Chambre régionale des comptes Corse, CS 60305, 20297 BASTIA CEDEX www.ccomptes.fr
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
ET SA RÉPONSE
COMMUNE DE PRUNELLI-DI-
FIUMORBO
(Département de Haute-Corse)
Exercices 2018 et suivants
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés, a
été délibéré par la chambre le 2 avril 2024.
COMMUNE DE PRUNELLI-DI FIUMORBO
2
TABLE DES MATIÈRES
TABLE DES MATIÈRES
..............................................................................................
2
SYNTHÈSE
......................................................................................................................
5
RECOMMANDATIONS
................................................................................................
6
RAPPELS DU DROIT
....................................................................................................
7
INTRODUCTION
...........................................................................................................
8
1
LE CONTEXTE GEOGRAPHIQUE ET SOCIO-ECONOMIQUE DE LA
COMMUNE
.............................................................................................................
9
2
LA GOUVERNANCE ET L’ORGANISATION DE
L’ADMINISTRATION MUNICIPALE
................................................................
10
2.1
Une information des élus à améliorer
...............................................................
10
2.1.1
Des règles de fonctionnement du conseil municipal conformes au
cadre légal
...............................................................................................
10
2.1.2
Un fonctionnement effectif mais qui manque de transparence
...............
11
2.1.2.1
Une délibération importante annulée pour non-respect du droit d’expression
.......
11
2.1.2.2
L’absence de réunion des commissions thématiques depuis 2021
.........................
11
2.1.2.3
L’absence de compte rendu exhaustif des décisions prises par le maire en
matière de marchés publics
....................................................................................
12
2.1.3
Des délégations de fonctions et de signature à redéfinir
.........................
13
2.1.3.1
Des délégations aux contours imprécis
..................................................................
13
2.1.3.2
L’absence de renouvellement d’une délégation de signature
.................................
14
2.2
Des services municipaux désorganisés
.............................................................
14
2.2.1
L’absence de formalisation des procédures et de contrôle interne
..........
15
2.2.2
Des services techniques non encadrés
.....................................................
16
2.2.2.1
Une répartition des responsabilités peu claire
........................................................
16
2.2.2.2
Une définition inadaptée des cycles de travail, et le paiement indu
d’astreintes et d’heures supplémentaires
................................................................
17
2.2.3
Une stratégie RH à définir et un dialogue social à renforcer
..................
19
2.3
Des carences de gestion relevées
......................................................................
20
2.3.1
L’attribution d’une subvention à une association
...................................
20
2.3.2
L’acquisition et la gestion de la résidence Cardiccia
..............................
21
2.3.2.1
Un manque d’information concernant le projet d’acquisition de la résidence
........
21
2.3.2.2
Une convention de gestion non conforme et un défaut de gestion de la
résidence
.................................................................................................................
21
3
LA QUALITE DE L’INFORMATION BUDGETAIRE ET COMPTABLE
.......
25
3.1
La qualité des informations budgétaires
...........................................................
26
3.1.1
Une transparence financière à améliorer
.................................................
26
COMMUNE DE PRUNELLI-DI-FIUMORBO
3
3.1.2
Une sincérité des prévisions budgétaires perfectible
..............................
27
3.2
La fiabilité de l’information financière
............................................................
28
3.2.1
Une comptabilité d’engagement insuffisamment développée
................
28
3.2.2
L’absence d’autonomie des budgets annexes
..........................................
28
3.2.2.1
L’absence d’autonomie financière du budget annexe de l’assainissement
.............
28
3.2.2.2
L’absence d’autonomie du « budget annexe » du CCAS
.......................................
29
3.2.3
Une prise en charge indue du budget annexe de l’assainissement
par le budget principal
.............................................................................
29
3.2.4
Une comptabilité patrimoniale non maîtrisée
.........................................
30
3.2.5
Le transfert au compte de résultat des subventions d’investissement
.....
32
3.2.6
Des régies de recettes et de dépenses non contrôlées
..............................
32
3.2.7
Le principe de prudence comptable
........................................................
33
4
L’ANALYSE FINANCIERE DE LA COMMUNE
..............................................
34
4.1
Le budget principal : une situation financière satisfaisante grâce à des
produits de gestion en forte hausse depuis 2021
..............................................
34
4.1.1
Des produits de gestion en croissance soutenue, portés par les
ressources d’exploitation
.........................................................................
34
4.1.1.1
Les ressources fiscales
............................................................................................
35
4.1.1.2
Les ressources d’exploitation
.................................................................................
36
4.1.2
Des charges de gestion en progression constante
....................................
38
4.1.3
Une nette amélioration de la capacité d’autofinancement à compter
de 2021
....................................................................................................
39
4.1.4
De bons indicateurs en matière d’investissement
...................................
40
4.1.5
Des perspectives financières à aborder prudemment et à adosser à
un plan pluriannuel d’investissement
......................................................
41
4.2
La situation financière du budget annexe « assainissement »
..........................
43
4.2.1
Une section d’exploitation équilibrée grâce à la subvention du
budget principal
.......................................................................................
43
4.2.2
La section d’investissement
....................................................................
44
5
LA COMMANDE PUBLIQUE
.............................................................................
46
5.1
Une fonction achat non structurée
....................................................................
46
5.1.1
Une organisation qui fait défaut en matière de commande publique
......
46
5.1.2
Des procédures internes et des outils inexistants
....................................
47
5.2
L’absence de marchés publics pour de nombreux besoins récurrents
..............
48
5.2.1
L’absence de recensement des besoins permettant de définir la
procédure applicable
...............................................................................
48
5.2.2
L’absence de mise en concurrence et le recours récurrent à certains
prestataires
...............................................................................................
50
5.3
Des procédures formalisées entachées d’irrégularités
......................................
51
5.3.1
L’annulation de l’accord cadre pour la réalisation des travaux de
voirie
........................................................................................................
51
5.3.2
L’attribution irrégulière du principal marché de maîtrise d’œuvre
.........
52
5.4
L’absence de publication des données essentielles des marchés publics
.........
54
COMMUNE DE PRUNELLI-DI-FIUMORBO
4
ANNEXES
......................................................................................................................
55
Annexe n° 1. Modalités d’indemnisation des élus
.................................................
56
Annexe n° 2.
Organigramme de la ville
................................................................
57
Annexe n° 3.
Écart entre inventaire et état de l’actif
............................................
58
Annexe n° 4. Dotations aux amortissements
..........................................................
60
Réponse de M. André Rocchi, ordonnateur
COMMUNE DE PRUNELLI-DI-FIUMORBO
5
SYNTHÈSE
Prunelli-di-Fiumorbo (Haute-Corse) est une commune située sur la Plaine Orientale.
Avec 3 780 habitants, elle est la deuxième ville la plus peuplée de la communauté de communes
de Fium’Orbu Castellu. Le territoire accueille plusieurs infrastructures dont l’importance
dépasse le périmètre communal. Il se caractérise notamment par l’implantation de l’unique
centre d’enfouissement de déchets ménagers de Haute-Corse, qui génère d’importantes
ressources financières pour la commune, mais représente aussi une source de nuisances pour
sa population.
La
collectivité
présente
une
situation
financière
satisfaisante.
La
capacité
d’autofinancement, positive sur toute la période, connaît une hausse significative à compter de
2021, grâce notamment au dynamisme des recettes d’exploitation, qui constituent près de la
moitié de ses produits de gestion. Cette santé financière lui permet de financer un bon niveau
d’investissement, tout en maîtrisant la charge de sa dette. Néanmoins, dans les années à venir,
les futures recettes dépendront du volume des déchets qui seront acheminés vers son site,
volume qui pourra fortement varier selon les solutions de traitement mises en œuvre à l’échelle
régionale. Un plan pluriannuel d’investissement permettrait de rationaliser les projets
d’équipement à l’avenir.
L’analyse de la fiabilité des comptes de la commune révèle plusieurs anomalies.
L’adoption du règlement budgétaire et financier est une étape importante, qui devra permettre
d’améliorer les pratiques en la matière.
D’une manière générale, l’information des élus mériterait d’être améliorée. Les
documents budgétaires et comptables nécessitent ainsi d’être mieux renseignés. Le maire doit
rendre compte de l’ensemble des décisions prises sur délégation du conseil municipal et mieux
encadrer les subdélégations qu’il accorde.
Le contrôle a également mis en évidence une désorganisation prégnante des services,
génératrice de surcoûts et de risques juridiques et financiers pour la commune. Celle-ci doit se
doter de procédures internes et de contrôle qui lui font aujourd’hui défaut, afin de sécuriser
ses actes de gestion. L’examen de deux décisions, au demeurant très différentes, l’une relative
à l’attribution d’une subvention, l’autre à la signature d’une convention de gestion locative,
révèle ainsi une méconnaissance notable des règles applicables.
Des constats similaires concernent la commande publique. Les fondamentaux d’une
bonne gestion des achats ne sont pas mis en place. L’absence de procédures écrites, de suivi et
de recensement des besoins à l’échelle de la commune conduit celle-ci à ne pas toujours mettre
en concurrence les prestataires retenus. Des marchés publics sont inexistants pour de
nombreuses prestations pourtant récurrentes, et dont les montants, s’ils étaient correctement
évalués, nécessiteraient des mesures de publicité et une consultation des entreprises.
COMMUNE DE PRUNELLI-DI-FIUMORBO
6
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1.
: Préciser le contenu et la portée des délégations données aux adjoints
et aux responsables administratifs en matière de commande publique.
Page 14
Recommandation n° 2. :
Revoir les cycles et horaires de travail des agents municipaux afin
d’y inclure l’ensemble de leurs missions prévisibles et récurrentes.
Page 18
Recommandation n° 3. :
Revoir sans délai le mode de gestion de l’immeuble Cardiccia afin
de sécuriser le système de perception des recettes et d’exécution des dépenses.
Page 24
Recommandation n° 4.
: Élaborer un plan pluriannuel d’investissement chiffré en recettes et
en dépenses, intégré dans une prospective financière et incluant une stratégie de gestion du
patrimoine.
Page 43
Recommandation n° 5.
: Formaliser les procédures applicables en matière de commande
publique et faire délibérer le conseil municipal sur celles relevant des marchés à procédure
adaptée.
Page 48
COMMUNE DE PRUNELLI-DI-FIUMORBO
7
RAPPELS DU DROIT
Rappel du droit n° 1 :
En application de l’article L. 2122-23 du CGCT, rendre compte au
conseil municipal de toutes les décisions prises par le maire en matière de marchés publics, en
vertu de la délégation que le conseil lui a accordée.
Page 12
Rappel du droit n° 2
: Améliorer l’information budgétaire et financière en enrichissant le
rapport d’orientation budgétaire par le chiffrage de perspectives pluriannuelles en matière de
fonctionnement et d’investissement conformément aux dispositions de l’article D. 2312-3 du
CGCT.
Page 26
Rappel du droit n° 3 :
Doter le CCAS d’un budget propre (personnalité morale et autonomie
financière) et attribuer au budget annexe de l’assainissement l’autonomie financière,
conformément aux dispositions des articles L. 2224-11, L. 1412-1 et L. 2221-4 du code général
des collectivités territoriales.
Page 29
Rappel du droit n° 4 :
Contrôler périodiquement les régies et formaliser le contenu des
vérifications, conformément à l’article R. 1617-17 du CGCT.
Page 33
Rappel du droit n° 5
: Organiser l’archivage des pièces de passation et d’exécution des
marchés publics, conformément aux articles R. 2184-12 et R. 2184-13 de la commande
publique.
Page 47
Rappel du droit n° 6 :
Mettre en place un suivi des seuils des marchés publics et, en fonction
des montants du besoin concerné, appliquer les procédures permettant d’assurer le respect des
principes de la commande publique, conformément à l’article R. 2121-6 du code de la
commande publique.
Page 51
Rappel du droit n° 7 :
Procéder, dès 2024, à la publication des données essentielles relatives
aux marchés publics, conformément à l’article R. 2196-1 du code de la commande publique.
Page 54
COMMUNE DE PRUNELLI-DI-FIUMORBO
8
INTRODUCTION
La chambre régionale des comptes Corse a inscrit à son programme 2023 le contrôle
des comptes et de la gestion de la commune de Prunelli-di-Fiumorbo (Haute-Corse), pour les
exercices 2018 et suivants.
Le contrôle a été notifié par lettre du 20 septembre 2023 à M. André Rocchi, maire et
ordonnateur de la commune depuis le 2 février 2019. Par lettres des 11 et 18 octobre 2023, ses
prédécesseurs, M. Alain Angeli, chargé de l’administration de la commune entre le
27 novembre 2018 et le 2 février 2019, et M. Pierre Simeon de Buochberg, maire en fonctions
du 1
er
janvier 2018 au 27 novembre 2018, ont également été avisés du présent contrôle.
L’entretien de fin de contrôle prévu par l’article L. 243-1 du code des juridictions
financières a eu lieu le 23 janvier 2024 avec M. Rocchi, maire actuel, le 22 janvier 2024 par
téléphone avec M. Angeli et le 26 janvier 2024 avec M. Simeon de Buochberg.
Le rapport d’observations provisoires a été adressé le 19 février 2024 à M. Rocchi, qui
en a accusé réception le 22 février 2024. Celui-ci a adressé sa réponse à la chambre, qui en a
accusé réception le 19 mars 2024. Le même jour, est parvenue au greffe de la chambre la
réponse de M. Siméon de Buochberg, ancien maire.
En l’absence d’actes de gestion signifiants pris sur la période sous contrôle, le maire par
intérim, M. Angeli, a été destinataire d’une lettre de fin de contrôle, dont il a accusé réception
le 22 février 2024.
Des extraits du rapport d’observations provisoires ont été transmis le 19 février 2024
aux personnes nominativement ou explicitement mises en cause.
Après avoir analysé les réponses reçues, la chambre a arrêté, le 2 avril 2024, ses
observations définitives.
Elles ont été adressées le 5 avril 2024 à M. André Rocchi, ordonnateur,
et à M. Pierre Simeon de Buocherg qui en ont accusé réception le 9 avril 2024. Seule la réponse
de M. André Rocchi est parvenue à la chambre et a été enregistrée le 3 mai 2024.
COMMUNE DE PRUNELLI-DI-FIUMORBO
9
1
LE CONTEXTE GEOGRAPHIQUE ET SOCIO-ECONOMIQUE
DE LA COMMUNE
Située au sud de la Plaine Orientale de la Corse, sur la rive droite du fleuve le Fiumorbo,
Prunelli-di-Fiumorbo est une commune rurale
1
de moyenne et basse altitude, s'étendant sur
10 kilomètres d'ouest en est, de la montagne jusqu'à la mer.
Carte n° 1 :
Territoire de la commune de Prunelli-di-Fiumorbo
Source/note : GéOrchestra.
La majeure partie de son territoire se compose d’une vaste plaine organisée en plusieurs
hameaux traditionnels, autour desquels sont implantés des lotissements modernes. Le village
historique est situé plus en retrait sur un promontoire dominant la plaine.
La commune dispose d’une zone industrielle et accueille la cité scolaire du Fium’Orbu,
qui constitue le plus important pôle éducatif entre Bastia et Porto-Vecchio.
Depuis 2013, elle héberge également l’unique centre d’enfouissement de déchets non
dangereux de la Haute-Corse, qui reçoit l’ensemble des ordures ménagères résiduelles du
département. Pour ce faire, la commune a donné à bail à la société de traitement des ordures
corses (STOC) des terrains d’une superficie de 106 956 m² pour l’installation d’une plateforme
dédiée à la valorisation et au recyclage des déchets. Le bail est consenti moyennant le paiement
d’un loyer annuel calculé sur le tonnage reçu, ce qui génère des ressources importantes pour la
commune. En dépit des nuisances qu’il produit, le centre, qui devait fermer en 2023, voit
régulièrement ses capacités augmentées par arrêté préfectoral, en l’absence de solutions de
traitement des déchets au niveau régional
2
.
1
Elle fait partie des communes peu ou très peu denses, selon la grille communale de densité de l'Insee.
2
À la suite de la fermeture de plusieurs sites de tri et stockage de déchets dans l’île et de l’augmentation
de la production de déchets, l’installation de Prunelli est régulièrement saturée et réquisitionnée chaque année
depuis 2021 par arrêté préfectoral afin d’en augmenter ses capacités de stockage. Alors que l’exploitation du site
devait initialement s’achever en 2023, elle a été prolongée jusqu’en 2037 par arrêté préfectoral.
COMMUNE DE PRUNELLI-DI-FIUMORBO
10
Prunelli-di-Fiumorbo fait partie de la communauté de communes de Fium’Orbu
Castellu qui regroupe 13 communes membres pour une population totale de 13 130 habitants
3
.
Composée de 3 780 habitants
4
, elle en constitue la deuxième ville la plus peuplée après
Ghisonaccia et sa population continue de croître, à un rythme proche de la moyenne régionale
5
.
La commune a transféré à l’intercommunalité la collecte et le traitement des déchets.
Par délibération du 30 avril 2019, elle s’est opposée à ce que les compétences « eau » et
« assainissement » soient transférées à l’intercommunalité au 1
er
janvier 2020 et a souhaité que
ce transfert soit repoussé au 1
er
janvier 2026. La commune exerce en régie la compétence de
l’assainissement collectif et adhère au syndicat intercommunal de la plaine du Fiumorbo qui
assure la production, le transport et la distribution de l’eau potable sur son territoire.
Seule l’instruction des permis de construire a été mutualisée au niveau intercommunal.
D’un point de vue socio-économique, Prunelli-di-Fiumorbo se caractérise par un taux
de chômage de 14,9 %, près de quatre points supérieurs à la moyenne régionale. En 2020, le
taux de pauvreté représentait 21,6 %, contre 20,3 % au niveau de la communauté de communes.
