
n’étant
pas
réexaminée
annuellement,
elle
affaiblit
le
contrôle
démocratique
sur
les
finances
publiques
.
L’information annuelle du Parlement (tome I des
Voies et moyens du projet de loi de finances et
annexe 3 du projet de loi de financement de la
sécurité sociale) permet néanmoins à celui-ci de
suivre l’impact financier de ses décisions des
années précédentes.
Par ailleurs,
l’affectation rigidifie l’emploi des
ressources
, freinant leur réallocation en fonction
des priorités de politiques publiques. Un bornage
dans le temps des affectations, comparable à celui
désormais fréquent pour les dépenses fiscales,
permettrait de limiter cette situation. Envisagé par
l’inspection générale des finances (IGF) en 2014
4
, il
n’a cependant pas été mis en œuvre.
Elle
crée aussi des effets d’aubaine, voire de
rente.
Le rendement de la recette peut dépasser
les besoins de l’affectataire. Le plafonnement du
montant affecté et son réexamen annuel sont
4
Inspection générale des finances,
Les taxes à faible rendement
, rapport n° 2013-M-095-0, février 2014_
5
Selon l’art. LO 111-3-14 du code de la sécurité sociale, « l’affectation, totale ou partielle, d'une recette exclusive des
régimes obligatoires de base de sécurité sociale ou des organismes concourant à leur financement, à l'amortissement de
leur dette ou à la mise en réserve de recettes à leur profit à toute autre personne morale ne peut résulter que d'une
disposition d'une loi de financement de l'année ou rectificative ».
utilisés depuis 2012 pour atténuer ces effets
d’aubaine, mais il ne concerne pas tous les impôts
et taxes affectés (cf.
infra
).
Enfin,
l’affectatio
n
peut
contribuer à la complexité
du
système
fiscal
et
être
ainsi
source
d’inefficience
, conduisant certains organismes à
vouloir pérenniser des taxes de faible rendement
au coût de collecte élevé. Parmi les 192 taxes à
faible rendement recensées par l’IGF en 2014, 47
bénéficiaient à l’État, 41 aux collectivités locales,
23 aux organismes de sécurité sociale et 81 aux
organismes divers d’administration centrale.
Pour l’ensemble de ces raisons,
l’affectation fait
l’objet d’une prohibition de principe, dont les
exceptions sont décidées et encadrées par le
Parlement.
À compter du dépôt du projet de loi de finances
pour 2025, l’article 2 de la loi organique relative
aux lois de finances (LOLF) oblige à distinguer :
-
l’affectation des ressources établies au
profit de l’État, qu’elles soient ou non des
impositions de toutes natures, relevant de
la loi de finances ;
-
l’affectation des impositions de toutes
natures établies au profit des collectivités
territoriales, de leurs établissements ou
des organismes de sécurité sociale, qui
peut relever de la loi ordinaire ou de la loi
de financement de la sécurité sociale
5
, si
leur produit n’est pas partagé avec l’État.
Dans le cas contraire elle relève également
de la loi de finances.
De
plus,
la
possibilité
d’affectation
d’une
imposition à des tiers autres que les collectivités
territoriales,
leurs
établissements
ou
des
organismes de sécurité sociale sera soumise à une
triple condition : la personnalité morale du tiers ;
l’exercice par ce tiers d’une mission de service
public ; l’existence d’un lien entre cette mission et
l’imposition affectée (cf. 3.3).
Ce
régime
reflète
un
compromis
entre
les
inconvénients précités et les arguments avancés
en faveur de l’affectation de certaines recettes.
Note du CPO n
o
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1.2. Les justifications avancées à l’appui des
exceptions au principe d’universalité
Quatre
justifications
sont notamment invoquées
en faveur de l’affectation de certaines impositions
à des entités autres que l’État.
La
préservation de l’autonomie financière
justifie
l’affectation de certaines ressources fiscales aux
collectivités territoriales. L’article 72-2 de la
Constitution,
introduit
en
2003,
prévoit
expressément que les collectivités territoriales
« peuvent recevoir tout ou partie du produit des
impositions de toutes natures
» et que «
la loi peut
les autoriser à en fixer l’assiette et le taux dans les
limites qu’elle détermine
».
Il pose le principe
que «
les recettes fiscales et les
autres
ressources
propres
des
collectivités
territoriales représentent, pour chaque catégorie
de
collectivités,
une
part
déterminante
de
l'ensemble de leurs ressources
». La loi organique
du 29 juillet 2004 inclut dans les ressources
propres des recettes sur lesquelles les collectivités
n'ont
pourtant
aucun
pouvoir
de
décision
(dotations sous formes de parts locales d'assiettes
d'impôts perçus par l'Etat par exemple). Elle fixe
aussi un seuil de ressources propres dans le total
des recettes
6
par rapport au niveau de 2003
différencié selon la catégorie de collectivité locale
(61% pour le bloc communal, 59% pour les
départements et 42% pour les régions). Cette
proportion est aujourd’hui largement dépassée
(70 % pour le bloc communal, 76 % pour les
départements et 73 % pour les régions). Le cadre
constitutionnel et organique crée ainsi peu de
contraintes, ni dans un sens ni dans l’autre, en
matière d’affectation d’impôts et de taxes aux
collectivités locales.
6
A l'exclusion des emprunts, des ressources correspondant au financement de compétences transférées à titre
expérimental ou mises en œuvre par délégation et des transferts financiers entre collectivités d'une même catégorie.
7
La littérature économique est cependant divisée sur l’effet de cette amélioration du consentement sur l’efficience de
l’intervention publique. Dans un article classique (
The Economics of Earmarked, Taxes,
Journal of Political Economy,
1963), Buchanan montre que l’affectation conduit à une allocation optimale des ressources dans un modèle simplifié où
un même agent (l’électeur médian) peut décider à la fois le niveau de biens publics produits et celui de la taxe affectée.
Des travaux ultérieurs (Bös,
Earmarked taxation : welfare versus political support
, Journal of Public Economics, 2000)
remettent en question cette conclusion en modélisant une situation où la fixation du niveau de la taxe affectée et de
celui de la dépense sur la politique publique bénéficiant de celle-ci relèvent des décisions de trois entités différentes
situées en asymétrie d’information : un mandant (le Parlement) et deux mandataires, respectivement chargés de la mise
en œuvre de la taxation affectée et de celle de la politique publique financée. Dans l’hypothèse où le mandant cherche à
maximiser les votes, celui-ci sera enclin à privilégier l’affectation des ressources, au détriment de leur allocation optimale.
