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QUATRIÈME CHAMBRE
PREMIÈRE SECTION
S2024-0271
OBSERVATIONS DÉFINITIVES
(Article R. 143-11 du code des juridictions financières)
L’AGENCE NATIONALE D
ES
TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
Exercices 2018-2022
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés,
a été délibéré par la Cour des comptes, le 9 février 2024.
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
2
TABLE DES MATIÈRES
TABLE DES MATIÈRES
..............................................................................................
2
SYNTHÈSE
......................................................................................................................
5
RECOMMANDATIONS
................................................................................................
8
INTRODUCTION
...........................................................................................................
9
1
DES MISSIONS QUI ONT ÉVOLUÉ AVEC LE DEVELOPPEMENT DES
DEMARCHES EN LIGNE
....................................................................................
11
1.1
Une agence qui ne maîtrise pas tous les leviers de la délivrance des titres
......
11
1.1.1
Des intervenants multiples
......................................................................
11
1.1.1.1
Des normes et des besoins définis par les directions métiers
.................................
12
1.1.1.2
Un rôle vis-à-
vis des mairies cantonné à l’appui technique
...................................
13
1.1.1.3
Une instruction des titres qui échappe à l’Agence
..................................................
14
1.1.1.4
La fabrication des titres, monopole d’IN Groupe
...................................................
14
1.1.1.5
Un acheminement des titres par le groupe la Poste et ses filiales
...........................
15
1.1.2
Une agence limitée dans son autonomie dès sa création
.........................
15
1.2
Un rôle renforcé pour concevoir et moderniser les démarches en ligne
..........
16
1.2.1
Le portail internet, point de passage unique vers les téléprocédures
......
18
1.2.1.1
Un portail modernisé
..............................................................................................
18
1.2.1.2
De nouvelles fonctionnalités pour les professionnels et les agents publics
............
20
1.2.2
Des missions nouvelles et des systèmes d’information modernisés
.......
20
1.2.2.1
La refonte du système d’immatriculation des véhicules
.........................................
20
1.2.2.2
La mission administration numérique des étrangers en France (ANEF)
................
21
1.2.2.3
Des applic
ations développées par l’ANTS pour simplifier les démarches
usagers 22
1.2.2.4
Une carte nationale d’identité électronique dont l’extension des usages est à
étudier 24
1.2.2.5
L’identité numérique régalienne, titre de demain
...................................................
24
1.3
Un accompagnement renforcé des particuliers et des partenaires publics
et privés
............................................................................................................
25
1.3.1
Un accompagnement des mairies et des préfectures qui s’est
largement développé depuis la crise de délivrance des titres
..................
25
1.3.2
L’appui au déploiement de la nouvelle carte nationale d’identité
électronique
.............................................................................................
26
1.3.3
La plateforme du centre de contact citoyens (CCC)
...............................
27
1.3.3.1
Une mission principalement externalisée
...............................................................
28
1.3.3.2
De nouvelles missions et une activité en forte croissance
......................................
29
1.3.3.3
Des outils qui doivent être améliorés
.....................................................................
30
1.3.3.4
Un accompagnement encore méconnu des particuliers
..........................................
31
1.3.3.5
Une présence sur les réseaux sociaux à développer
...............................................
32
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
3
1.4
Un taux de satisfaction globalement satisfaisant mais des axes de progrès
à développer
.....................................................................................................
33
2
UN POSITIONNEMENT DANS LA CHAINE DE DÉLIVRANCE QUI
INFLUE SUR SON ORGANISATION ET SON PILOTAGE
.............................
36
2.1
L’exercice de la tutelle et de
la gouvernance
...................................................
36
2.1.1
Une tutelle à stabiliser
.............................................................................
36
2.1.2
Une gouvernance qui doit évoluer
..........................................................
37
2.2
Une organisation qui a su se réformer
..............................................................
38
2.3
Un pilotage à affiner
.........................................................................................
42
2.3.1
Une organisation géographique qui ne favorise pas un pilotage
unifié
........................................................................................................
42
2.3.2
Une multitude
d’indicateurs
....................................................................
42
2.3.2.1
Des indicateurs dans les documents budgétaires qui manquent
d’exhaustivité
.........................................................................................................
42
2.3.2.2
Une multitude d’indicateurs de pilotage dans les rapports d’activité et les
contrats d’objectifs et de performance
....................................................................
44
3
LA GESTION DE L’AGEN
CE
.............................................................................
46
3.1
Les ressources humaines
..................................................................................
46
3.1.1
Un personnel très majoritairement contractuel
.......................................
46
3.1.2
Un recours massif à la sous-traitance
......................................................
47
3.1.3
La gestion des ressources humaines
........................................................
50
3.2
L’immobilier
....................................................................................................
51
3.2.1
Des implantations éclatées face à un besoin croissant et mal évalué
......
51
3.2.2
Le schéma immobilier pluriannuel 2018-2023 : bilan et
perspectives
.............................................................................................
52
3.3
La situation financière
......................................................................................
54
3.3.1
Des recettes fléchées liées à l’activité
.....................................................
54
3.3.2
Une situation financière favorable liée à des décalages de dépenses
......
57
3.3.2.1
Un niveau excédentaire de trésorerie à fin 2023
....................................................
57
3.3.2.2
Les restes à payer
...................................................................................................
59
3.3.3
Un rapprochement entre l’inventaire physique et l’inventaire
comptable à compléter
............................................................................
60
3.3.4
Un dispositif de contrôle interne à améliorer
..........................................
61
3.4
Les dépenses
.....................................................................................................
63
3.4.1
Le rôle du pôle achats et juridique
..........................................................
63
3.4.2
Des marchés significatifs représentatifs de l’activité de prestataire
de services
...............................................................................................
65
3.4.2.1
Une croissance modérée des dépenses de fonctionnement
.....................................
65
3.4.2.2
Un faible niveau des dépenses propres à l’Agence
................................................
66
3.4.2.3
La production de titres et l
’appui au déploiement des dispositifs de recueil
par IN Groupe
.........................................................................................................
67
3.4.2.4
L’acheminement des titres
......................................................................................
69
3.4.2.5
Les marchés de prestations de services informatiques
...........................................
71
3.4.2.6
Le marché d’externalisation du centre de contact citoyens
....................................
73
ANNEXES
......................................................................................................................
75
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
4
Annexe n° 1.
Le nouveau portail ANTS
.....................................................
76
Annexe n° 2.
Caractéristiques de la nouvelle CNIe
....................................
78
Annexe n° 3.
Données d’activité du support destiné aux
professionnels et collectivités
...........................................................................
79
Annexe n° 4.
Composition du conseil d’administration de l’ANTS
...........
81
Annexe n° 5.
Organigrammes des directions et services de l’ANTS
..........
82
Annexe n° 6.
Bilan et compte de résultat 2022
...........................................
86
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
5
SYNTHÈSE
Une agence qui ne maî
trise pas l’ensemble du processus
de la chaîne
de délivrance des titres
Créée par le décret n° 2007-240 du 22 février 2007,
l’
Agence nationale des titres
sécurisés (ANTS) est un établissement public à caractère administratif placé sous la tutelle du
ministère de l’intérieur.
Sa création
s’inscrit dans le cadre de la dématérialisation des démarches
de demande de titres sécurisés
mise en œuvre
lors de la révision générale des politiques
publiques (RGPP). Il s’agissait alors de regrouper l’ensemble des compétences
liées à la
conception, la production et la sécurisation de la chaîne de délivrance de titres.
Cependant, l’autonomie de l’Agence est
restreinte par son positionnement au sein de la
chaîne de délivrance et par la nature politiquement sensible des
enjeux qu’elle traite.
Ses
responsabilités restent limitées
malgré l’actualisation
, en 2017, du décret portant sa création et
des nouvelles missions qui lui sont imparties. En effet, les directions métiers
–
direction des
libertés publiques et des affaires juridiques (DLPAJ), délégation à la sécurité routière (DSR),
direction générale des étrangers en France (DGEF)
–
définissent les politiques menées, pour les
titres relevant de leur compétence. Les mairies, qui assurent l
’accueil des usagers venus déposer
leurs demandes de carte d
’identité
et de passeport, sont libres de déterminer leur organisation
et les ressources allouées à cette mission. Les centres
d’expertise et
de ressources titres (CERT),
chargés de
l’instruction des dossiers de demande
, sont placés sous la tutelle hiérarchique des
préfets de département, qui déterminent les moyens accordés à ces structures. Enfin,
l
’
Imprimerie nationale détient le monopole de la production des titres.
Un rôle prépondérant pendant la crise de la délivrance des titres
d’identité
et pour faire évoluer les démarches en ligne et
l’accompagnement des usagers
Le développement des démarches en ligne a incité
l’Agence à
adapter et à améliorer les
outils dont elle est chargée
. Le portail internet de l’ANTS, point d’entrée unique pour accéder
aux téléprocédure
s des démarches en ligne à l’attention des particuliers, des professionnels
(auto-écoles, garages) et des collectivités, a été modernisé pour le rendre plus convivial et plus
robuste. L’Agence a également assuré la ma
î
trise d’œuvre de la refonte du système
d’i
mmatriculation des véhicules (SIV), devenu peu adapté aux évolutions du droit à conduire,
et dont l’obsolescence des composants rendait
la maintenance difficile.
D’autre part,
le
ministère de l’intérieur lui a confié le
support aux usagers des démarches dématérialisées de
demande de titres, dans le cadre du déploiement de l
’
administration numérique des étrangers
(ANEF).
Par ailleurs,
l’ANTS
a développé et mis à disposition des acteurs de la chaîne de
délivrance des titres plusieurs applications visant à simplifier les démarches usagers et à lutter
contre la fraude documentaire, telles que « e-photo », « 2D-doc » ou encore « DOCVERIF ».
Enfin, l’ANTS joue un rôle
central dans les travaux portant sur les nouveaux usages des titres,
notamment en ce qui concerne
la capacité de la carte nationale d’identité électronique à intégrer
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
6
de nouvelles données
–
telles que celles présentes sur la carte Vitale
–
ou encore l’identité
numérique régalienne, dont elle assure la coordination au niveau européen.
L
’ANTS
a renforcé
l’a
ccompagnement des usagers grâce à son centre de contact
citoyens (CCC) situé à Charleville-Mézières. Les téléconseillers du CCC guident les usagers
dans leurs démarches en ligne et répondent à leurs questions par courriel ou par téléphone.
Toutefo
is, le centre d’appels est encore relativement méconnu
des usagers, qui ont tendance à
solliciter
en priorité l’aide
de proches ou à
s’informer
sur internet
lorsqu’
ils rencontrent des
difficultés dans leurs démarches.
De plus, le serveur vocal interactif et l’outil de gestion de la
relation client assurent les services attendus avec des résultats perfectibles : ainsi, en termes de
taux de « décroché »,
au moins un usager sur cinq n’arrive pas à joindre un téléconseiller
lorsqu’il appelle le «
3400 ».
Aussi, l’ANTS doit renforcer la qualité du service rendu à l’usager
par le centre de contact citoyens. Enfin, en dépit d
’
une stratégie de communication qui a permis
d
’
augmenter le nombre d
’
abonnés, la présence de l
’
ANTS sur les réseaux sociaux demeure
marginale.
La crise de la délivrance des titres d’identité consécutive à la crise sanitaire
du Covid-
19 a conduit
l’ANTS
à
jouer un rôle de premier plan dans la mise en œuvre des mesures
d’urgence décidées par le Gouvernement, e
n appui des différents acteurs de la chaîne. Ainsi,
l’Agence s’est activement impliquée dans le déploiement des nouveaux dispositifs de recueil
(DR) et des centres temporaires d’accueil («
titrodromes »), notamment sur le plan financier,
en contribuant aux dotations versées aux communes. Elle a également développé un moteur de
recherche qui permet de raccorder les plateformes de rendez-vous en ligne des mairies, offrant
ainsi aux usagers une visibilité accrue sur les créneaux de rendez-vous disponibles près de leur
lieu de résidence. Par son engagement auprès des préfectures, des mairies et des directions du
ministère de l
’i
ntérieur
chargées des titres d’identité
, l
’
Agence a affirmé plus nettement sa
position de coordinateur de la chaîne de délivrance des titres.
Un recours massif aux contractuels et à des prestataires externes du
fait des difficultés de recrutement et du manque de moyens humains
En avril 2023, l’ANTS emploi
e un effectif de 133 équivalents temps plein, un niveau
comparable à 2018. Cependant, en réalité, près de 600 personnes supplémentaires travaillent
pour le compte de l’ANTS, qui sous
-
traite la majorité de ses activités. Ainsi, l’entreprise
Intelcia
assure les missions
de premier niveau d’assistance aux usagers concernant les dema
ndes de
certificats d’immatriculation
, de permis de conduire et de titres de séjour. Cette assistance
devrait également s’étendre à l’identité numérique en 2024.
Plus de 430 téléconseillers
d’Intelcia répondent aux sollicitations des usagers au nom de l’AN
TS ou du ministère de
l’intérieur
, avec des perspectives de renforcements supplémentaires à court terme. La sous-
traitance par
l’Agence s’étend également à certaines fonctions informatiques
, telles que le
développement,
l’hébergement,
l’exploitation
ou
enc
ore
la
sécurité
des
systèmes
d’information
: plus de 100 agents de nombreux prestataires sont hébergés à plein temps dans
les locaux de l’ANTS à Paris.
En outre, l
’ANTS a très largement recours à des intérimaires ou des contractuels pour
assurer ses missions. Ces derniers représentent 80
% des effectifs de l’Agence
en 2023 (contre
72 % en 2018) et occupent des postes allant de la catégorie C à des emplois de direction. Si ce
modèle permet à l’Agence de s’adapter rapidement
aux évolutions de ses besoins, il engendre
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
7
un coût très important, un risque de perte en compétences, et pose des défis en matière de
contrôle et de
maîtrise des systèmes d’information. En outre, ce modèle
illustre les difficultés
d
e l’
État à attirer, développer et fidéliser des compétences techniques dans la filière numérique.
Une situation financière globalement saine et mieux maîtrisée mais
un modèle de financement à revoir
L’ANTS consacre
moins de 10 % de son budget à ses dépenses propres (dépenses de
personnels et de fonctionnement). Les 90 % restants
–
soit près de 284
M€
en 2022
–
correspondent à des dépenses liées à la production et à l’acheminement des titres
(respectivement 123
M€ et 51
M€)
, au développement, à la maintenance et à l
’hébergement des
systèmes d’information
(65
M€)
et au poste « relation avec les usagers »
(19 M€)
,
principalement au profit du
contrat d’externalisation des missions du centre d’appels
à Intelcia.
La trésorerie
de l’Agence
affiche un excédent de plus de 100
M€ à fin 2022
et encore 90 M€
en 2023,
soutenue par le versement exceptionnel d’une subvention pour charge de service
public de 15 M€ en fin d’exercic
e.
Des axes d’amélioration demeurent concernant le contrôle interne
, malgré des progrès.
La communication financière sur les restes à payer doit également être fiabilisée et le
rapprochement entre l’inventaire physique et l’inventaire comptable complété
, afin de présenter
un bilan sincère de la situation financière de l’Agence.
Enfin, le financement
de l’Agence
par
taxes affectées mérite d’être
réexaminé. En effet,
l’évolution
et le niveau des recettes issues des taxes qui lui sont affectées sont sans corrélation
évidente avec ses coûts de fonctionnement et de production, ce qui conduit à un plafonnement
strict de ces recettes. Une modification du schéma de financement
de l’ANTS,
en lui attribuant
une subvention pour charge de service public
–
comme c’est le cas pour la
plupart des agences
–
contribuerait à améliorer le pilotage de sa situation financière.
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
8
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1.
(ANTS) : Renforcer la qualité du service rendu par le centre de
contact citoyens.
Recommandation n° 2.
(ANTS,
DMATES) :
Revoir
la
composition
du
conseil
d’administration de l’ANTS pour y intégrer des personnalités qualifiées.
Recommandation n° 3.
(SG MININT, ANTS) : Internaliser les compétences techniques et
informatiques clés correspondant à des besoins permanents ou récurrents et adapter en
conséquence le schéma d’emploi.
Recommandation n° 4.
(ANTS, DIE) : Définir une stratégie de consolidation des emprises à
deux sites au total (un à Paris et un à Charleville-Mézières), validée par le conseil
d’administration et incluant des scénarios financiers pluriannuels.
Recommandation n° 5.
(DMATES)
: Modifier le schéma de financement de l’Agence en
lui
attribuant une subvention pour charge de service public.
Recommandation n° 6.
(ANTS) : Actualiser les outils de contrôle interne mis en place au
regard des audits externes, puis déployer des contrôles de supervision afin de vérifier
l’effectivité du dispositif prévu.
Recommandation n° 7.
(ANTS)
: Formaliser la politique d’achats de l’Agence en précisant
notamment le rôle des « comités achats
» et l’étendue du contrôle hiérarchisé de la d
épense de
l’agent comptable.
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
9
INTRODUCTION
Créée par le décret n° 2007-
240 du 22 février 2007, l’
Agence nationale des titres
sécurisés (ANTS) est un établissement public à caractère administratif placé sous la tutelle du
ministère de l’intérieur.
Cette tutelle a été exercée pendant trois ans par la direction du
numérique (DNUM), avant d’être
transférée au 1
er
janvier 2023 à la direction du management
de l’administration territoriale et de l’encadrement supérieur (DMATES), qui l’exerçait
auparavant.
Aux termes de l’article 1
er
du décret de 2007, l
’ANTS
«
a pour mission de répondre
aux besoins des administrations de l’État en matière de conception, de gestion, de production
de titres sécurisés et de transmission des données qui leur sont associées
1
». Des décrets
ultérieurs à l’année 2007
ont élargi le périmètre des titres confiés à
l’
Agence.
Il s’agit
principalement des
cartes d’identité, passeports, titres de séjour, permis de conduire et
certificats d’immatriculation.
La réalisation de ces mission
s implique, d’une part,
le développement de systèmes
d’information, notamment des applications de suivi de la délivrance des titres
, dont les
principaux sont « titres électroniques sécurisés » (TES)
pour les cartes d’identité et passeports,
PDC pour les permis de conduire ou encore
le système d’immatriculation des véhicules (
SIV)
pour les certificats d’immatriculation.
D’autre part, la dématérialisation des démarches de
demande de titres a nécessité la mise en place
d’outils d’
accompagnement des usagers (portail
i
nternet, serveur vocal, centre d’appels, courriels)
.
L’
Agence a également un rôle
d’intermédiation entre le ministère de l’
i
ntérieur et l’Imprimerie nationale, qui est chargée
légalement de la fabrication des titres sécurisés
, ainsi qu’avec les
prestataires assurant leur
acheminement (La Poste, Chronopost, Docapost).
Le budget
de l’ANTS s’élève en 2022 à
près de 350
M€
, financés à hauteur de
267 M€
par des taxes affectées plafonnées et le reste par l
es recettes propres de l’Agence
. Ce budget
finance essentiellement des dépenses de fonctionnement, dont les ressources humaines forment
une part limitée (moins de 5 % en moyenne), ainsi que des investissements informatiques.
L’Agence
dispose de 134 agents (ETP) en 2022, répartis entre deux localisations : les postes
stratégiques (direction, communication) sont à Paris et les directions métiers
(centre d’appels,
fonctions support, etc.) sont majoritairement localisées à Charleville-Mézières. Toutefois, elle
externalise une grande partie de son
activité de centre d’appels et
le développement des
systèmes d’information,
ce qui équivaut à près de 600 agents supplémentaires. En outre, elle a
intégré en 2023 les douze agents de France identité numérique, hébergés à Paris.
Au cours des années sous revue
, l’ANTS a dû faire face à plusieurs enjeux
, au premier
chef la crise de
délivrance des passeports et des cartes d’identité, qui s’est traduite par une
hausse historique de la demande de titres à partir de 2022 et un allongement conséquent des
délais de délivrance. La dématérialisation des processus et le développement des téléprocédures
se sont poursuivis
, conduisant à la mise en œuvre de projets informatiques d’ampleur.
1
Article 1 du décret n° 2007-240 du 22 février 2007.
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
10
Le contrôle de la Cour porte sur les exercices 2018 à 2022. Des données chiffrées portant
sur l’année 2023, notamment les dernières évolutions
financières, figurent également dans le
rapport.
La première partie présente
les missions de l’agence, en particulier leur évolution depuis
le précédent contrôle et la dématérialisation progressive de la chaîne de délivrance des titres
sécurisés. La deuxième partie est consacrée aux questions de gouvernance, de tutelle et de
pilotage de l’agence. La troisième partie traite de
la gestion de l’agence, notamment sa
situation
financière, ses ressources humaines et ses politiques
d’achat et immobilière.
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
11
1
DES MISSIONS QUI ONT ÉVOLUÉ AVEC LE
DEVELOPPEMENT DES DEMARCHES EN LIGNE
L’
Agence nationale des titres sécurisés (ANTS) est un établissement public
administratif, placé sous tutelle du ministère de l
’i
ntérieur. Sa mission principale consiste à
accompagner les usagers dans leurs démarches de demande de titres réglementaires et de
délivrer ces documents selon une procédure d
’
édition et de contrôle sécurisée.
En 2022, l’ANTS
a fait produire et expédier plus de 26 millions de titres dont 6,6 millions de cartes nationales
d’identité électroniques, 5,4 millions de passeports biométriques, 2,7 millions de permis de
conduire, 10,7 millions de certificats d’immatric
ulation et 1,1 million de titres de séjour.
L
’ANTS entretient des relations étroites avec les directions du ministère de l’intérieur
et les différents acteurs de la chaîne de délivrance des titres. Cela inclut les mairies, qui
reçoivent les usagers venus d
époser leur dossier de demande de carte nationale d’identité et de
passeport, les centres d’expertise et de ressources titres (CERT) rattachés aux préfectures et qui
sont chargés de l’instruction des dossiers de demande de titres, l’Imprimerie nationale qu
i
assure la production des titres et les prestataires chargés de l’acheminement des titres.
1.1
Une agence qui ne maîtrise pas tous les leviers de la délivrance des titres
1.1.1
Des intervenants multiples
Schéma n° 1 :
Intervenants dans la chaîne de production des titres et les démarches en ligne
Source : ANTS.
Préfecture
Mairies
DSR
–
DLPAJ - DGEF
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
12
L’ANTS
exerce un rôle limité dans la chaîne de délivrance des titres, quand bien même
son positionnement lui confère une position
d’interface entre les différents
acteurs. Cette
transversalité permet
à l’Agence
, par exemple, de mettre à profit son expertise de systèmes
d’information
multiples.
L
e degré d’intervention de l’Agence varie selon les titres
: il est maximal pour les titres
d’identité et minimal pour les
titres de séjour et de circulation des étrangers (cf. tableau n°1).
Surtout, le processus de production des titres sécurisés fait intervenir une diversité d’acteurs sur
lesquels l’ANTS n’exerce pas d’autorité.
Ses responsabilités sont mal appréhendées des acteurs
de terrain. À ce titre, l
e contrat d’objectifs et de performance de l’
Agence pour 2021-2023 fixe
l’objectif de «
rendre lisible la répartition des rôles et des responsabilités respectives de
l’ANTS et des administrations de l’État
».
Le rôle de l’Agence est d’autant plus diffus qu’elle
externalise largement chacune des missions qui lui incombe, en matière de systèmes
d’information, de production et d’acheminement des titres, comme d’appui aux usagers.
Tableau n° 1 :
Fonctions de production des principaux titres
Définition des
besoins
Systèmes
d’information
Fabrication des
titres
Acheminement des
titres
Appui aux usagers
Développement
Maintenance
Exploitation
Hébergement
Carte nationale
d’identité
DLPAJ
FSI
ANTS
ANTS
ANTS
DNUM
ANTS*
ANTS
ANTS
Passeport
DLPAJ MEAE
FSI
ANTS
ANTS
ANTS
DNUM
ANTS*
ANTS
ANTS
Permis de conduire
DSR
FSI
ANTS
ANTS
DNUM
ANTS
DNUM
DNUM
ANTS*
ANTS
ANTS
Certificat
d’immatriculation
DSR
FSI
ANTS
ANTS
DNUM
ANTS
DNUM
DNUM
ANTS*
ANTS
ANTS
Titre de séjour
DMATES DGEF
FSI
DGEF
DGEF
DGEF
DNUM
ANTS*
ANTS
ANTS
Visa
DGEF MEAE
FSI
MEAE
MIOM
MEAE
MIOM
MEAE
MIOM
MEAE
MIOM
ANTS*
ANTS
/
Carte agent (cartes et
programmes de
gestion)
Ministères
ANTS
IN
Groupe
IN
Groupe
IN
Groupe
IN
Groupe
IN
Groupe
IN
Groupe
IN
Groupe
Carte agent (IGC)
Ministères
ANTS
ANTS
ANTS
ANTS
ANTS
N/A
N/A
ANTS
Notes
: * La production est externalisée par l’ANTS à IN Groupe (cf. 1.2.4).
FSI = forces de sécurité intérieure (police aux frontières, services de la police et de la gendarmerie spécialisés
dans la lutte contre la fraude documentaire)
; MEAE = ministère de l’Europe et des affaires étrangères
; IGC =
infrastructure de gestion des clés.
Source
: Cour des comptes, d’après l’ANTS.
1.1.1.1
Des normes et des besoins définis par les directions métiers
Conformément au décret n° 2013-728 du 12 août 2013 portant organisation de
l’administration centrale du ministère,
trois directions métiers définissent la politique menée,
respectivement,
pour les titres d’identité
, de circulation et des étrangers :
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
13
-
la sous-direction des libertés publiques de la direction des libertés publiques et des
affaires juridiques (DLPAJ) «
est chargée de préparer les textes législatifs et
réglementaires relatifs aux titres d’identité et de voyage délivrés aux Français. Elle en
suit l’application
» (article 10) ;
-
la délégation à la sécurité routière (DSR) «
élabore et coordonne les travaux législatifs
et réglementaires concernant le code de la route et les usagers de la route
» et «
définit
les règles et conditions d’organisation des examens du permi
s de conduire
». Elle est
également «
chargée de la délivrance des certificats d’immatriculation et elle est
responsable des systèmes d’information relatifs à l’immatriculation et à l’identification
des véhicules
[et]
des systèmes d’information relatifs au
permis de conduire
»
(article 11) ;
-
la direction générale des étrangers en France (DGEF) est compétente pour concevoir et
mettre en œuvre les politiques relatives à l’entrée, au séjour et au travail des
ressortissants étrangers (article 8). En son sein,
« la direction de programme
administration numérique des étrangers en France est chargée de la conception et de
la mise en œuvre du programme de dématérialisation des procédures en matière d’asile,
d’accueil et d’intégration, de séjour, d’éloignement et d’a
ccès à la nationalité
française ».
