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PREMIÈRE CHAMBRE
QUATRIÈME SECTION
S2024-1052
OBSERVATIONS DÉFINITIVES
(Article R. 143-11 du code des juridictions financières)
LES FONDS
D’ACCOMPAGNEMENT EN
MATIÈRE DE RESSOURCES
HUMAINES
Exercices 2017-2023
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés,
a été délibéré par la Cour des comptes, le 17 juin 2024.
LES FONDS D’ACCOMPAGNEMENT EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES
2
TABLE DES MATIÈRES
TABLE DES MATIÈRES
..............................................................................................
2
SYNTHÈSE
......................................................................................................................
4
INTRODUCTION
...........................................................................................................
9
1
DES FONDS AUX FINALITES DIFFERENTES ET AUX BILANS EN
DEMI TEINTE
.......................................................................................................
11
1.1
Le FAIRH, un fonds plus doté que les autres, destiné à accompagner les
transformations ministérielles prévues par Action Publique 2022
...................
11
1.1.1
Une ambition initiale forte, mais une sous-consommation marquée
des crédits budgétaires
............................................................................
11
1.1.1.1
Un dispositif nouveau dans un contexte de renouvellement des outils
accompagnant les projets de transformation publique
............................................
11
1.1.1.2
Un double circuit budgétaire peu efficient pour les projets les plus ambitieux
......
12
1.1.1.3
Une sous-consommation des crédits régulièrement critiquée par la Cour
..............
14
1.1.2
Une procédure de choix des projets rapide et peu sélective
....................
16
1.1.2.1
Une procédure de sélection extrêmement rapide
....................................................
16
1.1.2.2
Une faible sélectivité et un effet déclencheur sur les projets peu évident
..............
17
1.1.2.3
Des taux de cofinancement parfois élevés
..............................................................
20
1.2
Le FIRH, un dispositif aux objectifs très larges pour une capacité de
financement réduite
..........................................................................................
21
1.2.1
Des objectifs pertinents en matière d’innovation des ressources
humaines, mais définis de manière floue
................................................
21
1.2.1.1
Un outil de promotion des « projets innovants en matière de ressources
humaines »
..............................................................................................................
21
1.2.1.2
L’innovation définie comme la promotion de la méthode expérimentale
..............
21
1.2.1.3
Un périmètre d’action large
....................................................................................
22
1.2.1.4
Une instruction des dossiers partagée et une liste de dépenses inéligibles
évolutive
.................................................................................................................
22
1.2.2
Des projets lauréats de petite taille et de nature variée
...........................
23
1.2.2.1
Une sélectivité modérée
.........................................................................................
23
1.2.2.2
Un fonds modeste pour des projets de faible ampleur
............................................
24
1.2.2.3
La sur-représentation de certains ministères parmi les lauréats
..............................
27
1.2.2.4
Des projets de nature très variée
.............................................................................
28
1.3
Le FIACT : un fonds dédié à l’amélioration des conditions de travail,
pour un montant modeste
.................................................................................
31
1.3.1
Une définition de plus en plus large des conditions de travail
................
32
1.3.2
Des projets de taille modeste
...................................................................
33
1.3.3
Une spécificité et un caractère innovant relatifs
.....................................
34
1.3.4
Une évaluation globale qui reste à conduire
...........................................
36
LES FONDS D’ACCOMPAGNEMENT EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES
3
1.4
Le FEP : un fonds dédié à l’égalité professionnelle entre les femmes et
les hommes, récemment étendu aux trois versants de la fonction
publique
............................................................................................................
36
1.4.1
Un mode de financement différent du projet initial
................................
37
1.4.2
Des objectifs bien ciblés
..........................................................................
37
1.4.3
Des modalités comparables à celles du FIRH et du FIACT
...................
38
1.4.4
Des projets innovants mais d’ampleur limitée
........................................
39
2
DES OUTILS PEU EFFICACES ET DES RESULTATS MODESTES
..............
42
2.1
Un financement par des fonds interministériels à l’efficacité limitée
..............
42
2.1.1
La plus-value d’un double circuit budgétaire n’est pas avérée
...............
42
2.1.1.1
Un double circuit de financement source de complexités
......................................
42
2.1.1.2
Des coûts de gestion limités, mais incomplets
.......................................................
44
2.1.1.3
Le financement de dépenses qui posent question
...................................................
45
2.1.2
Le financement par l’État de politiques relevant des fonctions
publiques territoriales et hospitalières
.....................................................
49
2.1.3
Le financement d’une multitude de micro-projets sans véritable
effet levier
...............................................................................................
50
2.2
Des résultats globalement peu probants
...........................................................
50
2.2.1
Une sous consommation budgétaire et une faible sélectivité : les
signes d’un moindre succès des dispositifs ?
..........................................
50
2.2.2
Une difficulté d’ensemble à évaluer l’atteinte d’objectifs qualitatifs
.....
52
2.2.2.1
Des indicateurs faibles ou inexistants
.....................................................................
52
2.2.2.2
La réalisation d’un exercice d’évaluation limité sur l’atteinte des objectifs
fixés
.................................................................................................................
54
2.2.3
Pour les fonds supprimés, des résultats en demi-teinte
...........................
57
2.2.3.1
Pour le FAIRH, des résultats peu probants qui ont conduit à sa suppression
.........
57
2.2.3.2
Pour le FIRH, l’absence de généralisation et de capitalisation des projets
financés
.................................................................................................................
61
2.2.4
Une internalisation des compétences ?
....................................................
63
2.2.4.1
Une montée en compétences de la DGAFP
............................................................
63
2.2.4.2
Dans les services des ressources humaines ayant bénéficié des
financements, un recours important à des cabinets de conseil
................................
64
Annexe n° 1.
Processus et liste des circulaires relatifs aux fonds
...............
71
LES FONDS D’ACCOMPAGNEMENT EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES
4
SYNTHÈSE
Les quatre fonds (FAIRH, FIRH, FIACT, FEP) objets de l’enquête ont été en partie créés
pour « armer » la DGAFP, dans son positionnement de direction des ressources humaines de
l’État. L’extension du périmètre de deux de ces fonds (FIRH et FEP) aux trois versants de la
fonction publique a renforcé ce caractère d’« outils budgétaires » mis à la disposition de cette
administration. Ces fonds constituent une modalité relativement originale d’identification, au
sein du budget de l’État, de crédits interministériels destinés à financer des projets en matière
de ressources humaines.
D’autres fonds interministériels permettent de financer des innovations au sein des
administrations, parmi lesquels le fonds de transformation de l’action publique (FTAP), créé en
2017 et doté de 330 M
sur la période 2022-2025, ou plusieurs fonds destinés à faciliter la
transition numérique de l’État ou des collectivités territoriales.
Lors de la création des quatre fonds DGAFP, dont la première remonte à 2017, plusieurs
objectifs étaient poursuivis. Il s’agissait en premier lieu de « sanctuariser » et de rendre visibles
des budgets portant sur des politiques publiques relevant de cette direction dans son rôle
d’animation interministérielle. Un effet de levier financier était également attendu, ces fonds
étant conçus pour cofinancer des projets, les structures porteuses devant également apporter des
financements.
Le FAIRH, un fonds pour accompagner les grands projets de
transformation qui n’a pas fait la preuve de sa valeur ajoutée
Le FAIRH, fonds budgétairement le plus doté (entre 20M
et 50M
annuels), visait à
accompagner les grands projets de restructuration de l’État, notamment ceux prévus dans le
programme « Action publique 2022 », en s’appuyant sur les outils facilitant les transitions
professionnelles des agents publics introduits par la loi de 2019. Il permettait en effet de
financer des dépenses de titre 2 (outils indemnitaires d’accompagnement à la transition
professionnelle) et des dépenses d’accompagnement individuel et collectif (formation
notamment). Les services de Bercy ont ainsi bénéficié de ce dispositif pour déployer le
« nouveau réseau de proximité de la DGFiP » ou réorganiser la direction générale des
entreprises, ainsi que certains opérateurs comme Voies Navigables de France.
L’activité de ce fonds ouvert de 2019 à 2022 a été marquée par une forte sous-
consommation des crédits et une sélectivité très faible puisqu’un seul projet a été refusé durant
ses quatre années d’activité. La dotation budgétaire du fonds est donc passée de 50 M
en 2019
à 20 M
en 2022. Le calibrage trop optimiste du FAIRH a également conduit à une gestion
budgétaire chaotique, marquée par l’annulation massive de crédits et une complexité forte de
la procédure de remboursement des dépenses financées.
La difficulté des porteurs de projets à calibrer leurs besoins, le nombre de restructuration
plus faible qu’attendu et l’absence de plus-value claire du FAIRH pour les potentiels candidats,
LES FONDS D’ACCOMPAGNEMENT EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES
5
dont les projets de transformation étaient par ailleurs assurés par des crédits ministériels, ont
conduit le gouvernement à supprimer cet outil en 2022.
Le FAIRH n’avait en effet pas fait la preuve de sa valeur ajoutée concernant la sélection
et la réalisation de projets particulièrement porteurs de transformations. Les cofinancements
accordés ont permis d’apaiser le dialogue social et d’accompagner les réformes, mais n’ont en
aucun cas modifié leur degré d’ambition, ces réformes étant déjà paramétrées et les moyens
nécessaires à leur conduite budgétés par ailleurs.
Le FIRH, le FEP et le FIACT, des fonds modestes avec un effet non
démontré en matière de transformation publique
Moins dotés que le FAIRH, ces trois fonds thématiques bénéficient d’environ 1 M
/an.
Ils visent à cofinancer des projets RH dans des champs clairement identifiés comme les
conditions de travail et la santé au travail des agents publics (FIACT), l’égalité professionnelle
femmes-hommes (FEP) ou les initiatives innovantes des administrations en matière de
ressources humaines (FIRH). Ils sont pour certains ouverts à la fonction publique territoriale
(FPT) et à la fonction publique hospitalière (FPH). Ces fonds cofinancent de petits projets, de
quelques dizaines de milliers d’euros, dont l’effet levier sur la transformation publique n’est
pas avéré.
Le FIRH est le seul fonds ayant pour cible le cofinancement de projets se caractérisant
par une méthodologie propre (l’innovation, définie en l’occurrence comme l’expérimentation
d’une méthode nouvelle permettant d’améliorer la performance de l’organisation) et non en
fonction d’un objectif clairement identifié de politique publique. La sélection des dossiers s’est
révélée relativement lourde pour l’administration et a abouti à une grande diversité de lauréats,
marquée notamment par une forte représentation des services déconcentrés. Le FIRH a par
conséquent été fermé en 2024.
Le FIACT et le FEP sont des instruments au service de politiques publiques clairement
affichées comme des priorités, relevant du dialogue social interministériel et intéressant les trois
versants de la fonction publique. Compte tenu de la modestie des moyens qui leur sont alloués
(1 M
par an), ils ne peuvent toutefois pas être considérés comme les instruments budgétaires
de ces politiques.
Les actions financées par le FIACT et le FEP sont de taille modeste. Elles sont parfois
innovantes, en théorie généralisables ou réplicables, mais aucune évaluation d’ensemble des
apports de ces fonds aux objectifs globaux poursuivis n’est effectuée, au-delà de bilans annuels
descriptifs.
Les fonds interministériels, une modalité de financement complexe
qu’il convient de limiter à des objets précis et clairement identifiés
Le fonctionnement de ces fonds de financement interministériel a été source de
complexité. L’existence d’un double circuit de financement a contribué à brouiller les circuits
budgétaires classiques. L’empilement d’outils peut enfin nuire à la lisibilité du financement des
projets (modalités et moyens dédiés), et à la responsabilisation des gestionnaires sur des cibles
LES FONDS D’ACCOMPAGNEMENT EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES
6
et des moyens préalablement établis dans le cadre d’une contractualisation entre le chef de
projet et le responsable de programme.
Même si les coûts de gestion des fonds paraissent avoir été maîtrisés, les avantages du
recours à ces outils de financement interministériels paraissent modestes en comparaison d’une
allocation directe des crédits aux ministères porteurs des projets. Par ailleurs, la sous-
consommation structurelle des crédits des quatre fonds laisse penser que ces fonds
interministériels ne répondaient pas à un réel besoin des administrations. C’est pourquoi il paraît
opportun de limiter le recours à ces outils de financement transversaux, comme le FAIRH et le
FIRH, dont les pouvoirs publics viennent de décider la suppression.
Une évaluation incomplète et des résultats peu convaincants
L’exercice d’évaluation des fonds a été incomplet, d’abord faute de réels indicateurs de
résultats, notamment relatifs aux objectifs de politique publique recherchés par ces
financements.
Les documents d’évaluation réalisés par la DGAFP ont été inégalement réalisés et sont
absents pour un dispositif (FEP). Ils restent globalement descriptifs. Ils ne commentent pas
systématiquement l’atteinte des cibles fixées et n’analysent pas véritablement, faute
d’indicateurs de résultats complets, les apports et avancées obtenus grâce à ces projets en
matière de transformation publique.
Faute de réelle évaluation, il n’est pas possible de mesurer les résultats de ces dispositifs
en matière de transformation publique. Au demeurant, la taille modeste des projets financés ne
permet pas de leur attribuer d’effet levier réel. Le cumul d’une sous-consommation des crédits
et d’une faible sélectivité, notamment pour le FAIRH, laisse penser que ce fonds n’a pas trouvé
son public. La surreprésentation de certains ministères dans les lauréats, comme ceux issus du
ministère de l’économie et des finances, montre également que ce dispositif a peiné à prendre
une réelle dimension interministérielle.
Par ailleurs, l’ambition initiale du FIRH de généraliser les initiatives les plus innovantes
n’a pas été suivie d’effet, faute de mise en place d’un dispositif de généralisation robuste. La
logique d’essaimage des bonnes pratiques a donné lieu à la création de la plateforme
« Bibliothèque des initiatives RH » qui recense les projets les plus intéressants aux yeux de la
DGAFP. Toutefois, en l’absence de réelle évaluation de son efficacité et d’analyse de son
utilisation, l’existence de cet outil ne peut à lui seul être une preuve d’une diffusion des projets
financés par le FIRH dans d’autres services RH.
En l’absence d’évaluation démontrant leurs effets positifs, la Cour recommande la
suppression des deux fonds (FIACT et FEP).
LES FONDS D’ACCOMPAGNEMENT EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES
7
Une faible capitalisation par la DGAFP des connaissances et de
l’expertise acquises
Les années de fonctionnement de ces fonds, pilotés par la DGAFP, auraient pu être
l’occasion pour elle de renforcer ses compétences, notamment en matière de modernisation de
la fonction RH et de conduite des projets de réorganisation, ainsi que sa capacité de coordination
interministérielle. Elle n’a cependant pas pu démontrer le bénéfice tiré de ces projets en termes
de positionnement vis-à-vis des services RH ministériels sur les enjeux d’innovation et de
transformation publique.
Par ailleurs, le recours fréquent à des prestataires externes n’a pas permis d’optimiser
pleinement l’acquisition d’expertises et de compétences nouvelles à travers la conduite de ces
projets, notamment pour les services RH bénéficiaires des fonds.
Il serait cependant intéressant d’optimiser l’expérience acquise, notamment pour les
fonds fermés. Les projets financés par le FIRH susceptibles d’être répliqués pourraient être
identifiés par la DGAFP puis être généralisés, dans le cadre de nouveaux programmes de
transformation publique comme le projet « Fonction Publique + » piloté par la DITP.
LES FONDS D’ACCOMPAGNEMENT EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES
8
Recommandations
Recommandation n° 1.
(DGAFP, DITP, DB) Limiter le recours aux fonds de cofinancement
interministériels à des thématiques précises et expérimentales, non susceptibles d’être financées
sur des crédits ministériels conventionnels.
Recommandation n° 2.
(DGAFP, DB) Supprimer le FEP et le FIACT, en l’absence
d’évaluation démontrant leurs effets positifs.
Recommandation n° 3.
(DGAFP, DITP) Identifier les projets financés par le FIRH, le
FIACT et le FEP qu’il serait pertinent de diffuser plus largement, voire de généraliser.
LES FONDS D’ACCOMPAGNEMENT EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES
9
INTRODUCTION
Créée en 1945, la direction générale de l’administration et de la fonction publique a vu
ses missions de pilotage et de coordination renforcées en 2017, le décret n° 2016-1804 du 22
décembre 2016 désignant cette administration comme la « direction des ressources humaines
de l’État ».
Ce renforcement s’est accompagné de la création d’outils budgétaires visant à donner à
cette direction les moyens d’influer sur certaines des politiques publiques qu’elle porte, au-delà
de ses moyens propres.
Ces outils ont notamment pris la forme de fonds interministériels, et
plus particulièrement de quatre fonds, objets de la présente enquête :
-
le fonds d’accompagnement interministériel des ressources humaines (FAIRH), créé
en 2019 et supprimé en 2022, qui a cofinancé les mesures d’accompagnement,
notamment indemnitaires, des agents de la fonction publique affectés par des projets
de restructuration organisationnelle ;
-
le fonds d’innovation en ressources humaines (FIRH), créé en 2017 et supprimé en
2023, qui a cofinancé des projets innovants visant à moderniser les services « RH »
dans les trois versants de la fonction publique ;
-
le fonds en faveur de l’égalité professionnelle (FEP), créé en 2019 et toujours actif
en 2024, qui accompagne les administrations publiques dans la mise en
œ
uvre de
projets promouvant l’égalité professionnelle entre les hommes et les femmes ;
-
le fonds interministériel pour l’amélioration des conditions de travail (FIACT), créé
en 2018 et toujours actif, qui finance notamment les projets protégeant la santé et la
sécurité des agents de la fonction publique d’État, et de manière plus générale
l’amélioration des conditions de travail et de la qualité de vie au travail.
Le premier objectif présidant à la création de ces fonds consistait à sanctuariser un
budget annualisé, dédié au soutien de certains projets, non fongible au sein de lignes de crédits
ministérielles finançant également d’autres actions avec des priorités variables dans le temps.
L’existence des fonds devait également favoriser la visibilité de la conduite de certaines
politiques publiques. Ainsi, le fonds pour l’égalité professionnelle entre les femmes et les
hommes (FEP) rend plus visible une politique déclarée en 2017 « grande cause du
quinquennat » par le président de la République ; de la même manière, le fonds interministériel
pour l’amélioration des conditions de travail (FIACT) permet de financer les actions qui
s’inscrivent dans le cadre du premier « Plan santé au travail » 2022-2025 dans la fonction
publique.
Le deuxième objectif était d’assurer un effet de levier financier
via
les règles de
cofinancement inscrites dans les règles des fonds : les fonds ne pouvaient en aucun cas financer
100% de chaque projet sélectionné, la structure bénéficiaire devant porter une partie du
financement sur ses propres crédits. Il en était attendu l’enrichissement de démarches dont
l’ensemble des actions n’aurait pas pu être financé par un ministère une année donnée, voire la
mise en
œ
uvre de projets que les ministères n’auraient pu lancer sur l’exercice concerné sans le
concours d’un des fonds.
Un
troisième
objectif
était
d’exercer
un
effet
mobilisateur
sur
les
administrations concernées, du fait de la gestion annualisée de ces fonds et de la condition de
LES FONDS D’ACCOMPAGNEMENT EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES
10
réalisation du projet dans l’année civile : la nécessité de déposer les dossiers de candidature et
de conduire les projets dans les délais impartis devait prévenir les risques d’inertie des différents
acteurs.
Il était également prévu d’accompagner les lauréats et de structurer une communauté de
porteurs de projets qui participe à l’essaimage et la diffusion de bonnes pratiques issues du
« terrain » dans le cadre d’une démarche dite
« bottom up ».
En quatrième lieu, les fonds devaient permettre de dynamiser le dialogue social à
l’échelle interministérielle avec les organisations syndicales représentatives de la fonction
publique. Cela est particulièrement vrai pour le FIACT et le FEP, ce second fond étant
issu de
négociations avec les organisations syndicales
1
.
Dans le cas du FIACT, l’objectif était enfin de déployer, pour l’État, des dispositifs
similaires à ceux existants dans la fonction publique territoriale (Fonds national de prévention)
et la fonction publique hospitalière (contrats locaux d’amélioration des conditions de travail),
tandis que certains fonds (FIRH et FEP), qui concernaient au départ uniquement l’État, ont été
étendus aux autres versants de la fonction publique.
L’objectif de l’enquête est d’établir un bilan de la mise en
œ
uvre des quatre fonds, dont
deux ont été fermés (FAIRH et FIRH), et d’évaluer, autant que possible, la pertinence de ces
dispositifs.
Pour ce faire, le présent rapport est organisé en deux parties :
- les finalités et le fonctionnement de chacun de ces fonds ;
- les enseignements qui peuvent en être tirés pour l’avenir.