Fiscalité locale et fiscalité transférée
Les documents budgétaires distinguent les impôts
établis au profit des collectivités territoriales ou qui leur
étaient affectés avant les lois de décentralisation
(fiscalité locale) et les impôts et taxes affectées aux
collectivités territoriales en compensation de transferts
de compétences ou en substitution à des dotations de
l’État ou des impôts locaux (fiscalité transférée). Cette
distinction ne se recoupe ni avec la notion juridique de
ressources propres ni avec le concept économique de
pouvoir
fiscal
décentralisé.
Sous
réserve
de
se
conformer au principe de libre administration et de
respecter le ratio d’autonomie financière, il est possible
de retirer aux collectivités territoriales un impôt établi à
leur profit, comme l’illustre l’exemple récent de la
cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE).
En matière de sécurité sociale, la
réduction du coût
du travail
a été l’objectif poursuivi par les
allègements successifs de cotisations sociales,
compensés majoritairement par la création ou
l’affectation
d‘impôts
reposant
sur
d’autres
assiettes, plus larges que les salaires (ensemble des
revenus pour la CSG et la CRDS, valeur ajoutée pour
la TVA) ou plus spécifiques (droits d’accises sur les
tabacs et les alcools, par exemple). Ce principe de
compensation a été posé par la loi Veil du
25 juillet 1994, puis codifié à l’article L. 131-7 du
code de la sécurité sociale. Il peut toutefois y être
dérogé par une disposition de loi de financement
de la sécurité sociale. La compensation peut être
mise en œuvre par l’affectation d’impôts et taxes
(solution en général retenue pour les allègements
généraux) ou des dotations budgétaires (méthode
privilégiée pour les allègements sectoriels).
L’amélioration du
consentement à l’impôt
par son
affectation est le principal argument employé pour
justifier l’affectation en dehors du champ local et
social
7
. Les bénéficiaires d’une politique publique
seraient plus enclins à la financer par des
« impôts
contributifs »
.
Ceux-ci
peuvent
être
économiquement apparentés à des redevances ou
4
|
Les impôts et taxes affectés
à des cotisations, mais ont un caractère obligatoire
et bénéficient des possibilités de recouvrement
forcé, ce qui évite les comportements de passager
clandestin. Les interventions économiques et
sociales,
la
formation
professionnelle
et
les
politiques locales d’aménagement sont les terrains
privilégiés de ce type d’impôts et taxes affectés.
Ce mode de financement est, en revanche, peu
souhaitable pour les organismes de régulation, car
il est susceptible de créer un conflit d’intérêt avec
l’exercice
de
leurs
missions.
Ainsi,
l’agence
nationale de sécurité des médicaments (ANSM)
n’est
plus
financée
par
une
taxe
sur
les
médicaments
auxquels
elle
a
accordé
une
autorisation de mise sur le marché mais par une
subvention de l’assurance-maladie.
Par ailleurs, l’amélioration du civisme fiscal permis
par une ressource contributive dépend de l’opinion
du
redevable
sur
la
politique
financée
et
l’affectataire.
Selon
le
baromètre
des
prélèvements fiscaux et sociaux 2023 du CPO
8
le
niveau de satisfaction quant à l’utilisation de
l’argent public, la connaissance du système socio-
fiscal, le sentiment d’équité fiscale et la confiance
dans les institutions publiques sont les principaux
déterminants de l’acceptation des prélèvements.
L’utilisation
de
l’impôt
à
des
fins
comportementales (« taxes pigouviennes ») est
aussi souvent associée à son affectation.
Celle-ci
permet d’offrir un levier d’action supplémentaire à
l’entité responsable d’une politique publique. Les
assujettis ont le choix entre le financement des
politiques
qui
limitent
certaines
externalités
négatives
et
une
modification
de
leur
comportement. Ce type d’affectation, fréquent en
matière environnementale ou sanitaire, peut
toutefois présenter la difficulté de ne pas offrir un
financement pérenne à l’organisme concerné,
celui-ci étant appelé à diminuer, voire à s’éteindre,
si le taux est fixé à un niveau très élevé
9
.
8
Conseil des prélèvements obligatoires,
Baromètre des prélèvements fiscaux et sociaux 2023,
note n° 7, janvier 2024
9
En France, la taxe sur les boissons issues du mélange d’une boisson alcoolisée et d’une boisson non alcoolisée («pré-
mix »), mise en place en 1997, a entraîné la quasi-disparition de ces produits du marché. Les recettes de cette taxe étaient
de l’ordre de deux millions d’euros en 2023.
10
Montant net des reversements au budget général (cf. 3.2.).
11
Projet de loi finances 2024, Voies et moyens, tome I. Le tableau annexé au Voies et moyens compte 267 lignes, mais
seulement 238 avaient un montant non nul en 2022.
12
En sont également exclus les impôts et taxes affectés à des budgets annexes ou à des comptes d’affectation spéciale,
qui ne sont pas traités dans le cadre de la présente note.
Malgré leur prohibition de principe, et pour les
différentes raisons exposées ci-dessus, les impôts
et taxes affectés se sont développés fortement
depuis la dernière étude du CPO en 2018.
2. Les impôts et taxes affectés : un enjeu financier
supérieur aux recettes fiscales nettes de l’État
2.1. Un phénomène massif
Le tome I de l’annexe « Voies et moyens » du
projet de loi de finances (PLF) pour 2024
dénombrait 238 ressources affectées en 2022,
pour un montant total de 352 Md€
10
, supérieur
aux recettes fiscales nettes du budget général
(323 Md€)
11
.
Ce recensement est cependant à la fois plus large
et plus étroit que le périmètre de cette note.
En
effet, d’une part, il inclut des recettes non fiscales
affectées et plafonnées. D’autre part, il exclut les
taxes qui transitent par les comptes de concours
financiers « Avances aux collectivités territoriales »
et « Avances à l’audiovisuel public » qui sont
intégrées
dans
les
projets
annuels
de
performances de ces deux comptes de concours
financiers
12
, alors que la présente note les prend
en compte
.
En réintégrant ces impôts et en éliminant les
recettes non fiscales,
l’enjeu global qui s’attache
aux impôts et taxes affectés s’élevait à 462 Md€
en 2022
, soit 39% des prélèvements obligatoires et
18% du PIB.
2.2. Une répartition en trois blocs d’inégale
importance
Les impôts et taxes affectés aux administrations
de
sécurité
sociale
et
aux
administrations
publiques locales représentaient respectivement
57% et 36% du total
. Le solde (31 Md€) se
répartissait entre opérateurs de l’État (17 Md€) et
autres entités (14 Md€).
