ENTITÉS ET POLITIQUES PUBLIQUES
LES MESURES
EXCEPTIONNELLES
DE LUTTE CONTRE
LA HAUSSE DES PRIX
DE L’ÉNERGIE
Rapport public thématique
Synthèse
Mars 2024
2
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
g
AVERTISSEMENT
Cette synthèse est destinée à faciliter la lecture et l’utilisation
du rapport de la Cour des comptes.
Seul le rapport engage la Cour des comptes.
Les réponses des administrations, des organismes et des collectivités
concernés figurent en annexe
.
3
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Sommaire
Introduction
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
1
Des mesures foisonnantes, une mise en œuvre complexe
et des risques d’effets d’aubaine
7
2
Une protection des consommateurs mais un coût élevé
pour les finances publiques
9
3
Des mesures sur l’électricité qui pallient imparfaitement
les défauts de la régulation
11
4
Un soutien public à la consommation de gaz et de carburants
à l’encontre des objectifs de décarbonation
13
Recommandations. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
4
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
5
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Les cours du pétrole et du gaz aux frontières de l’Union européenne ont fortement
et brusquement augmenté à partir du second semestre 2021 et singulièrement en
2022 après le déclenchement de la guerre en Ukraine . Du fait des mécanismes de
fixation des prix sur les marchés de gros européens de l’électricité, qui répercutent
les hausses conjoncturelles des prix de gros du gaz, il s’en est suivi une très forte
augmentation des prix de gros de l’électricité dans la plupart des pays européens .
Cette envolée des prix de gros ouvrait la voie à des hausses massives des prix de détail
supportés par les ménages et les entreprises, et justifiait donc des interventions
publiques exceptionnelles dans un cadre européen décliné par chaque pays .
Évolution des prix de gros de l’électricité, du gaz et du pétrole depuis janvier 2021
0
25
50
75
100
125
150
175
200
0
100
200
300
400
500
600
700
800
Jan.-21
Fév.-21
Mars-21
Avril-21
Mai-21
Juin-21
Juil.-21
Août-21
Sept.-21
Oct.-21
Nov.-21
Déc.-21
Jan.-22
Fév.-22
Mars-22
Avril-22
Mai-22
Juin-22
Juil.-22
Août-22
Sept.-22
Oct.-22
Nov.-22
Dé.-22
Jan.-23
Fév.-23
Mars-23
Avril-23
Mai-23
Juin-23
Juil.-23
Août-23
Sept.-23
Oct.-23
Nov.-23
Prix de l'électricité spot moyen mensuel (NordPool) en €/MWh
Prix de l'électricité à terme (moyenne mensuelle du Y+1 annuel) en €/MWh
Prix du gaz PEG mensuel (M+1) en €/MWh
Cotation du brent daté (US$/baril) - échelle de droite
Source : Cour des comptes d’après données NordPool, EEX, CRE et DGEC
Alors que les prix du pétrole et de l’électricité restaient élevés en 2023, et que
certaines mesures exceptionnelles ont été, en France, prolongées jusqu’en 2024,
la Cour s’est attachée à établir un bilan provisoire des mesures prises notamment
en termes de modalités de mise en œuvre, d’effets sur les clients finals et sur les
finances publiques et enfin d’articulation avec les politiques énergétiques de
plus long terme .
Introduction
6
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
7
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
En réponse à la hausse conjuguée
des prix de l’électricité, du gaz et des
produits pétroliers sur les marchés
européens, et comme tous ses
voisins, la France a adopté depuis
2021 des mesures exceptionnelles
visant à protéger de prix de l’énergie
trop élevés, les ménages et les
clients professionnels (entreprises,
associations, collectivités territoriales,
etc .) . Élaborées dans l’urgence,
et ajustées au fil du temps et de
l’évolution des prix supportés par telle
ou telle catégorie de consommateurs,
ces mesures accumulent près de
25 dispositifs aux caractéristiques
très diverses en termes de champ
d’application, de modalités de mise
en œuvre et de coût . Elles sont, en
masses financières, majoritairement
destinées aux ménages (pour 60 %) et
pour l’essentiel (à 90 %) non ciblées en
fonction des revenus ou des capacités
d’absorption de ce choc par les
bénéficiaires . Les aides aux entreprises
sont cependant plus ciblées que celles
aux ménages, mais leur multiplicité
aboutit à un paysage particulièrement
complexe de l’intervention publique .
