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ENTITÉS ET POLITIQUES PUBLIQUES
LES POLITIQUES
DE PRÉVENTION
DES VIOLENCES FAITES
AUX FEMMES
EN NOUVELLE-CALÉDONIE
ET EN POLYNÉSIE FRANÇAISE
Rapport public thématique
Avril 2024
Sommaire
Procédures et méthodes
................................................................................
5
Synthèse
.........................................................................................................
9
Récapitulatif des recommandations
...........................................................
17
Introduction
..................................................................................................
19
Chapitre I Un état des lieux des violences préoccupant de façon
similaire dans les deux territoires
...............................................................
21
I - Les violences faites aux femmes : un phénomène social prégnant
tant en Polynésie française qu’en Nouvelle
-Calédonie
..................................
21
A - Un outil
statistique qui ne couvre qu’une partie de la réalité
du phénomène
.......................................................................................................
21
B - Une situation plus dégradée que dans la plupart des territoires
ultramarins et métropolitains
................................................................................
24
II -
Un suivi en voie d'amélioration, à l’exception de celui
de l’exécution budgétaire
...............................................................................
29
A - Les textes internationaux et nationaux sont pour la plupart
applicables sur les deux territoires
........................................................................
29
B - Une compétence décentralisée
........................................................................
30
C - Des coûts mal appréhendés
.............................................................................
32
Chapitre II Des actions déjà engagées qui restent à conforter
................
35
I - Une réponse des deux territoires qui se structure mais qui reste
à affirmer
........................................................................................................
35
A - Des axes opérationnels en matière de prévention désormais mieux
définis mais dépourvus
d’un référentiel commun
................................................
36
B - La coopération entre les différents acteurs doit être mieux structurée
............
39
II - Une politique publique qui doit mieux protéger les victimes
...................
42
A - En accompagnant les femmes dans les différents parcours de sortie
des violences
.........................................................................................................
42
B - En accompagnant les femmes dans le parcours judiciaire
..............................
47
Liste des abréviations
..................................................................................
51
Annexes
.........................................................................................................
53
Procédures et méthodes
En application de l’article L.
143-6 du code des juridictions
financières, la Cour des comptes publie chaque année un rapport public
annuel et des rapports publics thématiques. Ces travaux et leurs suites sont
réalisés par l’une des six chambres que comprend la Cour ou par une
formation associant plusieurs chambres et/ou plusieurs chambres régionales
ou territoriales des comptes.
Trois principes fondamentaux gouvernent l’organisation et l’activité
de la Cour ainsi que des chambres régionales et territoriales des comptes,
donc aussi bien
l’exécution de leurs contrôles et enquêtes que l’élaboration
des rapports publics : l’indépendance, la contradiction et la collégialité.
L’
indépendance
institutionnelle des juridictions financières et
l’indépendance statutaire de leurs membres garantissen
t que les contrôles
effectués et les conclusions tirées le sont en toute liberté d’appréciation.
La
contradiction
implique que toutes les constatations et
appréciations faites lors d’un contrôle ou d’une enquête, de même que toutes
les
observations
et
recommandations
formulées
ensuite,
sont
systématiquement soumises aux responsables des administrations ou
organismes concernés ; elles ne peuvent être rendues définitives qu’après
prise en compte des réponses reçues et, s’il y a lieu, après audition des
responsables concernés.
La
collégialité
intervient pour conclure les principales étapes des
procédures de contrôle et de publication. Tout contrôle ou enquête est confié
à un ou plusieurs rapporteurs. Le rapport d’instruction, comme les projets
ultérieurs d’obs
ervations et de recommandations, provisoires et définitives,
sont examinés et délibérés de façon collégiale, par une formation
comprenant au moins trois magistrats. L’un des magistrats assure le rôle de
contre-rapporteur et veille à la qualité des contrôles. Sauf pour les rapports
réalisés à la demande du Parlement ou du Gouvernement, la publication
d’un rapport est nécessairement précédée par la communication du projet
de texte, que la Cour se propose de publier, aux ministres et aux
responsables des organ
ismes concernés, ainsi qu’aux autres personnes
morales ou physiques directement intéressées. Dans le rapport publié, leurs
réponses sont présentées en annexe du texte de la Cour
COUR DES COMPTES
6
Le présent rapport est issu de travaux conduits sur le fondement de
l’article
L. 141-
13 du code des juridictions financières. L’enquête a été
pilotée par une formation inter-juridictions composée des quatrième et
cinquième chambres de la Cour des comptes, de la chambre territoriale des
comptes de Polynésie française et de la chambre territoriale des comptes de
la Nouvelle-Calédonie.
Au niveau national, les contrôles ont principalement porté sur le
ministère de la Justice et le ministère de l’Intérieur.
La synthèse a été
enrichie notamment par des données collectées auprès de la direction des
affaires criminelles et des grâces.
Les observations du présent rapport sont une synthèse de travaux
conduits en 2022 et en 2023 par les chambres territoriales des comptes de
la Nouvelle-Calédonie et de Polynésie française. La chambre territoriale des
comptes de Polynésie française a publié un rapport d’observations
définitives «
la lutte contre les violences faites aux femmes
» après en avoir
délibéré le 3 novembre 2022. La chambre territoriale des comptes de
Nouvelle-Calédonie a rendu public un
rapport d’observations définitives
«
la gestion sanitaire et sociale
» qui inclut le thème dont il est question ici,
après en avoir délibéré le 11 mai 2023. Ces deux contrôles leur ont permis
d’appréhender le phénomène sur leurs territoires respectifs, et d’évaluer les
politiques publiques mises en place en particulier par les gouvernements de
la Nouvelle-Calédonie et de la Polynésie française.
La contradiction a permis d’adresser, outre l’intégralité du rapport
provisoire aux présidents des exécutifs calédoniens et polynésiens, des
extraits au ministre de la justice, au ministre de l’intérieur, ainsi qu’au
directeur général des outremers.
L’enquête a été complétée par un parangonnage sur l
a politique
publique menée en Nouvelle-Zélande.
Le projet de rapport a été préparé, puis délibéré le 24 janvier 2024,
par une formation inter juridictions, présidée par M. Le Mercier, conseiller
référendaire, et composée de Mmes Venera, Rohner, conseillères
référendaires, M. Tronco, conseiller référendaire, ainsi que, en tant que
rapporteurs MM. Doisne, Léna, premiers conseillers de chambre régionale
et
territoriale
des
comptes
et,
en
tant
que
contre-rapporteur,
Mme Bonnafoux, conseillère référendaire.
PROCÉDURES ET MÉTHODES
7
Il a été examiné et approuvé, le 27 février 2024, par le comité du
rapport public et des programmes de la Cour des comptes, composé de
M. Moscovici, Premier président, M. Rolland, rapporteur général,
Mme Démier, M. Bertucci, M. Meddah et Mme Mercereau, présidents et
présidentes de chambre de la Cour, MM. Soubeyran, Glimet et Machard,
présidents de section, représentant les présidentes et présidents des
première,
quatrième
et
sixième
chambres,
MM.
Lejeune,
Serre,
Mme Daussin-Charpantier et Mme Renet, présidentes et présidents de
chambre régionale des comptes, ainsi que M. Gautier, Procureur général,
entendu en ses avis.
Les rapports publics de la Cour des comptes sont accessibles en ligne
sur le site internet de la Cour et des chambres régionales et territoriales des
comptes : www.ccomptes.fr.
Ils sont diffusés par La Documentation Française.
Synthèse
Adoptée par l'Assemblée générale des Nations-Unies en 1993, la
Déclaration sur l’élimination de la violence à l’égard des femmes
définit
celle-ci comme «
tous actes de violence dirigés contre le sexe féminin, et
causant ou pouvant causer aux femmes un préjudice ou des souffrances
physiques, sexuelles ou psychologiques, y compris la menace de tels actes,
la contrainte ou la privation arbitraire de liberté, que ce soit dans la vie
publique ou dans la vie privée
».
En Nouvelle-Calédonie (gouvernement et provinces) et en
Polynésie française (gouvernement), si le volet répressif et le suivi des
auteurs de ces violences sont de la compétence de l’État, la prise en charge
des victimes rentre dans le champ sanitaire et social, compétences dévolues
à ces collectivités. En revanche, l’étude du phénomène qui comprend la
tenue de statistiques relève à la fois de la responsabilité de l’État (police,
gendarmerie, justice) et des collectivités (services sociaux, santé publique,
sécurité sociale, emploi, etc.) en partenariat avec les acteurs associatifs.
Un phénomène longtemps mal appréhendé
Les statistiques fiables sont récentes mais elles ne couvrent qu’une
partie de la réalité du phénomène.
En effet, les démarches d’observation nationales ne sont pas
toujours étendues aux collectivités territoriales comme la Polynésie
française, ainsi qu’à la Nouvelle
-Calédonie, au motif que celles-ci ont
compétence en matière d’études statistiques.
De surcroît, la prise de conscience par les pouvoirs politiques locaux
est relativement récente.
À ce titre, le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie lors de la mise
en place en 2019 du Grenelle des violences a constaté que les statistiques
relatives aux crimes et délits ne permettaient pas à l’époque d’appréhender
l’ensemble des violences conjugale
s. Il a commencé à corriger la situation
en lançant une enquête statistique spécifique en novembre 2020 qui a
révélé (mai 2022) un besoin supplémentaire de connaissance qui doit
s’inscrire dans un cadre formalisé et partagé entre les institutions.
COUR DES COMPTES
10
En Polyn
ésie française, l’observation de la situation est moins
avancée. Au surplus, l’éclatement géographique du territoire inhérent à sa
multi insularité qui se caractérise par la présence de communautés
humaines isolées de taille réduite, rend plus difficile la révélation des faits
par les victimes sur place.
Ces statistiques ne rendent cependant visible qu’une partie du
phénomène.
En effet, dans les deux territoires, le phénomène de dépendance
économique des femmes, qui constitue souvent un frein à la révélation des
faits, est particulièrement important. En 2021, les femmes enregistrent
toujours un taux d’emploi inférieur à celui des hommes. Le taux d’activité
des femmes n’a pas progressé en Polynésie française depuis 2007, de sorte
qu’elles ne sont que 46 % à
occuper un emploi contre 60 % pour les
hommes, soit un écart genré de 14 points.
En 2022 en Nouvelle-
Calédonie, le taux d’emploi des femmes de 15 à
64 ans est de 47 % contre 56 % pour les hommes, soit un écart genré de neuf
points. Pourtant, elles sont plus diplômées, 43 % des 15-64 ans étant titulaires
d’un baccalauréat ou d’un diplôme supérieur, contre 36 % pour les hommes.
Dans l’hexagone, le différentiel de taux d’emploi observé entre les
hommes et les femmes est de six points.
Dans ce contexte, un état des lieux approfondi de la situation est à
mettre en place et à systématiser par la suite.
Même lacunaires, ces éléments laissent apparaître
une situation très dégradée
Les données disponibles indiquent en effet que la situation dans ces
deux territoires est dégradée : les femmes en Polynésie française et en
Nouvelle-Calédonie sont davantage victimes des violences que sur
l’ensemble du territoire de la République
.
L’augmentation du nombre de personnes mises en cause peut
traduire une aggravation du phénomène ou l’accroissement de la
proportion des révélations faites par les victimes auprès des services de
police-
gendarmerie, sans qu’il soit possible d’identifier avec certitude
l’influence de chaque facteur.
Pour autant, le nombre de personnes mises en cause dans des affaires
de violences conjugales est sans commune mesure entre la statistique
nationale et les résultats constatés en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie
française. En 2022, lorsque 217 personnes par tranche de 100 000 habitants
sont mises
en cause dans l’hexagone, 535
le sont en Nouvelle-Calédonie et
383 en Polynésie française. De plus, la part des personnes poursuivies sur
le total des mis en cause est plus élevée dans les deux territoires.