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Les principaux impôts et taxes affectés étaient la
contribution sociale généralisée (CSG, 140 Md€)
et la taxe sur la valeur ajoutée (TVA, 102 Md€)
,
loin devant les droits de mutation à titre onéreux
(DMTO, 20 Md€), la taxe sur les salaires (18 Md€),
les droits d’accises sur les tabacs (14 Md€) et la
taxe intérieure sur la consommation de produits
énergétiques
13
(TICPE, 11 Md€).
Graphique n° 1 : impôts et taxes affectés (2022, en Md€)
Source : CPO (données : PLF pour 2024, voies et moyens,
tome I, et observatoire des finances et de la gestion
locales, rapport 2023
)
265 Md€ de recettes fiscales étaient affectés aux
administrations de sécurité sociale
, répartis entre
le régime général (205,6 Md€), le fonds de
solidarité vieillesse ou FSV (19,5 Md€), la caisse
d’amortissement de la dette sociale ou CADES
(17,9 Md€), l’assurance-chômage (15,8 Md€), la
mutualité sociale agricole (4,8 Md€) et les autres
régimes spéciaux (1,8 Md€). Au sein du régime
général, la branche maladie recevait 145 Md€, la
branche autonomie 34 Md€, la branche famille
16 Md€ et la branche retraite (hors FSV) 11 Md€.
La fiscalité affectée aux administrations publiques
locales (165 Md€) concerne principalement le
bloc communal
(89 Md€, y compris métropoles),
loin devant les départements (50 Md€) et les
régions
et
autres
collectivités
territoriales
(26 Md€).
Cette
stratification
recoupe
la
classification
historique
entre
impôts
locaux
(68 Md€) et fiscalité transférée (97 Md€).
Hors collectivités territoriales et secteur social, les
principaux bénéficiaires de taxes affectées étaient
France compétences (9,9 Md€) et les entreprises
de l’audiovisuel public (3,7 Md€)
, devant le fonds
national d’aide au logement (FNAL, 2,8 Md€), les
agences
de
l’eau
(2,2
Md€),
l’agence
de
13
Cette taxe est devenue en 2023 une fraction de l’accise sur l’énergie qui regroupe les anciennes taxes intérieures de
consommation sur les carburants, le gaz naturel, le charbon, et l’électricité.
financement des infrastructures de transport de
France (AFITF, 2,0 Md€), l’agence nationale de
l’habitat
(Anah,
1,9 Md€),
Action
logement
services (1,7 Md€) et le Centre national du cinéma
et de l’image animée (CNC, 0,7 Md€).
2.3. Un accroissement significatif des impôts et
taxes affectés aux administrations de sécurité
sociale depuis 2018
Le montant des impôts et taxes affectés a
augmenté de 88 Md€ entre 2018 et 2022 (+24%).
Graphique n° 2 : impôts et taxes affectés (2018-2022, en Md€)
Source : CPO (données : PLF pour 2020 à 2024, voies et
moyens, tome I, et observatoire des finances et de la
gestion locale, rapports 2019 à 2023)
La croissance a été plus rapide pour la fiscalité
affectée aux administrations de sécurité sociale
(+35%)
que pour celle finançant les administrations
publiques locales (+12%) ou d’autres entités (+6%).
L’accroissement rapide des impôts et taxes
affectés aux administrations de sécurité sociale
(+69
Md€)
s’explique
principalement
par
l’augmentation de la TVA reçue en compensation
d’exonération de cotisations sociales (+47 Md€) et,
dans une moindre mesure, par le dynamisme de la
CSG (+15 Md€).
La fiscalité affectée aux administrations publiques
locales a aussi globalement augmenté (+18 Md€).
La suppression de la taxe d’habitation (TH) sur les
résidences principales (- 20 Md€) ainsi que la
diminution de la contribution sur la valeur ajoutée
des
entreprises
(CVAE,
-8 Md€)
et
de
la
contribution économique territoriale (CET, -1 Md€)
ont été plus que compensées par des affectations
de TVA (+ 37 Md€) et le dynamisme des droits de
6
|
Les impôts et taxes affectés
mutation
à
titre
onéreux
jusqu’en
2022
(+ 6 Md€)
14
.
Enfin, la croissance plus modérée des autres
impôts et taxes affectés (+ 2 Md€) est liée
essentiellement
aux
financements
de
l’apprentissage.
3. Un encadrement progressivement renforcé
pour les prélèvements obligatoires affectés aux
démembrements de l’État
Pour les démembrements de l’État, l’existence de
prélèvements obligatoires affectés est considérée
comme un facteur de rigidité budgétaire, néfaste à
la fois pour la maîtrise des finances publiques et le
redéploiement des moyens vers les priorités
gouvernementales.
Le
renforcement
de
leur
encadrement a connu trois étapes successives : la
suppression des taxes parafiscales en 2001
15
, la
mise en place d’un plafonnement à partir de 2012,
enfin la définition de conditions plus strictes pour
la création (en 2014), puis pour le maintien
d’impositions affectées (à compter de 2025).
Cette
note revient plus spécifiquement sur ces deux
dernières étapes.
3.1. Le plafonnement des recettes affectées
L’affectation de recettes fiscales peut constituer
un substitut aux subventions versées par l’État à
des organismes chargés d’une mission de service
public
. Dès lors que la dépense budgétaire de l’État
était soumise à une règle d’évolution à partir de
1994, ces affectations sont devenues un point de
fuite de cette norme de dépenses de l’État
16
.
En réaction,
un plafonnement des ressources
affectées à certains opérateurs de l’État a été
institué à partir de 2012.
Celui-ci renforce le
contrôle démocratique des taxes affectées en
instituant un vote annuel sur leur montant. Sur le
plan financier,
le plafond limite les effets d’aubaine
et de rente par un double mécanisme.
D’une part,
la fraction du produit du prélèvement concerné au-
delà du plafond est reversée au budget général.
14
La diminution des transactions immobilières a, en revanche, conduit à une forte baisse des DMTO en 2023.
15
Les taxes parafiscales, d’origine réglementaire, se sont développées au milieu du XXème siècle avec l’intervention
économique et sociale de l’État. Régulièrement critiquées par la Cour des comptes pour leur opacité et leur insécurité
juridique, elles ont été supprimées à compter du 1
er
janvier 2005 par l’article 67 de la loi organique du 1er août 2001
relative aux lois de finances. Leur disparition s’est traduite, au cas par cas, par leur transformation en impositions de
toutes natures prévues par le législateur, leur suppression compensée par une dotation budgétaire, ou, dans le domaine
agricole, leur transformation en « cotisations volontaires obligatoires » (CVO).