1
Le FEP résulte d’un engagement pris dans le cadre de l’accord relatif à l’égalité professionnelle entre
les femmes et les hommes dans la fonction publique du 30 novembre 2018
LES FONDS D’ACCOMPAGNEMENT EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES
11
1
DES FONDS AUX FINALITES DIFFERENTES ET AUX
BILANS EN DEMI TEINTE
A travers un mécanisme de cofinancements venant en complément des crédits
budgétaires ministériels, les quatre fonds étudiés visaient à accompagner les ministères dans
des actions innovantes en matière de ressources humaines. Le FAIRH, dispositif
budgétairement le plus doté (50 M
initialement), était destiné à accompagner plus
spécifiquement les projets de restructuration des services de l’Etat, centraux et déconcentrés, et
de ses opérateurs (1.1). Les trois autres fonds disposaient d’un volume moindre de crédits (1
M
) pour soutenir des projets innovants et expérimentaux à travers le FIRH (1.2), ainsi que
ceux promouvant l’amélioration des conditions de travail grâce au FIACT (1.3) et l’égalité
professionnelle via le FEP (1.4).
1.1
Le FAIRH, un fonds plus doté que les autres, destiné à accompagner
les transformations ministérielles prévues par Action Publique 2022
1.1.1
Une ambition initiale forte, mais une sous-consommation marquée des crédits
budgétaires
1.1.1.1
Un dispositif nouveau dans un contexte de renouvellement des outils
accompagnant les projets de transformation publique
Le fonds d’accompagnement interministériel des ressources humaines (FAIRH) a été
créé en 2019 à la suite d’un comité interministériel de la transformation publique
2
(CITP) pour
cofinancer les mesures d’accompagnement en matière de ressources humaines induites par les
transformations ministérielles prévues dans le programme « Action Publique 2022 »
3
. Était
notamment visé le chantier de réorganisation de l’organisation territoriale des services publics
initiée par la circulaire du Premier ministre du 24 juillet 2018. Le fonds devait apporter aux
employeurs, ministères ou opérateurs, à la fois un appui interministériel et un soutien financier
dans la conduite de ces transformations.
Le FAIRH est ainsi né dans un contexte marqué par la création de fonds thématiques
interministériels sanctuarisant des moyens pour accompagner les projets de transformations
2
CITP du 29 octobre 2018
3
Vaste démarche de modernisation de l’action publique, lancée par le gouvernement en 2017, qui
articulait des enjeux de qualité des services, d’environnement de travail pour les agents et de baisse de la dépense.
La Cour des comptes dans ses observations définitives de janvier 2024 « La modernisation de l’État : des méthodes
renouvelées, une ambition limitée » conclut que l’ambition initiale portée par « Action Publique 2022 » a été
abandonnée, notamment à la suite de la crise des gilets jaunes et de la pandémie pour être remplacée par 150 150
chantiers portant sur les « politiques prioritaires du gouvernement », privilégiant l’accessibilité numérique et
territoriale des services publics et la simplification des démarches des usagers (p. 4).
LES FONDS D’ACCOMPAGNEMENT EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES
12
publiques et fonctionnant sur le principe des appels à projets (FTAP notamment
4
). Dans ce
cadre, le FAIRH devait préfigurer une agence d’accompagnement à la reconversion
professionnelle des agents publics, le CITP d’octobre 2018 ayant acté que l’État aller se doter
« d’une fonction dédiée à la reconversion et à la mobilité des agents » qui aurait pu prendre la
forme d’une « agence ».
Cette agence, qui n’a jamais vu le jour en raison du décalage entre les
ambitions initiales du programme « Action Publique 2022 » et le faible nombre de projets de
restructuration engagés à ce titre, devait s’appuyer sur le FAIRH et ses leviers financiers, sans
que l’articulation entre les deux n’ait été alors explicitée
5
.
Les restructurations devaient être facilitées par les mesures introduites par la loi du 6
août 2019 portant transformation de la fonction publique et ses décrets d’application, qui sont
venues compléter les dispositifs d’accompagnement au changement et de sécurisation des
transitions professionnelles des agents publics : prime de restructuration de service, indemnité
de départ volontaire, complément indemnitaire d’accompagnement, complétés en 2019 par un
congé de transition professionnelle, une priorité de mutation ou de détachement pour les
fonctionnaires dont l’emploi est supprimé et une indemnité d’accompagnement à la mobilité
fonctionnelle.
Le décret du 22 décembre 2016
6
est par ailleurs venu élargir les missions de la DGAFP
en renforçant son rôle de pilotage et de coordination des politiques de ressources humaines
communes à l’ensemble de la fonction publique. La DGAFP devait ainsi remplir une fonction
d’accompagnement dans la mise en
œ
uvre des chantiers RH interministériels, monter en
compétences sur les enjeux RH attachés aux projets de transformations ministérielles et
capitaliser les bonnes pratiques pour ensuite les diffuser à l’ensemble des administrations.
L’ambition affichée était de faire de la DGAFP la « DRH » de l’État.
1.1.1.2
Un double circuit budgétaire peu efficient pour les projets les plus ambitieux
Ouvert de 2019 à 2022 et doté la première année de son activation de 50 M
, le FAIRH
était le seul dispositif porté par le programme budgétaire 351 de la mission « Transformation
et fonction publiques ». Les crédits prévus devaient cofinancer deux types de dépenses : des
dépenses de personnel (titre 2), constituées essentiellement des dispositifs indemnitaires prévus
pour l’accompagnement des personnels engagés dans des projets de transformation (prime de
restructuration,
indemnité
de
départ
volontaire,
indemnité
spécifique
de
rupture
conventionnelle, indemnité d’accompagnement à la mobilité fonctionnelle) et des dépenses de
4
Fonds pour la transformation de l’action publique : lancé dès 2017, le FTAP a pour objectif de financer
des projets de transformation sélectionner en fonction de leur retour sur investissement. Piloté par la DITP, il a
investi sur la période 2017-2022 764 M
dans 126 projets de transformation publique de natures variées
(équipement en tablettes des agents de la DGCCRF, entrepôt de données DGFiP facilitant le partage et
l’exploitation de données, contrôles automatisés visant à diminuer la circulation de véhicules polluants…).
5
Cf. note d’exécution budgétaire 2019 du programme 351, portant le FAIRH.
6
Décret du 22 décembre 2016 relatif à la direction générale de l’administration et de la fonction publique
et à la politique de ressources humaines dans la fonction publique.
Parallèlement à sa mission de garante de la
cohésion statutaire et d’animation du dialogue social, la DGAFP doit assurer une fonction d’accompagnement
dans la mise en
œ
uvre des chantiers RH interministériels et inter fonctions publiques. Son positionnement doit lui
permettre de favoriser la mutualisation des bonnes pratiques et de faire progresser le service public dans tous les
domaines liés à la gestion des ressources humaines, avec pour objectif, une administration plus efficace dotée
d’une GRH plus agile, plus performante et attentive aux réalités du terrain.
LES FONDS D’ACCOMPAGNEMENT EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES
13
fonctionnement (titre 3) qui recouvraient des actions d’accompagnement individuel ou collectif
de ces personnels (formations,
coaching
, bilan de compétences, séminaires).
Les dépenses financées par le FAIRH ont majoritairement été des dépenses de
personnel, notamment en fin de période d’activité du fonds.
Tableau n° 1 :
part des dépenses de titre 2 cofinancés par le FAIRH par année
Dépenses de
titre 2
2019
2020
2021
2022
Part dans le
total des
dépenses (%)
77%
65%
93%
96%
Crédits de
paiement
consommés (M
)
6,9 M
4,5 M
19,6 M
18,1 M
Source : Chorus et documents budgétaires
Or, le programme 351 ne portait pas directement les emplois impactés par les projets de
transformation cofinancés et donc ne pouvait consommer directement les crédits de titre 2. Le
financement des projets lauréats s’effectuait par remboursement des dépenses effectivement
engagées par les porteurs de projet,
via
des décrets de virement ou des décrets de transfert
depuis le FAIRH à destination des programmes budgétaires supports des projets de
transformation. Ces décrets étaient pris en fin d’exercice budgétaire après visa effectif par le
contrôleur budgétaire et comptable ministériel compétent. Un suivi conjoint de la DGAFP et
de la direction du Budget (DB) de l’exécution des dépenses était assuré tout au long de
l’exercice budgétaire.
Cette mécanique financière induisait des contraintes de gestion non négligeables, qui se
sont avérées pénalisantes pour les projets les plus importants. En effet, le montant des crédits
de titre 2 pouvant faire l’objet d’un décret de virement est plafonné par la LOLF à 2% des
crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel par la loi de finances de l’année sur le
programme émetteur et sur le programme récipiendaire du transfert. Or le besoin de
financement de certains projets dépassait largement ce plafond, notamment celui visant à
accompagner la restructuration du réseau de la direction générale des Finances publiques
(DGFiP) : en 2019, cette direction a fait une demande de cofinancement s’élevant à 6,5 M
alors que le plafond de 2% limitait ce montant à 0,8 M
. La DB a donc levé la réserve de
précaution du programme portant le projet de transformation de la DGFiP
7
et neutralisé l’impact
de cette décision en majorant à due proportion le montant des crédits du programme 351 annulés
en loi de finances rectificative. Cette difficulté de gestion budgétaire s’est reproduite lors de
l’exercice 2020
8
.
7
Programme 156, relevée à hauteur des montants financés par le FAIRH, soit 6,87 M
dont 6,5 M
de
dépenses de personnels.
8
Notes d’exécution budgétaire du programme 351 2019 (p. 16) et 2020 (p. 25).
LES FONDS D’ACCOMPAGNEMENT EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES
14
1.1.1.3
Une sous-consommation des crédits régulièrement critiquée par la Cour
La budgétisation initiale du FAIRH s’est élevée à 50 M
en 2019 et en 2020 puis de
40M
en 2021 et 20 M
en 2022
9
. En 2018 en effet, le CITP créant le fonds a annoncé la
décision de le doter « d’au moins 50 M
par an ». Or, dès l’année de son lancement, l’activité
du fonds a été marquée par une forte sous-consommation des crédits, qui malgré une
amélioration en cours de période, a caractérisé les dépenses du FAIRH pendant toute sa durée
d’activité, excepté la dernière année. Cette sous-consommation des crédits, relevée avec
constance par la Cour dans ses notes d’exécution budgétaires
10
, comme la réduction des projets
de restructuration attendus dans le cadre d’« Action publique 2022 », expliquent la baisse de la
dotation du fonds dans ses deux dernières années d’existence.
Graphique n° 1 :
consommation des crédits de paiement du FAIRH de 2019 à 2022
Source : PAP et RAP du programme 351 et 148
La sous-consommation a été particulièrement forte les années de lancement du fonds :
8,95 M
de crédits de paiement ont été décaissés au titre du FAIRH en 2019 sur 50 M
de
budgétisation initiale et seulement 6,86 M
en 2020 pour la même dotation.
Deux facteurs expliquent cette inadéquation entre la budgétisation et le besoin de
financement.
D’une part l’hypothèse a été faite d’une montée en charge rapide des projets de
transformation dès l’amorçage du fonds, avec l’anticipation par la DGAFP d’un besoin
d’accompagnement de 10 000 agents dès 2019, pour un coût moyen par agent estimé à 5 000
.
Or le démarrage des projets a été plus lent que prévu, et l’installation de la gouvernance du
9
Crédits de paiement
10
La Cour a constamment souligné dans les NEB examinant l’exécution des crédits du FAIRH une
« programmation décorrélée des besoins du FAIRH » et a appelé l’attention du gouvernement sur « cette tendance
à une programmation excessivement optimiste » (NEB 2020 du programme 351).
LES FONDS D’ACCOMPAGNEMENT EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES
15
fonds a allongé les délais de signature des conventions de financement, qui impliquaient la
présence de nombreux signataires (porteur de projet, DGAFP, DB, DITP, SG du ministère de
rattachement)
11
.
D’autre part, les porteurs de projets ont rencontré des difficultés pour calibrer leurs
besoins de financement sur la base de prévisions réalistes. À titre d’exemple, l’ONISEP a
bénéficié en 2020 de 271 707
pour l’accompagner dans le transfert aux régions de certaines
compétences jusqu’alors exercées par les délégations régionales, mais n’en a dépensé que
56%
12
. En 2021, le CEREMA a, de son côté, pu obtenir 2,22 M
de cofinancements mais n’en
a finalement mobilisé que 42%
13
. D’après la DGAFP, les porteurs de projets disposaient d’une
faible visibilité
ex ante
sur le nombre potentiel de bénéficiaires de l’indemnité de départ
volontaire.
Le calibrage trop élevé du FAIRH a pu conduire à une gestion budgétaire parfois
chaotique, avec des autorisations d’engagement non consommées et reportées massivement
ainsi que des annulations de crédits en cours d’année. En effet, les cofinancements du FAIRH
obéissaient à un principe d’annualité, couvrant des dépenses réalisées dans l’année budgétaire
en cours, cadre peu adapté à des projets de restructuration se déployant parfois sur plusieurs
exercices. À titre d’exemple, le retard pris par la création des secrétariats généraux communs
(SGC
14
) s’est traduit en 2021 par une annulation de 54% des crédits accordés, soit quasiment
2,4 M
.
Par ailleurs, l’exécution budgétaire du FAIRH a été perturbée par la crise sanitaire qui
a marqué un coup d’arrêt dans le déploiement des projets. L’année 2020 a été marquée par une
sous-consommation significative des dispositifs indemnitaires, dont la prime de restructuration
qui a représenté 51,9% des dépenses de titre 2 du FAIRH en 2020, alors qu’elle en représentait
72,7% en 2019, 64,8% en 2021 et 66,0% en 2022. Les dépenses se sont concentrées
principalement sur des actions relevant du titre 3, comme les études d’impact RH, les expertises
CHCST et l’offre de formation à distance. De ce fait en 2021, 21 M
ont été décaissés du
FAIRH sur les 40 M
budgétés initialement.
En 2022, une attention particulière a été accordée à cet enjeu de sous-exécution
budgétaire. Le comité de sélection a donc fait le choix d’accepter un projet qui conduisait à
allouer un montant total de cofinancements de 22,5 M
, supérieur à la budgétisation initiale du
FAIRH prévue cette année à 20M
, pour éviter une sous-consommation des crédits.
11
En 2019, le délai entre la candidature et la signature du contrat de cofinancement s’établit à 188 jours
pour la première session d’appel à projets et à 96 jours pour la seconde.
12
Cette réforme de l’ONISEP conduite à la suite de la « loi pour la liberté de choisir son avenir
professionnel » du 5 septembre 2018 s’est traduite par une redéfinition de ses missions et une réorganisation de
son réseau, avec des modifications voire des suppressions de postes.
13
Le CEREMA s’est réorganisé en 2020 à la suite de la réorientation de ses activités. Il a pris un arrêté
de restructuration qui a conduit à des transferts d’activité entre sites de production et à des suppressions de postes
générant des mobilités sectorielles et géographiques pour certains agents.
14
La mise en place des SGC, lancé en 2020 dans le cadre de la réforme de l’organisation territoriale de
l’État, prévoyait la mutualisation des fonctions supports des directions départementales interministérielles et des
préfectures de département.
LES FONDS D’ACCOMPAGNEMENT EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES
16
1.1.2
Une procédure de choix des projets rapide et peu sélective
1.1.2.1
Une procédure de sélection extrêmement rapide
Les projets candidats au FAIRH étaient examinés par un comité de sélection présidé par
la directrice générale de l’administration et de la fonction publique et composé de la directrice
du budget, du délégué interministériel à la transformation publique, du coordonnateur national
de la réforme des services déconcentrés de l’État puis, à partir de 2019, d’un représentant de la
DMATES (direction du management de l’administration territoriale et de l’encadrement
supérieur du ministère de l’Intérieur) et de personnalités qualifiées.
Selon le cahier des charges, le dossier de candidature devait comporter
15
: (i) la
présentation du projet ; (ii) le plan de financement comportant nécessairement un
cofinancement de l’administration candidate ; (iii) l’impact sur les effectifs et la masse
salariale ; (iv) la gouvernance et les moyens de conduite du projet ; (v) le porteur de projet. La
candidature devait également présenter une « vision intégrée des problématiques RH à traiter
et de l’ensemble des leviers – indemnitaires, formation, opérationnels - à activer ».
Chaque dossier était instruit par la DGAFP. Son analyse portait sur la pertinence du plan
d’accompagnement dans son ensemble et de chacune des actions envisagées, ainsi que « sur
l’évaluation du montant et de la nature des dépenses afin de s’assurer de l’opportunité de la
demande et de sa cohérence avec les enjeux de transformation ministérielle et les politiques
publiques portées par le ministère ». Cette analyse ne portait pas spécifiquement sur le degré
d’ambition des projets ou la pertinence de leur calibrage, notamment en termes d’impact sur les
effectifs et la masse salariale.
Après avis rendu à la majorité des membres du comité de sélection, une notification était
transmise par la Directrice générale de l’administration et la fonction publique au porteur de
projet l’informant de la décision de cofinancement du FAIRH et le cas échéant, des montants
octroyés pour le projet retenu.
Selon la DGAFP, le comité de sélection « se réunissait autant que de besoin, en fonction
des projets transmis par les employeurs afin de garantir l’efficience et le calendrier du
processus ». En effet, le FAIRH fonctionnait selon une logique « au fil de l’eau » où les dossiers
étaient examinés dès leur réception.
Les délais d’instruction des dossiers étaient particulièrement courts, en moyenne de 10
jours en 2019, notamment comparés à ceux pratiqués par le FTAP (54,5 jours en 2018 et 71
jours en 2019), fonds qui fonctionne par « relèves » en examinant les dossiers candidats lors de
deux sessions annuelles. L’indicateur de performance du FAIRH portant sur les délais
d’instruction des projets
16
a atteint des résultats un peu en-deçà les années suivantes, mais a
continument affiché des délais d’instruction rapides : 27,5 jours en 2020, 16,8 jours en 2021 et
20,8 jours en 2022. Certains dossiers, parmi les plus importants, ont été instruits dans des délais
extrêmement brefs : un seul jour pour le dossier relatif à la réorganisation du réseau de la
15
Cf. cahier des charges du FAIRH, DGAFP.
16
Délais d’instruction des projets à compter de l’accusé de réception des dossiers complets par le comité
de sélection
LES FONDS D’ACCOMPAGNEMENT EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES
17
DGFiP, processus pourtant particulièrement complexe et à fortes implications en matière de
gestion des ressources humaines.
Cette grande célérité dans l’instruction des dossiers s’explique par les échanges
préalables que la DGAFP avait avec les porteurs de projets, avant formalisation de leur
candidature. Ces échanges leur permettaient de s’assurer qu’ils répondaient aux exigences du
cahier des charges. Par ailleurs les projets cofinancés étaient connus et identifiés avant qu’ils
ne candidatent au FAIRH. Les objectifs ambitieux de consommation de crédits assignés au
fonds ont également pu contribuer à cette dynamique. Ce constat invite toutefois à s’interroger
sur la plus-value du comité de sélection pour détecter les candidatures les plus pertinentes.
1.1.2.2
Une faible sélectivité et un effet déclencheur sur les projets peu évident
Au total, 53 dossiers de candidatures ont été présentés au comité de sélection et 52 ont
été financés (6 en 2019, 15 en 2020, 18 en 2021 et 13 en 2022). Le comité de sélection a émis
un avis défavorable sur un seul dossier candidat, porté par le ministère des Armées en 2021, au
motif que la demande de cofinancement de dix indemnités spécifiques de rupture
conventionnelle ne s’inscrivait pas dans un projet global de transformation RH, mais dans le
cadre de difficultés individuelles de reclassement d’agents issus de directions et services
différents. Le taux de sélection du FAIRH, proche de 100%, peut apparaître comme
anormalement élevé.
Par ailleurs, le lancement des projets financés n’était pas conditionné par l’obtention de
cofinancements du FAIRH. Ces derniers constituaient des crédits supplémentaires à ceux déjà
prévus dans les budgets ministériels pour conduire la transformation. Cette logique
d’additionalité, et non de conditionnalité, des crédits FAIRH amène à s’interroger sur l’effet
déclencheur de ce type de financement sur les projets sélectionnés.
Les projets financés ne font en outre pas preuve d’une grande diversité ministérielle. On
constate notamment une surreprésentation des projets relevant de certains ministères,
notamment le ministère de l’action et des comptes publics et le ministère de l’économie et des
finances (dossiers DGFIP, DGDDI, Pôle 3
E
et DGE). Le projet porté par la DGFiP a notamment
capté 44% des cofinancements accordés par le FAIRH sur l’ensemble de sa période d’activité
17
.
17
La DGFiP a consommé 54% des crédits FAIRH effectivement décaissés.
LES FONDS D’ACCOMPAGNEMENT EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES
18
Graphique n° 2 :
montants des cofinancements FAIRH accordés par porteur de projet (2019-2022)
Source : Cour des comptes à partir des données DGAFP
La DGAFP met en avant une couverture ministérielle de plus en plus large au fur et à
mesure du déploiement du FAIRH : 8 nouveaux porteurs de projets ont en effet candidaté en
2020, 5 nouveaux en 2021 et 2 en 2022. Elle évoque également le caractère pluriannuel des
projets (DGFIP, Météo France, le Cerema, VNF) pour expliquer la faible diversité des services
ministériels et opérateurs financés. Le profil des candidats retenus amène cependant à
s’interroger sur le degré de proactivité de la DGAFP pour faire connaître le dispositif à
l’ensemble des ministères et établissements publics susceptibles de candidater au FAIRH.