La part des résidences principales est bien supérieure à la moyenne régionale et concerne 73 %
de l’ensemble des logements. La vocation touristique du territoire est moins affirmée que dans
les autres communes du littoral corse.
2
LA
GOUVERNANCE
ET
L’ORGANISATION
DE
L’ADMINISTRATION MUNICIPALE
2.1
Une information des élus à améliorer
2.1.1
Des règles de fonctionnement du conseil municipal conformes au cadre légal
La commune de Prunelli-di-Fiumorbo compte 27 membres en son conseil municipal,
conformément à l’article L. 2121-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT)
applicable aux communes de 3 500 à 4 999 habitants.
L’organe délibérant s’est réuni au moins une fois par trimestre depuis 2018 et ses
délibérations sont disponibles en ligne sur le site internet de la commune, ainsi que le prévoient
les dispositions de l’article L. 2121-15 du CGCT.
3
Les chiffres qui suivent sont issus de l’Insee, sur la base d’un recensement de la population 2020.
4
INSEE, population légale en vigueur à compter du 1
er
janvier 2024 - date de référence statistique :
1
er
janvier 2021.
5
Entre 2014 et 2020, la variation annuelle moyenne de la population atteint 0,9 % sur le territoire
communal et 1 % à l’échelle régionale.
COMMUNE DE PRUNELLI-DI-FIUMORBO
11
Le conseil municipal de Prunelli-di-Fiumorbo a créé, par délibération du 25 juin 2020,
huit postes d’adjoint au maire et quatre postes de conseillers municipaux délégués,
conformément à la limite fixée par l’article L. 2122-2 du code précité.
Les indemnités des élus ont été attribuées conformément à l’article L. 2123-23 du même
code et n’appellent pas d’observation (cf. annexe n° 1).
Le conseil municipal a adopté son règlement intérieur par délibération du
7 décembre 2020. Ce dernier fixe notamment les conditions d’organisation et de tenue des
séances de l’assemblée délibérante, le fonctionnement des commissions et comités, ainsi que
les conditions de débats et de vote des délibérations.
2.1.2
Un fonctionnement effectif mais qui manque de transparence
2.1.2.1
Une délibération importante annulée pour non-respect du droit d’expression
Le tribunal administratif de Bastia, par un jugement du 26 octobre 2023
6
, a annulé la
délibération du 22 mars 2021 portant sur le plan local d'urbanisme de la commune, considérant
qu’un conseiller municipal avait été privé de son droit d’expression.
2.1.2.2
L’absence de réunion des commissions thématiques depuis 2021
Par délibération du 25 juin 2020, quatre commissions municipales ont été instituées :
personnel et administration générale, éducation-animation-culture, travaux-urbanisme-
agriculture et police sécurité-services concédés. Ces commissions comptent sept conseillers
municipaux, dont des élus d’opposition, et sont présidées par
« le maire, président de droit ou
par le vice-président de la commission »
selon le règlement du conseil municipal.
Si elles ne disposent d’aucun pouvoir propre, ces instances jouent un rôle important dans
la vie démocratique d’une collectivité, en faisant participer les différentes tendances
représentées au sein du conseil et en examinant en amont les affaires et questions qui seront
soumises à l’organe délibérant.
À Prunelli-di-Fiumorbo, ces commissions n’ont plus siégé depuis juin 2021.
En réponse aux observations de la chambre, le maire actuel a indiqué que ces
commissions seront à nouveau réunies. Deux d’entre elles l’ont d’ores et déjà été, à savoir celle
en charge de l’éducation, l’animation et la culture et celle traitant des travaux, de l’urbanisme
et de l’agriculture.
6
Tribunal administratif de Bastia, 1
ère
chambre, 26 octobre 2023- n° 2101092.
COMMUNE DE PRUNELLI-DI-FIUMORBO
12
2.1.2.3
L’absence de compte rendu exhaustif des décisions prises par le maire en
matière de marchés publics
Le conseil municipal a une compétence générale de droit commun pour régler par ses
délibérations les affaires de la commune
7
. En vertu de l’article L. 2122-21 du CGCT, le maire
exerce ses attributions sous le contrôle du conseil municipal et du représentant de l’État. Il est
chargé d’exécuter les décisions du conseil municipal.
Ce dernier néanmoins a la possibilité de déléguer au maire un certain nombre
d’attributions limitativement énumérées à l’article L. 2122-22 du CGCT.
Par délibération du 25 mai 2020, le conseil municipal a délégué au maire de
Prunelli-di-Fiumorbo un large pouvoir de décision puisque portant sur l’ensemble des 29 points
listés par l’article précité.
En matière de marchés publics, la délégation ne limite pas en montant l’autorisation
accordée, dispensant dès lors le maire de présenter à l’organe délibérant les marchés à souscrire
avant le début de la procédure, ou d’être habilité à signer le contrat à l’issue de celle-ci. Seule
une commission d’appel d’offres pour l’attribution des marchés supérieurs aux seuils de
procédure formalisée
8
a été instaurée le 25 juin 2020, comme imposé par les textes. Pour les
autres contrats, la commune n’a pas souhaité mettre en place de commission
ad hoc
. Par
conséquent, les élus ne sont associés à la passation d’aucun des marchés publics inférieurs aux
seuils européens, lesquels, au vu de la taille de la collectivité, constituent pourtant l’essentiel
de sa commande publique.
En contrepartie des délégations qui lui sont consenties, en vertu des dispositions de
l’article L. 2122-23 du CGCT, le maire doit rendre compte aux élus à chacune des réunions
obligatoires du conseil municipal.
Or, les procès-verbaux du conseil municipal de 2018 à 2023 ne mentionnent que très
peu de décisions prises par le maire en matière de commande publique. L’information du
conseil municipal prévue par l’article L. 2122-22 du CGCT n’est donc pas exhaustive.
La chambre rappelle l’obligation du maire de rendre formellement compte à son conseil
municipal de toutes les décisions prises sur délégation de ce dernier.
Rappel du droit n° 1 :
En application de l’article L. 2122-23 du CGCT, rendre compte
au conseil municipal de toutes les décisions prises par le maire en matière de marchés
publics, en vertu de la délégation que le conseil lui a accordée.
Dans sa réponse, le maire en fonctions a indiqué qu’une nouvelle procédure interne sera
mise en œuvre rendant impérative la « décision » du maire pour tout devis supérieur à 5 000 €,
permettant ainsi l’information du conseil municipal sur les dépenses correspondantes.
7
Aux termes de l’article L. 2121-29 du CGCT.
8
Les procédures formalisées imposées par le droit communautaire ne s’imposent qu’aux marchés d’un
montant supérieur aux seuils qu’il fixe. Entre 2022 et 2023, pour les communes, ces seuils s’établissaient à
215 000 € pour les marchés de fournitures et services, et à 5 382 000 € pour les marchés de travaux.
COMMUNE DE PRUNELLI-DI-FIUMORBO
13
2.1.3
Des délégations de fonctions et de signature à redéfinir
2.1.3.1
Des délégations aux contours imprécis
L’article L. 2122-18 du CGCT permet au maire de déléguer par arrêté une partie de ses
fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints. Selon l’article L. 2122-19, des délégations de
signature peuvent également être consenties à certains responsables administratifs. Le contenu
et l’étendue de ces délégations doivent être suffisamment précis et explicites
9
.
Or, au sein de la commune, certains adjoints bénéficient de délégations dont le libellé,
trop vague, ne permet pas d’identifier clairement les domaines délégués. En particulier, les
délégations du premier adjoint et de l’adjoint aux travaux entrent en conflit en matière de
commande publique, le premier disposant du pouvoir de signer tout acte concernant les marchés
et les accords-cadres, le second tout acte en matière de travaux, sans plus de précision
10
.
À cela s’ajoute le fait que pour les devis et bons de commande inférieurs à un certain
montant, le maire a donné délégation de signature à la fois à la directrice générale des services
(DGS) et à l’agent désigné « coordonnateur des services techniques », sans distinguer leurs
domaines d’intervention respectifs
11
. En pratique, en l’absence de marchés formalisés pour la
plupart des achats courants (cf. partie 5), cet agent est régulièrement amené à effectuer des
achats de faible montant.
Ainsi, au sein de la commune, plusieurs personnes se trouvent en capacité d’engager
des deniers publics, sans répartition claire de leurs rôles respectifs. Une telle organisation
manque de transparence, d’autant plus qu’en matière de marchés publics, le maire a lui-même
reçu délégation de la part du conseil municipal.
La chambre recommande donc à la commune de revoir les différentes délégations
accordées par le maire afin de les préciser et de définir des champs d’intervention distincts ou
a minima
, un ordre de priorité entre les élus et entre les agents concernant un même domaine
de compétence
12
.
9
Selon une jurisprudence constante du Conseil d’État, par exemple CE, 1
er
février 1989,
Commune de
Grasse
, n° 82231 ; CE, 16 novembre 2005,
Auguste, Commune de Nogent-sur-Marne
; CE, 12 mars 1975,
Commune de Loges-Margueron
.
10
En pratique, la chambre a observé qu’une majorité des bons de commande étaient signés par l’adjoint
en charge des travaux.
11
Seules des limites de montants sont indiquées : la DGS peut signer des devis « à hauteur » de 10 000 €
et des bons de commandes à hauteur de 100 000 €. Le coordonnateur était habilité à signer des devis et bons de
commande relatifs aux dépenses de fonctionnement jusqu’à 3 000 €.
12
S’il donne délégation de fonction pour une même matière à deux élus, le maire doit préciser l’ordre de
priorité des intéressés, le second ne pouvant agir qu’en cas d’absence ou d’empêchement du premier (CAA Nantes,
26 décembre 2002,
Commune de Gouray
).
COMMUNE DE PRUNELLI-DI-FIUMORBO
14
Recommandation n° 1.
: Préciser le contenu et la portée des délégations données aux
adjoints et aux responsables administratifs en matière de commande publique.
Par ailleurs, s’il le souhaite, le conseil municipal pourrait délibérer sur la possibilité
donnée au maire d’accorder des subdélégations à des agents municipaux en matière de marchés
publics, ce que la délibération précitée du 25 mai 2020 ne prévoit pas
13
.
Dans sa réponse aux observations, le maire actuel a indiqué qu’il partage le constat de
la chambre s’agissant du caractère imprécis des délégations et qu’il s’engage à revoir tous les
arrêtés de délégation de pouvoir et de signature.
2.1.3.2
L’absence de renouvellement d’une délégation de signature
La fin du mandat des élus rend caduques toutes les délégations accordées sous l'ancienne
mandature.
Sur la période sous contrôle, de nombreux bons de livraison, valant en l’espèce
engagement de dépenses, ont été signés par le coordonnateur des services techniques. Or, cet
agent a disposé d’une délégation de
« signature des bons de commandes ou devis relatifs à
l’engagement des dépenses communales de fonctionnement jusqu’à 1 000 €
» datée du
10 février 2020, mais qui n’a été renouvelée que le 12 octobre 2023, soit plus de trois ans après
la nouvelle élection du maire le 25 mai 2020.
Pendant plusieurs années, près de 70 000 €
14
ont donc été engagés par une personne
non bénéficiaire d’une délégation.
2.2
Des services municipaux désorganisés
Prunelli-di-Fiumorbo a inauguré en 2018 son nouvel hôtel de ville qui accueille
désormais tous les services municipaux, hormis les services techniques et ceux en charge du
centre de loisirs.
La commune compte, selon les données corrigées du compte administratif 2022, un
effectif total de 46 agents, soit 40 emplois permanents occupés par des agents titulaires
(dont 24 à temps complet) et 6 occupés par des agents non titulaires.
13
Selon une réponse ministérielle (JO Sénat, 14 mai 2015, n° 12656, p. 1141), s'agissant des compétences
déléguées au maire par le conseil municipal, la délégation à des fonctionnaires doit être expressément prévue par
la délibération.
14
En l’espèce, les sommes s’élèvent à 26 715 € pour l’année 2020, 34 377 € pour 2021 et 8 403 € pour
2022, montants calculés à partir d’extraits du grand livre, sur la base des paiements effectués auprès d’une enseigne
à laquelle a eu recours le coordonnateur durant ses fonctions.
COMMUNE DE PRUNELLI-DI-FIUMORBO
15
En 2022, la répartition de l’effectif (46 emplois permanents) par catégorie de la fonction
publique
15
reflète un faible niveau d’encadrement, avec un agent de catégorie A (un attaché
principal territorial) et deux de catégorie B, soit 6,5 % de l’effectif. Par comparaison, dans les
4 000 communes françaises d’effectif comparable à celui de Prunelli-di-Fiumorbo (compris
entre 20 et 49 agents), le nombre total de catégories A et B représente 17 % des agents
16
.
La filière technique regroupe 16 agents (dont 11 affectés au centre technique municipal),
soit près de 35 % de l’effectif. La filière administrative est constituée de 11 agents, dont cinq
chargés de la gestion du budget, des ressources humaines et de la commande publique.
Le conseil municipal a adopté, en juillet 2021, l’organigramme des services (annexe
n° 2). L’organisation s’articule autour de quatre pôles : ressources internes, pôle technique, vie
quotidienne et urbanisme.
Les services sont dirigés, sous l’autorité du maire, par une directrice générale des
services (DGS). Sur la période sous contrôle, pas moins de quatre DGS se sont succédé.
L’actuelle directrice est en exercice depuis le 1
er
décembre 2021.
Comme développé ci-dessous, la chambre a pu noter la persistance d’une forte
désorganisation de certains services et un manque certain de procédures internes, qui nuisent
au bon fonctionnement de la commune. Les mêmes constats se font jour s’agissant de la
fonction « achat », qui n’est pas identifiée dans l’organigramme et fait l’objet d’une analyse
spécifique en partie 5 ci-après.
2.2.1
L’absence de formalisation des procédures et de contrôle interne
La commune de Prunelli-di-Fiumorbo ne dispose d’aucune procédure écrite permettant
d’encadrer les différents domaines de son activité, notamment pour les ressources humaines, la
commande publique et les finances
17
.
Ainsi, bon nombre de règles internes résultent de courriers et de notes informelles,
produits au gré des circonstances, parfois suite aux mesures d’instruction réalisées dans le cadre
du présent contrôle, sans qu’une logique d’ensemble ne se dessine.
15
Catégorie A : encadrement supérieur ; catégorie B : encadrement intermédiaire ; catégorie C : fonctions
d’exécution.
16
Source : DGCL, la fonction publique territoriale 2022.
17
La collectivité n’a été en mesure de communiquer qu’un règlement intérieur du personnel et un
règlement des marchés, tous deux se contentant pour l’essentiel de reprendre les textes applicables, sans préciser
les procédures spécifiques à la commune.
COMMUNE DE PRUNELLI-DI-FIUMORBO
16
D’une manière générale, la commune ne dispose pas d’une politique de contrôle interne
qui soit à la fois pilotée et formalisée. Pour rappel, le contrôle interne est un ensemble de
dispositifs qui, combinés entre eux, donnent l’assurance de maîtriser les risques susceptibles
d’affecter le bon fonctionnement de la commune
18
. Cela peut notamment se traduire par un
pilotage de l’activité, la définition claire des responsabilités et des pouvoirs et des procédures
formalisées et diffusées.
Au cas d’espèce, si des contrôles sont effectués notamment par le service des finances,
des ressources humaines et dans le cadre de la commande publique, les procédures ne sont pas
documentées et aucune traçabilité des contrôles et des résultats de ces contrôles n’est assurée
pour en exploiter les enseignements.
L’absence de procédures formalisées et les manquements avérés en matière de contrôle
interne génèrent des situations à risque pour la commune, comme l’illustrent les deux faits
examinés ci-après (partie 2.3), ainsi que les carences relevées en matière de commande publique
(partie 5).
La chambre invite par conséquent la commune à mettre en place, dans chaque domaine,
une procédure écrite de gestion afin de normaliser, fluidifier et sécuriser les échanges
d’informations.
2.2.2
Des services techniques non encadrés
2.2.2.1
Une répartition des responsabilités peu claire
Les services techniques comptent 11 agents.
Par délibération du 26 octobre 2021, le conseil municipal a créé un emploi permanent
de coordonnateur des services techniques (relevant du grade d’adjoint technique territorial) qui
a en charge, en sus de la coordination des interventions techniques et des actions de
maintenance, l’encadrement et l’animation de l’équipe d’agents techniques.
Or, sur la période sous revue, le travail des équipes n’a pas été organisé. Il n’existe pas,
ainsi, de planning hebdomadaire ou mensuel. Il n’y a pas davantage d’encadrement des agents
du pôle technique. Ce n’est qu’à la suite du contrôle de la chambre que des notes ont été
adressées par le maire au coordonnateur lui rappelant ses obligations, notamment en termes
d’organisation du service, et que des plannings hebdomadaires ont été mis en place à la
demande de la directrice générale des services.
Un manque de clarté dans les liens hiérarchiques entre le coordinateur des services
techniques (catégorie C) et le responsable administratif du pôle (catégorie B) accentue le
désordre dans l’organisation.
18
Le contrôle interne, au sens de la Cour, est un ensemble permanent de dispositifs par lequel la
collectivité organise ses travaux de manière à obtenir l’assurance du respect des normes qui s’imposent à elle, à
supprimer les risques d’erreur et de manipulation sur les données ou des résultats et plus généralement à assurer
la qualité des services.
COMMUNE DE PRUNELLI-DI-FIUMORBO
17
L’examen de la fiche de poste de ce dernier a révélé de surcroît que, bien qu’en charge
de la partie administrative du service, le responsable n’a aucune visibilité sur le budget du
service ainsi que sur les achats courants. La fiche mentionne pourtant, dans ses missions, la
tenue de tableaux de bord, la gestion et le suivi des contrats et une compétence en matière de
mise en œuvre d’une politique d’achat.