SYNTHÈSE
11
Le nombre de condamnations pour des cas de violences conjugales
qui débouchent sur des peines d’emprisonnement ferme, connaît, de la
même manière, un écart significatif en défaveur des deux territoires par
rapport aux résultats nationaux et une forte augmentation pour 100 000
habitants entre 2019 et 2022.
Dès lors, non seulement il ne peut plus y avoir un quelconque déni
politique mais les acteurs publics locaux commencent à appréhender le
coût social élevé d’une telle situation qu’il reste à évaluer. Les
deux
collectivités sont invitées à chiffrer le montant total des crédits qu’
elles
mobilisent pour lutter contre les violences faites aux femmes d’autant que
la prise en charge des victimes rentre dans le champ sanitaire et social,
compétences dévolues aux collectivités locales en Nouvelle-Calédonie
(gouvernement et provinces) et en Polynésie française (gouvernement).
La compétence pour agir mais des moyens mal tracés
Les engagements internationaux pris par la France sont applicables
de plein droit en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie en vertu de
l’article 55 de la Constitution du 4 octobre 1958. S’agissant des l
ois et
règlements nationaux, l’article 74
-1 de la Constitution combiné aux lois
organiques respectives qui régissent le statut des deux territoires pose le
principe de leur application lorsqu’une mention expresse est insérée dans
le texte national à cette fin, hormis pour certaines matières qui sont de la
responsabilité directe de l’État comme l'organisation de la justice, le droit
pénal et la procédure pénale.
Les deux gouvernements locaux se doivent dès lors de porter une
attention particulière aux instruments internationaux et nationaux existants
pour, d’une part, évaluer leurs propres responsabilités et obligations en la
matière, et d’autre part, développer leurs capacités de mobilisation des
acteurs locaux à partir des mécanismes dont ils ont la charge.
En effet, la prévention et les prises en charge sociale et sanitaire des
victimes et des auteurs sont de la responsabilité du Pays en Polynésie
française et s’agissant de la Nouvelle
-Calédonie, des provinces et du
gouvernement.
Par ailleurs, si les gouvernements de Nouvelle-Calédonie et de
Polynésie française mobilisent chacun des crédits en soutien à la lutte
contre les violences faites aux femmes, leur décompte n’est pas aisé, cette
thématique étant en majeure partie intégrée dans les budgets à l’intérie
ur
d’ensembles plus larges qui comprennent les violences et les personnes
vulnérables (personnes âgées, personnes dans la rue, enfants, femmes
battues).
COUR DES COMPTES
12
Ces interventions publiques locales concernent pour l’essentiel des
aides en fonctionnement comme en investissement notamment à des
associations. Les dépenses directes des collectivités sont souvent
disséminées dans leur budget (financement d’études, de support de
prévention, etc.).
De surcroît, en Polynésie française, les associations intervenant dans
ce domaine sont soutenues en bonne partie par le biais du régime de
solidarité de la Polynésie française (RSPF), placé, s’agissant du paiement,
sous la responsabilité de la caisse de prévoyance sociale (CPS). Son
financement est assuré en totalité par le budge
t du Pays. En l’absence de
suivi complet faute d’un périmètre clairement identifié, le Pays n’a pas été
en mesure de communiquer un état complet des sommes effectivement
versées.
La Nouvelle-
Calédonie n’a pas non plus été en capacité de réunir les
données chiffrées concernant les crédits mobilisés dans la lutte contre les
violences faites aux femmes. Elle a justifié cette situation par la nécessité
de contacter l’ensemble des acteurs engagés, dont les provinces, avant de
pouvoir consolider les informations financières.
De son côté, le ministère de la justice a indiqué qu’il n’isole pas les
crédits budgétaires alloués à la lutte contre les violences faites aux femmes.
Pour l’avenir, les deux collectivités ainsi que l’État sont invités à
retracer l’ensemble de
s aides financières publiques apportées à chaque
partenaire privé.
Une réponse des territoires qui se structure mais qui reste à affirmer
Aujourd’hui, les principaux axes (prévention, communication,
information, formation) sont cernés mais pas toujours mis en œuvre de
façon pertinente, en l’absence de toute stratégie globale de prévent
ion.
Celle-ci revêt pourtant une importance particulière car une
prévention efficace au long cours est susceptible d’augmenter la proportion
de révélations par les victimes, et à terme de diminuer le taux de prévalence
des actes violents.
En Nouvelle-Calédonie, le gouvernement mène cependant plusieurs
actions de prévention parmi lesquelles un nécessaire volet éducatif. Ainsi,
un comité
3E (éducation à l’égalité à l’école), créé en 2015 par le vice
-
rectorat de la Nouvelle-Calédonie, promeut et coordonne les projets
pédagogiques autour de cette thématique en impliquant à la fois les
enseignants mais aussi les parents d’élèves
.
SYNTHÈSE
13
En Polynésie française, les initiatives engagées par la collectivité en
matière de prévention des violences faites aux femmes ont été conduites
sans que soit formalisé un cadre stratégique approprié, ni au titre de la
politique sociale, ni au titre de la santé publique, au risque d’un
émiettement des actions, de leurs financements, et de leur suivi.
Par ailleurs, la mise en place d’un référentiel des droits des femmes
à destination des professionnels concernés reste nécessaire en Nouvelle-
Calédonie, alors que la Polynésie française a suivi la recommandation
formulée par la chambre territoriale des comptes de Polynésie française
dans son rapport publié en 2022 et a produit et distribué en 2023 un guide
à destination des professionnels.
Au-delà des actions à mener ou à étendre, une coopération fluide et
structurée des acteurs doit être recherchée et mise en œuvre.
En effet, la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française sont
car
actérisées par une multiplicité d’acteurs intervenant dans le domaine des
violences
conjugales
et
interfamiliales
nécessitant
une
meilleure
coordination de ceux-
ci. Ce manque se traduit par des inégalités d’accès
aux droits et aux services.
De même, une approche structurée de long terme qui reste à définir
sur chaque territoire participera à l’affirmation de cet engagement collectif
.
L’exemple néo
-zélandais illustre cette approche puisque la
Nouvelle-Zélande a lancé en décembre 2021 un plan stratégique national
«
Te Aorerekura
» sur 25 ans destiné au gouvernement et aux communautés
pour éliminer la violence familiale et sexuelle sur son territoire
Au-delà de ces axes de prévention et de coordination, ces deux
territoires doivent développer une politique publique qui doit mieux
protéger les victimes notamment en accompagnant les femmes dans les
différents parcours de sortie des violences.
Or, le système de dépistage et d’alerte reste lacunaire sur ces territoires.
Ainsi, la Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie ont fait le choix
de ne pas être partie prenante ou de se retirer du
numéro d’écoute 3919.
La Polynésie française se prive ainsi d’un retour d’expérience utile
au projet de centre d’appel pour les femmes victimes de violences sans pour
autant mettre en place une solution alternative pour l’instant satisfaisante.
En effet, elle prévoit de doter les femmes victimes de violences de boutons
d’alerte. Ce projet, s’il peut être opérationnel dans l’ensemble des îles, ce
qui reste à vérifier, présente l’inconvénient de ne bénéficier qu’aux femmes
qui sont déjà identifiées par les pouvoirs publics.
COUR DES COMPTES
14
Pour sa part, la Nouvelle-Calédonie a mis en place une plateforme
d’écoute téléphonique ainsi que d’autres outils visant à développer les
modalités de repérage des victimes.
De même, les deux collectivités doivent veiller à permettre le
recours à la décohabitation entre les victimes et les auteurs. En effet, celui-
ci est rendu difficile en Polynésie française en raison d’un manque de
capacités d’accueil, surtout à l’extérieur de l’archipel des îles
-du-Vent
(Tahiti et Moorea). Le constat est plus nuancé en Nouvelle-Calédonie en
raison de l’existence de plusieurs lieux d’accueil et d’hébergement.
1
Parallèlement, ces deux collectivités doivent également insister sur
les dispositifs d’autonomisation.
L’accueil initial de la victime dans un lieu d’hébergement
temporaire vise avant tout à assurer sa sécurité face à la récidive ou à la
réitération de l’auteur, mais aussi
à engager le travail de reconstruction de
son identité. L’étape ultime est de tendre vers l’autonomisation
économique et sociale des femmes.
Une prise en charge de deuxième niveau est aujourd’hui rendue
difficile car la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française ne se donnent
pas les moyens de proposer un parcours global pour les femmes victimes
de violences.
Dans ce contexte, les voies de progrès envisageables sont
nombreuses : allocation financière afin de stabiliser la situation
économique de la victime, garantie locative pour les femmes victimes de
violences, réduction ou aménagement du temps de travail, parcours
d’insertion
fléché
par
le
financement
prioritaire
de
formations
professionnelles, accès privilégié au logement social, construction de
logements de transit, etc..
Ces deu
x collectivités doivent également, avec les services de l’État,
accompagner les femmes dans leur parcours judiciaire.
À ce titre, l’accueil et la prise en charge des victimes sont à
améliorer malgré les progrès réalisés notamment grâce à un protocole
d’acc
ueil formalisé (en commissariat et en gendarmerie), à une réduction
des délais de mise en protection des victimes et à
l’identification de
nouveaux lieux d’accueil de proximité avec des personnels formés.
1
Un lieu d’accueil à Lifou depuis 2017, deux lits d’accueil d’urgence en province Nord
avec le centre d’accueil pour les femmes en difficulté (Cafed), plusieurs dispositifs
d’accueil dans le
Sud avec le foyer Béthanie, les Manguiers, le Relais, SOS Violences
Sexuelles.
SYNTHÈSE
15
La loi du 30 juillet 2020 (articles 12 et 28) portant dérogation au
secret médical en cas de violences conjugales, dont les dispositions sont
applicables en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie, vise à mieux
protéger les victimes.
Ce texte a introduit de nouvelles dispositions permettant à un
prof
essionnel de santé d’effectuer un signalement lorsqu’il constate un
danger immédiat pour l’intégrité physique ou psychologique de son ou sa
patiente qui est victime de violences conjugales et s’il constate
l’impossibilité pour la personne de se protéger ou
de porter plainte parce
qu’elle semble subir un effet d’emprise.
En Nouvelle-Calédonie, un dispositif de signalement médical a ainsi
été mis en place et si ces deux conditions sont remplies, le praticien peut
remplir une fiche envoyée par courriel à la permanence du parquet de
Nouméa en vue de l’ouverture d’une enquête.
En Polynésie française, les services de gendarmerie et de police
contribuent à la recherche d’hébergements pour les victimes d’infractions
pénales. À ce titre, une «
maison de protection des familles de Polynésie
française
» est présente au sein du groupement de la gendarmerie pour la
Polynésie française. En outre, un comité réunit depuis 2020 la gendarmerie,
le parquet judiciaire et l’association Apaj. Ce groupe opérationnel a pour
vocation en particulier de développer une approche transversale des
procédures en cours traitées par les parties et de former les gendarmes. La
direction de la sécurité publique dispose pour sa part d’une brigade de la
protection de la famille sensibilisée à la thématique des violences
intrafamiliales. L’accueil du public au commissariat à Papeete a été revu
afin d’offrir les conditions de confidentialité et d’écoute adaptées.
Enfin, des dispositifs judiciaires renforcés sont mis en place de
façon inégale.