Deux projets portés par les services du ministère de l’Économie et des Finances (DGFiP
et DGE)
Le « nouveau réseau de proximité » (NRP) de la DGFiP
: la transformation de la
Direction générale des finances publiques (DGFIP) repose sur la modernisation de son réseau
pour offrir un meilleur service à ses usagers et de meilleures conditions de travail à ses agents,
LES FONDS D’ACCOMPAGNEMENT EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES
19
dans une logique de proximité. Ce projet d’ampleur implique une évolution des organisations,
la création de nouveaux métiers, un transfert des missions et des agents vers sur d’autres sites
ainsi que des exigences renforcées en termes de management. Le projet présenté dans le cadre
du FAIRH a visé à renforcer l’accompagnement collectif des managers pour répondre à ces
enjeux et à leur proposer une meilleure prise en compte de leur situation individuelle par un
accompagnement personnalisé des agents en exprimant le besoin.
Le « nouveau réseau de proximité »
18
a été conçu pour mieux répondre au besoin de
proximité des usagers tout en rééquilibrant le maillage territorial de la direction générale. Au
total, le nombre de communes comptant une présence, même temporaire, de la DGFiP devait
passer de 1 977 en 2019 à plus de 2 570 d’ici fin 2023 (objectif fixé dans le contrat d’objectifs
et de moyens), soit une augmentation de plus de 30 %. Cet objectif est aujourd’hui dépassé
puisque ce nombre devait passer à environ 3 000 à la fin de l’année 2023. Parallèlement, le
nombre de postes comptables devrait diminuer de moitié en passant de 3 499 à 1 761 à l’issue
des opérations de réorganisation prévue en 2025.
La DGFiP a bénéficié de 37,52 M
de cofinancement du FAIRH et en a consommé
effectivement 32,08 M
sur l’ensemble de la période d’activité du FAIRH (2019-2022). Cette
dotation a constitué pour elle un effet d’aubaine, lui permettant de ne pas porter seule le coût
total de l’accompagnement financier des agents concernés (45,3 M
), qu’elle aurait été
contrainte d’imputer sur ses propres crédits en l’absence du FAIRH.
La réorganisation de la direction générale des entreprises (DGE) :
Le FAIRH a
cofinancé en 2020 la réorganisation de la DGE qui avait pour objectif d’opérer un recentrage
stratégique de la direction générale sur les enjeux économiques prioritaires et de donner à son
action plus de stratégie, de réactivité et d’impact. Cette réorganisation s’est traduite par la
suppression des bureaux – entités administratives – et des postes d’adjoints à tous les niveaux
afin de généraliser un fonctionnement par équipes projets. Le FAIRH a notamment accompagné
les agents d’un point de vue indemnitaire (PRS, IDV), mais aussi
via
des prestations d’aide à
la mobilité de type bilan de compétences et
coaching
.
La DGE a bénéficié de 373 K
de cofinancement du FAIRH et en a consommé
effectivement 166 K
en 2020 et 2021.
Outre la présence forte des ministères économiques et financiers ainsi que d’opérateurs
relevant du ministère en charge de l’environnement (l’IGN, VNF, le Cerema, l’OFB et Météo
France), l’analyse des projets cofinancés par année montre que le FAIRH a notamment
bénéficié au ministère de l’intérieur (SGC, transformation du SAILMI et réorganisation de la
DRH) et aux ministères sociaux ainsi qu’à
certains opérateurs comme l’ONISEP et le CNED
pour l’éducation nationale, l’IFCE pour l’agriculture, le RMN- Grand Palais pour la culture.
18
Cf. Cour des comptes,
L’action de la DGFiP auprès du bloc communal
, Janvier 2024
LES FONDS D’ACCOMPAGNEMENT EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES
20
Graphique n° 3 :
montants des crédits FAIRH par porteur de projet par année
Source : Cour des comptes à partir des données DGAFP
1.1.2.3
Des taux de cofinancement parfois élevés
Le cahier des charges du FAIRH précise qu’« un co-financement par les ministères à
hauteur de 50% sera recherché ».
Or, la DGAFP a reconnu que la part du financement pris en
charge par le FAIRH pouvait être plus élevé pour certains projets.
En effet, les dépenses de
titre 2 présentées dans le projet porté par la DGFiP ont été cofinancées à hauteur de 79% en
2021 et quasiment 77% en 2022
19
.
La moyenne annuelle des cofinancements accordés par projet reste stable tout au long
de la période, oscillant entre 1,1 M
par projet en 2020 et 1,9 M
par projet en 2022 (1,6 M
en 2019 et 1,7 M
en 2021). Cette moyenne masque des disparités fortes entre projets : par
exemple en 2022, la DGFiP a obtenu 12,7 M
de cofinancement du FAIRH alors que les projets
portés par RMN-GP (Réunion des Musées Nationaux-Grand Palais) et l’ONISEP ont été
autorisés à mobiliser le fonds à hauteur respectivement de 74K
et 89K
.
19
Bilans annuels des cofinancements FAIRH perçus en 2021 et 2022 élaborés par la DGFiP.
LES FONDS D’ACCOMPAGNEMENT EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES
21
1.2
Le FIRH, un dispositif aux objectifs très larges pour une capacité de
financement réduite
1.2.1
Des objectifs pertinents en matière d’innovation des ressources humaines,
mais définis de manière floue
1.2.1.1
Un outil de promotion des « projets innovants en matière de ressources
humaines »
Créé par la circulaire de la ministre de la Fonction publique en date du 22 décembre
2016, le fonds d’innovation en matière de ressources humaines (FIRH) visait à soutenir
financièrement les initiatives et les projets innovants des administrations en matière de
ressources humaines. Cet instrument s’inscrivait dans l’élargissement des compétences de la
DGAFP à la suite du décret du 22 décembre 2016 qui la charge explicitement de soutenir « la
mise en
œ
uvre des projets innovants relatifs à la conduite du changement en matière de
ressources humaines ».
Les objectifs du FIRH sont définis dans la circulaire créant le fonds, qui sera actualisée
annuellement pendant toute la durée de fonctionnement du dispositif, de 2017 à 2023, parfois
de manière commune à d’autres fonds thématiques (FIACT et FEP). Le FIRH répond à quatre
objectifs principaux : (i) soutenir l’innovation en matière RH ; (ii) permettre le financement
d’expérimentation ; (iii) diffuser et généraliser les pratiques innovantes en matière RH ; (iv)
professionnaliser les porteurs de projets en conduite de projet. Interrogée sur ce qu’elle
considérait être comme un « projet innovant en matière RH », la DGAFP a répondu viser par
cette appellation « tout projet permettant l’amélioration de la performance de l’organisation ».
1.2.1.2
L’innovation définie comme la promotion de la méthode expérimentale
Le ciblage des projets éligibles au FIRH mettait autant l’accent sur la démarche retenue
et son caractère novateur que sur leurs finalités strictement RH. La DGAFP associe l’innovation
en matière RH à l’expérimentation et à la « prise de risque » des agents. Elle cherchait, à travers
le FIRH, à encourager le « droit à l’initiative des agents, la diffusion des bonnes pratiques issues
du terrain selon une logique de
bottom up
» et à « diffuser le mode projet, en développant
notamment une plus grande transversalité et l’intelligence collective au-delà de l’organisation
hiérarchique traditionnelle ».
Le FIRH est présenté d’emblée, dès la circulaire de 2017, comme un fonds d’amorçage
de projets innovants avec l’objectif d’offrir aux lauréats la possibilité d’expérimenter des
solutions nouvelles pour transformer l’action publique et construire un environnement de travail
plus efficace et adapté aux besoins des agents. Interrogée sur sa définition de l’innovation en
matière RH, la DITP souligne elle aussi l’importance du caractère expérimental du projet pour
le qualifier d’innovant, et perçoit l’innovation davantage comme un apport méthodologique que
comme l’introduction d’objets organisationnels nouveaux. L’enjeu réside pour elle dans
l’appropriation par les agents de méthodes nouvelles, mais également dans les vecteurs de leur
généralisation lorsque ces dernières se sont révélées concluantes après leur évaluation. Cette
LES FONDS D’ACCOMPAGNEMENT EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES
22
démarche expérimentale est portée par des dispositif que la DITP pilote directement à l’échelon
central et interministériel comme le FTAP, ou à l’échelon local comme
les laboratoires
d’innovation territoriale
20
. On note toutefois une absence d’articulation entre le FIRH et ces
dispositifs.
1.2.1.3
Un périmètre d’action large
Porté par le programme 148 « Fonction publique », le FIRH a été ouvert à sa création à
la fonction publique d’État. La diffusion de la circulaire annuelle du fonds détaillant le
processus de candidature était assurée par la DGAFP en direction des administrations centrales
via
les secrétariats généraux et DRH ministériels et par les PFRH (plates-formes régionales
d’appui interministériel à la gestion des ressources humaines) dans les services déconcentrés.
À partir de 2019, le fonds a été ouvert à la fonction publique territoriale et à la fonction
publique hospitalière. À compter de cette date, la gouvernance du fonds a inclus la DGCL et la
DGOS et les circulaires annuelles ont également été diffusées à la DGCL, à la DGOS, aux ARS
ainsi qu’aux collectivités
via
les préfectures de département.
Les candidatures issues de ces deux volets de la fonction publique sont néanmoins
restées minoritaires parmi les projets lauréats puisqu’elles représentent entre 4,2 et 16,7% de
ces derniers
21
. Les lauréats issus de la FPT et de la FPH ont été plus nombreuses en 2021 et
2022 (respectivement 16,7% et 13,5% du total des lauréats) que pendant les deux premières
années de l’ouverture du fonds à ces nouveaux candidats.
1.2.1.4
Une instruction des dossiers partagée et une liste de dépenses inéligibles
évolutive
Différents instructeurs ont été mobilisés au sein de la DGAFP, dont les membres du
département chargé du FIRH, mais également les départements métier de la DGAFP. La
direction interministérielle de la transformation publique (DITP), la direction du management
de l’administration territoriale et de l’encadrement supérieur du ministère de l’Intérieur
(DMATES) et les plates-formes régionales d’appui à la gestion des ressources humaines
(PFRH) ont également mobilisé leurs agents. Chaque dossier de candidature a fait l’objet d’au
moins deux, voire trois instructions différentes. Le délai d’instruction était en moyenne de trois
semaines.
La liste des dépenses inéligibles à un financement par le FIRH a évolué au fil du temps.
Elle concernait notamment les natures de dépenses suivantes :
-
les demandes d’aménagement de locaux ;
-
les demandes de travaux ;
20
Lancés par la DITP dans le cadre du Programme d’investissement d’avenir en novembre 2016. Portés
par les SAGR ou des collectivités. Leur objectif est de faciliter l’émergence et l’expérimentation de projets
d’innovation publique qui répondent à des problématiques de territoire et à l’initiative des agents de terrain.
21
Pendant les années où le FIRH a été ouvert à la FPT et la FPH.
LES FONDS D’ACCOMPAGNEMENT EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES
23
-
les recrutements d’apprentis ou de stagiaires ;
-
les dépenses de personnel (T2) ;
-
les recrutements d’enseignants-chercheurs ;
-
les frais de missions (frais de déplacements, de repas et d'hébergements) ;
-
les achats de matériel ou la location de salles ;
-
les demandes portant sur un financement pérenne telles que l’achat ou le
renouvellement de licences informatiques ;
-
les actions de communication afin de valoriser un service ;
-
les projets bénéficiant à un nombre trop restreint d'agents publics ;
-
les séances de
coaching
individuelles ;
-
les projets achevés.
1.2.2
Des projets lauréats de petite taille et de nature variée
1.2.2.1
Une sélectivité modérée
Le FIRH prenait également la forme d’un appel à projets lancé annuellement
via
une
circulaire précisant les attendus concernant les projets candidats.
Le comité de sélection, dont
le secrétariat était assuré par la DGAFP
22
, associait des représentants de la direction
interministérielle de la transformation publique (DITP) mais aussi de la direction du
management de l’administration territoriale et de l’encadrement supérieur du ministère de
l’Intérieur (DMATES)
23
et des PFRH, pour bénéficier de leur expertise relative au
fonctionnement des services déconcentrés.
L’analyse au fond des dossiers candidats était effectuée au vu des critères de sélection
définis dans cahier des charge, annexé à la circulaire. Outre des critères communs au FIRH, au
FEP et au FIACT
24
, les caractères « reproductible », « innovant » et « partenarial » du projet
étaient recherchés. Les dossiers étaient également expertisés, indépendamment de l’analyse de
la DGAFP, par les autres directions constituant le comité de sélection, ce qui impliquait une
charge d’instruction totale relativement lourde.
Le délai moyen d’instruction d’un dossier était de 21 jours. Si la première année les
dossiers ont été examinés au fil de l’eau, la DGAFP a par la suite mis en place un système de
relève, une fois par an, selon un calendrier prédéfini dans la circulaire FIRH. Les candidatures
reçues l’année de lancement ont en effet été plus nombreuses qu’attendues.
22
Département de la déconcentration et de la territorialisation des politiques RH
23
La DMATES pilotait alors le comité de sélection des projets de modernisation des directions
départementales interministérielles et des préfectures.
24
Impact attendu du projet, nombre d’agents publics concernés, caractère participatif du projet, montant
du projet et part de cofinancement demandé, exhaustivité du projet, soutenabilité du calendrier proposé.
LES FONDS D’ACCOMPAGNEMENT EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES
24
Le taux de sélection du FIRH s’élève à 40% sur l’ensemble de sa période d’activité. La
DGAFP justifie ce taux relativement élevé par son choix de soutenir financièrement un maximum
de projets dans la limite du budget qui lui était alloué et par la « bonne qualité » des candidatures
reçues.
1.2.2.2
Un fonds modeste pour des projets de faible ampleur
Le FIRH est un dispositif modeste en termes financiers puisque sa dotation budgétaire
a été, durant sa période d’activité de 2017 à 2023, d’environ 1 M
par an. Le cofinancement
des projets prenait la forme d’un remboursement des sommes prises en charges par le FIRH par
la voie du rétablissement de crédits (facturation interne), moyen privilégié aux décrets de
virement ou de transfert dans le cas de montants limités
25
. Une convention entre la DGAFP et
le porteur de projet fixait les crédits à rembourser. Le remboursement intervenait après la
production d’un état liquidatif des dépenses cofinancées.
Au niveau déconcentré, le cofinancement des projets était assuré par le SGAR
via
une
mise à disposition des crédits du programme 148 vers les unités opérationnelles régionales du
BOP « services locaux », y compris pour les projets relevant de la FPT et de la FPH. Les crédits
octroyés devaient être consommés au cours de l’année budgétaire considérée, aucun report
n’étant possible sur l’exercice suivant en CP comme en AE.
Malgré une dotation budgétaire modeste, le taux de consommation des crédits du FIRH
a atteint des niveaux variables, avec des niveaux relativement bas lors de la première année de
lancement du fonds (taux de consommation des crédits de paiement de 43% en 2017) et la
première année de la pandémie (taux de consommation de 61% en 2020). La consommation
des crédits s’est améliorée les dernières années d’existence du fonds mais n’a jamais atteint les
100%.
25
Conformément aux préconisations de la circulaire du 15 juin 2011 de la direction du budget.
LES FONDS D’ACCOMPAGNEMENT EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES
25
Graphique n° 4 :
consommation des crédits de paiement du FIRH de 2017 à 2023
Source : PAP et RAP du programme 148
Pour 2023 : consommation estimée à partir des données Chorus
Cette relative sous-consommation des crédits peut s’expliquer par la taille modeste des
projets cofinancés par le FIRH. La circulaire constitutive du fonds fixait un seuil plancher de
2 500
de dépenses totales par projet pour déposer une candidature, et visait donc explicitement
des projets de petite taille. L’analyse des projets cofinancés par le FIRH par montant total de
dépenses montre une surreprésentation des projets de moins de 30 000
(2/3 des projets
financés), avec une part notable des projets de moins de 10 000
(20% des projets financés).
LES FONDS D’ACCOMPAGNEMENT EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES
26
Graphique n° 5 :
nombre de projets financés par le FIRH par montant total de dépenses
Source : Cour des comptes à partir des données DGAFP
L’analyse du profil des candidatures reçues montre une nette prédominance des projets
de petite taille et notamment ceux inférieur à 10 000
. Le FIRH cherchait en effet à soutenir
des petits projets qui n’auraient pas été financés par ailleurs, notamment au sein des services
déconcentrés (préfectures, directions départementales interministérielles). Le fait que les
financements accordés par le FIRH étaient soumis à l’annualité budgétaire limitait le montant
des dépenses cofinancées au cours de l’année d’attribution.
Graphique n° 6 :
nombre de projets candidats et lauréats par montant total de dépenses
Source : Cour des comptes d’après les données DGAFP
LES FONDS D’ACCOMPAGNEMENT EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES
27
1.2.2.3
La sur-représentation de certains ministères parmi les lauréats
Le FIRH a cofinancé au total 280 projets pour 709 candidatures reçues, avec une
moyenne de 42,5 projets lauréats par an
26
. Les projets retenus proviennent très majoritairement
de la fonction publique d’État, même si le nombre de candidats issus de la FPT et de la FPH a
augmenté en 2023 (respectivement 24 et 11 candidatures déposées). Au sein de la fonction
publique d’État, les lauréats provenaient autant des services centraux des ministères que des
services déconcentrés, plus présents à partir de 2019. La relative importance des projets portés
par les services déconcentrés montre la nature particulière du dispositif qui visait à diffuser
l’innovation dans l’ensemble des services de l’État, y compris au niveau territorial.
Graphique n° 7 :
part des financements FIRH par type d’administration (2017-2023)
Source : Cour des comptes d’après les données DGAFP
L’analyse
des
lauréats
par
origine
ministérielle
montre
en
revanche
une
surreprésentation de certains ministères, notamment l’éducation nationale et la recherche,
l’économie et les finances, et dans une moindre mesure le ministère de l’Intérieur. Pour ce
dernier, les projets portés par les préfectures prédominent.
26
De 2017 à 2022.
LES FONDS D’ACCOMPAGNEMENT EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES
28
Graphique n° 8 :
projets cofinancés par le FIRH par ministère (2017-2023) *
* Projets impliquant la FPE uniquement
Source : Cour des comptes à partir des données DGAFP
Interrogée sur l’existence d’éventuels biais de sélection, issus notamment du
sourcing
des candidatures qui aurait pu trouver davantage d’écho dans un ministère plus qu’un autre, la
DGAFP a rappelé que seuls la « qualité du dossier, son impact attendu sur la politique
concernée et son caractère innovant et réplicables » avaient constitué les critères de sélection
des candidats. Elle a également mis en avant le caractère collégial des travaux du comité de
sélection, qui bénéficiait d’une expertise croisée de divers services instructeurs, et son attention
à ne pas privilégier une administration en particulier. Pour diversifier les attributaires du fonds,
un mécanisme de priorité donné aux nouveaux porteurs de projet, qui n’avaient pas encore
présenté de dossier au FIRH, avait été instauré.
Il n’a pas été possible non plus d’établir un lien évident entre les contraintes pesant sur
les moyens budgétaires des services RH des ministères et leur recours au FIRH. On peut
toutefois noter que le recours fréquent des services déconcentrés de l’État au fonds intervient
parallèlement à une contrainte forte sur leurs moyens RH, mise en évidence par la Cour
27
.
1.2.2.4
Des projets de nature très variée
La revue des principaux dossiers lauréats présentés dans ces bilans annuels fait ressortir
des projets assez disparates dont les profils ont évolué au fil des ans. Les premières années
d’activité du fonds ont été l’occasion de financer un nombre non négligeable de projets relatifs
à la constitution d’une cohésion d’équipe dans les services bénéficiaires du FIRH (team
27
Cour des comptes, Observations définitives « Les effectifs de l’administration territoriale de l’État »,
mai 2022. La Cour montre notamment que la réforme de l'administration territoriale de 2010 s'est suivie de dix
années de réductions ininterrompues d'effectifs, avec la perte de 11 000 ETPT, soit 14% de l'effectif initial.
LES FONDS D’ACCOMPAGNEMENT EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES
29
building/cooking, escape game
28
…). Certains projets se démarquent par leur caractère
davantage innovant comme la gestion des emails à la direction générale du Trésor.
Un projet FIRH porté par la DG Trésor : « Mettre en place des pratiques
innovantes de
knowledge management
par l’optimisation de l’usage des emails »
Le projet, qui a bénéficié de 17 280
du FIRH en 2022, avait pour objectif l’optimisation
de l’usage des emails à la direction générale du Trésor. Il comprenait deux étapes : la collecte
et l’analyse d’informations relatives aux échanges réalisés par email puis la réalisation d’une
campagne de conduite de changement pour promouvoir de nouveaux usages.