Par ailleurs, la dotation pour les titres sécurisés (DTS), versée aux communes équipées
de dispositif de recueil, relève de la direction générale des collectivités locales (DGCL).
Le pilotage de ces administrations incombe au secrétaire général, «
chargé de
coordonner la politique du ministère de l’intérieur en matière de titres sécurisés
»
2
. En
pratique, la direction du management de l’administration territoriale et de l’encadrement
supérieur (DMATES)
, tutelle de l’ANTS
et gestionnaire des moyens des CERT, exerce cette
mission. Elle compte en son sein la mission ministérielle de lutte contre la fraude documentaire
et à l’identité,
qui
œuvre notamment à l’intégration, par les directions métier
s
et l’ANTS, de la
lutte contre la fraude tout au long de la chaîne de la délivrance, notamment sur les plans
réglementaire et informatique.
L’ANTS agit comme un prestataire de services pour ces administrations, qui siègent à
son conseil d’administration.
Son rôle dans la définition des besoins relatifs aux titres sécurisés
est, de ce fait, limité.
1.1.1.2
Un rôle vis-à-vis des mairies cantonné
à l’appui technique
La réception des demandes de titres
d’identité, comme
leur remise, relèvent de la
compétence du maire, agissant en tant qu’agent de l’État. En vertu du principe de
« déterritorialisation »
, l’usager peut déposer sa demande dans toute mairie du territoire
national équipée d’un dispositif de recueil. Le rôle de l’ANTS vis
-à-vis des mairies apparaît
limité : elle est principalement cha
rgée, sur les instructions de la DMATES, d’assurer le
déploiement de nouveaux dispositifs de recueil et la maintenance du parc.
2
Article 3 du décret n° 2013-728 du 12 août 2013 portant organisation de l
’
administration centrale du
ministère de l
’
intérieur et du ministère des outre-mer modifié.
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
14
Les plans d’urgence successifs déployés depuis le printemps 2022, en réponse à la forte
augmentation des délais de prise de rendez-vous, ont cependant contribué à développer les
relations entre l’ANTS et les mairies.
Si la crise de la délivrance des titres d’identité a rapproché –
au moins temporairement
–
l’ANTS des mairies, le rôle de l’Agence consiste surtout en un appui techniq
ue. Sur le terrain,
et en application des instructions ministérielles et de la DMATES, les équipes préfectorales
assurent en direct l’animation et le pilotage du réseau des mairies équipées. Les préfets sont
ainsi chargés
d’inciter
les communes au déploiement de nouveaux dispositifs de recueil ou à
une efficience accrue, en particulier en période de délais anormalement élevés. Ils font remonter
à l’ANTS, le cas échéant, les difficultés –
dysfonctionnements du matériel ou des systèmes
d’information –
rencontrées par les collectivités. Surtout, les mairies restent libres de définir les
modalités d’organisation de l’accueil des usagers, qui sont particulièrement disparates.
1.1.1.3
Une instruction des titres qui échappe à l’Agence
L’ANTS n’intervient pas dans l’instruc
tion des demandes de titres, qui relève des
centres d’expertise et de ressources des titres (CERT)
. Créées en 2017 dans le cadre du plan
«
préfectures nouvelle génération
», ces plateformes interdépartementales rattachées aux
préfectures sont spécialisées par type de
titre : CERT cartes nationales d’identité et passeports
(au nombre de 25), CERT permis de conduire (23), CERT certificats
d’immatriculation des
véhicules (neuf)
3
.
Comme vis-à-
vis des mairies, l’ANTS constitue, pour les CERT, un prestataire de
services techniques et informatiques. Pour l’essentiel, la relation entre les CERT et l’ANTS se
limite à l’échange d’informations sur les dysfonctionnements, les mises à jour e
t les évolutions
–
prévues ou souhaitées
–
des systèmes d’information, ainsi que sur les indicateurs de l’activité
d’instruction. Pour
les
CERT, l’
ANTS apparait comme
un donneur d’ordre
supplémentaire, aux
côtés des directions métiers compétentes
–
DLPAJ et DSR sur le volet réglementaire, DMATES
sur la performance, mission ministérielle de lutte contre la fraude documentaire et à l’identité
(2MLFDI) sur la fraude
–
dont elles regrettent les instructions parfois non coordonnées, voire
contradictoires.
1.1.1.4
La fab
rication des titres, monopole d’IN Groupe
La fabrication des titres n’est pas une prérogative de l’ANTS, qui procède, aux termes
de l’article 2 du décret de 2007, «
aux achats des titres sécurisés
», «
pour le compte des
administrations de l’État
»
4
. Le choix du prestataire ne lui appartient pas
: l’entreprise IN
Groupe, intégralement détenue par l’État, bénéficie d’un monopole, confié par le législateur,
pour «
réaliser les documents déclarés secrets ou dont l’exécution doit s’accompagner de
mesures partic
ulières de sécurité, et notamment les titres d’identité, passeports,
visas et autres
3
En outre, deux CERT (Nantes et Paris) sont chargés de l’échange de permis étrangers et deux CERT
(Cherbourg et Paris) traitent les demandes de permis de conduire international.
4
Décret n° 2007-240 du 22 février 2007 portant création de l
’
Agence nationale des titres sécurisés.
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
15
documents administratifs et d
’
état civil comportant des éléments spécifiques de sécurité
destinés à empêcher les falsifications et les contrefaçons
»
5
. Un décret d’applica
tion fixe la liste
des titres que l’Imprimerie nationale est seule autorisée à réaliser
6
. Une convention-cadre signée
entre l’ANTS et IN Groupe en avril 2009, déclinée en conventions d’application par type de
titre, fixe les conditions générales de production des titres sécurisés. Régulièrement renégociés,
ces conventions et leurs avenants définissent, outre les spécifications techniques, les prix, les
volumes et les délais de production des différents titres.
Les relations entre l’ANTS et IN Groupe prennent également la forme d’une
comitologie développée
: envoi de rapports de production quotidiens et de l’encours des
dossiers en cours d’instruction dans les CERT, revue hebdomadaire des volumes et incidents
de production, comité de pilotage trimestriel ent
re les dirigeants respectifs, etc. L’ANTS est le
garant du respect des volumes et des délais de production par l’Imprimerie nationale.
1.1.1.5
Un acheminement des titres par le groupe la Poste et ses filiales
L’ANTS
a externalisé, par un accord-cadre,
la prise en charge, l’expédition, la
distribution et le suivi de la distribution des titres sécurisés : les cartes nationales d’identité, les
passeports, les titres de séjour et de voyage, les certificats d
’
immatriculation des véhicules et
des documents liés, ainsi que les permis de conduire. Cet accord-cadre porte également sur le
traitement, l’archivage et la réexpédition des plis non remis et de courriers
de réponses aux
usagers. Selon la nature des titres et les dispositions en vigueur relatives à leur mode de
délivrance,
la distribution s’opère par deux
canaux : un canal direct vers les usagers et un canal
passant par les mairies, préfectures et autres administrations.
Les passeports et
cartes d’identité
sont livrés en colis par Chronopost aux mairies (et
leurs annexes) où a été déposée la demande de titre. Ces livraisons suivent un rythme quotidien
ou à raison de deux ou trois livraisons par semaine pour les mairies les plus petites afin
d’optimiser les coûts de transport. Les cartes de séjour s
ont livrées aux préfectures. Les permis
de conduire et certificats d’immatriculation
sont expédiés directement aux usagers par La Poste
par courrier sécurisé avec suivi de distribution. Les plis à destination directe des usagers qui
n’ont pu être distribué
s sont pris en charge par Do
capost et retournés à l’ANTS.
1.1.2
Une agence limitée dans son autonomie dès sa création
L’objectif premier à la création de l’Agence
, en février 2007, était de regrouper toutes les
compétences liées à la conception et à la sécurisation des titres. De plus,
la création d’une
agence permettait au ministère de l
’i
ntérieur de gérer les recettes des passeports via un système
de financement par taxes plafonnées, distinct du budget du programme 307
–
Administration
territoriale
.
5
Article 2 de la loi n° 93-1419 du 31 décembre
1993 relative à l’Imprimerie nationale. Voir également le
décret n° 2006-1436 du 24 novembre 2006.
6
Décret n° 2006-1436 du 24 novembre 2006 modifié pris pour
l’
application de l
’
article 2 de la loi n° 93-
1419 du 31 décembre 1993 relative à l
’
Imprimerie nationale.
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
16
Le positio
nnement de l’ANTS au sein du ministère n’était toutefois pas clairement défini.
Aujourd’hui
, la question du périmètre des responsabilités
de l’Agence
se pose encore. Il semble
peu réaliste d’élargir
son champ des responsabilités, en raison de la nature et de la diversité des
différents acteurs de la chaîne de délivrance des titres.
S’agissant des centres d’expertise et de ressources titres
(CERT), le fort niveau
d’investissement assuré par les préfectures en termes de soutien RH, d’immobilier et de
logisti
que ne permet pas d’envisager
leur rattachement
à l’Agence dans l’organisation
actuelle.
Celui-ci pourrait être envisagé dans le cas où le nombre de CERT diminuerait significativement,
ce qui ne semble pas être l’objectif du ministère de l’intérieur.
1.2
Un rôle renforcé pour concevoir et moderniser les démarches en ligne
Les avancées technologiques ainsi que la dématérialisation de la délivrance des titres
sécurisés, conformément au plan «
préfectures nouvelle génération
», ont rendu nécessaire
d’
actualiser l
es dispositions qui définissent les missions de l’
Agence nationale des titres
sécurisés (ANTS), notamment en raison :
-
du transfert du traitement
des demandes de cartes d’identité
aux communes équipées
de dispositifs de recueil (DR), ce qui a engendré, so
us la responsabilité de l’ANTS,
le renouvellement et le déploiement de nouveaux dispositifs de recueil dans les
mairies concernées, accompagnés
d’un soutien financier aux communes pour
l’installation de ces nouveaux dispositifs,
qui ont été renouvelés en 2018 ;
-
de
l’obligation imposée aux communes abritant une maternité de transmettre,
exclusivement par voie dématérialisée, les données à caractère personnel contenues
dans les actes d’état civil pour répondre aux besoins de vérification conformément
aux dispositions de la loi du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du
XXIe siècle codifiées à l’article 101
-1 du code civil. L
’A
gence avait déjà élaboré un
outil informatique à cette fin, baptisé Communication électronique des données
d
’
État civil (COMEDEC), dans le cadre de la transmission dématérialisée des
données d
’
état civil, qui fonctionnait jusque-là sur la base du volontariat. La loi de
modernisation de la justice du XXIe siècle prévoit maintenant la généralisation de
ce dispositif, avec la participation financière de l
’
État pour son déploiement.
L’article 44 du décret du 6 mai 2017 relatif à l’état civil a ainsi modifié le décret du
22
février 2007 susmentionné en précisant les compétences de l’
Agence dans les domaines
suivants :
-
le développement et le maintien en condition opérationnelle des systèmes
d’information liés à la délivrance des titres sécurisés par une évolution
technologique et fonctionnelle régulière ;
-
la mise à disposition de services permettant la dématérialisation des démarches
administratives pour les demandes de titres et l’identification électronique ;
-
la transmission de données issues de traitements d’informations dont elle est
chargée, notamment dans le but de renforcer la lutte contre la fraude aux justificatifs.
L’AG
ENCE NATIONALE DES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
17
Tableau n° 2 :
Évolu
tion des missions de l’ANTS
Décret
de 2007
Décret de 2017
1° : Définir les normes techniques et les
dispositifs correspondants, en contrôler et
en évaluer l
’
application, contribuer à leur
évolution et veiller à leur interopérabilité
Supprimé
2° : Vérifier, et le cas échéant assurer ou
faire
assurer,
le
développement,
la
maintenance et l
’
évolution des systèmes et
des réseaux informatiques permettant la
gestion
des
titres
sécurisés
et
la
transmission des données correspondantes
Modifié
Nouveau 1° : Assurer ou faire assurer, le
développement,
la
maintenance
et
l
’
évolution des systèmes, des équipements
et des réseaux informatiques permettant la
gestion des titres sécurisés
3° :
Procéder,
pour
le
compte
des
administrations de l
’
État, aux achats des
titres sécurisés
Idem
4° : Acquérir et mettre à disposition des
administrations intéressées les matériels et
équipements nécessaires à la gestion et au
contrôle de l
’
authenticité et de la validité
des titres sécurisés et en assurer la
maintenance
Idem
5° :
Mettre
en
œuvre
des
actions
d
’
information et de communication dans
son domaine d
’
activité
Idem
6° : Promouvoir les technologies, les
systèmes et les savoir-faire nationaux en
matière de titres sécurisés
Supprimé
Nouveau 2° : Assurer ou faire assurer, la
mise en œuvre de services en ligne, de
moyens d
’
identification électronique et de
transmissions de données associée à la
délivrance et à la gestion des titres
sécurisés
Nouveau 6° : Développer et mettre en
œuvre
des
plates
-formes
d
’
échanges
sécurisés des données dans le cadre du 1°
et 2° ci-dessus.
Source : Cour des comptes.
L
e décret de 2017 recentre l’activité de l’ANTS sur son cœur de métier consistant à
développer, maintenir et exploiter les systèmes d’information dédiés à la délivrance d
es titres
sécurisés. La stratégie nationale pour la sécurité du numérique annoncée en octobre 2015 a
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
18
positionné
l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information (
ANSSI) comme
l’
acteur central chargé de définir le cadre réglementaire relatif à la sécurité numérique. Ces
missions ont donc été supprimées dans le décret de 2017.
Aujourd’hui
,
l’ANSSI
évalue pour
l’ANTS
les questions de sécurité relatives aux titres
et l’a appuyé
e, en 2022, sur le
développement technique de
l’
identité numérique régalienne.
La substitution intégrale
des centres d’expertise et de ressources titres (CERT) aux
préfectures pour la délivrance des cartes
d’identité et
des passeports (depuis avril 2017), ainsi
que du permis de conduire et du certificat d’immatriculation des
véhicules (depuis novembre
2017),
a conduit à une profonde réforme dans l’organisation de la délivrance des titres
. Elle
s’est traduite notamment par des besoins d’
accompagnement de la réalisation des démarches à
distance pour les particuliers ou les personnes morales, et par une activité plus soutenue auprès
des services utilisateurs des applications (État, mairies)
, du fait de l’
augmentation du nombre
de dispositifs de recueil et d
’
opérations réalisées.
En conséquence,
l’
Agence a engagé un processus de réformes internes
et d’
évolutions
des systèmes d’information dont elle a la responsabilité,
afin d’en renforcer l’efficacité
opérationnelle et la résilience. Parallèlement, l’évolution de la réglementation européenne
concernant les titres sécurisés a conduit l’ANTS à assurer le déploiement de nouvelles
générations de titres. Conformément aux obj
ectifs fixés dans son contrat d’objectif
s et de
performance, l’ANTS a poursuivi la sécurisation et l’amélioration des performances de ses
systèmes d’information.
1.2.1
Le portail internet, point de passage unique vers les téléprocédures
1.2.1.1
Un portail modernisé
Le
portail de l’ANTS est l’unique point d’accès pour les demandes en ligne
d’immatriculation, de permis de conduire, de passeport et de carte d’identité
(hors cas
d’utilisation du CERFA papier pour les titres d’identité
).
Avec le déploiement des nouvelles téléprocédures en ligne pour les cartes grises et les
permis de conduire et l’augmentation du volume des démarches pour les titres d’identité, le
nombre de connexions au portail a doublé (177 millions en 2018 contre 69 millions en 2017).
Les créations de comptes ANTS ont également augmenté de manière constante et le recours à
FranceConnect s’est développé
(29 % des comptes utilisés pour se connecter aux sites de
l’ANTS
).
Néanmoins, la complexité ressentie par les usagers pour réaliser leurs démarches, ainsi
que les limites technologiques du portail ont mis en évidence
un besoin d’optimisation
. Conçu
lors de son déploiement en 2014 comme un site
d’
information, le portail est en effet devenu un
site transactionnel avec le développement des téléprocédures nécessitant des paiements en
ligne. Cette optimisation porte tant sur la sécurité que sur
l’ergonomie et
les fonctionnalités,
pour
faciliter la navigation et améliorer l’accompagnement des usagers dans leurs démarches
en ligne.
De plus, de nouveaux besoins ont émergé pendant la crise sanitaire avec la création de
rubriques dédiées « Covid-19 » pour répondre aux questions des usagers relatives à
l’évolution
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
19
de la situation sanitaire, notamment sur
la continuité de services tels que l’examen du permis
de conduire.
Enfin
, le portail est articulé autour d’une interdépendance entre les sites
qui a parfois
conduit à le rendre intégralement inaccessible
dès lors qu’un des sites interconnectés rencontrait
des difficultés.
Par conséquent, sa nécessaire refonte a été décidée en 2020 afin de garantir sa
disponibilité et sa résilience et
d’améliorer l’expérience utilisateur.
Un nouveau portail a été lancé en octobre 2021 avec une capacité simultanée de
15 000 visiteurs, contre 10 000 auparavant, et une approche plus
centrée sur l’usager
:
amélioration de l’ergonomie, contenu adapté et compréhensible par tous, affichage compatible
avec les téléphones mobiles
et les tablettes, respect des normes d’accessibilité pour les
personnes en situation de handicap.
Schéma n° 2 :
Organisation du nouveau portail ANTS
Source : ANTS.
La page d’accueil (cf.
annexe n°1) offre un accès direct au site souhaité :
immatriculation, permis de conduire, carte d’identité et passeport. Le site présente ensuite les
différentes démarches accessibles via le portail ainsi que la possibilité de suivre une démarche
déjà entreprise.
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
20
1.2.1.2
De nouvelles fonctionnalités pour les professionnels et les agents publics
Le nouveau portail ANTS propose un accès aux espaces consacrés aux professionnels
de l’automobile et des auto
-écoles et aux agents de mairie.
Ainsi, le site
mairie.ants.gouv.fr
permet aux agents de mairie, notamment des polices
municipales,
d’accéder directement au portail du système d’immatriculation des véhicules et au
système national des permis de conduire (SNPC). Différentes rubriques telles que «
Carte
d’identité et passeport (DR)
» ou encore «
COMEDEC
» (Communication électronique des
d
onnées de l’État
c
ivil) permettent d’obtenir des informations sur les dispositifs et leur
réglementation. Les mairies
disposent également d’une rubrique pour créer un compte
« personne morale » et ainsi immatriculer leurs véhicules ou accéder à un formulaire spécifique
pour contacter l’ANTS.
Pour les professionnels des auto-écoles et des garages, des accès directs aux démarches
en ligne les concernant ont été développés. Ainsi, les auto-écoles peuvent inscrire un élève à
l’examen du permis de conduire, demander la fabrication d’un permis ou transmettre une
attestation de formation post permis. Les garages peuvent refaire une carte grise à leur profit,
immatriculer un véhicule pour la première fois ou renouveler un « W garage »
7
. Chaque étape
de la démarche est expliquée de manière didactique avec la liste des documents à fournir
(cf. annexe n°1).
1.2.2
Des missions nouvelles et d
es systèmes d’information modernisés
1.2.2.1
La refonte du système
d’immatriculation
des véhicules
Le système
d’immatriculation
des véhicules (SIV), créé en 2009, a comme objectif «
la
gestion des pièces administratives du droit de circuler des véhicules sur les voies ouvertes à la
circulation publique
»
8
. Il traite les données de plus de 40 millions de véhicules circulant et
immatriculés en France et donne
lieu à plus de 30 millions d’opérations annuelles
couvrant les
64 types de démarches existantes. Chaque année, les forces de sécurité intérieure consultent ce
système près de 20 millions de fois.
L’ANTS et la délégation à la sécurité routière assurent respectivement la ma
îtrise
d’œuvre et la ma
î
trise d’ouvrage du SIV, hébergé par la direction du numérique du mi
nistère
de l’intérieur.
L’entrée en vigueur du plan
«
préfectures nouvelle génération
» a mis en lumière les
limites du système actuel, notamment sa structure complexe peu adaptée aux évolutions, les
difficultés de son maintien en condition opérationnelle et
l’
obsolescence de certains de ses
composants.
Ces dernières années, l
’ANTS a
malgré tout pu mettre
en œuvre de nouvelles
téléprocédures dans le but
d’automatiser
certaines démarches mais égaleme
nt d’intégrer les
7
Un W garage est un
document officiel de l’administration française qui permet aux véhicules en attente
d’immatriculation de
circuler librement sur la voie publique.
8
Article L330.1 du code de la route.
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
21
modifications législatives intervenues. Ainsi, au cours de l
’
année 2020, cinq importantes phases
de mise en production ont été réalisées, suivies de quatre autres en 2021.
Un projet de refonte globale du SIV
s’est imposé
en 2019 pour pallier ces difficultés.
Le nouveau système a notamment pour objectifs
d’améliorer l’accès aux téléprocédures, de
rehausser la qualité des services rendus aux partenaires tout en renforçant les dispositifs de
contrôle et de lutte contre la fraude. La période de crise sanitaire a perturbé les travaux de
conception générale du nouveau système d’information. Bien que le livrable ait pu être finalisé
début 2020, la direction interministérielle du numérique
ne l’a validé qu’en septembre 2021
et
le projet n’a
été pré
senté au conseil d’administration de l’ANTS qu’en juillet 2022.
En outre, le
renouvellement de plusieurs membres de l’équipe, et notamment la vacance de
chef de file du
projet à la délégation à la sécurité routière
durant l’été 2022, a retardé à nouveau
de plusieurs
mois la notification des marchés.
Les marchés de réalisation et de maintenance du futur SIV ont été notifiés
en fin d’année
2022 et les premières étapes de développement sont intervenues en 2023. Ces étapes englobent
la construction des référentiels cibles, la préparation de la migration des données du SIV
existant, le déploiement de modules de gestion des habilitations et des agréments, la conception
de modules de paiement ainsi que la mise en place et le paramétrage de l
’
infrastructure
technique.
1.2.2.2
La mission administration numérique des étrangers en France (ANEF)
La mission « administration numérique des étrangers en France » (ANEF) est un
programme de la direction générale des étrangers en France (DGEF) relevant du ministère de
l
’
intérieur. Son objectif est la dématérialisation de l
’
ensemble des processus liés aux étrangers,
englobant l
’
asile, le séjour et l
’
accès à la nationalité française. La démarche de dématérialisation
a débuté avec le visa de long séjour valant titre de séjour, dont le support a été transféré à
l’
ANTS en février 2019.
Depuis cette date, de nouvelles téléprocédures ont été progressivement mises en place.
Tableau n° 3 :
Étapes du déploiement de l’ANEF
Date de
déploiement
Type de demande de titre traité par l’ANEF
Février 2019
Validation visa de long séjour valant titre de séjour (VLS-TS)
Septembre 2020
Titre étudiant
Mai 2021
Passeport talent
Septembre 2021
V
isiteur / changement d’adresse / duplicata
Janvier 2022
Document de circulation pour étranger mineur
Février 2022
C
hangement d’état civil et de situation familiale
Avril 2022
Titre de voyage pour étrangers
Mai 2022
Bénéficiaires de la protection internationale
Octobre 2023
Lancement du module de la première version de saisie directe
Automne 2023
Complément immigration professionnelle, renouvellement de cartes de résidents
2024
C
arte recherche d’emploi/création d’entreprise (RECE), carte salarié, carte travailleur
temporaire, carte de résident de longue durée de l’Union européenne (CRLD
-UE)
Source : Cour des comptes.
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
22
Afin d
’
anticiper les déploiements à venir et la croissance des missions, un centre
d
’
appels dédié à l
’
accueil des étrangers en France a été inauguré à Charleville-Mézières le
10 mai 2021. Cette même année, un accompagnement personnalisé a été mis en place et les
compétences des téléconseillers et superviseurs de l
’
ANEF ont été renforcées, afin d
’
assurer un
traitement optimal des demandes des usagers par téléphone et courrier électronique.
En un an, le centre a enregistré une forte croissance de son activité, avec une
multiplication par 13 du nombre d’appels et par
six du nombre de courriels reçus. Les efforts
initiaux se sont concentrés sur le traitement complet des courriers électroniques, affichant un
taux de réussite de 90 %. Toutefois, le taux de « décroché » des appels téléphoniques
ne s’élève
qu’à
58 %, ce qui est très faible et laisse de nombreux appels sans réponse. Ce taux devrait
s
’
améliorer grâce au renforcement des formations dispensées aux agents et au nouveau serveur
vocal interactif plus facile à utiliser pour les usagers. Cette initiative vise à améliorer la
performance des téléconseillers et à atteindre l
’
objectif d
’
un taux de décroché fixé à 90 %.
En 2023, environ 70 % des demandes de titres pour les personnes étrangères peuvent
s’effectuer par
l’ANEF. L’objectif du ministère de l’intérieur est d’atteindre les 100
% d’ici
2025.
1.2.2.3
Des applications développées par l’ANTS pour simplifier les démarches usagers
Le service e-photo
Ce service de
l’
ANTS permet aux usagers de numériser leur photo d
’
identité ainsi que
leur signature dans le cadre
d’une
demande de titre en ligne. Lors de la prise de leur photo
d’identité par
un photographe professionnel ou dans une cabine agréée de type Photomaton, les
usagers se voient remettre, en plus de leur planche de photos d
’
identité, un code ePhoto qu
’
ils
pourront utiliser lors des démarches en ligne. La photo d
’
identité et la signature de l
’
utilisateur
sont transmises au format numérique à un collecteur ePhoto, composante essentielle du service
ePhoto intégré à la solution de l
’
ANTS. L
’
usager peut ensuite enregistrer son code ePhoto
lorsqu
’
il effectue des demandes en ligne pour un permis de conduire ou un titre de séjour délivré
par la direction générale des étrangers en France (DGEF). Sa photo d
’
identité et sa signature
sont alors automatiquement associées à la procédure de demande de titre, supprimant ainsi la
nécessité d
’
envoyer par courrier une photo imprimée, tout en assurant une qualité optimale de
l
’
image, étant donné qu
’
aucune numérisation n
’
est requise.