Ainsi, introduite par la loi n° 2010-769 du 9 juillet 2010,
l’ordonnance de protection a pour objectif de soutenir la victime face à des
violences exercées par celui qui partage ou a partagé sa vie en lui accordant
des mesures de protection, pour elle et éventuellement ses enfants. Elle
permet ainsi au juge aux affaires familiales d'assurer dans l'urgence la
protection de victimes de violences conjugales ou intrafamiliales. Ce
dernier délivre l’ordonnance s’il considère comme vraisemblables les faits
de violence allégués et le danger auquel la partie demanderesse ou ses
enfants sont exposés. Elle n’est pas subordonnée à l’existence d’une plainte
pénale préalable.
COUR DES COMPTES
16
En Nouvelle-Calédonie, la loi de Pays du 5 janvier 2022 relative à
la protection des victimes de viole
nces réforme l’ordonnance de protection
de la compétence du juge aux affaires familiales dans le champ civil. À
l’occasion de sa délivrance, après avoir recueilli les observations des
parties sur chacune des mesures suivantes, le juge aux affaires familiales
est, entre autres, compétent pour interdire à la partie défenderesse de se
rendre dans certains lieux spécialement désignés par le juge aux affaires
familiales, proposer à la partie défenderesse une prise en charge sanitaire,
sociale ou psychologique, ou un stage de responsabilisation pour la
prévention et la lutte contre les violences sexistes au sein du couple et
statuer sur la résidence séparée des époux ainsi que sur le logement
commun de partenaires liés par un pacte civil de solidarité ou de concubins.
Dans ce domaine, la Polynésie française est pour l’instant restée en
retrait.
Récapitulatif des recommandations
La Cour formule les recommandations suivantes :
1.
s
’attacher
, à partir de 2024, à une veille statistique exhaustive
interservices et genrée permettant une connaissance fine du
phénomène sur l’ensemble de chaque territoire
(ministère de
l’intérieur et des outre
-mer, ministère de la justice, gouvernements de
la Polynésie française et de la Nouvelle-Calédonie ; 2024)
;
2.
assurer, à partir de 2024,
une traçabilité budgétaire de l’ensemble des
actions et des aides servies concernant la lutte contre les violences
faites aux femmes
(
ministère de l’intérieur et des outre
-mer, ministère
de la justice, gouvernement de la Nouvelle-Calédonie ; 2024)
;
3.
produire et tenir à jour, à partir de 2024, un guide à destination des
opérateurs engagés dans la lutte contre les violences faites aux femmes
(gouvernement de la Nouvelle-Calédonie ; 2024)
;
4.
concevoir et animer, en 2024, une stratégie de long terme en matière
de lutte contre les violences faites aux femmes qui fédère tous les
acteurs publics et associatifs concernés
(gouvernements de la
Polynésie française et de la Nouvelle-Calédonie ; 2024)
;
5.
assurer, dès 2024, une prise en charge de premier niveau fiable des
femmes victimes tout au long de l’année par téléphone 7j/7 et 24h/24
(gouvernements de la Polynésie française et de la Nouvelle-
Calédonie ; 2024)
;
6.
sous réserve des moyens financiers nécessaires, démultiplier, à partir
de 2024, le maillage territorial de prise en charge des personnes
victimes des violences
(gouvernements de la Polynésie française et de
la Nouvelle-Calédonie ; 2024).
Introduction
La Cour des comptes a publié en septembre 2023 un rapport sur la
politique d’égalité entre les femmes et les hommes menée par l’État. Elle
a estimé que les avancées dans ce domaine sont limitées. S’agissant de la
lutte contre les violences conjugales, des mesures ont été déployées en
matière de protection des victimes comme pour la prise en charge des
auteurs. Par contre, certaines actions se réfèrent à une cible dont le niveau
ne résulte pas d’une analyse des besoins. D’autres méritent d’être mieux
évaluées au regard de leurs effets et non pas seulement des moyens
mobilisés. Par ailleurs, des mesures réclamant un investissement dans la
durée pour faire évoluer les mentalités, comme celles relatives à la
prévention axée sur l’éducation, ont été peu mises en œuvre.
Sur la période récente, les politiques publiques conduites en matière
de lutte contre ce type de violence bénéficient de la conjonction de deux
mouvements de fonds : la prise en compte croissante de sa singularité dans
son volet répressif et la volonté grandissante de l’État et des collectivités
locales de mieux accompagner les victimes et les auteurs.
Le Conseil économique social et environnemental (Cese) rappelle que
toutes les études montrent que les violences faites aux femmes s’exercent
majoritairement au sein de l’espace familial et particulièrement au sein du
couple
2
. C’est
également
l’une des conclusions d’une étude conduite dans
71
pays par l’Organisation mondiale de la santé (OMS) en 2013
3
.
La Polynésie française comme la Nouvelle-Calédonie enregistrent
une situation plus dégradée que les autres territoires de la République alors
même que la situation a longtemps été mal cernée voire occultée.
Les faits de violences relevés y sont en proportion plus prégnants
dans les foyers que dans les espaces publics. Paradoxalement, le domicile
qui devrait offrir un abri, y est plus dangereux que la rue ou que dans les
transports publics.
2
Rapport de mars 2017,
Combattre les violences faites aux femmes dans les collectivités
d’
outre-mer
.
3
OMS,
Global and regional estimates of violence against women: prevalence and
health effects of
intimate partner violence and non-partner sexual violence
, 2013.
COUR DES COMPTES
20
Les g
ouvernements locaux n’ont que récemment pris conscience de
l’ampleur des moyens à mettre en œuvre s’ils veulent que le nombre d’actes
de violences faites aux femmes diminue, et que les victimes bénéficient
d’une prise en charge sans faille. Si l’État, au vu de ses compétences, a la
responsabilité d’apporter une réponse pénale en qualifiant les faits de délits
ou de crimes, il appartient aux deux collectivités d’organiser et de veiller à
la mise en œuvre adaptée de leurs com
pétences sanitaire, sociale et
éducative. Les progrès attendus en matière de lutte contre les violences
faites aux femmes ne peuvent en effet pas reposer sur le seul volontarisme.
Ils nécessitent sur chaque territoire un partenariat renforcé, y compris au
sein même des collectivités, de façon à rendre cohérentes les différentes
politiques publiques concernées par cette lutte.
Face à ces problématiques sociales sévères, les deux exécutifs
locaux n’ont pas encore pris toutes les mesures utiles dont celles de
la
coordination entre les acteurs, alors
que les services de l’État sont très
impliqués sur cette question qui monopolise une partie non négligeable de
ses moyens.
L
’état des lieux des violences faites aux femmes est convergent et
préoccupant sur les deux territoires (I). Mais les réponses apportées restent
encore partielles et insuffisantes pour permettre une diminution sensible de
ces violences (II).
Chapitre I
Un état des lieux des violences
préoccupant de façon similaire
dans les deux territoires
Longtemps occultées ou sous-estimées, les violences faites aux
femmes sont aujourd’hui mieux cernées, permettant ainsi de dresser le
constat d’un phénomène social prégnant (I) pour lequel les deux collectivités
prennent conscience que la lutte relève de leur compétence (II).
I -
Les violences faites aux femmes :
un phénomène social prégnant tant
en Polynésie française qu’en Nouvelle
-Calédonie
Même imparfaite, la mesure statistique du phénomène montre une
situation dégradée.
A -
Un outil statistique qui ne couvre qu’une par
tie
de la réalité du phénomène
L’observation statistique produite au niveau national concernant
l’hexagone et certains espaces des outre
-mer distingue de plus en plus dans
ses analyses les violences faites aux femmes des atteintes à la personne.
COUR DES COMPTES
22
Malgré une part des faits restée silencieuse qui est par nature difficile à
estimer, certaines victimes étant placées dans l’incapacité de les révéler,
les dernières données rendues disponibles confirment la gravité du
phénomène.
Catégories de violences faisa
nt l’ob
jet
de suivis statistiques distincts
Les violences intrafamiliales sont des violences qui interviennent au
sein de la famille ou du foyer. Elles peuvent prendre différentes formes et
concerner des adultes ou des mineurs. 261 856 cas de violences
intrafamiliales ont été enregistrés sur le territoire national en 2022 (
source :
service statistique ministériel de la sécurité intérieure
).
Les violences conjugales désignent des violences (physiques,
psychologiques ou économiques) commises au sein du couple par le
conjoint, le ou la partenaire de pacte civil de solidarité ou d’union libre.
146 606 cas ont été recensés en 2022 (
source : direction des affaires
criminelles et des grâces
).
Les violences faites aux femmes sont des violences de tout type,
physiques, psy
chologiques ou économiques, à l’encontre des femmes, par
son ou sa conjointe, par un autre membre d’une cellule familiale ou en
dehors de celle-
ci. Il n’y a pas actuellement de stat
istique qui en assurent
leur suivi mais les données peuvent être approchées grâce au suivi des
violences conjugales ou intrafamiliales.
Les démarches d’observation nationales ne sont pas toujours
étendues aux collectivités territoriales comme la Polynésie française, ainsi
qu’à la Nouvelle
-Calédonie, au motif que celles-ci ont compétence en
matière d’études statistiques
4
.
De surcroît, la prise de conscience par les pouvoirs politiques locaux
est récente. L’analyse comme outil préalable à la planification de la
politique publique de lutte contre les violences faites aux femmes n’y
apparaît pas constituer suffisamment un réflexe de gestion.
En Nouvelle-Calédonie, le gouvernement a mis en place en 2019 le
« Grenelle des violences ». L
’un
des constats porte sur les statistiques
relatives aux crimes et délits, qui ne permettaient pas à
l’époque
d’appréhender l’ensemble des violences conjugales. Le gouvernement de
4
Alinéa 25 de l’article 22 de la loi organique n°
99-209 du 19 mars 1999 relative à la
Nouvelle-Calédonie et titre III de la loi organique n° 2004-192 pour la Polynésie
française.
UN ÉTAT DES LIEUX DES VIOLENCES PRÉOCCUPANT
DE FAÇON SIMILAIRE DANS LES DEUX TERRITOIRES
23
la Nouvelle-Calédonie a commencé à corriger la situation en lançant une
enquête statistique spécifique en novembre 2020
5
. L’étude publiée en
mai 2022 a révélé un besoin supplémentaire de connaissance qui doit
s’inscrire dans un cadre formalisé et partagé entre les institutions.
Typologie des formes de violences faites aux femmes
La lutte contre les violences faites aux femmes rencontre une série
d’obstacles. D’abord, parce que l
es formes de violences faites aux femmes
sont multiples, du harcèlement dans l’espace public
ou des actes violents au
sein de la famille aux violences sexistes sur le lieu de travail. De surcroît,
ces violences s’expriment sous des formes très variées, en ce sens qu’elles
peuvent porter atteinte à l’intégrité de la personne, ce qui va au
-delà des
seules agressions physiques pour englober les violences psychologiques.
Ces violences mentales sont elles-mêmes étendues, elles peuvent
être verbales, économiques (refuser que la conjointe travaille, la priver de
ses ressources, confisquer les moyens de paiement, etc.) ou administratives
(rétention des papiers, de documents administratifs, etc.). Ces violences sont
insidieuses et peuvent causer des dégâts émotionnels de long terme
(dévalorisation de la victime, emprise psychique, etc.).
En Polynésie française, l’observation de la situation est
moins
avancée. Au surplus, l’éclatement géographique
du territoire inhérent à sa
multi insularité qui se caractérise par la présence de communautés
humaines isolées de taille réduite, rend plus difficile la révélation des faits
par les victimes sur place. Les juridictions financières regrettent que cet
aspect spécifique
n’ait pas fait l’objet d’études adaptées.