La première étape a demandé un travail de croisement des données quantitatives de la
DSI et des données RH qualitatives relatives à l’usage des emails. Des indicateurs ont été définis
pour mesurer la charge mentale numérique ou encore le bilan carbone numérique. Des
préconisations concernant les usages des emails ont alors été formulées et matérialisées par un
« Baromètre des Usages Numériques et de la Déconnexion ». Cette première étape a permis de
construire le référentiel des bonnes pratiques
Une campagne de sensibilisation personnalisée a ensuite été lancée au sein de la
direction générale. Elle s’est notamment appuyée sur la réalisation d’un « atelier CODIR » sous
forme de vidéo, d’ateliers et de webinaires à destination des collaborateurs. Elle a été
accompagnée d’une campagne de communication interne
via
l’intranet, la newsletter du Trésor
et d’évènements tels que des challenges entre services et sous-directions (mois de la
déconnexion où plus aucun email ne devait être envoyé après 21h, mois de la concentration où
aucun email ne devait être envoyé en réunion, mois de l’efficacité où le nombre de destinataires
par email devait être réduit). Un projet similaire a par ailleurs été financé sur un autre fonds
(FIACT, cf. ci-après)), ce qui montre la porosité entre les différents fonds.
L’analyse des projets lauréats fait également ressortir une grande diversité de
thématiques liées aux RH, avec une plus forte représentation des projets liés aux questions de
« management »,
et dans une moindre mesure d’ « attractivité-recrutement » et de
« formation » (graphique
infra
). La répartition des lauréats entre thématiques est toutefois
dispersée.
28
Serious game
sur la diversité, Serious game sur le télétravail, Escape game PJJ, Integra game : jouer
pour (s’) intégrer, Télébox : l’escape game du télétravail, Serious game Management, Un serious game à la
DGFiP : une aventure immersive pour découvrir nos missions…
LES FONDS D’ACCOMPAGNEMENT EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES
30
Graphique n° 9 :
projets cofinancés par le FIRH par thématiques (2017-2023)
Source : DGAFP
Les cahiers des charges annexés aux circulaires annuelles du FIRH définissaient des
thématiques prioritaires pour une année donnée qui, sans qu’elles soient exclusives de tout autre
candidature, évoluaient en fonction des priorités de la DGAFP et constituaient le signe d’une
certaine agilité du dispositif, sans favoriser toutefois la consommation des crédits. Par exemple
en 2019, les méthodes pour favoriser le travail collaboratif entre services et/ou à développer les
échanges entre pairs étaient identifiées comme prioritaires, puis la mise en
œ
uvre du télétravail
et du travail hybride en 2021, et l’encouragement des comportements éco-vertueux des agents
en 2022
29
. La circulaire du FIRH 2023 privilégiait les projets liés à l’attractivité, à la fidélisation
et à l’exemplarité des agents publics.
Exemples de projets cofinancés par le FIRH
- Projet « Carbomanagement 36 : quand la transition écologique devient outil de
management ! » - DDT de l’Indre
– 17 000
de financements FIRH 2023 (pour des dépenses
totales estimées à 94 590
)
Dans le cadre de la mise en
œ
uvre de la stratégie « climat 36 » porté par le Préfet de
l’Indre, la DDT porte le projet « Carbomanagement 36 ». Il vise à susciter une adhésion de tous
les agents autour de la dynamique de la transition écologique en s’appuyant sur des ateliers
participatifs et sur un réseau d’« ambassadeurs du climat ».
-
Projet « MERCI – Mentorat et relais de compétences intergénérationnel » Secrétariat
général du ministère de l’Économie et des Finances
– 33 648
de financements FIRH 2022
couvrant l’intégralité des dépenses totales estimées)
29
Bilan carbone individuel, réseau des ambassadeurs écologiques, plates-formes de partage d’information
en remplacement des mails.
LES FONDS D’ACCOMPAGNEMENT EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES
31
Le projet
vise à déployer un dispositif de «
off boarding
» permettant aux agents de plus
de 60 ans de transmettre leurs compétences. Il s’agit de faciliter les transmissions entre les
agents qui partent et ceux qui restent et de présenter cette transmission comme levier de
motivation, d'engagement, de reconnaissance des compétences et d'attractivité.
Un bilan de cette expérimentation est prévu ainsi que la rédaction d’un guide
d’accompagnement à la mise en
œ
uvre d’un dispositif de mentorat intergénérationnel afin de
généraliser cette pratique à l'ensemble du ministère et plus généralement à toute structure
publique intéressée.
- Projet « Travailler à la Région en 2030 » - Région Hauts de France
– 30 000
de
financements FIRH 2023 (pour des dépenses totales estimées à 94 590
)
Alors que la Région Hauts-de-France souhaite faire évoluer l’organisation de ses modes
de travail dans un contexte de mutation profondes et de poly-crises, le projet vise à consolider
un diagnostic partagé sur les besoins des agents et à mener une démarche prospective de type
«
design-fiction
» pour imaginer le travail à la Région en 2030. L’objectif est de constituer la
base de travail de la transformation qui sera menée au sein de la Région, en prenant en compte
les enjeux suivants : renforcer l’engagement des agents et l’attractivité des métiers, conforter
les pratiques managériales et expérimenter de nouvelles manières d’utiliser les espaces de
travail.
- Projet « Dessine-moi le management » - Département de Seine-Maritime
– 24 000
de
financements FIRH 2023 (pour des dépenses totales estimées à 40 000
)
Ce projet repose sur la réalisation d'un kit intitulé « Le sac à dos du manageur » et d’une
bande dessinée élaborée avec la participation des agents du Département. Le kit a pour objectif
de répondre aux questions et difficultés que peuvent se poser les encadrants, telles que
l’évaluation de la charge de travail, la gestion des emails, le management fondé sur le «
travailler ensemble ». La bande dessinée, coconstruite avec les agents et les managers, illustre
des situations au travail évoquant des difficultés récurrentes, ainsi que les solutions préconisées
pour les surmonter.
1.3
Le FIACT : un fonds dédié à l’amélioration des conditions de travail,
pour un montant modeste
Créé en 2018, le fonds interministériel pour l’amélioration des conditions de travail
(FIACT) cofinance des projets favorisant l’amélioration des conditions de travail, de la santé et
de la sécurité des seuls agents publics de l’État. Contrairement à d’autres fonds
d’accompagnement, son champ n’a en effet pas été étendu aux autres versants de la fonction
publique.
Ce fonds est un outil qui vise à promouvoir l’appropriation, par les services de l’État,
de la culture de la qualité de vie et des conditions de travail. Il soutient des projets élaborés en
concertation avec les agents et les représentants du personnel, dans le cadre d’une politique
globale de prévention des risques professionnels du service permettant aux agents d’assurer
leurs missions tout en protégeant leur santé et garantissant leur sécurité. Les projets cofinancés
ont vocation à intervenir à titre préventif et non à venir compenser des conditions de travail
objectivement dégradées.
LES FONDS D’ACCOMPAGNEMENT EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES
32
D’un montant modeste (1 M
par an en moyenne), il a été concomitant au « Plan santé
au travail » dans la fonction publique (trois versants) pour les années 2022 à 2025, qui constitue
une feuille de route déclinée en 16 objectifs regroupés en 5 axes. Compte tenu de la modestie
du montant qui lui a été alloué, le FIACT ne peut pas être considéré comme l’outil budgétaire
de mise en
œ
uvre de ce plan sur le volet « État ». En revanche, les projets cofinancés entrent
pleinement dans le champ des objectifs de ce plan.
1.3.1
Une définition de plus en plus large des conditions de travail
La notion de conditions de travail n’est pas juridiquement définie dans les circulaires
successives relatives au FIACT. Il ressort néanmoins de l’analyse des dossiers retenus que
l’approche est globale et ne se limite pas aux seuls projets visant l’amélioration des espaces
physiques de travail : elle inclut aussi l'organisation du travail dans son ensemble. Des projets
relatifs à la « santé au travail » et à la « sécurité » ont également fait l’objet de cofinancements
par le FIACT, ce qui est conforme aux circulaires successives.
Les thèmes des appels à projets du FIACT de 2018 à 2023 reflètent une évolution
significative des préoccupations concernant les conditions de travail dans le secteur public,
marquée par une diversification et un approfondissement des sujets abordés.
Initialement, en 2018, l'accent était mis sur l'amélioration de la qualité de vie au travail
(conciliation des temps de vie personnels et professionnels, reconnaissance des agents), et la
prévention des risques professionnels (troubles musculosquelettiques, psycho-sociaux, routiers,
médecine préventive).
À partir de 2020, ces thèmes se sont enrichis, intégrant l’idée de « collectif de travail »
et prenant en compte l'émergence du télétravail, notamment suite à la crise sanitaire liée à la
Covid-19.
Cette période a également vu une attention accrue portée à la santé mentale des agents,
à la gestion du stress et à la promotion d'un environnement de travail sain, tant physiquement
que psychologiquement.
En 2022 et 2023, les thèmes se sont encore élargis pour inclure des aspects tels que le
droit à la déconnexion, ou la prévention des risques liés au sédentarisme. De plus, une attention
a été accordée à l'aspect écologique et durable des conditions de travail, ainsi qu'à la prise en
compte des impacts psychologiques liés à la crise sanitaire.
Outre la nature des projets cofinancés, le dispositif porte une attention particulière au
caractère préventif des projets cofinancés, qui ne doivent pas uniquement venir compenser des
conditions de travail dégradées.
Il convient de noter qu’un appel à projet spécifique a été lancé en 2023 sur les projets
destinés à favoriser l’activité physique et sportive en milieu professionnel. Cet appel à projet
« adjacent » à celui du FIACT en partage les caractéristiques et est doté de 500 000
au total,
en provenance du programme budgétaire 219 « Sport ». Cette démarche a été renouvelée en
2024. Elle permet par exemple de co-financer des actions de communication sur les risques
associés à la sédentarité, ou de faciliter l'accès à des structures (salle de remise en forme,
licences sportives), de manière non pérenne.
Les modalités de fonctionnement du FIACT sont les suivantes :
LES FONDS D’ACCOMPAGNEMENT EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES
33
- le fonds fonctionne sur appels à projet, avec un comité de sélection composé de
représentants de la DGAFP, de personnalités qualifiées et de représentants de l’Agence
nationale des conditions de travail (ANACT),
;
- les dossiers de candidature sont transmis par l’intermédiaire d’un référent (le
secrétariat général du ministère concerné, pour les projets par les services d’administrations
centrales, et les plates formes régionales d’appui à la gestion des ressources humaines, pour les
projets locaux), ce qui facilite leur élaboration ;
- les dossiers ne peuvent être éligibles à plusieurs fonds d’accompagnement (pas de
multi-candidatures) ;
- les projets doivent faire la preuve de leur réplicabilité, le FIACT étant considéré
comme un « fonds d’amorçage » ;
- le FIACT ne cofinance que des dépenses de fonctionnement (titre 3), même si une
exception est prévue pour des dépenses d’investissement de faible montant (ex. : cabines de
téléconsultation médicale) ; les dépenses de personnel (y compris pour le recrutement
d’apprentis ou de stagiaires) sont exclues ;
- le FIACT ne peut financer des projets qui visent simplement à mettre en
œ
uvre une
obligation légale ;
- il ne peut non plus financer des projets qui ne bénéficient qu’à un nombre trop réduit
d’agents (rénovation d’un poste de travail individuel, séances de « coaching » individuel, etc.) ;
- le seuil minimal de dépenses est fixé à 6 500
par projet.
Le comité de sélection se réunit une fois par an et la liste des projets lauréats est rendue
publique. Le délai d’instruction entre la clôture de l’appel à projets et la communication des
résultats est d’environ trois mois.
1.3.2
Des projets de taille modeste
Le nombre de projets cofinancés par le FIACT et la consommation des crédits
budgétaires évoluent de la manière suivante.
Tableau n° 2 :
montant moyen par projet de cofinancement par le FIACT
2018
2019
2020
2021
2022
2023*
Nombre de
projets
acceptés
70
64
54
32
37
37
Crédits de
paiement
consommés
(
)
839 489
689 003
500 655
670 137
623 307
666 555
LES FONDS D’ACCOMPAGNEMENT EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES
34
2018
2019
2020
2021
2022
2023*
Montant
moyen par
projet (
)
11 993
10 766
9 271
20 942
16 846
18 015
Source : Documents DGAFP et Chorus pour les crédits consommés (estimation en 2023)
*
Hors appel à projet « adjacent » sur l’activité physique et la pratique du sport en milieu professionnel
Le FIACT a donc permis de cofinancer des projets de taille particulièrement modeste,
même si le montant présenté dans le tableau ci-dessus ne comporte pas la partie financée par
les porteurs de projet hors des crédits FIACT.
Sur la base d’un taux de financement moyen de 80% par le FIACT, le montant total
moyen des projets peut être estimé dans une fourchette de 15 000
à 25 000
, selon les années.
Les services bénéficiaires sont très majoritairement des services déconcentrés, comme
le montre le tableau ci-dessous.
Tableau n° 3 :
structure bénéficiaire (% ces projets lauréats)
2018
2019
2020
2021
2022
Administration centrale
7,1%
6,2%
13,0%
6,2%
5,4%
Administration
déconcentrée
84,3%
87,5%
70,4%
71,9%
83,4%
Établissement public
8,6%
6,2%
16,7%
21,9%
10,8%
Source : d’après données DGAFP
Le ministère de l’Intérieur est chaque année le premier bénéficiaire du FIACT (en
nombre de projets financés). Cela s’explique sans doute à la fois par la présence territoriale de
ce ministère, et par le rôle d’accompagnement joué par les plates-formes interministérielles
d’appui à la gestion des ressources humaines (PFRH), placées auprès des secrétariats généraux
pour l’action régionale (SGAR), qui dépendent du ministère de l’intérieur. Les PFRH facilitent
en effet la constitution des dossiers de candidature pour les services déconcentrés comme pour
d’autres fonds d’accompagnement RH.
1.3.3
Une spécificité et un caractère innovant relatifs
Plusieurs projets cofinancés par le FIACT ont un caractère innovant et
a priori
réplicable.
Un premier exemple concerne un projet mené par l’Université Jules-Verne de Picardie :
dans le cadre de la prévention des troubles musculosquelettiques des membres supérieurs, il
LES FONDS D’ACCOMPAGNEMENT EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES
35
s’agissait d’acquérir des exosquelettes légers, destinés à certains agents de l’Université ; dans
le dossier de candidature au FIACT, le médecin de prévention relève que les lombalgies et les
affections des membres supérieurs constituent les pathologies les plus fréquentes dans cet
établissement, avec pour conséquences un développement des arrêts maladie et le
développement de maladies professionnelles, touchant en priorité les agents travaillant à la
maintenance (entretien des locaux, logistique, plomberie, peinture, etc.).
Un projet a donc été adressé au comité de sélection du FIACT, qui a sélectionné ce
projet au titre de l’exercice 2023. 45 800
de co-financements ont été accordés, l’Université
finançant de son côté 8 824
, l’objectif étant d’acquérir plusieurs exosquelettes au bénéfice des
agents au titre de la prévention « primaire », c’est-à-dire afin de prévenir l’apparition de
nouveaux cas.
On peut toutefois s’interroger sur la nécessité de recourir à un fonds interministériel
pour financer un tel projet, les administrations disposant généralement de crédits pour améliorer
l’ergonomie des postes de travail.
Un deuxième exemple est fourni par « le juste mail », projet porté par le secrétariat
général du ministère de l’économie et des finances. Dans un contexte d’émergence du
phénomène de surcharge informationnelle, couplé au développement du travail à distance, de
nouveaux risques (sur-connexion, risques psychosociaux) apparaissent. Le projet consistait à
établir un diagnostic à partir d’un audit des usages numériques, sur quatre services
expérimentateurs au sein du ministère, avec l’aide d’une stat -up. Ce diagnostic s’accompagnera
d’un plan d’actions, dont la mise en
œ
uvre sera évaluée sur la base d’un questionnaire envoyé
aux agents expérimentateurs. Il est attendu une réduction du nombre de mails envoyés, une
facilitation du télétravail, des progrès dans la mise en
œ
uvre du droit à la déconnexion, et in
fine une réduction des tensions et des conflits, et donc une amélioration du bien-être au travail.
Ce projet a bénéficié de 34 440
de co-financement. La Cour relève qu’un projet similaire a été
financé sur crédits du FIRH (cf. ci-dessus).
Un exemple de projet
in fine
non retenu concerne la mise en place d’une conciergerie
externalisée au sein du tribunal judiciaire d’Avignon, au titre de la qualité de vie au travail. Les
raisons mises en avant étaient les horaires de travail d’une amplitude importante (audiences
tardives et astreinte le week-end), qui engendrent des difficultés à gérer les tâches personnelles
quotidiennes des agents. Le projet prévoyait également la désignation de référents au sein du
personnel du tribunal, de manière à associer des agents qui pouvaient se trouver en difficulté
au sein de la juridiction. Un financement de 31 622
était demandé, la structure finançant 780
.
Les financements les plus importants concernaient l’acquisition de casiers connectés pour
mettre à disposition les biens livrés, ainsi que la première année d’abonnement à la conciergerie,
les prestations étant bien entendu ensuite payées par les agents. Le comité de sélection du
FIACT n’a pas retenu ce projet.
Cet échantillon de projets présentés au financement du FIACT illustre la grande
diversité des questions de conditions de travail traitées, reflet de la réalité de la vie des services,
mais montre également le caractère ponctuel des interventions du fonds, sans garantir la
reproductibilité et la diffusion des solutions apportées, ni prévenir du risque d’un « effet
d’aubaine » alors que certains projets pourraient être financés sur des crédits ordinaires.
LES FONDS D’ACCOMPAGNEMENT EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES
36
1.3.4
Une évaluation globale qui reste à conduire
Aucun indicateur précis n’existe pour mesurer l’atteinte des objectifs de ce fonds.
Si la performance en tant que telle du dispositif n’a pas été évaluée, les projets financés
via le FIACT font, chaque année, l’objet d’un bilan dans le cadre de la commission centrale
d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail du conseil supérieur de la fonction publique
de l’État (CSFPE). De la même manière que pour le FIRH, des comptes-rendus annuels
descriptifs sont également établis par la DGAFP.
La DGAFP estime que le dispositif a permis une plus grande diffusion des
problématiques portées par le fonds, l’appel à projets annuel étant relayé auprès des bureaux en
charge de la prévention des risques professionnels des périmètres ministériels ainsi qu’à
l’ensemble des plateformes régionales d’appui interministériel à la gestion des ressources
humaines, au-delà de la diffusion générale.
Toutefois, de la même manière que pour le FIRH, il n’existe pas d’indicateurs relatifs au
caractère généralisable des projets financés par le fonds ; un tel indicateur serait pourtant
indispensable à une évaluation, dans une logique de généralisation, ou à tout le moins de
diffusion des dispositifs financés. les deux exemples cités ci-dessus montrent que des dispositifs
innovants et réplicables existent pourtant et attendent une évaluation.
Par ailleurs, sur la totalité de la période d’existence du FIACT (depuis 2019), 55% des
financements accordés ont été fléchés vers des prestataires extérieurs. Ce taux de sous-traitance
important peut s’expliquer par la nécessité d’aménagements spécifiques de locaux dans certains
cas.
Enfin, les causes de la nette diminution du nombre de projets candidats doivent être
examinées : le nombre de demandes est en effet passé de 200 en 2018 à 95 en 2023, malgré la
définition de plus en plus extensive de la notion de « conditions de travail » dans les circulaires
annuelles d’appels à projets. Cette diminution pose question au regard de la capacité des
porteurs de projet à identifier des dispositifs novateurs et soulève la question de la pérennité du
fonds.
1.4
Le FEP : un fonds dédié à l’égalité professionnelle entre les femmes et
les hommes, récemment étendu aux trois versants de la fonction
publique
Créé en 2019, le fonds pour l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes a
fait suite à l’accord du 30 novembre 2018 signé par sept organisations professionnelles de la
fonction publique, qui prévoyait explicitement sa création.
Son objectif est de faire progresser l’égalité professionnelle entre les femmes et les
hommes dans le quotidien des agents de la fonction publique en faisant émerger et en
cofinançant des projets qui répondent aux besoins observés dans les services. L’objectif
consiste ainsi à soutenir des actions innovantes, immersives, pédagogiques, qualitatives,
quantitatives (nombre important d’agents concernés par le projet) et reproductibles.
LES FONDS D’ACCOMPAGNEMENT EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES
37
De 2019 à 2021, le FEP était ouvert à la fonction publique de l’État. Il a été étendu en
2022 à la fonction publique hospitalière et à la fonction publique territoriale.
Concernant les candidatures pour l’année 2022 (reçues en fin d’année 2021), le réseau
des « coordinateurs égalité » au sein des Agences régionales de santé (ARS) n’était pas encore
constitué. Ce réseau a été mis en place en 2023, et la communication autour du FEP en a été
facilitée. Concernant la fonction publique territoriale, la direction générale des collectivités
locales (DGCL) informe les collectivités via les préfectures, au moyen d’une note destinée aux
préfets.
1.4.1
Un mode de financement différent du projet initial
Il était initialement prévu dans l’accord sur l’égalité professionnelle entre les femmes et
les hommes, signé entre les employeurs de la fonction publique et les organisations syndicales
le 30 novembre 2018, que les sanctions financières découlant de la non réalisation des plans
d’action égalité professionnelle et le non-respect du dispositif « nominations équilibrées »
pouvaient permettre d’alimenter le FEP.
