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Paris, le 19 février 2024
Réponse de Christian GRAVEL aux observations définitives du rapport de la Cour des
comptes relatif au contrôle des comptes et de la gestion du SG-CIPDR
INTRODUCTION
Respectant pleinement le travail de contrôle engagé par la quatrième chambre de la Cour des comptes, il me semble important
de préciser un certain nombre d’éléments liés à l’évolution et au statut du SG-CIPDR ainsi qu’au contexte de la période
correspondant à l’étude.
Le secrétariat général du comité interministériel de prévention de la délinquance et de la radicalisation est une
administration atypique, tant par la nature de ses missions (prévention de la délinquance et de la radicalisation, lutte contre
le séparatisme en ligne et dans les territoires, lutte contre les dérives sectaires) que par son développement important,
notamment l’année 2020
en raison du rattachement de la Miviludes (juillet) puis de la création, en urgence (octobre), d’un
nouveau service en son sein – l’Unité de contre-discours républicain – à la suite de l’assassinat du professeur PATY. Ainsi,
en
quelques mois,
la structure s’est transformée, passant de 23 à 65 agents, sans que les fonctions support, administratives et
budgétaires, aient été renforcées malgré mes requêtes à ce sujet
et alors que le plafond d’emploi, imposé au SG-CIPDR, ne
reflétait pas la réalité des besoins réels et exprimés
.
Pleinement conscient du caractère inadapté du statut du SG-CIPDR
, et alors que j’avais déjà souligné l’existence de difficultés
au niveau de l’organisation des fonctions support et des RH,
j’ai initié le processus de refonte
en proposant au cabinet de la
secrétaire d’Etat, à l’automne 2022, la mise en place d’une délégation interministérielle intégrant le périmètre des missions
actuelles du secrétariat général tout en clarifiant son positionnement, sa structuration juridique ainsi que ses ressources (en
particulier son schéma d’emploi incohérent). C’est dans ce cadre que le cabinet a sollicité, au début de l’année 2023, l’IGA afin
de bénéficier de son analyse et de ses conseils sur la nécessaire évolution de la structure.
Enfin,
la crise vécue à l’automne 2020 caractérisée par une vague d’attentats jihadistes s’est légitimement traduite par une
pression particulièrement forte des autorités politiques vis-à-vis de l’administration en termes de livrables
. Alors que le
champ porté par le SG-CIPDR était déjà conséquent, il a fallu, dans un même mouvement, développer les politiques publiques
à l’œuvre (prévention de la délinquance et de la radicalisation), tout en déployant la nouvelle politique de lutte contre le
séparatisme, en y intégrant une dimension numérique déterminante, et celle contre les dérives sectaires également en pleine
expansion.
C’est dans ce cadre, tendu, que le service a reçu la commande de la ministre déléguée de l’époque d’organiser
des appels à projets (lutte contre le séparatisme et lutte contre les dérives sectaires), dans un laps de temps
particulièrement court, alors que les effectifs étaient sous tension
.
Si cet état de fait permet de mieux comprendre les dysfonctionnements relatés par la Cour dans ce rapport, il est nécessaire
d’affirmer que l’ensemble des membres de l’administration s’est consacré, avec engagement, à l’accomplissement de ses
missions.
Une fragilité structurelle du SG-CIPDR ne peut remettre en cause le professionnalisme et l’investissement des
agents qui ont systématiquement travaillé de manière désintéressée, au nom de l’intérêt général
.
OBSERVATIONS
1.