16
Cf. IGF, «
L’État et ses agences
», rapport n° 2011-M-044-01, mars 2012.
D’autre part, la fraction plafonnée restant acquise
à l’opérateur est intégrée dans la norme de
dépenses de l’État.
Le
mécanisme
du
plafonnement
a
été
ultérieurement étendu à d’autres opérateurs et à
des entités qui ne relèvent pas de ce statut
mais
sont chargées de missions de service public pour le
compte
de
l’État :
notamment,
organismes
consulaires,
établissements
publics
fonciers
nationaux,
autorités
administratives
indépendantes ou fonds sans personnalité morale.
Des recettes non fiscales affectées ont été
également plafonnées.
Le périmètre des ressources affectées plafonnées
a presque doublé en 2020 avec l’inclusion de la
contribution
unique
à
la
formation
professionnelle et à l’alternance
, créée dans le
cadre de la réforme du financement de la
formation professionnelle. Le plafond mis en place
sur cette taxe a cependant été fixé à des niveaux
qui
n’impliquent
pas
pour
le
moment
de
reversement au budget de l’État.
Graphique n° 3 : recettes affectés plafonnées (2018-2024, en
M€)
Source : CPO (données : PLF pour 2020 à 2024, voies et
moyens, tome I)
Le
produit
total
des prélèvements
affectés
plafonnés est estimé à 24,3 Md€ pour 2024
,
principalement chez les opérateurs de l’État
(21,4 Md€). Les principales recettes affectées
plafonnées sont la contribution unique à la
formation
professionnelle
et
à
l’alternance
Note du CPO n
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8, mai 2024
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7
(10,5 Md€), les redevances des agences de l’eau
(2,4 Md€), les produits de la vente des quotas
carbone (2,4 Md€) et la fraction de l’accise sur
l’énergie affectée à l’AFITF (2,1 Md€).
L’article
8
de
la
loi
de
programmation
pluriannuelle des finances publiques (LPFP) 2023-
2027 prévoit le plafonnement de l’ensemble des
impositions de toutes natures affectées à des tiers
autres
que
les
collectivités
territoriales,
les
établissements
publics
de
coopération
intercommunale et les organismes de sécurité
sociale,
sauf dérogation justifiée
.
Malgré
l’extension
importante
du
périmètre
réalisée en 2020,
les impositions de toutes natures
affectées aux tiers
autres que les collectivités
territoriales,
les
établissements
publics
de
coopération intercommunale et les organismes
de sécurité sociale non plafonnées s’élevaient à
15,1 Md€ en PLF 2024.
Les principales impositions
affectées à ces entités non plafonnées étaient la
TVA affectée aux entreprises de l’audiovisuel
public (3,7 Md€), les cotisations des employeurs au
FNAL (2,7 Md€), la participation des employeurs à
l’effort
de
construction
(2
Md€),
diverses
participations et contributions affectées à France
compétences
17
(0,9 Md€), la contribution des
employeurs à l’association de gestion du régime
d’assurance des créances des salariés (0,9 Md€) et
les taxes affectées au Centre national du cinéma et
de l’image animée (0,7 Md€)
.
Contrairement à la
formulation retenue par la LPFP, ces dérogations
ne font pas l’objet d’une justification dans les
documents annexés aux lois de finances.
Recommandation 1 : Justifier dans les annexes au
projet de loi de finances les dérogations au
plafonnement des impositions de toutes natures
affectées à des tiers autres que les collectivités
territoriales,
les
établissements
publics
de
coopération intercommunale et les organismes de
sécurité sociale.
Les LPFP 2012-2017 et 2014-2019 prévoyaient une
trajectoire
pluriannuelle
de
diminution
des
ressources
affectées
plafonnées.
Celle-ci
n’a
cependant été mise en œuvre que jusqu’en 2015.
17
Seule la contribution unique mise en place en 2022 est plafonnée.
18
Cour des comptes, « La mise en œuvre de la LOLF », 2011. Conseil d’Etat, « Les agences : une nouvelle gestion
publique ? », 2012.
Tableau n°1 : évolution du plafond des recettes affectées
En M€
2013
2014
2015
2016
2017
Objectif
-191
-265
- 283
-135
-86
Réalisation
-190
-211
-280
+70
+393
Source : Assemblée nationale, rapport sur le PLF 2018
(données : direction du budget)
Aucun objectif spécifique sur le plafond des
recettes affectées n’a ensuite été inscrit dans les
LPFP 2018-2022 et 2023-2027. L’article 8 de la LPFP
2023-2027 prévoit cependant que le plafond de
chaque imposition ne peut dépasser de plus de 5 %
la prévision de recette totale figurant en annexe du
PLF. En 2024, cette disposition a été méconnue
pour une dizaine de taxes affectées.
Les prévisions de reversements au budget général
représentent 2,7 Md€ pour 2024
. Ils sont très
concentrés sur quelques produits : enchères de
quotas carbone (1,7 Md€), prélèvements sur les
jeux (0,3 Md€) et droits de timbre sur les
passeports et les cartes d’identité (0,3 Md€). Leur
forte augmentation depuis 2021 (+1,6 Md€)
s’explique essentiellement par la croissance des
produits liés aux quotas carbone (+1,7 Md€ au
total, et +1,4 Md€ pour l’État).
3.3. Le nouvel encadrement issu de la loi organique
de 2021
Allant au-delà du plafonnement, le Conseil d’État
et la Cour des comptes ont préconisé, dès 2011-
2012, la mise en place d’une « doctrine d’emploi »
des taxes affectées aux agences
18
. Le CPO a
également recommandé ultérieurement dans son
étude de 2018, de «
rendre plus contraignantes les
conditions
de
création
de
nouvelles
taxes
affectées
».
Les LPFP 2014-2019 et 2018-2022 ont mis en
œuvre partiellement ces recommandations en
énonçant les cas dans lesquels de nouvelles
affectations de taxes au profit de démembrements
de l’État pouvaient intervenir.
La loi organique relative à la modernisation de la
gestion financière publique du 28 décembre 2021
subordonne, à compter de 2025, l’affectation
d’une imposition à des tiers autres que les
collectivités territoriales, leurs établissements ou
des organismes de sécurité sociale à une triple
8
|
Les impôts et taxes affectés
condition : la personnalité morale du tiers ;
l’exercice par celui-ci d’une mission de service
public
et
le
lien
entre
cette
mission
et
l’imposition.