Le dispositif des nominations équilibrées, issu de la loi « Sauvadet » du 12 mars 2012,
prévoyait en effet à compter de 2018 un taux de 40% de femmes nommées sur des emplois de
la haute fonction publique. Ce taux a été porté à 50% pour les primo-nominations par la loi du
19 juillet 2023, avec une sanction financière pouvant aller de 25 000
à 90 000
par « personne
manquante », selon les administrations concernées. Le montant total annuel de ces pénalités est
de l’ordre de 4 M
.
Ce mode de financement du FEP était particulièrement souhaité par les organisations
syndicales. Il n’a pas été possible de mettre cela en
œ
uvre en raison du principe de l’universalité
budgétaire et de la LOLF imposant notamment la non-affectation des recettes aux dépenses, le
FEP n’étant par ailleurs pas un compte d’affectation spéciale.
Le financement du FEP relève donc exclusivement du programme 148 géré par la
DGAFP, pour 1 M
par an.
1.4.2
Des objectifs bien ciblés
Les objectifs du FEP sont d’accompagner les administrations des trois versants (à
compter de 2022) de la fonction publique dans l’élaboration et la mise en
œ
uvre de projets
visant à faire progresser l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes. Sont éligibles
les projets portant sur les thèmes suivants, par ordre de priorité (liste non exhaustive) :
- dispositifs favorisant la constitution de viviers de femmes pour les corps fortement
masculinisés et de viviers d’hommes pour les corps fortement féminisés ;
- dispositifs favorisant la mixité des métiers dans la fonction publique ;
- dispositifs favorisant une meilleure articulation entre la vie professionnelle et
personnelle, notamment en termes d’organisation du temps de travail ;
- dispositifs favorisant la prévention et la lutte contre les violences sexuelles, le
harcèlement et les agissements sexistes ;
LES FONDS D’ACCOMPAGNEMENT EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES
38
- dispositifs de sensibilisation ou de formation à l’égalité professionnelle et/ou d’outils
favorisant l’accès aux formations ayant un caractère innovant et/ou immersif ;
- dispositifs favorisant la mise en réseau, le partage d’expériences et la mutualisation
des bonnes pratiques en faveur de l’égalité professionnelle ;
- études, travaux de recherche appliquée visant à améliorer l’information sur les
inégalités de traitement entre les femmes et les hommes dans la fonction publique, tels que par
exemple des études de cohortes ou des études sur les métiers à prédominance féminine ou
masculine, etc.
A contrario
, les dispositifs suivants sont exclus du FEP :
- les projets consistant en la mise en
œ
uvre d’une obligation légale (ex : mise en place
d’un plan d’action pour l’égalité professionnelle, d’un dispositif de signalement, d’un DUERP
…).
Le FEP a pour vocation de venir en appui des projets et non de se substituer à l’employeur
public. Ce cofinancement doit en conséquence avoir un effet levier et ne pas induire une
dépense pérenne ;
- les projets bénéficiant à un nombre trop restreint d'agents publics (ex : séances de
coaching individuel, projets individuels pour aménager le poste de travail d’un agent, etc.) ;
- les projets déjà achevés ;
- les projets se déroulant sur plusieurs années ;
- les projets dont le coût total est inférieur à un seuil de 2 500
TTC ;
- les projets portés par une structure n’ayant pas élaboré un plan d’action en faveur de
l’égalité professionnelle ou n’ayant pas procédé à la mise en place de dispositifs de signalement.
En outre, un équilibre entre les thématiques portées par les différents projets, entre les
trois versants de la fonction publique et entre les territoires représentés (notamment
représentation de l’Outre-mer) est recherché.
1.4.3
Des modalités comparables à celles du FIRH et du FIACT
Jusqu’en 2021, la DGAFP instruisait les demandes de financement au titre du FEP.
Depuis 2022 et l’ouverture de ce fonds aux trois versants de la fonction publique, la DGAFP,
la DGCL et la DGOS instruisent les dossiers de candidature, chacune pour le versant de la
fonction publique relevant de son champ de compétence. L’instruction consiste en une analyse
de l’éligibilité du projet et de sa pertinence au regard des critères définis par circulaire.
L’instruction donne lieu à l’émission d’un avis technique sur lequel le comité de sélection
s’appuie pour fonder sa décision de cofinancer ou non le projet.
Parallèlement à l’instruction dont la durée est de 4 à 6 semaines, des réunions de
coordination ont lieu entre la DGAFP, la DGOS et la DGCL, afin notamment de s’assurer de
l’équilibre de la représentation entre les trois versants de la fonction publique.
Le comité de sélection, qui se réunit une fois par an à l’issue de l’appel à projets, est
chargé de sélectionner les projets cofinancés par le FEP ainsi que de définir le montant de la
subvention accordée. Depuis 2022, année de l’ouverture aux trois versants de la fonction
publique, le comité de sélection inter-versant est composé :
LES FONDS D’ACCOMPAGNEMENT EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES
39
- de représentants de la DGAFP ;
- de représentants de la DGCL ;
- de représentants de la DGOS ;
- d’un représentant du service des droits des femmes et de l’égalité entre les femmes et
les hommes de la DGCS ;
- d’un représentant de la direction de la modernisation et de l’action territoriale du
ministère de l’Intérieur ;
- de deux représentants de PFRH ;
- d’un représentant des employeurs territoriaux désigné, sur proposition du Président du
conseil supérieur de la fonction publique territoriale, au sein du collège représentant les
employeurs territoriaux.
La liste des dépenses inéligibles est comparable à celle des autres fonds. La circulaire
du 22 février 2019 prévoit que ni les dépenses de rémunération (titre 2), ni celles portant sur
des investissements (titre 5) ne sont finançables. Depuis 2022, la nature des dépenses inéligibles
a été précisée et étendue, débouchant sur la liste suivante :
-
dépenses de personnel (titre 2) de toute nature (notamment apprentis et stagiaires) ;
-
dépenses d’investissement d’ordre général (comme l’achat d’équipements de
sécurité, d’engins ou de véhicules, par exemple) ;
-
dépenses de transports, de restauration ou d’hébergement ;
-
dépenses pérennes (ex : achat ou renouvellement de licences) ;
-
dépenses dont le montant n’est pas justifié par la production d’un devis ;
-
dépenses réalisées en dehors du respect des règles relatives aux achats publics.
1.4.4
Des projets innovants mais d’ampleur limitée
Le nombre de projets cofinancés par le FEP et la consommation des crédits budgétaires
évoluent de la manière suivante.
Tableau n° 4 :
montant moyen par projet de cofinancement par le FEP
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Nombre de
projets
acceptés
-
42
59
55
100
82
Crédits de
paiement
consommés
(
)
-
398 546
421 215
753 010
924 621
786 244
LES FONDS D’ACCOMPAGNEMENT EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES
40
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Montant
moyen par
projet (
)
-
9 489
7 139
13 691
9 246
9 588
Source : documents DGAFP et Chorus pour les crédits consommés
Le FEP a donc permis de cofinancer des projets de taille particulièrement modeste,
même si le montant présenté dans le tableau ci-dessus ne comporte pas la partie financée par
les porteurs de projet hors des crédits FEP.
En 2023, sur les 82 projets retenus, 41 projets concernaient la fonction publique de
l’État, 31 la fonction publique territoriale et 10 la fonction publique hospitalière.
En 2024, sur les 189 projets déposés, 73 relèvent de la fonction publique de l’État, 37
de la fonction publique hospitalière et 79 de la fonction publique territoriale.
S’agissant de la fonction publique de l’État, la répartition entre les administrations
centrales et les services déconcentrés est en moyenne de 40%/60%. Les ministères de l’intérieur
et des affaires sociales sont particulièrement bien représentés parmi les lauréats
30
.
La typologie des projets financés est variable, même si on retrouve des formations et
sensibilisations aux différents sujets relevant du FEP.
Un premier exemple concerne un projet mené lancé en 2022 par la direction générale
des finances publiques (DGFiP) du ministère de l’économie et des finances ; il s’agissait d’offrir
300 abonnements à l’application « Mama Bears », destinés à des mères célibataires adhérentes
du réseau « Femmes de la DGFiP ». Cette application mobile permet de rencontrer des femmes
qui se trouvent dans la même situation, d’assister à des ateliers en ligne autour de la
monoparentalité, et de contacter des professionnels (avocats, coachs parentaux, psychologues,
etc.). Le montant global du projet était de 17 750
, dont 50% financés par le FEP.
Un deuxième exemple est fourni par le projet « Mon projet professionnel en 180
secondes », porté par le rectorat de Montpellier, également en 2022. Il vise à organiser un
concours d’éloquence, sous forme de vidéos (un objectif de 10 000 vidéos était fixé pour
l’année 2022) ; les gagnantes du concours ont vocation à être mises en avant par l’académie, au
travers de différentes actions académiques (actions de communication, journées thématiques,
colloques), de manière à favoriser leur confiance en soi. Le coût du projet était évalué à
124 000
au total, dont 32 000
issus du FEP.
Des exemples de projets
in fine
non retenus concernent l’organisation de webinaires ou
de clubs des référents égalité professionnelle. D’autres projets de sensibilisation ont en
revanche été jugés recevables, comme des ateliers de théâtre autour des violences sexistes,
l’élaboration d’un kit de communication autour des évolutions juridiques concernant le congé
de paternité et le congé parental, ou la conduite d’une campagne d’affichage sur l’égalité
professionnelle.
30
A titre d’illustration, en 2021, sur les 55 projets retenus, 10 relevaient du ministère de l’intérieur et 10
du ministère des affaires sociales.
LES FONDS D’ACCOMPAGNEMENT EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES
41
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Les quatre fonds étudiés fonctionnent selon un mécanisme d’appels à projets cofinancés
dans une logique d’accompagnement des ministères dans des actions innovantes en matière de
ressources humaines. Ces dispositifs ont été mis en place dans un double contexte où la
transformation publique se dotait de nouveaux objectifs et outils, notamment des fonds de
financement transversaux tel que le FTAP, et où la DGAFP entendait renforcer sa capacité de
pilotage interministérielle via des instruments RH qui lui étaient propres.
Le FAIRH est de loin le fonds qui a bénéficié de la dotation budgétaire la plus
importante. Destiné initialement à accompagner les grands projets de restructuration de l’État,
notamment ceux prévus dans le programme « Action publique 2022 », et pour ce faire à
promouvoir les nouveaux outils facilitant les transitions professionnelles des agents publics
introduits par la loi de 2019, ses réalisations se sont révélées en deçà de ses ambitions. Les
crédits du FAIRH ont été largement sous consommés, notamment dans les premières années de
son activation et la dotation du fonds a dû être revue à la baisse.
Le FIRH est le seul fonds ayant pour cible le cofinancement de projets se caractérisant
par une l’expérimentation d’une méthode nouvelle permettant d’améliorer la performance de
l’organisation et non par un objectif clairement identifié de politique publique. La sélection des
dossiers est donc relativement lourde pour l’administration et aboutit à une grande diversité
de lauréats et à un financement de projets de taille modeste.
Le FIACT et le FEP sont des instruments de politiques publiques clairement affichées
comme des priorités, et relevant du dialogue social interministériel, voire concernant les trois
versants de la fonction publique. Compte tenu de la modestie des moyens qui leur sont alloués
(1 M
par an), ils ne peuvent toutefois pas être considérés comme les instruments budgétaires
de ces politiques relatives d’une part à l’amélioration des conditions de travail, de la qualité
de vie au travail, de la santé et de la sécurité, et d’autre part de l’égalité professionnelle entre
les hommes et les femmes.
Les actions financées par le FIACT et le FEP sont de taille modeste. Elles sont parfois
innovantes, en théorie généralisables ou réplicables, mais aucune évaluation d’ensemble des
apports de ces fonds aux objectifs globaux poursuivis n’est effectuée, au-delà des bilans
annuels descriptifs.
LES FONDS D’ACCOMPAGNEMENT EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES
42
2
DES OUTILS PEU EFFICACES ET DES RESULTATS
MODESTES
Le recours à ces outils de cofinancement interministériel a été faiblement évalué et n’a
pas apporté la preuve de son surcroît d’efficacité par rapport à un financement
via
des crédits
budgétaires ministériels (1). Leurs résultats sont restés modestes, notamment en termes de
transformation et de modernisation RH, et leurs apports en compétences nouvelles peu
démontrés, ce qui a conduit les pouvoirs publics à supprimer le FAIRH et le FIRH (2).
2.1
Un financement par des fonds interministériels à l’efficacité limitée
2.1.1
La plus-value d’un double circuit budgétaire n’est pas avérée
2.1.1.1
Un double circuit de financement source de complexités
La plus-value attendue de la mise en place d’un double circuit de financement n’a pas
été précisée et il convient, quelques années après la mise en place de ces fonds, de l’évaluer. En
effet, fondés sur un principe de cofinancement, ces dispositifs ont pour finalité de compléter les
budgets ministériels sur des actions qui, pour une part non négligeable, constituent des dépenses
budgétaires classiques de titre 2 et de titre 3 (formation, accompagnement au changement), dont
certaines revêtent un caractère obligatoire.
Dans le cas du FAIRH notamment, il peut paraître atypique de confier le financement
de mesures indemnitaires (prime de restructuration de service, indemnité de départ
volontaire…), dépenses à caractère légal et obligatoire, à un fonds interministériel. Ces
dépenses étaient en effet directement prévues dans les budgets ministériels portant les projets
de transformation. Elles n’auraient en aucun cas été évitées en l’absence de l’intervention du
FAIRH. La plus-value d’un mécanisme de financement interministériel ne réside donc pas, dans
le cas d’espèce, dans la mutualisation des dépenses ou la réalisation d’économies d’échelle,
comme cela peut être le cas d’initiatives telles que la création de plateformes d’achats groupés.
De plus, faire porter des crédits de personnel sur un programme interministériel
n’apparaît pas compatible avec les dispositions du III. de l’article 7 de la loi organique relative
aux lois de finances du 1
er
août 2001 (LOLF) : « (…)
les crédits ouverts sur le titre des dépenses
de personnel sont assortis de plafonds d'autorisation des emplois rémunérés par l'Etat. Ces
plafonds sont spécialisés par ministère
. ». La seule exception à ce principe prévue par la LOLF
est la «
dotation pour mesures générales en matière de rémunérations dont la répartition par
programme ne peut être déterminée avec précision au moment du vote des crédits
» (article 7,
I). Compte tenu du lien entre les crédits de personnel et les plafonds d’emplois ministériels, il
n’apparaît pas possible de disposer de crédits supplémentaires interministériels, hors la dotation
précitée.
L’intérêt d’un fonds interministériel pourrait éventuellement résider dans la prévention
d’un risque de sous-budgétisation. Or, il demeure possible aux responsables des programmes
LES FONDS D’ACCOMPAGNEMENT EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES
43
concernés de dégager les ressources nécessaires en gestion ou, dans l’hypothèse où cela ne
serait pas envisageable, de bénéficier d’un abondement en LFR.
La Cour a d’ailleurs pu constater que les crédits des fonds, en particulier ceux du
FAIRH, avaient pu permettre à certains porteurs de projets de capter opportunément des moyens
leur permettant d’avoir une plus grande souplesse dans leur gestion budgétaire annuelle. La
DGFiP par exemple, qui a mobilisé au total 32,08 M
du FAIRH sur quatre ans
31
, a confirmé
qu’elle avait ainsi pu augmenter les marges de man
œ
uvre que lui procure la fongibilité
asymétrique grâce à une partie de ces crédits de titre 2, pour les redéployer sur d’autres projets,
notamment de systèmes d’information.
L’existence d’un double circuit de financement contribue à brouiller les circuits
budgétaires classiques, qui visent à garantir la juste budgétisation des crédits en fonction des
besoins dans le cadre du dialogue budgétaire, cette juste budgétisation étant un prérequis à toute
démarche de sincérité budgétaire.
Ce double circuit budgétaire peut également interférer dans les circuits décisionnels
classiques.
Dans le cas du FAIRH, il amène en effet les projets de transformation à être discutés
dans plusieurs instances. Le gestionnaire responsable de sa mise en
œ
uvre et de l’atteinte des
cibles fixées doit rendre compte à la fois au responsable du programme portant le budget alloué
à la réforme, qui est formalisé dans son contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens, et au
comité de sélection du FAIRH. Cette multiplication des circuits de décision peut être accentuée
par l’existence d’autres dispositifs financeurs, comme le FTAP (qui a aussi contribué au
financement de la réforme de la DGFiP), dont l’articulation avec le FAIRH n’a pas été
véritablement assurée. Cet empilement d’outils peut nuire à la lisibilité du financement des
projets et à la responsabilisation des gestionnaires sur des cibles et des moyens préalablement
établis dans le cadre d’une contractualisation entre le chef de projet et le responsable de
programme.
Dans le cas du FIRH enfin, la complexité induite par un mécanisme de financement
interministériel se justifie peu au regard de la taille et de l’échelle des projets, notamment ceux
mis en place à l’échelon déconcentré. Les projets relèvent d’enjeux
locaux et d’objectifs très
concrets (renforcer la cohésion d’une équipe, former les managers, …) pour lesquels l’apport
d’une validation centrale et interministérielle n’est pas établi, de surcroît en l’absence d’une
réelle diffusion des bonnes pratiques identifiées.
En effet, une des justifications avancées par la DGAFP à la mise en place des fonds
interministériels tient aux apports que procure un guichet unique permettant « une valorisation
et un essaimage des bonnes pratiques ». À ce stade, cet apport, notamment concernant le FIRH,
n’a été ni constaté, ni mesuré.
L’apport principal du recours à des fonds interministériels est l’identification d’une
problématique prioritaire et la visibilité que le dispositif peut lui conférer. Le FEP et le FIACT
constituent des objets tant budgétaires que politiques, accompagnant des priorités (égalité
professionnelle) ou des plans gouvernementaux (premier plan santé au travail dans la fonction
31
Sur 37,52 M
de cofinancements accordés.
LES FONDS D’ACCOMPAGNEMENT EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES
44
publique), qui peuvent être mobilisés dans le cadre du dialogue social interministériel. La
création du FEP est ainsi explicitement prévue dans l’accord signé le 30 novembre 2018
concernant l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes dans la fonction
publique
32
. Cette visibilité politique est cependant moins forte pour le FIRH et le FAIRH.
2.1.1.2
Des coûts de gestion limités, mais incomplets
La pertinence de la mise en place de fonds interministériels comme vecteur de
financement de l’action publique doit également être évaluée au regard des coûts de
fonctionnement de ces dispositifs.
Afin d’évaluer les coûts de gestion des fonds, il convient de considérer à la fois la
mobilisation de moyens consacrés par la DGAFP à l’analyse des dossiers de candidatures, aux
tâches de secrétariat des comités de sélection ainsi qu’au suivi des projets, mais également aux
moyens mobilisés par les autres services instructeurs des candidatures (DITP notamment pour
le FIRH, mais aussi DGCL, DGOS, DMATES),
la direction du budget (suivi d’un circuit
budgétaire relativement complexe, remboursements de crédits
33
) ainsi que par les services des
porteurs de projets pour la constitution du dossier de candidature
34
.
Il n’a pas été possible d’évaluer finement l’ensemble de ces charges de gestion.
Toutefois la Cour a tenté de recenser les moyens humains mis en
œ
uvre à la DGAFP pour faire
fonctionner les 4 fonds. En prenant en compte le chiffre fourni par la DGAFP pour le suivi du
FAIRH de 0,20 ETPT annuel, qui peut paraître assez faible, et en comptabilisant la charge de
gestion du FIACT au niveau de celle du FAP, le fonctionnement des quatre fonds mobilise des
moyens annuels estimés à 3,2 ETPT.
Tableau n° 5 :
charge estimée des tâches de secrétariat des fonds (en ETPT)
Fonds
Charge estimée en ETPT pour la DGAFP
FAIRH
une cheffe de projet (suivi tout au long de l’année) =
0,20 en moyenne de
son temps de travail avec pics d’activité au moment des comités de sélection
= 0,20 ETPT
FIRH
- une cheffe de projet innovation RH avait en charge l’organisation, le suivi
administratif et l’accompagnement des candidats et des lauréats = 1 ETPT
- les agents du département en charge du FIRH étaient associés pour instruire
les dossiers afin de diversifier les points de vue = estimé à 0,20 ETPT
32
Action 1.7 « créer un fonds pour l’égalité professionnelle dans la fonction publique » dans l’axe 1 «
renforcer la gouvernance des politiques d’égalité professionnelle ».
33
Cette complexité a été particulièrement forte dans le cas du FAIRH qui nécessitait la préparation de
décrets de transfert en fin de gestion et qui, pour le projet de la DGFiP, a nécessité une opération budgétaire
complexe impliquant une annulation de crédits (cf. 2).
34
Il convient aussi de comptabiliser la charge de travail des référents FEP et FIACT présents dans chaque
ministère.