Dans les deux territoires, le phénomène de dépendance économique
des femmes, qui constitue souvent un frein à la révélation des faits, est
particulièrement important. En 2021, les femmes enregistrent toujours un
taux d’emploi inférieur à celui des hommes. Le taux d’activit
é des femmes
n’a pas progressé en Polynésie française depuis 2007
6
, de sorte qu’elles ne
sont que 46 % à occuper un emploi contre 60 % pour les hommes, soit un
écart de 14 points.
5
Enquête «
Cadre de vie et sécurité
» sur le mo
dèle des enquêtes conduites par l’Insee
en métropole depuis 2007 relatives aux faits de délinquance dont les ménages et leurs
membres ont pu être victimes dans les deux ans précédents.
6
Rapport sur l’application de la convention sur l’élimination de toute
s les formes de
discriminations à l’égard des femmes (CEDEF), 2012, p. 37.
COUR DES COMPTES
24
En 2022 en Nouvelle-Calédonie,
le taux d’emploi des femmes de 15
à
64 ans est de 47 % contre 56 % pour les hommes, soit un écart de neuf points.
Pourtant, elles sont plus diplômées qu’eux, 43
% des 15-64 ans sont titulaires
d’un
baccalauréat
ou d’un diplôme supérieur, contre 36 % pour les hommes
7
.
Dans l’hexagone, le différentiel de taux d’emploi observé entre les
hommes et les femmes est de six points.
Les états des lieux complets qui restent à construire sur chaque
territoire sont d’autant plus indispensables que des obstacles loca
ux sont
parfois mis en exergue par les acteurs eux-mêmes. Ainsi, le rapport
n°01/2016 du Conseil économique et social de la Nouvelle-Calédonie met
en avant une problématique qui touche les victimes de droit coutumier en
Nouvelle-Calédonie qui ne peuvent obtenir de réparations civiles dans le
cadre du droit commun. En Polynésie française, le
Ha’ama
, terme tahitien
qui peut être traduit par le sentiment de honte à la fois personnel et à
l’échelle du groupe auquel l’individu
est socialement rattaché, est
susceptible de créer une difficulté supplémentaire pour la victime de se
signaler auprès des professionnels pour assurer sa prise en charge et
envisager la sanction et l’accompagnement des auteurs.
Dans ce contexte, un état des lieux approfondi de la situation est à
mettre en place et à systématiser par la suite. Cette démarche doit, pour être
utile, venir en appui à la structuration des actions locales, pour mieux
calibrer les outils de prévention et tendre davantage vers une offre adaptée
de prise en charge des victimes.
Pour autant, même lacunaires, ces éléments laissent apparaître une
situation très dégradée.
En réponse aux observations provisoires, la Polynésie française
indique qu’elle croise ses données sur le sujet avec celles que produit le
Parquet de Papeete, mais qu’elle ne parvient pas systématiq
uement à
consolider toutes les informations entre ses services.
B -
Une situation plus dégradée que dans la plupart
des territoires ultramarins et métropolitains
Les statistiques produites par les services de
l’État
ne sont pas
genrées, empêchant encore aujour
d’hui
de disposer de données relatives
aux violences spécifiquement faites aux femmes, tant au niveau national,
que dans les deux territoires. Mais comme le relevait en 2020 le conseil de
7
Enquête
Forces de travail 2022
Institut de la statistique et des études économiques
de la Nouvelle-Calédonie (ISEE), site https://www.isee.nc/emploi-revenus/emploi-
conditions-de-travail/emploi-chomage.
UN ÉTAT DES LIEUX DES VIOLENCES PRÉOCCUPANT
DE FAÇON SIMILAIRE DANS LES DEUX TERRITOIRES
25
prévention de la délinquance en Polynésie française, 77 % des victimes de
violences intrafamiliales sont des femmes.
En 2021, à l’occasion de
l’enquête «
Cadre de vie et sécurité
» menée pour la première fois en
Nouvelle-Calédonie, 80,5 % des personnes ayant révélé avoir subi des
violences physiques ou sexuelles en 2019 ou 2020 étaient des femmes. Il
est dès lors possible d’estimer que la gravité du phénomène touche
en
majeure partie les femmes.
La direction des affaires criminelles et des grâces du ministère de la
justice a communiqué des données concernant les auteurs de violences
conjugales. Certaines statistiques en Polynésie française sont absentes ou
bien peuvent indiquer des résultats incohérents sur les exercices 2017 et
2018. Le ministère a indiqué sur cet aspect que la juridiction pénale de
Papeete n’a été connecté
e au logiciel métier
Cassiopée
qu’en 2019.
L’activité
pénale relative aux violences conjugales connaît un rythme
soutenu, tant au niveau national que dans les deux territoires étudiés.
Graphique n° 1 :
nombre de personnes mises en cause
dans des affaires de violences conjugales, pour 100 000 personnes
Source : direction des affaires criminelles et des grâces du ministère de la justice
Note de lecture :
l’indicateur est égal au rapport entre le n
ombre de faits et la population totale de
chaque territoire.
COUR DES COMPTES
26
L’augmentation
du nombre de personnes mises en cause peut
traduire une aggravation du phénomène ou l’accroissement de la
proportion des révélations faites par les victimes auprès des services de
police-
gendarmerie, sans qu’il soit possible d’identifier
avec certitude
l
’i
nfluence de chaque facteur.
Le nombre de personnes mises en cause dans des affaires de
violences conjugales est sans commune mesure entre la statistique
nationale et les résultats constatés en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie
française. En 2022, lorsque 217 personnes par tranche de 100 000 sont
mises
en cause dans l’hexagone
, 535 le sont en Nouvelle-Calédonie et 383
en Polynésie française. De plus la part des personnes poursuivies sur le
total des mis en cause est plus élevée dans les deux territoires.
Le nombre de condamnations pour des cas de violences conjugales
qui débouchent sur des peines d’emprisonnement ferme, connaît, de la
même manière, un écart significatif en défaveur des deux territoires par
rapport aux résultats nationaux et une forte augmentation pour
100 000 habitants entre 2019 et 2022.
Graphique n° 2 :
nombre de condamnations et prononcés
de peines d'emprisonnement ferme pour 100 000 personnes
Source : direction des affaires criminelles et des grâces du ministère de la justice
Note de lecture
:
l’indicateur est égal au rapport entre le nombre de faits et la p
opulation
totale de chaque territoire.
Le poids des infractions relatives aux violences conjugales dans
l’activité correctionnelle est proche du double en Polynésie française et en
Nouvelle-Calédonie que celui enregistré dans les statistiques nationales.
UN ÉTAT DES LIEUX DES VIOLENCES PRÉOCCUPANT
DE FAÇON SIMILAIRE DANS LES DEUX TERRITOIRES
27
En 2022, 9
% de l’activité correctionnelle correspond à des affaires
de violences conjugales sur le plan national, contre 12 et 17 % en Nouvelle-
Calédonie et en Polynésie française. Sur ce dernier territoire, le poids de
ces violences dans l’activité corre
ctionnelle est deux fois plus élevé.
Graphique n° 3 :
poids en pourcentage des violences conjugales
dans
l’activité correctionnelle
Source : direction des affaires criminelles et des grâces du ministère de la justice
Note de lecture
:
l’indicateur
mesure la proportion de poursuites pour violences conjugales au
sein du nombre total
d’affaires audiencées en correctionnelle.
En 2022, 12 % du total des années de prison ferme prononcées par
les tribunaux au niveau national correspond à des affaires de violence
conjugale. Cette proportion est de quasi le double en Nouvelle-Calédonie
et en Polynésie française.
Le
ministère de l’intérieur a transmis les données consolidées
relatives aux victimes de violences intrafamiliales (VIF) au niveau national
et concernant les deux territoires. Par ailleurs, chaque haut-commissariat
publie chaque année à partir de cette base un bilan de la délinquance à
l’occasion de la tenue du comité annuel de prévention de la délinquance.
Dans la partie de ce document relatif aux atteintes volontaires à l
’intégrité
physique, les violences intrafamiliales sont traitées de façon très synthétique.
À
l’image
des constats qui peuvent être dressés concernant les
chiffres produits par le ministère de la justice, les données issues des
services de police et de gendarmerie indiquent que le phénomène observé
connaît des proportions significatives dans les deux collectivités en
comparaison des résultats nationaux.
COUR DES COMPTES
28
Les trois périmètres géographiques partagent un taux de croissance
élevé. Le nombre de victimes pour 100 000 personnes est significativement
plus élevé en Nouvelle-
Calédonie et en Polynésie française qu’en métropole
et dans les départements et régions d’outre
-mer (total « national »).
Lorsque dans le premier cas, 388 victimes pour 100 000 habitants sont
enregistrées en 2022 par les services de police pour des faits de violences
intrafamiliales, en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française, 818 et
685 victimes sont identifiées respectivement par les services.
Graphique n° 4 :
pourcentage de violences conjugales dans les années
d’emprisonnement ferme prononcées
Source : SSMSI, base statistique des victimes de crimes et délits enregistrés par la police
nationale et la gendarmerie nationale
Quel que soit le service sollicité, les statistiques présentent comme
limite méthodologique de retenir des périmètres plus larges que les seules
violences faites aux femmes. La connaissance précise du phénomène
nécessiterait de recourir à des statistiques genrées.
En 2021, à l’occasion de l’enquête «
cadre de vie et sécurité
» menée
pour la première fois en Nouvelle-Calédonie, 14 500 personnes, soit 7,6 % des
personnes âgées de 18 à 75 ans, ont révélé avoir subi des violences physiques
ou sexuelles en 2019 ou 2020
. Selon le point d’étape du 10
mai 2022 du
« Grenelle » des violences conjugales de Nouvelle-Calédonie, chaque année
5,4 personnes sur mille habitants sont victimes de violences intrafamiliales,
dont 90 % sont des femmes. Cela est significativement plus élevé que dans
l’hexagone (3,55 personnes pour 1
000 habitants).
UN ÉTAT DES LIEUX DES VIOLENCES PRÉOCCUPANT
DE FAÇON SIMILAIRE DANS LES DEUX TERRITOIRES
29
Ces constats doivent inciter les décideurs locaux à développer des
actions à la hauteur du phénomène
d’autant
que les compétences sanitaire
et sociale
ainsi qu’en matière d’éducation
leur sont dévolues.
En réponse aux observations provisoires, la Polynésie française
estime que la situation pourrait être plus grave que ne le laissent à penser
les statistiques disponibles. D’abord, celles
-ci ne concernent que les
violences physiques. Ensuite, ces violences physiques seraient, au surplus,
aggravées dans les couples du fait de la promiscuité au sein de certaines
familles. Enfin, la collectivité précise que les représentations culturelles de
certaines femmes peuvent les inciter à tolérer cette violence et ainsi venir
diminuer la proportion des révélations de ces actes.
II -
Un suivi en voie d'amélioration,
à l’exception de celui
de
l’exécution budgétaire
Tant les textes internationaux auxquels la France adhère que les lois
nationales fournissent à ces deux territoires un cadre normatif suffisant (A)
pour inscrire leurs actions au titre de leurs compétences décentralisées (B).
Par ailleurs, les coûts budgétaires et sociaux du phénomène et de la lutte
contre celui-ci sont encore mal appréhendés (C).
A -
Les textes internationaux et nationaux sont
pour la plupart applicables sur les deux territoires
Les engagements internationaux pris par la France sont applicables
de plein droit en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie en vertu de
l’article 55 de la Constitution du 4 octobre 1958. S’agissant des lois et
règlements nationaux, l’article
74-1 de la Constitution, combiné aux lois
organiques respectives qui régissent le statut des deux territoires, pose le
principe de leur application lorsqu’une mention expresse est insérée dans
le texte national à cette fin, hormis pour certaines matières qui sont de la
responsabilité directe de l’État comme l'organisation de la justice, le droit
pénal et la procédure pénale.