Une organisation interministérielle en développement et dépourvue de statut
•
Concernant l’
équilibre général de l’organigramme
-
Contrairement aux différents pôles du SG-CIPDR, l’Unité de contre-discours républicain est un service opérationnel
7/7 nécessitant un nombre minimal d’agents pour atteindre ses objectifs ambitieux
;
-
J’avais renforcé le périmètre du cabinet du SG-CIPDR afin de répondre à des besoins liés à l’évolution significative
des missions du service (un conseiller diplomatique chargé des relations bilatérales avec les pays ou institutions
internationales concernés par la radicalisation, un conseiller sécurité chargé des relations avec les services de
renseignement…)
;
-
Les liens hiérarchiques formalisés dans l’organigramme répondaient, de manière pragmatique, à l’évolution rapide
du SG-CIPDR
: le secrétaire général adjoint chargé du pôle administratif et financier supervisait, également, le pôle
prévention de la délinquance après l’avoir dirigé directement pendant plusieurs années
; le second adjoint avait en
charge le suivi exclusif de la nouvelle politique publique de lutte contre le séparatisme. Mon positionnement de
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l’époque en qualité de secrétaire général et chef de l’UCDR, consistait à porter directement, en tant que préfet, le
déploiement de cette nouvelle entité au sein de l’environnement institutionnel spécifique du renseignement. Quant
au positionnement de la Miviludes apparaissant (sur le schéma) sous le pôle administratif et financier, il s’agit d’une
erreur de graphique puisque la mission est exclusivement rattachée au secrétaire général du SG-CIPDR en tant que
président de la mission interministérielle de vigilance et de lutte contre les dérives sectaires.
•
Une gestion des postes en décalage avec le contenu des missions
La question du schéma d’emploi n’a jamais pu être résolue malgré mes alertes et sollicitations vis-à-vis du cabinet de la
ministre déléguée de l’époque et des services concernés
.
L’incohérence de ce schéma n’a pas permis de mettre en place une
équipe dans de bonnes conditions. Non seulement la distinction entre deux schémas d’emploi (UCDR et SG-CIPDR) n’avait pas
de sens mais l’ambiguïté au sujet du caractère potentiellement non pérenne des ETP de l’UCDR était source de fragilisation
de la structure. Dans ces conditions, il était effectivement complexe d’envisager une gestion prévisionnelle efficiente des
ressources humaines.
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. Une instruction et un contrôle des crédits centraux qui présentent des failles importantes
•
Le lancement d’appels à projets en 2021
Lorsque la ministre déléguée chargée de la citoyenneté a décidé unilatéralement – sans discussion préalable avec
l’administration - de lancer l’organisation du
fonds «
Marianne
»
,
le SG-CIPDR était déjà soumis à une forte pression
(cf.
introduction).
La Cour souligne le fait que le «
SG-CIPDR
dispose d’une grande expérience d’attribution des crédits, mais il
faisait face à un accroissement depuis 2020 de ses missions avec la création du pôle séparatisme, de l’UCDR, la prise en charge
des dossiers Miviludes.
Il n’était donc pas en mesure de prendre en charge de manière satisfaisante l’augmentation des
dossiers à instruire
.
»
Alors que le service avait proposé une organisation de cet appel à projets s’étalant sur trois mois, le directeur de cabinet de
la ministre avait exigé de raccourcir les délais à cinq semaines.
Malgré ces conditions difficiles, les agents du CIPDR se sont pleinement investis, sous le contrôle du cabinet de la ministre
déléguée de l’époque, à l’exercice de leur mission.
Pour répondre à la commande politique du fonds «
Marianne
», le service
s’est organisé en mettant en place une procédure coordonnée, sous l’autorité de mon adjoint, entre le pôle métier et le
pôle administratif et financier
. Cette procédure était inspirée du logigramme de traitement des dossiers relevant des crédits
centraux.
Si l’ensemble des travaux ne s’est pas traduit par une formalisation systématique et si certaines pièces n’ont pas été
transmises au service, il n’en demeure pas moins qu’un travail préparatoire sérieux a été réalisé (cf. ma réponse aux
rapports de l’IGA concernant le fonds «
Marianne
» sur le site du ministère de l’intérieur)
.
•
L’instruction des dossiers
de subvention
Une procédure interne a été mise en place
:
le CIPDR s’est organisé en fonction des missions et compétences internes en
répartissant les tâches à accomplir, de manière cohérente, entre le pôle métier/technique (UCDR) et le pôle administratif
et financier
.