Contrairement
aux
dispositions
précédentes des LPFP, cette triple condition
s’étend désormais aux affectations préexistantes,
et le Conseil constitutionnel s’assurera de son
respect par les lois de finances, de financement de
la sécurité sociale ou les lois ordinaires.
La mise en œuvre de cette nouvelle disposition
soulève
toutefois
deux
questions
d’interprétation : d’une part, la définition à
donner aux notions d’« organismes de sécurité
sociale » ; d’autre part le « lien de l’imposition
affectée avec les missions de service public
confiées à l’affectataire ».
La notion d’organisme de sécurité sociale peut
être considérée de façon plus ou moins large.
Compte tenu du terme retenu, il paraît exclu
qu’elle corresponde au concept d’administration
de sécurité sociale en comptabilité nationale.
L’article R. 111-1-I du code de la sécurité sociale ne
mentionne
explicitement
que
les
régimes
obligatoires de base de la sécurité sociale (ROBSS).
Le champ des lois de financement de la sécurité
sociale, tel qu’il est défini à l’article LO 111-3-8 du
code de la sécurité sociale, comprend les ROBSS et
les organismes concourant à leur financement qui
affectent directement l’équilibre financier de ces
régimes (caisse d’amortissement de la dette
sociale, fonds de solidarité vieillesse, fonds de
réserve des retraites, fonds de financement de la
protection
complémentaire
de
la
couverture
universelle du risque maladie). Il ne retient, en
revanche, ni l’assurance-chômage ni les régimes
complémentaires de retraite.
Dans leurs échanges avec le CPO, la direction du
budget et la direction de la sécurité sociale se sont
prononcées
en
faveur
d’une
définition
pragmatique du périmètre inspirée de l‘article
R. 111-1 du code de la sécurité sociale, mais
incluant également l’assurance-chômage, la CADES
et le FSV. Si les travaux parlementaires et l’avis du
Conseil d’État relatifs à la loi organique ne
permettent pas de trancher, ces administrations
estiment que le champ qu’elles proposent est
cohérent avec celui utilisé dans les premiers
19
CE, avis, 1er juillet 2021, n° 402909 et 402910, n° 14
20
Laurent de Saint-Martin, rapport sur la proposition de loi organique relative à la modernisation de la gestion des
finances publiques (n° 4110), Assemblée nationale, juillet 2021
travaux sur les taxes affectées (rapports de l’IGF de
2011, du Conseil d’État de 2012 et du CPO de 2013)
qu’elles
considèrent
comme
des
sources
d’inspiration de la nouvelle rédaction de la loi
organique.
Le champ d’application de la nouvelle disposition
restera
incertain,
tant
que
le
Conseil
constitutionnel n’aura pas été amené à se
prononcer sur la définition d’un « organisme de
sécurité sociale ».
La notion de lien entre la mission financée et
l’imposition
est
également
sujette
à
interprétation.
Les travaux préparatoires à la loi organique
montrent que le Parlement a souhaité aller au-delà
de la simple mention d’une mission de service
public en introduisant la notion de « lien » entre la
taxe et celle-ci, susceptible d’induire, selon le
Conseil d’Etat, « des effets massifs sur un nombre
important d’affectataires »
19
(CE, avis, 1er juillet
2021, n° 402909 et 402910, n° 14). Le rapporteur
du projet de loi organique à l’Assemblée nationale
estimait
que :
« pour
éviter
d’éroder
le
consentement à l’impôt des redevables de la taxe,
il faut qu’ils puissent comprendre en quoi la
contribution versée permet de financer un service
public en retour : exemple des quasi-redevances
ou des actions correctrices dans le cadre de la
fiscalité incitative »
20
. En revanche, l’ancienneté de
l’affectation de la taxe, voire son établissement dès
l’origine comme une taxe affectée, ne sont pas
mentionnés comme un possible critère dans les
travaux préparatoires.
La mise en œuvre du nouvel encadrement a
concerné cinq taxes dans les textes financiers
pour 2024.
Quatre étaient affectées à un fonds
sans personnalité morale : une a été rebudgétisée
et les trois autres ont été réaffectées aux
organismes gestionnaires des fonds. Pour une
cinquième taxe, la base juridique de l’affectation
qui n’était pas législative a été consolidée.
Note du CPO n
o
8, mai 2024
|
9
Tableau n°2 : les taxes affectées mises en conformité dès 2024
Taxe
(affectataire)
Montant
2024
(M€)
Critère(s)
non
respecté(s)
Solution retenue
Contribution
pour
frais
de
contrôle (ACPR)
232
Personnalité
morale
Changement
d’affectataire
(Banque
de
France)
Cotisation HLM
et
SEM
(FNADVL)
15
Personnalité
morale
Budgétisation
Taxes
de
solidarité
additionnelle
(fonds
C2S
et
ASI)
5 453
Personnalité
morale
Changement
d’affectataire
(CNAM)
Contribution
annuelle
au
fonds
de
développement
pour
l'insertion
professionnelle
des handicapés
(FIPH)
460
Personnalité
morale
Changement
d’affectataire
(AGEFIPH)
Contribution à la
formation pour
les
entreprises
de
travail
temporaire
(FETT)
64
Inscription
de
l’affectation
dans la loi
Consécration
législative
de
l’affectation
Source : LFI 2024, art. 156 et LFSS, art. 16
En 2024, quatre fonds sans personnalité morale
étaient encore bénéficiaires de taxes affectées.
Trois options sont envisageables pour mettre ces
fonds en conformité avec la loi organique : la
rebudgétisation
des
taxes
affectées
et
le
versement de dotations budgétaires à l’organisme
aujourd’hui
gestionnaire
du
fonds ;
leur
transformation en compte d’affectation spéciale
ou en personne morale, selon la forme la plus
adaptée à leur activité ; l’affectation de la taxe à
l’organisme aujourd’hui gestionnaire du fonds, en
maintenant le cas échéant une comptabilité
séparée.
21
Conseil des prélèvements obligatoires, «
La taxe sur la valeur ajoutée (TVA), un impôt à recentrer sur son objectif de
rendement pour les finances publiques
», février 2023.
Tableau n°3 : les taxes affectées à des fonds sans personnalité
mor ale en 2024
Fonds
Gestionnaire
Taxe affectée
Montant
2024 (en
M€)
Fonds national
d’aide
au
logement
CNAF, MSA
Contribution
des
employeurs,
taxe
sur
les
bureaux en Ile-
de-France
3 032
Fonds
de
solidarité
pour
le
développement
Agence
française
de
développement
Taxe
sur
les
billets d’avion,
taxe
sur
les
transactions
financières
738
Fonds national
de garantie des
risques
agricoles
Caisse centrale
de réassurance
Contributions
additionnelles
à
certaines
primes
ou
cotisations
d'assurance
120
Fonds paritaire
national
Association
pour la gestion
du
fonds
paritaire
national
Contribution
patronale
au
dialogue social
98
Source : CPO (données : voies et moyens, tome I)
En outre,
le lien de plusieurs impôts et taxes
affectés avec la mission de service public de leurs
bénéficiaires paraît absent.