Les faits de violence faites aux femmes sont considérés en droit
français comme une forme de délinquance. La délinquance désigne une
conduite individuelle caractérisée par la commission d’infractions, plus ou
moins graves, souvent marquée par la réitération
8
.
8
Définition formulée par le secrétariat général du comité interministériel national de
prévention de la délinquance et de la radicalisation.
COUR DES COMPTES
30
La répression des faits de violence à l’égard des femmes a été
renforcée dans le code pénal et dans le code civil à partir de 1992 en France,
hormis certaines dispositions plus anciennes relatives aux affaires de
mœurs
9
. Depuis, plusieurs lois successives ont renforcé la lutte contre les
violences conjugales en particulier
10
.
Les deux gouvernements locaux doivent, dès lors, de porter une
attention particulière aux instruments internationaux et nationaux existants
pour, d’une part, évaluer leurs propres responsabilités et obligations en la
matière, et d’autre part, développer leurs capacités de mobilisation des
acteurs locaux à partir des mécanismes dont ils ont la charge.
B -
Une compétence décentralisée
La prévention et les prises en charge sociale et sanitaire des victimes
et des auteurs sont de la responsabilité du Pays en Polynésie française et
s’agissant de la Nouvelle
-Calédonie, des provinces et du gouvernement.
Le code de la sécurité intérieure
, créé par l’ordonnance n°
2012-351
modifiée est applicable en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie
11
sous réserve des adaptations prévues par la loi
12
.
9
Comme la loi n° 80-1041 du 23 décembre 1980 relative à la répression du viol et de
cer
tains attentats aux mœurs.
10
Notamment la loi n° 2014-873 pour l'égalité réelle entre les femmes et les hommes,
et
plus
récemment
la
loi
2019-1480
du
28
décembre
2019
visant
à agir contre les violences au sein de la famille, et la loi n° 2020-936 du 30 juillet 2020
visant à protéger les victimes de violences conjugales.
11
Article 21 de l’ordonnance.
12
Ordonnance n° 2012-351 du 12 mars 2012 relative à la partie législative du code de
la sécurité intérieure, et décret n° 2013-1113 du 4 décembre 2013 relatif aux
dispositions des livres I
er
, II, IV et V de la partie réglementaire du code de la sécurité
intérieure, ainsi que les articles L. 2211-1 et L. 2573-16 du code général des collectivités
territoriales applicable en Polynésie française.
UN ÉTAT DES LIEUX DES VIOLENCES PRÉOCCUPANT
DE FAÇON SIMILAIRE DANS LES DEUX TERRITOIRES
31
Il dispose en particulier que so
us réserve des pouvoirs de l’autorité
judicaire et dans le respect des compétences du représentant de l’État, des
compétences de la Polynésie française et de la Nouvelle-Calédonie en
matière sociale et des compétences des autres collectivités publiques et des
établissements et organismes intéressés, «
le maire anime, sur le territoire
de sa commune, la politique de prévention de la délinquance et en
coordonne la mise en œuvre
».
Cette disposition confirme qu’il s’agit d’une compétence partagée,
et précise d
’ailleurs que les actions de prévention de la délinquance
conduites par les communes ne doivent pas être incompatibles avec le plan
de prévention de la délinquance arrêté par le représentant local de l'État.
L’animation et la coordination à l’échelon commu
nal est du ressort du
conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance. Obligatoire dans les
communes comprenant un quartier prioritaire de la politique de la ville, cette
instance doit également être mise en place à partir du seuil démographique de
10 000 habitants. Ce seuil a été abaissé depuis 2021 à 5 000 habitants.
Chaque conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance
peut constituer en son sein un ou plusieurs groupes de travail et d'échanges
d'informations à vocation territoriale ou thématique
13
. Ces conseils se
réunissent en formation plénière au moins une fois par an.
Les deux exécutifs locaux ont indiqué que leurs services participent
à ces instances communales lorsqu’elles existent.
Par ailleurs, conformément à l’article
D 132-5 du code de la sécurité
intérieure, des conseils de prévention de la délinquance
14
à l’échelle supra
communale ont été installés dans les deux territoires. Dans les deux cas,
ces instances ont été créées à l’initiative du parquet général.
À la différence des conseils de droit commun co-présidés par le
préfet et par le procureur de la République, les conseils polynésien et néo-
calédonien sont co-dirigés par le haut-commissaire de la République, le
procureur général près la cour d’appel et le président de l’exécutif local
(président de la province ou président du gouvernement en Nouvelle-
Calédonie, et présidents du gouvernement en Polynésie française et de
l’assemblée de la Polynésie française).
13
Article L. 132-
5 du code de la sécurité intérieure rendu applicable par l’article
L. 155-
1 pour la Polynésie française et l’article L. 156
-1 pour la Nouvelle-Calédonie.
14
En droit commun, dénommé le « conseil départemental de prévention de la
délinquance et de la radicalisation et de lutte contre la drogue, les dérives sectaires et
les violences faites aux femmes ».
COUR DES COMPTES
32
C -
Des coûts mal appréhendés
Les gouvernements de Nouvelle-Calédonie et de Polynésie
française mobilisent chacun des crédits en soutien à la lutte contre les
violences faites aux femmes. Le décompte des sommes n’est pas aisé
: cette
thématique est en majeure partie intégrée dans les budgets à l’intérieur
d’ensembles
plus larges qui comprennent les violences et les personnes
vulnérables (personnes âgées, personnes dans la rue, femmes battues).
Ces interventions publiques locales concernent pour l’essentiel
des
aides en fonctionnement comme en investissement à des associations. Les
dépenses directes des collectivités sont souvent disséminées dans leur
budget (financement d’études, de support de prévention
, etc.).
De surcroît, en Polynésie française, les associations sont soutenues
en bonne partie par le biais du régime de solidarité de la Polynésie française
(RSPF), placé, s’agissant du paiement, sous la responsabilité de la caisse
de prévoyance sociale (CPS). Son financement est assuré en totalité par le
budget du Pays. En l’absence de suivi complet faute d’un périmètre
clairement identifié, le Pays n’a pas été en mesure de communiquer un état
complet des sommes effectivement versées.
L’enquête
a permis d’estimer
toutefois que le montant cumulé octroyé par la collectivité entre 2017 et
2022 inclus atteindrait près de 6,6
M€ en fonctionnement. Ces associations
sont destinataires d’un co
-financement
de l’État piloté pour l’essentiel par
le haut-
commissaire. Au vu des conventions d’octroi de subventions
examinées
, le montant estimé des financements de l’État serait de près de
700
000 €
entre 2017 et 2022.
La situation est identique en matière d’investissement.
La Nouvelle-
Calédonie n’a pas
non plus été en capacité de réunir les
données chiffrées concernant les crédits mobilisés dans la lutte contre les
violences faites aux femmes. Elle a justifié cette situation par la nécessité
de contacter l’ensemble des acteurs engagés, dont les provinces,
avant de
pouvoir consolider les informations financières.
De son côté, le ministère de la justice a indiqué qu’il n’isole pas les
crédits budgétaires alloués à la lutte contre les violences faites aux femmes.
Pour l’avenir, les deux collectivités, avec l’État, sont invités à
retracer l’ensemble des aides financière
s publiques apportées à chaque
partenaire privé.
UN ÉTAT DES LIEUX DES VIOLENCES PRÉOCCUPANT
DE FAÇON SIMILAIRE DANS LES DEUX TERRITOIRES
33
_____________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
_________
Longtemps occultées, minimisées ou mal appréhendées, les
violences faites aux femmes sont désormais mieux cernées par les
gouvernements de la Nouvelle-Calédonie et de la Polynésie Française.
Cette meilleure connaissance débouche su
r le double constat d’une forte
prégnance du phénomène et d’une occurrence nettement plus développée
que dans l’hexagone. L’exercice de compétences propres liées aux statuts
particuliers de ces deux territoires et leur insertion dans un système
normatif plus large leur donne cependant les outils juridiques pour agir.
La Cour adresse les deux recommandations suivantes :
1.
s
’attacher
, à partir de 2024, à une veille statistique exhaustive
interservices et genrée permettant une connaissance fine du
phénomène sur
l’ensemble de chaque territoire (
ministère de
l’intérieur et des outre
-mer, ministère de la justice, gouvernements de
la Polynésie française et de la Nouvelle-Calédonie ; 2024) ;
2.
assurer, à partir de 2024, une traçabilité budgétaire
de l’ensemble
des
actions et des aides servies concernant la lutte contre les violences
faites aux femmes (
ministère de l’intérieur et des outre
-mer, ministère
de la justice, gouvernement de la Nouvelle-Calédonie ; 2024).
Chapitre II
Des actions déjà engagées
qui restent à conforter
Les deux collectivités ne sont pas inactives (I) mais les réponses
n’apparaissent pas toujours à la hauteur d’un phénomène massif (
II).
I -
Une réponse des deux territoires
qui se structure mais qui reste à affirmer
La lutte contre les violences faites aux femmes nécessite
d’intervenir tout d’abord en amont de la survenance des faits par le
renforcement de la prévention, de la formation, de la communication et de
l’information. Cha
cun des dispositifs mis en place en Nouvelle-Calédonie
et en Polynésie française reste toutefois éparpillé entre plusieurs structures
nécessitant une meilleure coordination entre les différents acteurs.
COUR DES COMPTES
36
A -
Des axes opérationnels en matière de prévention
désormais mieux définis mais dépourvus
d’un référentiel commun
1 -
Les actions principales de prévention déployées
dans les deux territoires
Les principaux axes (prévention, communication, information,
formation) sont cernés mais pas toujours mis en œuvre de façon pertinente,
en l’absence de toute stratégie de prévention.
Celle-ci revêt pourtant une importance particulière car une prévention
efficace au long cours est susceptible
d’augmenter
la proportion de
révélations par les victimes, et à terme de diminuer le taux de prévalence
des actes violents
15
.
En Nouvelle-Calédonie, le gouvernement mène plusieurs actions de
prévention. Un site internet spécifique (violences-conjugales.gouv.nc) a
été ouvert
le 25 novembre 2019 à l’issue du
« Grenelle local » contre les
violences faites aux femmes. Ce site comprend des informations pratiques,
accessibles à toutes et tous, traduites dans les langues de toutes les
communautés de Nouvelle-Calédonie. Un bus itinérant «
Aller vers
» a été
inauguré en novembre 2020 avec pour objectif d'informer les femmes sur
leurs droits et leurs recours. Ce bus est géré par la Croix-Rouge Française
en partenariat avec les associations du secteur. Le dispositif est financé à
la fois par l’État et par la Nouvelle
-Calédonie.
Enfin, pour
combattre les violences faites aux femmes, l’éducation
à
l’égalité entre les femmes et les hommes
fait partie des fondamentaux
enseignés à l’école. Un comité
« 3E »
(éducation à l’égalité à l’école) a été
créé en 2015 par le vice-rectorat de la Nouvelle-Calédonie. Ce comité
impulse et coordonne les projets pédagogiques autour de cette thématique
en im
pliquant à la fois les enseignants mais aussi les parents d’élèves. Les
établissements actifs sur cette thématique peuvent ainsi se faire labelliser
(38 % des établissements scolaires du secondaire du public et du privé sont
aujourd’hui
labellisés « 3E »).
15
L’une des premières études systématiques conduite en métropole en 2000 indiquait
à l’époque que «
8 % seulement des femmes victimes de violences commises dans la
relation du couple déposent plainte (contre 35 % pour les femmes victimes de violences
perpétrées dans l'espace public)
».