Dès l’annonce par l’autorité ministérielle du lancement de cet AAP,
le secrétaire général adjoint du CIPDR a organisé une
réunion permettant de mettre en place une
méthodologie de travail garantissant le suivi des dossiers
.
Fondée sur la complémentarité entre les différentes compétences internes, elle était
inspirée du logigramme utilisé pour le
suivi des projets financés par le FIPD
. Cette répartition reposait sur une approche pragmatique en fonction des connaissances
et des spécialités des différents agents concernés. Il est important de préciser que
les chargés de mission de l’UCDR n’ont
pas été recrutés sur une expertise comptable et financière
mais sur une connaissance des logiques séparatistes ou des
réseaux sociaux ou, encore, des techniques audiovisuelles, conformément aux besoins de cette nouvelle cellule. A l’inverse,
les membres du pôle administratif n’avaient pas eu le temps de maîtriser les problématiques spécifiques du contre-discours
sociétal en ligne contre le séparatisme alors que l’UCDR venait d’être créée. Par ailleurs, le
turnover des agents
du pôle métier
a rendu plus complexe le suivi des dossiers. Ils pouvaient s’appuyer sur le
pôle administratif et financier
. Néanmoins, la
première phase du suivi du fonds «
Marianne
» a été caractérisée par
l’absence de deux agents ainsi que celle du contrôleur
interne financier qui avait vocation à assurer un soutien déterminant aux différentes démarches engagées
.
L’urgence ainsi que la surcharge de travail des équipes concernées ont probablement empêché la mise en œuvre optimale
de ces vérifications formelles
. Compte tenu de la dimension et de l’état du service, de telles vérifications
a priori
ne pouvaient
être réalisées pour chacune des associations. Pour des raisons identiques, les préfectures de département effectuent souvent
des contrôles par échantillonnage.
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Malgré ce contexte, il a été procédé à un suivi des actions financées et mises en œuvre
: sur l’année 2022 et le début 2023,
un total de 165 interactions entre les chargés de mission du SG-CIPDR et les porteurs de projets
ont été recensées
.
Cette
constatation traduit l’absence de toute négligence de la part du service et de ses agents quant au suivi des dossiers et leur
implication forte dans un contexte difficile, décrit ci-dessus.
•
Le contrôle par le SG-CIPDR des bénéficiaires des crédits nationaux
Je conteste l’affirmation selon laquelle «
Dans le cadre du fonds Marianne, le contrôle du SG-CIPDR est quasi-inexistant
». Les
versements du solde (25%) des subventions relevaient d’une analyse précise de la situation pour chacune des structures
concernées. Le fait que trois entités n’en aient pas bénéficié (USEPPM, Bibliothèques sans frontières et Spicee) et que la
situation d’une quatrième (Reconstruire le commun) ait été examinée - sans toutefois donner lieu à une absence de versement
du solde - démontre, factuellement, que les contrôles ont été effectués par le service.
Certes, le travail du SG-CIPDR aurait
pu être plus rapide et plus efficace en matière de contrôle. Mais il a été fait, tant sur le plan opérationnel que sur le plan
administratif
. Le nombre significatif de relances effectuées par le pôle métier vis-à-vis de chacune des associations en cas de
problème en est une illustration.
Il est important de rappeler les raisons de cette temporalité
: le pôle administratif et financier souffrait d’une absence de deux
collaborateurs
; le poste de contrôleur interne financier était vacant, de février 2021 à septembre 2022
; l’agent chargé du
suivi exclusif du fonds «
Marianne
» au sein du pôle métier a quitté ses fonctions six mois après le commencement de
l’opération avec, ensuite, une répartition de sa charge, pendant plusieurs mois, entre quatre chargés de mission travaillant
sur d’autres sujets au sein de l’UCDR avant le recrutement de deux nouveaux agents chargés des relations avec les
associations.
A titre d’illustration, la constatation de difficultés à obtenir des documents obligatoires de la part de l’association
USEPPM
a
donné lieu à la mise en œuvre d’un
contrôle de deuxième niveau par le pôle administratif et financier du SG-CIPDR
, sous
l’égide de son secrétaire général adjoint,
contrôle dont il faut rappeler qu’il ne présente pas de caractère obligatoire
.