Les principaux dispositifs sont
par ailleurs mis en œuvre par
les fournisseurs d’énergie ou les
distributeurs de carburant, qui ont
ainsi hérité d’une grande partie de la
charge administrative des décisions
prises par l’État et endossé la
responsabilité de cette dernière aux
yeux des consommateurs . Cette mise
en œuvre intermédiée pose par ailleurs
des questions en termes de complète
répercussion des soutiens publics,
d’abord versés aux fournisseurs et
distributeurs, au profit des clients
finals et n’est pas exempte de risques
d’effets d’aubaine dès lors qu’une partie
des aides ne se traduit pas par des
baisses de prix ou au contraire permet
de surcompenser la hausse initiale
des prix . Ces risques sont notamment
présents pour certaines périodes
d’application des boucliers tarifaires
ainsi que pour la baisse de la taxe
intérieure sur la consommation finale
d’électricité (TICFE) intervenue début
2022 . Ils appellent un renforcement des
contrôles de la part des organismes en
charge, en particulier la Commission de
régulation de l’énergie (CRE) et l’Agence
de services et de paiement (ASP) .
1
Des mesures foisonnantes,
une mise en œuvre complexe
et des risques d’effets d’aubaine
8
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Des mesures foisonnantes, une mise en œuvre
complexe et des risques d’effets d’aubaine
9
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Les mesures de réduction des hausses
de prix de l’électricité, comme du gaz
et des carburants, ont atténué de
façon significative la répercussion des
augmentations des prix de gros sur les
factures des clients finals . Les ménages
français ont ainsi continué à bénéficier
de prix de l’électricité en moyenne
plus bas que ceux supportés par leurs
voisins européens . Les prix de détail
du gaz ont quant à eux relativement
moins augmenté en France que dans la
moyenne de l’Union européenne . Enfin,
si les dispositifs de soutien au paiement
des factures, pour les entreprises les
plus énergivores, apparaissent en
moyenne plus généreux en France
qu’en Allemagne, par exemple, les
clients professionnels ont toutefois
fait face, en moyenne, à partir de début
2023 à des prix de l’électricité plus
élevés que chez nos principaux voisins .
D’un point de vue macro-économique,
alors que cette crise énergétique a
fortement affecté la trajectoire de
croissance et d’inflation de l’économie
française, les différentes études
existantes concluent à un impact positif
des boucliers tarifaires en termes
d’atténuation des effets de la crise sur
les prix et le PIB, au prix cependant
d’une détérioration de la situation
des finances publiques . Toutefois, ces
évaluations n’intègrent pas tous les
coûts environnementaux associés aux
consommations d’énergie fossiles, dès
lors qu’ils ne sont pas correctement
internalisés par la fiscalité ou les quotas .
Aux incertitudes près de certains
chiffrages encore prévisionnels, le
coût brut pour l’État de l’ensemble
des mesures adoptées à date et depuis
l’automne 2021 atteindrait près de
72 Md€ .
Chiffrage provisoire du coût* pour l’État
des mesures de soutien (en M€)
0
5 000
10 000
15 000
20 000
25 000
30 000
35 000
40 000
45 000
2021
2022
2023
2024
Sous-total électricité
Sous-total gaz
Sous-total carburants
Sous-total autres énergies
Sous-total multi-énergies
* coût millésimé selon l’année de consommation
des volumes aidés ou d’octroi des chèques
Source : Cour des comptes d’après données
DGEC, CRE, DGE, DLF et documents budgétaires
2
Une protection
des consommateurs mais un coût
élevé pour les finances publiques
10
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Une protection des consommateurs
mais un coût élevé pour les finances publiques
Parallèlement, l’État peut compter sur
l’effet, pour l’essentiel automatique,
des hausses de prix de gros sur les
charges de service public de l’énergie,
qui réduit son besoin de financement
de plus de 28 Md€ sur 2021-2024, et
sur les redevances des concessions
hydro-électriques, pour plus d’1,5 Md€ .
Il bénéficie aussi des recettes tirées des
deux contributions spécialement créées
pour capter les marges bénéficiaires
des producteurs d’électricité et des
acteurs du secteur pétrolier, pour près
de 4,5 Md€ prévus au total, hors impact
de la prolongation de la contribution
sur les rentes infra-marginales (CRI)
en 2024 . Les protections apportées
aux consommateurs d’énergie
se traduiraient ainsi, en l’état des
différentes mesures, par un besoin de
financement net de l’État atteignant
36 Md€ sur les années 2021 à 2024 .
Ce coût élevé est à mettre en lien avec
les caractéristiques des principaux
dispositifs – boucliers et remises – qui
soutiennent les consommations
d’énergie des ménages sans ciblage
particulier ni limite en volumes .
Ces caractéristiques assurément
critiquables pour le gaz et les
carburants, au regard des objectifs
de décarbonation, le sont nettement
moins pour l’électricité .
11
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
3
La protection des clients finals contre
des prix de l’électricité trop volatils
ou trop élevés passe normalement
en France par la régulation publique
mise en place en amont, avec un
approvisionnement en électricité
d’origine nucléaire à prix fixe – l’accès
régulé à l’électricité nucléaire
historique (ARENH) – et en aval, avec
les tarifs réglementés de vente (TRV) .