Au cours de l
’
année 2021, une version améliorée (V2) de ce service a été déployée,
renforçant les mesures de sécurité informatique grâce à l
’
ajout de dispositifs de chiffrement
supplémentaires pour les fichiers de photo et de signature. Chacun des collecteurs du service
ePhoto de l
’
ANTS a migré vers cette nouvelle version au cours de l
’
année 2022. Cette étape
marque la finalisation des préparatifs techniques en vue de futures expansions du service vers
d
’
autres usages de l
’
ePhoto comme, par exemple, une extension aux documents d
’
identité.
L
’application 2D
-doc
Créée par l
’
ANTS en 2013, l
’application
2D-Doc a été conçue pour garantir la sécurité
des justificatifs de domicile par le biais d
’
un procédé innovant consistant en un code QR signé
électroniquement. Cette innovation
s’est diffusée
grâce à son efficacité et son faible coût,
devenant ainsi une solution incontournable dans la lutte contre la fraude documentaire. Unique
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
23
en son genre, le 2D-Doc a la capacité d
’
authentifier des documents qui ont été photocopiés ou
numérisés. Quel que soit le support du document, le 2D-Doc reste lisible. Il suffit d
’
utiliser un
lecteur 2D-Doc pour comparer les données du QR Code avec celles imprimées sur le document,
ce qui prouve l
’
authenticité des informations présentées. L
’
intérêt suscité par ce dispositif a
conduit à la création d
’
une nouvelle norme offrant des perspectives prometteuses dans le
domaine commercial
privé
.
L’association française de normalisation (
AFNOR) et
l’organisation internatio
nale de normalisation (ISO
) s’intéressent à ce dispositif
, ce qui pourrait
conduire à une reconnaissance internationale de son efficacité et de son utilisation. Le dispositif
n’est toutefois pas encore compl
ètement optimal. En effet, la Cour a constaté lors de ses visites
que les codes QR présents sur certains documents administratifs ne sont pas reconnus par le
système et que certains
fournisseurs d’énergie ou d’eau ne l’ont pas encore adopté
, ce qui nuit
à l’efficacité de la lutte contre la fraude documentaire lors de l’instruction des dossiers de
demande de titre d’identité.
La carte nationale d
’i
dentité électronique (CNIe) mise en circulation en 2021 intègre un
2D-Doc, offrant ainsi aux administrations, aux organismes sociaux ainsi qu
’
aux établissements
bancaires un moyen supplémentaire de lutte contre la fraude, en particulier contre la
falsification des documents d
’
identité. Outre la CNIe, de nouveaux cas d
’
utilisation du 2D-Doc
sont en développement, avec une trentaine de déploiements actuels. Par exemple,
l
’
Organisation de l
’
aviation civile internationale a adopté une version du 2D-Doc pour sécuriser
les visas et
d’
autres documents.
L
’application Simplimmat
Lancée en mars 2021 dans trois départements pilotes (Eure, Yvelines, Eure-et-Loir),
l
’
application Simplimmat est désormais opérationnelle en Normandie, dans la région Centre-
Val de Loire et dans les Yvelines. Le déploiement se poursuit en Bretagne et dans l
’
ensemble
de la région parisienne. Grâce à cette plateforme numérique, les particuliers ont la possibilité
d
’
effectuer les transactions de cession, d
’
achat et d
’
immatriculation de véhicules d
’
occasion.
La délégation à la sécurité routière et l
’
ANTS travaillent à intégrer une version
dématérialisée du certificat d
’
immatriculation au sein de l
’
application. Cette fonctionnalité
permettrait à de nombreux usagers de conserver le certificat d
’
immatriculation papier à
domicile tout en pouvant présenter une version numérique de la carte grise sur leur téléphone
mobile. Cette initiative s
’
inscrit en parallèle avec les expérimentations liées à la nouvelle norme
du 2D-Doc. L
’
intégration de cette nouvelle fonctionnalité serait source de simplification pour
les usagers et contribuerait au développement de son utilisation pour les cessions et
immatriculations des véhicules, grâce à une meilleure visibilité auprès du grand public.
DOCVERIF
Le système automatisé de traitement de données personnelles « DOCVERIF » vise à
renforcer l
’
efficacité de la lutte contre la fraude documentaire et l
’
usurpation d
’
identité en
facilitant la vérification de la validité des titres émis par les autorités françaises. Au cours de
l
’
année 2021, plusieurs administrations (
Caisse nationale d’assurance maladie
, Pôle emploi,
etc.) ont été intégrées au dispositif, leur permettant désormais de vérifier la validité des titres
tels que les passeports, les cartes nationales d
’i
dentité et les titres de séjour. Par ailleurs, des
discussions ont été menées avec les établissements bancaires afin d
’
ajuster les modalités
d
’
utilisation du dispositif.
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
24
Des évolutions réglementaires approuvées par la Commission nationale de
l’informatique et des libertés (CNIL)
ont été déployées en 2022, élargissant progressivement
les fonctionnalités de l
’
application et ajoutant de nouvelles possibilités d
’
interrogation. Le
service DOCVERIF, combiné à l
’
utilisation du 2D-Doc, constitue désormais un outil majeur
dans la lutte contre la fraude, en particulier dans le contexte de la dématérialisation des
procédures.
1.2.2.4
Une carte nationale d’identité
électronique dont
l’extension d
es usages est à
étudier
Le 30 mai 2023, le ministre des comptes publics a annoncé un projet de fusion de la
carte d’identité avec la carte Vitale afin de lutter contre la fraude sociale lors des prestations de
soins. La CNIL a indiqué que ce scénario était envisageable sous certaines garanties et une
mission conjointe
entre l’inspection
générale
de l’administration (IGA), l’inspection générale
des affaires sociales (IGAS) et l’inspection générale des finances (IGF) travaille
à la mise en
œuvre technique et juridique de cette fusion.
Cette
mission a notamment consulté l’
Imprimerie
nationale sur la capacité de la puce présente sur la CNIe à absorber les données figurant dans la
puce de la carte Vitale.
Au-delà de cette annonce,
l’identité numérique et la carte nationale d’identité
électronique permettraient
de stocker d’autres données telles que les droits à conduire, le permis
bateau, le permis de chasse ou un justificatif de domicile. Ces documents pourraient être ajoutés
à la puce de la CNIe grâce à un kiosque actuellement en phase de test. Ce kiosque permet, sous
la supervision d’un agent public, de
numériser
et d’ajouter des documents tout en vérifiant
l’identité du déten
teur de la CNIe par relevé des empreintes.
Ces avancées technologiques témoignent de la volonté de développer des solutions
numériques et de simplifier les procédures administratives en offrant aux citoyens des moyens
plus pratiques et sécurisés de stocker et de gérer leurs documents d’identité et de conduite
.
Responsable de la production des titres sécurisés,
l’ANTS
doit maîtriser, au-delà des annonces
politiques, le développement des usages de la CNIe, avec le soutien technique des directions
métiers et de l’
Imprimerie nationale. Si la technologie laisse percevoir une multiplication du
champ des possibles, il conviendrait que la définition et le déploiement des processus de mise
à jour contrôlés et sécurisés reviennent
à l’Agence.
1.2.2.5
L’identité numérique régalienne
, titre de demain
Sous la maîtrise d’ouvrage de
la direction du programme interministériel France Identité
numérique (FIN)
, l’identité numérique régalienne s’appuie sur l
a nouvelle carte nationale
d’identité
électronique
. L’application mobile sur Android et iOS en format bêta permettant la
production d’un justificatif d’identité a été lancée en mai 2022 à titre expérimental et a été
étendue à de nouveaux utilisateurs et de nouvelles fonctionnalités fin 2022. Elle permettra de
s’identifier et de s’authentifier en ligne
, comme avec FranceConnect.
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
25
En 2023,
le projet vise une qualification de « moyen d’identité électronique de niveau
élevé » au sens du règlement européen eIDAS
9
. Concernant le portefeuille européen, le projet
présenté par l’ANTS a été sélectionné par la Commission européenne le 14 décembre 20
22.
Son objectif est de tester et de
démontrer l’efficience des solutions nationales
consacrées à
l’identité numérique ainsi que leur interopérabilité à l’échelle européenne
, à travers six cas
d’usage sectoriels transfrontaliers
:
-
prouver son identité sur
les services gouvernementaux en ligne en vue d’effectuer des
démarches administratives ;
-
ouvrir un compte bancaire en ligne dans son pays mais également à l’étranger
;
-
prouver son identité pour ouvrir une ligne téléphonique, en enregistrant une carte SIM ;
-
présenter un permis de conduire dématérialisé aux forces de sécurité intérieure et aux
agences de location de voiture ;
-
utiliser une signature électronique qualifiée à distance, preuve d’identité de niveau
élevé ;
-
présenter une prescription médicale électronique, accéder à ses données médicales et
autoriser un accès à ses données de prescriptions médicales aux pharmaciens étrangers.
Dans la lettre de mission du 2 mars 2023, le secrétaire général du ministère de l’intérieur
a confirmé le rôle de
coordinateur de projet de l’ANTS auprès de la Commission européenne.
L’intégration de la direction du programme interministériel de l’identité numérique au sein de
l’ANTS à compter du 1
er
janvier 2023 est en cohérence avec ce choix, permettant ainsi à
l’A
gence de détenir les compétences nécessaires à la coordination de ce projet. Cela positionne
également l’ANTS au cœur des évolutions de l’identité numérique régalienne et de ses usages.
1.3
Un accompagnement renforcé des particuliers et des partenaires
publics et privés
1.3.1
Un accompagnement des mairies et des préfectures qui s’est largement
développé depuis la crise de délivrance des titres
L’ANTS a parmi ses missions l’acquisition et l’installation des dispositifs de recueil au
sein des mairies ainsi que la formation des agents chargés de les utiliser. À cet effet, elle a
recruté neuf prestataires externes appelés « patrouilleurs » qui se dé
placent sur l’ensemble du
territoire national. Ces patrouilleurs, qui assurent chacun environ 10 formations par mois, sont
toutefois en nombre nettement insuffisant pour faire face au volume des demandes. Pour
répondre aux demandes non satisfaites, des sessions de formation en présentiel ont été
organisées au niveau des préfectures,
auxquelles s’ajoutent depuis l’été 2022
des sessions en
visioconférence.
9
Le règlement eIDAS concerne principalement les organismes du secteur public et les prestataires de
services de confiance établis sur le territoire de l’Union européenne. Il in
staure un cadre européen en matière
d’identification électronique et de services de confiance, afin de faciliter l’émergence du marché unique
numérique. Il couvre notamment la signature électronique.
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
26
Au printemps 2022, devant l’accroissement des délais pour obtenir un titre d’identité, le
ministère de l
’intérieur a mis en place un plan d’urgence, annoncé le 4 mai 2022. En raison de
la persistance de la crise, de nouvelles mesures gouvernementales ont été annoncées en août
2022, en mars 2023 puis en avril 2023.
L’ANTS est activement engagée dans la mise en œuvre de ces mesures, notamment par
l’acquisition et le déploiement de 400 nouveaux dispositifs de recueil à
installer sous un délai
d’un mois (annonces du 4 mai 2022) et de 650 dispositifs de recueil supplémentaires annoncés
par la Première ministre le 21 avril 2023
–
dont 60 % dans des lieux nouvellement équipés, soit
une augmentation de près d’un tiers du parc existant
.
Durant les étés 2022 et 2023,
l’Agence
a coordonné et financé
10
l’installation de centres
temporaires d’accueil (dits «
titrodromes ») dans une trentaine de villes volontaires, permettant
l’ouverture de plus de 200 guichets temporaires.
D’autre part, depuis la fin de l’année 2022, a
fin de faciliter la prise de rendez-vous en
ligne, une prime annuelle de raccordement d’un montant de 500
€
par dispositif de recueil
connecté à un module dématérialisé et interopérable de prise de rendez-vous est attribuée aux
communes. En parallèle, l’ANTS
met également à disposition des mairies un moteur de
recherche
11
permettant de raccorder les plateformes de rendez-vous en ligne des mairies afin
d’offrir aux usagers une plus large visibilité
sur les créneaux de rendez-vous disponibles dans
les communes autour de leur lieu de résidence
, d’éviter la prise de rendez
-vous multiples par
une même personne (dits « doublons »)
et d’inciter à la pré
-demande en ligne. Le raccordement
au moteur de recherche de l’ANTS a donné droit à une prime exceptionnelle de
1 000
€ aux
collectivités adhérant à la plateforme avant le 2 juillet 2023.
Enfin, depuis
février 2023, l’Agence
diffuse
une lettre d’information bimensuelle
destinée aux communes équipées d’un dispositif de recueil. Cette lettre a pour objectif de les
informer sur les mesures prises par le Gouvernement, les nouveaux outils mis à leur disposition,
les bonnes pratiques observées dans les collectivités et sur les principaux indicateurs de la
chaî
ne de délivrance des titres. Parmi ces indicateurs figurent le délai moyen d’obtention d’un
rendez-
vous en mairie, le délai d’instruction en CERT, le tau
x de recueils complémentaires et
le taux de pré-demande en ligne.
1.3.2
L’appui au déploiement de la nouvelle carte nationale d’identité électronique
Le règlement 2019/1157 du Parlement européen et du Conseil du 20 juin 2019 relatif au
renforcement de la sécurité des cartes d
’
identité des citoyens de l
’
Union et des documents de
séjour délivrés aux citoyens de l
’
Union et aux membres de leur famille exerçant leur droit à la
libre circulation a imposé la conception et le déploiement d’une carte nationale d’identité
électronique
12
au plus tard le 2 août 2021.
En étroite collaboration avec l
’a
ssociation des maires de France (AMF), un dispositif
d
’
accompagnement a été mis en place et trois groupes de travail se sont tenus fin 2020 avec
10
Une prime d’installation forfaitaire de 4
000
€ par co
mmune accueillant ce dispositif a été instaurée.
11
Cette plateforme est accessible sur le site internet
.
12
Les caractéristiques de la nouvelle CNIe sont présentées en annexe n°2.
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
27
l’AMF et neuf mairies ainsi que la
DLPAJ, la DMATES, France identité numérique
et l’IGA
avec pour objectifs de présenter la nouvelle CNIe
13
aux agents des mairies et des préfectures,
d
’
améliorer le fonctionnement des dispositifs de recueil (DR) et des pré-demandes en ligne et
de définir les dispositifs de conduite du changement à mettre en place dans les mairies pour son
déploiement.
Des mécanismes spécifiques ont été mis en œuvre pour chaque étape clé du processus
de transition : des communications préalables avant les mises à jour du logiciel des dispositifs
de recueil, une ligne téléphonique dédiée au sein du centre de contact citoyens, des demandes
de maintenance, des vérifications sur le terrain par les « patrouilleurs » du bon déroulement des
opérations et des évaluations des phases pilotes par
l’envoi
de questionnaires de satisfaction
aux mairies.
Après une phase pilote de mars à juin 2021, pendant laquelle la production, la
personnalisation et l’acheminement des CNIe par l’
Imprimerie nationale ont gagné en
efficacité, la production et la délivrance des titres ont atteint en juillet 2021 un rythme conforme
aux objectifs fixés
. L’
Imprimerie nationale a dimensionné son outil industriel au-delà du
volume moyen annuel de délivrance de cartes nationales
d’identité
ancien modèle, avec une
capacité de production pouvant atteindre près de 9,5 millions de titres par an.
Cette capacité de production accrue est nécessaire dans la perspective du passage au
100 % biométrique des détenteurs
de cartes nationales d’identité (prévu par ce
même règlement
européen), au plus tard le 3 août 2031.
L’ANTS évalue le nombre d’anciennes cartes à renouveler entre 18 et 25 millions en
plus du renouvellement des cartes arrivant à expiration avant cette date
14
et des premières
demandes pour les mineurs et nouveaux citoyens français.
Toutefois, l’outil industriel de production des titres de l’Imprimerie nationale ne pourra
absorber ce volume de renouvellements que s’il est
largement anticipé ainsi que les achats des
matières premières nécessaires à la fabrication des titres. En conséquence, l
’ANTS doit dès à
présent proposer des options à sa tutelle afin
d’éviter
une nouvelle crise de la demande de titres.
1.3.3
La plateforme du centre de contact citoyens (CCC)
Depuis
la mise en œuvre du plan «
préfectures nouvelle génération
», l’Agence est
chargée de l’accompagnement à distance des usagers (particuliers, professionnels, agents
publics) dans leurs démarches en ligne.
Cet accompagnement est mis en place par le biais du centre de contact citoyens situé à
Charleville-Mézières. Opérationnel depuis le 1
er
octobre 2008, il réunit les téléconseillers qui
guident et conseillent les particuliers notamment
sur l’état d’avancement de leur dossier
13
404 sessions de formation en présentiel et en distanciel ont été organisées dont 264 sessions en
présentiel, dites « pratiques », dispensées depuis les préfectures de département et 140 sessions en distanciel, dites
« théoriques » ou « Socle commun », dispensées en visioconférence depuis chaque CERT, avec des agents de
mairies, de préfectures et des CERT.
14
Elles sont, par ailleurs, limitées impérativement à une durée de dix ans, sauf pour les usagers âgés de
70 ans et plus.
L’AGENCE N
ATIONALE DES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
28
Ce centre de contact est a
ussi accessible aux mairies (en appui pour l’utilisation des
dispositifs de recueil des demandes de titres
d’identité), aux préfectures (pour le traitement des
titres régaliens) et aux professionnels de l’automobile conventionnés avec l’État (pour la
déliv
rance des certificats d’immatriculation).
1.3.3.1
Une mission principalement externalisée
Structurée en deux niveaux distincts,
l’organisation du CCC
englobe à la fois des agents
de l’ANTS, du personnel intérimaire recruté par l’Agence et
, depuis le 16 août 2018, du
personnel externalisé
en vertu d’
un accord cadre, ceci en raison de la forte augmentation de
l’activité depuis 2017.
Les flux traités par le centre de contact citoyens sont les appels entrants et les courriels.
Le «
chat
» a également vocation à être intégré comme canal de contact. Les flux entrants sont,
tout d’abord, pris en charge par les agents de niveau 1. Pour les demandes complexes, l’agent
de niveau 1 affecte le contact vers les équipes du support de niveau 2 qui sont alors chargées
de la final
isation du traitement et de la clôture du contact ou d’un retour vers le
niveau 1.
Environ 3 % des contacts traités par le CCC sont transférés au niveau 2 technique.
Tableau n° 4 :
Types d’intervenants selon l’activité du centre de contact citoyens en 2022
Activités des téléconseillers de niveau 1
Intervenants
Cartes d’identité
et passeports
Personnels de l’ANTS
Cartes grises
et certificats d’immatriculation
Titulaire marché externalisé
Permis de conduire
Titulaire marché externalisé
ANEF
Titulaire marché externalisé
Identité numérique
Personnels de l’ANTS*
Activités des téléconseillers de niveau 2
Intervenants
Gestion
des
anomalies
et
évolutions
techniques
Personnels de l’ANTS à compétences
techniques
Suivi de production des titres, gestion des
référentiels des applications et traitement des
aléas lié à l’acheminement des titres
Personnels de l’ANTS à compétences
fonctionnelles
Traitement des dossiers portant sur les
démarches
administratives
liées
à
la
délivrance des titres
Personnels de l’ANTS
à compétences
réglementaires
Élaboration et mises à jour des bases de
connaissance et des arbres de décisions, de la
formation et du maintien des connaissances
des superviseurs
Personnels de l’ANTS «
gestionnaire faits
métiers »
* Dans le cadre du
renouvellement du marché d’externalisation, il est prévu qu’Intelcia reprenne cette activité
.
Source : ANTS.
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
29
En août 2018, le prestataire chargé de l’externalisation a repris en CDI la majorité des
intérimaires présents au CCC de l’ANTS et a procédé à de n
ouveaux recrutements portant le
nombre d’agents à 163 en fin d’année 2018. L’année 2019 a été marquée par une augmentation
significative des effectifs en réponse à la forte croissance de l’activité, avec un total de
250
téléconseillers en fin d’année.
1.3.3.2
De nouvelles missions et une activité en forte croissance
Près de 70 % des usagers contactent directement par téléphone
le centre d’appels.
Leurs
préoccupations concernent
surtout les certificats d’immatriculation et les permis de conduire
(plus de 80 % du total des appels en moyenne). Toutefois,
l’activité liée à l’ANEF
a
considérablement augmenté et représente en 2022 plus de 10 % des appels (contre 1 % en
2020)
15
.
Les indicateurs du taux de « décroché » démontrent des lacunes dans la capacité du
centre de contact citoyens à maintenir un service répondant aux besoins des usagers. Si les
circonstances exceptionnelles dues à la crise sanitaire et aux deux confinements de 2020
expliquent une baisse des résultats malgré les mesures prises pour adapter le service, les
statistiques depuis 2018 révèlent une réalité préoccupante
: plus d’un usager sur cinq n’arrive
pas à joindre un téléconseiller lorsqu’il appelle le «
3400 ». Cette réalité souligne la nécessité
d’une adaptation de la stratégie et des moyens à mettre
en œuvre pour répondre aux besoins des
usagers.
Tableau n° 5 :
Activité du centre de contact citoyen (toutes files)
16
2018
2019
2020
2021
2022
Appels reçus
2 263 902
2 727 036
2 394 438
3 553 059
3 853 005
Appels traités
1 606 549
2 249 282
1 776 926
2 879 331
3 187 061
Taux de décroché
71 %
83 %
74 %
81 %
83 %
Courriels reçus
801 148
602 626
957 232
1 488 618
1 537 350
Courriels traités
554 574
596 189
892 845
1 436 876
1 458 408
Taux
de
réponse
courriels
69 %
99 %
93 %
97 %
95 %
Taux
de
réponse
courriels (< 48h)
57 %
74 %
80 %
68 %
80 %
Source : ANTS.
15
L’avenant n°4 à la convention cadre signée entre le ministère de l’intérieur et l’ANTS, entré en vigueur
le 1
er
janvier 2022, confie au centre d’appels de l’Agence le soutien aux usagers du programme «
administration
numérique des étrangers en France
» (ANEF).
16
En annexe 5 figurent les résultats des activités détaill
ées du CCC par file (permis, ANEF, CNIe…).
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
30
Les courriels représentent 30 % des sollicitations du
centre d’appels
. Les demandes liées
à l’ANEF
sont devenues
aujourd’hui le principal motif de contact avec plus d’un million de
courriels reçus, soit 60 % du total.
Les résultats se sont globalement améliorés sur la période, malgré l’augmentation de
l’activité et les nouvelles missions. Cependant,
ces progrès ne doivent pas occulter le fait que
l’Agence ne suit toujours pas
certains indicateurs, pourtant relevés dans la précédente enquête
de la Cour
17
. Il s’agit notamment de la dispersion du temps d’attention, du taux de décrochés
après 90 secondes, ou encore du taux de réitération. La Cour suggère de les inclure dans le suivi
d’activité du centre d’appels pour améliorer la qualité du service rendu aux usagers.
Par ailleurs, le centre d’appels n’offre pas encore un service complet à tous les usagers
concernés par les titres. Les particuliers ayant effectué une demande de titres d’identité sont
renvoyés, pour toute question relative à leur dossier, vers les mairies uniquement.
Pour l’ANTS,
l’usager doit
conserver prioritairement une relation de proximité avec la mairie où il a déposé
et va retirer son titre. Sans remettre en cause ce lien, la Cour constate que cette dispersion nuit
à la qualité du service rendu, qui ne dépend pas de téléconseillers spécialisés mais de plusieurs
milliers d’agents de mairie dont le centre d’appels n’est pas l’activité principale. Les indicateurs
mentionnés précédemment ne prennent pas en compte les statistiques pour ces usagers.
Les écoutes effectuées par la Cour au centre d’appels montrent également que les agents
de mairie peuvent être renvoyés vers les centres d’expertise dès que la question dépasse le
fonctionnement technique des dispositifs de recueil. Des «
lignes rouges
» ou des adresses
courriel spécifiques ont ainsi été mises en place dans certains centres, afin de pallier l’absence
de réponse du centre d’appels à certaines questions.
Le ministère de l’inté
rieur et des outre-mer a indiqué que la qualité du service rendu aux
usagers fait partie des orientations stratégiques de l’Agence depuis sa création et que le prochain
contrat d’objectifs et de performance comportera un axe dédié
, afin de consacrer cette
préoccupation constante.
La Cour prend acte de la volonté du ministère et recommande de renforcer la qualité du
service rendu par le centre de contact citoyens en mobilisant les moyens nécessaires à son
fonctionnement dans un contexte de forte hausse de son activité.
Recommandation n° 1.
(ANTS) : Renforcer la qualité du service rendu par le centre de
contact citoyens.
1.3.3.3
Des outils qui doivent être améliorés
Le développement des outils utilisés par les téléconseillers du centre de contact citoyens
n’a pas suivi la forte augmentation de l’activité et des missions supplémentaires qui lui ont été
confiées. Ainsi, l’outil de gestion de la relation client et le serveur vocal interactif n’assurent
pas l’ensemble des services attendus aujourd’hui par le CCC.
17
Cf
.
La dématérialisation de la procédure de délivrance de certains titres par l’administration
préfectorale et ses conséquences
, exercices 2017-2018, Cour des comptes, octobre 2019, p. 133-134.
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
31
Le serveur vocal interactif accessible en composant le « 3400 » est en réalité constitué
de deux serveurs fonctionnant en parallèle. De plus, son fonctionnement est encore perfectible
en 2022, puisque seuls 77 % des appels parviennent au CCC. Cela qui représente toutefois une
amélioration par rapport à 2020 et 2021 où respectivement 66 % et 35 % des appels se
« perdaient » dans les menus, incitant
les usagers à raccrocher avant même d’arriver à joindre
un téléconseiller.