La dénonciation au SG-CIPDR de possibles dysfonctionnements internes à cette association par un avocat a donné,
immédiatement, lieu à la mise en œuvre - à mon niveau - des dispositions de l’article 40 du code de procédure pénale pour
en informer la Procureure de la République de Paris
.
Après avoir constaté l’ampleur des dérives éditoriales au sein d’une partie du projet porté par l’association
Reconstruire le
commun
, j’ai immédiatement décidé d’engager une
procédure de remboursement total ou partiel du montant de la
subvention
en confiant cette action directement à mon adjoint. En parallèle, une information à la Procureure de la République
de Paris, au titre de l’
article 40 du code de procédure pénale
, a été transmise.
Le service a, donc, assumé ses responsabilités en veillant à respecter le cadre juridique des subventions
. Il est important de
rappeler que ce régime tient en particulier à l’absence de contrepartie directe au versement de la subvention
: l’administration
doit être diligente et non dirigeante. C’est ce que le SG-CIPDR s’est employé à mettre en application à travers le suivi des
activités des associations financées par le fonds «
Marianne
».
Les structures associatives ont, ainsi, fait l’objet d’un suivi opérationnel, administratif et financier par le SG-CIPDR qui a,
lorsque cela devait être le cas, donné lieu à des observations ou au non-versement du solde de 25 % de la subvention ou
encore au déclenchement de procédures, administrative ou judiciaire, comme cela a été le cas pour les associations
Reconstruire le Commun ou l’USEPPM
.
Tous les agents du CIPDR ont mené leurs missions sans jamais les négliger, malgré des problématiques internes regrettables
en termes de ressources humaines
ainsi qu’une forte demande politique, légitime, liée au contexte national particulièrement
lourd au regard des évènements tragiques qui ont frappé le pays.
•
Le suivi de l’exécution dans le délai de six mois
A ma connaissance
:
-
au moins quatre états financiers ont été transmis par des bénéficiaires du fonds Marianne
: ISD, Fraternité générale,
Génération numérique et LICRA
;
-
quant aux comptes annuels et rapports du commissaire aux comptes, douze ont été reçus par le service et quatre
n’étaient pas concernés par ces pièces (états financiers fournis ou association nouvellement créée).
Je rappelle que
l’exécution des prestations faisait l’objet d’un
suivi à échéances régulières, sous différentes formes
(courriels, audio ou visioconférences, rendez-vous ...) par
le service métier dont la mission était d’apprécier la réalité et la
qualité des actions menées par les bénéficiaires, sans toutefois en diriger l’exécution conformément au régime juridique
des subventions
:
cent-soixante-cinq interactions ont été recensées entre le service et les différents porteurs de projets
.
4
Dans un délai de six mois après la fin des projets, les collaborateurs veillaient à recevoir ou relancer les associations pour
recevoir les pièces attendues (Cerfi, bilans…).
Pendant la période de l’étude, si le SG-CIPDR a alloué des subventions à des associations qui n’ont pas déposé de compte
rendu d’exécution, elles étaient connues et reconnues par le service pour la qualité de leurs travaux
. Il s’agissait, pour la
quasi-totalité d’entre elles, de partenaires historiques de l’administration avec lesquels des relations de confiance avaient été
nouées qui s’étaient traduites par des partenariats de qualité, sans que des problèmes administratifs ne se fassent jour.
Il est important de préciser que le champ de la radicalisation est caractérisé par un nombre particulièrement faible d’acteurs
associatifs en mesure de proposer puis d’engager des projets solides et de qualité, conformes à la vision portée par
l’Exécutif. Une multitude d’entités prétend être en mesure d’investir ce terrain alors qu’il nécessite un minimum de
connaissances et beaucoup de courage. Peu sont capables d’agir avec efficacité. Le rôle d’une administration comme le SG-
CIPDR était de les soutenir
.