DES ACTIONS DÉJÀ ENGAGÉES QUI RESTENT À CONFORTER
37
L
’information et la prévention des violences faites aux femmes en
milieu coutumier mérite d’être
développée en y associant les instances
religieuses.
En Polynésie f
rançaise, le développement d’une stratégie de
prévention
fait
l’objet
d’un
objectif
affiché
dans
le
plan
pluriannuel 2021- 2024 rédigé par le conseil de prévention de la
délinquance de la Polynésie française co-présidé par le président du
gouvernement, le haut-commissaire et le procureur général près la cour
d’appel. La collectivité n’en a pas é
laboré en propre, notamment du fait de
l’urgence des actions à mener dans le cadre de la crise sanitaire
.
Plus largement, aucun plan de prévention sanitaire et social n’a été
produit. Cependant, le document est toujours en cours de rédaction.
Les initiatives engagées par la collectivité en matière de prévention
des violences faites aux femmes ont été conduites sans
qu’
un cadre
stratégique approprié ne soit formalisé, ni au titre de la politique sociale, ni
au titre de la santé publique, au risque d’un émiet
tement des actions, de
leurs financements et de leur suivi.
Les actions ont consisté, à titre principal, en la création d’un
bureau
« prévention » au sein de la direction des solidarités, de la famille et de
l'égalité (DSFE), et l’octroi de subventions aux
associations qui agissent en
matière de protection de la condition féminine
16
. L’organisation de
journées thématiques a également fait l’objet d’un soutien public, comme
la journée internationale pour l’élimination de la violence à l’égard des
femmes
17
.
La DSFE a conduit des actions ponctuelles de sensibilisation et de
communication en 2020 sur les deux chaînes de télévision locale, sur les
réseaux sociaux ainsi que dans les transports en commun.
Par ailleurs, le Pays a cofinancé en 2022 av
ec l’Université d
e
Polynésie française une étude sur le thème des violences intrafamiliales et
du changement social en Polynésie française. Ce travail de recherche a pour
objectif de mieux comprendre les conditions d’émergence de la violence.
16
C’est le cas de l’association polyvalente d’actions socio
-judiciaires (Apaj) qui
propose des stages de responsabilisation visant à prévenir et à lutter contre les violences
au sein du couple et les violences sexistes.
17
Des dépliants concernant la violence dans le couple présentant en particulier les
numéros utiles ont été distribués à l’occasion de la journée internationale de
lutte contre
les violences faites aux femmes.
COUR DES COMPTES
38
2 -
Une mise en place d’un référen
tiel des droits des femmes
à destination des professionnels concernés nécessaire
en Nouvelle-Calédonie
La révélation des violences et en particulier de celles qui se
déroulent dans le cadre intrafamilial est vécue comme un passage de la
cellule privée vers la sphère publique. Faciliter la décision de révéler
implique une attention et une écoute en continu de la part des
professionnels de première ligne.
L’enjeu déterminant est d’offrir des garanties de confidentialité aux
victimes et des délais de prise en charge rapides, voire immédiats selon le
degré de menace.
Apporter un traitement cohérent nécessite que chaque professionnel
soit mis en position de détecter des situations de danger. Pour cela, tous les
acteurs
ont besoin d’un niveau de connaissance appr
oprié du phénomène
des violences faites aux femmes.
Par principe, lorsque dans ce cas de figure le cadre d’ensemble et
transversal fait défaut, chaque entité tend naturellement à développer ses
référentiels propres en fonction de sa culture de travail. Les intervenants
risquent d’agir ainsi trop souvent chacun selon leur propre logique, au
détriment des victimes, qui se trouvent placées face à des interlocuteurs qui
peuvent tenir des positions incohérentes.
Les acteurs publics nationaux et locaux en Polynésie française et en
Nouvelle-
Calédonie ont à leur disposition des cadres d’intervention
normés proposés sous forme de référentiels par les institutions
internationales dont l’objet est de structurer leurs interventions pour mieux
organiser la lutte contre les violences faites aux femmes.
La Polynésie française a suivi la recommandation formulée par la
chambre territoriale des comptes de Polynésie française dans son rapport
publié en 2023.
18
Elle a produit et distribué en 2023 un guide à destination
des professionnels à 500 exemplaires.
La Nouvelle-Calédonie aurait intérêt à mener un projet similaire.
Au-delà des actions à mener ou à étendre, une coopération fluide
et structurée des acteurs doit être recherchée et mise en œuvre.
18
Chambre territoriale des comptes de Polynésie française,
Collectivité de la Polynésie
française : la lutte contre les violences faites aux femmes
, exercices 2017 et suivants,
juin 2023.
DES ACTIONS DÉJÀ ENGAGÉES QUI RESTENT À CONFORTER
39
B -
La coopération entre les différents acteurs
doit être mieux structurée
La Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française sont caractérisées
par une multiplicité d’acteurs intervenant dans le domaine des violences
conjugales et intrafamiliales nécessitant une meilleure coordination. Ce
m
anque de coordination se traduit par des inégalités d’accès aux droits et
aux services.
La coordination des structures dépend en premier lieu de leur
recensement exhaustif
et des moyens qu’elles mettent en œuvre
.
La Nouvelle-Calédonie et les provinces, la Polynésie française, les
communes, et l’État exercent une ou plusieurs compétences en ce qui
concerne la lutte contre les violences faites aux femmes. Plusieurs
associations reconnues travaillent également dans ce secteur.
Les communes interviennent notam
ment par l’intermédiaire de leur
police municipale.
L’État
19
agit par le biais de la police nationale, la gendarmerie et la
justice. Les forces de sécurité nationale sont présentes sur le territoire. Des
intervenants sociaux sont incorporés dans les services de gendarmerie et de
police. Ces derniers
contribuent à la recherche d’hébergements pour les
victimes d’infractions pénales. L’État soutient également financièrement
de nombreuses actions relatives à la lutte contre les violences faites aux
femmes menées par la Nouvelle-Calédonie et les provinces.
D’autres acteurs interviennent comme
:
-
les
professionnels
de
santé
privés
(psychologues,
médecins
généralistes, médecins spécialistes, médecins du travail, etc.) ;
-
les professionnels du droit et les employeurs.
La Nouvelle-
Calédonie dispose d’une direction de la condition
féminine, mais l’essentiel des actions de terrain en matière de violences
faites aux femmes est mené par les provinces.
La province Sud dispose d’une mission de la condition féminine
chargée d’informer et d’orienter les victimes, de faire de la prévention en
milieu scolaire et de la réinsertion professionnelle des victimes. Elle gère
également le «
Relais
», une structure recevant et conseillant les femmes
en détresse, ainsi que le foyer « Béthanie ». La province Nord dispose
19
La France est part
ie prenante à la convention sur l’élimination de toutes les formes
de discriminations à l’égard des femmes du 18 décembre 1979.
COUR DES COMPTES
40
également d’une mission de la femme, concentrée sur les problématiques
d’accueil des femmes en détresse. Ce service gère aussi la maison de la
femme à Koné. Pour la province des îles Loyauté, les violences faites aux
femmes sont gérées par la direction de l'action communautaire et de l'action
sanitaire.
Une carte des acteurs impliqués dans la lutte contre les violences
conjugales
en
Nouvelle-Calédonie
permet
désormais
d’identifier
l’ensemble des lieux d’accueil et les acteurs qui œuvrent dans les domaines
de l’accès au droit et de l’aide aux victimes
20
. Elle doit dorénavant être
suivie d’une volonté d’engager une coopération entre eux.
En Polynésie française, le Pays intervient dans le domaine des
violences faites aux femmes
via
les enseignants et la DSFE qui est dotée
d’un service spécifique dont l’objet est d’apporter une réponse adaptée aux
situations de violences rencontrées. Cette cellule « signalements » est
chargée de recueillir et de centraliser l’ensemble des information
s
préoccupantes de toutes origines pour l’ensemble de la Polynésie
française
21
.
Les associations sont également des acteurs importants. Elles
exercent
un premier volet de missions d’aide aux victimes et
parfois un
second volet de missions socio-judiciaires en menant des actions de
responsabilisation de personnes mises en cause pour avoir commis une
infraction.
Le centre hospitalier de la Polynésie française assure la prise en
charge des femmes pouvant être victimes de violences. Elles sont
accueillies au service des urgences médicales mais elles peuvent aussi
révéler les faits dans le cadre des consultations ou des hospitalisations
programmées. L’hôpital assure un accompagnement social des victimes, et
dispose pour cela dans son organisation interne, de deux services
spécifiques
22
, un service social hospitalier et un service social
psychiatrique. En leur sein, une cellule de signalements fait office de
premier guichet pour les femmes victimes de violences.
20
https://violences-conjugales.gouv.nc/institutionsassociations/cartographie-des-
acteurs-cavad
21
Arrêté n° 419 CM du 15 mars 2018 portant création et organisation de la direction
des solidarités, de la famille et de l'égalité (DSFE).
22
En 2022, il comprend sept agents et un psychologue.
DES ACTIONS DÉJÀ ENGAGÉES QUI RESTENT À CONFORTER
41
En Nouvelle-Calédonie, une convention relative au dispositif
d’accueil des victimes (DAV) au sein du pôle Mère
-Enfant du Médipôle a
été signée en 2019 entre le gouvernement, l’État, dont la justice, la
direction du centre hospitalier et la province Sud. Les femmes victimes de
violences bénéficient désormais d'une prise en charge globale dans un lieu
unique. Depuis le 1
er
janvier 2020, un éducateur spécialisé et un
psychologue ont été recrutés pour compléter l’équipe sous la direction de
la coordinatrice du dispositif d’accueil des victimes, juriste.
Une approche structurée de long terme qui reste à définir sur chaque
territoire participera à
l’affirmation de
cet engagement collectif.
La lutte contre les violences faites aux femmes
en Nouvelle-Zélande
La Nouvelle-Zélande a lancé en décembre 2021 un plan stratégique
national «
Te Aorerekura
»
23
sur 25 ans destiné au gouvernement et aux
communautés pour éliminer la violence familiale et sexuelle sur son
territoire.
Cette stratégie s'adresse à tous les habitants de Nouvelle-Zélande.
Elle reconnaît que les populations les plus susceptibles de subir des
violences familiales et sexuelles sont les femmes et les personnes au genre
non binaire. Elle prévoit des services et un soutien pour les différentes
communautés ethniques, les personnes handicapées, les personnes âgées,
les enfants et les jeunes.
Le plan «
Te Aorerekura
» s’appuie sur le traité de Waitangi
24
et met
en avant le rôle des populations autochtones. Il définit une vision fondée sur
le bien-être et met l'accent sur la prévention, la guérison et le dépassement
des traumatismes.
Le plan d'action
25
qui accompagne le plan stratégique définit
40
actions à mettre en œuvre par plus de 10 directions gouvernementales.
23
formats/Te-Aorerekura-National-Strategy-final.pdf
24
Le traité de Waitangi est signé le 6 février 1840 entre les représentants de
la Couronne britannique et des chefs
māoris
de la partie septentrionale de l'île du Nord.
Dans les mois qui suivirent, des copies furent signées par d'autres chefs à différents
endroits de la Nouvelle-Zélande. Le traité fit formellement de la Nouvelle-Zélande
une colonie britannique et est considéré comme l'acte de fondation de la nation néo-
zélandaise.
25
formats/Te-Aorerekura-Action-plan.pdf
COUR DES COMPTES
42
Ces actions sont fondées, entre
autres, sur la prévention, l’éducation
des jeunes, la sensibilisation,
la communication, la mise en œuvre de
réponses adaptées aux personnes handicapées et adultes vulnérables,
l’élaboration de nouvelles lignes directrices pour soutenir les participants
aux procédures judiciaires et la formation des intervenants lors de la prise
en charge des victimes de violences conjugales.