Tableau n°4 : exemples d’impôts et taxes affectés sans lien avec
la mission de service public de l’affectataire
Impôt et taxe affecté
Affectataire
Montant
2024 (en M€)
TVA
Audiovisuel
public
4 027
Taxe sur les transactions
financières
FSD
528
Taxe de solidarité sur les
billets d’avion
FSD
210
Prélèvement sur
les jeux
(hors paris sportifs)
ANS
246
Source : CPO (données : voies et moyens, tome I)
Dans son rapport de février 2023 sur la TVA
21
, le
CPO avait notamment relevé la contradiction
entre l’affectation de TVA à l’audiovisuel public,
décidée en juillet 2022, et le nouvel encadrement
des impôts et taxes affectés
, en concluant que
« les
affectations
de
TVA,
en
dehors
du
financement des organismes de protection sociale
et des collectivités territoriales, devraient être
10
|
Les impôts et taxes affectés
évités, au profit d’autres modes de financement
(crédits budgétaires, autres impôts remplissant les
conditions de la loi organique) ».
Une proposition de loi organique déposée le
10 mai 2024 à l’Assemblée nationale visait à sortir
les entreprises de l’audiovisuel public du périmètre
de
cet
encadrement
afin
de
pérenniser
l’affectation de TVA dont elles bénéficient au-delà
de 2024. L’indépendance de l’audiovisuel public,
principe reconnu par le Conseil constitutionnel,
n’impose pourtant pas un financement par une
taxe affectée ni
a fortiori
par une taxe sans lien
avec la mission de l’audiovisuel public
22
.
Le financement de l’audiovisuel public par une taxe
affectée spécifique, assise sur la possession d’un
équipement
de
réception
ou
sur
une
base
personnelle ou
résidentielle, est
un modèle
fréquent en Europe (Allemagne, Italie, Pologne,
Royaume-Uni),
tandis
que
d’autres
États
privilégient un financement budgétaire (Belgique,
Espagne, Pays-Bas), assorti de certaines garanties
sur la prévisibilité des dotations. En revanche, la
pérennisation du financement de l’audiovisuel
public par la TVA singulariserait la France parmi les
grands pays européens. Ceci conduit le CPO à
réitérer la recommandation formulée dans son
rapport de février 2023 d’éviter les affectations de
TVA en dehors des collectivités territoriales et de la
sécurité sociale.
Recommandation 2 : éviter les affectations de TVA
en dehors des collectivités territoriales, de leurs
établissements et des organismes de sécurité
sociale.
Dans d’autres cas, le lien entre la taxe affectée et
la mission financée peut être qualifié de fragile.
C’est notamment le cas de la contribution des
employeurs au FNAL qui permet de financer des
allocations logement dont bénéficient notamment
les
salariés,
mais
sans
véritable
caractère
contributif.
Le lien paraît, en revanche, mieux établi pour la
participation
des
employeurs
à
l’effort
de
construction, dont l’employeur peut se libérer en
réalisant
des
investissements
directs,
la
contribution à la formation professionnelle ou la
contribution au régime d’assurance des créances
22
Dans sa décision DC n° 2009-577 du 3 mars 2009, le Conseil constitutionnel a estimé que « la garantie de ses
ressources » constitue un élément de l’indépendance de l’audiovisuel public mais que celle-ci n’impose pas d’affecter
une taxe pour financer sa mission de service public.
des salariés qui ne bénéficient qu’aux salariés et
demandeurs d’emploi.
4. Les impositions affectées à la sécurité sociale et
aux collectivités territoriales : des clarifications
nécessaires
Les impositions de toutes natures affectées aux
organismes de sécurité sociale et aux collectivités
territoriales et à leurs établissements publics
échappent au nouvel encadrement organique. Ces
exceptions sont compréhensibles, au regard des
justifications
spécifiques
de
ces
affectations
(principe d’autonomie financière et transfert de
compétences pour les collectivités, universalité de
certaines
prestations
et
compensations
des
allègements de charges pour la sécurité sociale).
Pour autant, la très forte croissance et l’instabilité
des taxes affectées aux organismes de sécurité
sociale et aux collectivités territoriales ont rendu
peu lisibles pour le citoyen les implications fiscales
des dépenses sociales et locales.
Une simplification et une stabilisation des circuits
d’affectation des impôts et taxes dont bénéficient
ces secteurs paraît ainsi nécessaire afin de clarifier,
pour
les
particuliers
et
les
entreprises,
la
destination des impôts et taxes qu’ils acquittent, et
pour donner aux gestionnaires locaux et sociaux
une visibilité sur leurs ressources.
4.1. Une simplification souhaitable des affectations
de taxes comportementales au sein de la sécurité
sociale
Le financement de prestations sociales par l’impôt
via le budget général se rencontre dans la quasi-
totalité des pays de l’OCDE. Il en est de même de
leur financement par des cotisations sociales
affectées, sauf dans quelques pays où elles jouent
un rôle nul (Australie, Nouvelle Zélande) ou
marginal (Danemark).
En
revanche,
le
financement
d’une
part
importante des prestations de sécurité sociale par
des impôts et taxes affectés n’existe au sein de
l’OCDE qu’en Belgique, en France et en Islande
. En
France, ce système est le produit d’un compromis
entre un choix d’organisation historique en faveur
de l’autonomie de la sécurité sociale, des décisions
Note du CPO n
o
8, mai 2024
|
11
de politique sociale tendant à généraliser les
prestations
et
des
décisions
de
politique
économique visant à réduire l’impact de leur
financement sur le coût du travail.
Graphique n° 4 : composition des financements affectés aux
prestations de sécurité sociale (2021)
Source : OCDE, Revenue Statistics, 2023
Note de lecture : l’Australie et la Nouvelle-Zélande n’ont
pas de système public de sécurité sociale. Les données
sont manquantes pour les Pays-Bas.
La fiscalisation de la sécurité sociale a cependant
fortement compliqué ses circuits de financement
,
ce qui a alimenté des propositions de simplification
ambitieuses.
Un article universitaire envisageait en 2022 un
financement intégral des branches universelles
(famille, maladie et dépendance) et de la dette de
la sécurité sociale par des dotations budgétaires
,
et la réaffectation des recettes correspondantes à
l’État
23
.