L’outil de gestion de la relation client soulève également des pr
éoccupations. Outre les
inquiétudes sur sa capacité à rester opérationnel jusqu’à son remplacement
initialement prévu
à la fin septembre 2023, il ne propose pas les fonctionnalités nécessaires pour optimiser la
gestion des contacts. Par exemple, il ne gère pas la réitération des sollicitations ni le suivi des
prises de contact effectuées par une même personne à travers différents canaux (téléphone, mail,
«
chat »
). Cependant, suite à des difficultés techniques, le nouvel outil était encore en phase de
test à la mi-février 2024 et ne devrait pas être opérationnel avant le second trimestre 2024. Le
nouvel outil de gestion de la relation client devrait corriger ces lacunes et proposer une solution
capable de suivre l’ensemble des canaux de communication.
Par ailleurs, c
haque appel ou courriel traité par Intelcia est facturé à l’ANTS. Il est donc
indispensable de disposer
d’un outil qui réduis
e
les demandes récurrentes d’information d’une
même personne
visant à connaître l’avancement de son dossier,
demandes qui représentent
actuellement 53 % des motifs de sollicitation du
centre d’appels
. Aussi conviendrait-il de
rechercher une information directe de
l’usager sur l’avancement de son dossier
, comme par
exemple l’envoi d’un SMS en mode «
push
», c’est
-à-dire sans
sollicitation de l’usager, à
chaque étape de la production de son titre d’identité, accompagné d’une date indicative de
livraison.
1.3.3.4
Un accompagnement encore méconnu des particuliers
L’accompagnement à distance proposé par l’ANTS depuis son site internet, pa
r courriel
ou par téléphone est encore peu connu des usagers. Seulement 23 % des usagers ont
connaissance du numéro d’appel «
3400 », avec un taux de satisfaction pour ceux qui y ont eu
recours en repli en 2022 par rapport aux années précédentes et aux autres modalités
d’accompagnement.
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
32
Graphique n° 1 :
Connaissance, recours et satisfaction à l’égard de l’accompagnement à distance
par l’ANTS
Source : ANTS, étude Delouvrier
–
décembre 2022
Nota : Sur la partie droite figurent les taux de satisfaction des usagers
selon le type d’accompagnement. Le chiffre
au-dessus de chaque colonne représente le taux global de satisfaction (très satisfait et satisfait) et en dessous, sur
fond vert foncé, le taux de personnes très satisfaites.
Les données collectées sur le site de l’observatoire numérique du Gouvernement entre
le 1
er
avril 2022 et le 31 mars 2023 fournissent un détail des avis pour chaque type de démarche,
notamment en ce qui concerne les aides so
llicitées pour réaliser la démarche. Pour l’ensemble
des démarches examinées (demandes
de certificat d’immatriculation, de carte d’identité
ou de
passeport
, déclaration de changement d’adresse sur le certificat d’immatriculation)
l’accompagnement par un pr
oche est largement préféré avec un pourcentage variant entre 34 %
et 54 %. Le recours à un agent public se situe quant à lui entre 13 % et 20 %.
Ces résultats mettent en évidence que les différents canaux d’accompagnement des
usagers proposés par le centre
de contact citoyens de l’ANTS sont encore
insuffisamment
connus et utilisés. Par conséquent, il est nécessaire d’intensifier les campagnes d’information
pour sensibiliser davantage le public aux moyens mis à sa disposition pour l
’
aider à effectuer
ses démarches en ligne.
1.3.3.5
Une présence sur les réseaux sociaux à développer
Depuis 2018, l’ANTS a développé une présence sur les réseaux sociaux, notamment sur
Facebook, X (ex Twitter) et LinkedIn. En 2020, cette présence a été renforcée grâce à une
véritable stratégie de communication adaptée aux spécificités de chacun des réseaux sur
lesquels elle est active.
L’Agence a pendant un temps testé la possibilité de répondre directement sur ces
réseaux aux questions des usagers sur l’état d’avancement de leur dossier de
demande de titre,
mais est revenu sur cette pratique pour des raisons de conformité au règlement général sur la
protection des données (RGPD) et de sécurisation des échanges.
D’autre part, l’Agence est
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
33
limitée dans sa communication par le ministère lui-même, qui privilégie une prise de parole
ministérielle, notamment en situation de crise.
Pour Facebook la communication se concentre sur la diffusion d’informations (avec
13 publications en 2020). Quant à X et LinkedIn, ils sont utilisés pour valoriser les démarches
innovantes de l’Agence et pour partager des contenus en lien avec les ressources humaines et
les besoins de recrutement.
Cette stratégie de communication a rencontré un certain succès comme le témoigne
l’augmentation du nombre d’abonnés sur ces
trois réseaux : passant de 41 000 en 2020 à
79 733 en décembre 2023 ce qui reste toutefois relativement faible comparé aux nombres de
personnes bénéficiant des services de l’ANTS chaque année.
Aussi,
l’A
gence devrait
développer plus largement les nouveaux canaux de communication, afin de toucher un public
plus large qui ne s’informe pas sur les supports médiatiques traditionnels
, et ainsi mieux faire
connaître les dispositifs d’accompagnement qu’elle propose
pour les démarches de demande de
titres.
1.4
Un taux de satisfaction globalement satisfaisant mais des axes de
progrès à développer
Graphique n° 2 :
Indice de satisfaction globale pour différentes démarches en ligne
Nota : données recueillies entre le 1
er
avril 2022 et le 31 mars 2023.
Source : ANTS.
Les données recueillies auprès des usagers concernant leur niveau de satisfaction ou
d’insatisfaction relatif aux démarches en ligne montrent des résultats globalement satisfaisants.
Qu’il s’agisse des avis recueillis sur le site de l’ANTS, de ceux figurant sur le site de
l
’observatoire numérique du Gouvernement ou des études Delouvrier réalisées chaque année
depuis 2018 auprès d’un panel d’usagers, l’indice global de satisfaction demeure à un niveau
satisfaisant, même si un fléchissement est observé en 2022 pour les cartes
d’identité et les
passeports notamment en raison de la crise de délivrance des titres.
70%
21%
9%
Demande de CNIe
(sur 36 451 internautes)
avis
positifs
avis
moyens
avis
négatifs
82%
11%
6%
Demande de certificat
d'immatriculation d'un
véhicule
(sur 26 187 internautes)
76%
16%
8%
Demande de passeport
(sur 21 265 internautes)
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
34
L’évolution des démarches en ligne a apporté une réelle satisfaction à l’usager
notamment en ce qui concerne la carte grise et le permis de conduire, comme en témoigne
l’étude Delouvrier de décembre 2022. La clarté et la simplicité de la démarche en ligne ont
connu une nette amélioration passant pour les cartes grises de 56
% d’opinions favorables en
2018 à 73 % fin 2022. La rapidité de réalisation de la démarche a également augmenté.
Graphique n° 3 :
Clarté et simplicité de la démarche
Rapidité à accomplir la démarche
Nota : En % de personnes satisfaites sur un échantillon de 2 502 personnes.
Source : ANTS
–
Études Delouvrier.
La nature des difficultés rencontrées par les usagers lors de leurs démarches en ligne
pour les différents titres évolue globalement à la baisse depuis 2018, soulignant les efforts
entrepris pour améliorer la compréhension des usagers et faciliter les processus de demandes.
Graphique n° 4 :
Types de difficultés rencontrées lors des démarches en ligne
Source : ANTS
–
Études Delouvrier.
56%
61%
65%
66%
73%
66%
60%
67%
70%
69%
74%
75%
78%
77%
76%
50%
55%
60%
65%
70%
75%
80%
2018
2019
2020
2021
2022
Carte
grise
Permis de
conduire
CNI -
Passeport
59%
65%
67%
70%
72%
65%
63%
68%
71%
70%
76%
76%
80%
79%
75%
2018
2019
2020
2021
2022
22%
19%
21%
22%
19%
20%
16%
16%
16%
15%
19%
15%
16%
16%
14%
17%
15%
15%
13%
12%
10%
12%
14%
16%
18%
20%
22%
24%
2018
2019
2020
2021
2022
Difficultés liées
aux documents
demandés
Procédure peu
claire
Difficulté d'accès à
la bonne démarche
en ligne
Explications peu
claires
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
35
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Les missions de l’ANTS ont évolué avec le développement
des démarches
dématérialisées de demande de titres sécurisés. Le décret de 2017 a tenu compte de ces
évolutions en renforçant
le rôle de l’Agence
pour concevoir et moderniser les démarches en
ligne et mieux accompagner les usagers,
qu’il s’agisse de
particuliers, de professionnels ou
d’agents publics. L’ANTS a ainsi modernisé son portail internet, point de passag
e unique des
téléprocédures, assuré la maîtrise
d’ouvrage d
u nouveau système
d’immatriculation
des
véhicules et repris le support de la mission d’administration numérique des étrangers en
France. L’Agence a également développé des applicatifs
visant à simplifier les démarches
usagers
et s’
est investie dans le développement de nouveaux usages des titres, comme par
exemple la CNIe
dont la puce pourrait accueillir d’autres données telles que celles de la carte
Vitale (à l’étude) ou encore
l’identité numérique régalienne
, qui vise à accroître encore la
dématérialisation des démarches et dont elle coordonne le projet au niveau européen.
En outre, l
’ANTS
a développé son activité et ses outils pour mieux accompagner les
usagers à distance, notamment grâce à son centre de contact citoyens (CCC) chargé du
traitement des appels et des courriels des demandeurs. Le CCC, dont la très grande majorité
du personnel est employée par un prestataire externe, a connu une croissance très importante
de ses effectifs, passant de 163 en 2018 à plus de 430 en mai 2023 en raison des nouvelles
activités qui lui ont été confiées mais la qualité des services rendus aux usagers reste
insuffisante, notamment pour le traitement des appels téléphoniques
. L’Agence
a accompagné
le déploiement de la nouvelle CNIe et a également joué un rôle prépondérant en appui des
mairies et des préfectures pendant
la crise de délivrance des titres d’identité
. Cependant, elle
doit encore améliorer sa communication pour se faire davantage connaître du grand public,
notamment à travers les réseaux sociaux.
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
36
2
UN POSITIONNEMENT DANS LA CHAINE DE DÉLIVRANCE
QUI INFLUE SUR SON ORGANISATION ET SON PILOTAGE
2.1
L’exercice de la tutelle
et de la gouvernance
2.1.1
Une tutelle à stabiliser
L
’
exercice de la tutelle sur les opérateurs par l
’
État doit permettre de vérifier leur
contribution effective et cohérente aux politiques publiques qu
’
ils soutiennent. Cela comprend
à la fois l
’encadrement de leurs activités et la surveillance de leur mise en œuvre. Cette
responsabilité de tutelle s
’
articule autour de deux volets : la tutelle technique, ou « métier », et
la tutelle financière, chacune étant établie sur des bases précises fixées dans les textes.
La circulaire du Premier ministre n° 5798/SG du 23 juin 2015, relative au pilotage des
opérateurs et autres organismes publics sous contrôle de l
’
État, invite les ministères à élaborer
un plan d
’
actions visant à renforcer leur tutelle sur les opérateurs. Elle encourage également un
rôle accru du secrétariat général ministériel dans la définition de la doctrine et la coordination
de la tutelle. De plus, elle préconise de mieux associer les opérateurs dans l
’
élaboration de la
programmation budgétaire et dans les prévisions budgétaires pluriannuelles. La circulaire
recommande également la généralisation des contrats d
’
objectifs et de performance, tout en
conseillant de distinguer la lettre de mission, qui définit les objectifs à atteindre durant le mandat
du dirigeant, et la lettre d
’
objectifs annuelle, qui précise les critères de la part variable de sa
rémunération.
Une convention-cadre conclue entre le ministère de l
’
intérieur et
l’
ANTS en date du
8 mars 2017 établit les modalités d
’
exercice de leurs compétences respectives en ce qui
concerne les titres sécurisés. Au fil de l
’
évolution des missions de l
’
ANTS et des projets qu
’
elle
porte, cette convention a été amendée par des avenants successifs et enrichie par des annexes.
Parmi les projets inclus figurent le support des usagers de l
’
administration numérique des
étrangers en France, l
’
hébergement des systèmes d
’
information de l
’
ANTS au «
data center
»
de Rosny, l
’
identité numérique, ainsi que l
’
hébergement et la gestion du système
d
’
immatriculation des véhicules (SIV) et du système d
’
information « titres électroniques
sécurisés » (TES).
La Cour a examiné
la réalité de l’application de cette circulaire. La tutelle sur l’
ANTS
s
’
exerce par le biais de plusieurs instruments, notamment :
-
le contrat d’objectifs et de performance, le dernier en date couvrant la période
2021-
2023 (il a pris fin le 31 décembre 2023). Le prochain COP couvrira la période 2024-
2026 ;
-
le rapport d’activité annuel
;
-
la lettre de mission de la directrice ;
-
deux comités stratégiques annuels.
La tutelle de l
’
ANTS a connu plusieurs évolutions. Initialement sous la responsabilité de
la direction de la modernisation et de l
’
action territoriale (DMAT) jusqu
’
au 1
er
janvier 2020,
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
37
elle avait été transférée à la direction du numérique (DNUM) en raison de la prévalence des
projets numériques
portés par l’Agence
. Depuis le 1
er
janvier 2023, la tutelle a été réattribuée à
la direction d
u management de l’administration territoriale et de l’encadrement supérieur
(DMATES), notamment pour garantir une cohérence dans l
’
accompagnement global des
prestations aux usagers.
La DMATES, chargé
e de l’animation du réseau territorial, des préfectures, des guichets,
de la gestion des ressources humaines, de la répartition des moyens et de la qualité globale des
process, est très présente dans la chaîne de délivrance des titres. Les réflexions sur
l’amélioration du processus et notamment les prestations au contact de l’usager dans le dernier
kilomètre nécessitent une proximité avec le réseau territorial (par exemple le réseau France
services, les sous-préfectures, les autres points de contact avec les usagers dans leur généralité),
qui pourra s’enrichir d’une relation plus marquée entre la DMATES et l’ANTS
, notamment
depuis la crise de délivrance des titres. Le ra
ttachement de la tutelle de l’ANTS à la DMATES
paraît donc un choix cohérent au regard de ces considérations.
2.1.2
Une gouvernance qui doit évoluer
La structure du conseil d
’
administration de
l’
ANTS est établie conformément aux
dispositions du décret du 22 février 2007
portant création de l’
Agence. Outre les représentants
du personnel, ce conseil d
’
administration est constitué uniquement de représentants issus de
divers ministères, dont la moitié de directions relevant du ministère de l
’
intérieur (la liste
exhaustive est fournie en annexe n°4). Toutefois, bien que cette assemblée soit formée d
’
acteurs
concernés, elle comprend principalement les ministères qui sont les « clients » directs de
l
’
ANTS. Or, il arrive que les intérêts de ces ministères ne coïncident pas avec ceux de l
’
Agence.
Paradoxalement, malgré les enjeux multidimensionnels de la délivrance des titres sécurisés qui
s
’
étendent bien au-delà du domaine public et du ministère de l
’
intérieur, le conseil
d
’
administration ne compte aucun membre qualifié issu du secteur privé ou représentant les
collectivités territoriales.
Dans ce contexte, la Cour maintient la recommandation issue du contrôle des comptes et
de la gestion de 2014, qui visait à réévaluer la composition du conseil d
’
administration en y
intégrant des personnalités compétentes et expérimentées provenant de secteurs variés. L
’
ajout
de ces personnalités qualifiées permettrait d
’
enrichir la diversité des points de vue et de garantir
une représentation plus équilibrée des parties prenantes concernées par les activités de l
’
ANTS.
En fin de compte, cette mesure contribuerait à renforcer la gouvernance de l
’
Agence et à mieux
aligner ses actions avec les intérêts et les besoins de l
’
ensemble de la société, au-delà des limites
de l
’
administration publique et du ministère de l
’
intérieur.
L’ANTS
souscrit à
l’objectif d’élargir
sa gouvernance sans toutefois modifier la
composition
du conseil d’administration
: elle propose de créer une instance ad hoc avec une
représentation élargie du conseil d’administration
, qui pourrait également inclure des usagers
béné
ficiaires de ses services. Le ministère de l’intérieur partage la position de l’ANTS et a
indiqué avoir engagé une réflexion sur les modalités possibles d’association de personnalités
qualifiées aux travaux de l’ANTS.
Même si elles témoignent d’une volonté
de mieux prendre en compte les attentes des
usagers, les orientations proposées par le ministère et par l’ANTS paraissent insuffisantes eu
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
38
égard aux enjeux et auraient pour conséquence de complexifier inutilement la gouvernance de
l’ANTS en créant une ins
tance supplémentaire. Aussi, la Cour recommande de revoir la
composition du conseil d’administration pour y intégrer des personnalités qualifiées.
Recommandation n° 2.
(ANTS, DMATES) : Revoir la composition du conseil
d’administration de l’ANTS pour y intégrer des personnalité
s qualifiées.
2.2
Une organisation qui a su se réformer
Depuis le dernier contrôle de la Cour, qui recommandait de «
clarifier l’organigramme
pour mieux faire ressortir les différentes fonctions support et métier, et développer la fonction
financière afin que le pilotage des projets intègre mieux cette dimension
», l
’
organisation de
l’
ANTS a connu des évolutions significatives
18
.
Le secrétariat général a été recentré sur les fonctions support et des directions métiers
rattachées directement à la directrice ont remplacé les différents pôles projets, qui étaient
précédemment
sous l’autorité du directeur adjoint.
De plus, un poste de chargé de mission
pilotage du
portefeuille des projets a été créé et positionné sous l’autorité de la directrice.
Enfin,
l’agent comptable
, autrefois rattaché au secrétaire général,
relève aujourd’hui directement de la
directrice.
Le rattachement de la direction France identité numérique à compter du 1
er
janvier 2023
devra toutefois nécessiter des ajustements pour assurer une coopération fluide avec les
départements existants et pour garantir une évaluation et un financement adéquats des
ressources nécessaires, tant en termes de personnel que de budget.
18
Les organigrammes des différents services sont en annexe n°5.
L’AGENCE NATIONA
LE DES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
39
Schéma n° 3 :
Organigramme de l’ANTS
Source : ANTS.
La direction des services aux usagers et de la qualité
Cette direction est dirigée par
la directrice adjointe de l’agence.
Sa principale mission
est
d’assurer un service de qualité accessible à tous
(particuliers, tiers de confiance,
institutionnels). Ce sont ses services
auxquels les usagers s’adresse
nt
lorsqu’ils
ont des
difficultés à réaliser leurs démarches en ligne.
Elle comporte :
-
un service chargé de l’accompagnement des usagers qui
a la responsabilité du centre de
contact citoyens, gère les téléconseillers et supervise la planification et la performance ;
-
un service « management des opérations », qui traite de la maintenance applicative des
applications et produit les statistiques ;
-
un service « management de la relation avec les usagers », chargé du développement et
des améliorations apportées aux interfaces en lien avec les usagers. Il est également
chargé du troisième site du
centre d’appel
s et sa cellule « faits métiers », qui crée et met
à jour les éléments de langage à destination des agents du
centre d’appels
afin de leur
permettre de mieux répondre aux questions des usagers institutionnels ;
-
un service « communication institutionnelle et digitale »,
chargé d’animer et d’informer
les différents médias sur lesquels l’Agence est présente.
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
40
La direction du digital et des technologies
La direction du digital et des technologies (DDT) de l
’
ANTS joue un rôle de premier plan
en contribuant au développement, à la maintenance en condition opérationnelle et sécuritaire,
à l
’
exploitation ainsi qu
’
à l
’
hébergement des systèmes d
’
information clés du ministère de
l
’
intérieur liés à la délivrance des titres sécurisés (TES, SIV et SNPC). De plus, elle est
responsable de la gestion de projets complexes en collaboration avec toutes les parties
concernées.
Cette direction est structurée en cinq services, reflétant l
’
organisation typique d
’
une
direction des systèmes d
’
information, avec une partie production et une partie développement
de projets, accompagnées d
’
une cellule d
’
aide au pilotage :
-
un service « production des infrastructures et télécommunications » ;
-
un service «
documents d’identité sécurisés
», chargé des fonctionnalités de TES et des
projets associés d’identification des documents
;
-
un service « circulation », qui assure le support technique du SIV actuel tout en
travaillant sur son projet de refonte ;
-
un service « accès usager »,
qui garantit la maintenance et l’évolution des applications
telles que le portail usager et les outils du centre de contact citoyens ;
-
un service « données et applications transverses », qui englobe des projets tels que
COMEDEC ou participe, avec la délégation à la sécurité routière, au projet relatif au
nouveau permis de conduire.
Cette direction, composée d
’
environ 20 agents dont la majorité sont des contractuels, fait appel
à une quarantaine de prestataires qui travaillent en permanence au sein de l
’
Agence pour fournir
une assistance aux chefs de projets, conduire les phases de test et piloter les systèmes
d
’
information.
Le secrétariat général
Les missions et l’organisation du se
crétariat général ont connu une évolution
significative depuis le dernier contrôle de la Cour pour se concentrer sur les missions de soutien
et d’administration générale.
Le secrétariat général se compose de plusieurs pôles :
-
un pôle « juridique et achats », dont les bureaux sont situés à Paris. Ce choix a été fait
compte tenu du caractère national de la plupart des marchés conclus par l’ANTS,
impliquant des interlocuteurs et des prestataires majoritairement basés en région
parisienne. Ainsi, le siège de l’
I
mprimerie nationale, principal prestataire de l’ANTS
,
est à Paris.
Le pôle juridique a connu des transformations récentes en raison de l’évolution de
l’activité juridique de l’agence. Un juriste a été recruté pour la mise en conformité avec
les normes RSSI et RGPD et deux juristes spécialisés dans les nouvelles technologies
de l’information et de la communication fournissent des conseils et des expertises aux
directions métiers notamment en ce qui concerne le droit des logiciels et le droit de la
propriété
intellectuelle. Leur rôle s’étend également à l’accompagnement des acheteurs
dans la passation des marchés ;
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
41
-
un pôle « budget, finances et comptabilité », implanté à Charleville-Mézières à
proximité directe de l’agent comptable de l’Agence.
-
un pôle chargé de la transformation des ressources humaines localisé à Charleville-
Mézières, qui assure le suivi des dossiers des 80
% d’employés
sous statut contractuel
et des recrutements dont la majorité sont réalisés localement ;
-
un pôle des moyens généraux, dont les locaux sont à Charleville-Mézières et qui assure
le support logistique pour la totalité des emprises de l’Agence.
Le service de la sécurité des systèmes d’information
Chargé de la mise en place de la sécurité au sein de l’ANTS, le service de la sécurit
é
des systèmes d’information (SSI) se compose d’une responsable, d’une adjointe, d’un officier
SSI et d’un expert SSI.
Leur mission englobe diverses responsabilités, notamment la réalisation
d
’
analyses de risques, la supervision et la gestion des audits de sécurité, la mise en place de
plans de remédiation et la vérification de la conformité aux normes du RGPD.
La mise en place d’un comité de sécurité depuis novembre 2020 par le RSSI et son
adjoint est venu renforcer la sécurité des systèmes d’information. À ce jour le poste d’expert
SSI technique est toujours à pourvoir, ce qui peut constituer une fragilité pour le service. Ce
dernier est assisté par cinq consultants du cabinet de conseil EY chargés de l’intégration d
es
mesures de sécurité définies par le m
inistère de l’intérieur sur différents projets de l’ANTS. Les
consultants sont également chargés de la réalisation des audits permettant l’obtention des
différentes homologations et certifications
19
auxquelles l’ANTS est soumise.
L
’
officier chargé de la sécurité des systèmes d
’
information joue un rôle central en
effectuant les criblages pour les nouveaux employés et les prestataires, ainsi que la gestion des
demandes pour l
’
obtention des habilitations « secret » et « très secret ».
La direction France identité numérique
Cette direction a été créée au 1
er
janvier 2023, date du rattachement du programme
identité numérique à la direction de l’ANTS.
Elle est c
omposée d’une douzaine d’agents
aux
fonctions très diversifiées : conduite du changement, expérience utilisateur, sécurité des
systèmes
d’information,
architecture
réseau,
partenariats
institutionnels,
ingénieurs
développement, chargé de déploiement.
La bonne intégration de cette équipe au sein de l’Agence
, qui augmente mécaniquement
ses effectifs de 10 %, est essentielle au développement du projet. Elle devra composer avec les
autres directions pour mener à bien ce projet qui va affecter
l’ensemble des missions de l’ANTS
et bénéficier du support et des moyens du secrétariat général.
19
PASSI, RGS, ISO 27001, homologation SSI.
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
42
2.3
Un pilotage à affiner
2.3.1
Une organisation géographique qui ne favorise pas un pilotage unifié
La configuration actuelle de l
’
agence, avec des bureaux à la fois à Paris et à Charleville-
Mézières, présente certains inconvénients. Bien que le centre d
’
appels fonctionne de manière
quasiment autonome grâce à une organisation hiérarchisée et une activité très structurée, les
fonctions support et les directions de projets sont réparties sur plusieurs sites, ce qui peut
engendrer des pertes d
’
information, un manque de fluidité dans les échanges ainsi qu
’
une
complexité dans la gestion et le suivi des équipes. Malgré la présence régulière de la directrice
adjointe à Charleville-Mézières, cela pourrait ne pas suffire à maintenir une culture commune
et une cohésion au sein de l
’
Agence.
Dès lors, le projet visant à regrouper toutes les équipes actuellement situées à
Charleville-Mézières sur un site unique offre des perspectives intéressantes pour améliorer la
communication et la collaboration au sein de l
’
Agence. Ce regroupement des activités rendrait
l’
interaction entre les différentes équipes plus aisée et favoriserait ainsi une meilleure
circulation de l
’
information et des bonnes pratiques. De plus, il pourrait contribuer à renforcer
la culture du collectif et la cohésion entre les équipes en créant un environnement de travail
plus collaboratif et interactif,
alors que 80 % des agents sont des contractuels qui n’ont pas tous
une expérience du service public.
2.3.2
Une multitude d’indicateurs
Le pilotage des activités de l
’
ANTS repose sur une série d
’
indicateurs clés, détaillés
dans divers documents officiels tels que le contrat d
’
objectifs et de performance, le rapport
annuel d
’
activité, ainsi que dans les documents budgétaires destinés aux assemblées
parlementaires, notamment le projet annuel de performance et le rapport annuel de
performance.