Comme le montre l’exemple néo
-zélandais, une stratégie de long
terme élaborée avec l’ensemble des acteurs permet un alignement de
l’action de l’ensemble des structures impliquées derrière une vision
commune et favorise leur coordination.
II -
Une politique publique
qui doit mieux protéger les victimes
Au-
delà de la prévention et de la répression, l’objectif est aussi
d’améliorer le soutien aux victimes, en les accompagnant dans les
différents parcours de sortie de violences et dans le parcours judiciaire.
A -
En accompagnant les femmes dans les différents
parcours de sortie des violences
1 -
Le système de dépistage et d’alerte
Gérée dans l’hexagone par la fédération nationale
« Solidarité
femmes », la plateforme téléphonique «
3919-violences femmes info
» est le
numéro national d’écoute téléphonique et d’orientation à destination des
femmes victimes de toutes formes de violences, de leur entourage et des
professionnels concernés.
Ce numéro est ouvert sur l’ensemble du te
rritoire
hexagonal et dans les départements d’outre
-mer vingt-quatre heures sur
vingt-quatre. La Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie ont fait le
choix de ne pas être partie prenante
ou de se retirer du numéro d’écoute 3919.
La Polynésie française a préféré en effet ne plus adhérer à ce
dispositif, constatant la faible activité locale enregistrée par cette
plateforme depuis 2021. Seuls neuf appels auraient été enregistrés en 2021
et huit appels en 2022 au cours du premier semestre, malgré une publicité
diffusée au moyen d’affichages notamment. De surcroît, plus de 70 % des
appels émis depuis la Polynésie française n’auraient pas été traités. La
collectivité se prive ainsi
d’un retour d’expérience utile au projet de centre
d’appel pour les femmes vict
imes de violences sans pour autant mettre en
place une solution alternative.
DES ACTIONS DÉJÀ ENGAGÉES QUI RESTENT À CONFORTER
43
La Polynésie française a confirmé, dans sa réponse aux observations
provisoires,
sa décision d’abandonner le dispositif national 3919 et a
indiqué qu’elle prévoit de se doter de boutons d’alerte.
C
e projet, s’il peut
être opérationnel dans l’ensemble des îles, ce qui reste à vérifier, présente
l’inconvénient de ne bénéficier qu’aux femmes qui sont déjà identifiées par
les pouvoirs publics.
Un numéro d’écoute reste indispensable pou
r assurer
en particulier sa mission de prévention.
En Nouvelle-Calédonie, les victimes de violences conjugales sont
repérées, écoutées et orientées vers les services de police et de gendarmerie
par la plateforme d’écoute téléphonique SOS Écoute au
«
05 30 30 -
SOS Écoute
», numéro anonyme et gratuit destiné à toute personne en
détresse psychologique et également aux personnes victimes de violences
conjugales et intrafamiliales. Le numéro gratuit
« 05 11 11 -
SOS Violences
» offre un accompagnement aux victimes de violences
conjugales et intrafamiliales. Des téléphones mobiles dotés d'un bouton
d'urgence
26
ont été mis en place en Nouvelle-Calédonie depuis 2019 pour
les femmes les plus menacées identifiées par l’association pour l’accès au
droit et l’aide aux victimes. Il permet d’appeler la police en appuyant
simplement sur une touche. La détentrice du téléphone est mise en relation
avec un service d’assistance spécialisé, sans qu’elle ait besoin de composer
un numéro ou de donner une explication. Ce téléphone mobile est doté
d’une géolocalisation automatique.
Depuis 2019, ces téléphones ont bénéficié à 27 victimes. Une
nouvelle convention sera signée en 2024 pour augmenter le nombre de
téléphones disponibles sur le territoire, ces derniers passant de huit à 15.
D’autres outils ont été mis en place
afin de développer les modalités
de repérage des victimes, de sensibiliser tous les publics et d’agir auprès
d’eux dans les meilleurs délais :
-
élaboration d’une «
fiche - contacts
» des numéros d’astreinte
d’urgence d
iffusée auprès des partenaires institutionnels et associatifs
(provinces,
mairies,
hôpitaux,
dispensaires,
pharmacies,
supermarchés, etc.) ;
-
élaboration de mini-
cartes d’accès à l’information d’urgence pour
tous
les publics (carte « pocket » violence intrafamiliale, carte « pocket »
violence
intrafamiliale
JUNIOR,
carte
« pocket »
violence
intrafamiliale en braille) ;
-
mise en place d’un SMS exclusif de signalement
;
26
Le téléphone «
grave danger
» est un dispositif d’urgence créé en 2013 en métropole.
COUR DES COMPTES
44
-
mise en place d’un protocole inédit de signalement immédiat avec
l’ordre
des
pharmaciens
en
Nouvelle-Calédonie,
le
haut-
commissariat, la police nationale, la gendarmerie et le gouvernement
de la Nouvelle-Calédonie. Ce dispositif initié par le ministère de
l’
intérieur permet à la victime de se signaler directement auprès du
pharmacien avec mise
à l’abri dans l’officine.
2 -
Le recours à la décohabitation entre les victimes et les auteurs
Les femmes victimes de violences doivent pouvoir accéder
rapidement à un lieu de mise en sécurité compte tenu du danger qu’elles
encourent en restant à proximité de
l’agresseur, notamment au regard du
contexte insulaire. Le recours à la décohabitation entre les victimes et leurs
auteurs est rendu difficile en Polynésie française en raison d’un manque de
capacités d’accueil, surtout à l’extérieur de l’archipel des île
s-du-Vent
(Tahiti et Moorea). Le constat est plus nuancé en Nouvelle-Calédonie en
raison de l’existence de plusieurs lieux d’accueil et d’hébergement.
Dispositifs d’aide à l’hébergement proposés en Nouvelle
-Calédonie
Un lieu d’accueil
a été créé à Lifou depuis 2017 ainsi que deux lits
d’accueil d’urgence en province Nord avec le centre d’accueil pour les
femmes en difficulté (Cafed) et
plusieurs dispositifs d’accueil dans le Sud
avec le foyer Béthanie, les Manguiers, le Relais et SOS Violences Sexuelles.
La collectivité de Nouvelle-Calédonie a adopté un plan territorial de
sécurité et de prévention de la délinquance. L’objectif est d’offrir aux femmes
victimes de violences, ainsi qu’à leurs enfants, un accueil où ils seront logés
pendant deux à trois jours, le temps de faire cesser le danger (plainte, soins,
recherche d’un autre lieu d’hébergement, transport vers un autre lieu, etc
.).
L’association
« SOS Écoute » a été désignée pilote de cette action en vue
de créer des lieux d’accueil d’urgence et des structures d’hébergement dans les
huit aires coutumières.
DES ACTIONS DÉJÀ ENGAGÉES QUI RESTENT À CONFORTER
45
Les provinces ont de leur côté mis en place des réseaux d’accueil de
victimes de violences conjugales et intraconjugales. La Province Nord a mis en
place un réseau d’accueil de femmes en détresse dans
des familles volontaires
résidant dans une commune différente de celle dont les victimes sont issues. Dans
les îles Loyauté, l’association
« case juridique kanak » tente de mettre en place
un réseau de «
clans d’accueil volontaires » pour impliquer ceux
-ci dans un
accueil d’urgence.
Un centre d'accueil spécifique aux urgences a été créé en 2022 pour
accueillir les personnes victimes de violences à Nouméa. Il s'agit d'une offre
supplémentaire qui complète les quatre centres et foyers actuels.
Un dispositif d'appartements relais gérés par la province Sud
propose un accueil (« dispositif tremplin ») dans l'attente d'une décision de
la victime de quitter le domicile conjugal
27
. La province Sud a aussi ouvert
un
foyer d’hébergement d’urgence à N’D
u, qui a vocation à accueillir des
femmes originaires de la province Sud victimes de violences, et des
appartements relais destinés à des femmes plus autonomes, notamment
insérées professionnellement. La province Sud prend en charge les loyers,
les charges et l’aménagemen
t mobilier complet.
En
Polynésie
française,
quelques
associations
assurent
l’hébergement d’urgence des femmes victimes de violences. La Polynésie
française n’a pas procédé à une évaluation préalable des besoins et se
repose globalement sur un réseau de partenaires principalement installés à
Tahiti.
L’hébergement d’urgence des femmes victimes
de violences en Polynésie française
Le territoire est caractérisé par un manque de capacités d’accueil des
victimes de violences conjugales. Le dispositif a besoin d’ê
tre démultiplié.
À titre d’exemple, le Conseil des femmes de Polynésie française
gestionnaire de l’établissement «
Pu o te Hau
» créé en 1989 est dans
l’obligation de refuser des
femmes et enfants, de plus en plus nombreux.
Aux dires de la collectivité, pl
us de 100 femmes n’ont pas pu être accueillies
par une structure d’accueil
spécifique faute de places disponibles sur le seul
exercice 2021.
En 2024 est prévue l’inauguration
à Tahiti du «
Fare
Metua
», un centre d’hébergement pour les femmes retraitées ou
vivant
seules.
27
Dispositif tremplin.
COUR DES COMPTES
46
La DSFE a expérimenté un dispositif proposant des nuitées en
pensions de famille pour les victimes résidentes hors de Tahiti, lorsqu’une
solution dans l’espace familial élargi est impossible à envisager.
Le recours aux pensions se heurte toutefois à un ensemble de
difficultés : cohabitation avec les clientèles touristiques, garanties
insuffisantes de sécurité spécifique sur le lieu de prise en charge et qualité
du suivi de ces situations à distance. Ces difficultés ont motivé la
collectivité à privilégier le transfert de la victime dans un centre
d’hébergement à Tahiti.
Cette situation qui, malgré des progrès, reste dégradée, est connue
par la collectivité. Elle peut compromettre les projets de révélation des
victimes. Ces dernières sont susc
eptibles en effet d’anticiper ces difficultés
qui pourraient les mettre en danger dans le cas où elles seraient dans
l’obligation de retourner au logement de l’auteur des violences, faute
d’alternative.
3 -
Les dispositifs d’autonomisation
Dans un deuxième temps, et sans méconnaître la difficulté de
l’exercice s’agissant d’un
phénomène aux conséquences humaines,
éducatives, économiques et sociales nombreuses, le coût social global des
violences faites aux femmes sur chacun des deux territoires doit faire
l’objet d’analyses, voire de travaux de recherche
s complémentaires.
L’accueil initial de la victime dans un lieu d’hébergement
temporaire vise avant tout à assurer sa sécurité face à la récidive ou à la
réitération de l’auteur, mais aussi
à engager le travail de reconstruction de
son identité, par le développement de sa confiance et de son bien-être après
une période difficile. L’étape ultime est de tendre vers l’autonomisation
économique et sociale des femmes.
Une prise en charge de deuxième niveau est aujourd’h
ui rendue
difficile car la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française ne se donnent
pas les moyens de proposer un parcours global pour les femmes victimes
de violences.
Dans ce contexte, les voies de progrès envisageables sont
nombreuses : allocation financière afin de stabiliser la situation
économique de la victime, garantie locative pour les femmes victimes de
violences, réductions ou aménagements des temps de travail, parcours
d’insertion
fléché
par
le
financement
prioritaire
de
formations
professionnelles, accès privilégié au logement social, construction de
logements de transit, etc..