Elle vise jusqu’à présent à ce que les prix
de détail reflètent les fondamentaux
des coûts de production nationaux, et
notamment la compétitivité du parc
nucléaire existant . Mais les défauts de
mise en œuvre de cette régulation, déjà
pointés par la Cour dans son évaluation
de la politique d’organisation des
marchés de l’électricité
1
, aggravés par
les problèmes de disponibilité du parc
nucléaire, n’ont pas permis d’atteindre
cet objectif dans le contexte de forte
hausse des prix de gros . La chute de
la production nucléaire en 2022 a
notamment contraint la France à
des importations coûteuses, sans
permettre à EDF de bénéficier des prix
de marchés inédits enregistrés au long
de l’année 2022 . Au contraire, EDF a
dû finalement acheter elle-même sur
les marchés une partie de l’électricité
nécessaire à l’approvisionnement de
ces propres clients .
1
electricite_0.pdf
Dans ce contexte, les coûts d’ap-
provisionnement des fournisseurs,
répercutés dans les prix de détail avant
boucliers et amortisseurs, ont quasiment
quadruplé entre 2021 et 2023, après
une première hausse en 2022 . Si leur
hausse en 2022 a accompagné une
augmentation significative des coûts
de production nationaux, ce ne serait
plus le cas en 2023 .
Comparaison des coûts de production
nationaux et des prix* qui auraient
été payés par les consommateurs
sans mesures exceptionnelles (en €/MWh)
0
50
100
150
200
250
2021
2022
2023 (p)
Coût de production national
Prix payé par les ménages
hors mesures exceptionnelles
Prix payé par les entreprises
hors mesures exceptionnelles
* hors part estimée couvrant les coûts
commerciaux et marges de fourniture
Source : calculs Cour des comptes
Des mesures sur l’électricité
qui pallient imparfaitement
les défauts de la régulation
12
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Des mesures sur l’électricité qui pallient
imparfaitement les défauts de la régulation
Dans ce cadre, les mesures excep-
tionnelles de baisse de prix mises
en œuvre par les pouvoirs publics,
qui sont, à l’exception du guichet
supplémentaire d’ARENH en 2022,
exclusivement financées par l’État,
se limitent à répartir entre le
consommateur et le contribuable
la charge d’une rémunération des
acteurs du secteur bien au-delà
de leurs propres coûts . La Cour
estime au total que la facture
globalement acquittée par les clients
finals et les contribuables
2
pour
l’approvisionnement en électricité
excédera ainsi de 37 Md€ les coûts de
production nationaux sur 2022-2023,
ceux-ci étant entendus comme les
coûts comptables complets associés
aux moyens de production en service .
Dans un dispositif de régulation efficace,
ces marges seraient restituées aux
consommateurs, au besoin en passant
par le budget de l’État . Or, la contribution
sur les rentes infra-marginales (CRI)
des producteurs d’électricité votée
en LFI 2023, qui aurait dû permettre
cette restitution, en complément
de la hausse des redevances des
concessions hydroélectrique, ne laisse
pas espérer un rendement à la hauteur
de ce qui serait équitable pour les
consommateurs, pour de nombreuses
raisons liées à son champ d’application
et à son paramétrage . Ces deux sources
de financement ne devraient en effet
pas excéder 6 Md€ au titre des années
2022 et 2023 .
2
Et compte tenu des charges de service public de l’électricité devenues négatives en 2022 .
3
Après redevances hydroélectriques et CRI, mais avant IS . Ces marges contribuent normalement
aux bénéfices constituant l’assiette de l’impôt sur les sociétés (IS) .
Au total, à défaut de capter l’essentiel
des marges bénéficiaires prévisibles
pour financer son soutien aux
consommateurs, l’État cherche à
limiter le coût budgétaire net du
bouclier en augmentant les prix payés
par le consommateur . Les mesures
actuellement en œuvre laisseraient ainsi,
au titre de 2022 et 2023, d’un côté plus de
30 Md€ de marges bénéficiaires nettes
3
répartis entre les acteurs des marchés
de gros – producteurs, fournisseurs,
négociants et intermédiaires de
marché –, et de l’autre un coût net
de près de 9 Md€ pour les finances
publiques, possiblement réduit à moins
de 2 Md€ après impôt sur les sociétés,
mais surtout des prix de détail dont
la composante d’approvisionnement
excède probablement de près de 45 %
les coûts de production nationaux en
moyenne sur 2022-2023 . Une telle
situation pourrait en outre se retrouver
en 2024 au vu des niveaux actuels des
prix à terme de l’électricité .
Ces constats soulignent les consé-
quences des choix effectués jusqu’à
présent quant au champ et au
paramétrage de cette contribution, qui
en limitent fortement le rendement et
compromettent tout financement d’une
intervention publique qui permettrait
réellement d’assurer à tous les clients
français des prix de l’électricité
cohérents avec les coûts complets de
production du parc en service .