2.3.2.1
Des indicateurs dans les documents budgétaires qui manquent d’exhaustivité
L’ANTS
joue un rôle significatif dans la réalisation des objectifs du programme 354
–
Administration territoriale de l
’
État
visant à améliorer les conditions de délivrance de titres
fiables et l’efficience des services de délivrance des titres. Dans ce cadre, l’Agence suit et
communique les données relatives à l’indicateur 2.1 «
délais moyens d’instruction des titres
»
des projets et rapports annuels de performance (PAP et RAP) du programme.
Cependant, les indicateurs actuels ne couvrent pas tous les aspects de la politique de
délivrance des titres. Ils se limitent à une partie spécifique de la chaîne sur laquelle l
’
ANTS n
’
a
pas un contrôle direct. Ainsi, il pourrait être opportun d
’
introduire un nouvel indicateur qui
englobe l
’
ensemble du processus d
’
obtention d
’
un titre d
’
identité, incluant les différentes étapes
telles que le délai d
’
attente pour obtenir un rendez-vous en mairie, le temps d
’
instruction au
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
43
centre d
’
expertise et de ressources des titres (CERT), ainsi que la durée nécessaire à la
production et à l
’
acheminement du titre.
La loi de finances initiale pour 2024
a ajouté au programme 354
–
Administration
territori
ale de l’
État,
l’indicateur
20
« délai moyen de mise à disposition des cartes nationales
d’identité et passeports
»
permettant ainsi ce suivi.
Tableau n° 6 :
Indicateur 2.1
–
délais moyens d’instruction des titres
2019
2020
2021
2022
Cible
2023
Délais
d’instruction
en
CERT
des
passeports biométriques
SO
5,7
10,4
18
15
Délais d’instruction en CERT des cartes
nationales d’identité
SO
7,5
13,8
21
15
Délais d’instruction en CERT des permis
de conduire
SO
6,5
11,2
14,3
15
Source : PAP et RAP programme 354.
Nota : Avant
2020, l’indicateur mesurait le pourcentage de chacun des titres délivrés dans un délai de 15 jours.
En 2019, ces résultats étaient de 37 % pour les passeports avec une cible de 80 %, 28 % pour les
cartes d’identité
avec une cible de 82 % et 75 % pour les permis de conduire avec une cible de 90
%. Depuis 2020, il s’agit d’un
délai moyen observé sur l’année.
Par ailleurs, des indicateurs spécifiques à l
’
ANTS sont intégrés dans la partie consacrée
aux « opérateurs » des projets et rapports annuels de performance. Le centre de contact citoyens
fait l
’
objet d
’
une surveillance régulière de ses principaux indicateurs, qui portent sur la qualité
du service fourni aux usagers, aux administrations et aux tiers de confiance.
Tableau n° 7 :
Indicateurs
de l’
opérateur ANTS
2021
2022
Appels reçus
3 553 050
3 853 005
Appels traités
2 879 331
3 187 061
Taux de décroché
81 %
83 %
Délai moyen d’attente avant décroché permis de conduire
6 min 55
5 min 49
Délai moyen d’attente avant décroché
immatriculation
8 min 17
5 min 54
Délai moyen d’attente avant décroché TES
2 min 38
1 min 59
Courriels reçus
2 078 993
1 597 906
Taux de réponse courriels
100 %
94 %
Taux de réponse courriels en moins de 48h
78 %
ND
Source : PAP et RAP du programme 354, partie « opérateurs ».
20
Loi n° 2023-1322 du 29 décembre 2023 de finances pour 2024, État G, liste des objectifs et des
indicateurs.
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
44
En complément des tableaux financiers et des données relatives aux effectifs présents
dans les projets et rapports annuels de performance, la Cour préconise de faire figurer des
indicateurs relatifs à la qualité du service rendu aux usagers autres que ceux relatifs au centre
de contact citoyens, tels que les taux de disponibilité des applications utilisées par les usagers
pour demander leurs titres, le taux de satisfaction usager sur la qualité ressentie de l’expérienc
e
globale avec les principales difficultés rencontrées.
L’intégration de
ces indicateurs dans les documents budgétaires permettrait également de
donner une vue plus complète de la satisfaction et de l
’
expérience des usagers tout au long de
leur interaction avec les services de l
’
Agence
, qui fait défaut aujourd’hui
. Elle fournirait les
informations nécessaires pour identifier les domaines d
’
amélioration potentiels et guider les
décisions visant à optimiser la prestation de services aux usagers.
2.3.2.2
Une multitude
d’indicateurs de pilotage dans les rapports d’activité et les contrats
d’objectifs et de performance
Le contrat d
’
objectifs et de performance (COP) présente une multitude d
’
indicateurs
couvrant divers domaines, tels que la qualité du service offert aux usagers, la sécurité des
systèmes d
’
information, l
’
innovation, ainsi que la gestion des ressources de l
’
Agence. Les
rapports d
’
activité sont également riches en données chiffrées, en mettant particulièrement
l
’
accent sur l
’
activité du centre de contact citoyens et le portail internet.
L’analyse sur
une
longue période des indicateurs n’est pas aisée à conduire
: en effet, le
COP 2021-
2023 n’a repris qu’une partie des indicateurs du
COP 2018-2020. Par exemple, les
indicateurs relatifs à la fraude documentaire et à l
’
identité ne sont pas inclus, bien que ces
domaines soient considérés comme particulièrement sensibles et que leurs résultats fassent
l
’
objet d
’
une surveillance attentive
de l’Agence et du ministère
. De plus, certains indicateurs
ont été agrégés, ce qui empêche de distinguer le taux de satisfaction des agents de préfecture de
celui des agents de mairie, ou encore des professionnels. Un autre exemple est le coût
(production et acheminement) des titres, qui était détaillé dans le COP précédent mais est
aujourd’hui présenté sous forme du coût «
d’un panier de titres
», ce qui limite son utilité. Si
ce choix relève d’une demande de globalisation du ministère de l’intérieur, l’ANTS assure
suivre ces indicateurs de manière plus détaillée.
Le prochain CO
P à partir de 2024 devrait être l’occasion d’établir une batterie
d’indicateurs stables sur la durée.
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
45
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
L’ANTS
exerce un rôle limité dans la chaîne de délivrance des titres. Les directions
métiers définissent les normes et les besoins, les mairies cultivent leur autonomie
dans l’accueil
des usagers venus déposer leur demande de titre, les centres d’expertise et de ressources titres
(CERT) des préfectures
–
qui assurent l’instruction des dossiers –
relèvent des préfets et IN
Groupe détient un monopole sur la production des titres sécurisés.
Toutefois, l’ANTS a
réussi à trouver un équilibre, par ailleurs renforcé par les
conséquences de la crise sanitaire, qui lui a permis de consolider
sa
position et son champ
d’action.
Bien que
l’autorité
de tutelle ait plusieurs fois évolué au cours des dernières années en
fonction
des priorités de l’ANTS
, son rattachement actuel à la direction du management de
l’administration territoriale et de l’encadrement su
périeur (DMATES), direction métier, paraît
cohérent. Cependant, la composition
du conseil d’administration n’a pas évolué
malgré la
recommandation de la Cour en 2015
d’y inclure
des personnalités qualifiées.
L’
Agence nationale des titres sécurisés a largement fait évoluer son organisation depuis
le dernier contrôle de la Cour. Sa structure actuelle est davantage en adéquation avec ses
activités,
et une attention particulière devra être portée à l’intégration de la direction de
l’identité numérique, sujet d’
avenir qui devrait renforcer encore davantage
le rôle de l’Agence.
Cependant, il subsiste des
marges d’amélioration
dans son pilotage, en particulier en
ce qui concerne sa situation immobilière, qui doit être consolidée dans les prochaines années.
De plus, les indicateurs de pilotage des documents budgétaires ne sont pas toujours adaptés
aux activités de l’Agence ou manquent
parfois
d’exhaustivité pour
réellement contribuer à la
qualité du service rendu aux usagers.
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
46
3
LA GESTION DE L’AGEN
CE
La gestion de
l’Agence
, qui dispose depuis sa création de recettes affectées associées
aux titres sécurisés, a été analysée à travers ses dépenses, de fonctionnement et de personnel,
mais également au travers de sa politique immobilière.
3.1
Les ressources humaines
3.1.1
Un personnel très majoritairement contractuel
En avril 2023, l’ANTS emploie 133 équivalents temps plein, un niveau similaire à celui
de 2018. Sept agents sur dix sont basés à Charleville-Mézières
–
les autres étant localisés à Paris
–
contre huit sur dix en 2018.
La masse salariale est inférieure à 9 M€, soit environ 2,5
% du budget total
de l’Agence
(cf. 3.3). De manière notable, la structure des emplois a évolué ces dernières années : le nombre
d’agents de catégorie C a diminué de 41 % depuis 2018, leur proport
ion passant de 44 % à 26 %
en avril 2023. Parallèlement, la part de femmes s’est également réduite, bien qu’elles restent
majoritaires
: elles représentent 59 % de l’effectif, contre 73
% en 2018. Sur la même période,
la proportion d’agents de catégorie A a augmenté de sept points et s’établit désormais à 37
%.
Cette hausse se retrouve en valeur absolue
: l’externalisation de l’effectif du centre d’appels (cf.
infra
) ne suffit donc pas à expliquer la part accrue de postes de direction et d’encadrement.
Surt
out, l’effectif de l’Agence se caractérise par la prépondérance des contractuels, qui
représentent huit agents sur 10 en 2023 (contre 72 % en 2018). Une part croissante et majoritaire
–
85 % en 2023
–
bénéficie d’un contrat à durée indéterminée (CDI).
Le personnel contractuel recouvre une diversité de postes : parmi les 112 agents
contractuels en juillet 2023, on compte ainsi 31 téléconseillers du centre d’appels, mais aussi
six directeurs ou directeurs adjoints. S’agissant des fonctionnaires, deux tiers s
ont affectés à
l’Agence
(contre 84 % en 2018)
–
le dernier tiers étant détaché
–
, une proportion en baisse qui
pourrait traduire une moindre stabilité de l’effectif.
Tableau n° 8 :
Effectifs de l’ANTS (ETP au 31 décembre)
2018
2019
2020
2021
2022
Avril 2023
Effectifs réalisés
134
139
135
140
134
133
Schéma d’emploi
0*
8
-3
6
0
8
Part de femmes
73 %
68 %
68 %
65 %
63 %
58 %
Part de contractuels
72 %
74 %
74 %
78 %
79 %
80 %
Part de catégorie C
44 %
35 %
32 %
28 %
27 %
26 %
Part d’agents basés à
Charleville-Mézières
79 %
77 %
75 %
70 %
72 %
71 %
* +3 en avance de phase sur 2019.
Source :
Cour des comptes, d’après données ANTS.
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
47
Cette forte contractualisation, et la sous-
exécution fréquente du schéma d’emploi,
interrogent sur
l’
attractivité
de l’ANTS
. En application du code général de la fonction publique,
les recrutements sur contrat se justifient notamment en l’absence de corps de fonctionnaires –
cas des téléconseillers du centre d’appels –
ou «
lorsque la nature des fonctions ou les besoins
des services le justifient
»
, notamment si aucun candidat fonctionnaire ne présente l’expertise
ou l’expérience professionnelle requises
21
. Ces deux motifs expliquent la quasi-totalité des
contractuels recrutés par l’ANTS. En particulier, les situations individuel
les examinées par la
Cour révèlent, de manière récurrente, l’absence de candidature pertinente de fonctionnaire,
notamment dans les métiers du numérique et des systèmes d’information et de communication
(SIC). S’agissant des postes restés vacants –
huit ETP en avril 2023
–, il s’agit quasi
systématiquement
de postes techniques, dans ces mêmes filières. L’Agence pallie
en partie ces
difficultés par l’embauche d’apprentis, qui constituent 5
% de son effectif en avril 2023. Les
techniciens SIC et les téléconseillers se voient également proposer, de manière prioritaire, des
contrats à durée indéterminée.
L’ANTS partage ses difficultés à recruter et à fidéliser ses collaborateurs avec d’autres
administrations. Elles
s’expliquent notamment par la rareté des compét
ences informatiques et
par les plafonds de rémunération, jugés moins attractifs que dans le secteur privé. Au-delà de
l’ANTS,
cette situation met en cause la capacité
de l’État à attirer, à développer et à fidéliser
des compétences techniques dans la filière numérique, dans un contexte de tensions sur le
marché du travail. L’actualisation du référentiel interministériel de 2019 sur la rémunération
des agents contractuels de la filière numérique et des SIC, prévue pour la fin 2023 (après une
première révision en 2021
22
), permettra de rapprocher les rémunérations proposées dans la
fonction publique de celles du secteur privé.
Toutefois,
l’Agence connaît des défis supplémentaires, qu’elle partage parfois avec
d’autres établissements publics
23
. Si la nature des sujets que traite
l’ANTS
est un atout, ses
missions et ses responsabilités restent relativement peu identifiées. Surtout, les fonctionnaires
détachés à
l’Agence
peuven
t redouter d’être «
oubliés
» par leur administration d’origine. Plus
largement, la valorisation de cette expérience dans le parcours de l’ensemble des agents, quel
que soit leur statut, est incertaine. Dès lors, l
’Agence gagnerait à davantage développer s
a
« marque employeur
», en s’appuyant sur sa visibilité renouvelée par la crise
récente de la
délivrance des titres d’identité.
Elle a inscrit cet effort dans son projet de contrat d’objectifs et
de performance pour 2024-2026. Elle a également recruté un nouvel agent consacré à la
recherche de profils adaptés à ses besoins.
3.1.2
Un recours massif à la sous-traitance
Première activité de l’ANTS en nombre de collaborateurs, le
centre de contacts citoyens
(CCC) est largement externalisé depuis 2017
. Ce choix d’organisation du centre d’appels a été
concomitant de la fermeture des guichets des préfectures (plan «
préfecture nouvelle
21
Article L.332-2 du code général de la fonction publique.
22
Référentiel de rémunération des 56 métiers de la filière numérique et des systèmes d’information et de
communication
, décembre 2021.
23
C’est le cas, notamment, de l’Agence nationale de traitement automatisé des infractions (ANTAI). Voir
Cour des comptes,
Analyse de l’exécution budgétaire 2022, Compte d’affectation spéciale
« Contrôle de la
circulation et du stationnement routiers »
, avril 2023.
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
48
génération
»), qui en
a démultiplié l’activit
é. Dans son rapport sur les comptes et la gestion de
l’Agence pour les années 2010 à 2014, la Cour s’était interrogée sur la pertinence d’une gestion
du CCC en régie, dont elle réfutait le caractère «
intangible
». Elle soulignait toutefois que ce
choix pouvait se justifier «
par son bon fonctionnement, les actions de formation spécifiques
mises
en œuvre sur les sujets techniques propres à l’
Agence (bonne compréhension des
systèmes d’information notamment) et le processus de promotion interne mis en place pour
réduire le turn-over
». Aujourd’hui, le CCC recouvre un périmètre élargi, qui inclut
l’
application « TES
» relative aux titres d’identité, le système d’immatriculation des véhicules,
le système national des permis de conduire, l’administration numérique des étrangers en France
et l’identité numérique.
Ses ressources humaines sont organisées par
niveau d’assistance
: le
« niveau 1
», dont l’activité est prépondérante, est externalisé à l’exclusion des demandes
relatives aux titres d’identité (36 agents dont un quart d’intérimaires). Le «
niveau 2 », traitant
des cas les plus complexes, est opé
ré en régie et mobilise une vingtaine d’agents et
d’intérimaires.
Le recours croissant à l’externalisation s’explique surtout par le décalage entre
l’augmentation exponentielle des besoins
en téléconseillers
du centre d’appels
et la croissance
limitée du
plafond d’emploi de l’Agence
(+ 19 ETP entre 2018 et 2023). Dans le cadre du
marché d’externalisation, renouvelé en 2022, plus de 4
70 téléconseillers et superviseurs de
l’entreprise
Intelcia
–
soit environ quatre fois le nombre total d’agents de l’ANTS –
répondent
aux sollicitations des usagers dites de niveau 1, au nom de l’Agence ou du ministère de
l’intérieur. L’activité ANEF illustre la croissance exponentielle des besoins en ressources
humaines du CCC : initiée en mai 2021, elle mobilisait déjà 77 téléconseillers lors de son
externalisation en août 2022, et plus de 120 au printemps 2023. Sur la base du premier semestre
2023, le coût annuel de
l’
externalisation du seul CCC dépasse les
15 M€
(contre 9 M€ pour la
masse salariale de l’Agence)
, soit plus de 4 % du budget total de
l’ANTS
. Il est difficile de
comparer précisément le coût unitaire d’un téléconseiller externalisé et d’un téléconseiller
employé par l’Agence. Néanmoins, sur la base du salaire annuel brut moyen perçu par un
téléconseiller en interne, augmenté des cotisations employeur
, le surcoût de l’externalisation
serait inférieur à 10 %.
Le centre d’appels n’est pas la seule activité sous
-
traitée par l’ANTS. En effet, le modèle
d’organisation de l’Agence repose sur l’externalisation de certaines
fonctions informatiques :
développement, hébergement, exploitation, supervision ou encore sécurité des systèmes
d’information. L’ANTS sollicite également des services de conseil, notamment de conseil
opérationnel ou en conduite du changement, par des marchés propres ou en ayant recours aux
marchés interministériels (direction des achats de l’État, direction interministérielle de la
transformation publique). Ainsi, elle héberge à Paris plus de 100 agents de 15 prestataires
différents, dont une majorité d’assistants à maîtrise d’ouvrage.
L’ANTS a également recours, de manière croissante, à des intérimaires pour les
prestations du centre
d’appels qu’elle assure, tous niveaux confondus. Cette prestation est
fournie depuis 2018 par la société Adecco, dans le cadr
e d’un marché renouvelé en 2022.
Justifié par les surplus saisonniers d’activité, le recours à l’intérim revêt pourtant un caractère
récurrent
: le nombre d’intérimaires mobilisés chaque mois par l’ANTS s’élevait en moyenne
à neuf en 2021, 15 en 2022 et 20
au premier semestre 2023. Une soixantaine d’intérimaires
assurait également le support usagers de niveau 1 du programme « ANEF
», jusqu’à son
externalisation en juillet 2022. Le coût mensuel d’un intérimaire s’élève à 3
565
€ (soit 23,5
€
par heure) pour le niveau 1 et 4
322 € (28,5 € par heure) pour le niveau 2. Le recours croissant
à l’intérim est étroitement lié à l’extension continue des activités confiées au centre d’appels,
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
49
souvent subie par l’Agence. Ainsi, la mise en place de la solution de substitution pour l’ANEF
24
a fait naître un besoin de deux ETP, non anticipé et non budgété par l’ANTS, pour l’assistance
de niveau 2. Sur la base du niveau moyen de recours à l’intérim de niveau 1 et 2 depuis 2022,
l’Agence évalue le besoin d’internalisation
à 13 ETP
(hors pic d’activité)
.
Le modèle d’organisation des ressources humaines de l’ANTS, caractérisé par la
contractualisation, l’externalisation et le recours à l’intérim, lui permet de s’adapter rapidement
à l’évolution quantitative et qualitative de ses
besoins, qu’elle ne maîtrise qu’en partie.
Néanmoins, ce recours massif et durable à des prestataires externes contrevient aux règles de
bonne gestion publique. L’Agence, qui affiche environ 140 collaborateurs sous plafond
d’emploi, héberge en réalité plu
s de 700 agents travaillant à temps plein pour son compte, un
nombre qui n
’a
cessé de croître.
La variété des activités sous-traitées et des enjeux qui découlent appellent des réponses
distinctes.
S’agissant des agents du centre d’appels,
la Cour estime, comme la direction de
l’ANTS, qu’une reprise de l’activité en régie est difficilement envisageable.
En effet, le
recrutement et la gestion de plus de 400 téléconseillers en interne constitueraient un défi majeur
pour l’Agence
et nécessiteraient d’importante
s ressources en fonctions support. En outre, la
flexibilité offerte par l’externalisation est un atout face à des besoins fortement évolutifs
: elle
permet plus rapidement d’absorber
les missions nouvelles
–
comme le recommande ce rapport
s’agissant du sup
port aux citoyens pour les
titres d’identit
é
–
et de
s’ajuster
aux innovations qui
pourraient réduire les besoins humains
(par exemple, l’intelligence artificielle).
À cet égard, et
plus globalement, les performances du prestataire Intelcia sont jugées satisfaisantes. Enfin, le
bénéfice financier d’une réinternalisation
de ces emplois, très largement non qualifiés,
n’est pas
avéré.
A contrario
, la criticité des activités informatiques externalisées par
l’Agence
à de
nombreux prestataires, et les coûts associés, appellent à remettre en question le statu quo. En
effet, l’ANTS –
et donc l’État –
se trouve
dépendante des compétences et de l’expertise
de
consultants privés, chargés aussi b
ien du développement, de l’assistance à maîtrise d’ouvrage
que du support des systèmes
d’information. Parmi les besoins critiques sous
-traités, figurent
notamment plusieurs activités visant à assurer la
sécurité des systèmes d’information –
par
exemple, la
stratégie d’audit –
et le développement du
système d’information «
titres
électroniques sécurisés
» (TES), relatif à la carte nationale d’identité et au passeport, dont la
sensibilité est extrême. Des projets stratégiques comme le programme identité numérique et la
refonte du système d’immatriculation des véhicules ont un taux d’externalisation compris entre
85 % et 90 %, au-delà des bonnes pratiques identifiées par la DINUM (60-80 %). Cette
organisation présente des risques majeurs de perte de compétences, de contrôle et de maîtrise
des opérations. En outre, le coût de ces prestations apparaît très élevé
: la direction de l’ANTS
estime
qu’un
consultant technique est deux à trois fois plus onéreux
qu’un agent équivalent en
interne
25
. L’ampleur de ces enjeux nécessite que l’Agence, soutenue par le ministère, engage
sans délai une réflexion stratégique sur la faisabilité
–
technique, organisationnelle et budgétaire
–
et les modalités d’une telle opération.
24
Par une décision rendue le 3 juin 2022, le Conseil d’État a enjoint le ministère de l’intérieur de proposer
une «
solution de substitution
» pour les étrangers se trouvant dans l’im
possibilité de déposer leur demande de titre
de séjour en ligne.
25
L’Agence estime à 800
000 € par an le coût de revient des quatre assistants à maîtrise d’ouvrage
externalisés en matière de sécurité des systèmes d’information (soit 200
000
€ par consultan
t).
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
50
Le contrat d’objectifs et de performance de l’ANTS
pour 2021-2023 prévoyait «
une
démarche de ré-internalisation des ressources et compétences clés
», dont «
la trajectoire et
les indicateurs liés devront être définis à la suite du diagnostic
» réalisé en 2021. La Cour des
comptes n’a pas eu communication de travaux réalisés dans ce cadre
.
La direction du budget est favorable à l’internalisation des compétences informatiques
correspondant à des besoins permanents ou récurrents. L’ANTS estime que 15 à 30 ET
P
supplémentaires seraient nécessaires pour atteindre le taux d’externalisation préconisé,
s’agissant des projets d’identité numérique et de refonte du SIV.
Au regard de ces constats et des avis unanimes des parties prenantes, la Cour
recommande d’interna
liser les compétences techniques et informatiques clés correspondant à
des besoins permanents ou récurrents et d’adapter en conséquence le schéma d’emploi
, à un
niveau qui doit faire l’objet de négociations entre la direction du budget, l’ANTS et le minist
ère
de l’intérieur.
Recommandation n° 3.
(SG
MININT,
ANTS) :
Internaliser
les
compétences
techniques et informatiques clés correspondant à des besoins permanents ou récurrents et
adapter en conséquence le schéma d’emploi
.
3.1.3
La gestion des ressources humaines
La gestion des ress
ources humaines de l’ANTS incombe à un pôle de
trois agents et
d’une alternante
dirigé par un « responsable de la transformation RH
», placé sous l’autorité de
la secrétaire générale adjointe. En tant qu’établissement public, l’Agence n’a pas accès au
système d’information des ressources humaines (SIRH) ministériel. En pratique, elle
utilise
différents logiciels selon les usages. Le système d’information employé pour établir la paie,
E
lap, ne permet pas aux agents d’obtenir des bulletins de paie dématérialisés sur la plateforme
ENSAP (Espace numérique sécurisé de l’agent public). Néanmoins, l’outil ministériel Dialog2
est utilisé pour la paie des fonctionnaires et la création des cartes agent. Un autre système
ministériel, Casper, permet d’enregistrer le temps de travail et de déposer les demandes de
congés.
La gestion du temps de trav
ail s’effectue selon les règles du ministère de l’intérieur.
Plusieurs types d’astreinte existent, principalement sur la base d’une rotation hebdomadaire et
impliquant des interventions à distance ou en présentiel. Elles visent d’abord à assurer le
fonctio
nnement et la sécurité des systèmes d’information (direction du digital et des
technologies, responsables de la SSI) et la sécurité des bâtiments (moyens généraux).
10 techniciens informatiques de niveau 2 sont également mobilisés, très fréquemment, pour
r
épondre aux réquisitions des services de police sur l’application «
TES » (empreintes digitales,
données).
La rémunération des astreintes s’effectue conformément aux règles ministérielles,
principalement par l’application du forfait «
semaine ».
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
51
3.2
L’immobil
ier
3.2.1
Des implantations éclatées face à un besoin croissant et mal évalué
La situation immobilière de l’ANTS se caractérise par son éclatement, qui n’a cessé de
s’amplifier depuis sa création. Si le siège social a été implanté à Charleville
-Mézières dans une
logique d’aménagement du territoire, les relations partenariales de l’Agence ont conduit à la
prise de locaux en Ile-de-France dès 2008 (Levallois-
Perret, puis Paris). Aujourd’hui, les
environ 140
collaborateurs de l’Agence sont répartis entre cinq sites,
trois situés à Charleville-
Mézières et deux sites parisiens, pour une surface utile brute totale de 5 742 m² (cf. tableau
n° 9). À Charleville-Mézières comme
à Paris, l’ANTS héberge
également dans ses locaux les
prestataires chargés du support téléphonique et des fonctions informatiques,
qu’elle équipe
. Les
dépenses relatives à l’immobilier sont en forte croissance mais représentent moins de 1
% des
dépenses de l’Agence
: les loyers et charges annualisés s’élèvent à près de 2 M€ fin 2022, contre
environ 1
M€ en 2018.