La chambre préconise dès lors à la commune d’arrêter une organisation qui réponde aux
missions attendues des services techniques et matérialisée par des fiches de poste précises et
non équivoques dans leur contenu.
Dans sa réponse aux observations de la chambre, le maire actuel a indiqué que des
actions correctrices ont d’ores et déjà été menées suite au contrôle, notamment l’établissement
de plannings hebdomadaires et de fiches de chantier. Certaines fiches de postes ont également
été amendées en vue d’une meilleure coordination des activités, d’un partage des
responsabilités et d’une utilisation plus efficace du temps et des compétences de chacun.
2.2.2.2
Une définition inadaptée des cycles de travail, et le paiement indu
d’astreintes et d’heures supplémentaires
Cette désorganisation s’illustre également au travers des cycles de travail, dont la
définition s’avère inadaptée.
Pour rappel, ces cycles ont vocation à aménager les horaires de travail des agents en
fonction des spécificités de leurs missions. Au-delà des bornes horaires définies par ces cycles,
des heures supplémentaires ou des astreintes peuvent être versées. Celles-ci ont donc vocation
à rémunérer des tâches exceptionnelles, qui ne relèvent pas de l’activité quotidienne et
prévisible des équipes.
Suite à une délibération du 6 juillet 2021, les services techniques terminent leur journée
de travail à 15h 30 l’hiver et à 13h 30 l’été. Or, il s’avère que les équipes sont amenées, de
façon récurrente, à effectuer des tâches au-delà de ces horaires, tâches rémunérées sous forme
d’astreintes. Il en va, par exemple, des permanences liées à la sécurisation de la sortie des élèves
de l’école élémentaire. Ces missions, qui présentent un caractère récurrent, auraient dues être
incluses dans leur cycle de travail. De plus, elles ne correspondent pas à la définition des
astreintes, qui, comme le rappelle pourtant une délibération du 1
er
juillet 2019, s’entendent
comme des périodes pendant lesquelles l’agent, sans être à la disposition permanente et
immédiate de son employeur, a l’obligation de demeurer à son domicile ou à proximité, afin
d’être en mesure d’intervenir pour effectuer un travail au service de l’administration.
Cette situation génère un coût indu pour la commune
19
.
19
Voir tableau n° 1.
COMMUNE DE PRUNELLI-DI-FIUMORBO
18
Quant aux heures supplémentaires, le versement de celles-ci est en principe subordonné
à la mise en œuvre, par l’employeur, de moyens de contrôle automatisé du temps de travail
.
Un
décompte déclaratif peut être utilisé seulement pour les sites dont l'effectif des agents
susceptibles de percevoir ces indemnités est inférieur à dix
20
. Bien que la commune ait acquis
un tel dispositif de contrôle en 2018 pour un coût de 14 252 €
21
, ce dernier n’a jamais été
installé, alors même que la ville paye de nombreuses heures supplémentaires, représentant là
aussi un poste non négligeable pour la commune.
L’examen de la procédure interne démontre que les heures supplémentaires ne sont pas
expressément demandées par la hiérarchie, contrairement à ce que prévoit le règlement intérieur
du personnel qui stipule «
que toute heure qui sera effectuée sans le consentement au préalable
du DGS ne pourra pas donner lieu à récupération ou à paiement
».
En pratique
22
, les personnes concernées, principalement les agents des services
techniques, présentent
a posteriori
à l’élu en charge des travaux un relevé d’heures
supplémentaires effectuées au cours du mois, pour signature et transmission au service
« paye ». Les heures effectuées au sein de ce service ne sont pas contrôlées mais payées sur la
base d’un simple état déclaratif. Pour certains agents, cette pratique équivaut à un système de
forfait d’heures supplémentaires, constituant un complément irrégulier de rémunération.
Tableau n° 1 :
Montant alloué aux astreintes et heures supplémentaires effectuées
par le service technique
(En €)
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Heures
supplémentaires
9 191
14 158
5 305
3 682
7 008
12 007
Indemnités d'astreinte
0
6 079
13 999
13 744
13 669
16 935
Source/note : Chambre régionale des comptes à partir des données du SIRH de la commune.
La chambre recommande donc à la commune de revoir les cycles de travail afin de
mettre fin à toute systématisation des heures supplémentaires ou d’astreintes et rappelle
l’obligation de mettre en place un dispositif de contrôle automatisé du temps de travail en cas
de rémunération des heures supplémentaires.
Recommandation n° 2.
:
Revoir les cycles et horaires de travail des agents municipaux
afin d’y inclure l’ensemble de leurs missions prévisibles et récurrentes.
Dans sa réponse aux observations de la chambre, le maire en fonctions a indiqué qu’en
dehors des plages horaires définies, aucune heure supplémentaire ne sera plus payée, à
l’exception de celles d'astreinte.
20
En vertu du décret n° 2002-60 du 14 janvier 2002 relatif aux indemnités horaires pour travaux
supplémentaires.
21
Source : Rapport audit de juillet 2019.
22
Face à cette situation de désorganisation avérée, le maire a rappelé dans une note du 17 juillet 2023 les
règles inhérentes aux heures supplémentaires, heures d’astreinte, congés payés.
COMMUNE DE PRUNELLI-DI-FIUMORBO
19
La chambre rappelle qu’au-delà du paiement d’heures supplémentaires, ce sont les
cycles et horaires de travail des agents municipaux qui doivent être revus dans leur ensemble,
afin d’éviter que des missions prévisibles et récurrentes soient rémunérées dans le cadre de
périodes d’astreinte, en méconnaissance des textes.
2.2.3
Une stratégie RH à définir et un dialogue social à renforcer
En mairie, une cellule de syndicat
a été créée pour gérer les éventuels litiges de la
collectivité. Lors des élections professionnelles de 2020, quatre agents ont été élus.
Dans le cadre d’une enquête nationale des juridictions financières, la chambre a
interrogé les services municipaux sur le bilan qu’ils faisaient de la loi n° 2019-828 du
6 août 2019 de transformation de la fonction publique en matière de dialogue social.
La commune considère ne pas avoir été impactée par la loi, notamment au vu de sa taille
modeste.
Or, le texte précité prévoit l’obligation, pour toutes les collectivités, de définir des lignes
directrices de gestion qui doivent porter sur deux volets, à savoir « la stratégie pluriannuelle de
pilotage des ressources humaines » et les « orientations en matière de promotion et de
valorisation des parcours professionnels »
23
. Le premier volet devait être formalisé avant le
2 décembre 2019
24
. Le second à compter du 1
er
janvier 2021
25
.
Pour autant, les lignes directrices de gestion, dans leur volet « stratégie pluriannuelle de
pilotage des ressources humaines », n’ont pas été adoptées par la commune.
Concernant la partie « promotion interne », pour les collectivités obligatoirement
affiliées à un centre de gestion (CDG), les lignes directrices sont définies par ce dernier,
conformément à l'article 16 du décret n° 2019-1265 du 29 novembre 2019
26
. En l’espèce, le
comité technique du CDG de Haute-Corse a adopté, en mars 2021, les lignes directrices de
gestion applicables en matière d’avancement de grade, à compter du 1
er
janvier 2021. La
commune, qui a pris son arrêté le 26 avril 2021, a indiqué qu’en pratique l’adoption de ces
lignes directrices n’avait en rien modifié sa politique en matière d’avancement de grade, dans
la mesure où elle n’a jamais disposé de sa propre commission administrative paritaire (CAP).
La chambre encourage la ville à se doter, dès 2024, de lignes directrices de gestion en
matière de stratégie pluriannuelle de pilotage des ressources humaines, en se basant notamment
sur les données recueillies par le centre de gestion. Au-delà de leur caractère obligatoire, celles-
ci doivent permettre à la commune de formaliser et porter à la connaissance des agents et élus
ses objectifs en matière RH sur les années à venir.
23
Les commissions administratives paritaires (CAP), à compter du 1
er
janvier 2021, ne sont plus
compétentes pour examiner les dossiers d’agents candidats à une promotion interne.
24
Date d’entrée en vigueur du décret n° 2019-1265 du 29 novembre 2019 relatif aux lignes directrices de
gestion et à l'évolution des attributions des commissions administratives paritaires.
25
Selon le II de l’article 38 du décret n° 2019-1265 précité.
26
L’article 16 du décret précise que le projet de lignes directrices de gestion établi en matière de
promotion interne par le président du centre de gestion après avis de son comité social territorial est transmis à
chaque collectivité et établissement affilié, qui dispose d'un délai de deux mois à compter de la date de transmission
du projet pour transmettre au président du centre de gestion l'avis de son comité social territorial.
COMMUNE DE PRUNELLI-DI-FIUMORBO
20
Dans sa réponse, le maire a indiqué que la commune n’a pas à établir de lignes
directrices de gestion, étant affiliée au centre de gestion de la fonction publique territoriale. La
chambre maintient que celles relatives à la stratégie pluriannuelle de pilotage des ressources
humaines doivent être adoptées par toute commune, quelle que soit sa taille.
2.3
Des carences de gestion relevées
2.3.1
L’attribution d’une subvention à une association
Par délibération du 15 juin 2023, le conseil municipal a décidé d’attribuer une
subvention de 4 000 € à la maison de santé San Damianu, établissement créé sous la forme
d’une association loi 1901. La délibération indique :
-
qu’il est
« rappelé aux élus, siégeant aux conseils d’administration des associations ayant
déposé un dossier de demande de subvention, qu’ils devront quitter la séance au moment
du vote d’octroi des aides financières ».
-
« Considérant qu’aucun élu n’est concerné par ce qui vient d’être rappelé ; »
Nonobstant ces rappels, le maire, également président de l’association qui gère la
maison médicale, a participé à la délibération et au vote de la subvention, méconnaissant ainsi
les dispositions de l’article L. 2131-11 du CGCT au titre desquelles
« Sont illégales les
délibérations
auxquelles
ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire
qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires ».
Par ailleurs, la commune n’a pas été en mesure de présenter la demande de subvention
émanant de l’association et
a fortiori
l’avis qui aurait dû être émis suite à l’instruction d’une
telle demande. L’association, créée en juin 2018, n’avait encore jamais bénéficié d’une
subvention municipale avant cette délibération.
À la suite du contrôle, le 7 novembre 2023, l’association a émis un chèque de 4 000 € à
l’ordre du Trésor Public en vue du remboursement de la commune pour la subvention versée
de manière indue. Le chèque a été retourné par le Service des Impôts Particuliers de Bastia, qui
a indiqué n’avoir aucune référence permettant d’identifier l’impôt.
La chambre rappelle à la commune l’obligation de se conformer strictement aux
dispositions de l’article L. 2131-11 du CGCT. Elle l’invite par ailleurs à préciser cette
obligation de déport dans le règlement intérieur du conseil municipal.
En réponse aux observations de la chambre, le maire a indiqué ne pas avoir été informé
par le personnel de l’association de la demande de subvention et avoir demandé, dès qu’il en a
eu connaissance, le remboursement immédiat de la subvention.
COMMUNE DE PRUNELLI-DI-FIUMORBO
21
2.3.2
L’acquisition et la gestion de la résidence Cardiccia
2.3.2.1
Un manque d’information concernant le projet d’acquisition de la résidence
Par délibération du 25 juin 2020, la commune a décidé d’acquérir un immeuble
appartenant à la société LOGIREM au prix de 1 848 000 €
27
situé au lieu-dit Migliacciaru,
d’une superficie totale de 8 078 m².
La délibération motive la décision de la commune par la volonté de créer un parc de
logements sociaux dont elle est déficitaire et de réaliser une politique de réhabilitation sociale
de l’habitat, considérant la nécessité de répondre à la croissance démographique tout en
répondant aux objectifs de la loi SRU. Or, compte tenu de sa taille, la commune n’est pas
soumise à ces objectifs légaux
28
. Interrogé sur ce point, le maire est revenu sur cette première
justification en expliquant le projet d’acquisition par la nécessité d’effectuer de très gros travaux
de remise en état des parties communes de l’immeuble et qu’il était donc plus judicieux
d’acquérir l’ensemble immobilier. Il a précisé que les parties communes s’entendent comme
trottoirs, parkings, espaces verts, et toit de la salle de spectacle Cardiccia.
Par conséquent, l’information communiquée aux membres du conseil municipal en vue
de la décision d’acquérir l’immeuble apparaît,
a minima,
incomplète.
Cette situation est aggravée par le fait que la commune n’a pas satisfait aux obligations
posées par l’article L. 2241-1 du CGCT, selon lesquelles le bilan des acquisitions et cessions
opérées sur le territoire d'une commune de plus de 2 000 habitants par celle-ci doit donner lieu,
chaque année, à une délibération du conseil municipal et que ce bilan doit être annexé au compte
administratif de la commune.
2.3.2.2
Une convention de gestion non conforme et un défaut de gestion de la
résidence
La commune a ensuite signé, le 20 octobre 2020, une « convention de mandat de
gérance » avec une agence immobilière. Cette convention autorise le mandataire (l’agence) à
accomplir au nom et pour le compte du mandant (la commune) « tous actes d’administration »
et notamment l’encaissement des loyers, le paiement, sur demande expresse, des charges de
copropriété et les diligences en vue du recouvrement des loyers. La rémunération de l’agence
s’élève à 19 500 € TTC sur la durée de la convention, qui porte sur une année, reconductible
tacitement par période de 12 mois.
27
L’estimation de la direction de l’immobilier de l’État s’élevait à 2 627 800 €.
28
L’article 55 de la loi solidarité et renouvellement urbain (SRU) concerne les communes de plus de
3 500 habitants – et de 1 500 habitants dans l’agglomération parisienne – appartenant à des agglomérations ou
intercommunalités de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants.
Ces communes doivent disposer de 25 % de logement social, en regard des résidences principales, d’ici 2025.
COMMUNE DE PRUNELLI-DI-FIUMORBO
22
La conclusion de cette convention, qui juridiquement constitue un marché public
29
, n’a
pas fait l’objet d’une mise en concurrence préalable. La chambre relève, à cette occasion, que
l’agence titulaire est située à Corte, à 75 kilomètres de Prunelli.
Elle a été signée par le premier adjoint, sur délégation du maire. Celui-ci n’a pas pris de
décision matérialisant l’attribution du contrat et, par voie de conséquence, n’a pas rendu compte
de cette signature au conseil municipal.
Par ailleurs, la convention n’a pas fait l’objet d’une consultation préalable et d’un avis
du comptable public.
Or, si l’article L. 1611-7-1 du CGCT permet, en effet, aux collectivités, par convention
écrite, de confier à un organisme public ou privé l’encaissement du revenu tiré des immeubles
leur appartenant et confiés en gérance, cette signature doit intervenir après avis conforme de
leur comptable public. L’article précise que
« La convention emporte mandat donné à
l’organisme d’assurer l’encaissement au nom et pour le compte de la collectivité territoriale
ou de l’établissement public mandant ».
De même, d’après l’article D. 1611-32-2,
« Tout projet
de mandat donne lieu à la consultation préalable du comptable public du mandant, auquel sont
transmis les projets de documents contractuels. L’avis du comptable sur ces documents est
rendu au regard du respect de la nature des opérations sur lesquelles porte le mandat et des
dispositions du présent paragraphe ».
Les conventions de mandat sont donc soumises à un formalisme rigoureux.
En l’espèce, en l’absence de consultation formelle du comptable public
30
, l’agence
immobilière a perçu les loyers, pour des montants repris dans le tableau n°2, sur la base d’une
convention non conforme aux dispositions législatives.
Tableau n° 2 :
Montant des loyers perçus par l’agence immobilière (en euros)
2021
2022
2023
Loyers perçus
228 501
236 389
142 453
31
Source/note : Chambre régionale des comptes à partir des éléments communiqués par la commune.
Interrogé sur ce point, le comptable public en fonction à la date de signature de la
convention, a indiqué :
« À l'époque, le DGS de la commune m'avait demandé, oralement, mon
accord sur la convention de mandat de gérance. Je lui avais donné mon accord, oralement, en
attendant de recevoir la convention écrite entre la commune et l'agence immobilière. Cette
convention n'a été transmise à la trésorerie que tardivement, à l'appui des titres émis par la
commune en 2021. Je n'ai pas le souvenir d'avoir inscrit mon avis conforme sur la convention
écrite ».
29
Voir en ce sens : CE, 5 mars 2003, Union nationale des SPIC.
30
Ainsi que l’a précisé le Conseil d’État saisi pour avis (CE, 13 février 2007, avis n° 373.788), le
comptable public du
mandant « doit être mis en mesure d’émettre un avis préalable à la conclusion de la
convention, afin de s’assurer notamment des stipulations conventionnelles relatives à la reddition des comptes du
mandataire qu’il est tenu de contrôler avant leur intégration dans ses écritures ».
31
Loyers perçus de janvier à août 2023.
COMMUNE DE PRUNELLI-DI-FIUMORBO
23
Quant à la comptable qui lui a succédé au 3 janvier 2022, elle n’a pas émis de réserves
lors de sa prise de fonction.
Cette absence d’avis conforme du comptable public pose d’autant plus de difficultés que
celui-ci aurait été vraisemblablement défavorable dans la mesure où la convention en cause
contient plusieurs clauses irrégulières :
-
Le mandat porte à la fois sur l’exécution de dépenses et le recouvrement de recettes. Or,
les articles L. 1611-7 et L. 1611-7-1 du CGCT n’autorisent la signature d’une convention
de mandat avec un organisme ne disposant pas de comptable public que pour le
recouvrement de recettes, et non pour le paiement de dépenses.