DES ACTIONS DÉJÀ ENGAGÉES QUI RESTENT À CONFORTER
47
B -
En accompagnant les femmes
dans le parcours judiciaire
Les services nationaux de police, gendarmerie et justice sont
aujourd’hui non seulement sensibilisés mais consacre
nt des moyens
conséquents pour lutter contre ce fléau social. Pour autant, le parcours
judiciaire reste long et éprouvant pour des victimes souvent démunies
socialement.
1 -
Un accueil et une prise en charge améliorés
L’accueil et la prise en charge des victim
es de violences conjugales
sont améliorés en commissariat et en gendarmerie grâce à un protocole
d’accueil formalisé, une réduction des délais de mise en protection des
victimes, l’identification de nouveaux lieux d’accueil de proximité avec
des personnels formés.
La difficulté à laquelle se trouvent confrontés les professionnels de
santé, médecins et infirmiers notamment, est l’articulation entre le secret
médical et la protection des femmes, les obligations liées au secret médical
pouvant constituer un frein à un signalement. Des actions de formation ont
été engagées concernant cette problématique.
La loi du 30 juillet 2020 portant dérogation au secret médical en cas
de violences conjugales vise à mieux protéger les victimes
28
. Ses
dispositions sont applicables en Polynésie française et en Nouvelle-
Calédonie.
28
Article 12 : «
Au médecin ou à tout autre professionnel de santé qui porte à la
connaissance du procureur de la République une information relative à des violences
exercées au sein du couple relevant de l'article 132-80 du présent code, lorsqu'il estime
en conscience que ces violences mettent la vie de la victime majeure en danger
immédiat et que celle-ci n'est pas en mesure de se protéger en raison de la contrainte
morale résultant de l'emprise exercée par l'auteur des violences. Le médecin ou le
professionnel de santé doit s'efforcer d'obtenir l'accord de la victime majeure ; en cas
d'impossibilité d'obtenir cet accord, il doit l'informer du signalement fait au procureur
de la République
». L’a
rticle 28 de la loi du 30 juillet 2020 visant à protéger les victimes
de violences conjugales
prévoit l’applicabilité dans les deux territoires
: «
Le présent
code est applicable, dans sa rédaction résultant de la loi n° 2020-936 du 30 juillet 2020
visant à protéger les victimes de violences conjugales, en Nouvelle-Calédonie, en
Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna, sous réserve des adaptations
prévues au présent titre et aux seules exceptions
».
COUR DES COMPTES
48
Le texte a introduit de nouvelles dispositions permettant à un
professionnel de santé d’effectuer un signalement lorsqu’il constate un
danger immédiat pour l’intégrité physique ou psychologique de son
ou sa
patiente qui est victime de violences conjugales et s’il constate
l’impossibilité pour la personne de se protéger ou de porter plainte parce
qu’elle semble subir un effet d’emprise.
En Nouvelle-Calédonie, un dispositif de signalement médical a été
mis en place et, si ces deux conditions sont remplies, le praticien peut
remplir une fiche envoyée par courriel à la permanence du parquet de
Nouméa en vue de l’ouverture d’une enquête.
En Polynésie-française, les services de gendarmerie et de police
contri
buent à la recherche d’hébergements pour les victimes d’infractions
pénales.
La maison de protection des familles de Polynésie française
Une «
maison de protection des familles de Polynésie française
» est
présente au sein du groupement de la gendarmerie pour la Polynésie
française. Cette structure
, qui n’est pas un centre d’hébergement,
dispose
d’une expertise dans la gestion des interventions au sein des familles et dans
la réponse judiciaire. Elle assure des missions de prévention dans les
archipels et e
n partie le suivi des victimes d’infractions judiciaires. Elle est
en lien avec un réseau local d’associations en vue d’assurer une prise en
charge de la victime une fois la réponse pénale intervenue laissant aux
associations l’initiative du suivi. Les ser
vices de gendarmerie ont déployé
une procédure d’appel des victimes dite de
«
call-back
», plusieurs mois
après la révélation des faits. Ces appels permettraient de rassurer les femmes
concernées et de donner un signal aux auteurs d’une veille des forces d
e
gendarmerie. En outre, un comité réunit depuis 2020 la gendarmerie, le
parquet judiciaire et l’association A
paj. Ce groupe opérationnel a pour
vocation, en particulier, de développer une approche transversale des
procédures en cours traitées par les parties et de former les gendarmes.
La direction de la sécurité publique dispose, pour sa part,
d’une
brigade de la protection de la famille sensibilisée à la thématique des
violences intrafamiliales. L’accueil du
public au commissariat à Papeete a
été revu af
in d’offrir les conditions de confidentialité et d’écoute adaptées.
DES ACTIONS DÉJÀ ENGAGÉES QUI RESTENT À CONFORTER
49
2 -
Des dispositifs judiciaires renforcés
Introduite par la loi n°2010-
769 du 9 juillet 2010, l’ordonnance de
protection a pour objectif de soutenir la victime face à des violences
exercées par celui qui partage ou a partagé sa vie en lui accordant des
mesures de protection, pour elle et éventuellement ses enfants.
L
ordonnance de protection permet ainsi au juge aux affaires familiales
d'assurer dans l'urgence la protection de victimes de violences conjugales
ou intrafamiliales.
Il délivre l’ordonnance s’il considère comme vraisemblables les
faits de violence allégués et le danger auquel la partie demanderesse ou ses
enfants sont exposés. Elle n’est pas subordonnée à l’existence d’une plainte
pénale préalable.
En Nouvelle-Calédonie, la loi de Pays du 5 janvier 2022 relative à
la protection des victimes de violences réforme l’ordonnance de protection
de la compétence du juge aux affaires familiales dans le champ civil.
À l’occasion de sa délivranc
e, après avoir recueilli les observations
des parties sur chacune des mesures suivantes, le juge aux affaires
familiales est, entre autres, compétent pour interdire à la partie
défenderesse de se rendre dans certains lieux spécialement désignés par le
juge aux affaires familiales, proposer à la partie défenderesse une prise en
charge
sanitaire,
sociale
ou
psychologique,
ou
un
stage
de
responsabilisation pour la prévention et la lutte contre les violences sexistes
au sein du couple et statuer sur la résidence séparée des époux ainsi que sur
le logement commun de partenaires liés par un pacte civil de solidarité ou
de concubins.
Le nombre d’ordonnances est en augmentation, passant de 11 en
2022 à 15 en 2023.
La Polynésie f
rançaise est pour l’instant restée en
retrait.
COUR DES COMPTES
50
__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________
Les gouvernements de la Nouvelle-Calédonie et de la Polynésie
Française ne sont pas restés inactifs. Ainsi la réponse à ces violences
commence à se restructurer et à prendre en compte le caractère massif de
ce phénomène. Pour autant, les réponses restent encore partielles, voire
insuffisantes. Elles doivent encore plus mettre l’accent sur la coopération
des acteurs et sur la protection des victimes, qui doivent être au centre
d’une politique publique à la priorité réaffirmée.
Elles doivent aussi s’inscrire dans un agenda lisible et prévisible
dans la durée comme l’exemple de la Nouvelle
-Zélande, proche
géographiquement voire culturellement des deux territoires, le démontre.
La Cour formule les recommandations suivantes :
3.
produire et tenir à jour, à partir de 2024, un guide à destination des
opérateurs engagés dans la lutte contre les violences faites aux femmes
(gouvernement de la Nouvelle-Calédonie ; 2024) ;
4.
concevoir et animer, en 2024, une stratégie de long terme en matière
de lutte contre les violences faites aux femmes qui fédère tous les
acteurs publics et associatifs concernés (gouvernements de la
Polynésie française et de la Nouvelle-Calédonie ; 2024) ;
5.
assurer, dès 2024, une prise en charge de premier niveau fiable des
femmes victimes tout au long de l’année par téléphone 7j/7 et 24h/24
(gouvernements de la Polynésie française et de la Nouvelle-
Calédonie ; 2024) ;
6.
sous réserve des moyens financiers nécessaires, démultiplier, à partir
de 2024, le maillage territorial de prise en charge des personnes
victimes des violences (gouvernements de la Polynésie française et de
la Nouvelle-Calédonie ; 2024).
Liste des abréviations
En Polynésie française :
RSPF
.............
Régime de solidarité de la Polynésie française
CPS
...............
Caisse de prévoyance sociale
DSFE
.............
Direction des solidarités, de la famille et de l'égalité
APAJ
.............
A
ssociation polyvalente d’actions socio
-judiciaires
En Nouvelle-Calédonie :
DAV
..............
D
ispositif d’accueil des victimes
Annexes
Annexe n° 1 :
présentation résumée des instruments internationaux
en matière de lutte contre les violences faites aux femmes
.......
54
Annexe n° 2 :
cartes de Nouvelle-Calédonie et de Polynésie française
............
56
COUR DES COMPTES
54
Annexe n° 1 :
présentation résumée
des instruments internationaux en matière
de lutte contre les violences faites aux femmes
La Charte des Nations Unies signée le 26 juin 1945 ratifiée par la
France
le 31 août 1945, et la Déclaration universelle des droits de l’
Homme
(DUDH) de 1948 désignent l’égalité des femmes et des hommes comme
inhérente aux droits fondamentaux, à la dignité et la valeur de la personne
humaine et au refus de toute discrimination.
Les Nations-Unies ont organisé depuis quatre conférences mondiales
sur les femmes et leurs droits. Celles-ci se sont déroulées au Mexique en
1975, à Copenhague en 1980, à Nairobi en 1985 et à Beijing en 1995. La
Déclaration et le Programme d’action de Beijing qui forment un programme
pour l'autonomisation des femmes sont considérés par l’ONU, avec la
Convention sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard
des femmes (CEDEF) adoptée par l'Assemblée générale dans sa résolution
34/180 du 18 décembre 1979 (ratifiée par la France le 14 décembre 1983),
comme les principaux documents de politique mondiale en matière d'égalité
des sexes. Ces engagements internationaux incluent dans leur objectif la lutte
contre les violences faites aux femmes.
Les autres instruments internationaux sont le Pacte international
relatif aux droits civils et politiques et le Pacte international relatif aux
droits économiques, sociaux et culturels adoptés le 16 décembre 1966 par
l'Assemblée générale des Nations unies dans sa résolution 2200 A (XXI)
et ratifiés par la France le 4 novembre 1980, la Convention contre la torture
et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradant adoptée le
18 décembre 2002
par l’Assemblée générale des Nations unies dans sa
résolution A/RES/57/199 et ratifiée par la France le 11 novembre 2008. La
Résolution 54/134 de l’Assemblée générale des Nations Unies, adoptée le
17 décembre 1999 a proclamé le 25 novembre « Journée internationale
pour l’élimination de la violence à l’égard des femmes
».
Le Comité des ministres du conseil de l’Europe a pour sa part
,
adopté le 30 avril 2002 la recommandation 2002-5 aux États membres sur
la protection des femmes contre la violence, en insistant sur la prévention
et la protection des victimes.
ANNEXES
55
La Convention du Conseil de l’Europe sur la prévention et la lutte
contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique,
dite «
Convention d’Istanbul
», a été adoptée le 7 avril 2011. Ratifié par la
France le 4 juillet 2014 et entré en vigueur le 1
er
août 2014, ce traité est le
premier instrument européen créant un cadre juridique étendu sur le thème
des violences faites aux femmes, ce texte a identifié 38 engagements qui
incluent aussi bien des procédures que des outils opérationnels.
COUR DES COMPTES
56
Annexe n° 2 :
cartes de Nouvelle-Calédonie
et de Polynésie française
Nouvelle-Calédonie
Source : Cour des comptes
d’après
Géoatlas
ANNEXES
57
Polynésie française
Source : Institut de la statistique de la Polynésie française, 2021