LES FONDS D’ACCOMPAGNEMENT EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES
45
Fonds
Charge estimée en ETPT pour la DGAFP
=
1,20 ETPT
FEP
- une cheffe de département s’occupe du FEP = 0,5
ETPT
- une adjointe à la cheffe de département = 0,10
ETPT
- une chargée de mission = 0,15 ETPT
- un stagiaire = 0,15 ETPT
= 0,90 ETPT
FIACT
Pas d’évaluation réalisée par la DGAFP = estimation au niveau du FEP
= 0,90 ETPT
Total
3,2 ETPT
Source : DGAFP
La charge de gestion des fonds peut de prime abord paraître modérée. Le chiffre calculé
ici est toutefois un minorant dans la mesure où il ne prend pas en compte la charge de travail
des administrations autres que la DGAFP pour la préparation des dossiers de candidature, la
participation aux jurys de sélection et le suivi de la vie du projet.
Au regard de ces coûts, comme des faibles gains en termes d’optimisation des processus
de financement et de décisions, les avantages du recours aux fonds de financement
interministériels paraissent modestes comparé à une allocation directe des crédits aux porteurs
de projets, sans intermédiaire. Par ailleurs, comme l’avait rappelé la Cour dans sa NEB 2019
relative au FAIRH, la multiplication des fonds
ad hoc
n’est pas dénuée de risques et elle tend
« à alimenter la fragmentation budgétaire et à affaiblir la lisibilité des leviers financiers
disponibles, en particulier dans le cas des fonds dotés de moyens limités ». Elle favorise
également la redondance des crédits pour une même politique publique. Il serait donc utile à
l’avenir de limiter ces mécanismes interministériels aux fonds dédiés à des objets politiques
clairement identifiés.
Recommandation n° 1.
(DGAFP, DITP, DB) Limiter le recours aux fonds de
cofinancement interministériels à des thématiques précises et expérimentales, non
susceptibles d’être financées sur des crédits ministériels conventionnels.
2.1.1.3
Le financement de dépenses qui posent question
La Cour a identifié plusieurs dépenses, de montant certes modeste qui relèvent de la
liste des dépenses inéligibles par ces fonds, notamment au titre de frais d’hébergement, de
bouche et de déplacement. Les projets comportant de telles dépenses sont présentés ci-dessous.
LES FONDS D’ACCOMPAGNEMENT EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES
46
Tableau n° 6 :
échantillon de projets comportant des dépenses de frais de déplacement, d’hébergement ou de frais de bouche sur la base de devis présentés
Fonds
Année
Projet
Objet
Bénéficiaire
Montant
FEP
2019
Réseau régional de femmes
du service public de la
Région AURA
Co-organisation et animation
d’une rencontre de lancement
incluant
un
module
de
formation
sur
l’égalité
professionnelle
DRDJSC/PSG/RHJS
2 500
FEP
2019
Egalité
femmes-hommes
974 : sensibilisation des
cadres
dirigeants
et
formation
des
référents
Egalité
Accompagner à l’animation et à
la structuration du Club des
référents/tes Égalité de l’Océan
Indien / Former les référents
Égalité professionnelle
Direction Régionale des
Droits des Femmes de La
Réunion
10 100
FEP
2020
Constitution d’un réseau de
femmes
cadres
en
Normandie
Accompagnement à la création
d'un
réseau
de
femmes
fonctionnaires en Normandie
Secrétariat d'État chargé
de
l’égalité
entre
les
femmes et les hommes et
de la lutte contre les
discriminations
de
Normandie
22 710
FEP
2021
Plan
égalité
femmes/hommes : "Tous en
course pour l'égalité F/H à
la DDT de la Sarthe"
-
MTES - DDT de la Sarthe
5 972
LES FONDS D’ACCOMPAGNEMENT EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES
47
Fonds
Année
Projet
Objet
Bénéficiaire
Montant
FEP
2021
-
Accompagnement à la mise en
place d’un diagnostic et à la
préfiguration d’un plan d’action
sur
l’égalité
sur
l’égalité
professionnelle
au
sein
du
secteur commun
18 949
FEP
2021
Consolidation du réseau des
référents.es
Egalité
des
services
de
l'Etat
en
Martinique
Accompagnement du réseau de
référents/tes égalité
Ministères chargés des
affaires
sociales
-
DRDFE de Martinique
13 508
FIRH
2018
Parlons compétences, tous
gagnants
-
Préfecture de l’Eure
29 160
FIRH
2022
Recruter
facilement
et
fidéliser les agents sur le
territoire spinalien
-
Préfecture des Vosges
30 000
FIACT
2022
GASTON : Amélioration
de la Gestion de l'Accueil
sur
sites
(physiques),
Téléphonique
et
Optimisation Numérique
-
SGCD82
18 000
Source : Chorus
LES FONDS D’ACCOMPAGNEMENT EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES
48
LES FONDS D’ACCOMPAGNEMENT EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES
49
Si ces dépenses n’étaient originellement pas incluses dans la liste des dépenses
inéligibles, mais y ont été ajoutées à partir de 2020, il n’en reste pas moins que le financement
de telles natures de dépenses pose question, s’agissant de fonds destinés à renforcer
l’innovation, améliorer les conditions de travail ou favoriser l’égalité professionnelle entre les
femmes et les hommes. Elles auraient dû être financées par les ministères eux-mêmes.
2.1.2
Le financement par l’État de politiques relevant des fonctions publiques
territoriales et hospitalières
L’activation des fonds interministériels a permis le financement, par des crédits
budgétaires de l’État, de projets portés par des établissements publics de santé ou des
collectivités locales. En effet, le FIRH et le FEP ont été ouverts à la fonction publique
territoriale et à la fonction publique hospitalière respectivement à partir de 2019 et 2022.
À titre d’exemple, la ville de Montpellier et Montpellier Méditerranée Métropole ont
obtenu des cofinancements du FIRH pour le projet « Passerelle » visant à accompagner pendant
une année les agents proches de la désinsertion professionnelle. Dans la même ville, le FIRH a
cofinancé le réaménagement d’espaces collaboratifs au sein du CHU.
Toutefois, la part des financements octroyés à ces deux volets de la fonction publique
reste limitée, ne représentant depuis 2019 que 189 000
pour la FPT et 132 000
pour la FPH,
soit respectivement 3,4 % et 2,4 % des crédits des deux fonds pendant les années où ils ont été
ouverts aux fonctionnaires territoriaux et hospitaliers.
Graphique n° 10 :
montants des cofinancements FIRH et FEP octroyés à la FPT et à la
FPH
Source : Cour des comptes d’après les données DGAFP
LES FONDS D’ACCOMPAGNEMENT EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES
50
2.1.3
Le financement d’une multitude de micro-projets sans véritable effet levier
Excepté le FAIRH, les projets financés par le FIRH, le FEP et le FIACT sont
majoritairement des projets de petite taille (quelques dizaines de milliers d’euros) ce qui
interroge sur l’efficacité du dispositif au regard des coûts de gestion du fonds et de portage par
une administration centrale placée à un niveau stratégique. L’ambition portée par ces dispositifs
(la promotion de l’innovation en matière RH, de l’égalité professionnelle, l’amélioration de
santé au travail et des conditions de travail) tranche avec les moyens budgétaires mobilisés
via
ces fonds : 1 M
annuel environ pour chacun des trois fonds que sont le FIRH, le FEP et le
FIACT.
Ce calibrage budgétaire pose également la question de l’effet levier de ces fonds,
notamment en matière de transformation publique, à l’inverse du Fonds d'investissement dans
la prévention de l'usure professionnelle, créé en 2023, qui d’un levier budgétaire conséquent de
30 M
en 2023 et de 200 M
en 2024
35
. La DGAFP soutient cependant que les trois fonds en
cause cherchent à sanctuariser un budget dédié pour éviter leur fongibilité au sein de lignes de
crédits ministérielles qui financent l’ensemble des actions RH. Elle rappelle notamment que le
premier plan « santé au travail » dans la fonction publique ne fait pas l’objet de financements
dédiés et que le FIACT permet de financer des actions qui s’inscrivent dans ce plan. Cette
situation illustre l’écart qui peut exister entre l’ambition affichée de certaines politiques
publiques et la difficulté à dégager les moyens y correspondant. L’emploi de fonds
interministériels apportant une réponse partielle et temporaire à cette impasse de financement.
Le faible niveau des montants de cofinancement interroge également sur leur effet
déclencheur sur la réalisation des projets, notamment au regard de la lourdeur que peut
constituer pour un service de petite taille l’élaboration d’un dossier de demande de financement.
Il ne garantit pas, comme le montre la typologie ministérielle des projets candidats, que les
financements soient fléchés vers les services qui en ont le plus besoin par rapport à ceux qui
sont les plus armés pour les capter, comme évoqué plus haut s’agissant du FAIRH.
La gestion budgétaire annuelle du fonds, qui impose une réalisation des dépenses dans
l’année budgétaire d’obtention du financement, devait exercer un effet bénéfique sur le rythme
des dépenses cofinancées, même si pour certains projets il demeurait un écart important entre
le montant des cofinancements octroyés et ceux effectivement décaissés.
2.2
Des résultats globalement peu probants
2.2.1
Une sous consommation budgétaire et une faible sélectivité : les signes d’un
moindre succès des dispositifs ?
Les fonds se caractérisent par une sous-consommation structurelle des crédits,
notamment ceux du FAIRH, que la DGAFP a difficilement résorbé la dernière année d’activité
35
Ce fonds a été créé par la loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023 pour financer
des actions de prévention et de reconversion pour les travailleurs exposés aux risques ergonomiques liés aux
postures pénibles, vibrations mécaniques, et manutentions manuelles de charges.
LES FONDS D’ACCOMPAGNEMENT EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES
51
du dispositif en calibrant à la baisse la dotation budgétaire initiale. La sous-consommation est
moins forte pour les autres fonds, en dépit de la modestie de leur dotation budgétaire initiale (1
M
/an pour le FIRH, FEP et le FIACT).
Dans le cas du FAIRH, ce phénomène de faible consommation peut en partie s’expliquer
par les difficultés à anticiper les besoins budgétaires des administrations, qui par ailleurs
disposaient des moyens
ad hoc
prévus pour conduire leurs réformes, mais aussi par le nombre
moins important qu’attendu de projets de transformation effectivement lancés. Pour les autres
fonds, la sous-consommation peut en partie provenir de la faible taille des projets cofinancés.
Tableau n° 7 :
taux de consommation des crédits de paiement annuel par fonds (en %)
Taux de
consommation
FAIRH
FIRH
FIACT
FEP
2017
-
43,0%
-
-
2018
-
79,0%
87,7%
-
2019
17,9%
80,0%
68,9%
39,9%
2020
27,0%
61,0%
50,0%
42,1%
2021
53,4%
90,0%
67,0%
75,3%
2022
112,5%
91,75%
62,3%
92,5%
2023
-
76,90%
70,5%
78,6%
Source : Chorus
Cette sous-consommation des crédits se double toutefois d’une faible sélectivité des
fonds, certains dispositifs comme le FAIRH ne refusant des projets qu’exceptionnellement (1
projet refusé sur 4 ans pour défaut d’éligibilité).
LES FONDS D’ACCOMPAGNEMENT EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES
52
Graphique n° 11 :
taux de sélection des fonds par année (FAIRH, FIRH, FEP, FIACT)
Source : Cour des comptes à partir des données DGAFP
Cette faible sélectivité peut s’expliquer par un travail de
sourcing
insuffisant et ciblé sur
certains ministères, par la lourdeur administrative que peut constituer l’élaboration d’un dossier
pour le porteur de projet et qui peut le dissuader de candidater, ou enfin par l’autorégulation
exercée en amont de la candidature par les administrations.
Toutefois, le cumul d’une sous-consommation des crédits et d’une faible sélectivité
laisse penser que ces fonds interministériels n’ont pas trouvé leur public auprès de l’ensemble
des administrations. La surreprésentation de certains ministères dans les lauréats, comme ceux
issus du ministère de l’économie et des finances pour le FAIRH, montre également que les
dispositifs ont peiné à prendre une réelle dimension interministérielle.
2.2.2
Une difficulté d’ensemble à évaluer l’atteinte d’objectifs qualitatifs
2.2.2.1
Des indicateurs faibles ou inexistants
Les fonds ont été dotés inégalement d’indicateurs : ces derniers ont pu évoluer au cours
de la période d’activité du dispositif (FAIRH) ; d’autres dispositifs n’ont pas été dotés
d’indicateurs tout au long de leur fonctionnement (FIRH).
LES FONDS D’ACCOMPAGNEMENT EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES
53
Tableau n° 8 :
indicateurs associés à chacun des fonds (PAP)
Fonds
Indicateurs de moyens
Indicateurs de résultats
FAIRH
-
Délai d’instruction des projets à
compter de l’accusé de réception des
dossiers complets par le comité de
sélection
-
compter
de
2021)
Taux
de
consommation effective des plafonds
de co-financement alloués
(à compter de 2021)
-
Nombre d’agents bénéficiaires des
mesures d’accompagnement co-
financées
-
Nombre d’agents bénéficiaires d’un ou
plusieurs dispositif(s) indemnitaire(s)
-
Nombre d’agents bénéficiaires d’un ou
plusieurs autre(s) dispositif(s)
d’accompagnement.
FIRH
-
-
FEP
-
Nombre d’agents bénéficiaires des
mesures d’accompagnement co-
financées
-
Nombre d’agents bénéficiaires d’un ou
plusieurs dispositif(s) indemnitaire(s)
-
Nombre d’agents bénéficiaires d’un ou
plusieurs autre(s) dispositif(s)
d’accompagnement.
FIACT
-
Nombre d’agents bénéficiaires des
mesures d’accompagnement co-
financées
-
Nombre d’agents bénéficiaires d’un ou
plusieurs dispositif(s) indemnitaire(s)
-
Nombre d’agents bénéficiaires d’un ou
plusieurs autre(s) dispositif(s)
d’accompagnement.
Source : DGAFP et documents budgétaires
Le fonds dont la dotation budgétaire était la plus importante, le FAIRH (50 M
en 2019),
n’était initialement doté que d’un indicateur de moyens relatif au délai d’instruction des dossiers
de candidatures
avec un objectif fixé en 2019 à 60 jours puis ramené les années suivantes à 50
jours. La Cour a pointé dès 2019 l’incomplétude des indicateurs de performance du FAIRH en
relevant l’absence d’indicateurs portant sur l’avancement des projets ou sur leur valeur ajoutée
36
et a préconisé d’intégrer des indicateurs permettant de mesurer l’efficience des procédures de
sélection, l’avancement des projets sélectionnés et leur impact. C’est pourquoi, à compter de
2021,
un indicateur de consommation de crédits, ainsi qu’un indicateur portant sur les résultats
de la politique publique, comptabilisant le nombre d’agents accompagnés par les mesures
financées par le FAIRH, ont été introduits. Ce même indicateur a été repris pour le FEP et le
FIACT dès leurs créations.
Malgré ces progrès, les indicateurs retenus, formulés en nombre d’agents bénéficiant de
telle ou telle prestation ne permettent pas d’évaluer complètement les résultats des dispositifs
36
NEB FAIRH 2019.
LES FONDS D’ACCOMPAGNEMENT EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES
54
par rapport aux objectifs qui leur ont été assignés. Le niveau de déploiement des projets, la
réussite de l’accompagnement RH et la réalisation des gains associés aux réformes, notamment
en termes de transformation publique (meilleur service rendu, gains de gestion) ne sont pas
évalués. Par ailleurs, l’objectif d’accompagnement des agents est évalué à partir de données
exprimées en valeur absolue, sans que ces constats soient mis en regard des cibles
d’accompagnement initialement prévues pour chaque projet, et encore moins des objectifs
finaux des projets en termes d’évolution du nombre d’agents, des compétences de l’organisation
ou de la masse salariale. La diffusion des nouveaux instruments indemnitaires prévue par la loi
de 2019 n’est pas davantage mesurée.
L’atteinte des objectifs de politique publique des autres fonds (égalité professionnelle,
améliorations des conditions de travail et de la sécurité au travail des agents publics,
modernisation des fonctions RH) ne fait pas l’objet d’indicateurs spécifiques. Il aurait pu être
possible par exemple de comptabiliser pour le FEP le nombre de référents « égalité » formés
ou, pour le FIRH, le nombre de projets innovants ayant donné lieu à duplication voire
généralisation.
Faute de réels indicateurs de résultat, notamment relatifs aux objectifs de politique
publique recherchés par ces financements, il demeure difficile d’évaluer l’activité des quatre
fonds. Il reste difficile de les reconstruire et de les mesurer
a posteriori
, faute de données
collectées pour les projets en cours de mise en
œ
uvre. Récemment, la Cour a rappelé la nécessité
de définir, pour toute dépense publique et au moment de sa conception, des indicateurs liés aux
résultats recherchés par l’action publique et de ne pas se contenter pour évaluer les politiques
publiques de jalons administratifs correspondant à des indicateurs d’activité
37
.
2.2.2.2
La réalisation d’un exercice d’évaluation limité sur l’atteinte des objectifs fixés
Le travail d’évaluation a été spécifique pour chacun des fonds. Il a été élaboré par la
DGAFP qui, pour l’ensemble des dispositifs, a demandé à chaque porteur de projet ayant
bénéficié du soutien d’un fonds de lui dresser un bilan de ses actions à l’issue de l’année de
soutien financier. Ces données ont servi à l’évaluation de chacun des dispositifs, qui ont été
formalisées sous des formats variables (bilans annuels, bilan consolidé après fermeture du
fonds, bilan présenté aux partenaires sociaux).
Tableau n° 9 :
format de l’évaluation réalisée pour chacun des fonds
Fonds
Format d’évaluation
FAIRH
-
Bilan annuel pour 2020, 2021 et 2022
-
Synthèse de ces bilans adressé au comité de sélection
FIRH
-
Bilan annuel publié sur le portail fonction publique
-
Enquête de satisfaction des lauréats
37
Cour des comptes, « Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques », juin 2023, p.
127.
LES FONDS D’ACCOMPAGNEMENT EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES
55
Fonds
Format d’évaluation
FEP
-
Pas d’évaluation réalisée
FIACT
-
Bilan annuel présenté dans le cadre de la commission
centrale d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail
du CSFPE
Source : Cour des comptes d’après documents DGAFP
L’exercice d’évaluation n’a donc pas été systématique : un fonds, certes encore en
fonctionnement, n’a pas du tout été évalué (FEP) ; un autre l’a été sur les dernières années de
son activité seulement (FAIRH). L’évaluation continue des dispositifs, qui peut permettre une
amélioration de leur fonctionnement au cours de leur activité, est demeurée ou demeure donc
incomplète.
Pour le FAIRH par exemple, un bilan était demandé à chaque porteur de projet à l’issue
de l’année de soutien financier, comportant un bilan quantitatif, avec le cas échéant les
« économies réalisées », mais également qualitatif avec les impacts sur le dialogue social. Une
synthèse était ensuite communiquée au comité de sélection. Un document final a été rédigé par
la DGAFP.
Lorsqu’ils sont réalisés, les bilans annuels sont néanmoins précis et bien documentés.
De manière variable, ils présentent les résultats du dispositif en l’appuyant sur les principaux
chiffres (nombre de candidats et de lauréats, dotations budgétaires du fonds, nombre d’agents
accompagnés, typologie des lauréats par administrations…). Ils reprennent de manière
illustrative les projets emblématiques financés, soit parce qu’ils ont été d’une ampleur
remarquable (projet DGFiP ou VNF pour le FAIRH), soit parce que leur pertinence mérite
d’être relevée (« Relever le potentiel des recruteurs publics », « Management innovant dans la
gendarmerie », « Création d’un club des assistantes à la direction générale du Trésor » pour le
bilan 2021 du FIRH).
Ces documents d’évaluation demeurent souvent descriptifs. Pour le FAIRH par
exemple, le document présente les principaux éléments chiffrés du fonds (taux de
consommation, agents accompagnés, délais d’instruction…) mais ne propose pas de bilan plus
qualitatif sur les projets menés. Les économies générées par les projets de transformation ne
sont pas documentées, ni dans la synthèse finale, ni dans certains bilans tirés par les porteurs
de projets
38
. Il ne commente pas systématiquement l’atteinte des cibles fixées, en expliquant
par exemple si le nombre d’agents accompagnés correspond au niveau attendu ou à un
accompagnement réussi. Faute d’indicateurs pertinents, ils n’évaluent pas l’atteinte des
objectifs définis pour chacun des dispositifs, et n’apportent aucune une analyse qualitative sur
le degré de réalisation de ces cibles. En cela, l’évaluation des fonds, notamment concernant
ceux qui ont été fermés, est incomplète et manque d’une analyse sur l’atteinte des objectifs de
politique publique fixés par chacun des dispositifs.
Par certains aspects, ces bilans annuels relèvent davantage de la politique de
communication à l’adresse du réseau des services RH qu’anime la DGAFP que d’un travail
d’évaluation, notamment les bilans consacrés au FIRH qui sont publiés sur le portail « fonction
publique ». Ces derniers contiennent par exemple des conseils pour les futurs candidats dans la
38
Cf. bilan du projet DGFiP de 2021 et 2022.