-
Le mandat ne mentionne pas la reddition des comptes prévue aux articles D. 1611-32-4 et
D. 1611-32-7 du CGCT. Cette reddition doit avoir lieu au moins une fois par an. Plus
précisément,
« La date limite de reddition est fixée par le mandat de telle sorte que le
comptable public du mandant soit en mesure de produire son compte de gestion ou son
compte financier dans les délais réglementaires. Les comptes produits par le mandataire
doivent retracer la totalité des opérations de recettes et de dépenses décrites par nature,
sans contraction entre elles, ainsi que la totalité des opérations de trésorerie par
nature »
32
.
Au cas d’espèce, la reddition annuelle des comptes n’est pas prévue par la
convention et n’a pas été effectuée par l’agence immobilière.
-
L’examen des relevés de gestion et des mandats de paiement effectués par la commune
démontre que cette dernière émet un titre de recette pour les loyers perçus par l’agence,
déduction faite des honoraires de l’agence. Elle effectue ainsi une contraction entre recettes
et dépenses, qui est contraire aux principes de la comptabilité publique, et méconnaît
l’article 24 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et
comptable publique qui prévoit que les recettes sont liquidées pour leur montant intégral,
sans contraction avec les dépenses. Cette pratique irrégulière introduit, au surplus, une
difficulté à retracer le montant réel de la rémunération du prestataire à partir des documents
budgétaires et comptables.
Enfin, plusieurs clauses de la convention signée ne sont pas respectées par le mandataire.
Le mandat prévoit, en effet, que le versement des loyers encaissés se fait entre le 15 et le 18 du
mois. Or, les reversements interviennent parfois plusieurs mois après la perception, générant
ainsi une trésorerie pour l’agence immobilière.
32
L’article D. 1611-32-7 précise en outre que les comptes doivent notamment comporter la balance
générale des comptes arrêtée à la date de la reddition, les états de développement des soldes certifiés par
l'organisme mandataire conformes à la balance générale des comptes, ainsi que la situation de trésorerie de la
période.
COMMUNE DE PRUNELLI-DI-FIUMORBO
24
Selon les termes de la convention, le mandataire doit également
« diligenter tant en
demande qu’en défense toutes saisies, actions judiciaires, tous commandements, sommations,
assignations et citations devant tous tribunaux et toutes commissions administratives, se
concilier ou recueillir jugements, les faire signifier et exécuter, se faire remettre tous titres ou
pièces ».
L’examen des relevés de gérance transmis chaque mois par l'agence immobilière met
en évidence un solde débiteur important pour de nombreux locataires. Or, aucune diligence n’a
été accomplie en vue du recouvrement des loyers, tant par l’agence que par la commune. Bien
qu’interrogée à plusieurs reprises sur ce point, la mairie n’a pas été en mesure de communiquer
le montant des impayés. L’examen des relevés de gérance arrêtés au mois de janvier 2024
mentionne un montant total de 39 422 €.
La chambre demande donc à la commune de réexaminer à brève échéance les modalités
de gestion de l’immeuble Cardiccia.
Recommandation n° 3.
:
Revoir sans délai le mode de gestion de l’immeuble Cardiccia
afin de sécuriser le système de perception des recettes et d’exécution des dépenses.
Dans sa réponse, le maire actuel a indiqué que la convention comporte effectivement de
nombreuses irrégularités et qu’en conséquence, elle ne sera pas reconduite au terme de la
période, fixé au 17 septembre 2024. Le maire a ajouté que la commune fera alors un choix entre
la gestion en régie et l’externalisation auprès d’un tiers « agréé ». Il a par ailleurs convenu que
la commune avait manqué à ses obligations en termes d’exécution du contrat mais que suite au
contrôle de la chambre, a précisé que l’agence reversera désormais chaque mois les loyers
perçus et que des courriers de mise en demeure seront envoyés aux locataires débiteurs
.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Si le conseil municipal de Prunelli-di-Fiumorbo se réunit régulièrement, l’information
des élus, en amont comme en aval des décisions qui intéressent la collectivité, reste perfectible.
Les commissions thématiques n’ont plus siégé depuis plus de deux ans. Dans le même temps,
les décisions prises par le maire sur délégation du conseil municipal ne font pas toujours l’objet
d’un compte-rendu aux élus. Les subdélégations accordées en matière de marchés publics à
certains adjoints et agents municipaux manquent également de clarté et ne permettent pas
d’identifier clairement les responsabilités.
Dans sa réponse, le maire a indiqué souscrire à ces observations et procéder aux
mesures correctrices qui s’imposent.
L’organisation des services municipaux présente de sérieuses lacunes, en particulier en
ce qui concerne les équipes techniques. Cette désorganisation peut être génératrice de surcoût.
La rémunération des astreintes et heures supplémentaires n’est pas conforme aux textes. En
matière de ressources humaines, la commune gagnerait à disposer de son rapport social unique
afin de définir une stratégie et la porter à la connaissance des élus.
D’une manière générale, les procédures ne sont pas formalisées et aucun contrôle
interne n’est effectif. Les risques générés pour la commune doivent être pris au sérieux, comme
en témoignent deux opérations qui, chacune dans leur domaine, ne respectent pas les règles
applicables.
COMMUNE DE PRUNELLI-DI-FIUMORBO
25
3
LA
QUALITE
DE
L’INFORMATION
BUDGETAIRE
ET
COMPTABLE
La commune dispose d’un budget principal et de trois « budgets annexes ».
Elle applique, depuis le 1
er
janvier 2024, l’instruction budgétaire et comptable M57,
comme toutes les entités locales. Ce transfert, qui a nécessité une formation des agents en 2023,
a entraîné l’adoption de son premier règlement budgétaire et financier
33
.
Un budget annexe individualise les opérations liées aux activités de loisirs sans
hébergement (ALSH) et un autre, indument qualifié de « budget annexe » (voire partie 3.2.2),
celles du centre communal d’action sociale (CCAS). Ces deux budgets sont soumis à
l’instruction M14. Un troisième budget annexe, soumis à la nomenclature M49, retrace les
opérations relatives à l’assainissement.
L’examen de la situation financière porte principalement sur le budget principal et le
budget assainissement qui concentrent, en 2022, 93 % des recettes de fonctionnement et 100 %
des recettes d’investissement.
Tableau n° 3 :
Répartition des recettes entre les budgets de la commune de Prunelli-di-Fiumorbo
Recettes 2022
Montant en €
En % du total
Budget principal
Fonctionnement
4 739 507
82 %
Investissement
5 562 079
61 %
Budget assainissement
Fonctionnement
645 182
11 %
Investissement
3 523 513
39 %
Budget ALSH
Fonctionnement
345 541
6 %
Investissement
-
Budget CCAS
Fonctionnement
49 651
1 %
Investissement
Total Fonctionnement
5 779 881
100 %
Total Investissement
9 085 592
100 %
Source/note : Chambre régionale des comptes à partir des comptes administratifs 2022.
33
Le règlement budgétaire et financier est facultatif pour les communes et leurs groupements. Toutefois,
celui-ci devient obligatoire lorsqu’ils adoptent le référentiel M57 (III de l’article 106 de la loi NOTRe). Le
règlement précise les principales règles auxquelles la collectivité doit se conformer, notamment les modalités de
gestion des autorisations de programme et des autorisations d’engagement, les règles relatives à leur caducité, les
modalités de report des crédits de paiement y afférents, et d’information de l’assemblée délibérante sur la gestion
des engagements pluriannuels au cours de l’exercice (article L. 5217-10-8 du CGCT). D’une manière générale, il
vise à préciser le cadre de l’ensemble de la gestion budgétaire et financière de la collectivité.
COMMUNE DE PRUNELLI-DI-FIUMORBO
26
3.1
La qualité des informations budgétaires
3.1.1
Une transparence financière à améliorer
L’article L. 2312-1 du CGCT prévoit, pour les communes de 3 500 habitants et plus,
que le maire présente au conseil municipal, dans un délai de deux mois précédant l’examen du
budget, un rapport sur les orientations budgétaires, les engagements pluriannuels envisagés,
ainsi que sur la structure et la gestion de la dette.
L’article D. 2312-3 du même code précise que ce rapport doit comporter la présentation
des engagements pluriannuels, notamment les orientations envisagées en matière de
programmation d’investissement, avec prévision des dépenses et des recettes.
Si la commune de Prunelli-di-Fiumorbo respecte bien les délais mentionnés pour la
tenue du débat d’orientations budgétaires, le contenu du document présenté n’évoque pas les
orientations budgétaires pour les années à venir.
Un feuillet du document liste simplement les projets d’investissement pour l’exercice à
venir, avec une estimation financière globale. Les opérations projetées ne sont pas
accompagnées d’un plan de financement.
La chambre demande donc à la commune d’organiser un débat d’orientations
budgétaires prospectif pluriannuel, sur la base d’hypothèses chiffrées de progression des
engagements budgétaires.
Rappel du droit n° 2 :
Améliorer l’information budgétaire et financière en enrichissant
le rapport d’orientation budgétaire par le chiffrage de perspectives pluriannuelles en
matière de fonctionnement et d’investissement conformément aux dispositions de
l’article D. 2312-3 du CGCT.
Dans sa réponse, le maire a indiqué à la chambre qu’un plan pluriannuel
d’investissement sera étudié au cours de cette année 2024 et que figureront dans le rapport
d’orientation budgétaire les différents projets communaux et leurs phasages temporels.
Par ailleurs, si la publication des délibérations sur le site internet de la ville est effective,
les documents budgétaires dans leur intégralité ne sont pas publiés, ni même la présentation
brève et synthétique retraçant les informations financières essentielles, prévue à l’article
L. 2313-1 du CGCT. Seules les délibérations adoptant les documents budgétaires peuvent être
consultées sur le site internet. La chambre invite donc la commune à publier ces documents,
conformément aux obligations précisées à l’article R. 2313-8 du CGCT.
COMMUNE DE PRUNELLI-DI-FIUMORBO
27
Concernant les comptes administratifs, l’examen de ces derniers a révélé que les états
annexes sont plus ou moins bien renseignés selon les exercices. Ces annexes doivent apporter
des compléments d’information précieux aux élus et aux citoyens sur les éléments du bilan de
la commune (dette, ressources humaines, entrées d’immobilisations…) et sur sa situation « hors
bilan » (engagements donnés ou reçus envers des tiers). Or, certaines informations essentielles,
à l’exemple de la composition des ressources humaines ou encore de la liste des concours
attribués aux associations, ne sont pas mentionnées chaque année. L’information figurant au
compte administratif devra donc être complétée.
3.1.2
Une sincérité des prévisions budgétaires perfectible
Les taux de réalisation budgétaire permettent de mesurer les écarts entre prévision et
exécution des dépenses et recettes d’investissement et de fonctionnement.
En investissement, la commune pratique une surestimation systématique de ses
prévisions, avec des taux annuels moyens de réalisation en dépenses - avec intégration des
restes à réaliser (RAR) - de 56 % pour le budget principal et 37 % pour le budget
assainissement. En matière de recettes, la réalisation, RAR compris, est de l’ordre de 71 % en
moyenne pour le budget principal et 92 % pour le budget assainissement. Le volume important
de restes à réaliser démontre que la commune souffre d’une insuffisante capacité de prospective
à court et moyen terme, ce qui la conduit à devoir reporter les crédits sur l’exercice suivant.
S’agissant du fonctionnement, le taux de réalisation du budget assainissement est
insuffisant avec une moyenne de 60 % d’exécution des dépenses projetées.
Tableau n° 4 :
Taux de réalisation RAR compris des dépenses et recettes des budgets principaux
et assainissement
Fonctionnement
2018
2019
2020
2021
2022
Moyenne
Budget principal
Taux de réalisation en dépenses
95 %
99 %
94 %
93 %
98 %
96 %
Taux de réalisation en recettes
103 %
110 %
122 %
128 %
122 %
117 %
Budget
assainissement
Taux de réalisation en dépenses
25 %
56 %
46 %
78 %
95 %
60 %
Taux de réalisation en recettes
93 %
81 %
42 %
83 %
125 %
85 %
Investissement
2018
2019
2020
2021
2022
Moyenne
Budget principal
Taux de réalisation en dépenses
73 %
9 %
66 %
70 %
73 %
56 %
Taux de réalisation en recettes
32 %
42 %
73 %
99 %
107 %
71 %
Budget
assainissement
Taux de réalisation en dépenses
100 %
5 %
0,4 %
24 %
50 %
37 %
Taux de réalisation en recettes
100 %
14 %
0,9 %
83 %
100 %
92 %
Source/note : Chambre régionale des comptes à partir des comptes administratifs.
COMMUNE DE PRUNELLI-DI-FIUMORBO
28
3.2
La fiabilité de l’information financière
3.2.1
Une comptabilité d’engagement insuffisamment développée
L’article L. 2342-2 du CGCT prévoit que les collectivités territoriales ont l’obligation
de tenir une comptabilité d’engagement des dépenses, laquelle permet de donner une image
fidèle des comptes en recensant tous les engagements pris, sans attendre leur paiement effectif.
En l’espèce, il existe une comptabilité d’engagement, qui prend la forme d’états faisant
ressortir les engagements (numéro et type de travaux), les montants engagés et mandatés,
l’imputation budgétaire ainsi que le fournisseur et, le cas échéant, la référence du marché.
Toutefois, cette comptabilité d’engagement est insuffisante et parcellaire. En effet, de
nombreuses dépenses sont effectuées sans engagement préalable juridique ou comptable. Elles
sont souvent réalisées sur la base de la signature d’un bon de livraison valant engagement
juridique. Il est ainsi constaté l’absence de bons de commande pour nombre d’achats. Certains
d’entre eux sont effectués directement sur place auprès des fournisseurs, ces derniers
transmettant leur facture à la commune pour règlement, procédure qui s’apparente à une
comptabilité de caisse et non d’engagement. Ainsi, les agents peuvent engager, sans limite, des
crédits au-delà des crédits budgétaires votés.
La comptabilité d’engagement a, par ailleurs, pour objet de faciliter certaines opérations
de fin d’exercice, telles que le rattachement des charges et des produits à l’exercice. Selon le
cas de figure, ce sont soit des charges à payer, des charges constatées d’avance, des produits à
recevoir ou des produits constatés d’avance qui sont comptabilisés.
Le non rattachement de charges à l’exercice peut affecter le résultat et la capacité
d’autofinancement peut en être indûment majorée.
La commune a indiqué ne pas pratiquer le rattachement des charges et des produits
34
,
ce à quoi elle devra remédier.
3.2.2
L’absence d’autonomie des budgets annexes
3.2.2.1
L’absence d’autonomie financière du budget annexe de l’assainissement
L’article L. 2224-11 du CGCT dispose que les services publics d'assainissement sont
financièrement gérés comme des services publics à caractère industriel et commercial (SPIC).
Aux termes des articles L. 1412-1 et L.2221-4 du même code, les collectivités
constituent une régie pour l'exploitation directe d'un SPIC relevant de leur compétence et les
régies ainsi instituées sont dotées, soit de la personnalité morale et de l’autonomie financière,
soit de la seule autonomie financière.
34
Un produit constaté d’avance d’un montant de 176 091 € figure au compte 4487 de la commune depuis
2020 correspondant à une dotation de soutien aux collectivités.
COMMUNE DE PRUNELLI-DI-FIUMORBO
29
La création d’une régie dotée de l’autonomie financière implique l’existence d’un
compte au Trésor distinct de celui de la collectivité de rattachement.
Or, en l’espèce, la chambre observe que le budget de l’assainissement ne dispose pas de
l’autonomie financière, en contradiction avec les articles précités, ce qui affecte l’appréciation
de sa situation financière et de son besoin réel de trésorerie.
3.2.2.2
L’absence d’autonomie du « budget annexe » du CCAS
Le budget du CCAS de Prunelli-di-Fiumorbo est annexé au budget de la commune et
ne dispose pas de son propre compte (515) au Trésor.
Ce dispositif est irrégulier. Le CCAS est, en effet, un établissement public qui dispose,
à ce titre, de la personnalité juridique et dont l’organe délibérant doit adopter son propre budget.
Ce dernier doit donc être distinct de celui de la commune et non pas annexé.
Si les textes prévoient une dérogation à cette règle en autorisant une comptabilité
annexée à celle de la commune, c’est en dessous d’un seuil de recettes de fonctionnement
annuelles, lequel est franchi au cas d’espèce
35
.
Il appartient à la commune de veiller à mettre en œuvre l’autonomie de ce compte dès
lors que ce seuil est amené à être dépassé.
Rappel du droit n° 3 :
Doter le CCAS d’un budget propre (personnalité morale et
autonomie financière) et attribuer au budget annexe de l’assainissement l’autonomie
financière, conformément aux dispositions des articles L. 2224-11, L. 1412-1 et L. 2221-
4 du code général des collectivités territoriales.
Dans sa réponse, le maire a fait part de sa demande auprès du comptable public afin que
le budget annexe de l’assainissement et le budget du CCAS soient dotés de l’autonomie requise
par les textes.
3.2.3
Une prise en charge indue du budget annexe de l’assainissement par le budget
principal
Selon l’article L. 2224-1 du CGCT, les budgets des SPIC exploités en régie, affermés
ou concédés doivent être équilibrés en recettes et en dépenses. L’article L. 2224-2 du même
code interdit donc, par principe, la prise en charge par le budget principal des dépenses de ces
services.
35
Un seuil de 30 489 € est prévu pour les CCAS en application du décret n° 87-130 du 26 février 1987
relatif à la comptabilité des CCAS et des caisses des écoles. Les recettes de fonctionnement du CCAS de
Prunelli-di-Fiumorbo s’élevaient à 45 000 € en 2022.