•
Les anomalies constatées au stade du renouvellement des conventions de subvention
Une part significative des bénéficiaires n’a effectivement pas remis, en temps et en heure, les documents demandés mais la
priorité a été donnée à la réalisation des objectifs portés par chacune des entités associatives tels que définis lors de la
signature des actes attributifs. Etant donné la nature spécifique de l’appel à projets concernant la lutte contre le séparatisme
et la radicalisation, l’exigence de la commande politique, et vu le faible nombre d’associations susceptibles de fournir des
travaux crédibles dans ce champ particulier, la qualité des livrables constituait un critère majeur. La nature des contrôles ne
dépendait donc pas uniquement d’un montant puisque la compétence ou la longévité de la relation avec une association
pouvait, par exemple, être un élément déterminant.
Malgré le retard ou l’absence de documents, le service était à chaque fois en mesure de constater la réalité du travail
effectué, la capacité d’innovation, la pertinence de leurs travaux
conformément aux engagements qui avaient été pris par
les acteurs associatifs.
Etant donné la charge de travail particulièrement lourde pesant notamment sur le pôle administratif et financier du SG-
CIPDR, il a dû se concentrer sur les dossiers les plus problématiques en priorisant le traitement en fonction du degré
d’urgence
.
•
Un contrôle interne à renforcer de manière impérative
Le rapport fait état de défaillances structurelles du SG-CIPDR dans la gestion du FIPD. Je tiens à souligner que celles-ci n’ont
pas remis en cause la qualité des actions menées par les bénéficiaires, et elles n’ont eu aucune conséquence sur l’emploi
des deniers publics
.
Celles-ci m’apparaissent comme étant
le résultat de facteurs convergents
:
-
un contexte politique caractérisé par les attentats de 2020
;
-
une croissance particulièrement rapide du service chargé du suivi de nouvelles politiques publiques
;
-
l’urgence de l’organisation de l’appel à projets «
fonds Marianne
»
;
-
l’urgence, systématique, des commandes du cabinet de la ministre déléguée au sujet du traitement des associations
bénéficiant de subventions
;
-
l’absence d’une norme adaptée encadrant la gestion des crédits centraux
;
-
des moyens humains insuffisants correspondant aux fonctions support, notamment l’absence prolongée d’un
contrôleur interne financier ;
-
le déficit de formations complètes de l’ensemble des agents susceptibles de gérer le volet administratif et financier
des dossiers de subvention.
La Cour indique que «
les services opérationnels, responsables de l’instruction et du suivi de l’exécution des conventions de
subvention, n’ont pas mené un contrôle exhaustif de l’ensemble des subventions relevant du FIPD. Les anomalies constatées …
confirment la nécessité de compléter le suivi opérationnel par un contrôle ponctuel par sondage, mené par le contrôleur interne
financier. Or
– comme le rappelle la quatrième chambre –
ce poste a été vacant entre février 2021 et septembre 2022 alors
même que le nombre de dossiers a augmenté en raison du lancement de deux appels à projet en 2021. En octobre 2022,
un
contrôle a été initié sur trois associations, l’une relevant du fonds Marianne. Il a été complété par le contrôle d’une association
soutenue par le fonds Marianne. Cette politique de contrôle par échantillon, conforme au référentiel de contrôle interne, doit
être poursuivie
.
»
Nous avons engagé, avec mon adjoint, cette politique de contrôle par échantillon dès l’arrivée de la remplaçante au
précédent contrôleur interne financier dont l’absence prolongée a, sans aucun doute, été préjudiciable au service
.
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La recommandation de la Cour visant à rattacher directement le référent contrôle interne et financier au secrétaire général
ainsi que le rétablissement d’un travail conjoint renforcé avec la DEPAFI (direction financière du ministère) permettrait,
assurément, de sécuriser l’ensemble des procédures.