Un rapport au Gouvernement sur les relations
financières entre l’État et la sécurité sociale remis
en 2018
24
préconisait de définir les cotisations
sociales et la CSG comme des ressources propres
de la sécurité sociale et de limiter l’affectation
intégrale des autres impositions aux cas où elle
renforce le consentement des redevables à l’impôt
ou compense des externalités négatives pour la
sécurité sociale
.
Cette doctrine d’affectation des
impôts et taxes à la sécurité sociale conduirait au
transfert à l’État de la taxe sur les salaires, de la
taxe sur les véhicules de sociétés, de la taxe sur les
contrats d’assurance, des prélèvements sur les
jeux et des contributions sur les
stock-options
(soit
21,1 Md€ en LFSS 2024), voire de la contribution
sociale de solidarité sur les sociétés. Le rapport
23
R
. Pellet,
Finances sociales : pour un big bang juridique,
Droit social, décembre 2022.
24
C. Charpy, B. Dubertret, « Les relations financières entre l’État et la sécurité sociale
»
, octobre 2018
25
Cour des comptes,
Le financement de la sécurité sociale : des règles à clarifier et à stabiliser
, chap. II, « Rapport sur
l’application des lois de financement de la sécurité sociale », octobre 2022
proposait de compenser cette perte de recettes
pour la sécurité sociale par une affectation accrue
de
TVA,
considérée
comme
plus
lisible.
Il
assortissait cette recommandation de la nécessité
de définir des règles moins automatiques pour
faire évoluer le produit de la TVA affectée et ainsi
garantir une solidarité financière entre l’Etat et la
sécurité sociale.
La Cour des comptes, dans son rapport sur
l’application des lois de financement de la
sécurité sociale pour 2022
25
, dressait le constat
que les parts respectives des cotisations et des
impôts dans le financement de chacun des risques
n’étaient qu’imparfaitement liées au caractère
contributif des prestations.
Ainsi, en 2021, les
cotisations représentaient 60% des financements
de la branche famille, pourtant universelle. Le
rapport
reprenait
les
propositions
de
réaffectations formulées dans le rapport Charpy-
Dubertret, sauf pour la taxe sur les contrats
d’assurance.
Cette
recommandation
était
conditionnée à un pilotage financier renforcé des
branches à vocation universelle (maladie hors
prestations en espèces, famille et autonomie) par
des objectifs de dépenses par branche (analogues
à l’ONDAM qui existe déjà pour l’assurance-
maladie).
Ces deux derniers schémas présentent cependant
l’inconvénient
d’induire
des
réallocations
supplémentaires de TVA entre l’État et la sécurité
sociale, tandis que le premier conduit à la
substitution
de
ressources
fiscales
par
des
dotations budgétaires pour la sécurité sociale.
Un objectif plus réaliste pourrait dès lors consister
à simplifier et à stabiliser les affectations de taxes
au sein des administrations de sécurité sociale
.
Au-delà du rôle fondamental joué par la CSG pour
le financement de l’ensemble des branches et par
la TVA pour les risques maladie, chômage et
vieillesse,
plusieurs
taxes
multi-affectées
au
rendement plus modeste existent en effet dans le
périmètre de la sécurité sociale
. C’est le cas en
2024 de la taxe sur les salaires (partagée entre
l’ensemble des branches), des taxes sur les
véhicules de tourisme (réparties entre les branches
famille et maladie) et des droits de consommation
12
|
Les impôts et taxes affectés
sur les alcools (divisés entre les branches maladie
et retraite de la Mutualité sociale agricole).
Dans le cadre du pilotage par le solde des
différents
régimes,
ces
multi-affectations
évoluent constamment
en fonction de leurs
besoins
de
financement
respectifs,
comme
l’illustre l’exemple de la taxe sur les salaires.
Graphique n° 4 : répartition prévionnelle de la taxe sur les
salaires par branche de la sécurité sociale (2018-2022, en % )
Source : CPO (données : PLFSS 2018 à 2024)
Ces
multi-affectations
sont
particulièrement
dommageables pour le consentement aux taxes
comportementales.
Ainsi,
plusieurs
taxes
comportementales
qui
participent à la politique de santé publique (jeux,
alcools, boissons sucrées, tabacs, véhicules) sont
affectées en tout ou partie à d’autres branches que
l’assurance-maladie.
Ainsi
la
branche
famille
recevait en 2024 une partie des prélèvements sur
les jeux et des taxes sur les véhicules de tourisme
et les contrats d’assurance automobile. La branche
vieillesse était pour sa part affectataire des droits
de circulation et d’une fraction des droits de
consommation sur les alcools.
Tableau n° 5 : répartition des taxes comportementales affectées
aux régimes obligatoires de sécurité sociale en 2024 (en Md€)
Taxes
comportementales
Assurance-
maladie
Autres
branches
Autres
Alcools
et
boissons
sucrées ou édulcorées
1 590
2 820
668
Tabac
13 524
68
26
A. Wright, K. Smith, M. Hellowell,
Policy lessons from health taxes: a systematic review of empirical studies,
BMC Public
health 17, 2017.
27
Conseil des prélèvements obligatoires, « la fiscalité locale », mai 2010
28
Cour des comptes, « Le financement des collectivités territoriales : des scénarios d’évolution »
,
communication à la
commission des finances du Sénat, octobre 2022.
Jeux en ligne (hors
CSG et CRDS)
370
5
Véhicules (y compris
assurances)
201
1 903
Total
15 315
5 093
741
Source : CPO (données : PLFSS 2024)
Une réaffectation durable de l’ensemble des
taxes comportementales qui participent à la
politique de santé publique à l’assurance-maladie
permettrait de renforcer le consentement à ces
prélèvements
26
.
Recommandation 3 : affecter de façon stable
l’intégralité
des
taxes
comportementales
qui
participent à la politique de santé publique à
l’assurance-maladie.
4.2.
Des multi-affectations de taxes à limiter
dans le champ des collectivités territoriales
Dans son rapport de 2010 sur la fiscalité locale
27
,
le CPO avait observé que l’augmentation de la
pression fiscale locale était facilitée par le
manque de lisibilité par les contribuables des
prélèvements locaux,
principalement en raison de
leur « empilement ». Il avait passé en revue les
différentes options possibles depuis la création
d’un impôt local sur le revenu au financement par
le partage d’impôts nationaux, par des centimes
additionnels sur les impôts nationaux ou par des
dotations en passant par la suppression de la taxe
d’habitation, le recours accru à des redevances et
le renforcement de la spécialisation fiscale.