LES FONDS D’ACCOMPAGNEMENT EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES
56
réalisation de leur dossier (« proposer un titre original, définir un périmètre réaliste, définir une
gouvernance adaptée, le caractère réplicable du projet, les risques liés à la gestion de projet, la
communication, mobiliser les partenaires au-delà de la structure »).
S’agissant du FIACT, la DGAFP indique que les travaux prévus dans le plan « santé au
travail » 2022-2025 relatifs à la diffusion et à l’approfondissement de la culture de la qualité de
vie au travail et des conditions de travail sont en cours ; la bibliothèque des initiatives RH
devrait être enrichie.
Concernant le FEP, la DGAFP estime que le fonds apparaît comme un laboratoire
d’innovation : certains projets novateurs permettent d’alimenter la réflexion préalable à
l’ouverture d’une nouvelle négociation sur l’égalité professionnelle dans la fonction publique
entre les femmes et les hommes et pourraient être généralisés dans ce cadre.
Toutefois, il n’existe pas d’indicateurs relatifs au caractère généralisable des projets
financés par le fonds. Un tel indicateur serait pourtant indispensable dans une logique de
généralisation, ou à tout le moins de diffusion, des dispositifs financés, dans l’esprit initial de
la mise en place de ces différents fonds visant à promouvoir l’innovation dans la gestion des
ressources humaines de la fonction publique.
Par ailleurs, selon la DGAFP, il est prévu que le site de la bibliothèque des initiatives
RH soit enrichi des « livrables » relatifs au FEP, au-delà du descriptif des projets, déjà présent.
Enfin, si tous les ministères ont désormais adopté un plan d’action « égalité
professionnelle » et sont récipiendaires du label « Egalité », ce n’est pas le cas de l’ensemble
de leurs établissements publics, des collectivités territoriales et des établissements de la fonction
publique hospitalière. L’apport du FEP demeure modeste.
Au total, la Cour n’est pas en mesure de s’assurer de l’impact positif des deux fonds qui
subsitent en 2024 sur les politiques publiques concernées. Compte tenu de l’abence de plus-
value démontrée de ces dispositifs budgétaires, la Cour recommande la suppression de ces deux
fonds et préconise le recours à des crédits budgétaires classiques pour financer ces projets.
Recommandation n° 2.
(DGAFP, DB) Supprimer le FEP et le FIACT, en l’absence
d’évaluation démontrant leurs effets positifs.
LES FONDS D’ACCOMPAGNEMENT EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES
57
2.2.3
Pour les fonds supprimés, des résultats en demi-teinte
2.2.3.1
Pour le FAIRH, des résultats peu probants qui ont conduit à sa suppression
2.2.3.1.1
Une valeur ajoutée dans la conduite des projets de transformation qui n’est pas
avérée
L’évaluation des résultats du FAIRH à partir des indicateurs retenus ne permet de
dégager que des conclusions partielles. L’indicateur relatif à la consommation des crédits a
permis une légère amélioration de cette dernière, ce résultat étant cependant contrarié par les
effets de la crise sanitaire.
L’étude des résultats de l’indicateur relatif aux délais d’instruction, pour lequel les cibles
fixées sont atteintes, ne permet pas de se prononcer sur la performance du fonds. En effet, les
projets cofinancés étaient connus en amont et bien identifiés par la gouvernance, avec un pré-
fléchage quasi assumé par les administrations bénéficiaires (DGFiP par exemple). L’intérêt de
disposer d’un fonds
ad hoc
pour sélectionner les dossiers les plus pertinents pour être
accompagnés dans leur transformation n’est pas démontré. La sélectivité très faible du
dispositif, également liée à l’importance des échanges en amont, n’est pas davantage un signe
de pertinence.
Concernant les résultats de l’objectif d’accompagnement des agents publics, le FAIRH
a
cofinancé l’accompagnement indemnitaire de 12 043 agents
39
, pour un coût moyen de 9 085
par agent. Une analyse plus fine des dispositifs indemnitaires financés montre que le FAIRH
ne paraît pas avoir fait la preuve d’une capacité particulière à promouvoir les nouveaux outils
d’accompagnement introduits par la loi de 2019, comme l’indemnité d’accompagnement à la
mobilité fonctionnelle, notamment par rapport aux outils préexistants.
39
Il s’agit de la somme des agents accompagnés annuellement. Certains ont pu être accompagnés durant
plusieurs années si le projet a bénéficié du FAIRH au titre de plusieurs exercices budgétaires, et donc être
comptabilisés plusieurs fois. Le chiffre est donc un majorant.
LES FONDS D’ACCOMPAGNEMENT EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES
58
Dispositifs d’accompagnement au changement des agents publics introduits par la loi
portant transformation de la fonction publique de 2019 et ses décrets d’application
Des dispositifs indemnitaires d’accompagnement des agents préexistaient à la loi de
2019, notamment
la prime de restructuration de service (PRS)
,
l’indemnité de départ
volontaire
(IDV)
et le
complément indemnitaire d’accompagnement (CIA)
.
La loi du 6 août 2019 portant transformation de la fonction publique
a rénové ces
dispositifs
: le plafond de la PRS a été relevé de 15 000
à 30 000
, le maintien de rémunération
du CIA a été étendu aux primes en complément de la part indemnitaire et l’IDV a pris en compte
une partie des primes et indemnités qui ne l’étaient pas auparavant (indemnité de résidence,
primes et indemnités liées à l’organisation du travail, à la manière de servir). Le texte a
également introduit de nouveaux dispositifs d’accompagnement pour les agents publics
désireux d’engager un nouveau projet professionnel, notamment un
droit à un
accompagnement personnalisé
, un
accès prioritaire aux actions de formation
et un
congé
de transition professionnelle
.
Le décret n° 2019-1441 du 23 décembre 2019 relatif aux mesures d’accompagnement
de la restructuration d’un service de l’État a par ailleurs créé une
priorité de mutation ou de
détachement
aux fonctionnaires dont l’emploi est supprimé.
Le décret n°2019-1442 du 23 décembre 2019 a ouvert
un dispositif spécifique pour les
fonctionnaires occupant des emplois fonctionnels entrant dans le champ d’une opération
de restructuration.
Enfin, le décret n°2019-1444 du 23 décembre 2019 a institué une
indemnité
d’accompagnement à la mobilité fonctionnelle
au sein de la fonction publique de l’État. Ce
dispositif ouvre le bénéfice d’une indemnité aux agents qui sont affectés, à l’initiative de
l’administration, sur un emploi nécessitant la mise en
œ
uvre d’une action de formation
professionnelle d’au moins cinq jours.
Ce sont en effet les instruments indemnitaires les plus connus, notamment la prime de
restructuration, qui ont été financés par le FAIRH (72,7% des dépenses de titre 2 en 2019,
51,87% en 2020, 64,78% en 2021 et 66,00% en 2022). Les indemnités de départ volontaire ont
représenté environ un quart des cofinancements du fonds. Les indemnités d’accompagnement
à la mobilité fonctionnelle, introduites par la loi de 2019, n’ont en revanche constitué que 1 à
2% des dépenses selon les années (excepté en 2019
40
). L’indemnité de rupture conventionnelle
n’a représenté qu’entre 3 et 9% des dépenses sur la période (excepté 2019).
40
Année non prise en compte car trop précoce pour évaluer la mise en
œ
uvre de ce nouvel outil.
LES FONDS D’ACCOMPAGNEMENT EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES
59
Graphique n° 12 :
nombre de bénéficiaires et montants de cofinancement FAIRH par dispositif
indemnitaire (dépenses de titre 2)
Source : DGAFP et Chorus
Le reliquat des cofinancements accordés portait sur les mesures d’accompagnement
individuel ou collectif mettant en
œ
uvre des dispositifs de soutien à la reconversion de type
formation, coaching, bilan de compétences, ou des prestations intellectuelles par le biais
d’accompagnement par un prestataire
41
. Ce sont 51 071 agents
42
qui ont pu bénéficier de ce
type d’accompagnement cofinancé par le FAIRH, pour un coût moyen annuel de 281
par
agent. A titre d’exemple, dans le cadre du projet de restructuration du réseau de VNF, les
cofinancements FAIRH ont servi à financer les actions d’une mission dédiée à
l’accompagnement des cadres (MAC).
Dépenses de fonctionnement (titre 3) cofinancées par le FAIRH dans le cadre de la
réorganisation de l’opérateur Voies navigables de France (VNF)
Voies navigables de France (VNF) a entrepris en 2019 l’automatisation et la
surveillance à distance du réseau hydraulique dont l’établissement assure la gestion. Cette
transformation a induit une réduction du réseau des implantations en charge de la maintenance
41
Le cahier des charges du FAIRH liste précisément les dépenses de titre 3 pouvant être cofinancées. Il
s’agit, au titre de l’accompagnement individuel : bilan de compétences, coaching, formation pour une mobilité ou
une reconversion, aide à la mobilité, outplacement, accompagnement familial, soutien à la création d’entreprise,
accompagnement à un prolongement de carrière dans le secteur privé. Il s’agit également, au titre de
l’accompagnement collectif : étude d’impact des mesures (nouveaux organigrammes), expertises demandées par
les CHSCT, appui méthodologique au dialogue social, soutien à la transition, soutien aux managers en période de
transformation, coaching des organisations, appui stratégique, opérationnel et méthodologique au pilotage de la
transformation, formation ses acteurs en charge de l’accompagnement RH.
42
Il s’agit de la somme des agents accompagnés annuellement.
LES FONDS D’ACCOMPAGNEMENT EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES
60
et de l’exploitation des voies navigables. L’établissement s’est engagé dans gestion
prévisionnelle des ressources humaines en adéquation avec ces orientations stratégiques,
nécessitant
un
investissement
dans
le
développement
de
compétences
nouvelles,
l’accompagnement individuel et collectif, ainsi que les reconversions professionnelles. Ce plan
d’accompagnement a été associé à un programme de transformation managériale afin de
développer l’acculturation à la conduite du changement.
Dans cette optique, le FAIRH a cofinancé différentes actions engageant des dépenses
de fonctionnement (accompagnement individuel, bilans de compétences, formations, coaching,
accompagnement par un prestataire externe). L’établissement a notamment créé une mission
dédiée à l’accompagnement du changement (MAC) qui a vocation à proposer des outils, une
méthodologie, des formations à disposition du siège et des directions territoriales afin
d’accompagner services et agents lors de toute transformation des organisations et modes de
fonctionnement. La MAC, composée de 3 agents et placée auprès de la DRH de VNF, a fait
l’objet d’un accompagnement par un prestataire externe dans le but d’identifier et d’acquérir la
posture adéquate au sein de l’établissement afin de conduire un accompagnement adapté.
En 2022, VNF a activé le FAIRH exclusivement pour des dépenses de titre III, à hauteur
de 351 K
. Au total, de 2019 à 2022, VNF a bénéficié de la part du FAIRH de co-financements
à hauteur de 2,26 M
(pour un montant accordé initial de 2,76 M
).
2.2.3.1.2
Des apports peu évidents au sein des entités portant les projets de transformation
qui ont conduit à la suppression du FAIRH
La DGAFP souligne l’« apport essentiel du FAIRH en termes de co-financement des
mesures permettant la mise en
œ
uvre de solutions RH classiques ou innovantes» pour les
porteurs de projets engagés dans des transformations. Le FAIRH a, selon elle, réduit la
contrainte budgétaire dans la réflexion de l’accompagnement et a apporté une souplesse dans
un environnement de restructuration parfois tendu. Toutefois, la rencontre avec un des
principaux porteurs de projet, la DGFiP, n’a pas permis de mettre en avant une éventuelle sous-
budgétisation des crédits ministériels pour déployer leur projet de transformation, que le FAIRH
aurait pu résoudre.
Si les cofinancements du FAIRH ont donc permis d’accompagner les réformes, ils n’ont
en aucun cas modifié leur degré d’ambition. Le dispositif n’a pas eu d’impact sur leur calibrage,
ces dernières étaient déjà paramétrées et les moyens nécessaires à leur conduite budgétés par
ailleurs, ni sur la sélection et la réalisation de projets particulièrement porteurs de
transformations. Par ailleurs, contrairement à d’autres fonds du même type comme le FTAP, le
FAIRH, du fait de son fonctionnement fondé sur l’annualité budgétaire, ne permettait pas
réellement de conditionner une partie des crédits à l’atteinte de résultats et
in fine
de
contractualiser avec le porteur de projet et ainsi d’influer sur les objectifs de la transformation
financée.
Les administrations interrogées (DB, DGFiP) ont confirmé que le fonds n'avait pas eu
d’influence notable sur la transformation publique, qu’il s’agisse du calibrage, du calendrier ou
de la mise en
œ
uvre de la réforme.
LES FONDS D’ACCOMPAGNEMENT EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES
61
Son impact, qui demeure à évaluer, recouvre davantage le climat dans lequel a été
conduite la réforme. Au regard des bilans effectués par les porteurs de projets, l’octroi de co-
financements FAIRH semble cependant avoir contribué à favoriser un dialogue social
constructif et apaisé
43
. Il a également aidé le bénéficiaire à formaliser clairement les axes de
son projet de transformation, notamment à travers la confection du dossier de candidature, et a
facilité le « portage du changement » en interne.
Après avoir intégré le FAIRH au programme 148 « Fonction publique », le choix a été
fait de mettre un terme au FAIRH en loi de finances pour 2023, suivant ainsi la recommandation
formulée par la Cour des comptes dans ses notes d’exécution budgétaire. Cette suppression est
présentée par la DGAFP comme une mesure d’économies, dans un contexte où les projets de
restructurations sont moins nombreux.
Désormais, le financement des mesures RH accompagnant les projets de transformation
est assuré par les programmes budgétaires des ministères concernés. La DGAFP continue de
suivre ces réformes en rendant notamment un avis sur les projets d’arrêtés ministériels de
restructuration.
2.2.3.2
Pour le FIRH, l’absence de généralisation et de capitalisation des projets
financés
2.2.3.2.1
Des processus d’essaimage et
a fortiori
de généralisation quasiment inexistants
Un des objectifs centraux du FIRH était de cofinancer des expérimentations innovantes,
venues du terrain, pour ensuite les généraliser ou, à tout le moins, identifier et diffuser des
exemples de bonnes pratiques. Le caractère « duplicable et généralisable » du projet était défini
comme un des critères de sélection des lauréats.
Cette logique d’essaimage ne s’est pas traduite par des résultats concrets, faute de
modalités précises pour sélectionner les bonnes pratiques d’une part et les diffuser d’autre part.
Les éventuels échanges de bonnes pratiques n’ont en effet pas fait l’objet de formalisation
particulière, en dehors de leur présentation sur la plateforme « Bibliothèque des initiatives RH »
visant à favoriser la diffusion des projets financés par le FIRH.
Cet outil ouvert à tous les agents publics, sur inscription, précise pour chaque projet son
déroulement, les principales ressources nécessaires pour à sa mise en
œ
uvre (fiches techniques,
supports de présentation, calendrier…) ainsi que les coordonnées du porteur de projet. La
DGAFP n’a pas précisé sur quels critères les projets étaient sélectionnés pour apparaître sur la
plateforme. Ces projets sont rattachés à des thématiques spécifiques (« management »,
« conduite du changement », « qualité de vie au travail », « formation », « mobilité et
parcours ») mais ne sont pas priorisés ni catégorisés en fonction de besoins métiers précis pour
les services RH utilisateurs. Aussi, l’ergonomie de la plateforme ne permet pas d’identifier les
projets les plus pertinents (plus de 200 projets présentés sous forme de liste inventaire) en
réponse à un besoin précis.
43
Bilan 2022 de la DGFiP sur son recours au FAIRH, adressé au secrétariat du fonds.
LES FONDS D’ACCOMPAGNEMENT EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES
62
La « Bibliothèque des initiatives RH » comptabilise 2 200 comptes individuels et plus
de 5 000 visites par mois. Toutefois ni son fonctionnement, ni son impact dans les services qui
ont visité le site ne sont suivis et évalués. Sa fréquentation, en l’absence d’une analyse de son
utilisation par ses visiteurs, ne peut à elle seule être une preuve d’une diffusion des projets
présentés dans d’autres services RH.
La DGAFP concède par ailleurs que le FIRH n’a pas réussi à enclencher une dynamique
de généralisation des projets les plus pertinents et concède que cette dernière « ne se fait pas
d’emblée ». Les modalités de la généralisation n’ont en effet pas été prévues, ni même
l’évaluation des projets pour sélectionner ceux qui mériteraient d’être généralisés. Pourtant,
dans d’autres administrations, le pari de la méthode expérimentale est davantage outillé pour
détecter les projets pertinents à expérimenter, en évaluer les résultats et assurer leur
généralisation. C’est par exemple le cas du dispositif de « l’article 51 »
44
en matière de
tarification des actes de soins. La phase d’évaluation apparaît ainsi comme un élément clé de la
réussite de l’expérimentation et de sa concrétisation en généralisation.
Le FIRH a été supprimé en loi de finances pour 2024. La mesure a été présentée comme
une mesure d’économie budgétaire. Les projets qui étaient jusque-là financés par le fonds
devront désormais l’être sur les crédits budgétaires ministériels. Certains, en fonction de la
thématique, pourront émarger au FEP (fonds d’égalité professionnelle) et au FIACT (fonds
interministériel pour les conditions de travail).
2.2.3.2.2
L’intérêt de capitaliser l’expérience du FIRH
Or, le FIRH a cofinancé 280 projets sur 7 ans d’existence et a donc permis d’accumuler
une somme importante d’informations sur les pratiques managériales innovantes dans les
administrations publiques. La DGAFP envisage par ailleurs de poursuivre le soutien à l’esprit
d’initiative et d’innovation en matière RH par d’autres actions, qui pourraient par exemple
prendre la forme d’une remise de prix à un service qui s’est particulièrement distingué en la
matière.
Dans une optique de capitalisation, il serait utile de commencer par recenser les projets
qui, en fonction de critères prédéterminés par la DGAFP et/ou la DITP, mériteraient d’être
diffusés à d’autres services RH, voire généralisés. La direction en a déjà identifié quelques-uns,
notamment le projet « Défi Manager » lancé dans l’académie de Créteil.
Projet « Défi Manager » du rectorat de l’académie de Créteil
Le rectorat de l’académie de Créteil a obtenu en 2022 des cofinancements du FIRH pour
le déploiement du projet « Défis managers : une application collaborative et apprenante pour
réaliser vos objectifs managériaux ».
44
Crée par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018, ce dispositif vise à mettre en place des
expérimentations dérogatoires aux modes de tarification des soins de droit commun. Ce dispositif
d’expérimentation est doté d’une gouvernance spécifique (conseil stratégique, comité technique, équipe locale au
niveau des ARS, équipe nationale d’appui)
pour sélectionner les dossiers les plus pertinents et d’un dispositif
d’évaluation, à la fois interne à chaque projet, mis en place au cours du déploiement du projet, et externe,
indépendant, pour faire un bilan de l’expérimentation et décider de sa généralisation et des modalités que cette
dernière pourrait prendre.
LES FONDS D’ACCOMPAGNEMENT EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES
63
Via
l’application, les responsables visés par cette expérimentation devaient relever
plusieurs « défis », seuls ou en équipe (par exemple : « j’organise un débat lors de ma prochaine
réunion d’équipe sur le thème « QVT et blagues sexistes au travail », « j’expérimente
l’animation d’une réunion d’équipe avec l’outil « Tableau de Bord », « je programme un temps
de travail régulier avec mon équipe pour impulser et suivre notre plan annuel d’archivage » …).
Une fois effectué, le défi est lancé à un autre manager. Ainsi, 70 défis ont été créés dans l’outil.
Le projet a fait partie des nominés pour le prix acteurs publics 2023 dans la catégorie
« management ».
Un retour d’expérience du projet a été réalisé mi-2023 avec la DGAFP et la DITP afin
d’alimenter une deuxième version de l’application. La DGAFP l’a également identifié comme
un projet pouvant être étendu « vers d’autres types de structures, hors champs rectorat, avant
une mise à disposition plus globale ». En effet, la DGFiP a lancé un outil collaboratif similaire,
cofinancé par le FIRH en 2022 et 2023 : l’application ARCHE (accompagnement relationnel
au changement-exploration) permettant à son utilisateur d’analyser les différents enjeux d’une
situation relationnelle puis de disposer d’une synthèse lui permettant d’identifier les ressources
mobilisables.
Ces projets pourraient alors faire l’objet d’une diffusion plus large,
via
la promotion que
la DGAFP pourrait en faire auprès de son réseau. Il serait possible d’intégrer ces projets au
programme « Fonction Publique + ».
Piloté par la DITP, ce projet est un programme de « transformation et d’amélioration
continue de la qualité et de l’efficacité des services publics ». Selon une philosophie proche de
celle du FAIRH, ce programme cherche à identifier et diffuser les bonnes pratiques identifiées
sur le terrain qui permettent d’améliorer concrètement le service rendu aux usagers. Ce
programme promeut la méthode expérimentale en diffusant aux services concernés une
méthodologie de l’amélioration continue. La DITP a indiqué travailler à la formalisation des
modalités de la généralisation des projets les plus concluants (méthodes, gouvernance,
évaluation, moyens).