COMMUNE DE PRUNELLI-DI-FIUMORBO
30
Toutefois, le conseil municipal peut décider une telle prise en charge lorsque le
fonctionnement du service public exige la réalisation d’investissements qui ne peuvent être
financés sans augmentation excessive des tarifs. Dans cette hypothèse, une délibération du
conseil municipal dûment motivée est nécessaire. Elle doit fixer les règles de calcul et les
modalités de versement des dépenses du service qui sont prises en charge, ainsi que le ou les
exercices auxquels elles se rapportent. Selon l’article L. 2224-2 du CGCT, en aucun cas cette
prise en charge ne peut se traduire par la compensation pure et simple d’un déficit de
fonctionnement.
En l’espèce, le budget de l’assainissement, en déséquilibre du fait de l’insuffisance des
financements propres dont il a pu disposer, a bénéficié, chaque année depuis 2018, d’une
subvention provenant du budget principal, sauf en 2019.
Les délibérations prises par le conseil municipal
36
, en vue du versement, par le budget
principal au budget annexe, de subventions qualifiées d’exceptionnelles, mentionnaient «
la
nécessité de réaliser des investissements qui, en raison de leur importance et eu égard au
nombre d’usagers ne peuvent être financés sans augmentation excessive des tarifs ».
Sur la forme, ces quatre délibérations, dotées d’une motivation insuffisante, ont
méconnu les dispositions de l’article L. 2224-2 précité dans la mesure où elles ne comportaient
pas les règles de calcul et les modalités de versement des dépenses prises en charge, ainsi que
le ou les exercices auxquels elles se rapportent.
3.2.4
Une comptabilité patrimoniale non maîtrisée
Selon les instructions budgétaires et comptables, l’ordonnateur (ici, le maire) doit tenir
à jour l’inventaire des biens de la commune tandis que le comptable public élabore l’état de
l’actif. La concordance des documents permet de justifier les montants inscrits au bilan, lequel
doit reproduire une image fidèle du patrimoine de la collectivité.
Or, il est constaté un écart de près de 2,17 M€ pour le budget principal et de 0,57 M€
pour le budget assainissement.
Tableau n° 5 :
Le suivi du patrimoine de la commune au 31 décembre 2022
(En €)
État de l’actif
Inventaire
Écart
Budget principal
35 788 788,07
37 956 862,45
2 168 074,38
Budget annexe
Assainissement
2 465 821,54
3 040 525,55
574 704,01
Total
38 254 609,61
40 997 388,00
2 742 778,39
Source/note : Chambre régionale des comptes à partir des inventaires et états de l’actif de la commune de
Prunelli-di-Fiumorbo.
36
Délibérations du 22 mars 2021, du 28 mars 2022 et du 13 avril 2023.
COMMUNE DE PRUNELLI-DI-FIUMORBO
31
La commune est invitée à se rapprocher de son comptable public pour la mise en
concordance des deux documents.
Les frais d’études engagés en vue de la réalisation d’investissements sont enregistrés en
compte d’immobilisation. Si les études ne sont pas suivies de la réalisation d’un investissement,
les frais afférents s’analysent alors comme une dépense de fonctionnement et doivent faire
l’objet d’un amortissement sur une durée maximale de cinq ans.
Or, à la clôture de l’exercice 2022, le montant enregistré en frais d’études au bilan du
budget principal et du budget assainissement est élevé
37
. La chambre rappelle la nécessité
d’apurer le compte, par transfert aux comptes d’immobilisations en cours ou par amortissement,
selon que les études aient été ou non suivies de l’exécution des investissements prévus.
Les dépenses relatives aux immobilisations non terminées sont transitoirement
enregistrées aux comptes d’immobilisations en cours (c/23). Lorsque celles-ci sont achevées,
les montants sont virés aux comptes d’immobilisation définitifs (c/21). La procédure
d’amortissement peut alors être mise en œuvre pour les biens concernés.
Les immobilisations en cours à la clôture de l’exercice 2022 représentent un montant de
1,25 M€ pour le budget principal et de 1,26 M€ pour le budget assainissement. Dans les deux
cas, selon les actifs produits en 2022, des opérations achevées restent comptabilisées aux
comptes d’immobilisations en cours.
La chambre rappelle que la commune doit transférer les immobilisations achevées au
31 décembre 2022 à leurs comptes d’affectation définitive.
De même, le solde de chaque compte inscrit au bilan de la commune doit être justifié.
À défaut, en concertation avec le comptable public, il devra être procédé aux régularisations
qui s’imposent afin de restaurer la fiabilité de la comptabilité patrimoniale.
Au cours de la période sous revue, la commune a comptabilisé, sur les exercices 2020
et 2022, des recettes réelles de fonctionnement correspondant à des travaux en régie
38
. Les titres
ainsi émis sur le compte 722 s’élèvent à respectivement 49 993 € et 49 930 €. Ces montants peu
élevés au regard des recettes réelles de fonctionnement correspondent aux achats et charges de
personnels.
Interrogée sur le faible montant de ces sommes et sur l’absence de travaux en régie sur
les autres exercices, la commune a admis le caractère non exhaustif des charges comptabilisées
à ce titre, en l’absence de transmission, par les services concernés, des éléments nécessaires à
leur comptabilisation.
La sous-estimation probable de ces travaux en régie entraîne une minoration comptable
de l’actif immobilisé, ainsi que des résultats de fonctionnement de la collectivité. La fiabilité
du budget annexe « assainissement » est impactée de la même manière puisqu’il ne
comptabilise aucune opération budgétaire relative à ces travaux. La commune doit
comptabiliser ces opérations de manière plus rigoureuse afin d’améliorer la fiabilité et la qualité
des comptes.
37
Compte 2031 du budget principal : 590 426,37 €.
Compte 2031 du budget assainissement : 187 957,14 €.
38
Les travaux réalisés en régie sont ceux effectués par les services municipaux, à la différence des
marchés publics et délégations de service public.
COMMUNE DE PRUNELLI-DI-FIUMORBO
32
3.2.5
Le transfert au compte de résultat des subventions d’investissement
Les instructions budgétaires et comptables M14 et M4 prévoient que les subventions
d’investissement reçues par une commune ou par un SPIC en vue de financer un équipement
déterminé font l’objet d’un virement progressif au compte de résultat. Cette opération s’opère
par quote-part annuelle au même rythme que l’amortissement de l’immobilisation acquise ou
créée au moyen de la subvention
39
.
La chambre a relevé que la procédure de virement, au compte de résultat, des
subventions transférables n’était pas mise en œuvre. Or, sur les exercices 2021 et 2022, les
subventions d’investissement inscrites au compte 131 s’élevaient respectivement à 3 et 4,6 M€.
La chambre demande donc à la commune de mettre en œuvre le virement au compte de
résultat des subventions transférables.
Dans sa réponse, le maire fait part de sa demande auprès du comptable public afin que
le transfert au compte de résultat des subventions d'investissement s’opère.
3.2.6
Des régies de recettes et de dépenses non contrôlées
Par trois arrêtés du 25 septembre 2023, le maire a clôturé trois régies, inactives depuis
plusieurs années.
Par une décision du même jour, le maire a institué une régie générale de dépenses et de
recettes. Les recettes concernées sont les loyers perçus, les concessions dans les cimetières, les
manifestations festives et droits de place hors régie « Piazza di Nazione ». Les dépenses
concernées sont les réservations diverses (hôtel, train…), achats sur internet, achats dans les
entreprises.
La commune dispose actuellement de trois régies, soit la régie générale de dépenses et
de recettes en cours de finalisation, la régie de recettes pour les droits de place du marché et
celle pour l’encaissement des locations des gîtes de tourisme communaux.
Alors qu’un contrôle sur place de toutes les régies (au rythme d’une fois tous les six ans
pour celles présentant le moins de risques et une fois tous les deux ans pour les autres) devait
être réalisé, ni le comptable public ni les services de l’ordonnateur n’ont effectué de contrôle
au cours des six dernières années. La chambre rappelle qu’il appartient à l’ordonnateur de
diligenter ses propres vérifications, indépendamment de celles du comptable public, en vue,
entre autres, de s’assurer de la qualité des comptes et de la véracité des flux de caisse au moyen
de contrôles sur place et sur pièces
40
.
La chambre réclame donc, en lien avec le comptable public, l’établissement d’un plan
de contrôle des régies.
39
Le montant du transfert annuel est égal au montant de la subvention, rapporté à la durée de
l’amortissement du bien subventionné.
40
Article R. 1617-17 du CGCT et chapitre 3 du titre 6 de l’instruction codificatrice n° 06-031-A- B6 M
du 21 avril 2006.
COMMUNE DE PRUNELLI-DI-FIUMORBO
33
Rappel du droit n° 4 :
Contrôler périodiquement les régies et formaliser le contenu des
vérifications, conformément à l’article R. 1617-17 du CGCT
En réponse aux observations de la chambre, le maire a transmis la demande envoyée au
comptable public en vue de programmer le contrôle de toutes les régies en 2024. Il a indiqué
que la commune procèdera également aux contrôles des mêmes régies à l’automne.
3.2.7
Le principe de prudence comptable
Obligatoire pour les communes de plus de 3 500 habitants, l’amortissement
permet de
constater comptablement l’amoindrissement de la valeur d’un élément d’actif résultant de
l’usage, du temps, du changement de technique ou de toute autre cause. Ce procédé comptable
est une dépense obligatoire qui permet de constituer un autofinancement nécessaire à l’entretien
lourd ou au renouvellement de ce patrimoine.
La dernière délibération du conseil municipal sur les durées d’amortissement date de
mars 2021 et fixe à 1 000 € le seuil unitaire en deçà duquel les immobilisations de peu de valeur
ou dont la consommation est très rapide s’amortissent en un an.
Les dotations aux amortissements du budget principal portent sur de nombreux comptes
de classe 2, traduisant un état de fiabilité dans la gestion patrimoniale (voir annexe n° 4).
La commune a indiqué que, pour les budgets M14 et M49, les montants des écritures à
passer pour les amortissements étaient demandés au comptable public.
La nomenclature comptable prévoit plusieurs catégories de provisions : pour risques,
pour risques et charges sur emprunts, pour charges à répartir sur plusieurs exercices, et autres
provisions pour charges. À cela, s’ajoutent celles pour dépréciation des comptes de tiers,
lorsque le recouvrement d’une créance apparaît compromis. Ces charges ont vocation à prendre
en compte une sortie de ressources probables liée à un risque ou un évènement en cours.
Toutefois, aucune provision n’a été constituée sur la période examinée par la commune,
nonobstant des contentieux pour lesquels elle a été condamnée et malgré l’ancienneté de
quelques titres
41
(les plus anciens étant de 2008), qui traduisent un recouvrement
irrémédiablement compromis et doivent donc conduire la commune à effectuer des admissions
en non-valeur, dont la charge aurait pu être compensée par la réalisation desdites provisions.
Des admissions en non-valeur ont d’ailleurs été effectuées pour 27 507 € en 2019 et 10 861 €
en 2021.
La chambre rappelle l’obligation de réaliser les provisions conformément aux
dispositions de l’instruction budgétaire et comptable M57, dès lors qu’un des cas énumérés à
l’article R. 2321-2 du CGCT trouve à s’appliquer.
Dans sa réponse, le maire a indiqué que la commune a prévu, pour l’exercice comptable
2024, des provisions pour couvrir les risques liés à trois contentieux à hauteur de 80 000 €.
41
Titres datant d’avant 2019 figurants dans l’état des RAR de 2021 pour un montant global de 23 484 €.
COMMUNE DE PRUNELLI-DI-FIUMORBO
34
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La fiabilité des comptes de la commune de Prunelli-di-Fiumorbo doit être améliorée.
Les données présentes dans les documents budgétaires et comptables ne sont pas toujours bien
renseignées. La comptabilité patrimoniale présente plusieurs anomalies, notamment s’agissant
de l’état de l’actif. La comptabilité d’engagement n’est pas généralisée. Le règlement
budgétaire et financier désormais en vigueur devrait permettre d’améliorer les pratiques en la
matière.
L’absence d’autonomie du budget du CCAS et le subventionnement actuel du budget de
l’assainissement représentent des irrégularités qu’il convient de corriger. La collectivité devra
également s’attacher à contrôler les différentes régies de recettes et de dépenses qu’elle a mises
en place.
4
L’ANALYSE FINANCIERE DE LA COMMUNE
4.1
Le budget principal : une situation financière satisfaisante grâce à des
produits de gestion en forte hausse depuis 2021
4.1.1
Des produits de gestion en croissance soutenue, portés par les ressources
d’exploitation
Entre 2018 et 2022, les produits de gestion
42
ont progressé de 54 %, passant de 3,1 M€
à 4,8 M€. Selon la commune, la crise sanitaire n’a pas nui à ses ressources, qui ont progressé
légèrement de 2019 à 2020.
Sur la période, les ressources d’exploitation ont représenté en moyenne 37 % des
produits de gestion, les ressources institutionnelles 31 %, tout comme les ressources fiscales
Les produits d’exploitation ont plus que doublé, devenant même, de manière atypique pour une
commune, la première ressource, jusqu’à représenter 49 % des produits de gestion en 2022.
42
Il s’agit des produits comptabilisés sur les comptes 70 à 75 de la nomenclature comptable.
COMMUNE DE PRUNELLI-DI-FIUMORBO
35
Tableau n° 6 :
Produits de gestion du budget principal (en euro)
En €
2018
2019
2020
2021
2022
Évolution %
Ressources fiscales propres (nettes
des restitutions)
1 060 094
1 369 753
1 125 636
1 238 237
1 392 774
31 %
+ Fiscalité reversée
- 27 096
- 56 054
- 55 745
- 67 800
- 65 433
- 141 %
= Fiscalité totale (nette)
1 032 998
1 313 699
1 069 891
1 170 437
1 327 341
28 %
+ Ressources d'exploitation
966 726
868 392
1 055 686
1 714 323
2 370 663
245 %
+ Ressources institutionnelles
(dotations et participations)
1 123 730
1 187 920
1 313 104
1 225 349
1 053 704
- 6 %
+ Production immobilisée,
travaux en régie
0
0
49 993
0
49 330
0 %
= Produits de gestion
3 123 454
3 370 011
3 488 674
4 110 109
4 801 038
54 %
Source/note : Chambre régionale des comptes d’après les comptes de gestion du budget principal.
Si les ressources institutionnelles enregistrent une légère baisse sur la période, elles sont
compensées par la forte croissance des ressources d’exploitation et dans une moindre mesure,
par l’augmentation des ressources fiscales propres.
Graphique n° 1 :
Répartition des produits de gestion en 2022
Source/note : Chambre régionale des comptes d’après les comptes de gestion du budget principal.
4.1.1.1
Les ressources fiscales
La commune fait partie de la communauté de communes de Fium'Orbu Castellu,
établissement public intercommunal de coopération à fiscalité additionnelle. Les ressources
fiscales propres nettes des restitutions représentent en moyenne 31 % des produits de gestion.
Elles sont composées des impôts locaux pour près de 97 %, des taxes liées aux transports de
véhicules et droits de stationnement et des taxes liées à l’urbanisation et à l’environnement.
1,3 M€ ; 28%
2,4 M€ ; 49%
1,0 M€ ; 22%
0, 05 M€ ; 1%
= Fiscalité totale (nette)
+ Ressources d'exploitation
+Ressources institutionnelles (dotations et participations)
+ Production immobilisée, travaux en régie
COMMUNE DE PRUNELLI-DI-FIUMORBO
36
Entre 2018 et 2022, les recettes fiscales propres ont progressé de 31 % sous l’effet
principal de la revalorisation des bases et accessoirement d’une hausse du taux d’imposition de
la taxe foncière sur les propriétés bâties en 2022 (de 17,78 % à 19,50 %).
Les impôts locaux sont eux-mêmes décomposés entre la taxe d’habitation (TH) sur les
résidences secondaires et logements vacants, les taxes foncières sur les propriétés bâties et non
bâties et la cotisation foncière des entreprises.
En 2022, les produits des impôts directs locaux représentaient 1,18 M€, soit 318 € par
habitant contre 696 € pour la moyenne de la strate des communes de 3 500 à 5 000 habitants
appartenant à un groupement fiscalisé
43
.
Ces produits modérés s’expliquent tant par les bases que par les taux votés.
Les bases nettes imposées au profit de la commune
44
(taxe d’habitation, taxe foncière et
cotisation foncière des entreprises) représentent en 2022, seulement 1 182 € par habitant contre
2 489 € pour la moyenne de la strate.
S’agissant des taux votés en 2022, celui de la taxe foncière sur les propriétés bâties est
de 19,50 % contre un taux moyen de la strate établi à 33,56 %. Le taux de la cotisation foncière
des entreprises a été fixé à 7,08 %, contre un taux moyen de la strate de 20,54 %.
Interrogée sur ces éléments, la commune a fourni un contrat signé en février 2021 avec
un cabinet en vue d’une prestation d’accompagnement à la fiscalité locale. L’objet du contrat
concerne particulièrement l’optimisation des bases fiscales des locaux d’habitation classés en
catégories insalubres et déclarés sans éléments de confort. Elle a affirmé sa volonté de
poursuivre ce travail de revalorisation des bases.
Enfin, en matière de fiscalité reversée, la commune a contribué, de 2018 à 2022, à
hauteur de 74 841 € au fonds national de garantie individuelle de ressources (FNGIR
45
).
4.1.1.2
Les ressources d’exploitation
Les ressources d’exploitation ont augmenté de près de 245 %, passant de 0,97 M€ en
2018 à 2,37 M€ en 2022. Cette année-là, elles ont représenté près de la moitié des produits de
gestion.
Elles sont composées pour 69 % des diverses taxes, redevances et produits d’utilisation
que perçoit la commune, des travaux, études et prestations de services qu’elle a effectués et du
remboursement de la mise à disposition du personnel aux budgets annexes. Les revenus locatifs
représentent près de 30 % des ressources d’exploitation.
43
Sources : Comptes individuels des collectivités ; collectivités locales.gouv.