Dans la continuité de ces analyses,
le rapport de la
Cour
des
comptes
sur
les
scénarios
de
financement des collectivités territoriales de
2022
28
soulignait la nécessité de trouver un
équilibre entre l’autonomie financière et la
solidarité entre les territoires
,
permise par les
impôts nationaux partagés et les dotations
. Il
pointait également la faible lisibilité du système
actuel caractérisé par la multi-affectation de
plusieurs impositions locales
et l’enchevêtrement
des transferts d’impôts nationaux obéissant à des
Note du CPO n
o
8, mai 2024
|
13
règles d’évolution différentes.
Pour les impôts
locaux multi-affectés, la Cour préconisait de
privilégier
« un
pouvoir
décisionnaire
et
affectataire uniques pour les impôts locaux », en
particulier pour les droits de mutation à titre
onéreux
(DMTO),
l’imposition
forfaitaire
des
entreprises de réseaux (IFER) et la taxe de séjour.
La Cour envisageait notamment la transformation
des DMTO en impôt national dont le produit serait
affecté au bloc communal selon des critères qui
viendraient
limiter
l’inégale
répartition
des
transactions immobilières sur le territoire.
Le CPO proposait dans son rapport de décembre
2023 « Pour une fiscalité du logement plus
cohérente »
29
une disparition progressive des
DMTO au profit d’un relèvement de la taxe
foncière
, qui pourrait, dans un premier temps,
concerner leur seule part communale.
Le rapport récemment remis par Éric Woerth
30
met l’accent sur le partage avec les collectivités
territoriales des impositions établies au profit de
l’État ou de la sécurité sociale
en proposant
d’affecter une part d’impôt sur les sociétés aux
régions et une part de CSG aux départements.
L’accise
sur
l’énergie
serait
intégralement
recentralisée et la TVA affectée diminuerait
sensiblement.
Graphique n° 5 : transferts financiers entre sous-secteurs
proposés par le rapport Woerth (estimations sur la base des
données 2022)
Source : CPO (données : rapport Woerth, tableau 5)
Le CPO n’a pas analysé à ce stade l’ensemble des
implications de la recomposition proposée par le
rapport Woerth
. Il note toutefois que le bilan
financier global des transferts entre sous-secteurs
29
Conseil des prélèvements obligatoires, « Pour une fiscalité du logement plus cohérente », décembre 2023
30
Eric Woerth,
Décentralisation : le temps de la confiance
, mai 2024.
des administrations publiques proposé par le
rapport
est
neutre
pour
les
collectivités
territoriales mais fortement déficitaire pour la
sécurité sociale, en l’absence de compensation
prévue du transfert de la CSG.
Les
propositions
du
rapport
conduisent
également à réduire la multi-affectation de
certains
impôts
à
plusieurs
niveaux
de
collectivités
en regroupant le produit de l’IFER et
des DMTO sur le bloc communal (même si les
DMTO resteraient partagés entre communes et
intercommunalités).
Le
transfert
de
la
part
départementale des DMTO au bloc communal
serait accompagné d’un accroissement de la
péréquation
horizontale
pour
atténuer
la
concentration de cette imposition.
Sans reprendre à son compte l’ensemble des
conclusions du rapport Woerth, le CPO partage la
préoccupation
également
présente
dans
le
rapport de la Cour de 2022 de renforcer la lisibilité
du financement des collectivités territoriales en
limitant les multi-affectations d’un même impôt à
plusieurs strates de collectivités.
Recommandation 4. Limiter la multi-affectation
d’un
même
impôt
à
plusieurs
strates
de
collectivités.
Contribuables :
+9,3 Md€
Collectivités
territoriales :
0 Md€
Sécurité
sociale :
-13 Md€
État :
+3,7 Md€
CSG
IS
TVA et
accise
CVAE
14
|
Les impôts et taxes affectés
Principaux constats
L’affectation des impôts et taxes constitue une exception aux
principes budgétaires classiques d’unité et d’universalité. Si elle
peut dans certains cas renforcer le consentement à l’impôt, elle
présente aussi des inconvénients importants (affaiblissement du
contrôle parlementaire, rigidification des choix politiques,
création de rentes budgétaires, complexification du paysage
fiscal) qui justifient son encadrement.
Depuis le dernier rapport du CPO sur les taxes affectées en 2018,
la diminution de certains impôts directs locaux et l’allègement
des cotisations sociales ont pourtant conduit à des affectations
nouvelles d’impositions aux administrations publiques locales et
surtout sociales. Les impôts et taxes affectés représentaient
ainsi 462 Md€ en 2022, soit un montant supérieur aux recettes
fiscales nettes de l’État.
Le plafonnement des impôts et taxes affectés aux agences de
l’État, mis en place en 2012 pour limiter les effets de rente,
connaît encore des exceptions dont les justifications ne sont pas
explicitées.
Pour les impôts et taxes affectés à des tiers autres que les
collectivités territoriales, leurs établissements et les organismes
de sécurité sociale, la loi organique de modernisation de la
gestion financière publique de 2021 pose à compter de 2025
trois conditions : l’exigence d’une personnalité morale de
l’affectataire, l’existence d’une mission de service public confiée
à celui-ci et la constatation d’un lien entre la taxe et cette
mission. Sauf nouvelle évolution du texte organique, sa pleine
mise en œuvre impliquerait la rebudgétisation de la TVA affectée
à l’audiovisuel public depuis 2022.
Au-delà de la mise en œuvre de ce nouvel encadrement, la
complexité des circuits de financement de la sécurité sociale et
des collectivités territoriales devrait conduire, dans un souci de
renforcement du consentement à l’impôt et de préservation des
grands principes budgétaires, à réserver l’affectation de taxes
comportementales participant à la politique de santé publique à
la seule branche de l’assurance-maladie et à limiter la multi-
affectation d’un même impôt à plusieurs strates de collectivités.
Note du CPO n
o
8, mai 2024
|
15
Recommandations
1.
Justifier dans les annexes au projet de loi de finances
les
dérogations au plafonnement des impositions de toutes natures
affectées à des tiers autres que les collectivités territoriales, les
établissements publics de coopération intercommunale et les
organismes de sécurité sociale
.
2.
Éviter les affectations de TVA en dehors des collectivités
territoriales, de leurs établissements et des organismes de sécurité
sociale.
3.
Affecter de façon stable l’intégralité des taxes comportementales
participant à la politique de santé publique à l’assurance-maladie.
4.
Limiter la multi-affectation d’un même impôt à plusieurs strates de
collectivités.