Recommandation n° 3.
(DGAFP, DITP) Identifier les projets financés par le FIRH, le
FIACT et le FEP qu’il serait pertinent de diffuser plus largement, voire de généraliser.
2.2.4
Une internalisation des compétences ?
2.2.4.1
Une montée en compétences de la DGAFP
En tant que pilote des quatre fonds, la DGAFP a assuré auprès des candidats et lauréats
porteurs de projets un rôle d’accompagnement et de conseil notable, à chaque étape des appels
à projets. Elle aidait en effet les candidats à constituer leurs dossiers, dans des échanges
bilatéraux individuels et à l’améliorer ou le compléter pendant la phase d’examen de la
LES FONDS D’ACCOMPAGNEMENT EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES
64
candidature. Elle reconnaît que ces missions d’accompagnement ont constitué la charge de
travail la plus lourde pour ses équipes.
Concernant l’examen des candidatures au FIRH par exemple, l’accompagnement
individualisé des candidats couvrait un champ large. La DGAFP aidait notamment le porteur
de projet à définir la charge de travail induite par le projet, son périmètre (budget, calendrier),
les partenaires externes qui pouvaient être mobilisés, les risques associés à la gestion de projet
(impacts du projet sur la disponibilité de l’équipe et l’exercice des missions du service…). Un
de ses objectifs était, à travers cet appui méthodologique, d’assurer une diffusion de la « culture
de projet » dans les services RH candidats.
À travers le pilotage de ces fonds, la DGAFP considère avoir renforcé ses connaissances
et sa capacité d’action interministérielle, comment en attesteraient les éléments suivants :
-
la direction aurait d’abord renforcé
ses compétences méthodologiques en termes
d’innovation publique
, à travers le FIRH, le FEP et le FIACT qui fonctionnent selon une
logique de projets expérimentaux venus du « terrain » ;
-
elle aurait amélioré
ses connaissances
de l’ensemble du fonctionnement des services RH
de la fonction publique, alors que sa position d’administration centrale sans tutelle sur les
services RH des ministères et des services déconcentrés, ni accès aux données (issues des
SIRH par exemple), ne lui permettait pas d’avoir directement cette vision globale ;
-
la DGAFP aurait enfin renforcé sa
capacité d’animation à l’échelon interministériel
:
l’appui méthodologique dont les lauréats ont pu bénéficier de la part de la DGAFP a permis
à la direction de se faire mieux connaître auprès des services RH ministériels et de mettre
en réseau les différents porteurs de projets.
Toutefois, il est difficile d’évaluer et d’objectiver ces gains en matière d’expérience
administrative pour la DGAFP. Cette accumulation de compétences et connaissances n’a par
exemple pas fait l’objet d’une réelle capitalisation, qui aurait pu se traduire par de nouvelles
missions confiées à la DGAFP en matière de conseil auprès des services RH ministériels, voire
de pilotage renforcé des politiques RH interministérielles. La DGAFP doit en effet aujourd’hui
se positionner sur les enjeux d’innovation et de transformation publique en lien avec la DITP
qui monte en charge sur ces sujets, et se recentrer sur les nouvelles priorités que constituent
notamment les sujets managériaux avec la réforme de la haute fonction publique et la création
de la DIESE.
Dès lors, il serait intéressant
a minima
de mettre à la disposition de l’ensemble des
services RH de la fonction publique, notamment d’État, les savoir-faire accumulés par le suivi
des projets financés par le FAIRH, qui pourrait prendre la forme d’un guide méthodologique.
Ce type de projets ne fait en effet aujourd’hui l’objet d’aucune mutualisation à l’échelle
interministérielle et aucun outil méthodologique sur les outils d’accompagnement et les bonnes
pratiques n’a été diffusé aux administrations à la suite de la clôture du FAIRH.
2.2.4.2
Dans les services des ressources humaines ayant bénéficié des financements,
un recours important à des cabinets de conseil
Les objectifs attendus par la DGAFP en matière d’internalisation des compétences dans
les services RH portant les projets financés étaient ambitieux car ils allaient au-delà de la
réalisation du projet et de son bon déploiement. La DGAFP recherchait également à renforcer
LES FONDS D’ACCOMPAGNEMENT EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES
65
les compétences des services RH dans des domaines spécifiques et prioritaires (égalité
professionnelle, santé au travail, diffusion de la culture du « mode projet »).
Or aucune preuve de la montée en compétences des services RH bénéficiaires sur les
thématiques portées par les fonds n’a été apportée par la DGAFP ou les porteurs de projets. Cet
aspect n’a fait l’objet d’aucune évaluation particulière (sondages des services bénéficiaires,
retour d’expérience à N+1, N+2…).
Par ailleurs, la Cour a constaté que les projets cofinancés par les fonds ont entraîné le
recours fréquent à des prestations intellectuelles externes. Une partie importante des dépenses
éligibles aux cofinancements recouvrait en effet potentiellement le champ de ce type de
prestations :
-
Pour le FAIRH : il s’agissait de l’ensemble des dépenses de titre 3 au titre des actions de
coaching
, formations, bilans de compétences des agents en transition professionnelle. Le
cahier des charges du fonds précisait que ces prestations pouvaient donner lieu à un recours
au marché public interministériel RH piloté par la direction des achats de l’État (DAE) et
la DGAFP ;
-
Pour le FIRH, FEP et FIACT : les fonds ne pouvant être mobilisés pour la prise en charge
de dépenses de personnel ou d’investissement, les cofinancements apportés aux lauréats
ont ciblé des dépenses de prestations intellectuelles, y compris réalisées par un prestataire
externe.
Le recours aux prestataires externes était par ailleurs facilité par deux éléments. D’une
part la taille des projets, très majoritairement modestes, ne rendait pas obligatoire l’application
des règles d’attribution des marchés publics de prestations intellectuelle, puisque c’est la
procédure négociée, sans publicité ni mise en concurrence, qui s’applique pour les marchés de
moins de 40 000
(ou 100 000
HTC pour les achats innovants)
45
. D’autre part, la plupart des
prestations intellectuelles conclues dans le cadre des projets cofinancés par les fonds l’ont été
avant la circulaire du Premier ministre du 19 janvier 2022 encadrant le recours aux prestations
intellectuelles.
Circulaire du Premier ministre du 19 janvier 2022 relative à l’encadrement du
recours par les administrations et les établissements publics de l’État aux prestations
intellectuelles
Prise dans le contexte d’une enquête menée par une commission d’enquête
parlementaire relative au recours aux cabinets de conseil pour mettre en
œ
uvre la campagne de
vaccination contre la Covid-19, la circulaire du 19 janvier 2022 édicte de nouvelles consignes
à destination des acheteurs publics (État et ses opérateurs) de prestations de conseil.
45
Pour les marchés en dessous de ce seuil, les règles qui s’appliquent pour le choix du prestataire sont :
(i) la pertinence de l’offre vis-à-vis du besoin, (ii) la bonne utilisation des deniers publics, (iii) l’absence de
contractualisation systémique avec un prestataire, (iv) la conclusion d’un contrat écrit pour les marchés dont la
valeur est supérieure ou égale à 25 000 HTC.
LES FONDS D’ACCOMPAGNEMENT EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES
66
Elle pose le principe que l’administration ne doit avoir recours à des conseils
extérieurs qu’après avoir démontré qu’elle ne dispose pas des moyens et compétences
nécessaires.
L’application de ce principe doit se traduire par :
- une réduction des prestations intellectuelles achetées par l’État (objectif de -15% en
2022, révisé à – 35% en 2023) ;
- un pilotage des achats de prestations intellectuelles par les SG ministériels qui devra
vérifier la justification du recours au prestataire et notamment l’absence de disponibilité,
ressources ou compétences internes ainsi que la qualité d’expression des besoins ;
- la création d’un pôle interministériel d’achat de prestations intellectuelles au sein de
la DITP qui est chargée d’animer la communauté des acheteurs, négocier et passer ses accords-
cadres interministériels, conseiller les acheteurs, collecter les évaluations des prestations
achetées, assurer un suivi, en lien avec la direction du budget et chaque ministère, des dépenses
d’exécution des marchés ;
- le renforcement des compétences internes entraînant la capitalisation des
connaissances et des méthodes acquises à l’occasion de prestations intellectuelles grâce à
l’identification par la DITP et la DIESE des compétences internes disponibles au sein de l’État
et de ses établissements publics
via
la constitution d’une base de données et au recrutement,
lorsque cela est nécessaire pour répondre à un besoin d’expertise spécifique, de contractuels,
ainsi qu’à l’adaptation de la formation des cadres.
La circulaire édicte également une série de bonnes pratiques qui doivent être
appliquées par les acheteurs publics de prestations intellectuelles :
- le service qui signe le bon de commande est responsable du pilotage de la prestation
commandée ;
- un comité de pilotage entre le responsable et le prestataire est tenu régulièrement pour
formaliser le cadrage de la prestation ;
- autant que possible, les agents du service sont intégrés à l’équipe projet afin de garantir
le transfert des compétences et la capitalisation des connaissances ;
- toute prestation intellectuelle doit faire l’objet à son terme d’une évaluation (qualité
du service et atteinte des objectifs définis dans l’expression des besoins) ;
- le commanditaire identifie dans un retour d’expérience dans quelles conditions les
connaissances acquises peuvent être utiles à d’autres services ou opérateurs de l’État ;
- la prévention des conflits d’intérêts est renforcée.
La Cour a tenté de mesurer le recours aux prestations intellectuelles externes dans le
cadre des fonds étudiés en établissant la part des cofinancements des fonds ayant financé des
prestations externes.
LES FONDS D’ACCOMPAGNEMENT EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES
67
Tableau n° 10 :
montant et part des dépenses de prestataires externes dans les dépenses des fonds
46
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Total
FIACT
-
303 501
(36%)
394 551
(57%)
349 518
(70%)
368 070
(55%)
481 571
(77%)
507 558
(48%)
2 404 769
(55%)
FEP
-
-
235 072
(59%)
366 212
(87%)
494 750
(66%)
423 700
(46%)
123 141
(16%)
1 642 875
(50%)
FIRH
306 817
(37%)
386 341
(49%)
494 607
(61%)
450 061
(74%)
545 181
(62%)
560 296
(64%)
285 506
(37%)
3 028 783
(55%)
Total
306 817
(37%)
689 816
(43%)
1 124 231
(59%)
1 165 791
(76%)
1 408 001
(61%)
1 465 567
(61%)
916 205
(35%)
7 076 427
(54%)
Source : Chorus
Un recours très fréquent aux prestataires externes dans le cadre des projets soutenus par
le FIACT, le FEP et le FIRH a été constaté. Cette tendance a été confirmée par la DAGFP, qui
n’était pas en mesure d’assurer un suivi des marchés passés avec les prestataires externes. Pour
le FEP, la DGAFP a signalé
qu’avait été passé un marché interministériel piloté par le
secrétariat général des ministères sociaux relatif aux formations « aux valeurs de la République
et aux principes du service public à destination des agents publics », dont un lot portait sur la
thématique spécifique de l’égalité professionnelle et la lutte contre les violences sexistes et
sexuelles. Dans le cas d’un tel accord-cadre, l’objet (objectifs, format, durée, supports des
formations et rôle des intervenants) et le prix du marché sont fixés à l’avance, les modalités
d’exécution (quantités, délais de livraison ou d’exécution) sont précisées dans des bons de
commande ultérieurs et si plusieurs prestataires sont sélectionnés, les bons de commande sont
attribués selon le principe du « tourniquet
47
», « des maxima
48
» ou « en cascade
49
».
On comptabilise dans les données de l’outil
Chorus
plusieurs dizaines de devis
50
relatifs
à des prestations intellectuelles assez similaires, portant soit sur la formation de référents
« égalité » (par exemple, « conception et animation de formations sur l’égalité professionnelle,
la diversité et la lutte contre les violences sexistes et sexuelles »
51
), soit sur la constitution de
réseaux de femmes au sein d’un service public, très majoritairement dans les services
déconcentrés de l’État. À titre illustratif, un marché a été passé avec un prestataire externe pour
la mise en place d’un réseau régional de femmes au sein du service public, incluant
l’accompagnement et le suivi de l’équipe d’animation du réseau et la co-organisation d’une
rencontre de lancement avec module de formation sur l’égalité professionnelle, pour un coût
total de 22 000
.
L’analyse des pièces issues de
Chorus
fait également ressortir la nette prédominance
d’un seul cabinet de conseil parmi les prestataires sollicités dans le cadre des projets FEP pour
une trentaine de devis recensés représentant une somme cumulée de 282 500
de prestations
46
Le montant n’a pu être identifié pour le FAIRH.
47
Les commandes sont réparties entre les titulaires par roulement.
48
Un plafond de commande est fixé par titulaire.
49
La première commande est attribuée au mieux-disant, puis aux suivants en cas de défaillance.
50
Hors 2023.
51
Certaines prestations incluent également un accompagnement à la rédaction de la lettre de mission des
référents « égalité ». Pour beaucoup, les frais de déplacement des consultants sont facturés.
LES FONDS D’ACCOMPAGNEMENT EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES
68
intellectuelles
52
. Cette forte récurrence du même prestataire peut être liée à l’attribution d’un
lot à ce dernier dans le cadre de l’accord-cadre interministériel. Ce cabinet de conseil, spécialisé
dans les problématiques liées à l’égalité professionnelle, fait sur son site internet la promotion
du FEP et propose une prestation de service payante consistant à aider une administration ou
un établissement public dans l’élaboration de son dossier de candidature pour bénéficier des
financements FEP.
Interrogée sur le recours massif des porteurs de projets aux cabinets de conseil, la
DGAFP a révélé ne pas avoir effectué un suivi particulier de ce sujet, ni accompagné les
porteurs de projets dans le choix du cabinet de conseil voire la rédaction de l’expression de
leurs besoins, alors même que les bénéficiaires, notamment du FIRH, étaient de petites
structures (services déconcentrés notamment). Elle a mis en avant les difficultés rencontrées
pour exercer un tel suivi, notamment le fait que le prestataire envisagé dans le projet initial
présenté à la DGAFP n’est, dans certains cas, pas celui finalement retenu. Elle évoque aussi le
fait que le choix du prestataire relève du ministère porteur de projet et que certains achats
mobilisent des marchés cadres interministériels.
Or, si le recours aux prestations intellectuelles externes a pu se développer au cours de
la dernière décennie, notamment dans le cadre de la démarche de modernisation et de
transformation des administrations publiques, la Cour a rappelé dans un récent rapport
53
l’importance de constituer au plan interministériel un « vivier » des qualifications et des
compétences, d’accélérer les programmes de formation des agents à la conduite de projets ou à
la réalisation de projets en interne et, pour l’État, de se doter de moyens de partage de
l’information pour que des missions jusqu’alors confiées à des cabinets de conseil, de surcroît
lorsqu’elles sont structurelles et correspondent à un besoin permanent, soient progressivement
couvertes par des ressources internes.
A titre d’illustration, les six prestataires privés les plus sollicités (plus de 30 000
) sur
le FEP sont les suivants.
Tableau n° 11 :
les six prestataires privés les plus sollicités sur le FEP (en
)
Prestataires
2019
2020
2021
2022
2023
Total
EGAE
27 690
96 334
104 749
15 882
37 850
282 505
ALTER
EGAUX
-
30 000
44 000
25 340
15 920
115 260
COOP-
EGAL
-
23 880
42 084
-
15 980
81 644
PERFEGAL
9 007
4 384
55 000
10 680
-
79 071
ID3
-
13 000
5 263
14 263
4 411
36 937
52
Cabinet EGAE dont le chiffre d’affaires a été multiplié par quasiment 3 de 2019 à 2021 (1,761 M
).
La marge nette déclarée était de 18,1% en 2019. Source : https://www.pappers.fr/entreprise/groupe-egae-
794416396
53
Cour des comptes, « Le recours par l’État aux prestations intellectuelles de cabinet de conseil », rapport
public thématique, juillet 2023.
LES FONDS D’ACCOMPAGNEMENT EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES
69
Prestataires
2019
2020
2021
2022
2023
Total
WLC
PARTNERS
-
6 200
11 958
15 000
-
33 158
Source : Chorus
Dans le cas des fonds interministériels étudiés, la Cour a également constaté l’absence
de capitalisation par la DGAFP des connaissances et des méthodes acquises à l’occasion des
prestations intellectuelles cofinancées (éventuels transferts de compétences et connaissances
acquises). Il n’y a pas eu non plus de vérification systématique de la présence de clause
prévoyant la cession des droits de propriété intellectuelle liés à la prestation, même si certains
devis de prestation en comporte une. Aucune réflexion n’a été menée sur l’opportunité
d’internaliser les compétences et expertises correspondant à des besoins permanents comme la
formation sur les enjeux d’égalité professionnelle, ni sur l’évaluation des prestations. Une
réflexion dans ce sens pourrait utilement être lancée, en lien avec la DIESE mais aussi la DITP
qui se positionne comme « le cabinet de conseil » de l’État.
LES FONDS D’ACCOMPAGNEMENT EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES
70
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Les avantages du recours à des fonds de financement interministériels pour soutenir des
enjeux
transversaux de ressources humaines paraissent modestes par rapport à une allocation
directe des crédits aux ministères porteurs des projets. Le double circuit budgétaire induit par
l’existence de ce type de dispositif de cofinancements peut être source de complexité mais aussi
d’interférence dans les processus classiques de budgétisation ou de contractualisation des
gestionnaires sur des objectifs clairs et des moyens associés. C’est pourquoi la Cour
recommande de limiter le recours aux fonds de cofinancement interministériel à des
thématiques précises et expérimentales, non susceptibles d’être financées sur des crédits
ministériels conventionnels.
Les résultats de ces dispositifs en matière de transformation publique ne sont en effet
pas avérés. Ce constat tient avant tout à une évaluation inaboutie qui, faute d’indicateurs
complets, notamment en termes de résultats et d’impact, n’analyse pas véritablement les
apports et avancées obtenus grâce à ces projets en matière de transformation publique.
Exceptés les projets financés par le FAIRH, la taille modeste des projets retenus ne
permet pas de leur attribuer d’effet levier réel. Le cumul d’une sous-consommation des crédits
et d’une faible sélectivité laisse penser que ces fonds interministériels n’ont pas trouvé leur
public. Par ailleurs, l’ambition initiale du FIRH de généralisation des initiatives les plus
innovantes n’a pas été suivie d’effets. Les cofinancements du FAIRH ont permis d’apaiser le
dialogue social mais ils n’ont pas été déterminants dans l’atteinte des cibles fixées par les
projets de transformation, ni dans leur degré d’ambition. Le recours très fréquent à des
prestataires externes n’a pas permis d’optimiser pleinement l’acquisition d’expertises et de
compétences nouvelles à travers la conduite de ces projets.
Même si les fonds à vocation thématique comme le FEP et le FIACT permettent de
conférer à des politiques publiques prioritaires une visibilité, notamment dans le cadre du
dialogue social, aucune évaluation ne permet de documenter leur impact positif sur les
politiques en faveur de l’égalité professionnelle et l’amélioration des conditions de travail ce
qui devrait conduire à leur suppression. L’exercice de pilotage de ces fonds a toutefois permis
à la DGAFP de renforcer ses connaissances en matière de modernisation de la fonction RH .
Il serait donc intéressant de capitaliser sur ces acquis et notamment d’étudier les modalités de
détection des projets réplicables financés par le FIRH, le FEP et le FIACT et les modalités de
leur généralisation.
LES FONDS D’ACCOMPAGNEMENT EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES
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Annexe n° 1.
Processus et liste des circulaires relatifs aux fonds
Les fonds fonctionnent sous la forme d’appels à projets, nécessitant un suivi précis. Les
cahiers des charges des appels à projets sont décrits dans des circulaires annuelles, qui peuvent
concerner un, deux ou trois fonds.
Une circulaire du 22 décembre 2016 est relative à la création du fonds d'innovation RH
(FIRH).
Des circulaires du 5 janvier 2018, du 23 octobre 2018 et du 10 novembre 2021 sont
relatives au FIRH et au FIACT.
Des circulaires du 7 octobre 2019, du 14 octobre 2020 et du 21 septembre 2022
concernent le FIRH, le FIACT et le FEP.
Des circulaires
du 22 février 2019, du 14 décembre 2021 et du 3 juillet 2023 concernent
le seul FEP.
Enfin, la circulaire du 21 juillet 2023 est relative au seul FIACT.
Le FAIRH a de son côté fait l’objet de circulaires spécifiques.
Les circulaires sont transmises aux secrétariats généraux et directions des ressources
humaines des ministères (directeurs, sous-directeurs RH, chefs de bureau RH), et lorsqu’ils sont
concernés aux collectivités territoriales, par l'intermédiaire de la Direction générale des
collectivités locales et les préfectures (DGCL) et aux établissements de santé (par
l'intermédiaire de la Direction générale de l’organisation des soins (DGOS) et les agences
régionales de santé (ARS)).
Elles sont également rendues publiques sur Internet.
Les critères de sélection des projets sont précisés dans ces textes, de même que la
constitution de comités de sélection.
L’instruction des dossiers suit un processus comparable pour les quatre fonds.