L’ANTS ne possède aucun bien immobilier.
Cet éparpillement immobilier est d’abord induit par l’évolution des missions confiées à
l’Agence. À Charleville
-Mézières, la croissance continue
du centre d’appels
s’inscrit dans les
suites du plan «
préfecture nouvelle génération
» : la fermeture des guichets de préfecture a
considérablement renforcé le rôle de l’ANTS dans l’accompagnement de l’usager à la
réalisation des téléprocédures. Chargé de l’assistance de l’administration numérique des
étrangers en France (ANEF) et de celle
–
à venir
–
de l’identité numérique, le centre d’appels
engendre des besoins immobiliers largement exogènes et croissants. Les prises de baux
successives ont visé à absorber cette demande que l’Agence n’a pas pu
, ou su, anticiper.
Or, malgré l’extension progressive des emprises géographiques, la surface occupée
demeure insuffisante. La surface occupée n’a pas suivi la croissance de l’activité du centre
d’appels, qui comptait environ 70 collaborateurs en 2014
: en mars 2023, 518 agents occupaient
367 positions, soit 1 position pour 1,41 agent (1,57 pour le seul personnel d’Intelcia). Pour
pallier ces difficultés, une partie des collaborateurs sont placés en télétravail de manière
permanente, certains n’ayant pas pu reve
nir sur site depuis plusieurs années. Le volume de
postes nomades dits NOEMI nécessaire et l’impossibilité d’accéder à l’application «
TES » à
distance, s’agissant des titres d’identité, limitent toutefois l’extension du télétravail. En outre,
le marché d’externalisation des activités du centre d’appels prévoit désormais que
les agents
peuvent
, sur demande expresse de l’ANTS,
être accueillis
à l’extérieur des locaux de l’Agence.
À ce jour,
l’ANTS n’a pas activé
cette clause et a privilégié
l’optimisation de
ses locaux.
Les conditions d’installation des agents se sont fortement détériorées.
En neuf ans,
l’effectif hébergé par l’Agence à Charleville
-Mézières a été multiplié par plus de six (de 93 à
607) alors que la superficie dont elle dispose a moins que doublé (de 1803 m² fin 2014 à
3 355 m²).
Par conséquent, le ratio d’occupation par poste à Charleville
-Mézières a été
quasiment réduit de moitié sur les cinq dernières années
: il s’élève aujourd’hui à environ 5,5
m²
par agent (surface utile brute), contre 10,5 m² en 2018. Ces ratios, désormais critiques, sont
significativement plus faibles que les référentiels de la politique de l’immobilier de l’État, fixés
à 20 m² de surface utile brute (12 m² de surface utile nette) ou 18 m² (respectivement 10 m²) en
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
52
zone tendue
26
. Les besoins en espaces collectifs (salle de réunion, de formation) ne sont pas
pourvus. C
e manque d’espace et l’éclatement géographique nuisent au bien
-être et à la
performance des agents, à la qualité du management
et à la promotion d’une cultur
e commune.
En outre, l
’éparpillement sur plusieurs sites engendre également des coûts supplémentaires, par
la dispersion des moyens support (logistique, sécurisation, etc.).
Tableau n° 9 :
Situation immobilière de l’ANTS (au 31 juillet 2023)
Site
Propriétaire
Surface
(m²)
Date du
bail
Date de
fin du bail
Coût total
annuel
Tour
Montparnasse
(Paris 15
e
)
UES GAIA
792,5
01/10/13
30/09/22
513 260
Site théâtre
(Charleville-M.)
Conseil départemental
des Ardennes
1 803
01/12/08
30/11/23
249 956
Site gare
(Charleville-M.)
Communauté
d’agglomération
Ardenne Métropole
647,12
15/11/17
14/11/26
72 189
87
15/12/18
14/12/27
15 838
Tour Olympie
(Paris 13
e
)
SCI Tolbiac Olympie
1 373
01/07/19
30/06/28
994 742
CCI
(Charleville-M.)
SCI « 18 A avenue
Georges Corneau »
818
15/12/20
31/03/30
172 133
Oudiné (Paris
13
e
)
SCPI
FRUCTIPIERRE
1 013,81
01/02/22
31/01/28
447 620
Note : Baux civils, sauf le site de la Tour Olympie (bail commercial). Coût total annuel (TTC) = loyer + charges.
Source :
Cour des comptes, d’après données de l’ANTS.
3.2.2
Le schéma immobilier pluriannuel 2018-2023 : bilan et perspectives
Approuvé par délibération du conseil d’administration en mars 2020, le schéma
pluriannuel de stratégie immobilière (SPSI) de l’ANTS pour la période 2018
-2023 est le
premier adopté p
ar l’Agence. Il décline une stratégie immobilière articulée autour de trois
orientations :
-
réaménagement des locaux et densification du site de la gare ;
-
f
ixer l’implantation francilienne dans un environnement adapté, en associant les équipes
du programme
interministériel d’identité numérique, dans un souci de cohérence de
missions et de mutualisation ;
-
activer
la clause d’achat du site rue Irénée Carré à Charleville
-Mézières.
26
Voir, par exemple, le document de politique transversale
Politique immobilière de l’État
,
annexé au
projet de loi de finances pour 2023
.
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
53
Au second semestre 2023, le bilan du schéma immobilier apparaît mitigé. En premier
lieu, la densification du site de la gare, à Charleville-Mézières, a atteint ses limites. Une solution
pérenne doit être envisagée pour répondre aux besoins croissants induits par les nouvelles
missions du centre d’appels
, tout en consolidant le nombre d
’emprises.
Ensuite, s’agissant de l’implantation francilienne de l’Agence, l’opération de libération
des locaux de la Tour Montparnasse s’est effectuée avec succès au profit des locaux identifiés
à Tolbiac dans le 13
ème
arrondissement, qui accueillent également les équipes chargées du
déploiement de l’identité numérique. Néanmoins, la capacité limitée de ce site a nécessité la
prise d’un second bail à Paris, consacré au projet de refonte du système d’immatriculation des
véhicules. Ce nouveau site, situé rue Oudiné, est rapidement apparu surdimensionné à la suite
d’une réévaluation baissière du besoin initial
.
À la fin février 2024, l’ANTS prévoit de
réaménager une partie de ses deux sites parisiens afin de mieux y répartir ses effectifs.
Toutefois, cette solution doit être temporaire car
il convient d’éviter la pérennisation d’un
second site parisien. À cette fin, l’ANTS doit évaluer aussi précisément que possible ses besoins
immobiliers de moyen terme à Paris.
Enfin, la troisième orientation du schéma immobilier a été satisfaite fin décembre 2023
avec l’acquisition
à l’euro symbolique
du site du théâtre, siège social historique
de l’Agence,
qui devra être intégré dans sa stratégie immobilière et financière.
À co
urt terme, l’enjeu pour l’ANTS est d’augmenter la surface qu’elle exploite à
Charleville-Mézières comme à Paris, en consolidant ses locaux dans chaque agglomération. A
Paris, il s’agit d’identifier un site permettant de regrouper l’ensemble des effectifs de l’Agence
et de pourvoir à ses besoins prospectifs. Cette solution unique devra être un site tiers, car aucune
des emprises parisiennes de l’Agence (Tolbiac et Oudiné) ne semble pouvoir offrir l’
espace
nécessaire. À Charleville-Mézières, une surface suppl
émentaire d’environ 2
000 m² est
nécessaire, en parallèle de la consolidation des sites. Dans cet objectif, l’ANTS bénéficie d’une
volonté politique forte de maintenir l’ensemble de l’assistance aux usagers à Charleville
-
Mézières
. À ce stade, l’Agence semble avoir écarté la création d’un
quatrième site
intermédiaire, qui s’avérerait coûteuse et temporaire.
Dès lors, deux options proposées par Ardenne Métropole
sont à l’étude. La première,
présentée en 2022, consiste en la construction par l’agglomération d’un bâtiment à côté de la
gare, après destruction du bâti existant. L’Agence pourra être locataire du site –
avec ou sans
option d’achat –
ou en devenir directement propriétaire. Cette option, la plus mature
aujourd’hui, pourrait être concrétisée en deux p
hases : création et occupation de 2 300 m² de
bureaux en 2026, puis de 1600 m² supplémentaires en 2027. L’objectif serait de quitter le site
du théâtre à la fin du premier trimestre 2027. La seconde piste, proposée début 2023 par
l’agglomération, consiste en la rénovation d’un
site industriel situé à 600 mètres de la gare, sur
les bords de la Meuse. Le calendrier et le scénario financier de cette option restent à établir. La
valorisation financière du site de théâtre par l’ANTS et son devenir après un évent
uel départ de
l’Agence devront faire l’objet d’une attention particulière, en lien étroit avec les élus locaux.
Ces évolutions sont d’autant plus stratégiques que la situation immobilière de l’Agence
participe également de son attractivité. Cet enjeu, déjà exposé dans le schéma immobilier pour
2018-
2023, est plus que jamais d’actualité au regard des difficultés de recrutement rencontrées
par l’Agence, s’agissant notamment des assistants à maîtrise d’ouvrage
hébergés à Paris. Plus
largement, la localisation
géographique et l’accès par les transports publics, l’environnement
de travail et l’adaptation de l’aménagement des locaux au
x types
d’activité, sont autant de
facteurs d’attractivité. Enfin, la stratégie immobilière de l’Agence doit permettre d’assurer l
a
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
54
sûreté et la sécurité de l’ensemble des emprises. Ainsi que le précise le schéma adopté en 2020,
en présence
de missions régaliennes sensibles, il s’agit de «
garantir la protection des données
et [
d’
assurer] la résilience des systèmes dont la continuité constitue un impératif
».
Recommandation n° 4.
(ANTS, DIE) : Définir une stratégie de consolidation des
emprises à deux sites au total (un à Paris et un à Charleville-Mézières), validée par le
conseil d’administration et incluant des scénarios financiers pluriannuels.
3.3
La situation financière
Tableau n° 10 :
Compte simplifié de l’ANTS –
données budgétaires
en M€
2018
2019
2020
2021
2022
Recettes
233,8
243,8
252,3
315,2
324,6
Dépenses
233,7
246,6
239
285,9
303,3
Solde budgétaire
0,1
-2,8
13,3
29,3
21,3
Source : ANTS.
La situation budgétaire de l’agence s’est grandement améliorée sur les trois dernières
années.
L’augmentation des recettes sur un rythme supérieur à celui de l’augmentation des
dépenses, notamment en 2021 et 2022, a conduit à un excédent budgétaire cumulé de
61,2 M€
sur la période sous contrôle.
3.3.1
Des recettes fléchées liées
à l’
activité
L’Agence dispose principalement de recettes affectées liées à
son activité de délivrance
des titres sécurisés. Leur pourcentage par rapport au total des recettes a décru progressivement,
passant de 96 % du total en 2018 à 82 % en 2022, le solde étant composé des recettes propres
à l’
Agence, évoquées ci-après. La principale taxe perçue est associée au passeport, en raison de
son prix élevé par rapport aux autres titres
27
.
27
Les cartes d’identité sont gratuites, sauf en cas de renouvellement pour perte ou vol, où elles sont
facturées 25
€. En ce qui concerne les autres titres, un passeport coûte 86
€ pour un majeur et entre 17
€ et 42
€
pour un mineur, selon l’âge. Les permis
de conduire sont gratuits sauf en cas de renouvellement pour perte ou vol
où ils sont facturés 25
€, et les certificats d’immatriculation coûtent en moyenne 6,5
€.
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
55
Tableau n° 11 :
R
ecettes de l’ANTS, exercices 2018
-2022
en M€
2018
2019
2020
2021
2022
Total des recettes affectées
386,2
407,21
275,55
282,41
480,4
Recettes plafonnées
225,4
227,5
230,7
236,4
266,7
Pourcentage du plafond
58%
56%
84%
84%
56%
Taxe relative au système
d
’
immatriculation des véhicules
36,2
36,2
36,2
36,2
36,2
Redevance d
’
acheminement du
certificat d
’
immatriculation
30,4
32,5
25,2
29,9
25,6
Taxe relative au passeport
126
126
137
137
172,1
Taxe relative à la carte d
’
identité
11,3
11,3
11,3
11,3
11,3
Taxe relative aux titres de séjour
14,5
14,5
14
15
14,5
Taxe relative au permis de conduire
7
7
7
7
7
Autres recettes
7,9
16,3
20,3
78,8
57,9
Dont : Plan de relance
41,6
TOTAL
233,3
243,8
251
315,2
324,6
Source : ANTS
et notes d’exécution budgétaire
.
Elles ont peu évolué sur la période, à l’exception de la taxe relative au
x passeports. La
forte hausse de la demande de passeports en 2022, qui
s’est
poursuivie en 2023, explique cette
variation. Le nombre de demandes de passeport est en effet passé de 2,85 millions en 2021 à
5,46 millions en 2022.
L’ANTS es
compte atteindre un total de sept millions de passeports en
2023, ce qui constituerait un nouveau record en nombre de demandes.
À l’exception de la redevance d’acheminement du certificat d’immatriculation, toutes
ces taxes sont limitées à un plafond fixé par le ministère de l’
intérieur. Ce plafond correspond
en moyenne à 55 % de la taxe sur les passeports et à 74 % des autres taxes
28
. Le décret n° 2008-
850 du 26 août 2008 a institué une redevance destinée à couvrir les frais d’acheminement des
certificats d’immatriculation des véhicules et prévoit son attribution sans plafonnement à
l’ANTS. Il a été complété par le décret n°
2008-1535 du 22 décembre 2008 qui prévoit
l’attribution des produits de cette redevance au ministère de l’
i
ntérieur. L’
Agence a constaté
ces dernières années des décalages entre la production de titres et la perception effective de la
redevance, expliquant notamment la forte baisse de la redevance constatée en 2020, puis en
2022. Ces décalages de trésorerie nuisent à une bonne prévision des recettes attendues pour
chaque exercice.
Les recettes propres de l’
Agence
sont en forte hausse en 2021 à 78,8 M€ et en 2022 à
58
M€, contribuant à
sa plus grande autonomie financière. Ces recettes propres correspondent
aux téléservices proposés par l’Agence, en particulier l’usage de l’application COMEDEC par
les notaires
29
, et l
e financement par d’autres ministères de la délivrance d’autres titres, comme
les cartes agent ministérielles. Il convient toutefois de retraiter la quote-part du plan de relance
(41,6 M€) perçue en 2021, qui n’est
de facto
pas reconductible. Cette recette exceptionnelle a
28
Cf
. Note d’exécution budgétaire «
Administration générale et territoriale de l’État 2022
», Cour des
comptes, annexe n° 5, p. 63.
29
L’application COMEDEC, déployée à partir de 2013, permet de disposer d’actes d’état civil. Elle est
de plus en plus connue des notaires, se traduisant par une forte hausse de ces recettes (2,3 M€ en 2017, 5,8 M€ e
n
2018, 17 M€ en 2020 et 22 M€ en 2022.
L’
AGENCE NATIONALE DES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
56
été fléchée pour 14 M€ sur le financement de l’identité numérique et pour 29,6 M€ en tant
qu’apport en fonds propres (16,3 M€ en complément pour l’identité numérique et 11,3 M€ pour
la refonte du système d’immatriculation des véhicules).
La fixation d’un plafond par taxe, évoluant peu au cours des dernières années, empêche
l’
Agence de disposer de recettes indexées sur la production et la délivrance des titres sur
lesquels les taxes sont assises. Ce mécanisme, mis en place depuis plus de 10 ans, est équivalent
à une subvention pour charge de service public comme la perçoivent la plupart des
établissements publics nationaux,
à l’instar de l’
Agence nationale de traitement automatisé des
infractions (ANTAI).
Le ministère de l’
intérieur, en tant que tutelle de
l’ANTS
, pourrait remplacer ces quotes-
parts de taxes par une subvention versée annuellement, dont le montant ferait
l’objet d’un
arbitrage
budgétaire et d’un accord formel entre les parties.
Cette solution, à laquelle adhère la
direction du budget,
faciliterait les prévisions de trésorerie de l’
Agence et ainsi son exécution
budgétaire. Elle serait présentée dans le même programme que celui du reversement des taxes
affectées à l’
A
gence, c’est
-à-dire le programme 354
–
Adminis
tration territoriale de l’État
30
.
L’ANTS souligne
, de son côté,
que l’enjeu porte sur la détermination du niveau adéquat de
ressources et moins sur son mode de financement, étant donné que le versement d
’une
subvention induit la constitution d’une réserve d
e précaution.
Le ministère de l’
intérieur y est défavorable, considérant que le système actuel garantit
une dynamique de ressources en cas de hausse d’activité.
La Cour considère que le
fonctionnement actuel ne repose pas véritablement sur une dynamique de ressources, ce qui
remet en question son maintien. Lors de la chute de la demande de titres sécurisés en 2020 et
2021, l’ANTS aurait dû recevoir moins de taxes affectées
, évitant ainsi de présenter une
trésorerie fortement excédentaire. Ce ne fut pas le cas, avec un maintien, voire une hausse du
financement accordé à l’Agence.
La Cour considère, de longue date, que le reversement de taxes affectées à un
établissement public doit être justifié par une corrélation forte entre ses ressources et son
activité
31
. La situation actuelle de l’
Agence ne satisfait pas à ce critère. Le passage à une
subvention pour charge de service public reviendrait à acter, dans les faits, la régulation mise
en œuvre depuis plus de
10 ans pour déconne
cter les ressources de l’
Agence de son activité.
Elle donnerait ainsi plus d’importance à la maîtrise des dépenses de l’
Agence, avec la
constitution d’une réserve de précaution qui existe déjà dans les faits, au vu des constats portés
sur la justification du total des restes à payer.
Recommandation n° 5.
(DMATES) :
Modifier le schéma de financement de l’
Agence
en lui attribuant une subvention pour charge de service public.
30
Le précédent contrôle de la Cour, qui évoquait déjà cette proposition, notait comme difficulté le choix
du programme concerné. Ce point a été réglé depuis lors avec la fusion en 2020 des programmes 307 et 333 dans
ce nouveau programme 354.
31
Cf
. Cour des comptes,
Le budget de l’État en 2021
, un encadrement des taxes affectées à renforcer, juin
2022, p. 162-164.
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
57
3.3.2
Une situation financière favorable liée à des décalages de dépenses
3.3.2.1
Un niveau excédentaire de trésorerie à fin 2023
Tableau n° 12 :
Évolution des principaux ratios financiers, années 2018-2023
Source
: rapports financiers de l’agent comptable
.
Note : 2023 : données budgétaires prévisionnelles.
Le fonds de roulement
32
reste positif sur la période avec une augmentation substantielle
en 2021 et 2022,
en raison de la hausse des recettes accordées à l’
Agence. Il est supérieur à trois
mois d’activité, laissant ainsi une marge financière confortable. Le besoin en fonds de
roulement
33
a été fortement réduit en 2022, à la suite de la
récupération d’avances sur
commandes effectuées entre 2019 et 2021 qui avaient dégradé cet indicateur.
Le niveau de trésorerie est en hausse régulière depuis 2019,
jusqu’à dépasser les 100
M€
en 20
22. En 2020, une hausse inattendue de la redevance d’acheminement (+8,2 M€) explique
cet accroissement, tandis qu’en 2021
, il résulte du versement des fonds relatifs au plan de
relance (42 M€), dont l’usage est étalé dans le temps. En 2022, l’augmentation de 23 M€ de la
trésorerie provient du décalage de dépenses informatiques sur les exercices suivants,
notamment pour la refonte du SIV.
Par ailleurs, l’ANTS n’a
pas besoin de financements externes pour ses dépenses
d’investissement et s’appuie essentiellement sur sa capacité d’autofinancement (36,7 M€ en
32
Il s’agit de l’excédent des ressources stables par rapport aux emplois.
33
Il correspond au niveau de trésorerie mobilisé lors du cycle de fonctionnement.
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
58
2022, contre 33,3 M€ en 2021).
S
a situation s’est nettement améliorée depuis le dernier contrôle
de la Cour, au cours duquel
l’
Agence subissait les effets de l
’échec
du projet FAETON
34
.
Les documents budgé
taires présentés pour l’exercice 2023 mett
aient en avant une
consommation initialement prévue de cette trésorerie excédentaire à hauteur de 58
M€,
en
tenant compte
d’une augmentation prévue en loi
de finances du plafond de la taxe sur les
passeports de 21,1
M€.
Ce choix, cohérent avec la situation financière excédentaire actuelle de
l’
Agence, devait permettre de retrouver une situation financière conforme aux pratiques en
vigueur.
Pour autant, la trésorerie reste à un niveau élevé fin 2023 à 90 M€, soutenue
par le
versement exceptionnel d’une subvention pour charge de service public de 15 M€ en fin
d’exercice.
Cette situation résulte notamment
d’une sous
-consommation budgétaire, comme le
montre le tableau ci-dessous.
Tableau n° 13 :
Évolution des crédits budgétaires
2018
2019
2020
2021
2022
Actes d
’
engagement
programmés au budget
237
258,5
300,1
291,9
317,9
Actes d
’
engagement exécutés
229,2
252,7
281,2
276,4
307,4
CP prévus au budget
238,2
251,9
266,5
287,8
319,6
CP exécutés
233,7
246,6
239
285,9
303,3
Taux de consommation
98 %
98 %
90 %
99 %
95 %
Solde budgétaire
0,9
-2,7
13,3
29,3
21,2
Résultat net
12,48
9,2
6,9
15,4
15,6
Restes à payer
54,2
58,5
98,5
69,7
70,9
Source : ANTS.
L’année 2020 s’est caractérisée en particulier par une sous
-consommation de 10 % des
crédits. Les fonds du plan de relance
ont été reçus en totalité en 2021 pour 42 M€,
mais
n’
ont
pas été
entièrement consommés dans l’année
. En 2022, le taux de consommation de seulement
95 % est lié
, selon l’ANTS,
à des décalages de livraison de plusieurs projets, comme sur la ligne
téléservices ou la rénovation du SIV.
Cette situation provient également de prévisions trop pessimistes
effectuées par l’AN
TS
pour les années 2021 à 2023, à la suite de la baisse de production des titres liée à la crise
sanitaire, qui ont appuyé le relèvement du plafond des recettes affectées.
Pour répondre en partie à ces questions de sous-consommation budgétaire
, l’ANTS a
défini en 2020 des centres de responsabilité budgétaire (26
au total, disposant d’une
enveloppe
individuelle de crédits), répondant ainsi à un constat de la Cour lors du précédent contrôle.
Quatre rencontres budgétaires par an
sont prévues. Il s’agit d’une
décision positive mais qui
nécessite d’être effectivement mis
e
en œuvre
dans la durée, de façon régulière. La persistance
34
Cette application devait remplacer l’outil SNPC relatif aux permis de conduire, mais le produit n’a pas
été livré à temps et n’a pas répondu aux spécifications demandées.
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
59
d’un risque fort en la matière, non résolu depuis 2018, appelle
la tutelle à une vigilance
particulière sur le sujet.
3.3.2.2
Les restes à payer
L
es restes à payer correspondent à la différence entre les engagements pris par l’entité
35
et les paiements effectués sur l’année. Ils sont en forte hausse depuis 2020 (99 M€) et
représentent encore 71 M€ en 2022. La variation des restes à payer d’un exercice à l’autre
témoigne d’un besoin ou d’un excédent de trésorerie à venir.
En 2020, son niveau élevé serait
lié à la sous-consommation budgétaire et à un financement de la CNIe prévus à
39 M€,
mais
dont les paiements ont été étalés en 2021 et 2022.
Dans le rapport
de l’ordonnateur
en
2022, 67 M€ de restes à payer sont présentés dans
une catégorie dite «
autres
», soit 94 % du total. L’ANTS a mentionné au cours de l’instruction
que 5
M€ de crédits avaient été annulés depuis lors
et que seuls 23 M€ de c
e total correspondent
à des charges à payer
36
. Cette absence de documentation précise et rigoureuse rend incertaine
la fiabilité de cette donnée budgétaire.
Elle témoigne aussi d’une confusion entre les engagements pris en interne, résultant de
prévisions de dépense, et les engagements impliquant une relation juridique avec des tiers, avec
le constat ou non du service fait à la clôture.
Il serait souhaitable
que l’
Agence fasse apparaître la décomposition de ces restes à
payer, en distinguant notamment :
-
le
s charges à payer (23 M€)
, qui représentent les dépenses dont le service fait est
constaté avant la clôture ;
-
les engagements hors bilan, notamment les loyers futurs
(4,1 M€)
.
Un document complémentaire présentant les commandes passées avec des prestataires
sans service fait à la clôture,
c’est
-à-dire des engagements hors bilan, ne recense que
20,9 M€
de dépenses
, dont 9,9 M€ ont trait au déploiement de
s nouveaux dispositifs de recueil en 2023.
L
a différence (19 M€) devra être analysée en profondeur et potentiellement annulée s’il ne
s’agit pas d’un engagement pris avec un tiers avant la clôture.
Cette démarche de fiabilisation
des données budgétaires devrait conduire à avancer en amont de la clôt
ure l’apurement des
engagements juridiques sans commande, effectuée actuellement en milieu d’année
37
.
35
Le décret n° 2012-1246 du 2
2 novembre 2012 rappelle à l’article 30 que «
l’engagement est l’acte
juridique par lequel une personne morale mentionnée à l’article 1
er
crée ou constate à son encontre une obligation
de laquelle il résultera une dépense. L’engagement respecte l’objet et les limites de l’autorisation budgétaire.
» Il
ne fait plus mention des termes d’engagement juridique ou d’engagement comptable, qui peuvent être encore
utilisés par les administrations. De plus, les engagements hors bilan sont les obligations ou droits pris par une
entité envers des tiers dont l’existence ne sera confirmée que par la survenance d’un ou de plusieurs événements
postérieurs à la clôture, comme la constatation du service fait.
36
Les charges à payer correspondent à des dépenses pour lesquels le service fait a été constaté avant la
date de clôture pour un paiement prévu en début d’exercice suivant.
37
Un sondage effectué sur quelques dépenses met en avant un décalage significatif entre la date de saisie
de l’engagement juridique et son apurement,
parfois supérieur à un an.
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
60
3.3.3
Un rapprochement
entre l’inventaire physique et l’inventaire comptable à
compléter
L’ANTS tient, en
sus de la comptabilité budgétaire, une comptabilité patrimoniale en
droits constatés
, qui n’est pas certifiée par un commissaire aux comptes
. Le bilan des dernières
années met en avant l’importance de l’actif immobilisé et en particulier des actifs incorporels
(206 M€ brut à fin 2022, 59 M€ en net). Ils ont
été financés par les fonds propres de l’
Agence
et la réception de financements spécifiques, comme le plan de relance.
Les amortissements du patrimoine représentent 20 M€ en moyenne
par an, pour un taux
de vétusté des actifs de 72 % en 2022 (75 % en 2021). Ce taux élevé est lié à la durée courte
d’amortissement des projets informatiques,
qui est généralement de cinq ans.
Les autres postes ne présentent pas de risques particuliers et font état d’écritures de
rattachement des dépenses et des recettes
à l’exercice. Il n’y a que peu de litiges pour lesquels
l’ANTS est en cause avec
des conséquences financières directes. À ce titre,
l’ordonnateur tient
un suivi des contentieux.
L
e rapprochement entre l’inventaire physique et l’inventaire comptable
reste le risque
majeur de cette comptabilité, noté comme tel dans les différents outils de diagnostic du contrôle
interne. Il s’agit d’un
thème
qui fait souvent l’objet de réserve
s par un commissaire aux
comptes
38
.
Ce rapprochement n’est pas facilité par l’absence d’un outil d’inventaire des projets
et de personnes dédiées chez l’ordonnateur, ce que regrette l’agent comptable.
Des actions importantes ont été menées en 2019 et 2020 pour mettre au rebut des
investissements informatiques obsolètes liés aux premières générations de
l’application
TES
(58 M€
en brut). Des sorties ont également eu lieu en 2021 et 2022, pour un montant moyen de
3
M€.
Ces actions, bénéfiques, ne sont toutefois pas suffisantes au regard de la nature du
patrimoine.
Plusieurs actifs, intégrés au cours des années 2010-
2011, sont liés à l’application TES
et représentent plus de 10 M€. Il serait utile
de vérifier
si ces versions de l’application sont
encore en usage, treize ans après leur déploiement. Certains actifs ont un libellé incluant la
«
maintenance
» des applications, qui
n’est
normalement pas intégrée au patrimoine et devrait
plutôt être enregistrée en tant que dépense de fonctionnement. De même, les «
lecteurs 4 en 1
»,
pour un total de 9,8 M€, ne sont plus en usage et pourraient être mis au rebut. En focalisant en
priorité sur c
es zones de risque, l’
A
gence disposerait d’une valeur de patrimoine plus
proche
de la réalité.
De plus, le taux d’amortissement
de cinq ans utilisé pour les projets informatiques
apparaît court. Cette durée pourrait être allongée pour la rapprocher de la durée réelle
d’utilisation des applications informatiques concernées.
38
Cf
.
La qualité des comptes des administrations publiques
, Cour des comptes, exercices 2014 à 2016.
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
61
3.3.4
Un dispositif de contrôle interne à améliorer
L’arrêté du 17 décembre 2015 a rendu obligatoire, pour de nombreux organismes
publics
39
, la mise en place d’un dispositif de contrôle interne budgétaire et comptable placé
sous le contrôle du conseil d’administr
ation.
L’Agence a décliné cette obligation sur la période contrôlée en présentant un document
au conseil d’administration du 28 novembre 2018
40
, appelé « outil processus risque action »
(OPRA). Il détaille pour sept processus clés, incluant la commande publique ou encore la
programmation budgétaire, les faiblesses observées, les risques associés et des actions que
l’Agence doit mettre en œuvre pour améliorer la situation. Les principaux risques budgétaires
et financiers sont globalement bien perçus, à l’exc
eption du risque de non rattachement des
dépenses et recettes à l’exercice qui n’est pas présent ou encore des risques relatifs aux dépenses
de personnel. Les pourcentages d’avancement en janvier 2018 étaient
plutôt élevés, à
l’exception notable du suivi d
u délai de traitement des factures, de la tenue de réunions de
lancement après chaque nouveau marché et de la distinction à effectuer entre les dépenses de
fonctionnement et d’investissement. De plus, des faiblesses ont été identifiées sur le suivi des
marchés, nécessitant un «
resserrement du pilotage des prestataires
». Trois axes majeurs de
travail ont été retenus :
-
le contrôle du processus de la commande publique, risque fort de l’agence
;
-
la qualité de la programmation et de l’exécution budgétaire
;
-
l
a qualité de la gestion du patrimoine de l’agence.
Une présentation formelle de l’avancée du développement du contrôle interne est
effectuée depuis lors tous les ans, en novembre, devant le conseil d’administration. Ces trois
thèmes ont perduré lors des présentations annuelles suivantes, avec un accent fort conservé sur
le processus de la commande publique.
La secrétaire générale adjointe est identifiée comme étant la responsable du dispositif
budgétaire et l’agent comptable est son homologue pour le con
trôle interne comptable. Elle
s’occupe des actions de formation, du suivi des règles et de l’actualisation du plan d’action.
L’agent comptable est responsable en aval de la procédure d’ordonnancement du paiement des
dépenses, de l’encaissement des recettes
et de tout ce qui concerne la comptabilité générale.
Le dispositif s’est par la suite enrichi d’organigrammes fonctionnels de la sphère
financière, d’une échelle de maturité des risques par processus, d’une actualisation de l’OPRA
41
39
Les entités visées à l’article 1
er
, alinéas 4 à 6, du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la
gestion budgétaire et comptable publique.
40
Selon la délibération n°181128/04 du conseil d’administration.
41
En novembre 2019, une version actualisée de cet outil a été présentée au conseil d’administration du
26 novembre 2019. Il opère une distinction entre les actions à poursuivre et celles qui sont considérées comme
closes, soit un plan d’action adapté. Il distingue également des risques «
forts
» que sont l’insuffisant suivi
d’exécution des engagements juridiques, des prestations et des factures associées, l’absence d’
inventaire à jour du
patrimoine ou encore le manque de suivi des ressources propres de l’
Agence. Certains taux de réalisation restent
très positifs, malgré la persistance du risque, à l’exception de la comparaison entre l’inventaire comptable et
l’inventaire physique et d’un suivi mensuel de la consommation budgétaire.
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
62
et d’une feuille de route établie par la référente contrôle interne. Plus récemment, un plan local
de contrôle interne, requis par le ministère de l’intérieur, a été formalisé en 2022.
Ces outils ont permis à l’Agence d’améliorer progressivement l’appréhe
nsion de ses
risques et de leur contrôle. L’échelle de maturité des risques met en avant de nouveaux sujets,
comme la sécurisation des systèmes d’information et sa dépendance à un prestataire à ce sujet.
Des procédures ont été établies afin de rappeler les règles de fonctionnement, en particulier
celles liées à la commande publique
42
. Des avancées ont été notées sur le rapprochement
patrimonial de l’inventaire physique et de l’inventaire comptable (
cf. supra
) et des mesures de
simplification ont été adoptées
43
. La revue des habilitations informatiques et un dispositif de
lutte contre les faux virements ont été mis en place en 2019. Enfin, une analyse spécifique des
risques relatifs aux frais de voyage a été effectuée en 2020 et sur les ressources humaines en
2021
44
.
Afin de disposer d’un avis externe, la d
irection de l
’
évaluation de la performance, de
l
’
achat, des finances et de l
’
immobilier (DEPAFI) a effectué une analyse de la maturité du
dispositif en 2019. Il en est ressorti un degré de maturité plutôt faible (entre 40 et 50 % des
objectifs fixés), en mettant en avant des axes d’amélioration comme la tenue d’un comité de
pilotage sur le contrôle interne, la définition d’un suppléant à la responsable du contrôle interne
ou encore la mutualisation de bonnes pratiques. Cette direction est revenue en novembre 2022
et a pu constater une amélioration sensible (80 % des objectifs fixés), hormis sur le temps alloué
par la secrétaire générale adjointe au dispositif (10 % du temps de travail) et sur le faible nombre
de
contrôles de supervision mis en œuvre, une situation qui diffère des autres opérateurs du
ministère. Il convient de noter que la DEPAFI analyse avant tout la gouvernance du dispositif
de contrôle interne, sur la base des documents stratégiques transmis pa
r l’Agence
et s’intéresse
moins aux faiblesses des outils en place ou aux risques non couverts, ce qui limite la portée de
l’appréciation effectuée.
L’ANTS devrait améliorer la documentation de l’outil «
processus risque action » en se
basant, pour chaque
risque, sur la réalisation de sondages afin d’avoir un diagnostic basé sur la
réalité de l’activité. Il devrait être actualisé pour tenir compte des constats de la DEPAFI mais
également de la réforme de la responsabilité des gestionnaires publics entrée en application au
1
er
janvier 2023. Il faudrait surtout rendre effectifs les contrôles de supervision évoqués dans le
plan local de contrôle interne rédigé en 2022, qui seuls permettront de vérifier la qualité du
dispositif, en définissant les responsables du contrôle, leur étendue et leur calendrier de
réalisation. Ils ne doivent pas non plus être réservés à la sphère budgétaire ou comptable mais
être étendus
aux métiers de l’ANTS.
Enfin, certains risques ne sont toujours pas couverts par le dispositif actuel
. Il s’agit
principalement du manque de formalisation du circuit de surveillance des actes administratifs
et surtout
de l’absence
d’un comité de suivi mensuel de la consommation budgétaire, pour
limiter la sous-consommation des crédits. Ce dernier point est récurrent depuis 2018. Selon la
42
La présentation au conseil d’administration du 18 janvier 2019 évoque la régularisation par un protocole
transactionnel de cinq dépenses, en raison d’insuffisances constatées dans la chaîne de la dépense.
43
Imputation en fonctionnement des dépenses d’investissement < 500 € TTC validée lors du conseil
d’administration du 22 novembre 2021.
44
Une cotation de 4,7/5 a été retenue sur les frais de voyage et de déplacement, avec peu de risques non
maîtrisés. Des faiblesses importantes ont par contre été identifiées sur les ressources humaines (organisation,
pilotage, traçabilité), ce qui remet partiellement
en cause la robustesse du plan d’actions initial.
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
63
direction du budget, dans le cadre du visa des protocoles transactionnels
45
, le contrôleur
budgétaire et comptable ministériel
a également préconisé à l’Agence de mettre en place des
contrôles bloquants dans le système d
’information financière et de revoir le contrôle des
engagements juridiques.
L’Agence mentionne, à ce titre, le recrutement pour 2024 d’une
chargée de mission pour le pilotage du portefeuille de projets et une nouvelle gouvernance
budgétaire.
La Cour recommande
d’
actualiser les outils existants au regard des constats formulés
par la DEPAFI, de la responsabilité financière des gestionnaires publics
et de l’absence
de prise
en compte de certains risques, sans toutefois remettre en cause
les efforts d’
actualisation
annuel
le de l’ANTS.
Recommandation n° 6.
(ANTS) : Actualiser les outils de contrôle interne mis en place
au regard des audits externes, puis déployer des contrôles de supervision afin de vérifier
l’effectivité du dispositif prévu
.
3.4
Les dépenses
3.4.1
Le rôle du pôle achats et juridique
Le secrétariat général dispose d’un
pôle achats et juridique qui
, selon l’organigramme
fonctionnel établi par l’
Agence,
a pour objet d’assurer un service qualité aux prescripteurs des
dépenses et aux valideurs finaux. Ces prescripteurs sont les responsables des 26 centres de
responsabilité budgétaire. Le responsable du pôle valide le besoin exprimé par le prescripteur
avant l’approbation du secrétaire général
ou de la directrice générale. Lors de la procédure de
passation d’un marché, le prescript
eur est chargé de répondre aux questions complémentaires
des candidats et d’analyser les offres émises. Le pôle achats et juridique est chargé de
l’organisation pratique des marchés, du respect des règles en vigueur et de l’instruction des
demandes éventue
lles d’avenant. L’agent comptable s’assure de la présence de pièces
justificatives avant de procéder au paiement.
Les services prescripteurs peuvent directement lancer les achats inférieurs au seuil de
passation de marchés de 40
000 €, avec un appui évent
uel du pôle. Le secrétaire général valide
les dépenses jusqu’à 500
000 €, la directrice générale validant les marchés supérieurs à ce seuil,
après approbation du contrôleur budgétaire et comptable ministériel. Pour les marchés
supérieurs à 1
M€
, un avis du
conseil d’administration est requis, après installation d’un comité
achat incluant des représentants de l’ANTS et du ministère de l’intérieur (DMATES et DLPAJ).
Un rapport de présentation est rédigé pour ces marchés importants, expliquant les raisons du
c
hoix au conseil d’administration de l’
Agence. Ces règles apparaissent adaptées au
fonctionnement de l’
Agence et à la nature des dépenses engagées.
45
Quatre protocoles ont été signés par l’agence sur les exercices contrôlés avec des fournisseurs et chacun
a été soumis au visa du contrôleur budgétaire et comptable ministériel.
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
64
Le rappel du respect des règles de la commande publique et de la politique achat fait
l’objet de
notes de la direction générale
de l’
Agence (12 janvier 2023 pour la plus récente,
25 juin 2021, 9 juillet 2020 puis en
2018). Ces documents évoquent l’existence persistante
d’engagements
dits
« de régularisation
», correspondant à des commandes effectuées
oralement ou transmises de manière informelle. Les notes rappellent que seul un engagement
juridique préalable et conforme créant des droits et obligations réciproques permet l’inscription
en autorisation d’engagement. Les modalités de suivi des services f
aits et la tenue des réunions
budgétaires sont également évoquées. En complément, des procédures pratiques
46
ont été
préparées et sont transmises régulièrement aux prescripteurs.
Des faiblesses existent encore dans ce dispositif. La politique achat évoquée ci-dessus
n’est pas formalisée dans un document de synthèse, incluant par exemple la description du rôle,
de la composition et des compétences des comités achats ou encore les modalités de révision
de prix et d’insertion de clauses contractuelles spécifiq
ues selon les marchés contractés par
l’
Agence. Devra notamment être abordé le cas des achats inférieurs à 40
000 €
, qui sont les plus
susceptibles de faire
l’objet d’engagements de «
régularisation
», pour reprendre le terme de la
note envoyée aux services
en janvier 2023. L’existence et les résultats du contrôle hiérarchisé
de la dépense
47
mené par l’agent comptable pourrai
ent également y figurer, en tant que maillon
important de la chaîne de la dépense.
L’ANTS a déjà évoqué, sur cet enjeu de formalisation,
la
rédaction d’un «
règlement intérieur des marchés
» à la suite
d’
un diagnostic complémentaire
établi par la direction des achats de l’État
.
La Cour
a constaté la progression de l’Agence dans sa capacité à contrôler la bonne
application des règles de la
commande publique et de sa politique achat et les travaux qu’elle
envisage de conduire. Aussi,
elle recommande à l’ANTS de poursuivre ses efforts en
formalisant sa politique
d’
achats
et en précisant notamment le rôle des comités d’achats et
l’étendue du contrôle hiérarchisé de la dépense de l’agent comptable.
Recommandation n° 7.
(ANTS) :
Formaliser la politique d’achats de l’Agence en
précisant notamment le rôle des « comités achats
» et l’étendue du contrôle hiérarchisé
de la dépense de l’agent comptable
.
46
Elles ont trait à la saisie des engagements dans l’application ELAP, la sa
isie du service fait, la
consultation budgétaire, etc.
47
Le contrôle hiérarchisé de la dépense est mis en place depuis le 1
er
janvier 2021, afin de réduire
l’étendue des contrôles sur les dépenses de faible enjeu. En 2021, 15 % de l’ensemble des demandes
de paiement
(566 / 3 879) et 0,02% en montant des paiements réalisés (72
500 €) ont relevé de cette réduction de contrôle, soit
un niveau très faible par rapport à toutes les dépenses de l’Agence.
Le taux est proche pour l’année 2022 (16 %
des demandes de paiement pour 0,03% du total des paiements réalisés). Les sondages menés à posteriori sur ces
dépenses ont relevé des anomalies qui n’ont que peu de conséquences financières (mauvaise imputation de
comptes, révision de prix non applicable).
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
65
3.4.2
Des marchés signifi
catifs représentatifs de l’activité de prestataire de services
3.4.2.1
Une croissance modérée des dépenses de fonctionnement
Les dépenses de production et d’acheminement des titres sont restées stables
sur la
période, avec une moyenne de respectivement 118
M€ et 5
1
M€. Une légère augmentation a
été constatée en 2022 sur la production de titres, à un niveau moindre toutefois que celui de la
hausse de la demande. Ce décalage temporaire vient du fait que les régularisations se font en
début d’exercice suivant. La comp
tabilité générale, basée sur les droits constatés, donne plus
d’information à ce sujet. Le rapport financier de l’agent comptable met ainsi en avant un total
de dépenses de production de 131 M€ en 2022, contre 114 M€ en 2021.
Tableau n° 14 :
Évolution des dépenses de fonctionnement
de l’ANTS (crédits de paiement
en
M€
)
Source : ANTS.
Le troisième poste de dépenses de l’Agence correspond à la gestion et au développement
des systèmes d’information. Une forte hausse a été constatée en 2021 (+ 46 % par rapport à
l’année an
térieure) et, dans une moindre mesure, en 2022 (+ 28 % par rapport à 2020). Elle
résulte du développement de chantiers informatiques d’envergure comme la refonte du système
d’immatriculation des véhicules ou
l
’identité numérique.
Le
poste
«
relations
aux
usagers
»
correspond
principalement
au
contrat
d’externalisation partielle du fonctionnement du centre de contact citoyens, le centre d’appels
de l’Agence.
Ces dépenses sont en hausse importante en 2021 et 2022,
à 19 M€ par an
, en raison
de la reprise de l
’activité relative aux titres de séjour et à la crise de délivrance des cartes
d’identité et des passeports.
2018
2019
2020
2021
2022
charges de personnel et autres charges
16,12
12,9
14,29
17,52
19,66
relations aux usagers
11,75
13,14
19,04
19,23
systèmes d'information
52,54
50,85
50,65
74,09
64,97
acheminement des titres
49,9
52,09
49,57
53,77
51,1
production des titres
115,29
118,9
111,4
121,43
123,23
0
50
100
150
200
250
300
350
production des titres
acheminement des titres
systèmes d'information
relations aux usagers
charges de personnel et autres charges
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
66
3.4.2.2
Un faible niveau des dépenses propres à l’Agence
Une particularité importante de l’Agence est de disposer de peu de dépenses «
propres
»
de fonctionnement, comme le personnel et les loyers. Elles représentent moins de 10 % du total
et se répartissent conformément au schéma n° 4, selon des estimations effectuées à partir des
rapports de gestion.
Schéma n° 4 :
Répartition des dépenses 2022
de l’ANTS
Liste des principaux bénéficiaires
Prestataires
Types de prestations réalisées
Montant total
facturé 2022
N°
marché
In Groupe
Conception, développement, acquisition,
déploiement et maintenance des dispositifs
de recueil
12,6 M€
281
Worldline
Maintenance
et
développement
des
applications de la chaîne des titres sécurisés
10,3 M€
281
ATOS
Maintenance du système de gestion de
l’identité numérique
5,1 M€
272
CGI France
Conseil opérationnel
4,5 M€
270
Henix
Tierce recette applicative
3,1 M€
270
Sopra Stéria
Maintenance du système de gestion de
l’identité numérique
2,2 M€
272
Idnomic
Infrastructure de gestion de clé et de
services de confiance
2,1 M€
281
Cap Gemini
Assistance à maîtrise d’ouvrage
1,7 M€
270
EY
AMO sécurité des SI
1,4 M€
273
Netsize
Envoi SMS en masse
2 M€
Total
45 M€
Source : Cour des comptes,
d’après données ANTS
.
Dépenses
propres à
l’ANTS
18,8
M€
Dépenses de personnel
: 8,5 M€
Dépenses
externalisées
284
M€
Dépenses immobilières
: 2,5 M€
Dépenses de fonctionnement
: 2,8 M€
Dépenses d’intervention
: 5,9 M€
Autres dépenses (dont systèmes
d’information)
:
5 M€
Production des titres
: 123 M€
IN Group
Acheminement des titres
: 51 M€
Centre de contact citoyens : 11
M€
La Poste / Docapost / Chronopost
Marchés SI et DR (prestations et mise
à disposition de personnel) :
50,6 M€
Autres dépenses (hors marché) : 5
M€
Intelcia
Cabinets de conseil, prestataires
de services informatiques
Dépenses
2022 de
l’ANTS
(CP)
303
M€
L’AGENCE
NATIONALE DES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
67
Les dépenses
hors marché représentent des prestations ponctuelles d’assistance à
maîtrise d’ouvrage, d’intérimaires
et de frais de transport.
3.4.2.3
La production de titres et l
’appui au déploiement
des dispositifs de recueil par IN
Groupe
IN Groupe a assuré la production des titres sécurisés sur toute la période contrôlée. Une
convention cadre a été signée
avec l’ANTS
le 10 avril 2009, présentant les conditions générales
du processus de production. Une convention cadre supplémentaire établie en 2018 la complète
en précisant les règles relatives à l
’
échange, à l
’
utilisation limitée et à la protection des
informations confidentielles connues par le prestataire.
Dix conventions régissent en 2022 les relations contractuelles entre IN Groupe et
l’
Agence. Elles portent sur la production des titres mais aussi sur la conception, le
développement et la maintenance des dispositifs de recueil envoyés dans les mairies et certaines
préfectures.
La majorité de ces conventions sont signées pour 10 ans, distinguées éventuellement
entre sept années fermes et trois années optionnelles. Elles disposent en général de montants
maximum témoignant d’un contrôle du niveau de facturation attendu par IN Groupe. Cette
durée longue de conventionnement est cohérente avec le statut de monopole légal de production
des titres sécurisés dont dispose l’Imprimerie nationale.
La Cour a porté une attention particulière aux conventions relatives à la production des
passeports, des cartes nationales d’identité électroniques et du permis de conduire.
Tableau n° 15 :
Liste des conventions en cours avec IN Groupe
Numéro de
convention
Objet
Date de
notification
Durée
Montant
maximal
2015-00336
Production des passeports
31/12/2015
7 ans +3
754,2 M€
2020-0271
Production des cartes d
’
identité électroniques
25/03/2020
10 ans +3
716,6 M€
2021-0279
Production des permis de conduire
02/04/2021
10 ans
201,6 M€
2019-0264
Production des certificats d
’
immatriculation
01/07/2019
7 ans +3
194,4 M€
2021-0277
Production des titres de séjour
31/03/2021
10 ans
135,6 M€
2019-0267
Production des visas Schengen
01/07/2019
7 ans +3
45,5 M€
2018-0018
Production des permis de conduire des bateaux
de plaisance
09/03/2021
3 ans
2,1 M€
2017-0036
Production des cartes professionnelles
ministérielles
10/04/2017
7 ans +3
non prévu
281 lot 2
Conception, développement, acquisition,
déploiement et maintenance des dispositifs de
recueil et télécommunications et des dispositifs
annexes
23/10/2021
4 ans
84 M€
2012-0080
Études et développements des titres sécurisés
12/07/2012
pas de durée
non prévu
Source : ANTS.
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
68
La convention n° 2015-00336 fixe les règles de production des passeports pour un
démarrage fixé au 1
er
janvier 2016 et une durée de sept ans plus trois années reconductibles.
Elle prévoit notamment une estimation de prix unitaire effectuée pour une commande moyenne
de 3,5 millions de passeports par an. Le stock de sécurité des matières premières doit représenter
deux mois de production. Il est attendu d’IN Groupe une producti
on de 90 % des passeports à
trois jours et de 100 % à quatre jours, sous peine de se voir appliquer des pénalités. Une révision
annuelle des prix est prévue en début d’exercice suivant. Un taux de regroupement moyen des
colis par destination a été fixé à 4
0 %, avec une possibilité d’évolution jusqu’à 20 %. Plusieurs
avenants entre les parties ont été signés depuis lors, portant principalement sur les révisions de
prix et les modalités associées de facturation. L’avenant n°
3 signé le 20 décembre 2019 a
apporté des changements substantiels à la convention en l
’étendant
à 10 ans, en modifiant le
volume annuel attendu de passeports et en requérant la présence d’au moins deux sources
d’approvisionnement en matières premières.
La convention n° 2020-0271, plus récente, précise les conditions de production des
CNIe, pour un démarrage au 1
er
avril 2020 par une phase pilote. Un volume maximal de
production des cartes est fixé à 38 000 par jour, soit 9,5 millions de cartes par an. La durée de
production des cartes est similaire à celle des passeports (90 % à trois jours, 100 % à quatre
jours) et fixe le taux de regroupement des colis à 35 %.
La sécurité des approvisionnements est plus importante que pour les passeports avec un
stock de sécurité fixé à six mois minimum, réduit potentiellement à trois mois selon la situation.
Deux sources
d’approvisionnement
en matières premières au minimum sont prévues. Les prix
sont révisés chaque année, dans une limite maximale de 2,5 %. Une clause de rendez-vous
prévoit toutefois l’
ouverture de négociations, si les conditions de marché diffèrent
substantiellement de ce taux.
Huit avenants ont été signés depuis juillet 2020, portant principalement sur les révisions
de prix et des échéanciers de paiement, le dernier prévoyant une augmentation substantielle du
prix unitaire pour 2023 afin de tenir compte de la forte inflation constatée sur 2022. Le prix du
passeport a ainsi augmenté de 4,8 % en 2022 et de 3 % en 2023, tandis que la carte nationale
d’identité
a vu son prix augmenter de 3,5 % en 2022 et de 2,6 % en 2023. Les hausses sont
comparables pour les autres titres sécurisés, à l’exception du certificat d’immatriculation, avec
une hausse de 7,9 % en 2022.