13
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Les mesures de lutte contre la hausse
des prix du gaz et des carburants
mises en place en 2022, boucliers
et remises, ont eu l’inconvénient
de réduire les incitations à une
moindre consommation de produits
énergétiques dont la tarification des
externalités en matière d’émission de
CO
2
n’est par ailleurs pas satisfaisante .
Or, les soutiens publics proportionnels
aux consommations de gaz et de
carburants déployés depuis 2021
devraient atteindre plus de 17 Md€,
sans perspectives sérieuses pour l’État
de récupérer ces sommes avec le recul
des prix intervenus au cours de l’année
2023 . En soutenant les volumes de
consommation, en particulier pour
l’essence et le gazole, ces aides ont par
ailleurs augmenté les émissions de CO
2
liées aux transports .
Les pouvoirs publics ont certes
cherché en parallèle, à promouvoir la
sobriété énergétique et ainsi à réduire
les consommations d’énergie fossile,
surtout de gaz naturel . Mais le coût
budgétaire et environnemental du
bouclier gaz et de la remise carburant
rappelle l’intérêt de cibler ces aides
sur les consommateurs les plus
vulnérables, ceux les moins à même
de supporter financièrement les
hausses de prix, et parallèlement de
maintenir des incitations aux baisses de
consommation à travers le signal-prix .
Le maintien d’un signal-prix sur les
consommations marginales est en
outre d’autant plus nécessaire que la
consommation de gaz et de carburants
pétroliers est aujourd’hui sous-tarifée
au regard du contenu en carbone de
ces produits . À cet égard, la sortie
des boucliers tarifaires semble une
bonne occasion pour définir des
principes de fixation des tarifs d’accises
respectifs de la consommation de
gaz et d’électricité en tenant compte
des besoins d’internalisation des
coûts d’émissions de gaz à effet
de serre (GES) propres à chaque
produit énergétique et par rapport à
une référence commune de coût de
ces émissions .
Même si les pouvoirs publics ont
déjà pris des décisions répondant à
divers enjeux identifiés par la Cour
au cours de son enquête (couverture
pluriannuelle des coûts de fourniture
des tarifs réglementés de vente par
EDF, prolongation de la contribution
sur les rentes infra-marginales en
2024, fin des aides non ciblées aux
consommations d’énergie fossile), la
crise récente des prix de l’énergie a mis
en évidence l’incapacité de l’État de
mettre en place, sans coût excessif pour
les finances publiques, un dispositif
garantissant aux consommateurs
d’électricité des prix en ligne avec les
coûts de production nationaux, que ce
4
Un soutien public
à la consommation de gaz
et de carburants à l’encontre
des objectifs de décarbonation
14
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
soit par la régulation en place ou les
mesures exceptionnelles déployées
depuis 2022 .
Ce constat invite à une vigilance
particulière dans la définition de la
future régulation de la production
nucléaire, destinée à prendre la suite
de l’accès régulé à l’électricité nucléaire
historique (ARENH) au 1
er
janvier 2026,
à l’aune de sa capacité à garantir, dans
toutes les configurations de marché,
l’atteinte des objectifs des pouvoirs
publics en matière de protection des
clients finals face aux écarts entre prix
de marché et coûts de production .
Un soutien public à la consommation de gaz et
de carburants à l’encontre des objectifs de décarbonation
15
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Recommandations
1.
Contrôler
a posteriori
l’absence de
cumul entre le bouclier gaz individuel
et l’aide gaz à l’habitat collectif
sur 2023
(ministère de la transition
écologique et de la cohésion des
territoires, ministère de l’économie,
des finances et de la souveraineté
industrielle et numérique, agence de
services et de paiement, commission
de régulation de l’énergie, 2024)
2.
Proposer au Parlement de faire
évoluer le champ et les modalités de
calcul de la contribution sur les rentes
infra-marginales au titre de 2024,
afin d’en augmenter le rendement
(ministère de la transition écologique
et de la cohésion des territoires,
ministère de l’économie, des finances
et de la souveraineté industrielle et
numérique, 2024)
3.
Paramétrer le bouclier tarifaire
électricité 2024 de sorte que les
prix payés par les consommateurs
reflètent au mieux les coûts actuels
de production nationaux
(ministère
de la transition écologique et de la
cohésion des territoires, ministère
de l’économie, des finances et de
la souveraineté industrielle et
numérique, 2024)
4.
Préserver les signaux prix sur les
énergies fossiles en privilégiant les
aides ciblées sur les consommateurs
les plus vulnérables
(ministère de
la transition écologique et de la
cohésion des territoires, ministère
de l’économie, des finances et de
la souveraineté industrielle et
numérique, 2024)
16
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes