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QUATRIÈME CHAMBRE
S2024-0061
PREMIÈRE SECTION
OBSERVATIONS DÉFINITIVES
(Article R. 143-11 du code des juridictions financières)
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU
COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE
LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA
RADICALISATION
Exercices 2018-2022
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés,
a été délibéré par la Cour des comptes, 27 novembre 2023.
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
2
AVANT-PROPOS
En application des dispositions des articles L. 143-1 et L. 143-0-2 du code des
juridictions financières, la Cour rend publiques ses observations et ses recommandations, au
terme d’une procédure contradictoire qui permet aux représentants des organismes et de
s
administrations contrôlées, aux autorités directement concernées, notamment si elles exercent
une tutelle, ainsi qu’aux personnes éventuellement mises en cause de faire connaître leur
analyse.
La divulgation prématurée, par quelque personne que ce soit, des présentes observations
provisoires, qui conservent un caractère confidentiel jusqu’à l’achèvement de la procédure
contradictoire, porterait atteinte à la bonne information des citoyens par la Cour. Elle exposerait
en outre à des suites judiciaires l’au
teur de toute divulgation dont la teneur mettrait en cause
des personnes morales ou physiques ou porterait atteinte à un secret protégé par la loi.
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
3
TABLE DES MATIERES
AVANT-PROPOS
...........................................................................................................
2
TABLE DES MATIERES
..............................................................................................
3
SYNTHÈSE
......................................................................................................................
6
RECOMMANDATIONS
................................................................................................
9
INTRODUCTION
.........................................................................................................
10
1
UNE ORGANISATION INTERMINISTERIELLE EN
DEVELOPPEMENT ET DEPOURVUE DE STATUT
........................................
11
1.1
Un élargissement continu des missions confiées à une organisation peu
lisible
................................................................................................................
11
1.1.1
Un statut insuffisant et de moins en moins adapté
..................................
11
1.1.1.1
Un périmètre d’intervention
interministériel de plus en plus large
........................
11
1.1.1.2
Un statut inadapté à l’exercice effectif des missions
..............................................
12
1.1.2
Une organisation évolutive qui apparaît mal ajustée
..............................
14
1.1.2.1
Une adaptation régulière de l’organisation à de nouvelles missions
......................
14
1.1.2.2
Un organigramme qui nécessite une remise à plat
.................................................
17
1.2
Un rattachement de la Miviludes qui doit être clarifié
.....................................
19
1.2.1
Un rattachement aux objectifs incertains et à la mise en œuvre
confuse
....................................................................................................
19
1.2.1.1
Un rattachement ambigu au secrétaire général du CIPDR
.....................................
19
1.2.1.2
Un rapprochement à géométrie variable avec le secrétariat général
.......................
21
1.2.2
Une instance singulière dont le rôle et le positionnement doivent
être tranchés
.............................................................................................
22
1.2.2.1
L’annonce d’une stratégie nationale
.......................................................................
22
1.2.2.2
Un pilotage en cours de clarification
......................................................................
23
1.2.2.3
Un positionnement institutionnel à trancher
...........................................................
24
1.3
L’affectation des ressources budgétaires et des ressources
humaines
.............
24
1.3.1
L’architecture budgétaire
........................................................................
24
1.3.1.1
Le rattachement au programme 216
Conduite et pilotage des politiques de
l’intérieur
................................................................................................................
24
1.3.1.2
Des crédits essentiellement inscrits dans l’action FIPD
.........................................
25
1.3.1.3
La contribution d’autres programmes
.....................................................................
26
1.3.2
Des ressources humaines en augmentation dans un cadre de gestion
à revoir
.....................................................................................................
26
1.3.2.1
Une hausse régulière du nombre d’agents aux statuts variés
..................................
27
1.3.2.2
Une gestion des postes en décalage avec le contenu des missions
.........................
28
2
UN ROLE DE CON
CEPTION ET D’ANIMATI
ON EFFECTIF MAIS DES
POLITIQUES MAL EVALUEES
.........................................................................
29
2.1
La conception des stratégies et des politiques
..................................................
30
2.1.1
Un travail de conception structurant mais qui mérite des
clarifications
............................................................................................
30
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
4
2.1.2
Des instances de pilotage national très peu mobilisées
...........................
31
2.1.2.1
Un pilotage ministériel et interministériel quasiment inexistant : le CIPDR
et la CLIR nationale
...............................................................................................
31
2.1.2.2
Une participation active aux réseaux européens
.....................................................
32
2.2
Le conseil scientifique sur les processus de radicalisation (COSPRAD)
........
33
2.2.1
Une instance innovante au bilan toutefois modeste
................................
33
2.2.1.1
Genèse et objectifs du COSPRAD
.........................................................................
33
2.2.1.2
Un conseil qui s’est peu réuni depuis sa création
...................................................
34
2.2.1.3
Une organisation administrative et des moyens non stabilisés
...............................
35
2.2.2
Une feuille de route qui doit faire l’objet d’une clarification et de
moyens adaptés
.......................................................................................
35
2.2.2.1
Une feuille de route à actualiser au regard des moyens
..........................................
35
2.2.2.2
Des ressources non validées qui freinent le déploiement des actions
.....................
36
2.2.2.3
Un positionnement et une feuille de route à clarifier
..............................................
37
2.3
Une mise en œuvre déconcentrée des orientations dont l’évaluation est
très insuffisante au niveau national
..................................................................
38
2.3.1
Une gouvernance essentiellement départementale et en partie
hétérogène
...............................................................................................
38
2.3.1.1
Des stratégies départementales (de prévention de la délinquance) encore peu
développées
............................................................................................................
39
2.3.1.2
Plusieurs instances pilotées par le préfet
................................................................
39
2.3.1.3
Un rôle de la zone de défense limité à la supervision
.............................................
42
2.3.2
Un rôle ressource du SG-CIPDR reconnu par les décideurs locaux
.......
43
2.3.2.1
Un appui reconnu qui peut être renforcé
................................................................
43
2.3.2.2
Une offre de formation reconnue
...........................................................................
44
2.3.3
Un manque de capitalisation et d’évaluation
..........................................
46
3
UNE GESTION DU FONDS INTERMINISTERIEL DE PREVENTION
DE LA DELINQUANCE (FIPD) DEFAILLANTE
..............................................
47
3.1
Un cadre d’intervention élargi qui bénéficie d’une architecture
budgétaire plus lisible
.......................................................................................
47
3.1.1
Un champ élargi
: de la prévention de la délinquance à l’ensemble
des champs du secrétariat général
...........................................................
47
3.1.1.1
Un élargissement continu de l’objet du fonds
........................................................
47
3.1.1.2
Une architecture budgétaire plus lisible
.................................................................
48
3.1.1.3
La répartition des crédits sur la période de contrôle
...............................................
50
3.1.2
Une déconcentration forte des crédits
.....................................................
52
3.1.2.1
Des crédits largement déconcentrés
.......................................................................
52
3.1.2.2
Des orientations nationales de gestion du FIPD
.....................................................
53
3.2
Une allocation et une consommation des crédits déconcentrés qui
doivent être améliorées
.....................................................................................
54
3.2.1
L’
attribution initiale des crédits déconcentrés
........................................
54
3.2.2
Un rôle central du préfet de département dans l’attribution des
crédits
......................................................................................................
54
3.2.3
Une exécution des crédits qui s’est améliorée
........................................
56
4
UNE INSTRUCTION ET UN CONTROLE DES CREDITS CENTRAUX
QUI PRESENTENT DES FAILLES IMPORTANTES
........................................
58
4.1
L’instruction des demandes de subventions
.....................................................
58
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
5
4.2
Le lancement d’appels à projet en 2021 dans des conditions mal
maîtrisées
..........................................................................................................
60
4.3
Les dérives constatées au stade de l’attribution de la subvention
....................
62
4.3.1
L’instruction des dossiers
........................................................................
62
4.3.1.1
Des dossiers incomplets
.........................................................................................
62
4.3.1.2
Les défaillances constatées sur les plus gros bénéficiaires
.....................................
64
4.3.2
Les décisions d’attribution
......................................................................
65
4.4
Un contrôle de l’exécution lacunaire
................................................................
66
4.4.1
La structuration progressive du contrôle au niveau déconcentré
............
66
4.4.2
Le contrôle par le SG-CIPDR des bénéficiaires de crédits
nationaux
.................................................................................................
67
4.4.2.1
Les conditions du versement du solde
....................................................................
67
4.4.2.2
Le suivi de l’exécution dans le délai de six mois
...................................................
68
4.4.2.3
Les anomalies constatées au stade du renouvellement des conventions de
subvention
..............................................................................................................
70
4.4.2.4
Des versements excédentaires par rapport au montant prévisionnel de la
subvention
..............................................................................................................
70
4.4.3
Un contrôle interne à renforcer de manière impérative
...........................
71
ANNEXES
......................................................................................................................
73
Annexe n° 1.
: Architecture budgétaire du FIPD
........................................
74
Annexe n° 2.
: Appel à projet 2021 « lutte contre les dérives
sectaires »
...............................................................................................
76
Annexe n° 3.
: Appel à projet « Fonds Marianne » (2021)
.........................
79
Annexe n° 4.
: Convention type d’attribution de subvention FIPD
(programme radicalisation)
..............................................................................
81
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
6
SYNTHÈSE
Structure rattachée au ministère de l’intérieur, le secrétariat général du comité
interministériel de la prévention de la délinquance et de la radicalisation (SG-CIPDR) se
présente comme une administration originale devant concevoir et porter des politiques
transversales. Son champ d’intervention le positionne à la fois au cœur de politiques faisant
intervenir de nombreux ministères et comme l’animateur d’acteurs déconcentrés
, dont le préfet
de département constitue la figure de premier plan.
La Cour a examiné l’organisation et le statut d’une
structure en profonde évolution sur
la période de contrôle (2018 à 2022). En s’appuyant sur une instruction au niveau central
et au
sein de cinq préfectures de département relevant de régions différentes, elle a examiné les
modalités de mise en œuvre des orientations fixées par le SG
-CIPDR. Elle a enfin porté une
attention à la gestion du fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD), aux
niveaux déconcentré et central.
Durant la phase de contradiction, la Cour a procédé aux auditions du secrétaire général
du ministère de l’intérieur, de l’ancien secrétaire général du CIPDR (qui a remis sa démission
en juin 2023) et du nouveau secrétaire général.
Une organisation interministérielle en développement et dépourvue
de statut
Le décret de 2006 instituant un comité interministériel de prévention de la délinquance
confie à un secrétaire général la responsabilité de la préparation et la mise en œuvr
e de ses
actions, élargies en 2016 à la radicalisation. Le secrétariat général, dont les effectifs approchent
60 agents fin 2022, ne dispose pourtant toujours
pas d’un statut propre
, conforme à la réalité de
son action en constant développement.
Durant les dernières années, afin de répondre aux orientations nationales, le secrétariat
général a adapté son organisation afin de prendre en charge la lutte contre les séparatismes et
le repli communautaire et la diffusion d’un contre
-discours républicain.
L’organ
igramme en place manque de clarté pour répondre à tous ces enjeux et le
rattachement de la mission interministérielle de vigilance et de lutte contre les dérives sectaires
(Miviludes) au secrétaire général illustre les ambiguïtés d’une organisation dont le champ
d’intervention
apparaît dépourvu de cadre et
d’orientations pr
écises.
Dans ce contexte, alors que les moyens budgétaires, positionnés au sein du programme
216
Conduite et pilote des politiques de l’intérieur
, sont bien identifiés, la gestion des effectifs
illustre la confusion durable au sein d’une structure dont le statut, le champ d’intervention et
les moyens doivent être redéfinis et confortés.
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
7
Un rôle de conception et d’animation de politiques qui demeurent
mal évaluées
Le SG-
CIPDR joue un rôle déterminant dans la définition d’orientations nationales
relevant de la prévention de la délinquance, de la radicalisation et de la lutte contre les
séparatismes. Le travail interministériel qu’il pilote apparaît structurant, alors même que les
instances nationales instituées par les textes réglementaires - le comité interministériel lui-
même, mais aussi la cellule de lutte contre l’islamisme radical (CLIR)
- jouent un rôle marginal.
Dans ce travail de conception, le secrétariat général s’appuie peu sur le comité
scientifique sur les processus de radicalisation (COSPRAD), instance innovante créée en 2017
mais qui peine à fonctionner et à s’affirmer dans l’exercice d’une double mission
,
d’une part,
de soutien et valorisation de la recherche
et et, d’autre part, d’appui à la décision publique
.
Malgré ces lacunes, l
a mise en œuvre
des orientations au niveau déconcentré est réalisée
grâce à un appui permanent et multiforme (ressources méthodologiques, formation des acteurs)
des pôles du secrétariat général. Les instances dédiées à la radicalisation pilotées par le préfet
de départem
ent (singulièrement les groupes d’évaluation départementaux –
GED) apparaissent
comme des outils efficaces mobilisant plusieurs acteurs déconcentrés, notamment judiciaires.
Les stratégies départementales sont marquées par une plus grande hétérogénéité.
Une organisation rationalisée
faciliterait l’évaluation des actions, qui demeure
insuffisante, comme l’illustre l’absence de transmission annuelle au Parlement
du rapport prévu
par le décret du 17 janvier 2006 instituant le CIPD qui
prévoit qu’ «
il adopte chaque année un
rapport transmis au Parlement retraçant les résultats de la politique de prévention de la
délinquance et exposant les orientations de l’État en ce domaine
»..
Une gestion du fonds interministériel de prévention de la
délinquance (FIPD) à redresser sans délai
Le FIPD, support budgétaire d’intervention du secrétariat général (intégrant également
les crédits dédiés à la lutte contre les dérives sectaires), a connu une augmentation durant la
période. En 2022, 74,7 M€ d’autorisations d’engagements et 75,5 M€ de crédits de paiement
ont été consommés.
Le fonds
a fait l’objet d’une double évolution durant la période de contrôle. D’une part,
il a été déconcentré au niveau des préfets de région qui disposent
d’une souplesse dans la
répartition des crédits entre les préfets de départements. Moins de 5% des crédits sont
consommés par le SG-CIPDR au niveau central.
D’autre part, l’architecture budgétaire a fait
l’objet d’une refonte
qui a conduit en 2020 à distinguer quatre programmes : prévention de la
délinquance, prévention de la radicalisation, sécurisation (dont la vidéoprotection voie
publique) et sécurisation des sites sensibles. Ce découpage plus visible s’accompagne d’une
fongibilité accrue, offrant une souplesse de gestion aux acteurs centraux et déconcentrés.
L’analyse des procédures de gestion du fonds fait apparaître de
graves insuffisances.
Alors que les besoins ont augmenté au fur et à mesure de l’élargis
sement de son objet, le
calendrier d’exécution est fortement contraint, en raison d’une transmission encore trop tardive
de la circulaire annuelle devant guider la rédaction des appels à projet départementaux.
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
8
L’examen de
s dossiers 2020, 2021 et 2022 rele
vant de l’enveloppe centrale a montré un
niveau de maîtrise insuffisant des procédures d’instruction, d’exécution des crédits et de
contrôle des bénéficiaires. Ces carences sont apparues de manière encore plus manifeste à
l’occasion des appels à projet nat
ionaux lancés en 2021, le premier destiné à la « lutte contre
les dérives sectaires », le second, le « Fonds Marianne
», dont le lancement et l’arbitrage ont
été mal préparés et mis en œuvre dans des conditions ne permettant pas une instruction
satisfaisante.
De manière générale, le contrôle a mis en évidence une absence globale de rigueur dans
la gestion des opérations de subvention gérées au niveau central, qui dépasse les seuls appels à
projet. I
l est indispensable que le ministère de l’intérieur procède
à une remise en ordre des
méthodes de travail du FIFD, s’agissant de l’instruction et du contrôle des s
ubventions
accordées, en veillant que des moyens suffisants soient affectés à ces tâches.
Les présentes observations définitives de la Cour complètent le référé adressé le 22
décembre 2023 à la Première ministre.
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
9
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1.
(secrétaire général du ministère de l’intérieur)
: mettre en place une
gestion des postes et des effectifs s’appuyant sur un schéma d’emploi adapté aux orientations
données à l’organisation
Recommandation n°2.
(secrétaire général du CIPDR) : réaliser le rapport annuel au Parlement,
conformément au décret du 17 janvier 2006
Recommandation n° 3.
(secrétaire général du ministère de l’intérieur)
: actualiser le décret
n°2019-
1259 du 28 novembre 2019 en fixant le nouveau périmètre d’intervention du fonds
interministériel, au-delà de la seule prévention de la délinquance
Recommandation n° 4.
(secrétaire général du ministère de l’intérieur, secrétaire général du
CIPDR) : diffuser dès le mois de décembre la circulaire annuelle s
ur le FIPD afin d’améliorer
les conditions d’exécution des crédits
Recommandation n° 5.
(secrétaire général du CIPDR) : clarifier la répartition des
financements entre crédits nationaux et déconcentrés du FIPD, notamment dans le champ de la
lutte contre les dérives sectaires, et ne financer sur crédits nationaux que des projets à vocation
nationale
Recommandation n° 6.
(ministère de l’intérieur, secrétaire général du CIPDR)
: mettre en
place une organisation garantissant le strict respect des règles de gestion des crédits centraux
du FIPD
Par ailleurs, dans le référé adressé à la Première ministre le 22 décembre 2023, la Cour
a formulé les recommandations suivantes :
Recommandation n° 1
(Première
ministre) :
réunir
régulièrement
les
enceintes
interministérielles chargées de définir, impulser et coordonner les politiques de prévention
contre la délinquance et la radicalisation.
Recommandation n° 2
(Première
ministre) : doter
le
secrétariat
général
du
comité
interministériel de prévention de la délinquance et de la radicalisation d’un statut juridique
solide et de missions clarifiées ; à cette occasion, préciser les relations de la Miviludes avec la
structure.
Recommandation n° 3 (ministère
de l’intérieur, secrétaire général du CIPDR) : mettre en place
une organisation garantissant le strict respect des règles de gestion des crédits centraux du FIPD.
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
10
INTRODUCTION
Le secrétariat général du comité interministériel de la prévention de la délinquance et
de la radicalisation (SG-CIPDR) trouve son origine en 2006. Un comité interministériel est
alors créé afin de concevoir et piloter la seule politique de prévention de la délinquance aux
niveaux national et déconcentré.
Durant les dernières années, s
on champ d’intervention a été régulièrement élargi pour
prendre en charge la prévention de la radicalisation en 2016 puis la lutte contre les séparatismes.
Il intervient en outre pour le compte de la Mission interministérielle de vigilance et de lutte
contre les dérives sectaires (Miviludes), dont le président est également le secrétaire général
depuis le décret n°2020-867 du 15 juillet 2020.
Dans ce contexte, les effectifs du secrétariat général ont triplé entre 2018 et fin 2022
pour atteindre 55 agents (65 en intégrant ceux
de la Miviludes).
Outre la conception et la conduite interministérielle des politiques, le secrétariat général
assure la gestion budgétaire du fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD).
Ce dernier, dont l’e
xécution est largement déconcentrée, couvre une diversité grandissante
d’interventions pour un montant qui a crû sur la période. En 2022, 74,7 M€ d’autorisations
d’engagements (AE) et 75,5 M€ de crédits de paiement (CP) ont été consommés.
La Cour a examiné
l’organisation et l’action du SG
-CIPDR,
en s’attachant à
:
-
analyser une organisation en développement rapide mais dont le statut, le cadre
d’intervention et la gestion des effectifs demeurent ambigus et mal ajustés (1
ère
partie) ;
-
apprécier la conduite par le secrétariat général de missions de conception, de mise
en œuvre et d’évaluation de politiques largement déconcentrées (2
ème
partie) ;
-
analyser l
e cadre d’intervention
du FIPD aux niveaux central et déconcentré (3
ème
partie)
-
contrôler la gestion des cr
édits centraux, de l’instruction
et l’arbitrage des demandes
à
l’exécution et
le
contrôle de l’utilisation des crédits par les bénéficiaires (
4
ème
partie).
Le présent rapport complète le référé adressé par le Premier président de la Cour à la
Première ministre le 22 décembre 2023.
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
11
1
UNE ORGANISATION INTERMINISTERIELLE EN
DEVELOPPEMENT ET DEPOURVUE DE STATUT
Le secrétariat général du comité interministériel de la prévention de la délinquance et
de la radicalisation a connu un fort accroissement de ses missions, conduisant à une adaptation
régulière de son organisation dans des conditions peu satisfaisantes.
Son statut, peu lisible depuis l’origine, doit
impérativement
faire l’objet d’une large
refonte, conduisant notamment à une consolidation de la gestion des ressources humaines et
d’une clarification des liens avec la Miviludes.
1.1
Un élargissement continu des missions confiées à une organisation peu
lisible
1.1.1
Un statut insuffisant et de moins en moins adapté
1.1.1.1
Un pér
imètre d’intervention interministériel de plus en plus large
Le comité interministériel de prévention de la délinquance (CIPD) a été créé par le
décret du 17 janvier 2006
1
et placé sous la responsabilité du Premier ministre et par délégation,
du ministre de l’intérieur. Son champ d’intervention a été élargi en 2016 en intégrant la
prévention de la radicalisation
2
, conduisant à faire évoluer le nom même du comité (CIPDR).
Cet élargissement se poursuit en 2019 avec
l’identification d’une mission spécifique
relative à la lutte contre les séparatismes et le repli communautaire
3
. Cet intitulé fait l’objet
d’adaptations puisque les textes qui régissent son action évoque
nt la
lutte contre l’islamisme
4
,
d’abord mise en œuvre en 2018 dans 15 quartiers concernés par les filières djihadistes (à travers
un plan de lutte contre la radicalisation dans les quartiers), avant d’être généralisée en 2019. La
circulaire du 27 novembre 2019 crée alors dans chaque département des cellules de lutte contre
l’islamisme et le repli communautaire (CLIR).
À
la suite de l’assassinat de Samuel Paty à Conflans
-Sainte-Honorine, une « unité de
contre-discours républicain » est créée en 2020 afin de répondre aux discours haineux et
séparatistes sur les réseaux sociaux et de promouvoir les valeurs et principes de la République
sur les plateformes numériques.
1
Décret n°2006-52 du 17 janvier 2006 instituant le comité interministériel pour la prévention de la
délinquance.
2
Décret n°2016-553 du 6 mai 2016 portant modification des dispositions relatives à la prévention de la
délinquance
3
Le terme de séparatisme a été utilisé par le Président de la République lors du discours aux Mureaux le
2 octobre 2020.
4
Circulaire INTK 19297095 du 27 novembre 2019 relative à la lutte contre l’islamisme et les différentes
atteintes aux principes républicains
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
12
L’intitulé du comité rappelle sa vocation interministérielle et le mode d’intervention du
secrétariat général le confirme. Dans le cadre de son enquête, la Cour a examiné les relations
du SG-CIPDR avec le ministère de la justice, et spécialement avec trois directions : direction
des affaires criminelles et des grâces (DACG)
, direction de l’administration pénitentiaire
(DAP), direction de la protection judiciaire de la jeunesse (DPJJ).
Il en ressort qu’un travail conjoint est mené tant des sujets spécifiques que
pour la
définition des stratégies nationales dont le CIPDR a la charge, comme la stratégie nationale de
prévention de la délinquance ou du plan national de prévention de la radicalisation ou encore
l’écriture de normes.
La dimension interministérielle est d’autant mieux assurée qu’
environ un tiers des
effectifs est m
is à disposition d’autres ministères.
En janvier 2023, c
’est
le cas du secrétaire
général adjoint en charge du pôle administratif et financier, magistrat, de la responsable du pôle
prévention de la radicalisation, directrice pénitentiaire, ou du responsable du pôle séparatismes
et repli communautaire, officier de police.
À
titre d’illustration, en matière de lutte contre la radicalisation, le partenariat avec le
ministère de la justice s’est concrétisé par l’élaboration d’une nouvelle instruction, avec la
DPJJ, sur la prise en charge des mineurs de retour de zone de combats en Syrie ou encore
l’élaboration d’une doctrine d’emploi de la cellule départementale de suivi de la prévention de
la radicalisation et de l’accueil des familles (CPRAF).
Dans d’autres ch
amps, comme la prévention de la délinquance, la dimension
interministérielle est présente mais gagnerait à être plus formalisée. Ce partenariat plus étroit
devrait permettre une association plus systématique des parquets
dans l’écriture des stratégies
départementales (voir 2.2).
1.1.1.2
Un
statut inadapté à l’exercice effectif des missions
L
’article 3 du
décret de 2006
instituant le CIPD prévoit qu’«
un secrétaire général,
nommé par décret et placé auprès du ministre de l’intérie
ur, assure le secrétariat du comité
(…),
prépare les travaux et délibérations du comité
, (…)
prépare
le rapport au Parlement (…),
veille à la cohérence de la mise en œuvre des orientations définies par le comité
».
Le décret institue donc à la fois le comité et
le poste de secrétaire général mais n’évoque
pas le secrétariat général. Cette omission est regrettable,
d’autant qu
e les textes ultérieurs ne
mentionnent pas plus
l’existence de cette administration, composée aujourd’hui d’environ
60 agents.
L’utilisation du terme SG
-CIPDR dans les textes semble faire référence à une
structure administrative alors même que cette dernière n’a pas été instituée. Cette ambiguïté est
clairement apparue à l’occasion du repositionnement de la mission de vigilance et
de lutte
contre les dérives sectaires (Miviludes) en 2020, comme évoqué ultérieurement (1.1.2).
À défaut de référence à un secrétariat général, les textes institutifs font donc reposer la
gouvernance sur un comité interministériel.
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
13
Les attributions du comité interministériel
Le rôle du CIPDR est inscrit à l’article D.132
-2 du Code de la sécurité intérieure :
«
Le comité fixe les orientations en matière de prévention de la délinquance et de la
radicalisation et veille à leur mise en œuvre.
Il
coordonne l’action
des ministères et l’utilisation des moyens budgétaires consacrés à la
politique de prévention de la délinquance et de la radicalisation.
Il adopte chaque année un rapport transmis au Parlement retraçant les résultats de la politique
de p
révention de la délinquance et de la radicalisation et exposant les orientations de l’
État en ce
domaine
».
Présidé par le Premier m
inistre ou, par délégation par le ministre de l’intérieur, s
a
composition a évolué depuis 2006 mais intègre de nombreux acteurs interministériels. Dix
ministères en étaient membres en 2006, sachant que le décret prévoyait que le Premier ministre
pouvait inviter d’autres membres du gouvernement à participer aux travaux du comité. Le
décret du 6 mai 2016, qui avait étendu son objet à la prévention de la radicalisation, avait adapté
sa composition en intégrant notamment le ministre des affaires étrangères.
Durant la période sous contrôle, seuls trois comités interministériels ont été tenus :
-
Comité interministériel du 23 février 2018 présentant le nouveau plan national de
prévention de la radicalisation (PNPR) ;
-
Comité interministériel du 11 avril 2019 faisant le point sur le PNPR et lançant la
concertation avec les élus locaux sur l’élaboration de la
nouvelle stratégie de
prévention de la délinquance ;
-
Comité interministériel du 22 novembre 2021 consacré à la lutte contre le
séparatisme.
Le comité interministériel, réuni épisodiquement pour présenter ou lancer un nouveau
plan d’action et montrer un fo
rt niveau de portage politique, ne joue donc pas sa mission de
coordination du travail interministériel. Ce travail est de fait réalisé par le secrétaire général, en
lien étroit avec les services du ministre de l’intérieur, voire du Premier
ministre et du président
de la République.
Le secrétaire général dispose à ce titre d’une délégation de signature générale
lui permettant de «
signer, au nom du ministre de l’intérieur, l’ensemble des actes relatifs
aux
affaires placées sous son autorité, à l’exception
des décrets
»
5
.
Le nombre très réduit de réunions du comité ne traduit pas une absence de travail
interministériel : de nombreuses réunions ou concertations interministérielles ont été organisées
sur l’ensemble des champs portés par le secrétariat général.
De même, des comités de pilotage
sont fréquemment organisés sur des sujets spécifiques. Il en va ainsi du sujet des mineurs de
retour de zone, qui a une forte vocation interministérielle. Cela traduit une forte implication du
SG-
CIPDR dans l’animation du
travail transversal, associant de nombreux ministères comme
en témoignent les actions recensées dans le document de politique transversale (Cf. 1.3.1.3).
Néanmoins la fréquence réduite des réunions du comité traduit une implication
insuffisante des plus hautes autorités du gouvernement et conduit à déléguer au secrétaire
5
Arrêté INTK2036415A du 30 décembre 2020 portant délégation de signature.
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
14
général la réalité du travail de coordination, alors même que la
structure qu’il dirige est
dépourvu d’un statut juridique solide
.
Une refonte du décret de 2006 apparaît donc indispensable afin de définir un nouveau
statut à cette administration interministérielle,
couvrant l’ensemble de ses champs
et chargée
de mettre en œuvre les orientations décidées par le
comité interministériel
En réponse à la Cour, le
ministère de l’intérieur et des
outre-mer a indiqué envisager la
création, au début de l’année 2024, d’une délégation interministérielle placée par délégation d
u
Premier m
inistre auprès du ministre de l’intérieur et des outre
-mer.
1.1.2
Une organisation évolutive qui apparaît mal ajustée
1.1.2.1
Une adaptation régulière
de l’organisation à de nouvelles missions
Comme évoqué précédemment, le secrétariat général a connu durant la période sous
contrôle un élargissement significatif de ses missions, conduisant à une adaptation régulière de
l’organigramme
(ci-dessous organigramme en mars 2023).
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
15
Au pôle prévention de la délinquance créé en 2016 (cinq postes)
, s’est ajouté un pôle en
charge de la prévention de la radicalisation, à la suite de la scission de la cellule de prospective
et
d’appu
i aux territoires en deux pôles
: le pôle d’appui aux territoires
(PAT) et le pôle métier
en charge de la prévention de la radicalisation. Ce dernier comprend cinq postes.
U
ne nouvelle mission de lutte contre l’islamisme et le repli communautaire
a été
identifiée en 2019. Cette politique née en 2018 avait
pour mission initiale d’identifier 15
territoires concernés par les filières djihadistes et faisant
l’objet d’un plan de lutte contre la
radicalisation dans les quartiers (PLRQ). Ces plans ont ensuite été généralisés au niveau
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
16
national en 2019 avec la création dans chaque département des cellules de lutte contre
l’islamisme et le repli communautaire (CLIR).
Sur le plan organisationnel, la lutte contre les séparatismes et le repli communautaire a
connu
plusieurs organisations. Dans un premier temps, un pôle de lutte contre l’islamisme et le
repli communautaire a été créé en février 2020 avant qu’un pôle de lutte de lutte contre
l’islamisme et de prévention de la radicalisation soit instauré. Cette fusion
n’a été effective que
pendant six mois et n’a pas prospéré
: une distinction entre ces deux pôles prévention de la
radicalisation et lutte contre les séparatismes et le repli communautaire est finalement mise en
place et opérationnelle au 1
er
janvier 2022.
Le rattachement de la mission interministérielle de lutte contre les dérives sectaires au
secrétaire général en 2020 présente des particularités évoquées ci-après (1.2).
Enfin, une nouvelle mission,
l’unité de contre
-discours républicain (UCDR), est créée
au sein du secrétariat général
fin 2020 après l’assassinat de Samuel Paty
.
L’UCDR
: une unité en forte croissance
Composée initialement de six agents (trois agents contractuels et trois agents mis à disposition
de la gendarmerie), l’unité, dont le chef
est le secrétaire général, comprend en janvier 2023 17
équivalents temps plein (ETP).
L’unité de contre
-
discours républicain s’appuie sur quatre pôles.
Le pôle diffusion, veille, reporting (DiVR) comprend trois agents chargés de détecter, sur le
web et les principales plateformes numériques, les contenus accusatoires et mensongers, portés par des
acteurs séparatistes. Le pôle assure, également, la mise en ligne des contenus produits par l’unité
(diffusion), ainsi que des analyses quantitatives et qualitatives des contenus (
reporting
). Le pôle est en
outre en train d’étendre son action au complotisme et au conspirationnisme
, sans intervenir à proprement
parler sur le champ des dérives sectaires.
Le pôle analyse et riposte interprète les contenus détectés par le pôle DiVR, analyse les éléments
de discours employés et décrypte les stratégies à l’œuvre. Il produit des notes d’alerte et réalise des
éléments de riposte avec le pôle audiovisuel, afin de contrer les thèses mensongères diffusées sur les
réseaux sociaux.
Les six agents du pôle audiovisuel réalisent et produisent des visuels, vidéos, animations,
podcasts
à des fins de ripostes face aux discours séparatistes (via l’identité «
SG-CIPDR ») ou, depuis
septembre 2021,
de promotion des principes et valeurs de la République (via l’identité «
République »).
L
es deux agents du pôle mobilisation relaient les contenus produits par l’unité auprès de
partenaires institutionnels, centraux ou déconcentrés,
et de la société civile, afin d’assurer leur écho. Ils
sont également présents dans les réseaux internationaux, notamment européens.
Le SG-CIPDR comprend également plusieurs entités à vocation transversale.
Le pôle d’appui territorial
créé en 2020 intervient sur les quatre champs : prévention de
la délinquance, prévention de la radicalisation, lutte contre le séparatisme et les dérives
sectaires. Il
assure l’animation territoriale et doit être l’interloc
uteur des acteurs déconcentrés,
en premier lieu les préfectures. Le pôle
assure également la maîtrise d’un champ de politique
publique consacré à l’égalité des chances.
Le pôle administratif et financier, dirigé par un secrétaire général adjoint, rassemble
l’ensemble des fonctions support du secrétariat gén
éral, hormis la gestion informatique, la
gestion des bâtiments assumées par des services mutualisés du ministère de l’intérieur. Le pôle
joue donc un rôle central de coordination de l’action du secrétariat général et entretient des liens
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
17
étroits avec les cabinets ministériels et la DEPAFI. Il assure la gestion des crédits et gère le
schéma d’emploi, suit les effectifs et les recrutements.
Dans le champ des missions du secrétariat général, le pôle administratif et financier
coordonne la gestion du FIPD (cf. parties 3 et 4
) et est l’interlocuteur pour toute question
juridique posée par un tiers au service, les préfectures notamment. Cinq agents composent le
pôle. Sont en outre rattachés au responsable de pôle la référente du contrôle interne financier et
une
chargée de mission pour l’assistance à maîtrise d’œuvre en matière de projets informatiques
et correspondante à la protection des données.
Enfin, le cabinet comprenait au début 2023 dix postes, dont un poste de conseiller
sécurité, un poste de conseiller diplomatique et un poste de coordonnateur des réseaux
européens.
1.1.2.2
Un organigramme qui nécessite une remise à plat
Au-
delà de l’élargissement des missions durant la période sous contrôle, qui a amené à
créer de nouveaux pôles ou unités, plusieurs points
de l’
organigrammemériteraient
d’être revus
.
En premier lieu, l’équilibre général de l’organigramme pose question. Les
trois pôles en
charge des politiques
et le pôle d’appui territorial s’appuient sur des effectifs réduits
(quatre à
cinq agents), tandis que l’U
CDR comprend à elle seule 17 ETP et le cabinet 10 ETP. En dépit
de la déconcentration grandissante des politiques de prévention de la délinquance, de prévention
de la radicalisation et de lutte contre les séparatismes et le repli communautaire, le
dimensionnement actuel des pôles rend néanmoins difficiles la conception, le pilotage,
l’évaluation des actions menées dans leur champ (cf. partie 2).
De même, la répartition des responsabilités entre certaines entités mériterait une
clarification. Il en va ainsi de la relation avec les préfectures partagée entre les pôles métiers et
le pôle d’appui territorial, sans que les préfectures aient une vision précise de l’interlocuteur à
privilégier.
La mission même du pôle d’appui territorial est ambiguë
: il est censé être le point
central des relations avec les préfectures afin notamment de garantir la cohérence des réponses.
Mais, ce rôle de point d’entrée reste dans les faits à géométrie variable. De plus, le pôle assume
des missions opérationnelles liées à l’égali
té des chances.
En second lieu, les liens hiérarchiques formalisés dans l’organigramme
sont confus. En
effet, le secrétaire général est le
chef de l’UCDR et le
supérieur hiérarchique direct, outre des
deux secrétaires généraux adjoints et de la directrice de cabinet, du pôle prévention de la
radicalisation et du pôle d’appui territorial. Un secrétaire général adjoint a sous sa responsabilité
le pôle lutte contre les séparatismes et le repli communautaire, tandis que le second pilote le
pôle administratif et financier et
, selon l’organigramme et en contradiction avec la pratique
effective, le pôle prévention de la délinquance. Enfin, de manière plus surprenante,
l’organigramme
fait apparaître la Miviludes sous le pôle administratif et financier, ce qui ne
correspond pas, une nouvelle fois, à la réalité et
renforce l’
ambiguïté de son positionnement.
(cf 1-2).
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
18
Il est également étonnant que les trois pôles complémentaires ne soient pas placés sous
la même autorité hiérarchique
6
. Cela renforcerait la transversalité et améliorerait la visibilité de
l’action du SG
-CIPDR en interne et vis-à-vis des acteurs externes (administration centrale ou
déconcentrée
essentiellement).
La
formalisation
de
l’organigramme
n’a
d’ailleurs
manifestement pas donné lieu à une
présentation systématique dans l’instance dédiée, qui aurait
pu permettre de soulever certaines incohérences.
Une formalisation insuffisante de l’organisation
Le rattachement de la Miviludes au secrétaire général, opéré par le décret du 15 juillet 2020, a
fait l’objet d’un avis préalable des comités techniques des services du Premier
ministre et du ministère
de l’intérieur les 10 et 12 mars 2020.
De même, la création de l’UCDR
a fait l’objet d’une présentation au comité technique
d’administration centrale
du 10 février 2021. L’organigramme proposé positionne l’UCDR sous la
responsabilité du cabinet, alors qu’il est présenté comme le sixième pôle métier du secrétariat général.
Cette présentation tranche avec l’organigramme actuel, qui positionne l’UCDR sous
la responsabilité
directe du secrétaire général, sans qu’un autre comité technique ait formalisé cette évolution.
Si
l’exigence formelle de présentation en comité technique a été respectée, elle soulève
une interrogation
sur la communication faite, en contradiction avec le fonctionnement effectif de la structure.
A l’inverse, la création d’un pôle dédié à la lutte contre les séparatismes et le repli
communautaire en janvier 2022 n’a pas fait l’objet d’un rapport soumis au comité technique. Il en va de
m
ême auparavant pour le pôle prévention de la radicalisation et le pôle d’appui aux territoires en 2019.
En définitive, l’organigramme du SG
-CIPDR apparaît déséquilibré et sa formalisation
actuelle, peu cohérente,
n’est
pas conforme à la réalité du fonctionnement du secrétariat général.
En septembre 2023, des
évolutions de l’organisation du SG
-CIPDR ont été arrêtées, parmi
lesquelles la suppression du cabinet.
En troisième lieu, des interrogations plus générales se posent sur le contenu des missions
condui
tes par le secrétariat général. Ce dernier dispose d’un positionnement en dehors de
l’organisation du ministère de l’intérieur
afin de faire prévaloir l’action transversale. De fait, la
conception et la conduite des missions confiées, tout comme
l’importan
ce attachée à la
dimension interministérielle peuvent justifier de disposer d’une structure souple, distincte des
structures hiérarchiques ministérielles. Néanmoins, une partie des missions exercées par le SG-
CIPDR
relèvent d’une logique de gestion adminis
trative classique. Il en va ainsi de la gestion
du fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD),
notamment s’agissant de
certaines de ses missions, tel que le déploiement de la vidéoprotection.
Un rattachement d’une
partie de ces activités
au ministère de l’intérieur
pourrait être utilement envisagé, afin que le
SG-
CIPDR se concentre sur la conception des politiques, l’animation interministérielle et la
lutte contre les dérives relevant de son périmètre d’intervention.
6
Ce constat est d’autant plus vrai pour les pôles lutte contre les séparatismes et le repli communautaire
et prévention de la délinquance, qui ont été durant plusieurs mois rassemblés et sont désormais rattachés à deux
autorités hiérarchiques différentes.
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
19
1.2
Un rattachement de la Miviludes qui doit être clarifié
Peu après les massacres des membres du Temple solaire en 1994 et 1995, un
observatoire interministériel sur les sectes est créé en 1995. Il sera rapidement remplacé par la
mission interministérielle de lutte contre les sectes en 1998.
La loi About-Picard de 2001
7
conforte cette politique tout en opérant un changement
d’approche. Il ne s’agit plus de détecter et combattre non pas des mouvements identifiés en tant
que tel mais des manifestations déviantes, sans mettre en cause le pluralisme et la liberté de
conscience.
Cette évolution est encore plus nette avec l’usage du terme «
dérives sectaires
», à
l’occasion de la création de la
mission interministérielle de vigilance et de lutte contre les
dérives sectaires (Miviludes) en 2002
8
.
1.2.1
Un rattachement aux objectifs incertains et à la mise en
œuvre
confuse
1.2.1.1
Un rattachement ambigu au secrétaire général du CIPDR
La Miviludes a été placée auprès du Premier ministre et a connu quatre présidents entre
2002 et 2020, date de son évolution institutionnelle. Ses missions
statutaires n’ont
en revanche
pas connu d’évolution
sdepuis 2002.
Les missions définies par le décret du 28 novembre 2002
La Miviludes s’est vue confier plusieurs missions, inchangées 2002
:
- observer et analyser le phénomène des mouvements à caractère sectaire dont les agissements
sont attentatoires aux droits de l’homme et aux libertés fondamentales ou constituent une menace à
l’ordre public ou sont contraires aux lois et règlements
- favoriser, dans le respect des
libertés publiques, la coordination de l’action préventive et
répressive des pouvoirs publics à l’encontre de ces agissements
-
développer l’échange des informations entre les services publics sur les pratiques
administratives dans le domaine de la lutte contre les dérives sectaires
-
contribuer à l’information et à la formation des agents publics dans ce domaine
- informer le public sur les risques, et le cas échéant les dangers auxquels les dérives sectaires
l’exposent et faciliter la mise en œuvre d’actions d’aide aux victimes de ces dérives
- participer aux travaux relatifs aux questions relevant de sa compétence par le ministère des
affaires étrangères dans le champ international
7
Loi n°2001-504 du 12 juin 2001 tendant à renforcer la prévention et la répression des mouvements
sectaires portant atteinte aux droits de l’homme et aux libertés fondamentales.
8
Décret n°2002-1392 du 28 novembre 2002 instituant une mission interministérielle de vigilance et de
lutte contre les dérives sectaires.
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
20
L
a volonté de l’
État de supprimer ou regrouper un certain nombre de commissions ou
instances a conduit à un nouveau positionnement de la mission. En effet, le comité
interministériel de la transformation publique du 15 novembre 2019 acte son «
regroupement
avec le secrétariat général du comité interministériel de la prévention de la délinquance et de
la radicalisation
(CIPDR)
» le 1
er
janvier 2020.
Cette décision est présentée comme un regroupement de «
structures d’administrations
centrales
» traduisant la volonté de «
simplifier le paysage administratif
».
Ce regroupement a
été mis en œuvre
plusieurs mois après l
’échéance
annoncée par le
comité interministériel de la transformation publique. En effet, le décret du 15 juillet 2020
9
dispose
d’une part
que la mission est désormais
rattachée au ministre de l’intérieur et non plus
au
Premier ministre et d’autre part qu’elle est
placée «
auprès du secrétaire général du comité
interministériel de la prévention de la délinquance et de la radicalisation, qui en assure la
présidence
».
La Miviludes a ainsi été rattachée au secrétaire général et non au secrétariat général.
Cela est cohérent avec les textes antérieurs qui ont institué un secrétaire général du CIPDR et
non une administration en tant que telle
, qui n’a pas de véritable statut
.
À cet égard, l’arrêté du 30 décembre 2020
10
donnant délégation de signature au
secrétaire général du CIPDR prévoyait qu’en l’absence du secrétaire général adjoint, la
responsable de la Miviludes pouvait signer les actes concernant la mission. De même,
différentes communications externes et internes (organigramme) présentent la Miviludes
comme une composante du secrétariat général
11
.
Il est toutefois regrettable que le rattachement de la Milivudes au secrétaire général en
2020 n’ait pas été saisi comme une op
portunité de donner un statut au secrétariat général.
Cette absence de clarté originelle rend donc la décision de regroupement ambivalente.
En réalité,
il s’est moins agi
de regrouper deux organisations que de confier par décret deux
missions à une même autorité : le secrétaire général du CIPDR. D
’ailleurs
les instances de
gouvernance des deux structures restent distinctes, la Miviludes ayant conservé ses propres
instances et en relevant pas du comité interministériel.
En définitive, l’absence de statut du
secrétariat général
rend difficile l’interprétation du
rapprochement avec la Miviludes. Cette ambiguïté est constatée dans le fonctionnement
quotidien.
9
Décret n°2020-867 du 15 juillet 2020 modifiant le décret n°2002-1392 instituant une mission
interministérielle de vigilance et de lutte contre les dérives sectaires.
10
Arrêté INTK20364115A du 30 décembre 2020 portant délégation de signature (comité interministériel
de prévention de la délinquance et de la radicalisation).
11
Dans les deux éditoriaux du rapport d’activité 2021 de la Mivilu
des, la mission est présentée comme
placée «
au cœur du secrétariat général du Comité interministériel de prévention de la délinquance et de la
radicalisation
» ou «
au cœur de la sphère gouvernementale, au sein du ministère de l’intérieur via le SG
-
CIPDR
». De même, la feuille de route écrite en 2021 évoque des objectifs pour les six pôles du SG-CIPDR en
ajoutant la Miviludes aux cinq pôles du secrétariat général.
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
21
1.2.1.2
Un rapprochement à géométrie variable avec le secrétariat général
Le SG-CIPDR et la Miviludes entretiennent des relations fonctionnelles facilitant
l’exercice par
cette dernière de ses missions. Le déménagement de la Miviludes dans le
bâtiment hébergeant le SG-CIPDR devait favoriser la constitution de liens entre les deux entités,
dans un contexte de réduction des effectifs de la mission.
Des effectifs de la mission en réduction depuis plusieurs années
Le rattachement de la Miviludes au ministère de l’intérieur s’est inscrit dans un contexte de
réduction régulière des effectifs, essentiellement mis à disposition par les ministères.
La mission comprenait 15 équivalents temps plein (ETP) en 2015 et seulement neuf (sept agents
mis à disposition et deux agents relevant du programme 216) en 2020 lors de son rattachement au
ministère de
l’intérieur.
10 agents (neuf agents mis à disposition et un agent relevant du programme
216) composent la mission fin 2022, un poste vacant restant à pouvoir.
L’ensemble des agents relève
nt exclusivement de la mission et, si le SG-CIPDR fournit un appui
essentiellement sur les fonctions support, aucun agent de la mission
n’intervient
à l’inverse
pour le
compte du SG-CIPDR.
Cette séparation des effectifs demeure toutefois relative. Comme évoqué ultérieurement (1.3.3),
le schéma d’emploi dédié à l’UCDR est
potentiellement mobilisé afin d’affecter des effectifs à la
Miviludes.
C
e rapprochement s’est concrétisé de différentes manières.
En premier lieu, la Miviludes s’appuie sur les services ressources présents dans le SG
-
CIPDR : pôle administratif et financ
ier, pôle d’appui territorial, communication, ressources
humaines, pôle diplomatique. Cette mutualisation de fait
n’a
fait l’objet d’aucun formalisation
permettant de définir le périmètre et le niveau de prestation réalisé par le secrétariat général.
Or, u
n accroissement de ce niveau d’intervention est constaté depuis 2020, notamment à la suite
de l’appel à projet
de lutte contre les dérives sectaires lancé en 2021 et recourant aux crédits du
FIPD (cf. 3.2).
Cette mutualisation, permettant le bon fonctionnement de la mission, est toutefois restée
à géométrie variable. Ainsi, la Miviludes a continué à concevoir et proposer des formations de
manière autonome. Quelques initiatives conjointes de formation ou informations à destination
des préfectures ont été lancées mais ce travail conjoint est demeuré rare.
Des réunions associent les responsables de pôle du SG-CIPDR et le chef de la Miviludes
autour du secrétaire général et président de la Miviludes, mais, de manière générale, hormis le
recours aux fonctions support, les liens entre les deux structures demeurent très faibles.
En second lieu, sur le champ des politiques publiques, l’approche
des deux structures
est différente : les missions relevant du SG-CIPDR sont exercées selon une modalité associant
l’écriture d’orientations nationales, éventuellement déclinées au niveau départemental,
et le
fonctionnement d’instances nationales, départementales voire infra départementales
; à
l’inverse, la
Miviludes ne dispose pas
à ce jour d’une stratégie nationale ou infra
-nationale et
le sujet des dérives sectaires ne fait pas l’objet d’instances dédiées au niveau déconcentré.
Une grande hétérogénéité de pratiques a ainsi été constatée dans les préfectures
observées
dans le cadre du contrôle. L’une des options retenues consiste à recourir à la cellule
de lutte contre l’islamisme et le repli communautaire (CLIR), instance départementale dédiée
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
22
aux sujets de radicalisation. La circulaire du 2 mars 2021
12
évoque ainsi la possibilité de
décliner une CLIR thématique «
dérives sectaires
».
En définitive, les liens entre le secrétariat général et la mission demeurent modestes. Si
la notion d’emprise voire de séparatisme peu
t justifier un travail de collaboration dans certains
domaines comme la conception des politiques ou le développement de formations, les deux
entités sont restées de fait
très indépendantes depuis 2020. L’intervention du SG
-CIPDR au
profit de la mission garantit certainement une op
timisation des effectifs mais elle n’est pas
définie ni formalisée.
1.2.2
Une instance singulière dont le rôle et le positionnement doivent être tranchés
1.2.2.1
L
’annonce d’
une stratégie nationale
Comme indiqué précédemment, les missions de la Miviludes demeurent inchangées
depuis 2002 et associent l’information des services et du public, la coordination de l’action
préventive et répressive et le soutien aux victimes des dérives sectaires.
Le rapport d’activité 2021 de la Miviludes, paru en novembre 2022, constitue
à cet égard
une synthèse approfondie des travaux menés conformément aux orientations du décret de 2002.
La vigilance et la lutte contre les dérives sectaires n’
ont toutefois pas donné lieu à ce
jour
à l’écriture d’une stratégie nationale de prévention et
de lutte comparable aux champs
portés par le SG-CIPDR (plan national de prévention de la radicalisation, stratégie nationale de
prévention de la délinquance notamment). Si la mission peut faire valoir son expertise au
bénéfice des acteurs publics (y compris la justice)
ou privés, cette absence d’orientation
constitue un handicap en termes de mobilisation des acteurs publics ou associatifs.
Durant la période sous contrôle, une circulaire du 2 mars 2021
13
adressée aux préfets
donne des instructions opérationnelles en matière de formation des personnels aux menaces et
dérives sectaires, de détection à travers les instances en place dans ce champ ou dans celui
d’autres formes de séparatisme.
En outre, les préfets sont invités à rendre systématiques les signalements aux autorités
judiciaires (en application de l’article 40 du
C
ode de procédure pénale) et à mettre en œuvre la
procédure de dissolution administrative. La circulaire inscrit en outre la lutte contre les dérives
sectaires dans la lutte contre les séparatismes et les extrémismes. Elle
ouvre d’ailleurs la
possibilité de recourir aux instances départementales dédiées à la radicalisation.
A l’occasion de la tenue d
es assises nationales de la lutte contre les dérives sectaires en
mars 2023, l
a formalisation d’orientations nationales a été annoncée.
12
Circulaire INTK2106626J du 2 mars 2021.
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
23
Les assises nationales de la lutte contre les dérives sectaires
À la suite du rapport annuel 2021, qui mettait en avant d’une part la multiplicat
ion des structures,
favorisée récemment par la crise sanitaire et d’autre part l’augmentation continue des signalements
(4 020 saisines ont été reçues en 2021, soit + 86 % par rapport à 2015, + 33,6 % % par rapport à 2020),
la secrétaire d’État chargée de
la citoyenneté a organisé les premières assises nationales de la lutte contre
les dérives sectaires les 9 et 10 mars 2023.
À partir d’un diagnostic du phénomène, ces rencontres ont lancé le travail pour l’écriture d’une
feuille de route interministérielle pour les 10 ans à venir. Cette orientation est conforme aux
recommandations réitérées de la Cour lors de ses précédents contrôles.
Parmi les priorités de travail annoncées, figure l’éventuelle évolution du droit et des réponses
judiciaires, le renforcement de la coopération interservices (notamment via la formation et la
sensibilisation des agents publics et associatifs), l’accompagnement des victimes (de manière
coordonnée entre la Miviludes, les associations spécialisées et les associations généralistes
d’aide aux
victimes).
De fait,
en novembre 2023, lors de l’adoption en Conseil des ministres du projet de loi
sur les dérives sectaires, une stratégie nationale de lutte contre les dérives sectaires a été rendue
publique. Cette stratégie nationale vise à mobiliser les pouvoirs publics pour prévenir les risques
de dérives sectaires, accompagner les personnes subissant ou ayant subi une expérience sectaire,
et renforcer l'arsenal juridique et les bonnes pratiques.
1.2.2.2
Un pilotage en cours de clarification
Le décret de 2002 avait installé une gouvernance à deux niveaux
autour d’un comité
exécutif de pilotage opérationnel et un conseil d’orientation.
Le comité exécutif de pilotage opérationnel, composé de 10 personnalités qualifiées,
deux représentants d’association
d’aide aux victimes et six représentants des départements
ministériels les plus concernés, devait se réunir au moins six fois par an. Cette instance
s’est
très peu réunie.
Le conseil d’orientation a
en revanche été maintenu et a été réuni ces deux dernières
années à un rythme non régulier (6 avril 2021, 20 mai 2021, 5 décembre 2022).
La Cour avait pointé le caractère insatisfaisant de la gouvernance de la Miviludes dans
un précédent rapport et avait appelé à mettre en place un conseil unique réunissant conseil
d’orientation et conseil exécutif. Cette clarification a été opérée à l’occasion du rattachement
de la mission au ministère de l’intérieur, puisque le décret du 15 juillet 2020 a supprimé le
comité exécutif de pilotage opérationnel.
Cette évolution du pilotage national étant faite, il importera de définir les modalités de
mise en œuvre de la politique de lutte contre les dérives sectaires au niveau déconcentré. Dans
ce domaine, il n’apparaît pas
opportun de mettre en place de nouvelles instances
à l’échelon
départemental, mais de privilégier la mobilisation de structures déjà en place. La solution
ouverte par la circulaire de 2021 d’une CLIR annuelle dédiée aux dérives sectaires
apparaît à
cet égard pertinente.
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
24
1.2.2.3
Un positionnement institutionnel à trancher
Le rattachement de la Miviludes au ministère de l’intérieur est intervenu dans une
période de réduction des moyens de la mission. L’organisation d’assises, les annonces de
renforcement des effectifs et d’écriture d’orientations nationales en 2023
apportent des
garanties nécessaires à la poursuite et au développement de la mission.
L’affirmation d’une ambition politique doit toutefois être accompagnée d’une
clarification du rôle et du positionnement de la mission, au regard notamment de ses liens avec
le secrétariat général du CIPDR.
Si, sur le plan de la gestion, un rattachement de la Miviludes au ministère de l’intérieur
présente des avantages
qu’
il convient de préserver, compte tenu de ses spécificités, une
autonomie de la mission dans son action et dans
sa liberté d’expression dans le débat public
apparaît nécessaire.
1.3
L’affectation des ressources budgétaires et des ressources humaines
1.3.1
L’architecture budgétaire
1.3.1.1
Le rattachement au programme 216
Conduite et pilotage des politiques de
l’intérieur
Depuis le 1
er
janvier 2017
14
, les dépenses de fonctionnement et d’intervention du SG
-
CIPDR sont rattachées au programme 216 -
Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur
(CPPI)
.
La Cour des comptes a déjà souligné l’hétérogénéité de ce programme, composé de n
euf
actions dont cinq relèvent d’interventions transversales et d’appui du secrétariat général du
ministère de l’intérieur (état
-major et services centraux, numérique, action sociale et formation,
affaires immobilières, affaires juridiques et contentieux). Les quatre autres actions concernent
à l’inverse des champs de politiques publiques
: cultes et laïcité, immigration, asile et
intégration, sécurité et éducation routières, FIPD.
L’intégration des crédits du SG
-CIPDR au sein du programme 216 a renforcé
l’
incohérence de son périmètre, en contradiction avec les principes de la loi organique relative
aux lois de finances (LOLF)
15
.
Ce rattachement a de fait été guidé par la volonté du secrétaire général du ministère de
l’intérieur
- responsable du programme - d
e confier à la DEPAFI un rôle d’appui et d’expert en
matière de pilotage budgétaire et de performance financière.
14
Le FIPD était auparavant rattaché au programme 122
Concours spécifiques et administration
.
15
L’article 7 de la LOLF dispose que le programme regroupe «
les crédits destinés à mettre en œuvre une
action ou un ensemble cohérent
d’actions relevant d’un même ministère (…)
».
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
25
1.3.1.2
Des crédits essentiellement inscrits dans l’action FIPD
Si le rattachement au programme 216 pose question, le regroupement quasi-exhaustif
des crédits du SG-
CIPDR au sein de l’action 10 permet une vision relativement complète des
moyens dédiés, sous la responsabilité du secrétaire général du CIPDR, responsable du budget
opérationnel de programme (BOP)
16
.
L’intitulé
de « fonds interministériel de prévention de la délinquance »
n’est
toutefois
pas satisfaisant. En effet
, comme indiqué précédemment, les missions dépassent aujourd’hui
largement le champ de la prévention de la délinquance,
a fortiori
depuis l’intégration de
s crédits
de la Miviludes au
sein de l’action.
Le tableau ci-après présente les principaux supports des crédits utilisés par le SG-
CIPDR au sein du programme 216.
Tableau n° 1 :
Supports budgétaires du programme 216 utilisés par le SG-CIPDR
Action
Contenu
1-
État-major
et services centraux
Dépenses de personnel (titre 2)
Fonctionnement courant du SG-CIPDR (impression, abonnements,
mobilier, entretien, études…)
Dépenses d'infrastructures de réseau ou d'exploitation informatique
10- FIPD
Actions en faveur des jeunes
Prévention des violences faites aux femmes, des violences intra-
familiales et l'aide aux victimes
Actions pour améliorer la tranquillité publique
Prévention de la radicalisation
Actions de sécurisation
Source : DEPAFI
L’action 1 du programme 216 porte les dépenses
de fonctionnement courant du SG-
CIPDR. Les dépenses de fonctionnement de la Miviludes y ont également été transférées (à
hauteur de 30 000 €
17
).
En 2022, 270
000 € y étaient affectés, contre 180
000 € en 2019.
Comme pour tous les autres services rattachés au programme 216, les crédits de
fonctionnement sont exécutés sur le BOP
Politiques transversales
(UO crédits de
fonctionnement des services centraux). Les crédits sont prélevés par la DEPAFI sur la dotation
du
FIPD en début d’exercice et crédits sur le BOP.
16
Un responsable de BOP délégué est identifié au sein du pôle administratif et financier.
17
Selon la direction du budget, les dépenses de la Miviludes en 2019 (au sein du programme 219
Coordination du travail gouvernemental
) s’élevaient à 85
500 €.
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
26
Les dépenses d’intervention sont en revanche toutes rattachées à l’action 10. En 2022,
69,4 M€ y étaient affectés en AE et en CP. La répartition des crédits
, largement déconcentrés,
au sein de l’action fait l’objet d’une analyse dans la partie 3
relative à la gestion du FIPD.
1.3.1.3
La contribution d’
autres programmes
U
ne vision plus large des crédits mobilisés et des actions menées par l’État est offerte
par le document de politique transversale
Prévention de la délinquance et de la radicalisation.
Ce dernier recense 20 programmes contribuant à la politique dont 15 pour lesquels une
valorisation budgétaire peut être effectuée. Le document valorise ces actions à hauteur 3,5 Md€
dans la loi de finances 2022. Dans ce
t ensemble, le programme 216 mobilisait 73,9 M€ de
crédits de paiement.
Le document de politique transversale
Prévention de la délinquance et de la
radicalisation
Parmi les 20 programmes contribuant à cette politique transversale, figurent quatre programmes
de la mission justice :
accès au droit à la justice
(programme 101),
administration pénitentiaire
(107),
justice judiciaire
(166),
protection judiciaire de la jeunesse
(182).
Ainsi, le programme
administration pénitentiaire
(98 M€ en 2022) contribue
à la prévention de
la radicalisation grâce à l’évaluation et la prise en charge des détenus en milieu ordinaire en quartiers
d’évaluation de la radicalisation (QER) ou en quartiers de prise en charge de la radicalisation (QPR).
Peuvent également être mentionnés les programmes de prévention de la radicalisation violente (PPRV).
Toujours dans la mission justice, le programme
protection judiciaire de la jeunesse
contribue
fortement
(37,2 M€ en 2022)
à la prévention de la radicalisation, à travers notamment la mission
nationale de veille et d’information (MNVI). Cette dernière anime le réseau des 74 référents laïcité et
citoyenneté, qui interviennent en soutien des professionnels de la PJJ dans la prise en charge des mineurs
en risque de radicalisation ou de ret
our de zones d’opérations de groupements terroristes
et proposent
des actions de prévention, de sensibilisation ou de formation.
Le programme 354
administration générale et territoriale de l’État
rassemble quant à lui les
dépenses déconcentrées du ministè
re de l’intérieur et en premier lieu les dépenses de masse salariale,
essentiellement en préfectures de département et dans les zones de défense et de sécurité (28,8 M€ en
2022).
1.3.2
Des ressources humaines en augmentation dans un cadre de gestion à revoir
Durant la période sous contrôle, le SG-CIPDR a vu ses effectifs croître de manière très
significative au fur et à mesure de la prise en charge de nouvelles missions. Bien que distincte
juridiquement, la Miviludes est additionnée au SG-CIPDR en termes de gestion des ressources
humaines et le dialogue de gestion s’inscrit dans ce cadre élargi.
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
27
1.3.2.1
Une hausse régulière du nombre d’agents aux statuts variés
D
ans ce périmètre, l’
effectif, de 23 agents en 2018 (hors Miviludes), est ainsi passé à 65
agents en novembre 2022 (dont 10 pour la Miviludes). Une grande partie de cette augmentation
tient à la création de l’UCDR en 2021 et qui comprend aujourd’hui 17 ETP.
Tableau n° 2 :
Évolution des effectifs du SG-CIPDR (et de la Miviludes)
nov. 2018 / nov. 2022
Source
: Direction des ressources humaines du ministère de l’intérieu
r
Cette hausse s’accompagne d’une grande diversité de
catégories et de positions
statutaires. Parmi les effectifs, composés très largement (86 %) de cadres, une part significative
relève d’un statut contractuel. En novembre 2022, hors apprentis, le SG
-CIPDR compte en effet
27 contractuels sur 65 agents. Cette proportion élevée trouve en partie son explication dans la
croissance des effectifs de l’UCDR
(17 ETP)
, composée en grande partie d’agents aux
compétences spécifiques
: community manager, journaliste reporter, rédacteur analyste…
Elle
témoigne de la difficulté à recruter des titulaires de la fonction publique, situation fréquemment
rentrée au sein de l’administration mais sans doute accentuée par le statut atypique
de cette
administration
18
.
Une autre spécificité du SG-
CIPDR porte sur la part importante d’a
gents mis à
disposition. Ainsi, en novembre 2022, sur les 65 agents (effectifs hors apprentis), 19 sont mis à
disposition par
d’autres ministères, soit 30
% de l’effectif.
La nature interministérielle de cette structure explique naturellement cette particularité,
qui contribue à faciliter les liens avec les autres ministères et à enrichir le SG-CIPDR de
18
En janvier 2023, huit postes étaient vacants au sein du SG-CIPDR et de la Miviludes.
nov. 2018
nov. 2019
nov. 2020
(dont
Miviludes)
nov. 2021
(dont
Miviludes)
nov. 2022
(dont
Miviludes)
Catégorie A et
officiers
20
22
37
52
56
Dont contractuels
9
8
10
21
26
Catégorie B
1
2
2
3
4
Dont contractuels
0
0
0
1
1
Catégorie C
2
1
2
1
2
Dont contractuels
1
0
1
0
0
Apprentis
0
0
0
2
3
Total
23
25
41
58
65
Total contractuels
(hors apprentis)
10
8
11
22
27
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
28
l’expertise et l’expérience de cadres dans de nombreuses dimensions
: justice, sécurité, santé,
éducation, diplomatie. Ainsi, sur les 19 agents, sept sont mis à disposition par la police nationale
et la gendarmerie nationale, quatre viennent du ministère de la justice, les autres étant mis à
disposition du ministère de la solidarité et de la santé, du ministère de l’éducation nationale, de
la jeunesse et des
sports, du ministère de l’économie et des finances, du ministère de la solidarité
et de la santé et du ministère de l’Europe et des affaires étrangères.
Ces mises à disposition nombreuses font l’objet de traitements différents
, mais la
majorité des agents mis à disposition le sont à titre gratuit
19
.
En outre, si elle facilite l’enrichissement du SG
-CIPDR, elle contribue à une rotation
conséquente des effectifs.
Sur les 23 agents présents en 2018, seulement sept l’étaient encore
le 1
er
janvier 2023. Cette instabilité des effectifs doit être mise en regard avec la forte évolution
organisationnelle des dernières années.
1.3.2.2
Une gestion des postes en décalage avec le contenu des missions
La
croissance des effectifs n’a pas été accompagnée d’un
pilotage des emplois
satisfaisant. L’absence de cadrage des emplois a pu conduire à présenter des recrutements
comme temporaires, couverts par des contractuels, alors que le besoin était pérenne.
Dans le cadre du dialogue de gestion, deux schémas d’emploi
distinguent le SG-CIPDR
et l’UCDR, avec respectivement 19,6 ETP et 18 ETP
pourvus en 2022
. À ces postes, s’ajoutent
les mises à disposition et apprentis. Pour l’année 2023, la cible pour le secrétariat général (y
compris la Miviludes mais hors UCDR) a été
fixée à 20 ETP et à 31 emplois pour l’UCDR.
Or, le plafond UCDR, considéré comme «
hors schéma d’emploi
» au motif que cette
mission ne serait pas pérenne,
intègre de fait des postes relevant d’autres pôles.
Le schéma
d’emploi de l’UCDR a donc été utilis
é (via une acception large de la radicalisation) pour
répondre aux besoins d’effectifs face à un schéma d’emploi du secrétariat général inadapté.
En
janvier 2023, treize postes rattachés au plafond UCDR relèvent d’autres pôles et de la
Miviludes.
Cette pr
atique constitue un contournement dû à des schémas d’emploi insuffisants et à
une distinction entre deux schémas d’emploi (UCDR et SG
-CIPDR) peu convaincante. Une
distinction des emplois entre la Miviludes et le SG-
CIPDR (y compris l’UCDR qui en est une
composante) serait plus pertinente.
De manière surprenante, ces emplois ne sont pas pris en compte dans le schéma
d’emplois du programme. La DEPAFI a toutefois fixé un plafond d’emploi de 45 ETPT
(équivalent temps plein travaillé) en 2023 pour tenir compte du renforcement en matière de
lutte contre la radicalisation. Ce plafond correspond à un maximum de postes à ne pas dépasser
à tout instant de l’année. Il n’est pas en cohérence avec les effectifs présents et
conduit à lisser
les départs et arrivées, voire à recruter des contractuels pour quelques mois, éventuellement via
des crédits dédiés attribués par la direction du budget.
19
Le poste de l’ancienne responsable de la Miviludes, qui a quitté ses fonctions en décembre 2022, faisait
l’objet d’un remboursement du ministère de la justice. En 2023, deux mises à disposition font l’objet d’un
remboursement.
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
29
Au final, l’introduction d’un schéma d’emploi en 2023 constitue un progrès mais elle
n’apporte pas
à ce stade une plus grande lisibilité en matière de cartographie et de gestion des
postes de l’ensemble du secrétariat. L’évolution du SG
-CIPDR appelle donc à une clarification
qui permettra l’instauration d’une véritable gestion prévisionnelle des
postes et des effectifs.
En octobre 2023,
le ministère de l’intérieur et des outre
-mer a indiqué que les emplois
de l’UCDR sont désormais intégrés au SG
-CIPDR et que les contrats afférents ont été davantage
stabilisés (passage de contrats d’un an à trois ans). Cette évolution doit favoriser la
f
ormalisation d’un schéma d’emploi et d’un meilleur pilotage des ressources humaines
(effectifs et contrats de travail), à la faveur d’un travail conjoint de plusieurs directions du
ministère.
La Cour estime que la gestion des effectifs du SG-CIPDR doit être remise à plat et
simplifiée et que les travaux envisagés par le ministère de l’intérieur doivent être conduits à
leur terme sans délai.
Recommandation n° 1.
(secrétaire général du ministère de l’intérieur)
: mettre en place
une gestion des postes et des effectifs s’appuyant sur un schéma d’emploi adapté
aux
orientations données à
l’organisation
CONCLUSION INTERMÉDIAIRE
En définitive, le SG-CIPDR se présente comme une administration au statut inexistant,
dont l’intitulé décrit de moins en moins bien le périmètre et les conditions d’exercice de ses
missions.
Le rattachement ambigu de la Miviludes et le pilotage des ressources humaines
renforcent le constat d’un manque de clarté d’une organisation dont le développement n’a pas
été accompagné d’une formalisation adéquate.
Apr
ès des années d’élargissement continu de ses missions, la structure
doit tout d’abord
faire l’objet d’une évaluation approfondie de son périmètre d’action. Ensuite, la définition d’un
statut adéquat permettra de sécuriser la structure et de faciliter son action interministérielle.
Dans son référé à la Première ministre, le Premier président a recommandé de doter le
secrétariat général du comité interministériel de prévention de la délinquance et de la
radicalisation d’un statut juridique solide et de missio
ns clarifiées et, à cette occasion, de
préciser les relations de la Miviludes avec la structure.
2
UN ROLE DE CONCEPTION
ET D’ANIMATION
EFFECTIF
MAIS DES POLITIQUES MAL EVALUEES
La dimension interministérielle du SG-CIPDR le positionne comme un acteur
incontournable des politiques sous sa responsabilité, aux niveaux central et déconcentré.
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
30
Il joue ainsi un rôle essentiel dans la conception des stratégies nationales et accompagne
leur mise en œuvre au niveau déconcentré, dans un cadre qui fait l’objet d’une appropriation
variée selon les organisations, problématiques et moyens locaux.
La capitalisation et l’évaluation des actions demeurent toutefois
très insuffisantes.
2.1
La conception des stratégies et des politiques
2.1.1
Un travail de conception structurant mais qui mérite des clarifications
Durant la période sous contrôle, les pôles du SG-CIPDR ont effectué un important de
travail de formulation de stratégies nationales qui ont suivi
l’é
volution de son champ
d’intervention.
La formulation des stratégies nationales
En matière de prévention de la délinquance, une stratégie nationale a été élaborée et diffusée en
deux temps en 2020, à la suite de deux circulaires au contenu identique. Arrêtée pour les années 2020-
2024, elle est intervenue trois ans après la fin de la précédente stratégie et
met l’accent sur la délinquance
des mineurs, l’aide aux victimes et aux personnes vulnérables, le rôle de la population, la gouvernance
territoriale.
À la suite du plan de lutte anti-
terroriste (PLAT) de 2014 et du plan d’action contre la
radicalisation et le terrorisme (PART) de 2016, qui voit le CIPD devenir le CIPDR, un plan national de
prévention de la radicalisation (PNPR) a été adopté le 23 février 2018. Il a pour particularité de ne
contenir que des mesures (60) relatives à la protection sociale et éducative. Un nouveau plan doit être
élaboré en 2023.
La stratégie nationale de lutte contre le séparatisme a été adoptée le 29 novembre 2021, quelques
mois après l’adoption de la loi n°2021
-1109 du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la
République. Elle comprend 23 engagements, autour de cinq axes : prémunir les esprits face à la
radicalisation, compléter le maillage détection
/ prévention, comprendre et anticiper l’évolution de la
radicalisation, professionnaliser les acteurs locaux et évaluer les pratiques, adapter le désengagement.
Sur l’ensemble de
s thématiques
, l’ampleur des objectifs montre l’ambition
d’exhaustivité et d’interministérialité.
Ainsi, le ministère de la justice, rencontré dans le cadre
du contrôle
(direction de l’administration pénitentiaire, direction des affaires criminelles et des
grâces, direction de la protection judiciaire de la jeunesse), a fait état de la qualité du partenariat
avec le SG-CIPDR, dont certains cadres sont mis à disposition de la chancellerie.
Pour mener à bien ce travail de conception et l’accompagner dans la réalisation de ses
missions, le SG-CIPDR a recours à des prestataires extérieurs. Les conditions de ce recours et
les modalités de l’exécution de ces dépenses n’ont pas fait l’objet d’une analyse spécifique dans
le présent rapport, contrairement aux dépenses de subvention, analysées en parties 3 et 4.
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
31
Ce partenariat s’exprime à l’occasion de l’élaboration des stratégies nationales, dont
certaines mesures relèvent du ministère de la justice
20
, à l’occasion du suivi de certaines
situations spécifiques (suivi d’une association, d’un prestataire, accompagnement des mineurs
de ret
our de zone…) ou à l’inverse à l’occasion de l’élaboration d’une doctrine ministérielle.
2.1.2
Des instances de pilotage national très peu mobilisées
2.1.2.1
Un pilotage ministériel et interministériel quasiment inexistant : le CIPDR et la
CLIR nationale
Si de nombreuses réunions interministérielles associent les acteurs de la prévention de
la délinquance, de la radicalisation et de la lutte contre le séparatisme, les instances
réglementaires restent en revanche très en retrait.
Le comité interministériel est ainsi rare
ment mobilisé alors qu’
il a pour mission, depuis
sa création en 2006, de «
coordonner les orientations de la politique gouvernementale
» dans
les champs du secrétariat général.
De même, une circulaire du 14 janvier 2022
21
a créé une cellule de lutte contre
l’islamisme radical et le repli communautaire à compétence nationale placée sous l’égide du
ministère de l’intérieur, rassemblant toutes les administrations centrales concernées, pour traiter
des dossiers d’envergure nationale ou communs à plusieurs départ
ements. Le SG-CIPDR en
assure l’animation et le secrétariat.
Pourtant, celle-
ci ne s’est jamais réunie
: une première réunion, coprésidée par les
ministres de l’intérieur et de l’éducation nationale, de la jeunesse et des sports devait se tenir
en février
2022 sur le champ éducatif au sens large. Si les travaux préparatoires ont fait l’objet
d’un communiqué de presse, la CLIR ne s’est pas tenue. Ainsi, plus d’un an après sa création,
cette instance stratégique n’est toujours pas effective.
Lors de
l’enquête de la Cour
, le secrétaire
général du SG-CIPDR a cependant indiqué la tenue prochaine et régulière de plusieurs CLIR
qui traiteront de sujets nationaux ou auxquels sont confrontés plusieurs départements.
En définitive, alors que des instances ont
été créées afin d’assurer le pilotage et la bonne
mise en œuvre des stratégies nationales, leur effectivité
reste à ce jour toute relative. Il apparaît
pourtant nécessaire
que la mise en œuvre des stratég
i
es nationales fasse l’objet d’un pilotage
régulier,
comme cela est exigé et globalement mis en œuvre au niveau déconcentré
.
Dans ce contexte, la coordination entre la CLIR nationale et le comité interministériel
doit faire l’objet d’une clarification.
Certes, la CLIR nationale a une composition pouvant
20
Ainsi, les mesures 55 à 57 du PNPR concernent le suivi des publics détenus radicalisés et la mesure 58
prévoyait la mise en place de centres de prise en charge individualisée pour des personnes radicalisées ou en voie
de radicalisation.
21
Circulaire n°6328-SG du 14 janvier 2022 relative à la mobilisation des cellules de lutte contre
l’islamisme radical et le repli communautaire (CLIR) pour lutter contre le séparatisme islamiste et les atteintes aux
princ
ipes républicains. Avant l’institution de la CLIR nationale, une «
task force séparatisme » rassemblait
différents services du ministère de l’intérieur et d’autres ministères afin d’étudier et traiter des situations.
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
32
facilement varier en fonction des thématiques abordées, mais le CIPDR a une composition
suffisamment large pour s’adapter à différents sujets.
Quelle
que soit l’option retenue, l’absence d’effectivité du pilotage tel qu’il est défini
par les textes réglementaires doit conduire à une remise à plat, dans le prolongement du travail
de définition des missions puis du statut de la structure. Dans son référé à la Première ministre
du 22 décembre 2023, le Premier président a recommandé de réunir régulièrement les enceintes
interministérielles chargées de définir, impulser et coordonner les politiques de prévention
contre la délinquance et la radicalisation
2.1.2.2
Une participation active aux réseaux européens
Le SG-CIPDR se présente comme une structure atypique au niveau international,
notamment européen. Il n’existe ainsi pas d’organisation équivalente dans les autres pays du
continent.
La prévention de la radicalisation, la lutte contre le séparatisme
et la mise en place d’une
unité de contre-discours républicain placent la France dans une position assez unique en Europe.
Il en va d’ailleurs de même en matière de dérives sectaires.
Dans ce contexte, la France a investi plusieurs réseaux afin de faire valoir ses positions,
échanger avec d’autres acteurs et ainsi enrichir la c
onception de ses politiques. Ce travail
d’influence s’exerce principalement dans deux instances
: le RAN (
Radicalisation Awareness
Network
) et l’EUCPN (
European Crime Prevention Network
).
Le réseau européen de sensibilisation à la radicalisation
Le RAN, réseau fondé par la Commission européenne en 2010, regroupe des praticiens de toute
l’Europe partageant leurs connaissances, leurs expériences et leurs approches pour prévenir et combattre
l’extrémisme violent sous toutes ses formes.
Il présente u
ne première composante, historique, autour d’acteurs de terrain, la seconde étant
dédiée à l’appui aux politiques publiques, rassemblant les acteurs institutionnels.
Le SG-
CIPDR participe activement à ses travaux, aux côtés de l’UCLAT
-DGSI. Grâce à cette
mobilisation, la France joue un rôle important et pilote plusieurs groupes de travail.
La présidence française de l’Union européenne au premier semestre 2022 a en outre offert la
possibilité d’une évolution et d’une plus grande affirmation du RAN auprès des
instances
communautaires.
Est ainsi engagée la réflexion pour la création d’un pôle européen de connaissances
en matière de prévention de la radicalisation.
Les différences d’approche entre pays européens demeurent néanmoins, l’accent mis par la
France sur la prévention de la radicalisation
et les formes non violentes d’extr
ê
misme n’étant pas partagé
par tous les États membres.
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
33
2.2
Le conseil scientifique sur les processus de radicalisation (COSPRAD)
2.2.1
Une instance innovante au bilan toutefois modeste
2.2.1.1
Genèse et objectifs du COSPRAD
Quelques jours après les attentats de novembre 2015, le s
ecrétaire d’État chargé de
l’enseignement supérieur et de la recherche a confié au président de l’Alliance ATHENA
(alliance thématique nationale des sciences humaines et sociales) une mission visant à
développer et rendre plus visibles les recherches sur la radicalisation et les formes de violence
qui en résultent.
À la suite d’un appel à projet recherche lancé par le président du CNRS, vice
-président
de l’alliance Athena, l
e rapport remis en mars 2016
22
contient plusieurs propositions destinées
à soutenir et valoriser la recherche sur la radicalisation et mettre en contact le monde de la
recherche avec les décideurs publics.
Quelques semaines plus tard, le
plan d’action contre
la radicalisation et le terrorisme
(PART)
23
comprend un axe V visant à développer la recherche appliquée en matière de contre-
discours et dont la mesure 54 prévoit de «
mettre en place un conseil scientifique permanent
sur la radicalisation et le terrorisme, susceptible de coordonner un réseau de recherche et
d’assurer le transfert de la recherche vers l’action opérationnelle
».
Ce double objectif -
structurer et développer la recherche d’une part, renforcer les
modalités du transfert vers l’action publique
d’autre part
a inspiré la création du COSPRAD.
Le décret du 3 mai 2017
24
le charge de «
faciliter le dialogue entre les administrations
publiques et les chercheurs en sciences humaines et sociales et de contribuer à la valorisation
des résultats de la recherche en sciences humaines et sociales et à leur réutilisation au bénéfice
des politiques de prévention et de lutte contre la radicalisation
». Il ajoute que «
le conseil peut
proposer au Premier ministre toute mesure visant à améliorer la politique de prévention et de
lutte contre la radicalisation
».
Ces missions originelles ont été rapidement complétées. Un décret du 12 décembre
2018
25
apporte des précisions opérationnelles : «
proposer des axes de recherche prioritaires
sur les questions de radicalisation
», «
favoriser l’organisation d’états généraux de la
recherche sur la radicalisation
», «
en diffuser les bonnes pratiques
», «
favoriser la réflexion
sur l’accès aux données à caractère sensible en matière de radicalisation
».
22
ATHENA
, Recherches sur les radicalisations, les formes de violence qui en résultent et la manière
dont les sociétés les préviennent et s’en protègent. État des lieux, propositions, actions
, mars 2016.
23
Ce plan a été présenté lors du CIPDR du 9 mai 2016, élargi pour la première fois en formation de
prévention de la radicalisation.
24
Décret n°2017-693 du 3 mai 2017 créant un conseil scientifique sur les processus de radicalisation.
25
Décret n°2018-1144 du 12 décembre 2018 modifiant le décret n°2017-693 du 3 mai 2017 créant un
conseil scientifique sur les processus de radicalisation.
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
34
2.2.1.2
Un conseil qu
i s’est peu réuni depuis sa création
Le COSPRAD comprend des représentants de ministères
26
, le secrétaire général du
CIPDR (ou son représentant), le président du Centre national de la recherche scientifique
(CNRS) ou son représentant, un président d’univers
ité ou son représentant, quatre représentants
d’associations d’élus locaux
27
, des personnalités qualifiées (dans la limite de 13), «
nommées
en raison de leur compétence dans le domaine de la recherche dans les sciences humaines et
sociales, sur proposition du ministre chargé de la recherche
». Enfin, un député ou un sénateur
peuvent être désignés respectivement par le président de l’
Assemblée nationale et le président
du Sénat.
La présidence du conseil est confiée au Premier ministre. La vice-présidence, réservée
en 2017 au président du CNRS ou au président d’université
, a été ouverte par le décret du 12
décembre 2018
à l’une des personnalités qualifiées
.
Le comité a toutefois été rapidement confronté à une suspension de ses travaux en raison
d’un
renouvellement de sa composition anormalement long.
Une gouvernance longtemps suspendue à la nomination de personnalités qualifiées
Le conseil a été installé à la suite du décret du 5 mai 2017
28
, nommant 11 personnalités
qualifiées, quatre représentants d’associations d’élus locaux et
le
président de l’université de Nanterre
et président de l’alliance ATHENA
. Ce dernier est alors nommé vice-président du COSPRAD par le
même texte.
Le 18 mars 2019
29
,
c’est un arrêté qui
renouvelle ces nominations, qui comprend alors 13
personnalités qualifiées. Entre temps, le décret du 12 décembre 2018 avait rendu renouvelable, par arrêté
du ministre de la recherche, le mandat de ces membres.
A l’occasion de cette deuxième composition, le
vice-président est maintenu, sans formalisation.
En mars 2021, de nouvelles nominations devaient être prises, mais des discussions sur une
éventuelle refonte des missions du COSPRAD, finalement maintenues, ont freiné ce renouvellement.
Ensuite, le choix des personnalités qualifiées a fait
l’objet d’arbitrages très longs ayant retardé de
manière très importante la poursuite des travaux du comité. Ce
n’est
en effet
que le 2 février 2023 qu’un
nouvel arrêté
30
a été pris. Ce dernier nomme le président du CNRS vice-président du COSPRAD.
L’absence
de consensus à l’occasion de ces nominations devant viser un équilibre en termes
d’expertise, d’approches et de parité a conduit à un retard très conséquent dans l’arbitrage final. Cet
épisode illustre le faible portage dont a disposé le conseil
jusqu’à c
e jour et les divergences relatives aux
équilibres dans les disciplines et les approches représentées au sein d
e l’instance
.
26
Passés de sept à 11 en 2018, favorisant notamment une représentation plus forte du ministère de la
justice, avec la présence du directeur des affaires criminelles et des grâces, du directeur de l’administration
pénitentiaire et du directeur général de la protection judiciaire de la jeunesse.
27
Nommés sur propositions de Régions de France, Départements de France, France urbaine et
l’association des maires de France.
28
Décret PRMX1713362D du 5 mai 2017 portant nomination au conseil scientifique sur les processus de
radicalisation.
29
Arrêté ESRR1833013A du 18 mars 2019 portant nomination au conseil scientifique sur les processus
de radicalisation.
30
Arrêté ESRR2303409A du 2 février 2023 portant nomination au conseil scientifique sur les processus
de radicalisation.
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
35
Depuis sa création, le conseil scientifique s’est très rarement réuni, au
-delà de son
installation en 2017.
Plusieurs réunions (dont deux séances plénières) ont eu lieu, dont l’une,
le
2 avril 2019,
a permis d’établir une feuille de route. Mais,
en raison du blocage institutionnel
auquel il a été confronté, le COSPRAD est loin de se réunir «
une fois par trimestre
», comme
l’a prévu le décret de 2017.
Là encore, une telle situation paraît anormale.
2.2.1.3
Une organisation administrative et des moyens non stabilisés
Le décret instituant le COSPRAD prévoyait que l
’Institut national des hautes études de
la sécurité
et la justice (INHESJ) assurerait le secrétariat du Conseil, en s’appuyant le cas
échéant sur des agents détachés ou mis à disposition. Deux agents y ont alors été affectés à
temps partiel : une ingénieure de recherche du CNRS mise à disposition à 60 % et une
coordinatrice scientifique, professeur des universités déchargée à 60 % de son temps de travail.
Des CD
D ponctuels (pour le secrétariat) et l’accueil de stagiaires ont complété l’effectif.
Le 1
er
janvier 2021, l’INHESJ
, établissement public rattaché au Premier ministre, est
dissous par décret dans le cadre d’une politique de réduction de structures à faibles effectifs.
Dans un premier temps, le COSPRAD est alors adossé au ministère de l’enseignement supérieur
avant d’être
rattaché et hébergé, en avril 2
021, à l’Institut des hautes études du ministère de
l’intérieur (IHEMI), service à compétence nationale
(sans personnalité morale) créé en
septembre 2020 et rattaché au ministère de l’intérieur.
Or, la modification du décret du 3 mai
2017 confiant le secrétariat du COSPRAD à l’INHESJ n’a toujours pas été réalisée.
À
l’occasion de l’adossement à l’IHEMI,
en mai 2021, une nouvelle secrétaire générale
est mise à disposition par le CNRS, à temps partiel puis à temps complet en juin 2022. Un
nouveau coordinateur scientifique rejoint le secrétariat général du conseil en juillet 2022.
Ces évolutions
organisationnelles, l’absence de continuité administrative comme de la
gouvernance ont rendu difficile la poursuite durable des missions du conseil. Ce dernier a
néanmoins engagé des travaux conformes à sa vocation.
2.2.2
Une feuille de route qui doit faire l’objet d’une clarification et de moyens
adaptés
2.2.2.1
Une feuille de route à actualiser au regard des moyens
Si les ann
ées 2017 et 2018 ont été l’occasion d’installer le conseil, l’année 2019 a été
marquée par le lancement ou la concrétisation de plusieurs chantiers
, qui ont fait l’objet d’une
revue à l’occasion de l’écriture de la feuille de route en 2021. Quatre axes ont
ainsi été retenus :
-
La revivification de la recherche.
Cinq contrats doctoraux (un autre a été ajouté en suite) ont été financés par le ministère
de l’enseignement supérieur et de la recherche en 2019. Ces doctorants
ont été mobilisés dès
septembre 2021 a
u sein d’ateliers de restitution
de leur enquête de terrain.
Plus récemment, un appel à manifestions d’intérêt a été lancé en novembre 2022 afin de
soutenir les recherches sur toutes les formes de radicalités, pouvant éclairer la complexité des
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
36
politiques
à mener et s’appuyant sur l’analyse des politiques de prévention et de lutte contre la
radicalisation
31
.
Enfin, le financement de projet de recherche appliquée et la réactivation d’ateliers
thématiques lancés en 2018 et 2019 sont prévus.
-
La protection
des chercheurs en terrain difficile et l’accès aux données sensibles
Dans ce domaine, un projet de convention d’accueil des chercheurs est en cours de
rédaction. Elle a vocation à être diffusée auprès des institutions publiques.
-
La cartographie / l’inven
taire de la recherche
Un recensement de la recherche a été engagé en 2019 en s’appuyant sur l’état des li
eux
de la recherche du rapport de l’Alliance Athena, complété par
une bibliographie réalisée par le
SG-CIPDR. La cartographie (représentation spatiale de la recherche ou
a minima
recensement
de la littérature existante) apparaît moins prioritaire que la reprise de ce chantier et la définition
des modes d’actualisation et de diffusion de
cette base de données.
-
La construction d’un réseau
(national et international) de structures partenaires
Outre la recherche de nouveaux partenaires, la mise en place d’ateliers ou journées
thématiques sur la radicalisation sont envisagés.
L
a place du COSPRAD dans les réseaux européens dans lesquels s’inv
estit le SG-
CIPDR pourra se poser. À ce jour, si certains membres du comité participent à ces travaux
européens, l’intégration dans les réseaux européens relève logiquement du SG
-CIPDR et de
l’UCLAT
-DGSI.
À court terme, la consolidation du comité et la clarification de sa place et de ses relations
avec les pouvoirs publics constituent une première étape indispensable. Elle doit permettre à
terme une plus grande coordination institutionnelle avec le SG-CIPDR.
Au final, depuis sa création, le COSPRAD a connu un fonctionnement très irrégulier en
raison d’instabilités organisationnelles (rattachement et rotation des effectifs), d’un
renouvellement très tardif de ses membres et d’une absence de clarté de ses moyens.
2.2.2.2
Des ressources non validées qui freinent le déploiement des actions
Les frais de fonctionnement du secrétariat général du COSPRAD sont portés par
l’IHEMI. Ce dernier relève, comme le SG
-
CIPDR, du programme 216 et de l’action 1 état
major et services centraux.
Ces frais directement affectés au COSPRAD soutiennent les dépenses de
fonctionnement courant, le recrutement de personnels en CDD, la gratification de stagiaires ou
la mise en œuvre d’actions.
Un montant de crédits de 220
000 €
a ainsi été fléché en 2022 au
31
Les projets retenus ont pu bénéficier d’un financement à hauteur de 25
000 € chacun.
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
37
sein du budget de l’IHEMI. Seuls 17
500
€ ont été au final engagés, soit moins de 8
% des
crédits
32
.
Outre ces crédits directement assumés par l’IHEMI,
une partie majoritaire des dépenses
est prise en charge par d’autres acteurs. Ainsi, la secrétaire générale est mise à disposition à
temps complet par le CNRS
33
. De même, les actions décidées par le COSPRAD sont le plus
souvent portées en tout ou partie par le ministère
de l’enseignement supérieur et de la recherche
(cartographie) ou par le SG-CIPDR (financements de contrats doctoraux ou post-doctoraux,
participation à l’appel à manifestation d’intérêt
lancé en novembre 2022). Une vision détaillée
des crédits mobilisés pour le fonctionnement et l’action du COSPRAD n’a pas pu être produite
durant l’instruction.
Cette situation illustre l’absence de st
abilisation du financement du COSPRAD, dont le
fonctionnement relève d’une discussion annuelle avec chaque partenaire, sans qu’une vision
pluriannuelle n’ait été arrêtée.
Dans le cadre de la reconfiguration du conseil, une clarification de son mode de
fin
ancement s’impose
et une projection pluriannuelle des moyens et de leur origine est
indispensable à l’affirmation du
COSPRAD.
2.2.2.3
Un positionnement et une feuille de route à clarifier
Le COSPRAD, en dépit de la suspension de ses réunions, a néanmoins engagé des
actions conformes à son objet, précisé dans la feuille de route validée en 2021. La nomination
des personnalités qualifiées en février 2023 et la stabilisation des personnels permanents
doivent consolider le comité et lui permettre de réaliser ses missions.
Dans ce contexte, plusieurs orientations semblent nécessaires à son affirmation.
En premier lieu, le positionnement du COSPRAD doit être plus clairement défini. Son
adossement et sa localisation à l’IHEMI apparaissent de nature à as
surer son bon
fonctionnement et sa visibilité. Le comité est en outre présidé par la Première ministre et des
personnalités qualifiées sont nommées par le ministre de l’enseignement supérieur et de la
recherche.
Ces caractéristiques traduisent la vocation interministérielle du conseil. Elles peuvent
toutefois freiner la prise de décision, comme l’a illustré l’important délai de renouvellement du
conseil
ou l’absence d’arbitrage
ferme sur la participation des différents acteurs au budget de
l’instance
.
Dès lors, un pilotage plus affirmé permettrait de conforter le conseil, ses objectifs et ses
missions, tout en conservant sa dimension interministérielle. Cette clarification facilitera
la
mise en œuvre voire l’actualisation de la feuille de route définie en 2
021.
Dans cette perspective, la première mission du conseil de recensement, de soutien et de
valorisation de la recherche sur la radicalisation est déjà engagée et peut être poursuivie, en
32
Cette sous-consommation est en partie due au report de 125
000 € de crédits dédiés à l’appel à
manifestation d’intérêt e
n 2023.
33
La secrétaire générale est mise à disposition à temps complet depuis le 1
er
juin 2021, alors que depuis
2017, la mise à disposition se limitait à 50 %.
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
38
s’appuyant sans doute sur des ressources de partenaires. Ainsi, l’adossement à l’IHEMI
, qui
offre des voies de valorisation des travaux de recherche, doit constituer une opportunité. De
même, des partenariats avec des réseaux internationaux doivent être engagés à moyen terme.
La deuxième vocation du COSPRAD porte sur
l’appui à la décision publique.
La
consolidation du conseil doit lui permettre de mieux investir cette mission. À cet égard, si la
recherche doit conserver une indépendance, il apparaît souhaitable que des pistes de travaux
puissent faire
l’objet de
sollicitations du Premier ministre ou du
ministère de l’intérieur
. De
telles demandes
permettront de concrétiser l’une des missions du conseil et d’alimenter la
définition des stratégies nationales écrites par le SG-CIPDR, avec lequel les relations doivent
être renforcées.
L
e ministère de l’intérieur
a indiqué que le SG-
CIPDR proposera à l’IHEMI, qui assure
le secrétariat du COSPRAD, de définir des objectifs partagés et complémentaires.
En outre, la secrétaire générale du conseil fait valoir que ce dernier participe déjà à la
décision publique à travers des collaborations avec différents acteurs : autorités judiciaires
(parquet national antiterroriste), UCLAT (unité de coordination de la lutte antiterroriste) ou
CNRLT (coordination nationale du renseignement et de la lutte contre le terrorisme). De même,
dans le cadre
de l’appel à manifestation d’intérêt 2022
-2023, les cinq équipes de recherche
retenues ont pu produire des expertises (ateliers, notes, capsules vidéos) consultables par les
autorités de tutelle.
Le COSPRAD parta
ge donc l’objectif d’une meilleure participation à la décision
publique. Cette évolution serait cohérente avec la mesure 34 du plan national de prévention de
la radicalisation qui invite à «
définir les axes de recherche prioritaire sur les questions de
radicalisation dans le cadre du COSPRAD, en multipliant les plateformes d’échanges entre
chercheurs, décideurs publics et professionnels
».
Ces voies d’amélioration doivent faire l’objet d’une mobilisation des acteurs. Le bilan
très modeste du conseil peut conduire à
s’
interroger sur son existence même. Depuis sa création
en 2017, le COSPRAD, struc
ture innovante, n’a pas démontré sa valeur ajoutée à ce jour.
Toutefois, son utilité pourra être démontrée en actualisant son statut (
c’est
-à-dire son
rattachement à l’IHEMI), en mettant en œuvre sa feuille de route à l’aide de moyens identifiés
de manière pluriannuelle et en définissant une méthode de contribution à la décision publique.
2.3
Une
mise en œuvre
déconcentrée des orientations dont l
’évaluation est
très insuffisante au niveau national
2.3.1
Une gouvernance essentiellement départementale et en partie hétérogène
La mise en œuvre des politiques relevant du SG
-CIPDR relève en premier lieu de la
préfecture de département, qui s’appuie essentiellement
sur le cabinet du préfet, singulièrement
la direction ou le bureau de l’ordre public et des politiques de sécurité, la
direction
départementale de la sécurité publique (DDSP), notamment le service du renseignement
territorial, les services de gendarmerie.
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
39
2.3.1.1
Des stratégies départementales (de prévention de la délinquance) encore peu
développées
Les stratégies nationales couvrent en premier lieu la prévention de la délinquance à
travers la stratégie nationale 2020-2024. Cette stratégie a vocation à être déclinée dans des plans
départementaux de prévention de la délinquance (PNPD), arrêtés par le Préfet, après
consultation du procureur de la République et en collaboration avec le président du Conseil
départemental.
Cette déclinaison a été par exemple réalisée et actualisée en mars 2021 dans le
département de la Gironde, en reprenant et adaptant la stratégie nationale. E
n l’espèc
e, les sujets
des mineurs non accompagnés délinquants, des violences intra-familiales et des cambriolages
ont été érigées en priorités locales.
Elle reste toutefois imparfaitement réalisée à ce jour. À la fin 2022, 59 départements
étaient ainsi
dotés d’un plan départemental et 33 n’étaient pas encore engagés dans sa rédaction.
Le SG-CIPDR a fixé un objectif de couverture totale en 2023, avec un appui éventuel aux
départements demandeurs
34
, par le pôle prévention de la délinquance et le pôle d’appui
territorial.
Cette formalisation est manifestement rendue difficile par la faiblesse des effectifs en
préfecture, mobilisés sur des champs et des instances nombreux. De plus, cette approche
départementale est concurrencée par les logiques communales, intercommunales ou
métropolitaines, à travers les instances suivantes : conseils locaux ou intercommunaux de
sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD ou CISPD) ou plus récemment avec les
contrats de sécurité intégrée (CSI) avec un certain nombre de villes
35
.
2.3.1.2
Plusieurs instances pilotées par le préfet
Dans un contexte où la formalisation d’une stratégie départementale reste encore peu
déployée, les instances de pilotage départemental de la prévention de la délinquance
apparaissant souvent peu effectives. En Ille-et-Vilaine, le conseil départemental de la
prévention de la délinquance et de la radicalisation, de la lutte contre la drogue, les dérives
sectaires et les violences faites aux femmes se réunit très rarement.
À l’évidence, l’existence et la création d’autres instances
ont rendu moins pertinente
une commission départementale aux objets multiples.
De fait, la prévention de la radicalisation s’est accompagnée
d
e la mise en place d’une
comitologie s’appuyant sur trois instances
.
34
Une formation nationale de prévention de la délinquance réalisée en septembre 2022 a eu pour objet de
présenter la méthodologie, d’identifier les freins et des expériences réussies en matière d’élaboration d’un PDPD.
35
La plupart des collectivités signataires sont des grandes villes, mais en Gironde, un CSI a été signé avec
le libournais mais pas avec la ville de Bordeaux à ce jour. En Ille-et-Vilaine, le contrat couvre les villes de Rennes
et Saint Jacques de la Lande.
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
40
Le
groupe d’évaluation départemental
36
(GED)
incarne la politique de lutte contre la
radicalisation et le terrorisme dans le département. Cette instance transversale et devant être
resserrée
37
a pour objet d’évaluer un individu
signalé pour radicalisation potentiellement
violente et de décider d’un é
ventuel suivi
, d’une inscription
(ou désinscription) au fichier de
traitement des signalements pour la prévention de la radicalisation à caractère terroriste
(FSPRT)
ou d’un suivi par la
cellule départementale de suivi pour la prévention de la
radicalisati
on et l’accompagnement des familles
(CPRAF).
Les préfectures examinées dans le cadre du contrôle
38
reconnaissent l’effectivité
et la
pertinence de ces réunions, le plus souvent hebdomadaires ou bimensuelles, présidées par le
préfet ou, à défaut, par son directeur de cabinet. Leur existence permet de garantir et de
maintenir une coordination permanente entre les services de l’État, notamment entre les
renseignements territoriaux et les services de sécurité intérieure.
Les
cellules départementales de suivi pour la prévention de la radicalisation et
l’accompagnement des familles (CPRAF)
constituent la deuxième instance opérationnelle
confiée aux préfets. Elle a pour objet de traiter les situations individuelles pour une prise en
charge de type social, médico-psychologique et préventif.
L’éducation nationale y est très
souvent représentée.
Contrairement aux GED, avec lesquels elles doivent dialoguer, elle fait l’objet d’une
appropriation variable, mesurée dans le cadre de ce contrôle et appréciée mensuellement par le
SG-CIPDR grâce à une enquête. Une évaluation initiée par le SG-CIPDR en 2020 et qui a porté
sur sept territoires
39
durant les années 2021 et 2022, a néanmoins conclu à la pertinence de cette
instance et sa complémentarité avec les GED.
La difficulté
constatée à maintenir ces instances a toutefois conduit à l’expérimentation,
à compter de 2023,
d’une équipe mobile pouvant renforcer les préfectures en cas de carence ou
insuffisance des partenaires locaux. Trois réseaux sont mobilisés : éducateurs, médiateurs du
fait religieux, psychologues spécialisés.
Des éléments de doctrine se sont avérés nécessaires et ont été formalisés dans une
circulaire du 7 avril 2022
40
. Contrairement aux GED, les CPRAF, quand elles sont
effectivement réunies, le sont à une périodicité moindre (mensuelle, comme le demande la
circulaire,
ou bimestrielle) ou font l’objet d’une distinction entre CPRAF restreinte
(pour les
mineurs de retour de zone
s d’opérations de groupements terroristes
par exemple) ou plénière.
La prise en compte de la psychiatrie dans les instances dédiées à la radicalisation
La dimension psychiatrique peut contribuer à l’évaluation des individus (GED) et à leur
accompagnement (CPRAF). La circulaire du 7 avril 2022 met ainsi l’accent sur la menace accrue
constituée par l’association de troubles psychologiques et psychiatriques à un processus de
radicalisation. Elle invite donc à renforcer la coopération avec
l’ARS (agence régionale de santé) et
les
36
Créé par la circulaire INTK1410202C intérieur et justice du 25 juin 2014 et dont la doctrine a été
précisée dans la circulaire INTK1824920J du 14 décembre 2018.
37
Les membres du GED ont accès au fichier de traitement des signalements pour la prévention de la
radicalisation à caractère terroriste (FSPRT).
38
Maine-et-Loire, Gironde, Ille-et-Vilaine, Haut-Rhin, préfecture de police de Paris.
39
Alpes-Maritimes, Essonne, Gironde, Moselle, Nord, Seine Saint Denis, Tarn.
40
Circulaire interministérielle n°6340/SG du 7 avril 2022.
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
41
professionnels de santé mentale. Cette prise en compte est particulièrement utile face à certaines
problématiques (mineurs de retour de zone, sortants de prison).
Toutefois, c
ette coopération reste souvent très embryonnaire. Si l’ARS est souvent présente dans
les CPRAF, il est difficile d’associer des psychiatres
. En Gironde, des « CPRAF psy » sont organisées
en présence de professionnels d’établissements psychiatriques qui apportent une contribution sur des
individus anonymisés. Une organisation identique est retenue à la préfecture de police de Paris, avec
une CPRAF dédiée à la santé mentale.
Cette contribution des professionnels de la santé mentale peut néanmoins se concrétiser en
marge des instances. Ainsi, dans le Haut-Rhin, dans le cadre du programme « Appui », un professionnel
formé à la radicalisation effectue un diagnostic sur des personnes suivies pour les orienter.
En définitive, l
’effectivité de la doctrine formulée en 2022 reste largement partielle
. Si le
manque de praticiens, notamment en dehors des grandes villes, peut expliquer cet état de fait, un
engagement plus net et homogène des ARS apparaît souhaitable.
Si ces deux instances (GED et CPRAF) apparaissent complémentaires et font l’objet
d’une mise en œuvre adaptée aux problématiques de chaque territoire, les
cellules
départementales de lutte cont
re l’islamisme et le repli communautaire (CLIR)
ont un objet plus
général et orienté vers les personnes morales.
Créées en 2019 à la suite de l’expérience lancée
de plans de lutte contre la radicalisation
(PLR-Q) dans 15 quartiers en février 2018, elles
ont fait l’objet d’une doctrine en 2020, enrichie
en 2022
41
afin de prendre en compte le séparatisme islamiste et les atteintes aux principes
républicains, à la suite de la loi du 24 août 2021
42
.
Les CLIR ont pour objet une évaluation et un partage d’inform
ation sur la radicalisation
islamiste, le séparatisme et le repli communautaire et sont souvent mobilisées pour traiter les
situations des personnes morales (sociétés, associations)
pour lesquelles des mesures d’entrave
,
de fermeture ou de dissolution peuvent être recherchées.
De manière plus prononcée que pour les CPRAF, l’enquête réalisée démontre une
grande hétérogénéité de mise en œuvre. Certains départements font état de plusieurs réunions
par an (13 en 2022 dans le Haut-Rhin)
, tandis qu’elles sont plus rarement réunies dans d’autres
départements, du fait d’une moindre prégnance des sujets de radicalisation dans le département
d’une approche moins opérationnelle et d’une audience souvent large.
De plus, les CLIR sont parfois considérées trop proches dans leur objet des commissions
départementales de prévention de la délinquance et de la radicalisation (CDPDR). Ces dernières
sont d’ailleurs souvent inexistantes ou se réunissent peu.
En Ille-et-Vilaine, deux CLIR se tiennent chaque année autour de thèmes généraux
(suivi de la législation, approche générale sur le département) et des groupes de travail
thématiques ont lieu tous les deux mois et traitent de l’instruction en famille, des acteurs
économiques et des associations.
Cette approche peut conduire à traiter des dérives séparatistes et sectaires, afin de ne pas
multiplier les instances pour des sujets moins marquants dans certains territoires. De même,
certaines préfectures mobilisent les CLIR pour évoquer des mouvements politiques ultras.
41
Circulaire n°6328-SG du 14 janvier 2022 relative à la mobilisation des CLIR pour lutter contre le
séparatisme islamiste et les atteintes aux principes républicains.
42
Loi n°2021-1109 du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République.
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
42
Si les GED
constituent des instances bien installées, les autres instances font l’objet
d’une appropriation variable selon les départements.
L’association du
Parquet aux instances
Le procureur de la République et ses services sont associés aux instances liées à la prévention
de la délinquance (CLSPD, CISPD) et de la radicalisation (GED, CPRAF, CLIR).
Il peut s’appuyer dans
bon nombre de parquets d’un assistant
spécialisé radicalisation (ASR)
et/ou d’un agent dédié à la
prévention de la délinquance (postes intervenant éventuellement pour deux parquets dans certains
départements comme la Gironde).
Dans son rapport annuel 2021, le ministère public fait état d’une participation croissante des
parquets aux GED. 74 % déclarent ainsi y participer systématiquement et 21 % à certaines réunions. La
participation est moindre mais reste élevée pour les CPRAF (61 % systématiquement, 16 % à certaines)
et est également notable pour les CLIR (71 % et 15 %).
2.3.1.3
Un rôle de la zone de défense limité à la supervision
Comme évoqué précédemment, les politiques relevant du SG-CIPDR sont
prioritairement déclinées au niveau départemental
, sous l’autorité du Préfet et dans le cadre
d’un travail transversal et partenarial globalement satisfaisant.
Si la préfecture de Région joue un rôle sur le pla
n budgétaire dans le cadre de l’allocation
des crédits du FIPD (cf. partie 3), la zone de défense et de sécurité constitue un troisième niveau
d’intervention
déconcentré qui joue un rôle variable.
La présence des acteurs de la zone dans les instances dédiées à la radicalisation les
conduit à appeler un rôle de vigilance quant au respect de leur objet. Appelés à transmettre les
informations issues des GED
au niveau national, à l’UCLAT au sein de la DGSI
, ils veillent à
cette occasion à ce que ces instances s
’en tiennent à leur vocation de lutte contre la
radicalisation, essentiellement islamiste.
En outre, la préfecture de
zone joue souvent un rôle d’animation des référents
radicalisation de chaque préfecture, à travers notamment des réunions annuelles, permettant un
partage des problématiques départementales.
Cette animation ne remet pas en cause l’autonomie départementale dans la gestion des
instances mais tend à positionner la zone comme un acteur intermédiaire entre la préfecture de
département et le SG-CI
PDR dans la mise en œuvre de la doctrine des instances.
La place de la zone de défense et de sécurité reste toutefois secondaire
dans l’animation
des instances. Un investissement plus poussé est néanmoins recensé au sein de la zone de
défense sud-ouest.
L’approche intégrée des questions de radicalisation et du séparatisme dans la zone sud
-
ouest
Dès 2019, deux agents ont suivi les questions de radicalisation pour le département de Gironde
et la zone sud-
ouest, dans le cadre d’un double rattachement fonctionnel. La réorganisation du cabinet
zonal en 2019
a conforté cette mutualisation en renforçant et structurant l’équipe
.
En février 2023, la préfecture de défense et de sécurité sud-ouest comprend ainsi
, au sein d’un
bureau défense et sécurité, une section de lutte contre la radicalisation, le terrorisme et les mouvements
contestataires violents. Trois agents y sont affectés et b
énéficient de l’appui d’un chargé de mission. Si
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
43
un agent suit en particulier les aspects départementaux (GED, CPRAF), le choix a été fait d’une
polyvalence, renforcée par la prise en charge plus récente du séparatisme.
Cette approche intégrée conduit la z
one à dépasser le rôle de remontée d’informations issues
notamment des instances et de supervision pour jouer un rôle plus affirmé d’animation. Le traitement
opérationnel des sujets de radicalisation et de séparatisme pour le département de la Gironde renforce
naturellement l’expertise de l’équipe
,
au bénéfice de l’ensemble des départements de la zone, dont le
ressort correspond au découpage géographique de la région Nouvelle Aquitaine.
Cette mutualisation vaut également pour la gestion du FIPD, qui relève
de l’échelon régional
mais apparaît dans l’organigramme de la zone.
L’observation de la mise en œuvre des politiques de prévention de la délinquance et de
la radicalisation fait apparaître un niveau d’appropriation variable selon les territoires. Dans le
champ de la radicalisation, si les GED se présentent comme des instances centrales, les autres
instances peinent parfois à trouver leur place alors que les préfectures doivent en outre organiser
ou participer à d’autres instances locales liées à la préventi
on de la délinquance notamment.
Le paysage est encore plus contrasté s’agissant des stratégies départementales. Les plans
départementaux de prévention de la délinquance peinent à émerger dans bon nombre de
départements. Une des réponses pourrait être de rassembler en un seul document la stratégie
départementale en matière de prévention de la délinquance et de la radicalisation, de lutte contre
le séparatisme voire contre les dérives sectaires.
En effet, les trois premières politiques font l’objet de stratégies nationales à l’initiative
du SG-
CIPDR et la lutte contre les dérives sectaires devrait prochainement disposer d’une
feuille de route, annoncée en mars 2023.
Par conséquent, l’écriture d’un seul document
permettrait de disposer d’une feuille de route do
nt les contours et la méthode de rédaction
feraient l’objet d’un accompagnement du SG
-CIPDR et de la Miviludes et dont la déclinaison
pourrait être différenciée en fonction des territoires.
2.3.2
Un rôle ressource du SG-CIPDR reconnu par les décideurs locaux
2.3.2.1
Un appui reconnu qui peut être renforcé
En complément de la formulation de stratégies nationales, le SG-CIPDR joue un rôle
ressource se manifestant de diverses manières.
Les pôles (pôles thématiques
ou pôle d’appui territorial) sont tout d’abord sollicités par
les acteurs, notamment les préfectures, pour toute question relative aux politiques ou à la gestion
du FIPD. Les acteurs rencontrés dans le cadre du contrôle ont souligné la disponibilité des pôles
et la qualité des conseils prodigués.
L’appropriation par les acteurs est en outre facilité
e par un effort de pédagogie à travers
la production de guides pratiques ou fiches-
actions ou par l’organisation de formations.
L’appui aux acteurs prend également la forme d’envois d’informations
43
, la diffusion
de fiches-réflexes et de vade-
mecum ou l’organisation de visio
-conférences sur un sujet
43
La plateforme OCMI met à disposition un nombre important d’informations aux référents.
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
44
spécifique. Ainsi, les «
RV du CIPDR
» lancés en juin 2021 proposent aux membres du corps
préfectoral, environ tous
les trois mois, une acculturation à un sujet, grâce à l’intervention d’un
expert. À titre d’illustration, les thèmes retenus ont porté sur l’état des lieux des dynamiques
séparatistes sur la toile (octobre 2021), le phénomène sectaire en santé (décembre 2021) ou
l’expression du séparatisme dans le milieu sportif (mars 2022).
Deux
points d’amélioration
peuvent être apportés.
D’une part, les rôles respectifs des pôles thématiques et du pôle d’appui territorial
demeurent mal appréhendés.
D’autre part, l’organisation de l’appui juridique
apparaît mal assurée. En effet, des
questions fréquentes sont posées sur la mise en œuvre des orientations ou sur l’éligibilité de tel
projet au FIPD. Or, il apparaît que le SG-CIPDR peine parfois à formuler lui-même une réponse
dans les délais et de manière autonome. La direction des libertés publiques et des affaires
juridiques du ministère de l’intérieur (DLPAJ) est alors saisie. Il est toutefois souhaitable que
le SG-CIPDR renforce son expertise juridique dans son champ de compétence ou,
a minima
,
qu’elle soit en mesure d’apporter une réponse dans des délais raisonnables.
2.3.2.2
Une offre de formation reconnue
Le SG-CIPDR a développé une offre de formation destinée en premier lieu aux
préfectures mais également à l’ensemble des
acteurs locaux, afin de renforcer leur expertise sur
l’ensemble des politiques. Les marchés sont ainsi conclus par le SG
-CIPDR, chaque préfecture
disposant d’un droit de tirage. Une formation portant sur la prévention de la délinquance et la
prévention de la radicalisation est notamment délivrée dans le cadre de la prise de poste des
directeurs de cabinet des préfets.
Les marchés de formation concernent aujourd’hui quasiment exclusivement le champ
de la prévention de la radicalisation. En 2022, 1,7 M€ de c
rédits de paiement y ont été
consacrés
44
.
Un accord cadre a été conclu en mai 2019 «
à destination des acteurs locaux impliqués
dans le dispositif de prévention de la radicalisation
». Il comprenait trois lots :
-
Lot n°1
: les concepts clés de l’islam. Lot attribué à l’école pratique des hautes
études (EPHE)
-
Lot n°2 : la prise en charge des personnes concernées par la radicalisation. Lot
attribué à Artemis.
-
Lot n°3 : la prévention de la radicalisation dans le sport. Lot attribué à Challenges
Academia
Chaque lot était conclu pour un an renouvelable dans la limite de trois ans. Les lots 1 et
3 ont été reconduits, tandis que le lot 2 n’a pas été reconduit en 2021, sur décision du pôle
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
45
prévention de la radicalisation, qui a considéré qu’il n’était pas suff
isamment adapté à la
diversité des situations locales.
Un nouveau marché a été conclu dans le champ de la «
prévention de la radicalisation
dans le sport
» en août 2021 et renouvelé pour un an en août 2022. Ce marché s’inscrit en
cohérence avec le plan national de prévention de la radicalisation (PNPR)
45
.
La formation dans le champ de la prévention de la radicalisation
La mise en place du PNPR en 2018 a nécessité de développer des actions d’appropriation afin
de détecter les personnes en risque ou en voie de radicalisation et d’adapter la prévention le plus en
amont possible.
L’offre de formation se décline à plusieurs
niveaux : une session nationale trimestrielle et
généraliste, des formations nationales sectorielles dispensées au niveau central ou déconcentré, des
formations déconcentrées financées par le FIPD. Leur déploiement est manifeste : en 2021, ces
formations ou sensibilisations ont touché 3 413 personnes.
Les formations, notamment la session nationale, outre l’appropriation du phénomène de la
radicalisation, ont une vocation de plus en plus opérationnelle, devant offrir aux acteurs (majoritairement
de l’État, mais également d’associations, de collectivités
- élus et agents - ou autres comme les bailleurs
sociaux) de la prévention de la radicalisation les outils adaptés à la prise en charge des publics. En outre,
le caractère interministériel des intervenants constitue une valeur ajoutée, avec des présentations
d’expertise
s
et d’expériences
par des acteurs de la justice (protection judiciaire de la jeunesse,
administration pénitentiaire), de l’éducation nationale, d’acteurs de la prévention spécialisée ou de la
santé.
L’ampleur de l’offre de formation nationale (1,7 M€ en 2022) fait courir le risque d’attirer des
acteurs dont la compétence et la fiabilité sont parfois insuffisantes. Un arrêté
46
publié en 2018 pose un
certain nombre de garde-fous en posant un cahier des charges fixant à la fois les conditions
d’organisation des structures menant des actions de prévention et de prise en charge de la radicalisation
et les critères relatifs à la formation.
Enfin, des formations thématiques sont dispensées par le pôle prévention de la radicalisation.
Ainsi, la formation sur les mineurs de retour de zone a touché plus de 400 personnes en 2021 et plus de
la moitié des départements fin 2022. L’année 2023 doit être consacrée à la conception et au déploiement
d’un plan de form
ation dédié aux professionnels de la petite enfance.
Les acteurs locaux ont souligné la qualité de l’accompagnement et de la formation
proposée par le SG-CIPDR, dont le rôle de ressource a évolué ces dernières années.
L’indispensable accompagnement des act
eurs à la maîtrise de notions et de situations
complexes comme la radicalisation et le séparatisme est de plus en plus complété par des
apports plus opérationnels, offrant aux acteurs locaux les outils et réflexes permettant de
résoudre des cas complexes. Cet appui, adapté aux besoins ponctuels des territoires et de haut
niveau, est
à l’évidence
une voie à suivre pour aider les acteurs notamment préfectoraux à
remplir leurs missions.
45
Mesures 23 à 25 du PNPR.
46
Arrêté INTA1805796A du 7 avril 2018 fixant le cahier des charges relatif aux actions initiées, définies
et mises en œuvre par les structur
es impliquées dans la prévention et la prise en charge de la radicalisation.
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
46
2.3.3
Un manque de capitalisation et
d’évaluation
La mise en œuvre des stratégies nationales fait l’objet d’un suivi par les différents pôles.
Ainsi, un suivi mensuel des instances dédiées à la lutte contre l’islamisme et le
séparatisme permet d’apprécier les actions engagées par les CLIR, notamment les contrôles
réalisés, les entraves (voire fermetures ou dissolutions) posées à des établissements ou encore
les signalements aux procureurs de la République.
Ce travail de suivi prend des formes différentes entre les pôles. Il
peut s’agir
d’échanges
réguliers avec les acteurs, notamment préfectoraux, permettant au SG-CIPDR de mesurer la
nature des problématiques auxquelles ils sont confrontés. En outre, des remontées régulières
d’informations sont effectuées mais la consolidation
reste toutefois assez hétérogène, disparate
et l’outil de remontée des informations (Lime survey) n’apparaît pas d’
usage facile. Au-delà
des outils, ce sont
bien les capacités d’analyse qui mériteraient d’être développées afin,
notamment, d
’appuyer
le rôle d’animat
eur de réseau du secrétariat général et de renforcer les
niveaux déconcentrés.
À ce pilotage régulier, doit s’ajouter un travail plus approfondi d’évaluation des actions.
À ce jour, le bilan des actions menées par le secrétariat général est assuré de manière disparate :
suivi des stratégies nationales, rapport d’activité annuel interne
de certains pôles. En
comparaison, la Miviludes produit un rapport public annuel, le rapport diffusé fin 2022 portant
sur les deux années 2020 et 2021.
L’absence de re
stitution systématique des actions du SG-CIPDR
peut s’expliquer par la
nécessité, ces dernières années, de répondre rapidement à de nouveaux enjeux. Elle contrevient
toutefois aux exigences réglementaires. Le décret du 17 janvier 2006 instituant le CIPD prévoit
en effet
qu’ «
il adopte chaque année un rapport transmis au Parlement retraçant les résultats
de la politique de prévention de la délinquance et exposant les orientations de l’État en ce
domaine
». Cette obligation
semble avoir été respectée jusqu’en 2015
, mais depuis cette date,
aucun rapport
n’a été
transmis au Parlement
47
.
Le respect de cette obligation réglementaire
est d’autant plus important s’agissant de
politiques essentielles, de notions souvent complexes et
d’une organisation qui a connu un
élargissement régulier de ces missions. Ce rapport doit donc être remis au Parlement.
Recommandation n° 2.
(secrétaire général du CIPDR) : réaliser le rapport annuel au
Parlement, conformément au décret du 17 janvier 2006
CONCLUSION INTERMÉDIAIRE
Le SG-CIPDR a dû prendre en charge durant la période de nombreuses orientations
nationales visant à prévenir des risques majeurs. Il s’est employé
à concevoir des stratégies
nationales
sans pouvoir s’appuyer pour autant
sur les instances réglementaires, en premier
lieu le comité interministériel lui-même
qui ne s’est que rarement réuni. La mise en œuvre
de
47
Le document de politique transversale prévention de la délinquance et de la radicalisation offre une
présentation de l’action menée et à venir mais ne peut se substituer au rapp
ort transmis au Parlement.
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
47
ces stratégies au niveau déconcentré est adaptée aux réalités locales mais reste trop souvent
partielle. Les préfectures ont globalement pris en charge ces orientations de manière adaptée
à leur territoire.
Une voie d’amélioration pourrait consister à unifier davantage les stratégies
départementales relevant des champs couverts par le SG-CIPDR et la Miviludes.
Cela contribuerait à améliorer le dialogue avec le SG-CIPDR : en effet, si
l’accompagnement auprès des acteurs est satisfaisant,
la restitution des actions et leur
évaluation ex post demeurent très insuffisantes.
Alors que le SG-CIPDR a été amené à répondre dans des délais courts à de nouveaux
enjeu
x, il importe aujourd’hui, à la faveur d’un statut rénové et d’une organisation stabilisée,
de développer l’analyse, l’évaluation et la restitution de son action
et d’en rendre compte au
Parlement.
3
UNE GESTION DU FONDS INTERMINISTERIEL DE
PREVENTION DE LA DELINQUANCE (FIPD) DEFAILLANTE
Sur le plan budgétaire, le SG-
CIPDR s’appuie quasi exclusivement sur des crédits
d’intervention portés par le FIPD.
Ce fonds
créé en 2006 est lié à l’existence même du
SG-CIPDR dont il a suivi
l’évolution du
champ d’interven
tion. Au-delà du périmètre, le processus de gestion du fonds,
largement déconcentré,
a fait l’objet d’adaptations.
L
’utilisation des crédits du fonds a fait l’objet d’un encadrement insuffisant
qui a
conduit à des lacunes manifestes.
3.1
Un cadre d’interventio
n
élargi qui bénéficie d’une architecture
budgétaire plus lisible
3.1.1
Un champ élargi
: de la prévention de la délinquance à l’ensemble des champs
du secrétariat général
3.1.1.1
Un
élargissement continu de l’objet du fonds
Le fonds a été créé par la loi du 5 mars 2007
48
relative à la prévention de la délinquance
et était porté par l’Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances (ACSé).
48
Loi n°2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance.
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
48
Il était alimenté par des crédits délégués par l’
État et des montants prélevés sur les amendes
forfaitaires de la police de la circulation.
Le comité interministériel créé
un an plus tôt jouait alors un rôle d’arbitrage et de
coordination de l’utilisation du fonds.
La dissolution de l’ACSé le 1
er
janvier 2015 a conduit à la budgétisation du fonds dans
le budget de l’État, sous la responsabilité du SG
-CIPD devenu le SG-CIPDR en 2016
49
. Cette
évolution institutionnelle du secrétariat général a naturellement conduit le FIPD à traiter des
questions de radicalisation à partir de 2016
50
, après avoir intégré les questions de sécurisation
de sites.
Durant la période sous contrôle, le FIPD, qui a intégré le programme 216 le 1
er
janvier
2017, a vu son périmètre
suivre l’élargissement du
champ d’intervention du
secrétariat général
(radicalisation, séparatisme, contre-discours républicain).
Le FIPD porte également
les crédits d’intervention de la Miviludes. En effet, à la suite
du rattachement de la Mission au ministère de l’intérieur mi 2020, un décret de transf
ert a été
pris pour transférer les crédits du programme 129
coordination du travail gouvernemental
vers
le programme 216
conduite et pilotage des politiques de l’intérieur
.
Cet élargissement régulier
présente l’avantage d’utiliser un même support budgétaire.
L
’intitulé
du fonds apparaît toutefois très éloigné de son objet. En effet, en dépit de ces
évolutions, alors même que le comité interministériel a vu sa dénomination évoluer pour
intégrer la dimension radicalisation, le fonds a conservé son intitulé originel lié à la seule
prévention de la délinquance.
Il convient donc de procéder à la modification de l’article 1
er
du décret du 28 novembre
2019, qui prévoit le financement des actions de prévention de la délinquance et les actions de
prévention de la radicalisation. Cette évolution doit s’inscrire dans la définition d’un statut
renouvelé du SG-CIPDR et de relations formalisées avec la Miviludes souhaités par la Cour.
Recommandation n° 3.
(secrétaire général du ministère de l’intérieur)
: actualiser le
décret n°2019-
1259 du 28 novembre 2019 en fixant le nouveau périmètre d’intervention
du fonds interministériel, au-delà de la seule prévention de la délinquance
3.1.1.2
Une architecture budgétaire plus lisible
L’action
10
FIPD
du programme 216 fait l’objet de subdivisions qui ont beaucoup
évolué durant la période sous contrôle, rendant difficile une vision de la destination des crédits.
49
Dans un précédent contrôle, la Cour avait souligné que le décret n°2007-1048 du 26 juin 2007 pris pour
application de l’article 5 de la loi n°2007
-297 et relatif au fonds interministériel pour la prévention de la
délinquance
faisait toujours référence à l’ACSé, dissoute en 2015.
La modification a été opérée par le décret
n°2019-1259 du 28 novembre 2019, qui a abrogé le décret de 2007.
50
Décret n°2016-553 du 6 mai 2016 portant modifications de dispositions relatives à la prévention de la
délinquance.
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
49
La gestion du
FIPD s’appuie
sur un découpage par programmes qui correspondent à la
finalité des crédits. Leur périmètre a fortement évolué durant la période sous contrôle.
En 2018, sept programmes étaient identifiés, auxquels étaient ajoutés, outre les crédits
de fonctionnement du secrétariat général relevant du titre 3, les crédits dédiés au groupement
d’intérêt public réinsertion et citoyenneté, dissous en 2017 mais dont la liquidation n’a été
opérée qu’en 2018
.
Des regroupements successifs ont ensuite été effectués. Ainsi, en 2019, les crédits ne
sont plus regroupés que dans trois programmes (délinquance, radicalisation, sécurisation) et en
2020, un nouveau programme dédié aux lieux de cultes (sécurisation des sites sensibles) isole
certains crédits issus du programme sécurisation.
Tableau n° 3 :
Architecture du FIPD en programmes (2018 et 2022)
2018
2022
Programme A Délinquance
Programme D Délinquance
Programme B Radicalisation
Programme K Sécurisation des sites
sensibles
Programme C Équipements des polices
municipales
Programme R Radicalisation
Programme
D
Sécurisation
des
établissements scolaires
Programme
S
Sécurisation
(polices
municipales,
établissements
scolaires,
vidéoprotection)
Programme E Vidéoprotection
Programme Sites sensibles
Programme F Sites culturels
Programme G Amélioration des relations
entre les forces de sécurité de l'État et la
population
Source : SG-CIPDR
Ce resserrement des programmes a permis une plus grande souplesse dans l’affectation
des crédits. C’est le cas du programme délinquance, qui a intégré les anciens programmes
A et
G.
Le nouveau programme radicalisation regroupe quant à lui les crédits relatifs à la lutte
contre le séparatisme, au bénéfice du contre-discours républicain mais également de la lutte
contre les dérives sectaires. Ainsi, les crédits d’intervention de la Miviludes sont portés par un
programme radicalisation dont le périmètre dépas
se largement le champ d’intervention du pôle.
Cette intégration peut se justifier au regard de la proportion des crédits dédiés à la lutte
contre les dérives sectaires : en 2022, moins de 500
000 €
y ont été consacrés, sur un total du
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
50
programme radicalisation de plus 13
M€. Cela
rend toutefois peu visibles les crédits consacrés
à cette politique, même s
i
ls font l’objet d’
un suivi depuis peu.
Au-delà du découpage par programme, un fléchage de certaines actions est en effet
opéré (actions en faveur des
jeunes…). Cette présentation par finalité permet un suivi analytique
de l’exécution de la dépense. Mais, cette arborescence (annexe n°
1) demeure insuffisamment
utilisée pour le pilotage du FIPD.
Cette architecture globalement plus lisible devrait
être l’occasion d’une
meilleure
restitution de l
’utilisation
des crédits. Mais, comme évoqué précédemment, le rapport
d’activités, prévu par le décret de 2006, n’est plus réalisé depuis plusieurs années. Il pourrait
être le support d’une présentation précise, en premier lieu au Parlement, de l’utilisation des
crédits alloués dans le cadre du FIPD.
Enfin, une évolution de la gestion des crédits a été décidée en 2023 : à compter du
1
er
janvier 2024, la gestion des crédits de vidéoprotection voie publique sera assurée, au sein du
ministère de l’intérieur, par la nouvelle
direction des entreprises et partenariats de sécurité et
des armes (DEPSA) créée par le décret n° 2023-582 du 5 juillet 2023. Une action nouvelle du
programme 216 doit rassembler ces crédits.
3.1.1.3
La répartition des crédits sur la période de contrôle
L’évolution de l’architecture du FIPD par programme durant la période sous contrôle
rend plus difficile l’analyse de la destination des crédits sur les cinq dernières années.
Une première analyse globale perme
t d’apprécier l’évolution de l’ensemble des crédits
votés et exécutés sur
l’action FIPD depuis 2018
.
Graphique n° 1 :
Évolution des crédits du FIPD 2018-
2022, en M€
Source : SG-CIPDR
0
10
20
30
40
50
60
70
80
2018
2019
2020
2021
2022
AE votés
AE exécutés
CP votés
CP exécutés
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
51
Sur la période, une relative stabilité peut être constatée
. Dans cet ensemble, l’année 2019
est atypique, avec notamment un taux d’exécution des crédits de paiement (77,6
%) en nette
baisse,
les modalités de versement du FIPD ayant généré d’importants restes à payer (Cf
3.2.1)
51
. À partir de 2020, les autorisation
s d’engagement et crédits de paiement exécutés
connaissent une hausse modérée mais régulière, les sommes dépassant les crédits votés.
L’évolution des modalités d’exécution de la dépense explique cette amélioration (
Cf 3.2.3).
L’année 2022 est enfin marquée
par une consommation significative des crédits
d’intervention, abondés notamment par le plan de relance (10 M€)
52
. 69,12 M€ étaient inscrits
en CP et 75,3
M€ ont été consommés,
en hausse de 5
M€ par rapport à 2021, année où l’écart
entre les crédits votés et exécutés avoisinait déjà 5
M€
53
.
Afin d’avoir une vision à périmètre comparable
de la destination des crédits, une
reconstitution autour des quatre programmes existants (hors crédits de fonctionnement du titre
3) depuis 2020 a été opérée.
Graphique n° 2 :
Évolution des crédits (AE et CP) par programme entre 2019 et 2022, en M€
Source : SG-
CIPDR. Pour l’année 2019, le programme K, créé en 2020, est une extraction du programme S.
Sur la période, la répartition des crédits par programme connaît une évolution modérée.
Le programme prévention de la délinquance rassemble le plus de crédits. Ils s’élèvent à
35,4 M€ (CP) en 2022, soit 47% de l’enveloppe. Suivent le programme sécurisation (21,7 M€,
51
En outre, le SG-
CIPDR indique que des crédits votés n’ont pas été finalement ouverts. Le taux
d’ex
écution des crédits effectivement mis à disposition est en revanche élevé : 98 % des AE et 80 % des CP.
52
Les crédits du plan de relance ont été engagés pour financer des projets de vidéoprotection.
53
5 M€ de crédits non consommés au titre de l’année 2020 avaient été reportés sur l’exercice 2021.
0
10
20
30
40
50
60
70
80
AE exécutés
CP exécutés
AE exécutés
CP exécutés
AE exécutés
CP exécutés
AE exécutés
CP exécutés
2019
2020
2021
2022
Programme S Sécurisation (polices municipales, établissements scolaires, vidéoprotection)
Programme R Radicalisation
Programme K Sécurisation des sites sensibles
Programme D Délinquance
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
52
soit 28,8 %), le programme prévention de la radicalisation (13,2
M€ soit 17,5
%) et le
programme sécurisation des sites sensibles (5,1
M€, soit 6,7
%)
54
.
Une analyse plus fine par code activité montre
l’importance de la vidéoprotection
voie
publique qui représente une part croissante des crédits. Sa part dans les crédits du programme
sécurisation est passée de 60 % (10,2
M€)
en 2020 à 78 % (16,3
M€
en 2022). La place de la
vidéoprotection est d’ailleurs plus importante puisqu’il faudrait y ajouter la vidéoprotection des
établissements scolaires (programme S) et des lieux sensibles (programme K).
3.1.2
Une déconcentration forte des crédits
3.1.2.1
Des crédits largement déconcentrés
Le FIPD fait l’objet d’une exécution largement déconcentrée. Sur la période de contrôle,
la part de crédits déconcentrés dépasse les 90 %.
Ainsi, en 2022, 93 % des AE
(69,5 M€ sur 74,7 M€)
et 92 % des CP
(69,5 M€ sur
75,3
M€)
ont été exécutés au niveau déconcentré.
Sur les quatre programmes, celui relatif à la sécurisation des sites sensibles (K) demeure
exclusivement géré au niveau central.
En 2022, 4 M€ d’
AE et 5
M€ de CP ont été exécutés sur
ce programme.
En outre, au sein des autres programmes, des enveloppes nationales peuvent abonder
des projets. C’est le cas de la vidéoprotection, pour les projets structurants ou, depuis 2023,
pour les projets contribu
ant à l’organisation des grands projets sportifs en 2023 (coupe du
monde de rugby) et 2024 (jeux olympiques et paralympiques). De même, des abondements
ponctuels viennent soutenir certains projets locaux (cf infra sur les intervenants sociaux en
commissariat et en gendarmerie).
Enfin, des appels à projet
ont été lancés au niveau central afin d’orienter les crédits.
Les appels à projet nationaux
En 2021, trois appels à projet ont été annoncés au niveau national et au sein du programme
radicalisation.
Le premier portait
sur les atteintes à la dignité humaine et à l’égalité entre les femmes et les
hommes. Il était doté de 1
M€
mais n’a finalement pas été lancé, alors qu’il était annoncé dans la
circulaire du 30 avril 2021. Un même niveau de crédits a été af
fecté à l’appel à projet sur la lutte contre
l’emprise mentale et les dérives sectaires
(annexe n°2), qui a conduit à retenir 22 projets, renouvelé en
2022 (21 projets).
Enfin, à la suite de l’assassinat de Samuel Paty le 16 octobre 2020, un appel à proje
t intitulé
« Fonds Marianne » a été lancé en avril 2021 (annexe n°3). Il était destiné à «
riposter à la propagande
séparatiste
» et «
défendre les valeurs républicaines
» par la diffusion de contenus en ligne. 2,5 M€ ont
été fléchés et 2 M€ ont été attrib
ués à 17 associations.
54
Ce programme voit sa part dans les crédits du FIPD augmenter de manière continue. Il ne représentait
que 2,7 % des crédits en 2019.
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
53
L’organisation de cette déconcentration a
en revanche évolué
dans le sens d’une
moindre fragmentation des crédits. Jusqu’en 2019, le budget opérationnel de programme (BOP)
du FIPD était décomposé en une unité opérationnelle (UO) centrale et 108 UO départementales.
À partir de 2020, 12 UO régionales ont succédé aux 86 UO départementales en
métropole, hors Ile-de-
France, qui a conservé, ainsi que l’outre
-mer (11 UO), une UO par
département (soit 9 UO).
Au total, on compte donc aujourd’h
ui 32 UO départementales ou
régionales et une UO centrale.
Dans un précédent contrôle portant sur le programme 216, la Cour avait considéré que
le nombre important d’UO pénalisait le dialogue de gestion et venait à rebours du mouvement
constaté sur ce programme de fusion des UO au niveau régional
55
.
Dans le cadre de l’
enquête
, la direction de l’évaluation de la performance, des achats,
des finances et de l’immobilier (DEPAFI) affirme que cette organisation budgétaire resserrée a
permis de simplifier l’administration des crédits du BOP en AE et en CP et de gagner en
souplesse d
ans la mise à disposition de la ressource et l’exécution des crédits.
Cette régionalisation des crédits s’accompagne toutefois d’une délégation de crédits au
préfet de département décrite ultérieurement.
La déconcentration du FIPD s’appuie en effet sur
deux niveaux (hors Ile-de-France et outre-mer) : un niveau régional de pilotage et de
comptabilisation de la dépense (responsabilité de l’UO) d’une part, un échelon départemental
d’ordonnancement de la dépense (centre de coût) d’autre part.
3.1.2.2
Des orientations nationales de gestion du FIPD
Le fort niveau de régionalisation des crédits s’inscrit dans le cadre d’une stratégie
nationale faisant l’objet d’
orientations annuelles, dont le cadre a été posé par le décret du 28
novembre 2019
56
modifiant le code de sécurité intérieure
57
.
Ce texte dispose en outre que «
le comité interministériel de prévention de la
délinquance et de la radicalisation fixe les orientations d’utilisation des crédits du fonds et les
conditions de leur éligibilité
». Cette disposition réglement
aire n’est pas mise en œuvre. En
effet, une circulaire annuelle est bien prise mais elle ne fait pas suite à une décision du CIPDR,
dont il a été montré qu’il se réunissait de manière très épisodique.
Les circulaires annuelles d’orientations des politiques
soutenues par le FIPD
Chaque année, une circulaire, adressée aux préfets de département, préfet de police de Paris et
préfet de police des Bouches-du-Rhône, fixe les orientations des politiques soutenues par le fonds.
Durant la période de contrôle, elle a été signée par la secrétaire générale du CIPDR (2018 et 2019) puis
par le ministre de l’intérieur et des outre
-
mer et la secrétaire d’État chargée de la citoyenneté.
55
Une architecture par UO régionale avait déjà été mise en place en 2017 au sein du programme 216 sur
le BOP contentieux.
56
Cf. note n°51.
57
Une circulaire cadre INTA2006736C a par ailleurs été publiée le 5 mars 2020 pour la déclinaison
territoriale des politiques de prévention de la délinquance et de prévention de la radicalisation pour les années 2020
à 2022.
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
54
La circulaire comprend tout d’abord des orientation
s politiques. À
titre d’illustration, la
circulaire pour 2023
58
met l’accent sur la
vidéoprotection, la prévention de la délinquance des jeunes, la
protection des victimes des violences intrafamiliales, la prévention de la radicalisation, la lutte contre
les séparatismes, les dérives sectaires et le complotisme.
Un fléchage des crédits est parfois imposé. Ainsi, depuis 2021, au moins 75 % des crédits du
programme S doivent être dédiés à la vidéoprotection.
La circulaire comprend également les règles de gestion du FIPD, notamment les modalités
d’instruction,
le calendrier de délégation de crédits, les taux de subvention, le rythme de versement, les
règles de contrôle interne.
3.2
Une allocation et une consommation des crédits déconcentrés qui
doivent être améliorées
3.2.1
L’attribution initiale des crédits déconcentrés
En début d’année, la DEPAFI, en tant que responsable de programme, délègue au BOP
FIPD une large majorité (90 % en 2023 contre 80 % en 2022) des crédits ouverts en LFI en
AE/CP.
Il appartient ensuite au SG-CIPDR (responsable de BOP) de notifier aux UO régionales
leurs dotations annuelles pour les programmes D, R et S. 80
% de l’enveloppe régionale est
notifiée au début de l’exercice
59
.
En février 2023, 44 M€ ont ainsi été délégués par le SG
-
CIPDR.
Le
préfet de région peut alors procéder à l’affectation
des crédits à chaque département.
Dans le cadre du contrôle, des modalités de répartition différentes ont été constatées. Elles font
généralement suite à un premier recensement (comme en Pays de la Loire), mais relèvent
souvent d’une recondu
ction des répartitions passées. La préfecture de la région Bretagne
s’appuie quant à elle largement sur un critère démographique.
Cette allocation est parfois partielle. Ainsi, cette même région consacre une part
d’enveloppe afin de financer des actions structurantes dépassant le cadre départemental.
Ces
crédits régionaux ont ainsi financé la formation de personnels de santé.
3.2.2
Un
rôle central du préfet de département dans l’attribution des crédits
Si le préfet de région répartit désormais les crédits entre départements
, c’est bien le
préfet de département qui procède à leur attribution. Le lancement de la procédure prend la
forme d’un appel à projet départemental précisant les orientations qu’il entend donner aux
58
Circulaire IOMK2303419J du 16 février 2023.
59
D’autres dotations sont connues plus tôt, ce qui facilite un arbitrage et un engagement de la dépense.
C’est le cas des crédits de la mission interministérielle de lutte contre les
drogues et les conduites addictives
(Mildeca), connus en fin d’année précédente.
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
55
programmes D, R et S. Il est en principe dépendant des orientations nationales formulées par la
circulaire annuelle. Cette dernière est depuis plusieurs années diffusée au cours du mois de
février, l’année 2021 faisant exception à l’effort d’anticipation. Le
texte avait alors été publié
le 12 mai,
mettant en difficulté les préfectures et rendant plus difficile l’exécution budgétaire
du fonds.
Afin de pallier ces difficultés, certaines préfectures lancent leurs appels à projet en fin
d’année précédent
e
. C’est
le cas notamment
de l’
Ille-et-Vilaine, du Haut-Rhin, de la préfecture
de police de Paris.
Ce lancement anticipé doit permettre d’éviter une attribution tardive des
crédits, rendant leur exécution difficile.
Cette situation n’est toutefois pas satisfaisante
puisque les appels à projet
départementaux sont lancés avant même que la circulaire d’orientation soit connue. La solution
la plus adéquate pour lever cette incohérence consisterait à diffuser la circulaire nationale en
fin d’année précédente. Cette adapt
ation du calendrier faciliterait la bonne préparation des
appels à projet départementaux et la bonne exécution des crédits.
Le préfet dispose d’une certaine latitude dans l’organisation de l’appel à projet. Ainsi,
certains départements comme l’Ille
-et-Vilaine lancent un seul appel à projet couvrant les trois
programmes, tandis que d’autres distinguent les programmes. C’est le cas du Haut
-Rhin ou de
la préfecture de police de Paris
60
qui dissocient la prévention de la délinquance et la prévention
de la radic
alisation d’une part, la sécurisation d’autre part.
À la suite du dépôt des demandes
61
, la répartition des crédits au niveau déconcentré fait
l’objet d’une instruction
préalable par les services préfectoraux, rattachés à la direction ou au
bureau de l’ordre public et de la sécurité intérieure.
L’analyse est généralement partenariale
et prend des formes variées. Certaines
préfectures, comme le Maine-et-Loire, réunissent un comité des financeurs associant des
services préfectoraux, des services du procureur de la République, des collectivités (du bloc
communal et du département). D’autres requièrent l’avis des partenaires, notamment des
services judiciaires, en dehors de toute instance
(notamment via l’application subventia)
, avant
une décision d’attribution
prise par le préfet, qui arrête la programmation départementale.
Enfin, le SG-CIPDR est parfois sollicité afin de connaître son appréciation sur telle association.
L’encadremen
t des enveloppes FIPD
: l’assouplissement du financement des
intervenants sociaux en commissariat et gendarmerie (ISCG)
Des règles de plafonnement du financement par le FIPD ont été instaurées. Il en va ainsi de
l’enveloppe
nationale dédiée à la sécurisation de la coupe du monde de rugby 2023 et des jeux
olympiques et paralympiques 2024, pour lesquels le financement par le FIPD ne peut excéder 50 %.
Il en va de même au sein du programme D, notamment mobilisé pour la prévention des violences
intrafamiliales. À cette fin, la stratégie nationale de prévention de la délinquance 2022/2024 a confirmé
l’objectif de disposer d’au moins deux postes d’ISCG par département
62
.
60
La préfecture de police de Paris et la préfecture de la région Ile-de-France ont organisé fin 2022 quatre
réunions d’information de l’appel à projet, au cours desquelles de
s échanges ont lieu sur les politiques menées.
61
L’application subventia, déployée dans certaines préfectures, permet une dématérialisation des
demandes de subvention.
62
En outre, la loi n°2023-
22 du 24 janvier 2023 d’orientation et de programmation du min
istère de
l’intérieur (LOPMI) affiche l’objectif de porter leur nombre à 600 en 2027.
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
56
Le financement des ISCG
était dégressif jusqu’en
2022 : 80 % la première année, 50 % la
deuxième et 33
% la troisième. Cette doctrine posait des difficultés, d’autant que tous les départements
ne financent pas ces postes. La pertinence reconnue du dispositif a conduit à adapter le principe de
dégressivité : les postes créés depuis 2020 pourront continuer à bénéfic
ier d’un taux de prise en charge
de 33 % (contre 10 % auparavant).
En outre, au regard de l’hétérogénéité des cofinancements, une
enveloppe nationale
de 4 M€ en 2023
permet d’abonder les crédits déconcentrés.
3.2.3
Une exécution des crédits
qui s’est améliorée
L’exécution des crédits se situe à un niveau élevé.
Le niveau des crédits consommés
excède régulièrement les crédits votés, qu’il s’agisse des AE ou des CP. Ainsi, la LFI 2022
prévoyait 69,39 M€ de CP et ce sont 75,3 M€ qui ont été consommés, à la faveur notamment
de reports de crédits 2021 (5
M€)
et de l’abondement du plan de relance
.
Plusieurs causes expliquent ce haut niveau de consommation.
L’élargissement de l’objet du fonds
a
tout d’abord
contribué à ce résultat
63
.
Ensuite, une plus grande souplesse
dans l’exécution des crédits
a été apportée ces
dernières années. Tout d’abord, la fongibilité entre les trois programmes gérés au niveau
départemental a été portée à 30 % (contre 20 %) en 2023. En outre, la gestion régionale des
crédits permet une régulation des crédits par le préfet de région entre les départements. Enfin,
comme évoqué précédemment, des abondements de crédits par le SG-CIPDR sont possibles.
Cette amélioration est en outre liée au calendrier de publication de la circulaire annuelle.
Ainsi, en 2021, cette dernière a été diffusée le 12 mai, ce qui réduit très fortement la période de
consommation, sauf à anticiper largement la diffusion des appels à projet. En effet, au niveau
des UO, 60 % des AE et 50 % des CP doivent être consommés le 30 juin, 80 % des AE et 75 %
des CP doivent l’être avant le 30 septembre
, les crédits restants au 30 novembre étant remontés
au niveau du BOP.
Ce calendrier de consommation a fait l’objet d’un desserrement par rapport
aux années antérieures. Un calendrier trop contraint met en effet en difficulté certains
bénéficiaires, qui, en raison d’une attribution tardive, ne disposent que d’un délai très court pour
mettre en œuvre leur action et consommer leurs crédits.
Ce calendrier très contraint a été l
’une des causes
d’importants restes à payer
. Au milieu
de l’année 2022, ils s’élevaient à 3
3,9
M€, dont 22,4 M€ au titre des années 2016
-2020 et
14,8
M€ pour l’année 2021.
L’évolution des modalités de gestion du FIPD
et un travail
spécifique engagé par le SG-CIPDR ont permis de résorber les crédits des années antérieures
et un travail important d’apurement des restes à payer a été effectué.
Le programme S (vidéoprotection de voie publique) est concerné par 72 % des restes à
payer (2
4,3 M€)
.
Il concentre en effet des subventions d’investissement pour des opérations
demandant généralement un temps de réalisation pluriannuel. La hausse récente du niveau
63
Les demandes de financement peuvent également être satisfaites par l’attribution, pour les projets
d’investissement comme la vidéoprotection, par la dotation d’équipeme
nt des territoires ruraux (DETR), la
dotation de soutien à l’investissement local (DSIL) et la dotation politique de la ville (DPV). De même, certaines
actions relevant de la prévention de la délinquance peuvent être financées par la mission interministérielle de lutte
contre les drogues et les conduites addictives (MILDECA).
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
57
d’acompte
pour les opérations de vidéoprotection voie publique
doit permettre d’atté
nuer dans
les prochaines années leur niveau
64
.
En définitive
, l’évolution de la
doctrine de gestion du FIPD a apporté une plus grande
souplesse.
L’anticipation de la publication de la circulaire et de l’appel à projet départ
emental
constitue à cet égard un levier essentiel qui doit être poursuivi. Le SG-CIPDR devrait ainsi
utilement envisager la publication de la circulaire annuelle en fin d’année
précédant
l’exercice.
Des actions souvent durables enserrées dans un cadre annuel
Les conventions sont obligatoires pour un montant supérieur à 23
000 €
pour les associations
65
,
mais la circulaire pour 2023 préconise d’étendre cette obligation à tous les bénéficiaires, y compris les
personnes publiques.
Quelle
que soit la nature de l’acte attributif, l
a circula
ire rappelle l’annualité des engagements
du FIPD. Cette temporalité est parfois en contradiction avec la permanence des actions. Ainsi, des
associations employeurs doivent solliciter une subvention chaque année alors que leur action est
indispensable pour le territoire
et s’inscrit dans le cadre d’un partenariat étroit avec les services de l’État.
Il en va ainsi pour les associations d’aide aux victimes qui agissent en lien étroit avec la préfecture et
les services judiciaires.
Des conventions pluriannuelles sont ainsi parfois conclues avec ces acteurs qui doivent
néanmoins répondre à l’appel à projet, dont les résultats et la disponibilité des crédits s
ont parfois très
tardifs
, allant parfois jusqu’au mois de mai.
Sans remettre en cause la nécessité d’une
évaluation annuelle de l’usage des crédits, le SG
-
CIPDR devrait pouvoir autoriser une part d’engagements pluriannuels afin de consolider les
engagements juridiques, alléger la procédure d’instruction et sécuriser les partenaires menant des actions
durables. Cette part devrait rester minoritaire afin de ne pas figer les crédits mais apparaît adaptée à
certaines actions permanentes et reconduites chaque année.
64
En 2019, le paiement des travaux de vidéoprotection était le suivant : 20 % au début des travaux et
80 % à la livraison. Ce dispositif, issu du décret n°2018-514 du 25 juin 2018 rel
atif aux subventions de l’État pour
les projets d’investissement, a conduit à augmenter les restes à payer. Ces taux ont été revus à compter de 2021
avec, pour la vidéoprotection de voie publique, l’octroi d’un acompte de 75
% au démarrage des travaux.
65
Article 10 de la loi n°2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations
avec les administrations.
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
58
Recommandation n° 4.
(secrétaire général du ministère de l’intérieur, secrétaire général
du CIPDR) : diffuser dès le mois de décembre la circulaire annuelle sur le FIPD afin
d’améliorer les conditions d’exécution des crédits
4
UNE INSTRUCTION ET UN CONTROLE DES CREDITS
CENTRAUX QUI PRESENTENT DES FAILLES
IMPORTANTES
La Cour s’est attachée à analyser les dos
siers de suventions, qui lui ont été communiqués
lors du contrôle, sur les années 2020 et 2022 pour lesquelles de nombreuses anomalies ont été
relevées.
En outre, la Cour a mené des investigations complémentaires sur les dossiers de
subventions, qui ont m
is à jour l’existence de pièces justicatives, pourtant manquantes dans les
dossiers du SG-
CIPDR, enregistrées dans l’outil comptable de l’
État Chorus.
4.1
L’instruction des demandes de subventions
Les règles d’attribution et de renouvellement d’une subvention
aux associations relèvent
de textes nationaux
66
mais également de règles internes au SG-CIPDR
pour l’instruction des
demandes :
Le projet initié et conçu par l’association doit tout d’abord être conforme à l’objet
statutaire de l’association et à l’arrêté d
u 3 avril 2018 fixant le cahier des charges relatif aux
actions des structures impliquées dans la prévention et la prise en charge de la radicalisation de
l’article 6 de la loi du 30 octobre 2017. Cette exigence est rappelée en préambule de la
convention d
’attribution.
En outre, l’agent en charge de l’instruction de la demande établit une fiche d’instruction
comprenant :
-
le nom du demandeur de la subvention, la nature du demandeur (association…),
le
représentant légal,
-
le bilan de d’action précédente en cas
de demande de renouvellement de la
subvention,
-
la synthèse du projet de l’action sollicitant une subvention FIPD au titre de l’année,
-
la durée de l’action,
-
le budget total : le total du financement des actions, le financement demandé au
FIPD, la synthèse des autres co-financements sollicités,
-
l’imputation comptable de la subvention : programme R….,
66
Notamment la circulaire du 24 décembre 2002 relative aux subventions de l'Etat aux associations.
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
59
-
la conformité au cahier des charges prévu par l’arrêté du 3 avril 2018 (valeurs
communes, exposé clair de la stratégie de communication et du budget du projet
dans la CERFA de la demande de subvention),
-
l’avis du chargé de mission : favora
ble/défavorable,
-
l’avis du cabinet de la ministre déléguée : favorable/défavorable,
-
l’avis du cabinet de la
ministre déléguée chargée de la citoyenneté,
-
la décision et la signature du SG-CIPDR pour un montant accordé de la subvention
-
ou depuis avril 2023, la décision du cabinet de la ministre déléguée chargée de la
citoyenneté après avis rendu du SG-CIPDR ou du secrétaire général adjoint.
Pour les crédits centraux gérés par le SG-CIPDR,
l’
instruction est réalisée par les
différents pôles concernés. Certains crédits centraux font néanmoins l’objet d’une instruction
déconcentrée : le programme K sur la sécurisation des sites sensibles et cultuels donne ainsi
lieu à un recensement et une instruction départementale à l’initiative du préfet, en lien étroit
avec le renseignement territorial et après avis des communautés religieuses.
Pour les autres enveloppes nationales, le pôle administratif et financier a formalisé
durant ces dernières années le processus d’instruction et accompagn
e les pôles en charge de
l’instruction des demandes.
Dans le cadre de la mise en place du dispositif national de contrôle interne financier sur
le FIPD, un « logigramme » a ainsi été établi en 2017 et révisé en 2018, 2019 et 2023.
Il vise à sécuriser la procédure d’instruction, de prise de décision et de suivi de
l’exécution des subventions accordées au titre des crédits de l’UO centrale. Il détaille les
différentes ét
apes de l’instruction et des fiches procédures rappellent les exigences de
l’instruction, notamment les points d’attention lors de l’analyse du CERFA
67
rempli par
l’association
: analyse du projet, du budget de l’association, du budget du projet, indicateur
s
d’évaluation...
Le pôle administratif et financier, en lien avec le contrôleur interne financier (CIF), joue
quant à lui un rôle d’accompagnement et de supervision et apporte son avis dans le tableau de
synthèse.
La dernière mise à jour du logigramme en avril 2023 fait apparaître les avis et la décision
du comité de programmation, dont il est désormais indiqué qu’il est présidé par le cabinet du
ministre. En outre, le recours possible au contrôleur interne financier est possible dès la phase
d’instruct
ion. Enfin, un double contrôle est instauré par le chargé de mission du pôle métier et
le responsable de l’UO centrale au sein du pôle administratif et financier.
En phase
d’exécution, l’avis écrit du pôle métier est désormais requis avant versement
du solde de la subvention.
67
Conformément au décret n°2021-1947 du 31 décembre 2021, pris en application de la loi n°2021-1109
du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République, le CERFA mentionne que l’association
souscrit au contrat d’engagement républicain (CER)
.
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
60
4.2
Le lancement d’appels à projet en 2021 dans des conditions mal
maîtrisées
L’attribution des crédits centraux a donné lieu au recours à une procédure spécifique en
2021. Un appel à projet, le fonds Marianne, a ainsi été lancé pour lutter contre la propagande
séparatiste et promouvoir les valeurs de la République. De même, un appel à projet sur les
dérives sectaires a été lancé par la Miviludes.
Le fonds Marianne, un appel à projet dans des délais très resserrés
Le fonds Marianne a fait
l’objet d’une communication ministérielle le 20 avril 2021, l’appel à
projet étant diffusé sur le site internet du SG-CIPDR.
Les projets sélectionnés devaient répondre à l’un de
s deux objectifs suivants :
-
riposter à la propagande séparatiste ainsi qu’au
x discours complotistes en ligne en particulier
sur les réseaux sociaux
-
défendre les valeurs républicaines de liberté, de conscience et d’expression, d’égalité, entre
tous les hommes et entre toutes les femmes, de fraternité et de laïcité qui sont le ciment de la concorde
et de la cohésion nationales
En outre, l’appel à projet intègre un critère de rapidité, puisque le projet devait être mise en
place «
dans un délai de 45 jours après son attribution
». D’ailleurs, le délai de dépôt était
particulièrement resserré puisque les candidatures devaient être déposées entre le 20 avril et le 10 mai
2021. Un délai quasiment aussi réduit (entre le 20 mai et 20 juin) a été prévu pour l’appel à projet 2021
lutte contre les dérives sectaires. En comparaison, l’appel à
projet 2022 pour la lutte contre les dérives
sectaires offrait un délai de près de deux mois pour déposer une demande.
Sur les 73 candidatures, 47 ont été déclarées éligibles et 17 ont été retenues par le comité de
sélection pour un montant 2 017
600 €. Parmi les bénéficiaires, huit n’avaient pas reçu de subventions
du SG-CIPDR via le FIPD auparavant.
Le choix a été effectué le 21 mai 2021 par un comité de sélection spécifique composé du
directeur de cabinet de la ministre déléguée chargée de la citoyenneté, de deux conseillers ministériels,
du secrétaire général du CIPDR, de l’adjointe au chef de l’UCDR et d’une chargée de mission de
l’UCDR. Les lauréats ont été informés début juin, le SG
-CIPDR ayant communiqué sur cette attribution
(sans communiquer les noms des lauréats
68
) le 7 juin 2021. Le SG-CIPDR ne dispose pas des courriers
de notification d’attribution des subventions. Il est intervenu après le comité de sélection afin de
formaliser et signer les actes attributifs (annexe 4 : modèle de convention).
Deux associations ont obtenu une somme plus importante (dans de faibles proportions :
compléments de 960 € et de 325 €)
que l
ors de l’
arbitrage initial, le SG-CIPDR ayant considéré, après
échange lors de la préparation des actes attributifs, qu’une aide su
périeure était nécessaire pour
accomplir leur action. Le montant total attribué par le fonds Marianne, dont l’enveloppe avait été fixée
à 2,5 M€, s’élève donc à 2
026
885 €.
68
Les 17 associations n’apparaissent pas non plus dans l’annexe à la loi de finances pour 2023 recensant
l’ensemble des subventions accordées aux associations. Le SG
-
CIPDR a indiqué avoir obtenu l’aval de la direction
du budget, en application de l’arti
cle L311-
5 2° du code des relations entre le public et l’administration, qui
dispose que ne sont pas communicables les «
documents administratifs dont la consultation ou la communication
porterait atteinte
(…) à la sûreté de l’État, à la sécurité publique
ou à la sécurité des personnes
». Au final, seules
14 associations ont été retirées.
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
61
La procédure d’attribution du fonds Marianne a donc été particulièrement rapide, n’a pas fait
l’objet d’une instruction qui aurait dû aboutir à exiger des pièces obligatoires et a abouti à une décision
en dehors des procédures habituelles du FIPD.
Outre les conditions d’attribution, l
a finalité même de certains crédits alloués suscite
des interrogations.
Ainsi, des projets retenus dans le cadre du fonds Marianne n’entraient pas dans le cadre
prévu d’actions exclusivement en ligne. C’est le cas d’
un projet qui avait pour objet premier
d’effectuer une cartographie des organisations de l
a société civile actives dans le secteur de la
lutte contre les théories complotistes et extrémistes. Un rapport de recherche devait être produit
et deux événements, un virtuel et un hybride, devaient être organisés.
De même, les appels à projet avaient
une vocation nationale puisqu’ils étaient mobilisés
sur l’UO centrale gérée par le SG
-CIPDR. Contrairement aux appels à projet lancés par les
préfectures, la procédure lancée par le SG-CIPDR (ou la Miviludes) avait donc vocation à
soutenir des projets str
ucturants sur le territoire national. La pratique s’avère différente.
Des appels à projet nationaux au soutien d’actions locales
L’appel à projet dérives sectaires
a abouti à l’octroi d’une subvention à des associations à
rayonnement départemental pour des montants parfois très modestes (2 400
€).
Un même constat prévaut pour l’appel à projet 2022. Le souhait d’atteindre l’enveloppe initiale
de 1 M€ (998 138 € ont été attribués) semble avoir prévalu sur l’appréciation du caractère global du
projet.
Ces deux appels à projet nationaux «
lutte contre les dérives sectaires
» ne prévoyaient certes
pas explicitement de critère de rayonnement de l’action. Cette pratique illustre néanmoins la nécessité
d’une clarification du partage entre projets nationaux soutenus
par le SG-CIPDR ou la Miviludes et
financés par l’UO centrale et les projets soutenus par les préfectures via les UO déconcentrées.
La circulaire annuelle prévoit pourtant depuis 2020 l’intégration de la lutte contre les dérives
sectaires dans le champ des crédits déconcentrés du FIPD. Cette clarification budgétaire entre les crédits
centraux et déconcentrés est complémentaire du travail de plus grande intégration de la lutte contre les
dérives sectaires dans la stratégie départementale (cf. 2.3.1).
Le la
ncement d’appels à projet en 2021 a fait l’objet d’une
préparation insuffisante.
Ainsi, l’appel à projet
s « Lutte contre les dérives sectaires » a conduit à instruire dans des délais
très courts 29 dossiers, alors que la Miviludes n’avait accordé en 2020 qu’une seule subvention.
Un agent de la Miviludes a ainsi été rapidement formé à la lecture des CERFA de demande de
subvention.
Le SG-CIPDR dispo
se d’une plus grande expérience d’attribution des crédits, mais il
faisait face à un accroissement depuis 2020 de ses missions
69
avec la création du pôle
séparatisme, de l’UCDR, la prise en charge des dossiers M
iviludes
. Il n’était pas donc pas en
mesure de
prendre en charge de manière satisfaisante l’augmentation des dossiers à instruire.
69
Quelques mois plus tôt, en décembre 2020, l’opération «
Prodiges de la République
» était annoncée,
afin de récompenser des Français méritants qui se sont illustrés par leur engagement pour la société. Les modalités
de cette récompense de 500 €, au final adressée à une association par département retenue par le «
Prodige »,
n’avaient pas été définies au préalable. La mise en place du dispositif a donc fait l’objet de nomb
reuses demandes
d’éclairages des préfectures au premier semestre 2021.
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
62
Ainsi, si 44 et 54
subventions ont été respectivement accordées en 2019 et 2020, l’année 2021
voit ce nombre passer à 96, en raison des deux appels à projet lancés quasiment simultanément.
L’insuffisance des procédures internes, en dépit d’efforts de formalisation, a accru les
difficultés.
Recommandation n° 5.
(secrétaire général du CIPDR) : clarifier la répartition des
financements entre crédits nationaux et déconcentrés du FIPD, notamment dans le champ
de la lutte contre les dérives sectaires, et ne financer sur crédits nationaux que des projets
à vocation nationale
4.3
Les dérives
constatées au stade de l’attribution de la subvention
Dans le cadre de l’analyse
faite de
l’instruction et l’attrib
ution, la Cour a porté une
attention sur la description du projet et son adéquation avec les finalités attendues, dans le cadre
ou en dehors des appels à projet.
Il en ressort que certaines associations ont mis en œuvre des
projets de prévention de la délinquance, de la radicalisation ou de lutte contre les dérives
sectaires qui n’entrent pas directement dans leur objet statutaire.
Il en va ainsi d’associations sportives ou culturelles ayant déployé des activités dans un
but de prévention de la délinquance ou de la radicalisation. Cela peut interroger sur leur capacité
à poursuivre ces objets, même si l’écart constaté avec l’objet social ne peut être considéré
comme un obstacle définitif s’agissant d’actions nouvelles.
4.3.1
L’instruction
des dossiers
Dans le cadre du contrôle, la Cour a procédé à une analyse de l’instruction des crédits
centraux en 2020, 2021 et 2022. Les appels à projet (en 2021 : fonds Marianne et appel à projet
Miviludes, en 2022
: appel à projet Miviludes) ont été intégrés à l’anal
yse et le cas échéant
isolés afin de déterminer si la qualité de
l’instruction diffère des autres subventions versées.
La Cour a également pris connaissance des
deux rapports de l’Inspection générale de
l’administration
70
ainsi que du rapport
d’information
du Sénat
71
, dont les développements
recoupent largement les constats faits par la Cour.
4.3.1.1
Des dossiers incomplets
La constitution d’une fiche d’instruction complétée par le chargé de mission pour
instruire les dossiers d’attribution de subvention est une heur
euse initiative pour assurer la
traçabilité de l’instruction des dossiers. La fiche d’instruction synthétise les informations
70
Rapport d'inspection relatif à la subvention versée en 2021 à l'USEPPM dans le cadre du fonds
"Marianne" mai 2023 et rapport complémentaire relatif au fonds "Marianne",
juin 2023.
71
«
Le fonds Marianne : la dérive d'un coup politique
», Sénat, juillet 2023.
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
63
relatives à l’action réalisée par l’association lors d’une subvention allouée antérieurement, le
projet de l’action de l’association pour la subvention de l’année, la durée du projet et le montant
total du financement.
Toutefois,
cette fiche d’instruction, récapitulant les informations utiles à la prise de
décision de l’attribution de la subvention, est insuffisamment utilisée en pr
atique, et
n’
apparaît
seulement que pour 25 % des dossiers de subventions du FIPD en 2020, 8 % des dossiers en
2021 et 54 % des dossiers en 2022.
De plus, l’envoi d’un accusé de réception
de la demande
n’apparaît pas systématique.
Graphique n° 3 :
Production des documents
exigés pour l’instruction des demandes de subvention
2020, 2021 et 2022
Source
: Cour des comptes, d’après des données du SG
-CIPDR
D’autres
documents exigibles font défaut
au stade de l’attribution des subventions
. Les
statuts ne sont ainsi fournis que dans un peu plus de 20 % des dossiers en 2020, 48 % en 2021
et 25 % en
2022. L’absence des statuts est
problématique car ils sont nécessaires pour
corroborer l’adéquation du projet avec l’objet statutaire du bénéficiaire de la subvention.
De même, la pro
duction de l’avis d’immatriculation au S
IRENE, obligatoire pour toute
association bénéficiant d’une subvention
,
n’est constatée que dans
25 % des dossiers en 2020,
50 % en 2021 et 25 % en 2022
72
.
72
Le CERFA fourni par l’association fait toutefois référence à l’inscription au répertoire national des
associations (RNA), qui suppose l’inscription préalable au répertoire SIRENE.
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
2020
2021
2021 Fonds
Marianne
2021 AAP
Miviludes
2022
AAP Miviludes
2022
Total
Statuts
Avis situation répertoire SIRENE
Etats financiers
Fiche d'instruction
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
64
Enfin, les états financiers approuvés ont été fournis dans seulement 32 % des dossiers
en 2020, 52 % en 2021 et 18 % en 2022
. Cette omission est d’autant plus
critiquable
lorsqu’elle
concerne d
es associations ayant bénéficié d’une subvention
de plus de 153 000 euros, pour
lesquelles la production de comptes annuels (bilan, compte de résultat et annexe) et du rapport
du commissaire aux comptes est obligatoire
73
.
De manière générale, les éléments d’aide à la décision apparaissent globalement
très
insuffisants.
Ces défaillances sont d’autant plus notables s’agissant de
subventions
conséquentes.
4.3.1.2
Les défaillances constatées sur les plus gros bénéficiaires
En 2021, sur les 12 associations ayant bénéficié d’une subvention supérieure à
153 000
euros, il s’avère que 50
% d’entre elles
bénéficient
d’
un renouvellement de
subventions attribuées en 2020.
En outre, il est relevé que huit associations ont perçu une subvention antérieure (en
2020), et que leur renouvellement au-delà du seuil de 153
000 € en 2021
est pourtant
accompagné d’anomalies liées au
défaut de documents fournis lors du renouvellement de la
subvention.
Lors du renouvellement des subventions en 2021 de plus de 153 000 euros, ces
subventions ont été attribuées avec un faible taux
de production de l’avis S
IRENE (50 %) et
des statuts (42 %).
Pourtant, les st
atuts et l’avis de publication au SIRENE sont nécessaires pour
l’identification de l’association et l’assurance que l’objet de l’association est en adéquation avec
le projet présenté pour la demande de subvention.
En outre, seulement 58 % des subventions ont donné lieu à la production des comptes
annuels et seulement 25 % des bénéficiaires ont présenté un rapport du commissaire aux
comptes pourtant obligatoires pour ce niveau de subvention.
Il est relevé la présence de
la fiche d’instruction signée dans 1
7 % des dossiers
seulement.
En 2022, sur les quatre associations bénéficiant de subventions supérieures à
153 000 euros, seule une a produit se
s statuts et l’avis d’immatriculation au S
IRENE ainsi que
les comptes annuels. Les rapports du commissaire aux comptes font défaut dans 100 % des
dossiers, alors que ce sont des documents obligatoires pour ce niveau de subvention. Le même
constat est dressé pour la fiche d’instruction
. Le contrôle fait donc apparaître des carences dans
73
Article L 612-4 du code de commerce. : "
Toute association ayant reçu annuellement des autorités
administratives, au sens de l'article 1er de la loi du 12 avril 2000, ou des établissements publics à caractère
industriel et commercial une ou plusieurs subventions en numéraire dont le montant global dépasse un seuil fixé
par décret, doit établir des comptes annuels comprenant un bilan, un compte de résultat et une annexe dont les
modalités d'établissement sont fixées par décret. Ces associations doivent assurer, dans des conditions
déterminées par décret en Conseil d'Etat, la publicité de leurs comptes annuels et du rapport du commissaire aux
comptes.Ces mêmes associations sont tenues de nommer au moins un commissaire aux comptes et, lorsque les
conditions définies au deuxième alinéa du I de l'article L. 823-1 sont réunies, un suppl
éant. /…
/" . Le seuil de
153
000 €
a été fixé par décret du 30 avril 2001.
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
65
l’instruction des dossiers FIP
D au niveau central. Un effort de formalisation est certes réalisé à
travers un logigramme et la production de notes méthodologiques, mais son appropriation par
les pôles opérationnels demeure insuffisante.
Le SG-CIPDR devrait recourir de façon systématique à
la fiche d’instruction pour
vérifier que l’ensemble des pièces justificatives nécessaires à l’attribution de la subvention
ont
été fournies. Une attention particulière devrait être portée sur les subventions à enjeux qui
peuvent le cas échéant être renouvelées.
Ces défaillances sont encore plus manifestes pour les appels à projet lancés en 2021,
lancés sans préparation administrative véritable, avec une instruction dans des délais très
resserrés.
4.3.2
Les décisions
d’attribution
Les demandes éligibles sont intégrées dans un tableau de synthèse pour arbitrage par un
comité de programmation. Pour le fonds Marianne, il a été complété par une note en date du
20 mai 2021.
L’arbitrage par le comité de programmation
La synthèse des demandes était utilisée initialement au sein du seul SG-CIPDR, qui procédait
aux arbitrages.
Le comité de programmation a évolué en 2020 et comprend désormais des membres du cabinet
ministériel. Il est composé comme suit : le directeur de cabinet de la ministre déléguée, puis de la
secrétaire d’État chargé de la citoyenneté, deux conseillers ministériels, le secrétaire général du CIPDR,
le secrétaire général adjoint en charge du pôle administratif et financier, les agents des pôles métiers qui
présentent leur
dossier, l’adjoint au pôle administratif et financier.
Comme indiqué précédemment, le fonds Marianne a fait l’objet d’un arbitrage par un comité de
sélection spécifique (cf. 4.2).
Les subventions accordées représentent une part très variable du coût annoncé du projet.
Plusieurs projets ont obtenu un taux de subvention supérieur à 80 %, le taux atteignant parfois
jusqu’à
100 %. Les règles en la matière
n’apparaissent pas suffisamment claires. Ainsi, la
circulaire du 28 février 2019 dispose que «
seules les actions relevant du programme R
pourront être prises en charge à 100
% lorsque c’est nécessaire
». Mais, d’une part, cette
exception n’est pas reprise dans les autres circulaires et d’autre part, ces dernièr
es sont adressées
aux préfets, sans que la règle applicable aux crédits nationaux sous la responsabilité du SG-
CIPDR soit précisée.
La procédure d’attribution des subventions fait
donc apparaître une absence globale de
rigueur de la part du SG-CIPDR caractérisée par des anomalies récurrentes et manifestes, tant
dans la production des pièces que dans l’allocation des crédits
.
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
66
4.4
Un contrôle
de l’exécution
lacunaire
4.4.1
La structuration progressive du contrôle au niveau déconcentré
Un contrôle de premier niveau est réalisé par les services instructeurs au sein des
préfectures de département pour les crédits déconcentrés. Cette tâche est accomplie de manière
hétérogène, les agents ne disposant nécessairement de compétences en matière d’analyse des
comptes.
Ils p
euvent néanmoins s’appuyer sur le référentiel de contrôle interne élaboré par le
pilote ministériel du contrôle interne financier (bureau de la maîtrise des risques financiers au
sein de la DEPAFI).
Des campagnes de contrôle de second niveau ont en outre
réalisées à l’initiative du pilote
ministériel du contrôle interne financier (CIF)
et avec l’appui du contrôleur interne financier du
SG-CIPDR, mission instaurée en 2016.
En effet, le plan d’actions ministériel de contrôle interne
financier du ministère de
l’intérieur impose depuis 2017 aux services déconcentrés et au SG
-
CIPDR de mener chaque année une campagne de contrôle sur les subventions FIPD octroyées
au cours de l’année antérieure.
Les enseignements des missions de contrôle de second niveau réalisés entre 2017 et 2020
Entre 2017 et 2019, la DEPAFI et le SG-CIPDR ont mené des contrôles de second niveau sur
place et sur pièces, dans six départements.
À l’issue du contrôle de 166 dossiers subventionnés, les
recommandations récurrentes portent sur l’anticipation et la planification du déroulement de la
procédure ainsi que la formalisation des décisions prises.
En outre, la synthèse met en avant la multiplication des actes de gestion pour des projets
similaires et de faible montant, le dépassement des plafonds de subventionnement, l’incomplétude des
dossiers.
Dans la phase
d’exécution, un appel à la vigilance a été fait sur l’absence de pièces justificat
ives
des dépenses déclarées et de bilan des actions passées en cas de demande de renouvellement.
Fin décembre 2019, la DEPAFI a toutefois décidé, après trois exercices, de clore ses
missions d’accompagnement des contrôles de supervision au motif que le SG
-CIPDR «
dispose
(…) d’une base solide en matière de contrôle interne
» dont il lui revient de «
poursuivre
l’animation
».
C’est donc le contrôleur interne et financier qui a réalisé les contrôles de supervision en
2020, sur un panel de cinq dossiers subventionnés au niveau central.
Des contrôles n’ont pas
été réalisés au sein du SG-CIPDR en 2021, le poste de référent contrôle interne financier ayant
été vacant entre février 2021 et septembre 2022
. Ils n’ont repris qu’en octobre 2022
.
Au niveau déconcentré
, une grille de contrôle de supervision d’un échantillon de
subventions octroyées en N-
1, accompagnée d’un rapport d’analyse des anomalies doit être
restitué. Cette remontée des préfectures reste insuffisante. Ainsi, seuls 12 départements ont
opéré une res
titution en 2021. Lors de l’instruction, le SG
-CIPDR a indiqué que le pilotage
central des référents du contrôle interne financier demeure insuffisant.
Les préfectures de département présentent
d’ailleurs
des niveaux de compétences
variables en matière de
contrôle interne, des contrôleurs internes financiers n’existant pas dans
toutes les préfectures. En outre, les contrôles de bénéficiaires sont chronophages alors que la
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
67
gestion du FIPD et la mise en œuvre des politiques et l’organisation des instances
relevant du
SG-
CIPDR mobilisent les agents durant l’année.
Le contrôle des actions est effectué par les
chargés de mission en cours d’année selon des modalités qui n’ont pas fait l’objet d’un cadre
national.
Des visites sur place au cœur même des actions
menées auprès des bénéficiaires sont
ponctuellement menées dans certains départements. Des actions de ce type ont été réalisées en
Gironde
auprès d’éducateurs spécialisés.
Le constat d’une hétérogénéité, voire d’une faiblesse du contrôle, peut être nua
ncé dans
certains départements où bon nombre d’actions font l’objet d’un partenariat et d’un suivi étroits
,
notamment dans le cadre de la politique de la ville.
4.4.2
Le contrôle par le SG-CIPDR des bénéficiaires de crédits nationaux
Les conventions ou arrêtés (pour les subventions inférieures à 23
000 €)
types préparés
par le SG-CIPDR contiennent des stipulations ou dispositions
devant permettre d’assurer le
suivi de la bonne exécution du projet soutenu. En matière de radicalisation, un arrêté de 2018
fixe les
points d’attention pour toute convention (prestation ou subvention) à travers un cahier
des charges
74
.
4.4.2.1
Les conditions du versement du solde
Les subventions supérieures à 23
000 € font l’objet d’un versement en deux temps dans
les conditions définies par la
convention d’attribution.
Cadre règlementaire
de l’exécution d’une subvention lors du versement du solde
La convention (article 4) prévoit un premier versement de 75
% dès notification de l’acte attributif.
Le versement du solde de 25 % est subordonné à la production de deux documents par voie
électronique ou postale :
-
l’attestation sur l’honneur par le porteur du projet de la réalisation des dépenses à hauteur d’au
moins 60 % du budget initial
- un
état récapitulatif des dépenses à la date de l’attestation (article 4 de la convention d’attribution
de la subvention).
Le contrôle réalisé sur les années 2020 et 2021 à partir des éléments remis par le SG-
CIPDR
n’ont pas permis de constater la présence de ces documents dans un nombre important
de cas, témo
ignant d’une attention insuffisante à la tenue des dossiers administratifs
. En effet
les investigations supplémentaires menées par la Cour dans chorus ont permis d’attester la
présence de ces documents dans la majorité des cas. Néanmoins, trois associations, dont deux
74
En application de l’article 6 de la loi n°2017
-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure
et la lutte contre le terrorisme, un cahier des charges relatif aux actio
ns initiées, définies et mises en œuvre par les
structures impliquées dans la prévention et la prise en charge de la radicalisation a été défini par arrêté du 3 avril
2018.
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
68
relevant du fonds Marianne, ont bénéficié du versement du solde, alors que
l’attestation sur
l’honneur et l’état récapitulatif des dépenses
n’avaient pas été fournis
.
À
titre d’illustration,
une association
a été bénéficiaire d’une subvention de
99
600 €
qui a donné lieu à un versement de 74 700
dès la notification de l’acte attributif le
15 octobre
2021. Elle a reçu le versement du solde de 24
900 €
le 3 août
2022 en l’absence de production
des deux pièces justificatives obligatoires.
4.4.2.2
Le suivi de l’exécution dans le délai de six mois
L’arrêté ou la convention d’attribution prévoit un suivi de l’exécution de la subvention
dont le cadre relève en premier lieu de règles nationales, complétées par le SG-CIPDR.
Cadre règlementaire de l’exécution d’une subvention et son renouvellement
:
Dans les six mois suivant la clôture de l’exercice pour lequel elle a été attribuée (correspondant
à l’achèvement du projet subventionné), l’association doit fournir
:
- un compte-rendu financier
75
qui atteste de la conformité des dépenses effectuées à l'objet de la
subvention (Cerfa n°15059).
- les états financiers ou, le cas échéant, les comptes annuels et le rapport du commissaire aux
comptes prévus par l’article L
612-4 du code de commerce.
Toute association qui reçoit une subvention à partir du seuil de 153
000 € (fixé à l’article D 612
-
5 du code de commerce) doit en effet établir des comptes annuels comprenant un bilan, un compte de
résultat et une annexe ainsi
qu’un rapport du commissaire aux comptes et doit en assurer leur publicité
(article L 612-4 du code de commerce et article D 612- 5 du code de commerce).
- u
n rapport d’activité annuel.
L’obligation de fournir ces documents est prévue par la circulaire
n°5811-SG du 29 septembre
2015 relative aux nouvelles relations entre les pouvoirs publics et les associations. Cette circulaire
prévoit en annexe 2 un modèle de convention avec les associations.
La convention du SG-CIPDR reprend ce modèle type de convention
et impose à l’association
de fournir les documents susmentionnés dans un délai de six mois de la date d’achèvement de l’action
subventionnée, ce qui est un délai un peu plus strict que la production dans le délai de six mois de
l’exercice de l’attribution
imposé la règlementation.
L
’article 7 de la
convention du SG-CIPDR signée avec les associations prévoit des sanctions.
Ainsi, le refus ou la communication tardive du compte-rendu financier, au-delà du délai de six mois
suivant l’achèvement du projet subve
ntionné, entraîne la suppression de la subvention.
De même, l’inexécution partielle ou totale, la sous
-
consommation de l’enveloppe, la
modification substantielle du projet ou le retard dans l’exécution de la convention sans accord peut
conduire au reversement de tout ou partie des sommes déjà versées.
La Cour a procédé au contrôle des modalités de suivi des subventions versées en 2020
et 2021. À cette occasion, un grand nombre de dossiers laisse apparaître un faible niveau de
75
Conformément à l’a
rrêté du 11 octobre 2006 pris en application du quatrième aliné
a de l’article 10 de
la loi n°2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
69
production de l’un des trois documents obligatoires dans les six mois de l’achèvement de
l’action.
Graphique n° 4 :
Production des documents exigés six mois après l’achèvement de l’action
, en 2020
et 2021
Source
: Cour des comptes, d’après des données du SG
-CIPDR
Il ressort
ainsi de l’enquête de la C
our que la production des pièces est largement
insuffisante, même si les taux de transmission augmentent entre 2020 et 2021.
La transmission du compte-rendu financier ne concerne que 59 % des dossiers en 2020
et 70
% en 2021, le taux s’élevant à 59
% pour le fonds Marianne.
Le taux de transmission est encore plus faible pour les états financiers, transmis dans
5,5 % des dossiers en 2020 et 17,7 % en 2021.
Aucune transmission n’est constatée pour le
fonds Marianne.
Il en va de même pour le rapport
d’activité annuel, transmis dans 15
% des dossiers en
2020, 29 % en 2021 (17,7 % pour le seul fonds Marianne).
Certaines subventions n’ont donné lieu à aucune transmission. C’est le cas de
12 bénéficiaires en 2021.
Sept subventions exécutées en 2021, dont le compte-rendu financier aurait dû être fourni
dans les six mois
de l’achèvement de l’action subventionnée au cours de l’année 2022, ont fait
l’objet d’une régularisation en cours de contrôle
(entre février et mai 2023).
Le contrôle du suivi de l’exécu
tion des projets aurait dû susciter des actions de relances
de la part du SG-
CIPDR pour obtenir les comptes rendus financiers permettant de s’assurer de
l’exécution de l’action et d’éventuelles diligences pour obtenir le remboursement de la
subvention, en
application des sanctions prévues par les conventions d’attribution de
subvention.
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
2020
2021
2021 - Fonds
Marianne
2021 - AAP
Miviludes
Total
Compte-rendu financier (CRFI)
Etats financiers approuvés de l'exercice de versement de subvention
Rapport d'activité annuel
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
70
4.4.2.3
Les anomalies constatées au stade du renouvellement des conventions de
subvention
Les règles relatives au renouvellement des subventions
La convention d’attribution de la
subvention par le SG-CIPDR subordonne le renouvellement
d’une subvention à la production par l’association de pièces justificatives au versement du solde et dans
le délai de six mois de la date d’achèvement de l’action menée subventionnée.
La convention précise également que le renouvellement de subvention est subordonné aux
contrôles à effectuer par le SG-
CIPDR prévus à l’article 8 –
«
contrôle de l’administration
».
Le SG-
CIPDR doit contrôler à l’issue la convention que la subvention n’excède pas le coût
de
la mise en œuvre du projet. Dans ce cas,
il peut exiger le remboursement de tout ou partie de la
subvention supérieure aux coûts éligibles du projet augmentés d’un excédent raisonnable ou la déduire
du montant de la nouvelle subvention en cas de renouvellement.
Plusieurs associations ont obtenu le renouvellement de subvention en 2021 et 2022
malgré
l’absence de productions des pièces justificatives lors du versement du solde et dans le
délai de six mois de l’achèvement de l’action pour la subvention préc
édente.
Le SG-CIPDR a commis des défaillances lors du contrôle de la demande de
renouvellement de la subvention, allouant de nouvelles subventions à des associations
défaillantes dans la production des pièces justificatives de l’exécution des subventions
précédentes.
À
titre d’exemple
, en 2021, une
association n’a produit aucun compte rendu financier
pour cinq
subventions octroyées d’un montant total 134
779 euros. Pourtant, le SG-CIPDR a
accordé à l’association un renouvellement de subvention en 2022 pour
plusieurs projets pour
un montant total de 150 000 euros.
Ces renouvellements irréguliers concernent également le fonds Marianne. À
l’occasion
de cet appel à projet, trois associations, qui avaient bénéficié de subventions en 2020, ont
bénéficié d’un renouvellement de subvention en 2021
. Or, lors de la précédente subvention, les
dossiers de ces trois associations présentaient
des anomalies comme l’absence de production
des documents obligatoires à remettre dans les six
mois de l’att
ribution de la subvention.
Le SG-CIPDR a ainsi manqué à son obligation de contrôle de la présence des pièces
justificatives avant le renouvellement de subvention prévue par les articles 5 et 8 de la
convention.
4.4.2.4
Des versements excédentaires par rapport au montant prévisionnel de la
subvention
Certaines subventions ont révélé des anomalies relatives au versement d’un trop
-perçu
de subvention ou le versement de subvention excédentaire au coût de la mise en œuvre du projet
de l’association.
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
71
Les règles relatives au respect au montant versé
L’article 8 de la convention stipule que «
le SG-
CIPDR contrôle à l’issue de la convention que
la contribution financière n’excède pas le coût de la mise en œuvre du projet
».
La convention précise que lorsque la bonne
foi de l’association n’est pas mise en cause, l
a
décision suivante peut être prise : «
remboursement de la partie de la subvention supérieure aux coûts
éligibles du projet augmentés d’un excédent raisonnable ou la déduire du montant de la nouvelle
subvention en cas de renouvellement
».
Trois situations ont été identifiées dans le cadre du contrôle.
Dans le premier cas, une
association a fait l’objet d’un renouvellement d’une subvention
de 500 000 euros en 2021 pour un projet cofinancé de 1
M€
. Elle avait déjà
bénéficié d’une
subvention en 2019
, mise en œuvre du 1
er
juin 2019 au 31 mai 2020. Un trop-perçu de 77 237,53
euros a été constaté et imputé sur la nouvelle subvention de 2020 de 60 000 euros tel que cela
est décrit dans l’acte attributif (article 4)
. Le trop-perçu de 17 239 euros restait donc à imputer.
L’acte attributif de 2020 précise
alors que ce montant sera déduit de la prochaine convention
établie au bénéfice de l’association.
À défaut de nouvelle demande, le SG-CIPDR devait
procéder
à l’émission d’un titre de recette à hauteur du trop
-perçu constaté.
Or,
l’association
a bénéficié du renouvellement d’une convention de 500
000 euros en
2021. Mais,
l’acte attributif de 2021 ne prévoit aucune imputation du trop
-perçu de 17 239
euros. Pa
r ailleurs, aucun titre de recettes n’a été émis à ce jour.
La défaillance du SG-
CIPDR dans le contrôle de suivi de l’exécution des subventions
dans le temps et l’absence d’imputation
du trop-perçu
ou d’émission de titre de recette pour
récupérer le trop-p
erçu au titre d’une subvention antérieure constitue
nt une anomalie notable
de ce dossier.
Dans un deuxième
cas, l’anomalie est relative à un versement excédentaire par rapport
au coût de la mise en œuvre du projet.
Une association a ainsi reçu le versement de la totalité
de la subvention de 2021 du fonds Marianne (315 400 euros) alors que la réalisation
(260 335
euros) s’avère inférieure au budget annoncé, qui devrait être couvert à 100 % par la
subvention.
Or, ce sont 78 850 euros (correspondant au solde de 25 %) qui ont été versés, les
sommes versées en deux temps à l’association atteignant le montant prévisionnel (315
400
euros), mais excédant de plus de 55
000 € le niveau de consommation.
En avril 2023, les
sommes n’
avaient pas encore été récupérées aup
rès de l’association.
Dans une
troisième cas, l’attribution d’une subvention à
une association en 2021, hors
appel à projet, a révélé un niveau de dépenses réalisées (92 204 euros) inférieur au montant
prévisionnel de la subvention (99 600 euros), générant un excédent de 7 396
. Aucune
émission de titre de recette pour récupérer ce montant
n’a été constaté
e à ce jour.
Ces exemples illustrent une défaillance du suivi financier des subventions accordées.
4.4.3
Un contrôle interne à renforcer de manière impérative
Les services opérationnels, responsables
de l’instruction et du suivi de l’exécution des
conventions de subvention,
n’
ont
pas mené un contrôle exhaustif de l’ensemble des subventions
relevant du FIPD. Les anomalies constatées tant dans l’instruction de l’attribution des
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
72
subventions que dans le suivi de leur exécution confirment la nécessité de compléter le suivi
opérationnel par un contrôle ponctuel par sondage, mené par le contrôleur interne financier.
Or, ce poste a été vacant entre février 2021 et septembre 2022 alors même que le nombre
de dossiers a augmenté en raison du lancement des deux appels à projet en 2021.
En octobre 2022, un contrôle a été initié sur trois associations, l’une relevant du fonds
Marianne. Il a été complété par le contrôle d’une association
soutenue par le fonds Marianne.
Cette politique de contrôle par échantillon, conforme au référentiel de contrôle interne, doit être
poursuivie.
Par ailleurs, le positionnement du poste de référent contrôle interne et financier pourrait
utilement évoluer. Rattaché, durant la période sous contrôle, au secrétaire général adjoint en
charge du pôle administratif et financier, il pourrait être positionné auprès du secrétaire général
du CIPDR, afin de formaliser la nécessaire autonomie de son action et de montrer le caractère
stratégique de sa mission, que les failles constatées ces dernières années ont soulignées. Dans
sa réponse à la Cour fin 2023
, le ministère de l’intérieur
a indiqué à la Cour que le contrôleur
interne financier est désormais rattaché au secrétaire général du CIPDR.
Les lacunes mises à jour dans l’attribution et le contrôle des bénéficiaires du
FIPD
posent en outre la question de l’opportunité d’un travail conjoint renforcé entre le contrôleur
interne et financier et la DEPAFI, afin de sécuriser de manière durable les procédures et assurer
la montée en compétence des agents du SG-CIPDR.
Dans ce contexte, le
secrétaire général du ministère de l’intérieur
a indiqué
qu’une
mission interservices (services des finances, des affaires juridiques et des ressources humaines)
a débuté ses travaux en juillet 2023 afin, notamment, de sécuriser la gestion des subventions,
des marchés et du personnel.
Enfin, le déploiement de l’application Subventia doit se poursuivre afin de sécuriser la
procédure de gestion du FIPD et faciliter le dialogue avec les préfectures.
Recommandation n° 6.
(ministère de l’intérieur, secrétaire général du
CIPDR) : mettre
en place une organisation garantissant le strict respect des règles de gestion des crédits
centraux du FIPD
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
73
ANNEXES
Annexe n° 1.
: Architecture budgétaire du FIPD
....................................................
74
Annexe n° 2.
: Appel à projet 2021 « lutte contre les dérives sectaires »
...............
76
Annexe n° 3.
: Appel à projet « Fonds Marianne » (2021)
.....................................
79
Annexe n° 4.
: Convention type d’attribution de subvention FIPD
(programme radicalisation)
........................................................................
81
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
74
Annexe n° 1.
: Architecture budgétaire du FIPD
Programme
Domaine
fonctionnel
Activité
Programme
D
Prévention de la
délinquance
Actions en
faveur des jeunes
Actions prévention destinées aux moins de 12 ans
Mesures d'insertion socio professionnelle
Actions de promotion de la citoyenneté
Action à destination des décrocheurs scolaires
Actions de soutien à la parentalité
Postes de référents de parcours
Alternatives poursuite incarcération prév.récidive
Autres actions de prévention de la récidive
Autres actions prév. délinq. en faveur des jeunes
Actions de
prévention à l'égard
des personnes
vulnérables
Intervenants sociaux en commissariat-gendarmerie
Perm. aides victimes commissariat-gend
Identification et protection personnes vulnérables
Améliorer prise charge vict violences conjug & VIF
Autres actions contre les violences intrafamiliales
Actions à destination des auteurs de violence
Prév. et lutte contre violences femmes hors couple
Actions pour
faire de la population
un nouvel acteur de la
prévention et rénover
la gouvernance
Etudes, diagnostics et aménagements de sécurité
Médiation pour la tranquillité publique
Dialogue FSE pol. municip-sap pompiers-population
Postes de coordonnateurs CLSPD - CISPD
Actions de gouvernance
Autres actions prévention délinquance
Actions formation prévention de la délinquance
Programme
R
Prévention de la
radicalisation et du
séparatisme
Prévention de
la radicalisation
Prév radicalisation - autres actions
Actions de soutien à l’insertion
Actions de soutien à la parentalité
Actions de soutien psychologique
Référent de parcours de radicalisation
Actions de contre-discours
Actions de sensibilisation et de formation
Act. prise en charge radicalisés et leurs familles
Actions lutte contre le séparatisme (régalien)
Actions lutte contre le séparatisme (égalité des chances)
Actions lutte contre les dérives sectaires
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
75
Programme
S
Sécurisation
Actions de
sécurisation
Sécurisation des établissements scolaires
Contribution équipt polices municip-sap. pompiers
Vidéo protection
Programme
K
Sécurisation des sites
sensibles
Actions de
sécurisation
Sécurisation sites sensibles
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
76
Annexe n° 2.
: Appel à projet 2021 « lutte contre les dérives sectaires »
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
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LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
78
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
79
Annexe n° 3.
: Appel à projet « Fonds Marianne » (2021)
Sous l’égide de la Ministre déléguée auprès du Ministre de l'Intérieur, chargée de la
Citoyenneté, le Comité interministériel de prévention de la délinquance et de la radicalisation
(CIPDR) lance pour 2021 un
appel à projets doté d’une enveloppe de 2,5
mil
lions d’euros
pour promouvoir les valeurs républicaines et combattre les discours séparatistes : le
« Fonds MARIANNE »
.
Dans un contexte où prospèrent, notamment sur les réseaux sociaux, des discours de
haine, divisant les Français, les valeurs républicaines sont durement mises à
l’épreuve.
Liberté de conscience et d’expression, égalité de tous les citoyens et de toutes les
citoyennes sans distinction d'origine, de race ou de religion, fraternité, laïcité doivent plus que
jamais être défendues.
C’est pour
quoi
le Ministère de l’Intérieur lance cet appel à projets national –
Fonds
MARIANNE », qui accompagnera ceux lancés par les préfets dans les territoires pour soutenir
les initiatives locales.
1.
Critères d’éligibilité
Cet appel à projets a pour but de soutenir des
actions en ligne,
à portée
nationale,
destinées aux jeunes de
12 à 25 ans exposés aux idéologies séparatistes
qui
fracturent la
cohésion nationale et abiment la citoyenneté.
Cet appel à projets s’adresse aux s
tructures constituées de professionnels et/ou de
bénévoles, de type associatif ou non. Peuvent donc notamment candidater les associations loi
1901, les établissements culturels, ainsi que les établissements scolaires et universitaires,
pourvu que le projet
proposé soit d’envergure nationale ou touche un grand nombre de
territoires
Sont éligibles des projets qui visent notamment à la réalisation de l’un ou plusieurs de
ces objectifs :
-
Riposter à la propagande séparatiste ainsi qu’aux discours complotistes
en ligne,
en particulier sur les réseaux sociaux ;
-
Défendre les valeurs républicaines de liberté, de conscience et d’expression,
d’égalité, entre tous les hommes et entre toutes les femmes, de fraternité et de laïcité qui
sont le ciment de la concorde et de la cohésion nationales.
2.
Critères de sélection
Les projets seront sélectionnés selon les critères suivants :
-
La conformité à au moins un des deux objectifs de l’appel à projet
;
- La qualité des actions proposées ;
- La rapidité de sa mise en place : son exécution devra intervenir au plus tard dans un
délai de 45 jours après son attribution ;
-
La pérennité de l’action : une attention particulière sera portée aux projets réunissant
des cofinancements favorisant la pérennité des projets au- delà de 2021 ;
LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA PRÉVENTION DE LA
DÉLINQUANCE ET DE LA RADICALISATION
80
-
L’évaluation des actions : les actions proposées devront comprendre un volet
évaluation, tant sur le plan quantitatif (nombre de jeunes touchés, temps passé sur les
campagnes produites, partages, likes, etc.) que qualitatif (résultat atteint au regard des objectifs
fixés).
3.
Processus de sélection
Le dépôt des
dossiers de demande s’effectue en
ligne à
l’adresse suivante
: XXX
Le dossier déposé doit comporter :
-
La fiche synthétique de présentation du projet
-
Un document détaillé de présentation du projet avec les indicateurs de suivi et
d’évaluation des publics ciblés et des actions
-
Un budget prévisionnel et un plan de financement détaillés du projet
-
Un budget prévisionnel et un plan de financement de la structure
Pour les associations :
-
L’avi
s de situation au répertoire SIRENE
-
Les états financiers (Compte de résultat et bilan) présentés (et/ou validés) à la dernière
assemblée générale
-
Les statuts et la liste des personnes chargées de l’administration ou de la direction
déclarés
4.
Modalités de candidature
Les structures intéressées par le dépôt d’une candidature à cet appel à projets doivent
impérativement prendre contact avec le CIPDR.
-
Sélection des candidatures
Le CIPDR procèdera à l’instruction et à la sélection des projets et décidera d
u montant
de la subvention allouée pour chaque dossier retenu. Le CIPDR s’assure notamment du respect
des objectifs et des critères d’éligibilité précédemment cités.
-
Engagement des lauréats
Les lauréats s’engagent à mettre en œuvre leur projet dans le courant de l’année 2021 et
à respecter les valeurs de la République.
-
Calendrier
Lancement de l’appel à projets :
20 avril 2021
Dépôts des candidatures à l’adresse/via le lien XXX
: entre le 20 avril et le 10 mai
Commission nationale d’attribution du CIPDR
: entre le 11 et le 31 mai
Notification des résultats de l’appel à projets aux lauréats
: à partir du 1
er
juin