Enfin, la convention n° 2021-0279 relative à la production des permis de conduire est
entrée en vigueur le 1
er
janvier 2021. Elle prévoit une volumétrie moyenne de 2,4 millions de
permis par an, avec une révision annuelle des prix limitée à 2,5 % sauf cas particulier. Le stock
de sécurité attendu d’IN Groupe est de trois mois de m
atières premières. La durée de production
est plus longue que pour les deux autres titres, avec un taux de 90 % attendu à quatre jours et
de 100 % à six jours.
Trois avenants ont été signés depuis lors et portent tous sur les révisions de prix et les
chan
gements en conséquence de l’échéancier de facturation.
De plus, IN Groupe assure la conception et le développement des dispositifs de recueil
de titres (passeports et CNIe), en coordination avec Orange (déploiement et maintenance des
dispositifs), ce qui montre sa forte imbrication avec les missions
de l’ANTS
dans plusieurs
domaines de la chaîne de délivrance des titres. Ce marché a été notifié le 23 octobre 2021 pour
quatre
ans ferme, soit jusqu’en octobre 2025.
Depuis lors, 10 avenants ont été signés en 2022
afin d’ajouter
des prestations en lien avec
le plan d’urgence
: déploiement de nouveaux
dispositifs de recueil, mise à jour des dispositifs actuels et révision des prix associés.
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
69
Le nombre significatif d’avenants signés entre les parties depuis la mi
se en place de ces
conventions témoigne des effets importants de la crise de délivrance des titres et de la nécessité,
pour les deux parties, d’ajuster au plus vite les coûts de production des titres, sans attendre un
règlement en fin de période. Selon la direction du budget, il accroî
t le risque d’inflation non
maîtrisée des coûts de production, qui pourrait être un frein à l’avenir pour le déploiement des
projets de l’Agence. A l’inverse, l’ANTS estime que c
ette démarche
limite l’émergence de
litiges avec IN Groupe sur les conditions financières de la production de titres.
3.4.2.4
L’acheminement des titres
Tableau n° 16 :
Répartition des dépenses d’acheminement par prestataires
Source : ANTS.
Les dépenses d’acheminement sont principalement dues aux prestations effectuées par
la Poste, dont le coût
s’élève à
44,6 M€ par an
en moyenne et 87 % du total.
L’
A
gence a lancé en 2018 l’accord cadre n°
2018-
0259 relatif à l’acheminement des
plis, séparé en trois lots. Le premier lot portait essentiellement sur la livraison des passeports,
cartes d’identité et titres de séjour aux mairies et préfectures concernées. Le deuxième lot portait
sur les permis de conduire, les certificats d’immatriculation avec
une obligation de service
universel de distribution des plis. Le dernier lot visait à traiter les plis non remis par les
attributaires des deux premiers lots. Des quantités minimales de commande sont évoquées dans
les documents de marché et certaines prestations sont forfaitaires, sans mention de prix
minimum ou maximum.
Chacun de ces lots n’a fait l’objet que d’une réponse. Le premier lot a été attribué à
Chronopost et notifié le 28 juin 2019, pour 24 mois fermes et deux années optionnelles, soit
jusqu’e
n juin 2023. Deux avenants ont été signés par la suite, le 15 décembre 2019 (mise à jour
des prix avec l’arrivée de la CNIe) et le 23 décembre 2019 (introduction d’une clause
carburant). Le prix des plis évolue en fonction de la taille et du poids des colis préparés par IN
-
€
10 000
000,00 €
20 000
000,00 €
30 000
000,00 €
40 000
000,00 €
50 000
000,00 €
60 000
000,00 €
2018
2019
2020
2021
2022
La Poste
Chronopost
Docaposte
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
70
Groupe, les montants forfaitaires étant surtout liés aux coûts de démarrage du marché et aux
formations que Chronopost pourrait proposer aux agents de l’établissement.
Le troisième lot a été attribué à Docapost avec une notification le 28 juin 2019 et une
durée de marché similaire. Les conditions tarifaires sont semblables, dans leur format, à celles
du premier lot. Un avenant a été signé le 13 mai 2020 afin d’ajouter de nouvelles prestations
relatives au tri des plis à l
’
arrivée. Les ordres de nouvelle distribution sont donnés
par l’ANTS
à travers
l’application AES
ou par courriel. Des destructions régulières de titres peuvent avoir
lieu et sont gérées avec ce prestataire.
Concernant le deuxième lot, seule La Poste a répondu à la demande. Cette réponse a été
jugée non valable et l’appel d’offres infructueux. La déclaration d’infructuosité vient, selon le
rapport de présentation du comité achats au conseil d’administration,
du fait
que l’offre
proposait une augmentation sub
stantielle des dépenses d’acheminement, de
l’ordre de 30 M€
supplémentaires
sur quatre ans. L’
Agence a préféré lancer un nouveau marché, le n° 2020-
0269, en distinguant quatre sous-lots supplémentaires
48
pour stimuler la concurrence, avec des
estimations de
coût (169 M€ HT évalué au global, soit 42 M€ par an) et un montant minimal
49
pour chacun. Ce choix a porté ses fruits puisqu
’
un concurrent, Courrier Plus, a déposé une offre
sur un des lots et que des négociations tenues avec les deux prestataires ont conduit à revoir le
bordereau initial des prix.
Certaines prestations, qui relèvent du service universel postal, n’ont pas été assujetties
à la TVA
50
, ce qui a conduit à diminuer leur prix de 20 %. Ce changement de classement des
prestations met en avant, de fait, une facturation excessive sur les années précédentes, les
prestations visées ayant été soumises
à la TVA auparavant. L’
Agence aurait dû mieux prendre
en compte les conséquences pratiques du service universel postal lors des précédents marchés
signés avec La Poste.
La Poste a été attributaire des quatre lots et a obtenu une notification de marché le
28
décembre 2020, pour une durée de 24 mois et deux ans supplémentaires soit jusqu’en
décembre 2024, avec une baisse globale du prix des prestations par rapport au bordereau initial.
Six avenants ont été signés depuis lors, le dernier datant du 28 décembre 2022, concernant
surtout l’actualisation de prix de certains plis.
La démarche de déclaration d’infructuosité d
e ce lot, afin de ne pas être surfacturé de la
prestation d’acheminement de titres et avec une négociation positive
, est à saluer et a montré
l’engagement
de la direction pour réduire les coûts et économiser
de l’argent public. Elle ne
doit toutefois pas o
bérer le fait que l’
Agence a dû lancer sur la période intermédiaire entre les
deux appels d’offre
s un marché simple sans publicité avec L
a Poste afin d’assurer la continuité
de la distribution des plis, une situation qui ne devrait pas se reproduire lors du prochain appel
d’offres.
48
La distinctio
n porte sur les modalités de l’acheminement (remise prouvée, remise simple, recommandé)
et sur les destinations.
49
Le lot n°1 relatif à l’a
cheminement des titres sécurisés et courriers à destination de particuliers est le
plus important et a été évalué à
48 M€ minimum sur quatre ans.
50
Certaines prestations fournies par La Poste, notamment les prestations relevant du service universel
postal, sont exonérées de TVA, en application de la directive 2006/112/CE du 28 novembre 2006 relative au
système commun de taxe sur la valeur ajoutée, et transposée en droit français à l
’
article 261 du code général des
impôts,
cf
. www.legifrance.fr.
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
71
3.4.2.5
Les marchés de prestations de services informatiques
Les quatre marchés les plus significatifs passés avec des prestataires informatiques ou
des cabinets de conseil ont été analysés pour l’année 2022.
À cette occasion, les points suivants
ont été relevés.
i
–
Le marché n° 281 « prestations et fournitures relatives aux principaux systèmes de
l’ANTS
» est le plus important en termes de dépenses annuelles (26,2
M€ de dépenses en 2022).
Il a pour objet la c
onception, le développement de systèmes d’information, la tierce
maintenance applicative
et l’exploitation de la chaîne des titres sécurisés. Il concerne en
particulier les applications qui gravitent autour du système des titres électroniques sécurisés
(TES), et les dispositifs de recueil de demandes de titres. Il est composé de quatre lots, dont
trois ont fait l’objet d’une revue.
Le premier lot représente la tierce maintenance, l’exploitation et le développement de
nombreux applicatifs de la chaîne des titres sécurisés. Il a été remporté le 22 octobre 2021 par
la société Worldline pour un montant maximal de 72 M€ sur trois ans, dont 3 M€ sont en forfait
annuel. Deux avenants ont été signés en 2023 afin d’adapter le volume de facturation à celui du
parc in
formatique et d’ajouter l’application «
Rendez-vous mairie ». Le lot n° 4, relatif à la
tierce maintenance applicative d’autres systèmes comme les services de télépaiement, a aussi
été remporté par cette société, qui a été la seule à déposer une offre pour ces deux lots.
Le contrat de maintenance des dispositifs de recueil avec IN Groupe (12,6 M€),
représentatif du lot n°2 du marché n° 281, a été évoqué
supra
en partie 3.4.2.2.
Le troisième lot de ce marché porte sur
l’acquisition d’infrastructure
s de gestion de clé
et de services de confiance. Il a été attribué à la société Keynectis le 22 octobre 2021 pour un
montant maximal de 6 M€ sur trois ans, incluant 2 M€ de prestations forfaitaires sur la durée
du contrat. Un avenant a été signé le 17 décembre 202
1 pour l’ajout d’une prestation de
cryptographie, ce qui en fait un partenaire privilégié de l’
Agence pour sécuriser les accès à ses
applications. Comme pour les autres lots, seule cette société a déposé une offre.
ii
–
Le marché n° 270 « conseil, assista
nce à maîtrise d’ouvrage et tierce recette
applicative
» n’a pas
été conçu uniquement pour les besoins de l’Agence, car il reprend les
conditions d’un marché interministériel établi en 2018 par la direction des achats de l’État. Il
est composé de nombreux
lots ayant pour objet l’assistance à maîtrise d’ouvrage de directions
informatiques, la tierce recette applicative
51
ou des prestations plus classiques de conseil.
Les quatre premiers lots du marché correspondent à des prestations de conseil : le
conseil aux DSI (lot n°1), le conseil opérationnel (lot n° 2), la conduite du changement (lot n° 3)
et l’assistance inférieure à 200
000 € HT (lot n°4). Des groupements ont été notifiés pour chacun
de ces lots le 18 juin 2019 (lots n° 1 et 4) ou le 2 juillet 2019 (lots n° 2 et 3), pour une durée de
deux ans fermes et deux années renouvelables à chaque fois, sans minimum ou maximum. Le
premier lot de
conseil aux DSI a représenté 1,3 M€ de dépenses en 2022, le deuxième
est plus
significatif avec 3,2 M€ en 2021 et 4,
5
M€ en 2022. L’aide à la conduite du changement a
représenté 2 M€ en 2021, puis 0,7 M€ en 2022
. Ils concernent principalement les projets
majeurs de l’
Agence que sont la refonte du SIV et le développement des applicatifs liés à
l’identité numérique. Pour c
hacun de ces lots, de nombreuses offres ont été reçues (18 en
51
Il s’agit de mettre en œuvre des tests avant la mise en production des développements informatiques.
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
72
moyenne). Seules les quatre premières ont été retenues pour chaque lot, incluant des sociétés
comme Cap Gemini, Altran ou PwC.
Le lot n° 5
d’assistance à maîtrise d’ouvrage a été notifié à
plusieurs prestataires entre
fin décembre 2019 et mars 2020, dont Cap Gemini et CGI France, pour quatre ans. Un montant
minimum de 1,2 M€ a été prévu et a été largement dépassé avec une facturation de 1,7 M€ en
2022, exécutée par bons de commande. Ce lot correspond à une assistance évaluée à 6,5 ETP,
dont trois
pour la refonte du SIV et un pour l’identité numérique
52
. Des négociations avec les
candidats ont conduit à une révision de certaines offres et une convergence de leur tarification.
Le rapport de présentation met en avant une diminution comprise entre 15 % et 38 % du taux
journalier moyen pour chaque catégorie de prestataire (junior ou senior), facilitée par
l’utilisation de l’accord cadre interministériel et par un besoin moindre de directeurs de proj
et.
Le lot n° 6 de tierce recette applicative a été notifié à plusieurs prestataires, dont Henix
le 16 décembre 2019. Trois autres sociétés ont été notifiées en mars 2020 et en avril 2021,
toujours pour quatre ans. Un montant minimum de 3,6 M€ a été prévu
et atteint dès 2021. Le
besoin est beaucoup plus important que pour le lot n° 5 car il porte sur une assistance évaluée
à 20 ETP, dont 12 pour la refonte du SIV, trois pour le système TES et trois pour
l’identité
numérique. Le coût global de ce lot est réestimé à la baisse mais dans une proportion moindre
que la diminution de la tarification obtenue dans le cadre des négociations du lot n° 5.
iii
–
Le marché n° 272 « réalisation et maintien en conditions opérationnelles et de
sécurité du système de
gestion de l’identité numérique
» comprend plusieurs lots. Le lot n°1
d’assistance au programme a été attribué le 10 mai 2021 à
Sopra Steria et Accenture pour une
durée maximale de quatre
ans. 2,7 M€ ont déjà été engagés
depuis un an et demi, pour un
maxim
um prévu de 6 M€.
Le lot n°4
de développement et maintenance du système de gestion de l’identité
numérique a été attribué le 10 mai 2021 à deux sociétés, Atos et Docapost, pour une durée
similaire. U
n montant minimal de 4,6 M€ a été prévu
et a déjà été atteint en 2022 (5,2 M€
facturé). Deux avenants ont été signés le 17 décembre 2021 et le 16 décembre 2022 avec Atos
afin de disposer d’un logiciel
développé par cette société appelé IDCluster et de modifier le
calendrier des acomptes. Un troisième avenant a été signé récemment, le 5 octobre 2023, pour
tenir compte d’une réorganisation du groupe Atos et du transfert du contrat à une autre société,
Eviden France
53
.
iv
–
Enfin, l
e marché d’assistance à la maîtrise d’ouvrage
n° 273 « assistance à la
maîtrise d’ouvrage technique pour la sécurité des systèmes d’information des titres
» a été
notifié le 31 décembre 2020 au cabinet d’audit EY
Advisory,
dans le cadre d’un groupement
avec la société AMOSSYS. Cette dernière peut mener des audits ponctuels mais reste
secondaire par rapport au cabinet de conseil. Il a été conclu pour une durée de quatre ans, avec
une limite maximale de 14,4 M€ sur l’ensemble du marché
. Un avenant a été signé le 23
décembre 2022 afin d’opérer une modification du prix forfaitaire de prestation SSI et l’ajout
d’une clause de dérogation au principe d’exclusivité du titulaire.
52
Il prévoit notamment la réd
action de spécificités fonctionnelles, la réalisation d’études préalables, la
rédaction de cahiers des charges ou de procédures.
53
Selon l’article R.2194
-6 du code de la commande publique.
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
73
Selon le rapport de présentation au conseil d’administration
de l’ANTS
, quatre offres
avaient été déposées, dont les sociétés Thales et Wavestone, chacune faisant partie de la liste
des prestataires d’audit en sécurité des systèmes d’information
(« PASSI ») validés par
l’ANSSI. Le choix de la société s’est fait à hauteur de 40 % pour l’équipe pressentie, 40 % pour
le prix et le reste sur la méthodologie prévue. Le cabinet EY Advisory a remporté le marché en
étant suivi de peu par la société Wavestone, grâce à la composition de l
’équipe proposé
e.
Ce marché est particulier par la mise en place d’un montant forfaitaire significatif et
définitif pour des prestations récurrentes
d’audit (1,2 M€ par an) et non sur la base de feuille de
temps de consultants validés par la responsable SSI de l’agence. Des prestations
complémentaires d’expertise ou d’audits spécifiques sont prévues, mais à un niveau de
facturation bien moindre (21
606 € par exemple pour un audit PASSI de niveau complexe) et
ont été peu utilisés en 2021 et 2022. Les documents de consultation évoquent la présence de six
ETP en 2019, dont trois en gouvernance et deux pour la mise en œuvre des chantiers te
chniques,
qui a donc servi de base pour cette prestation forfaitaire. Si elle a l’avantage de la simplicité,
cette manière de procéder limite
le suivi des consultants par l’
A
gence et l’émission habituelle
par bons de commande,
d’autant plus que chaque cons
ultant représente un coût moyen de
0,2
M€ par an, soit un niveau bien supérieur à un recrutement interne (
cf. supra
).
La Cour constate que
l’Agence recourt massivement à des prestataires extérieurs, dont
les contrats sont majoritairement à bons de commande. Cette situation, source des irrégularités
relevées lors du précédent contrôle,
doit faire l’objet d’une vigilance accrue et d’un suivi
rigoureux de la part de l’Agence
dans le cadre de sa programmation budgétaire. Le courrier
annuel de la directrice de
l’A
NTS qui rappelle les règles de la commande publique et de
l’
engagement des dépenses
n’est pas suffisant
, compte tenu du nombre important de
contractuels occupant des postes de direction et dont la connaissance des règles en matière de
dépenses est parfois limitée.
L’Agence
pourrait également diminuer le montant des
maxima
prévus dans les marchés, qui apparaissent largement supérieurs aux facturations émises sur la
durée des contrats.
3.4.2.6
Le marché d’externalisation du centre de contact citoyen
s
Dans le cadr
e du renouvellement des marchés d’externalisation (lots 1 et 2) de l’accord
cadre «
gestion des activités externalisées du centre de contacts citoyens de l’ANTS
», la société
INTELCIA FRANCE a été reconduite le 2 mai 2022 comme titulaire du lot 1 « traitement des
contacts liés au SIV, au SNPC, au programme ANEF » pour une durée initiale de deux ans avec
possibilité
de reconduction. Cependant, l’attribution du lot 2 «
traitement des contacts liés à
l’identité numérique
» a été repoussée en raison de retards dans le programme. Le montant
facturé en 2022 pour le premier lot a représenté 4,5 M€, l’application du marché précédent
représentant un montant facturé de 6,7
M€
sur la même année, soit un total de 11
M€
.
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
74
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La situation financière de l’ANTS est globalement saine.
Bien que des améliorations
soient nécessaires dans
le dispositif de contrôle interne, son degré de maturité est aujourd’hui
plus conforme aux attendus de sa tutelle financière.
Cependant, certaines questions subsistent
concernant les recettes de l
’
Agence, principalement constituées des taxes affectées liées à la
délivrance des titres, mais soumises à un plafond fixé par le ministère de l
’
intérieur. Une
modification des modalités de financement de l’Agence avec la mise en place d’une subvention
pour charge de service public en substitution de recettes de taxes affectées plafonnées serait
plus cohérente avec l’évolution de ses dépenses et permettrait une gestion financière plus
avisée. Il reste aussi des efforts à faire concernant la fiabilité des données relatives aux restes
à payer et à la comptabilité patrimoniale pour lesquelles la Cour a relevé des approximations
et lacunes.
La gestion des ressources humaines de l’ANTS est particulière
, en raison de la part très
importante de personnels contractuels et du recours massif à la sous-traitance, notamment pour
les emplois de téléconseiller du centre de contact citoyens ainsi que pour les métiers de la filière
des systèmes d’information et de communication
. Elle donne ainsi une vision parcellaire des
effectifs nécessaires à la réalisation des missions de l’Agence (133 ETP réalisés dans les
documents budgétaires mais près de 550 ETP supplémentaires au titre de la sous-traitance).
La Cour relève des
axes d’amélioration dans la mise en œuvre de
la politique achats de
l’Agence
, notamment pour documenter l
’action
des comités « achats » récemment constitués et
l’effet du contrôle hiérarchisé de la dépense sur l’organisation de la chaîne de la dépense
.
La
situation immobilière de l’ANTS
, caractérisée par son éclatement géographique
entre les différents sites de Charleville-Mézières et Paris, doit être consolidée dans les
prochaines années, avec une réduction à deux sites au total, qui devra être prévue dans le
prochain schéma immobilier pluriannuel.
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
75
ANNEXES
Annexe n° 1.
Le nouveau portail ANTS
.................................................................
76
Annexe n° 2.
Caractéristiques de la nouvelle CNIe
................................................
78
Annexe n° 3.
Données d’activité du support destiné aux professionnels et
collectivités
........................................................................................
79
Annexe n° 4.
Composition du conseil d’administration de l’ANTS
.......................
81
Annexe n° 5.
Organigrammes directions et services de l’ANTS
............................
82
Annexe n° 6.
Bilan et compte de résultat 2022
.......................................................
86
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
76
Annexe n° 1.
Le nouveau portail ANTS
Mes messages & Mes
documents
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
77
L’AGENCE NATIO
NALE DES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
78
Annexe n° 2.
Caractéristiques de la nouvelle CNIe
La France a entrepris une démarche de modernisation de la carte d’identité, dont le dernier
format datait de 1994. La nouvelle carte est ainsi plus sécurisée, plus pratique et innovante. Ce
titre permet à son titulaire de justifier de son identité et sert de titre de voyage dans
l’Union
européenne et en dehors (pour les pays l’acceptant au même titre que le passeport). Enfin, cette
nouvelle carte reprend les valeurs et les symboles de la République française, tout en affirmant
l’appartenance de la France à
l’Union européenne.
La nouvelle CNI a été conçue pour répondre aux usages quotidiens des citoyens :
-
un nouveau format, plébiscité par les usagers ;
-
un titre robuste pour un usage sur 10 ans sans atteinte à la lisibilité du titre :
polycarbonate, personnalisation laser ;
-
la possibilité d’indiquer deux adresses au verso (garde d’enfant partagée)
;
-
un cachet électronique visible : code-barres reprenant le nom, le prénom et le numéro
de titre signés électroniquement, qui peut être lu par tout lecteur sur smartphone, mais
dont l’authentification sera limitée à certains lecteurs spécifiques
;
-
un titre inclusif pour les personnes mal voyantes (éléments RF en relief) permettant une
distinction entre deux cartes de même format.
La carte intègre de nouvelles sécurités inédites :
-
bords transparents sécurisés avec contrôle optique ;
-
Dovid (image diffractive optiquement variable) de nouvelle génération, intégrant des
nanotechnologies permettant de produire différents effets visuels dès le premier niveau
de contr
ôle (à l’œil
nu) et qui permet de rendre visibles les attaques sur la photographie
de l’usager
;
-
un module gravé de la Marianne et de trois « RF » ;
-
puce hautement sécurisée qui contient les mentions apposées sur la carte ainsi que la
photographie du titulaire et deux de ses empreintes digitales ;
-
image changeante (MLI Multiple Laser Image) : cette sécurité permet de vérifier que
l’image du titulaire n’a pas été modifiée
;
-
fond sécurisé, comportant des symboles visibles à la loupe et se prolongeant jusque dans
le bord transparent, permettant de vérifier que la face avant et la face arrière de la carte
appartiennent ;
Un visuel modernisé affichant les valeurs de la République : fond sécurisé reprenant les
symboles de la République et le texte de la Déclaratio
n des Droits de l’Homme et du Citoyen
.
Un titre représentant le drapeau européen et le code FR du pays, conformément au nouveau
règlement en vigueur dans l’Union européenne
.
Un titre dont la puce peut permettre un passage aux frontières facilité au sein de
l’UE
bien au
même titre.
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
79
Annexe n° 3.
Données
d’activité du
support destiné aux professionnels et
collectivités
L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
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L’AGENCE NATIONALE D
ES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)
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Annexe n° 4.
Composition du conseil d’administration de l’ANTS
Décret 2007-240 du 22 février 2007 version en vigueur au 5 septembre 2023
Le conseil d
’
administration comprend, outre son président :
1° Dix-huit membres de droit :
a) Le secrétaire général du ministère de l
’
intérieur ;
b) Le directeur de la modernisation et de l
’
action territoriale au ministère de l
’
intérieur ;
c) Le directeur des systèmes d
’
information et de communication au ministère de l
’
intérieur ;
d) Le directeur général de la police nationale ;
e) Le directeur des libertés publiques et des affaires juridiques au ministère de l
’
intérieur ;
f) Le directeur général de la gendarmerie nationale ;
g) Le secrétaire général de la défense et de la sécurité nationale ;
h) Le secrétaire général du ministère de l
’
économie, des finances et de l
’
industrie ;
i) Le directeur du budget au ministère chargé du budget ;
j) Le directeur général des douanes ;
k) Le secrétaire général du ministère des affaires étrangères ;
l) Le directeur des Français à l
’
étranger et des étrangers en France au ministère des affaires
étrangères ;
m) Le directeur général de l
’
administration au ministère des affaires étrangères ;
n) Le directeur des systèmes d
’
information au ministère des affaires étrangères ;
o) Le secrétaire général du comité interministériel de contrôle de l
’
immigration ;
p) Le secrétaire général du ministère des transports, de l
’
équipement, du tourisme et de la
mer ;
q) Le secrétaire général du ministère de la justice ;
r) Le secrétaire général des ministères chargés des affaires sociales ;
2° Deux représentants du personnel de l
’
agence, élus pour trois ans dans les conditions fixées
par un arrêté du ministre de l
’
intérieur, ou leurs suppléants, élus dans les mêmes conditions.
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Annexe n° 5.
Organigrammes des
directions et services de l’ANTS
Direction des services aux usagers et de la qualité (DSUQ)
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Direction du digital et des technologies (DDT)
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Secrétariat général
Service de la sécurité des systèmes d’information
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Direction France identité numérique
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Annexe n° 6.
Bilan et compte de résultat 2022
2021
2022
2021
ACTIF
Brut
Amortissements/
dépréciations
Net
Net
Immobilisations
incorporelles
206
-147
59
53
Fonds
propres
hors subventions
d’investissement
182
165
30
31
Avances
sur
immobilisations
29,3
0
29,3
21,6
Provisions
pour
risques
et
charges
0,5
0,5
Autres
actifs
circulants
26
0
26
29
Dettes
financières
0
0
Trésorerie
113,2
0
113,2
91
Autres dettes
23
11
Total
412
-176
236
207
Total
236
207
Subventions
d’investissement
2022
11,4
Immobilisations
corporelles
37,3
-28,4
8,9
PASSIF ET FONDS PROPRES
2022
2021
Produits de fonctionnement
296
275
Charges de personnel
8,5
9
Charges d’intervention
5,9
4
Autres charges de fonctionnement
264
247
Résultat financier
0
0
Résultat net
18
15