CONCLUSION
Dans le cadre de son contrôle, la Cour souligne l’efficience du travail de conception, d’animation et d’accompagnement du
secrétariat général du CIPDR
évoquant un «
acteur incontournable des politiques sous sa responsabilité, aux niveaux central
et déconcentré. Il joue ainsi un rôle essentiel dans la conception des stratégies nationales et accompagne leur mise en œuvre
au niveau déconcentré. Durant la période sous contrôle, les pôles du SG-CIPDR ont effectué un important travail de formulation
des stratégies nationales qui ont suivi l’évolution de son champ d’intervention. … Les acteurs rencontrés dans le cadre du
contrôle ont souligné la disponibilité des pôles et la qualité des conseils prodigués. L’appropriation par les acteurs est facilitée
par un effort de pédagogie à travers la production de guides pratiques ou fiches-actions ou par l’organisation de formations.
L’appui prend également la forme d’envois d’informations, la diffusion de fiches réflexes et de vademecum ou l’organisation
de visoconférences… Les acteurs locaux ont souligné la qualité de l’accompagnement et de la formation proposée par le SG-
CIPDR dont le rôle ressource a évolué ces dernières années… L’indispensable accompagnement des acteurs à la maîtrise des
notions et de situations complexes, comme la radicalisation et le séparatisme, est de plus en plus complété par des apports
plus opérationnels offrant aux acteurs locaux outils et réflexes permettant de résoudre des cas complexes. Cet appui adapté
aux besoins des territoires et de haut niveau est à l’évidence une voie à suivre pour aider les acteurs notamment préfectoraux
à remplir leurs missions.
»
Etant donné la charge devenue particulièrement lourde du SG-CIPDR, au vu de ses missions, du large champ qu’il couvre et
de la faiblesse du nombre d’agents notamment dédiés aux fonctions supports
, je ne peux que partager la remarque de la
Cour considérant qu’«
un rattachement d’une partie des activités
(cf. gestion du FIPD)
au ministère de l’intérieur pourrait être
utilement envisagé afin que le SG-CIPDR se concentre sur la conception des politiques, l’animation interministérielle et la lutte
contre les dérives relevant de son périmètre d’intervention
».
Si la Cour a, également, noté la qualité du travail effectué par le SG-CIPDR
«
ayant permis de résorber les crédits des années
antérieures et un travail important d’apurement des restes à payer
»
,
elle a
«
mis en évidence un défaut de contrôles des
opérations de subvention... Il est indispensable que le ministère de l’intérieur procède à une remise en ordre du travail du
FIPD… en veillant que des moyens suffisants soient affectés à ces tâches
.
»
J’avais demandé, à plusieurs reprises, un
renforcement des fonctions support en termes de moyens humains
.
«
De manière générale, le contrôle a mis en évidence un défaut de contrôle des opérations de subvention gérées au niveau
central qui dépasse les seuls appels à projets
» indique la Cour. Quelles que soient les insuffisances recensées par la Cour des
comptes en lien avec une
fragilité structurelle du SG-CIPDR
, j’affirme, avec force, que
chaque agent du SG-CIPDR a fait tout
ce qui était en son pouvoir pour exercer ses responsabilités alors que le contexte dans lequel l’équipe travaillait était
dégradé
. Les contraintes évoquées précédemment ont rendu leur tâche particulièrement difficile mais l’ensemble des
membres du service a fait du mieux qu’il pouvait.
Le cumul des missions à accomplir, la pression politique, la rapidité avec laquelle il fallait agir, le déficit de moyens n’ont jamais
remis en cause la volonté ainsi que les actes permettant d’attester de
l’engagement plein et entier des agents du SG-CIPDR
qui ont toujours été soucieux du bon emploi des deniers publics
.
Enfin, je tiens à préciser que ma réponse détaillée (33 pages) aux deux rapports de l’IGA concernant le
fonds «
Marianne
»
- intitulée «
Réponse au rapport IGA FM
» - est consultable sur le site du ministère de l’intérieur. Elle permet de contrecarrer,
précisément, l’ensemble des préjugés, allégations et propos diffamatoires qui ont circulé lors de «
l’affaire
» concernant
mon ex-service et me concernant directement
:
subvention-versee-en-2021-a-l-USEPPM-dans-le-cadre-du-fonds-Marianne/?a
Christian GRAVEL
Ancien secrétaire général du CIPDR