44
Depuis 2021, suite à la suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales, les bases de
TH sont désormais constituées des bases des résidences secondaires et des locaux vacants de la collectivité. Les
bases de TFB et de CFE prennent en compte la réduction de 50 % des valeurs locatives des établissements
industriels.
45
Le FNGIR a été créé afin d’opérer une redistribution horizontale des ressources au sein de chaque
catégorie de collectivité.
COMMUNE DE PRUNELLI-DI-FIUMORBO
37
Tableau n° 7 :
Les ressources d’exploitation du budget principal (en euros)
en €
2018
2019
2020
2021
2022
+ Redevances et recettes d'utilisation du domaine
343 862
251 134
397 246
736 028
1 253 974
+ Travaux, études et prestations de services
63 556
89 473
81 871
90 410
91 460
+ Mise à disposition de personnel facturée
257 496
220 000
274 237
283 610
289 230
+ Remboursement de frais
3 083
7 191
888
1 565
0
= Ventes diverses, produits des services et du
domaine et remboursements de frais (a)
667 997
567 798
754 242
1 111 613
1 634 664
+ Revenus locatifs et redevances (hors délégation
de service public)
262 296
289 282
298 579
589 039
695 106
+ Subventions et autres produits
36 433
11 312
2 866
13 672
40 893
= Autres produits de gestion courante (dont
produits exceptionnels réels*) (b)
298 729
300 594
301 445
602 711
735 999
= Ressources d'exploitation (dont produits
exceptionnels réels*) (a+b+c)
966 726
868 392
1 055 687
1 714 324
2 370 663
Source/note : Chambre régionale des comptes à partir des comptes de gestion du budget principal.
Entre 2018 et 2022, les redevances et recettes d’utilisation du domaine croissent de
365 %, passant de 0,34 à 1,25 M€. Le tableau n° 7 met en évidence une augmentation
particulièrement significative à partir de 2020.
L’explication concerne essentiellement le compte 70388 « autres redevances et recettes
diverses », qui enregistre les sommes perçues en application du bail consenti à la société STOC
en charge de la gestion des déchets. En effet, le bail prévoit une redevance à la tonne entrante
versée à la commune. Or, le centre d’enfouissement de Prunelli a été réquisitionné en 2021 et
2022 par arrêté préfectoral pour en augmenter la capacité d’enfouissement. Ces arrêtés ont donc
été générateurs de recettes supplémentaires pour la commune, d’autant que cette dernière, par
deux avenants signés en 2020 et 2022, a revu les conditions tarifaires, en augmentant le tarif à
la tonne au-delà des capacités initiales.
Tableau n° 8 :
Sommes enregistrées sur le compte 70388 (STOC) en euros
2018
2019
2020
2021
2022
321 952
228 887
375 291
715 207
1 248 601
Source/note : Chambre régionale des comptes à partir des comptes de gestion.
S’agissant des revenus locatifs, l’augmentation réside essentiellement dans la
perception, par la commune, des loyers des 44 logements suite à l’acquisition en juin 2020 de
l’immeuble situé au lieu-dit Migliacciaru (voire plus avant).
COMMUNE DE PRUNELLI-DI-FIUMORBO
38
Les produits des services et des domaines ont ainsi représenté en 2022, 441 € par
habitant, contre 117 € pour la moyenne de la strate
46
.
4.1.2
Des charges de gestion en progression constante
Entre 2018 et 2022, les charges de gestion
47
ont augmenté de 38 %. La progression a été
particulièrement importante en 2022.
Tableau n° 9 :
Charges de gestion du budget principal
En €
2018
2019
2020
2021
2022
Evol. %
Charges à caractère général
1 093 862
1 081 403
1 142 418
990 169
1 249 850
14 %
+ Charges de personnel
1 182 430
1 450 532
1 513 631
1 658 609
1 791 011
51 %
+ Subventions de
fonctionnement
398 350
257 208
270 144
396 682
640 360
61 %
+ Autres charges de
gestion
48
83 871
159 845
130 459
142 646
130 978
56 %
= Charges de gestion
2 758 513
2 948 988
3 056 652
3 188 106
3 812 199
38 %
Source/note : Chambre régionale des comptes à partir des comptes de gestion du budget principal.
En leur sein, les charges à caractère général ont cru de 14 % et représentent près d’un
tiers des dépenses de gestion. L’examen des différents comptes de charges n’appelle pas
d’observations particulières.
Les charges de personnel ont connu la hausse la plus forte en volume. Elles ont progressé
de plus de 0,6 M€, soit une augmentation de 51 % entre 2018 et 2022, où elles ont représenté
483 € par habitant contre 601 € pour la moyenne de la strate.
En cinq ans, la rémunération du personnel titulaire a augmenté de 0,39 M€ soit une
hausse de 49,2 %, tandis que la rémunération du personnel non titulaire a diminué de 0,08 M€.
Plusieurs décisions viennent expliquer cette augmentation :
-
L’effectif municipal est passé
49
de 31,8 emplois permanents en équivalent temps plein
50
(ETP) en 2018 à 46 en 2022, soit une augmentation de près de 45 %. La commune a intégré
dans ses effectifs 11 agents sur la période ;
46
Comptes individuels des collectivités, précités.
47
Il s’agit des charges comptabilisées sur les comptes 60 à 65 de la nomenclature comptable.
48
Les autres charges de gestion concernent essentiellement les indemnités et frais des élus. Ces charges
regroupent également les contributions aux organismes de regroupement.
49
Selon les annexes des comptes administratifs « État du personnel » des exercices 2018 et 2022.
50
Les équivalents temps plein (ETP) correspondent aux effectifs présents à une date donnée, corrigés de
leur quotité de travail (temps partiel, temps non complet).
COMMUNE DE PRUNELLI-DI-FIUMORBO
39
-
La mise en œuvre du nouveau régime indemnitaire, intitulé RIFSEEP
51
;
-
La mise en place des astreintes au service technique à compter de 2019 ;
-
L’augmentation du point d’indice de la fonction publique.
S’agissant des subventions de fonctionnement versées, leur montant annuel est très
variable d’une année à l’autre. L’année 2022 marque une forte augmentation qui s’explique par
le
versement
d’une
subvention
exceptionnelle
de
250 000 €
au
budget
annexe
« assainissement » et par une hausse sensible de celle allouée au budget annexe ALSH.
S’agissant des subventions allouées aux structures privées, elles ont augmenté de près
de 73 % entre 2018 et 2023
52
.La commune ne dispose pas d’un règlement d’attribution des
subventions, alors que 24 associations ont bénéficié d’une subvention en 2022, dont une seule
pour un montant supérieur à 23 000 €. La chambre rappelle à la collectivité qu’elle doit publier
sur son site internet les données essentielles des conventions d’attribution pour les subventions
supérieures à 23 000 €, en application du décret n° 2017-779 du 5 mai 2017 relatif à l’accès
sous forme électronique aux données essentielles des conventions de subvention.
4.1.3
Une nette amélioration de la capacité d’autofinancement à compter de 2021
La capacité d’autofinancement (CAF) brute du budget principal, représentant les
ressources dégagées par le cycle de gestion, s’établit en moyenne à 0,55 M€ entre 2018 et 2022,
représentant 14 % des produits de gestion.
Tableau n° 10 :
Évolution de la capacité d’autofinancement du budget principal (en euros)
(e
n €)
2018
2019
2020
2021
2022
Produits de gestion
3 123 454
3 370 011
3 488 673
4 110 109
4 801 038
Charges de gestion
2 758 514
2 948 988
3 056 652
3 188 106
3 812 199
Excèdent brut de fonctionnement
364 940
421 023
432 021
922 003
988 839
CAF brute
360 328
414 829
159 662
53
872 243
940 112
CAF nette
329 577
383 219
112 408
758 719
824 951
Source/note : Chambre régionale des comptes à partir des comptes de gestion du budget principal.
L’augmentation significative des ressources d’exploitation à compter de 2021 a généré
de l’autofinancement pour la commune. Cette hausse a contribué à absorber l’évolution des
dépenses de fonctionnement et notamment celles de personnel.
51
RIFSEEP : « régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de
l'engagement professionnel », qui a remplacé la plupart des primes et indemnités préexistantes.
52
Sur la base du Budget primitif 2023.
53
Le niveau entre l’EBF et la CAF brute s’explique par un mandat de 254 384 € sur le compte 673
(annulation d’un titre de recette sur exercice antérieur imputé à tort sur l’article 73113). En contrepartie, un titre
de recette du même montant a été émis sur l’article 1311.
COMMUNE DE PRUNELLI-DI-FIUMORBO
40
La capacité d’autofinancement brute du budget principal atteint son plus haut niveau en
2022 en s’établissant à 0,94 M€, soit près de 20 % des produits de gestion. La CAF nette, qui
correspond à la CAF brute diminuée des remboursements de dettes en capital, suit la même
évolution.
Graphique n° 2 :
Évolution de l’excédent brut de fonctionnement et de la CAF (en euros)
Source/note : Chambre régionale des comptes à partir des comptes de gestion.
4.1.4
De bons indicateurs en matière d’investissement
La commune de Prunelli-di-Fiumorbo mène des investissements dans nombre de
secteurs, notamment la voirie, l’assainissement, les équipements scolaires et sportifs, et son
parc immobilier locatif. Interrogé sur la stratégie d’investissement de la commune, le maire a
indiqué quatre chantiers prioritaires sur le mandat que sont l’acquisition de l’établissement et
service d’aide par le travail (ESAT), la construction du groupe scolaire avec plateau sportif,
l’achat de la résidence Cardiccia et celui de l’EHPAD A Ziglia. Hormis l’ESAT, les trois autres
chantiers ont été réalisés ou sont en cours de réalisation.
Le volume annuel des dépenses d’équipement est compris entre 1,8 M€ et 3,6 M€ avec
une moyenne de 2,42 M€ sur la période.
Au total, en cinq ans, la commune a investi 12,1 M€, qu’elle a financé en recourant à
l’emprunt à hauteur de 23 %.
0
1 000 000
2 000 000
3 000 000
4 000 000
5 000 000
6 000 000
2018
2019
2020
2021
2022
Produits de gestion
Charges de gestion
Excedent brut de fonctionnement
CAF brute
CAF nette
COMMUNE DE PRUNELLI-DI-FIUMORBO
41
Graphique n° 3 :
Le financement de l’investissement du budget principal
Source/note : Chambre régionale des comptes à partir des comptes de gestion du budget principal.
En 2022, les dépenses d’investissement s’élevaient à 2,7 M€ représentant 749 € par
habitant contre 674 € pour la moyenne de la strate.
Le fonds de roulement net global s’établit à 2,2 M€ au 31 décembre 2022 correspondant
à 208 jours de charges courantes.
L’encours de la dette est maîtrisé : il s’établit à la même date à 2,6 M€, soit une capacité
de la commune à se désendetter rapidement, sur 2,8 années. La dette est composée de trois
emprunts bancaires, classés en catégorie 1A, soit la meilleure appréciation en matière de risque
selon la charte Gissler
54
.
Enfin, la trésorerie est positive sur toute la période et s’établit fin 2022 à 2,8 M€,
correspondant à 265 jours de charges courantes.
La commune dispose donc d’indicateurs satisfaisants, avec un niveau d’investissement
supérieur à la moyenne de la strate.
4.1.5
Des perspectives financières à aborder prudemment et à adosser à un plan
pluriannuel d’investissement
Sur la base des prévisions budgétaires 2023, la capacité d’autofinancement du budget
principal devrait légèrement diminuer. En effet, le budget prévoit une hausse des charges de
gestion de 6,9 % pour une baisse des produits de même nature de 10,7 %.
Ces chiffres sont cependant à relativiser au vu de la forte sous-estimation du niveau de
recettes d’exploitation l’année précédente, entre le BP et le compte administratif 2022. En effet,
les recettes de gestion ont été,
in fine
, supérieures de 0,93 M€ par rapport aux prévisions (voir
tableau n° 11).
54
La charte Gissler propose une classification des produits d’emprunt en fonction des risques qui leur
sont associés.
20%
5%
7%
38%
0%
6%
23%
1%
CAF nette
Taxe d'aménagement
FCTVA
Subventions d'investissement
Fonds affectés à l'équipement
Produits de cession
Emprunts
Fonds de roulement
COMMUNE DE PRUNELLI-DI-FIUMORBO
42
Tableau n° 11 :
Compte administratif 2022 et budgets primitifs 2022 et 2023 du budget principal
(en €)
BP 2022
CA 2022
BP 2023
Recettes de gestion du service
3 993 285
4 919 649
4 445 402
+ Produits financiers
0
0
0
+ Produits exceptionnels
60000
40 892
10000
= Total des recettes réelles d'exploitation (A)
4 053 285
4 960 541
4 455 402
Dépenses de gestion du service
4 092 591
4 021 028
4 211 720
+ Charges financières
47 000
46 727
45 100
+ Charges exceptionnelles
18 100
2 004
52 020
Dépenses imprévues
5 000
40 000
= Charges des charges réelles d'exploitation (B)
4 162 691
4 069 759
4 348 840
Résultat reporté
636 222
700 000
CAF brute = (A) - (B)
526 816
890 782
55
806 562
Source/note : Chambre régionale des comptes à partir du compte administratif 2022 et des budgets primitifs 2022
et 2023 du budget principal.
Les perspectives financières de la commune sont essentiellement liées à deux facteurs :
-
Un autofinancement particulièrement dépendant des recettes provenant de la société de
traitement des ordures corses (STOC) et de la maîtrise des dépenses de fonctionnement ;
-
Les investissements programmés dans les prochaines années.
L’évolution des recettes communales repose en grande partie sur les recettes
d’exploitation, qui, comme vu précédemment, sont fonction des sommes perçues en application
du bail consenti à la société STOC, en charge de la gestion des déchets. En 2022, ces dernières
se sont élevées à 1,25 M€, soit 26 % des produits de gestion.
Or, le niveau de recettes enregistré depuis 2021 n’est pas forcément acquis à long terme.
Si l’exploitation du centre d’enfouissement, qui devait s’achever en 2023, a été prolongée de
15 ans (jusqu’en 2037) et que les capacités de site ont été augmentées de 5 000 tonnes par an
56
,
les ressources générées à ce titre dépendront des quantités de déchets qui seront enfouis dans le
futur, lesquelles pourront varier en fonction des autres solutions de traitement mises en œuvre
à l’échelle régionale.
La chambre encourage donc la commune à faire preuve de prudence dans ses prévisions
budgétaires.
A minima
, elle lui recommande de se baser sur les volumes autorisés hors
réquisition, et juridiquement, l’invite à signer un nouveau bail avec la STOC afin d’entériner
contractuellement la prolongation de l’exploitation autorisée par arrêté préfectoral.
Sur ce dernier point, dans sa réponse aux observations de la chambre, la commune a
indiqué que le nouveau bail était en cours de rédaction.
55
La somme de 49 330,29 € du compte 72, Production immobilisée, travaux en régie, s’agissant d’une
opération d’ordre, n’est pas reprise dans le calcul de la CAF brute.
56
Les capacités du site sont passées de 40 000 à 45 000 tonnes par an.
COMMUNE DE PRUNELLI-DI-FIUMORBO
43
Cette précaution dans l’évaluation des recettes apparaît d’autant plus nécessaire au
regard de l’évolution prévisible des dépenses de fonctionnement. Ces dernières ont augmenté
de 38 % entre 2018 et 2022 et une nouvelle hausse de 4,7 % était prévue en 2023. Les
perspectives laissent donc présager une progression des charges de gestion, notamment des
dépenses de personnel, en lien avec la revalorisation du régime indemnitaire. L’inflation, la
hausse du coût de l’énergie et la revalorisation du point d’indice de la fonction publique
devraient également confirmer cette tendance haussière pour les années à venir.
S’agissant de l’investissement, nonobstant les nombreux projets, la commune ne dispose
pas de plan prévisionnel d’investissement et elle n’utilise pas à ce jour de déclinaison en
autorisations de programme et crédits de paiement pour ses opérations. Un diagnostic global
des équipements municipaux, de leur coût de fonctionnement et des travaux nécessaires lui
permettrait d’arbitrer la priorité entre les investissements.
L’élaboration d’un plan pluriannuel d’investissement formalisé, présenté à l’assemblée
délibérante, et appuyé sur une prospective financière lui permettrait de s’assurer du caractère
réaliste du programme d’investissement et de sa soutenabilité, en mesurant les conséquences
financières de sa mise en œuvre sur l’équilibre de la section de fonctionnement.
Cette mise en cohérence entre des documents prospectifs que la chambre appelle de ses
vœux et les capacités financières de la commune serait également de nature à mieux informer
le conseil municipal sur la trajectoire d’investissement et à éclairer la collectivité pour un
meilleur pilotage financier.
Recommandation n° 4.
: Élaborer un plan pluriannuel d’investissement chiffré en
recettes et en dépenses, intégré dans une prospective financière et incluant une stratégie de
gestion du patrimoine.
Dans sa réponse, le maire actuel a indiqué qu’un plan pluriannuel d'investissement sera
étudié au cours de l’année 2024, pour être effectif en 2025.
4.2
La situation financière du budget annexe « assainissement »
4.2.1
Une section d’exploitation équilibrée grâce à la subvention du budget principal
La commune possède un réseau important
57
de canalisations de collecte et de pompage
des eaux usées, qui sont envoyées pour traitement vers la station d’épuration de Ghisonaccia.
Le réseau d’assainissement est entretenu en régie avec une prestation de service pour
l’exploitation technique du réseau, effectuée à la demande.
Le conseil municipal a décidé
58
, en 2020, d’augmenter le tarif de la redevance pour la
collecte et la dépollution des eaux usées de 1,50 € à 1,80 € le mètre cube d’eau consommée.
57
28 km de canalisations de collecte, 3 km de canalisations de refoulement, 9 postes de relevage.
58
Délibération n° 2020/1 du 19 octobre 2020.
COMMUNE DE PRUNELLI-DI-FIUMORBO
44
Ce budget annexe, qui n’a pas de compte ouvert au Trésor, fonctionne comptablement
avec le compte de liaison 4511.
Tableau n° 12 :
Performances financières du budget annexe assainissement
(en €)
2018
2019
2020
2021
2022
Chiffre d'affaires
0
375
85 275
13 800
135 200
+ redevances versées par le prestataire
286 143
267 444
279 484
333 148
368 299
= Ressources d'exploitation
286 143
267 819
364 759
346 948
503 499
= Produit total
286 143
267 819
364 759
346 948
503 499
- Consommations intermédiaires
52 754
356 495
375 785
405 550
523 833
= Valeur ajoutée
233 389
- 88 676
- 11 026
- 58 602
- 20 334
- Charges de personnel
44 010
44 808
45 500
45 750
49 075
+ Subvention d'exploitation
155 000
0
0
150 000
250 000
= Excédent brut d'exploitation
344 379
- 133 484
- 56 526
45 648
180 591
En % du produit total
120,4 %
- 49,8 %
- 15,5 %
13,2 %
35,9 %
+/- Résultat financier
0
0
0
0
- 5 400
+/- Résultat exceptionnel (réel, hors cessions)
- 109
- 1 800
0
- 600
- 4 689
= CAF brute
344 270
- 135 284
- 56 528
45 048
170 502
En % du produit total
120,3 %
- 50,5 %
- 15,5 %
13,0 %
33,9 %
Source/note : Chambre régionale des comptes à partir des comptes de gestion.
Sur la période de contrôle, les ressources d’exploitation relèvent pour 66 % des
redevances assainissement, pour 10 % des redevances raccordement et pour 24 % de la
subvention d’exploitation versée par le budget principal de la commune.
Les charges sont composées des charges de personnel, des achats liés à l’entretien et
aux réparations et pour la majeure partie, du contrat de sous-traitance générale.
La capacité d’autofinancement s’est avérée positive uniquement pour les exercices au
cours desquels une subvention exceptionnelle a été versée par le budget principal. En les
neutralisant, la CAF brute du budget « assainissement » aurait été négative de 2019 à 2022.
4.2.2
La section d’investissement
Les dépenses d’investissement sont très faibles jusqu’en 2021, année d’engagement de
la commune dans un programme de mise en conformité du système d’assainissement collectif
pour le secteur de la plaine, en vue notamment d’éliminer les eaux claires parasitaires qui
saturent la station d’épuration, avec un impact économique à la clé
59
.
59
Notamment par le coût du traitement payé à la commune de Ghisonaccia pour le traitement des eaux
usées collectées par la station d’épuration.
COMMUNE DE PRUNELLI-DI-FIUMORBO
45
Le projet a été évalué à 3,4 M€, subventionné à hauteur de 80 %, la charge résiduelle
étant financée par l’emprunt. Ce dernier n’était pas finalisé fin 2022, date du dernier compte de
gestion pris en compte dans l’analyse financière. Néanmoins, le tableau n° 13, qui retrace le
financement des investissements entre 2018 et 2022, met déjà en évidence, en l’absence
d’épargne nette, la part prépondérante des subventions pour le financement des dépenses
d’équipement.
Tableau n° 13 :
Financement des investissements - budget de l’assainissement (en euro)
(en €)
2018
2019
2020
2021
2022
Total
CAF brute
344 270
- 135 285
- 56 528
45 048
170 502
368 007
CAF nette
344 270
- 135 285
- 56 528
45 048
159 598
357 103
FCTVA
0
0
38 442
1 287
0
39 728
Subventions d'équipement
0
0
0
1 247 694
0
1 247 694
Financements propres
disponibles
344 270
- 135 285
- 18 086
1 294 028
159 598
1 644 525
Dépenses d'équipement
70 436
29 520
16 776
124 664
1 044 263
1 285 659
Besoin (-) ou capacité (+) de
financement propre
273 834
- 164 805
- 34 862
1 169 364
- 884 665
358 866
Nouveaux emprunts
0
0
0
400 000
0
Apport ou prélèvement sur le
fonds de roulement
273 834
- 164 805
- 34 862
1 569 364
- 884 665
758 866
Source/note : Chambre régionale des comptes à partir des comptes de gestion du budget annexe assainissement.
En complément des subventions, la commune a souscrit deux prêts de 400 000 € chacun,
en 2021 et 2023, pour financer le solde de l’opération.
L’encours de la dette, composé d’un emprunt bancaire classé en catégorie 1A, soit la
meilleure appréciation en matière de risque selon la charte Gissler, est faible, s’élevant à
0,39 M€ fin 2022.
COMMUNE DE PRUNELLI-DI-FIUMORBO
46
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Prunelli-di-Fiumorbo présente une situation financière confortable au regard des
principaux indicateurs de gestion. Le centre d’enfouissement des déchets génère près de la
moitié de ses produits de gestion. Leur hausse constante permet de compenser la progression
des charges de gestion, due à titre principal à l’augmentation des dépenses de personnel.
La capacité d’autofinancement ainsi générée donne à la commune les moyens d’investir
tout en maîtrisant l’encours de sa dette. Les dépenses d’équipement sont plus élevées que la
moyenne des communes de même strate démographique. En 2022, le niveau de trésorerie
disponible permet de sécuriser le fonctionnement de la collectivité sur plusieurs mois.
L’excédent du budget principal sert également à verser une subvention exceptionnelle au
budget annexe de l’assainissement qui, sans cet apport, serait en déséquilibre.
Nonobstant ses bons indicateurs financiers, la commune devra être vigilante dans ses
projections de dépenses futures, tant ses produits de gestion dépendent du volume de déchets
qui sera accueilli dans son centre d’enfouissement dans les années à venir. Pour plus de
visibilité, la collectivité est encouragée à se doter d’un plan pluriannuel d’investissement.
5
LA COMMANDE PUBLIQUE
5.1
Une fonction achat non structurée
5.1.1
Une organisation qui fait défaut en matière de commande publique
La commune ne dispose pas d’une organisation de la commande publique adaptée à sa
taille. La fonction « marchés publics » n’a pas été identifiée dans l’organigramme de la
collectivité (cf. annexe n°2).
De 2018 à 2023, la fonction « achat » était assurée par le responsable du pôle
« vie quotidienne », agent de catégorie B qui exerce de nombreuses autres attributions. Sa fiche
de poste lui confiait, en effet, deux missions inhérentes à la commande publique, à savoir
« la mise en ligne des marchés sur e-marchés et l’enregistrement contrôle de légalité »
, mais
également l’encadrement du personnel de l’accueil, des élections, de l’état civil et du marché
hebdomadaire communal.
Sur la période de contrôle, il s’avère que cet agent n’a suivi aucune formation en matière
de commande publique et ne dispose pas d’expérience ou de formation initiale dans le domaine.
COMMUNE DE PRUNELLI-DI-FIUMORBO
47
Aucun contrôle ou suivi centralisé des achats, que ce soit en termes de passation ou
d’exécution, n’est mis en œuvre. La commune n’a très souvent pas pu répondre aux demandes
de pièces justificatives formulées par la chambre concernant la gestion des achats sur la période
contrôlée. L’archivage des pièces de procédure n’est, en effet, pas effectif. La conservation et
l’archivage des pièces de passation des marchés sont pourtant la condition préalable
indispensable pour garantir la traçabilité et la transparence des procédures. Le code de la
commande publique
60
a introduit des durées de conservation des pièces en matière de
commande publique (de cinq à dix ans selon les cas).
Rappel du droit n° 5 :
Organiser l’archivage des pièces de passation et d’exécution des
marchés publics, conformément aux articles R. 2184-12 et R. 2184-13 de la commande
publique.
La commune ne dispose pas non plus d’un tableau de bord annuel de suivi des marchés
publics et des consultations, retraçant les principales étapes de la procédure.
La
chambre
considère
que
l’organisation
actuelle
ne
permet
ni
d’assurer
convenablement toutes les tâches imparties en matière de commande publique, ni le suivi des
procédures. Au regard des faibles ressources humaines affectées aux services administratifs, la
mutualisation de la fonction avec la communauté de communes pourrait constituer une piste de
réflexion.
En réponse à ces observations, le maire a indiqué qu’il a revu l’organisation de la
commande publique en nommant une responsable à la tête d’un pôle qui identifie clairement la
fonction « marchés publics » et dont la mission principale est la structuration de la fonction
« achat ». Il a ajouté qu’un archivage numérique est désormais effectif.
5.1.2
Des procédures internes et des outils inexistants
La collectivité dispose certes, depuis décembre 2020, d’un guide interne mais qui
s’avère inopérant, en ne faisant que reprendre les règles édictées par les textes, sans les adapter
aux spécificités de la collectivité. Ce guide s’apparente davantage à un support de formation
qu’à un outil opérationnel mis à disposition des agents pour les guider tout au long de la
procédure. Ainsi, les missions et relations entre les différents services intervenant dans les
processus de commande publique ne sont pas décrites. De même, le seuil de saisine du référent
n’est pas indiqué et la prévention des conflits d’intérêts n’est pas abordée.
En particulier, aucune consigne n’est définie s’agissant des marchés inférieurs aux seuils
de procédure formalisée, notamment les marchés à procédure adaptée, dont les règles doivent
en grande partie être définies par la collectivité elle-même, dans le respect des principes de la
commande publique
61
.
60
Art. R. 2184-12 et R. 2184-13 de la commande publique.
61
A savoir la liberté d'accès à la commande publique, l'égalité de traitement des candidats et la
transparence des procédures.
COMMUNE DE PRUNELLI-DI-FIUMORBO
48
En pratique, chaque service est autonome concernant ses commandes jusqu’au seuil de
40 000 €, à partir duquel le référent « commande publique » est saisi. La commune a indiqué
que ses marchés sont numérotés à partir de 40 000 € HT.
La collectivité n’a pas recours à un logiciel dédié à la gestion des actes de passation et
d’exécution des marchés publics, qui contribuerait à sécuriser les procédures et à accompagner
les services dans la rédaction des pièces composant le dossier de consultation des entreprises.
Le maire actuel a indiqué, dans sa réponse, avoir passé une commande en novembre 2023 en
vue d’acquérir un tel logiciel.
La chambre demande à la commune de mettre en place une procédure écrite de gestion
des marchés publics dès le premier euro et de faire délibérer le conseil municipal sur les
procédures réalisées sous la forme d’une procédure adaptée.
Recommandation n° 5.
: Formaliser les procédures applicables en matière de
commande publique et faire délibérer le conseil municipal sur celles relevant des marchés
à procédure adaptée.
En réponse, le maire en fonctions a indiqué que dans le cadre de la nouvelle organisation
mise en œuvre, un nouveau guide des procédures est applicable depuis novembre 2023.
5.2
L’absence de marchés publics pour de nombreux besoins récurrents
À la demande de la chambre, la commune a produit la liste des marchés publics passés
depuis 2018. Le nombre de consultations ayant fait l’objet d’une publicité s’élève à 24 sur les
six dernières années, soit une moyenne de quatre procédures par an, dont un seul appel d’offres,
qui concerne la construction du plateau scolaire et sportif.
Tableau n° 14 :
Nombres de consultations lancées par la commune de Prunelli-di-Fiumorbo
2018
2019
2020
2021
2022
2023
0
1
8
4
5
6
Source/note : Chambre régionale des comptes à partir des données de la commune.
5.2.1
L’absence de recensement des besoins permettant de définir la procédure
applicable
L’obligation de définir précisément la nature et l’étendue des besoins, posée à
l’article L. 2111-1 du code de la commande publique (CCP), est un moyen d’assurer à la fois
la régularité et la performance des procédures d’achat.
COMMUNE DE PRUNELLI-DI-FIUMORBO
49
La juste évaluation du montant des achats va notamment conditionner la procédure
applicable. Tous les besoins dont la valeur estimée est supérieure à 40 000 € HT
(ou 25 000 € HT avant le 1
er
janvier 2020) doivent, ainsi, faire l’objet d’une publicité et d’une
mise en concurrence préalables à la signature du contrat
62
.
Pour les marchés de fournitures ou de services, selon l’article R. 2121-6 du CCP, la
valeur estimée du besoin doit être déterminée, quel que soit le nombre d’opérateurs
économiques auquel il est fait appel et le nombre de marchés à passer, en prenant en compte la
valeur totale des fournitures ou des services qui peuvent être considérés comme homogènes
63
.
Dans le cadre d’un accord-cadre à bons de commande, qui est la forme contractuelle
généralement retenue pour la fourniture de prestations récurrentes, en aucun cas cette valeur ne
s’apprécie au niveau de chaque commande ; elle doit tenir compte de la durée totale du marché
envisagé, généralement sur quatre ans
64
. Les achats répétés de faibles montants doivent être
ainsi suivis scrupuleusement afin de vérifier qu’au total, leur montant ne dépasse pas les seuils
de publicité et de mise en concurrence.
Le recensement des besoins et le suivi des seuils sont donc essentiels.
Or, la commune a indiqué ne procéder à aucune campagne de recensement de ses
besoins. Elle ne dispose pas d’une cartographie ou d’une nomenclature des achats permettant
de regrouper les dépenses par familles d’achats homogènes et ne pratique pas, non plus, la
computation des seuils au-delà desquels un avis de publicité et la formalisation d’un marché
sont obligatoires.
Au cours de la période examinée, les achats publics ont ainsi été réalisés au fil de l’eau,
sans évaluation préalable ni planification des besoins. Le référent « commande publique », tout
comme le service financier, n’ont connaissance des commandes passées par le service technique
qu’a posteriori
, à réception de la facture et une fois les fournitures réceptionnées.
62
Conformément à l’article R. 2122-8 du code précité.
Pour un besoin inférieur à 40 000 € HT (et à 25 000 € avant le 1
er
janvier 2020), l’acheteur est autorisé à
passer un marché sans publicité ni mise en concurrence préalables. Il doit néanmoins veiller à choisir une offre
pertinente, à faire une bonne utilisation des deniers publics et à ne pas contracter systématiquement avec un même
opérateur économique lorsqu’il existe une pluralité d’offres susceptibles de répondre au besoin.
63
Soit en raison de leurs caractéristiques propres, soit parce qu’elles constituent une unité fonctionnelle
(en ce qu’elles concourent à un même objet). Exemple, l’équipement d’une nouvelle salle de classe représente une
unité fonctionnelle.
64
Selon l’article R. 2121-8 du CCP, pour les accords-cadres, la valeur estimée du besoin est déterminée
en prenant en compte la valeur maximale estimée de l'ensemble des marchés à passer ou des bons de commande à
émettre pendant la durée totale de l'accord-cadre. L’article R. 2125-1 précise que l’accord-cadre a une durée
maximale de quatre ans.
COMMUNE DE PRUNELLI-DI-FIUMORBO
50
5.2.2
L’absence de mise en concurrence et le recours récurrent à certains prestataires
Il résulte de ce qui précède que la plupart des prestations récurrentes n’ont fait l’objet
d’aucune procédure de publicité et de mise en concurrence. La commune a confirmé ne pas
disposer de marchés publics pour les fournitures d’entretien, de petits équipements, les
fournitures administratives et scolaires ainsi que pour les prestations de maintenance et
d’entretien des immeubles, d’entretien des véhicules et de nettoyage des locaux, ni même les
autres prestations de service.
Le tableau n° 15 liste, sans être exhaustif, à partir des comptes associés, des prestations
commandées par la commune susceptible d’être considérées comme « homogènes » et qui n’ont
pas fait l’objet d’un marché. Si la durée de quatre ans était retenue, comme recommandé, les
montants en cause entre 2020 et 2023 auraient exigé
a minima
des mesures de publicité et de
mise en concurrence et la formalisation expresse d’un contrat.
Tableau n° 15 :
Dépenses de fonctionnement effectuées sans mise en concurrence
(en € HT)
2020
2021
2022
2023
Total
sur 4 ans
Fourniture de petits équipements
69 149
39 083
48 615
55 000
211 847
Fournitures scolaires
23 264
13 533
10 944
17 000
64 741
Contrats de maintenance
92 316
87 068
82 264
88 000
349 648
Source/note : Chambre régionale des comptes à partir des données des comptes de gestion et du BP 2023 de la
commune.
L’article R. 2121-6 du CCP prévoit que les fournitures et services peuvent aussi être
considérés comme homogènes lorsqu’ils constituent une unité fonctionnelle, en ce qu’elles
concourent à un même objet. Ce mode de computation aurait pu concerner les dépenses
imputées sur le compte 6232 « fêtes et cérémonies », qui se sont élevées à un montant nettement
supérieur aux seuils de publicité, et qui n’ont pas davantage fait l’objet de mise en concurrence.
Tableau n° 16 :
Dépenses enregistrées au compte 6232 « Fêtes et cérémonies »
2020
2021
2022
2023
Fêtes et cérémonies - compte 632
118 335
71 494
141 550
155 000
Source/note : Chambre régionale des comptes à partir des données des comptes de gestion et du BP 2023 de la
commune.
L’absence de marchés formalisés a eu pour conséquence un recours récurrent à certaines
entreprises durant la période 2020-2023, sans que puisse être apportée la justification formelle
d’une mise en concurrence.
Le tableau ci-dessous présente un échantillon de fournisseurs ou prestataires titulaires
de commandes passées sans mise en concurrence et enregistrées comptablement sans référence
à un numéro de marché, alors même que les seuils prévus au code de la commande publique
sont dépassés.
COMMUNE DE PRUNELLI-DI-FIUMORBO
51
Tableau n° 17 :
Exemples de fournisseurs et prestataires de la commune sans marché public
2020
2021
2022
2023
Total
Fournisseur n°1
32 041
34 377
43 085
41 756
151 259
Fournisseur n°2
15 442
5 742
6 763
15 402
43 349
Fournisseur n°3
86 744
133 745
136 787
126 724
484 000
Source/note : Chambre régionale des comptes à partir des données de la commune.
Au-delà du risque juridique pris par la commune en ne garantissant pas la liberté d’accès
à la commande publique, celle-ci se prive d’un axe de performance en matière d’achats en ne
favorisant pas les économies d’échelle grâce à une mise en concurrence systématique de ses
fournisseurs.
Ces pratiques ont cours dans un contexte où, par ailleurs, les décisions prises en matière
de marchés publics font rarement l’objet d’un compte-rendu au conseil municipal par le maire,
comme cela s’impose en la matière (voir partie 2.1.3 ci-dessus).
La collectivité doit donc impérativement mettre en œuvre un suivi des seuils par
nomenclature permettant de s’assurer du respect des principes de la commande publique. Elle
devra ensuite s’attacher à systématiser la formalisation des marchés pour les achats de catégorie
homogène dépassant le seuil des 40 000 € HT et garantir la traçabilité de ceux inférieurs aux
seuils. Dans le cas de prestations récurrentes, la chambre l’invite à passer un accord-cadre
pluriannuel à bons de commande, mettant en concurrence les entreprises conformément au code
de la commande publique.
Rappel du droit n° 6 :
Mettre en place un suivi des seuils des marchés publics et, en
fonction des montants du besoin concerné, appliquer les procédures permettant d’assurer
le respect des principes de la commande publique, conformément à l’article R. 2121-6 du
code de la commande publique.
Concernant le recours récurrent à certains fournisseurs, le maire actuel a indiqué qu’il
s'agissait de privilégier la proximité, tout en reconnaissant le caractère litigieux de la pratique.
5.3
Des procédures formalisées entachées d’irrégularités
5.3.1
L’annulation de l’accord cadre pour la réalisation des travaux de voirie
Les services du contrôle de légalité de la sous-préfecture de Corte ont, par courrier du
8 juin 2023, informé la commune que l’accord-cadre pour la réalisation des travaux de voirie
était entaché de plusieurs irrégularités et lui ont demandé de procéder au retrait du marché.
Ces services ont notamment relevé :
-
l’absence d’allotissement sans motivation de ce choix par des considérations de droit et de
fait ;
COMMUNE DE PRUNELLI-DI-FIUMORBO
52
-
l'absence de mention des sous-critères de la valeur technique dans les documents de
consultation ;
-
une publicité faisant l'objet d'incohérences et contradictions notamment en qui concerne la
durée et le montant du marché ;
-
une analyse des offres qui ne s’est pas faite selon les critères et sous-critères énoncés dans
le règlement de consultation ;
-
une notation approximative du critère de la valeur technique ;
-
une offre qui aurait dû être qualifiée d’inappropriée et donc écartée.
Par décision du maire du 7 août 2023, le marché a été annulé puis relancé.
5.3.2
L’attribution irrégulière du principal marché de maîtrise d’œuvre
Par délibérations des 7 décembre 2020 et 22 mars 2021, la commune a décidé de lancer
une procédure de concours d’architecture et d’ingénierie en vue de la désignation d’un maître
d’œuvre pour la réhabilitation et la reconstruction du plateau scolaire et sportif d’Abbazia. Le
programme fonctionnel estime le coût prévisionnel de l’opération à 14,4 M€ HT.
Selon l’article R. 2172-2 du CCP, les marchés de maîtrise d'œuvre qui répondent à un
besoin dont le montant est égal ou supérieur aux seuils de procédure formalisée, comme c’est
le cas en l’espèce, sont négociés avec le ou les lauréats d'un concours restreint. Le concours fait
intervenir un jury qui classe les projets, après analyse des candidatures et examen des plans et
projets présentés par les opérateurs admis à participer.
L’article R. 2162-19 précise que le maître d'ouvrage prend une décision pour désigner
un ou plusieurs lauréats du concours, au vu des procès-verbaux et de l’avis du jury.
Cette décision doit ensuite être publiée sous la forme d'un avis de résultats de
concours65.
Une fois ces obligations effectuées, le maître d’ouvrage lance, à l'intention des seuls
lauréats du concours (éventuellement du lauréat unique, cas le plus fréquent), une procédure
négociée sans publicité ni mise en concurrence, en application de l'article R. 2122-6 du CCP.
La négociation concerne principalement la détermination d’un montant d’honoraires mais doit
aussi chercher à établir la bonne adéquation entre une prestation de maîtrise d’œuvre et le projet
à réaliser.
À l'issue, il convient de proposer à l'assemblée délibérante d’autoriser le maire à signer
le marché avec le titulaire retenu.
65
Formulaire européen : https://simap.ted.europa.eu/documents/10184/99206/FR_F13.pdf.
COMMUNE DE PRUNELLI-DI-FIUMORBO
53
Schéma n° 1 :
Rappel de la procédure applicable aux marchés de maîtrise d’œuvre
Source : Chambre régionale des comptes, à partir des dispositions des articles R.2172-2 et R. 2162-19 du CCP.
La délibération du conseil municipal du 22 mars 2021, qui décide des procédures de
désignation des prestataires nécessaires à l’engagement de l’opération
66
, de même que le
règlement de la consultation du concours
67
reprennent, dans des termes similaires, les éléments
de procédure mentionnés ci-dessus.
Au cas d’espèce, le jury, en charge de l’examen des projets, s’est réuni le 28 février 2022
et a procédé au classement de trois projets.
Néanmoins, aucune des mesures qui devaient suivre (soit les étapes 3 et 4 du schéma
n° 1) n’a été prise par la commune, laquelle s’est contentée d’attribuer directement le marché
au candidat classé premier par le jury. La procédure décrite ci-dessus, et mentionnée dans le
règlement de consultation, n’a donc pas été respectée, alors même que l’assistant à maîtrise
d’ouvrage avait communiqué à la commune un modèle de courrier à envoyer pour initier ladite
procédure.
La commune n’a pu communiquer à la chambre la décision de désignation du ou des
lauréats, l’avis de résultat de concours, les échanges qui retracent une négociation avec le
lauréat, le procès-verbal de la commission d’appel d’offres et la délibération du conseil
municipal autorisant le maire à attribuer le marché, en l’absence de décision de celui-ci.
Le principal marché de maîtrise d’œuvre de la commune a donc été attribué de manière
irrégulière.
66
Selon la délibération :
« Après avis du jury et levée de l’anonymat des projets, le représentant du
pouvoir adjudicateur désigne le ou les lauréats du concours…Le concours pourra être suivi d’une procédure de
marché négocié sans nouvelle mise en concurrence, à laquelle participeront le ou les lauréats, afin d’attribuer un
marché négocié de maîtrise d’œuvre ».
67
Le règlement de la consultation du concours
« A l’issue de la procédure de concours et en application
du R2122‐6 du code de la commande publique, un marché négocié sans publicité ni mise en concurrence
préalables est lancé avec le ou les lauréats du concours choisi(s) par le pouvoir adjudicateur. L’offre du ou des
lauréats est librement négociée par le pouvoir adjudicateur, au regard notamment de la ou des propositions
financières, des délais de réalisation, des conditions d’exécution du contrat, de la prise en compte des remarques
du jury, mais également pour mettre au point le contrat de maîtrise d'œuvre. À l’issue de cette procédure, la
commission d’appel d’offres désigne l’attributaire du marché ».
COMMUNE DE PRUNELLI-DI-FIUMORBO
54
5.4
L’absence de publication des données essentielles des marchés publics
Les dispositions de l’article R. 2196-1 du code de la commande publique imposent la
création d’un profil acheteur et la publication sur celui-ci des marchés dont la valeur est
supérieure ou égale à 40 000 € HT (ou 25 000 € avant le 1
er
janvier 2020).
La commune ne respecte pas cette obligation de publication annuelle. La liste des
marchés passés n’est notamment pas, accessible sur son site internet.
À compter du 1er janvier 2024, cette démarche d’ouverture des données, gage de
transparence, a été renforcée : les données essentielles des marchés notifiés en 2024 devront
désormais, selon une liste précise, être publiées sur le portail national des données ouvertes.
La chambre rappelle à la commune son obligation de publier les données essentielles
relatives aux marchés publics selon les dispositions applicables.
Rappel du droit n° 7 :
Procéder, dès 2024, à la publication des données essentielles
relatives aux marchés publics, conformément à l’article R. 2196-1 du code de la
commande publique.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La commune de Prunelli-di-Fiumorbo ne s’est pas dotée des moyens indispensables à
la bonne gestion de sa commande publique. La fonction « achat » n’est pas organisée, aucune
procédure n’est formalisée et la commune ne procède pas au recensement préalable de ses
besoins récurrents. Ces lacunes peuvent la conduire à ne pas respecter les seuils de publicité
et de mise en concurrence, mais aussi à se priver de sources d’économies importantes.
De fait, la commune ne dispose pas de support contractuel pour de nombreux besoins
récurrents. Par ailleurs, l’examen de l’attribution d’un de ses principaux marchés publics,
relatif à la maîtrise d’œuvre en vue de la reconstruction du plateau scolaire et sportif, fait
apparaître plusieurs irrégularités procédurales.
Afin de respecter les règles de la commande publique et en vue d’améliorer la
performance des achats, l’organisation de cette fonction support, essentielle, doit gagner en
expertise. Son transfert à la communauté de communes pourrait également être envisagé.
En réponse à ces observations, le maire a indiqué qu’il a revu l’organisation de la
commande publique en créant un nouveau pôle qui identifie clairement la fonction « marchés
publics » et que les procédures internes de passation des marchés ont été révisées.
COMMUNE DE PRUNELLI-DI-FIUMORBO
55
ANNEXES
Annexe n° 1. Modalités d’indemnisation des élus
..........................................................
56
Annexe n° 2. Organigramme de la ville
..........................................................................
57
Annexe n° 3. Écart entre inventaire et état de l’actif
......................................................
58
Annexe n° 4. Dotations aux amortissements
...................................................................
60
COMMUNE DE PRUNELLI-DI-FIUMORBO
56
Annexe n° 1.Modalités d’indemnisation des élus
Tableau n° 18 :
Indemnités versées aux élus
Fonction
Au 25/06/2020
%
68
de l’indice
brut terminal de
la Fonction
Publique
% maximal
selon l’article
L. 2123-23
CGCT
69
Indemnité
mensuelle
brute
Maire
36,5 %
55 %
1 632,57 €
1
er
à 8
ème
adjoint
16,2 %
22 %
724,59 €
Conseiller municipal bénéficiant d’une
délégation de fonction
16,2 %
-
630.08 €
Source/note : Chambre régionale des comptes à partir des données de la commune.
Tableau n° 19 :
Évolution des indemnités versées aux élus
2018
2019
2020
2021
2022
61 362
114 521
118 008
117 283
117 432
Source/note : Chambre régionale des comptes à partir des données de la commune.
68
Montant mensuel correspondant à l’indice brut 1027 au 25 juin 2020 : 3 889,40 €.
Compte tenu que la commune est le siège du bureau centralisateur de canton, les indemnités versées au
maire et aux adjoints sont majorées de 15 %.
69
Concernant les communes de 3 500 à 9 999 habitants.
COMMUNE DE PRUNELLI-DI-FIUMORBO
57
Annexe n° 2. Organigramme de la ville
COMMUNE DE PRUNELLI-DI-FIUMORBO
58
Annexe n° 3.
Écart entre inventaire et état de l’actif
Tableau n° 20 :
Écart entre inventaire et état de l’actif du comptable pour le budget principal
de la commune de Prunelli-di-Fiumorbo
Solde au
compte de
gestion
État de l'actif
Inventaire de l'actif
Écart
inventaire de
l'actif / état
de l'actif
202
202
38 029,62
38 029,62
38 029,62
0,00
2031
590 426,37
590 426,37
732 464,24
142 037,87
2032
6 371,67
6 371,67
6 371,67
0,00
2033
11 609,69
11 609,69
24 294,51
12 684,82
2051
51 915,01
51 915,01
51 915,01
0,00
2088
14 340,00
14 340,00
14 340,00
0,00
2111
330 954,74
330 954,74
330 954,74
0,00
2112
41 429,44
41 429,44
41 429,44
0,00
2113
940,00
940,00
940,00
0,00
2115
48 667,99
48 667,99
48 667,99
0,00
2116
4 507,50
4 507,50
4 507,50
0,00
2117
91,47
91,47
91,47
0,00
2121
24 906,51
24 906,51
24 906,51
0,00
2128
59 793,68
59 793,68
400 701,62
340 907,94
21311
5 581 215,40
5 581 215,40
5 581 215,40
0,00
21312
3 446 833,01
3 446 833,01
4 242 499,59
795 666,58
21316
11 657,12
11 657,12
11 657,12
0,00
21318
5 461 805,44
5 461 805,44
5 466 797,44
4 992,00
2132
3 890 506,59
3 890 506,59
4 041 438,11
150 931,52
2135
842 067,65
842 067,65
1 050 713,32
208 645,67
2138
30 258,95
30 258,95
33 243,95
2 985,00
2151
8 469 371,88
8 469 371,88
8 683 126,77
213 754,89
2152
1 094 182,13
1 094 182,13
1 094 182,13
0,00
21532
3 300,00
3 300,00
3 300,00
0,00
21534
123 456,47
123 456,47
148 118,47
24 662,00
21538
1 231 134,30
1 231 134,30
1 231 134,30
0,00
21561
48 816,97
48 816,97
48 816,97
0,00
21568
29 171,10
29 171,10
29 171,10
0,00
21571
156 459,05
156 459,05
161 847,05
5 388,00
21578
48 496,72
48 496,72
48 496,72
0,00
COMMUNE DE PRUNELLI-DI-FIUMORBO
59
Solde au
compte de
gestion
État de l'actif
Inventaire de l'actif
Écart
inventaire de
l'actif / état
de l'actif
2158
320 308,39
320 308,39
320 308,39
0,00
2161
2 100,00
2 100,00
2 100,00
0,00
2162
0,00
0,00
39 440,18
39 440,18
21731
9 646,16
9 646,16
9 646,16
0,00
21757
10 824,70
10 824,70
10 824,70
0,00
21758
47 617,91
47 617,91
50 367,91
2 750,00
21783
920,00
920,00
920,00
0,00
2181
233 282,53
233 282,53
233 282,53
0,00
2182
916 749,58
916 749,58
1 034 469,10
117 719,52
2183
691 103,16
691 103,16
732 007,32
40 904,16
2184
398 216,14
398 216,14
403 211,48
4 995,34
2188
212 675,35
212 675,35
255 784,24
43 108,89
2312
6 334,74
6 334,74
6 334,74
0,00
2313
1 155 873,10
1 155 873,10
1 172 373,10
16 500,00
2315
85 956,13
85 956,13
85 956,13
0,00
266
3 320,34
3 320,34
3 320,34
0,00
275
1 143,37
1 143,37
1 143,37
0,00
Total
35 788 788,07
35 788 788,07
37 956 862,45
2 168 074,38
Tableau n° 21 :
Écart entre inventaire et état de l’actif du comptable pour le budget assainissement
de Prunelli-di-Fiumorbo
Solde au
compte
État de
l'actif
Inventaire de
l'actif
Écart inventaire
de l'actif / état de
l'actif
de gestion
203
187 957,14
187 957,14
223 166,91
35 209,77
211
2 777,60
2 777,60
2 777,60
0,00
213
26 517,78
26 517,78
26 517,78
0,00
2156
83 261,51
83 261,51
83 261,51
0,00
2158
901 237,70
901 237,70
901 237,70
0,00
2313
1 261 894,21
1 261 894,21
1 791 080,45
529 186,24
2315
2 175,60
2 175,60
12 483,60
10 308,00
Total
2 465 821,54
2 465 821,54
3 040 525,55
574 704,01
Source/note : Chambre régionale des comptes à partir des comptes de gestion.
COMMUNE DE PRUNELLI-DI-FIUMORBO
60
Annexe n° 4. Dotations aux amortissements
Tableau n° 22 :
Dotations aux amortissements du budget principal entre 2018 et 2022
en €
2018
2019
2020
2021
2022
Dotations aux amortissements
des immobilisations
34 330
49 000
22 647
122 297
126 500
= Dotations nettes aux
amortissements
34 330
49 000
22 647
122 297
126 500
Tableau n° 23 :
Dotations aux amortissements du budget assainissement entre 2018 et 2022
en €
2018
2019
2020
2021
2022
Dotations aux amortissements
des immobilisations
32 606
40 000
27 501
62 000
33 771
= Dotations nettes aux
amortissements
32 606
40 000
27 501
62 000
33 771
Source/note : Chambre régionale des comptes à partir des comptes de gestion.
COMMUNE DE PRUNELLI-DI-FIUMORBO
RÉPONSE DE M. ANDRE ROCCHI,
ORDONNATEUR
COMMUNE DE PRUNELLI-DI-FIUMORBO
COMMUNE DE PRUNELLI-DI-FIUMORBO
COMMUNE DE PRUNELLI-DI-FIUMORBO
COMMUNE DE PRUNELLI-DI-FIUMORBO
COMMUNE DE PRUNELLI-DI-FIUMORBO
Chambre régionale des comptes Corse
Quartier de l’Annonciade
CS 60305
20297 Bastia Cedex
Adresse mél. :
corse@crtc.ccomptes.fr
www.ccomptes.fr/fr/crc-corse
« La société a le droit de demander compte
à tout agent public de son administration »
Article 15 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen
Les publications de la chambre régionale des comptes Corse
sont disponibles sur le site :
www.ccomptes.fr/