L’AGENCE NATIONALE
DE LA COHÉSION
DES TERRITOIRES
(ANCT)
Un outil à consolider
Exécution 2020-2022
Communication à la commission des finances du Sénat
Février 2024
•
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
Sommaire
PROCÉDURES ET MÉTHODES
........................................................................................................................
5
SYNTHÈSE
............................................................................................................................................................
7
RECOMMANDATIONS
.....................................................................................................................................
11
INTRODUCTION
................................................................................................................................................
13
CHAPITRE I UNE CRÉA
TION FRUIT D’UN COMP
ROMIS QUI REND COMPLEXE
LA GOUVERNANCE
..........................................................................................................................
15
I - UNE GESTATION DIFFICILE
....................................................................................................................
15
A - Les travaux de préfiguration : de fortes ambitions initiales
.............................................................................
16
B -
Un nombre restreint d’organismes fusionnés, mais le maintien d’objectifs et de missions diversifiés
............
17
C - Une mise en place effective retardée
................................................................................................................
20
II - UNE GOUVERNANCE COMPLEXE
........................................................................................................
20
A -
Un établissement hybride exerçant en partie des compétences d’administration centrale
...............................
21
B - Le fonctionnement des organes internes de gouvernance : des améliorations nécessaires
..............................
23
C -
Les relations externes de l’ANCT
: stabiliser les dispositifs existants
.............................................................
27
CHAPITRE II LA CONS
OLIDATION DE L’ORGAN
ISATION ADMINISTRATIVE,
CONDITION DE LA « VIABILITÉ
» DE L’ANCT
........................................................................
31
I - POURSUIVRE LE DÉCLOISONNEMENT DES DIRECTIONS MÉTIERS, RENFORCER
LE PILOTAGE DES FONCTIONS SUPPORTS
.............................................................................................
31
A -
La consolidation et l’organisation interne ralenties par l’autonomie des directions internes
...........................
31
B - Des outils insuffisants pour piloter les ressources humaines
...........................................................................
33
C - Les achats et les marchés publics : un recours massif aux prestations intellectuelles
......................................
35
D -
Le défi de la rationalisation et de la sécurisation des systèmes d’information
.................................................
36
II - UNE GESTION BUDGÉTAIRE ET COMPTABLE À RENFORCER
...................................................
37
A - La gestion budgétaire
: gagner en précision et en lisibilité en vue d’une expression adéquate
et crédible des besoins
............................................................................................................................................
38
B - Une démarche de contrôle interne budgétaire et comptable à poursuivre
........................................................
42
CHAPITRE III UNE NOUVELLE APPROCHE DE L
’ACTION DE L’ÉTAT
DANS LES TERRITOIRES
................................................................................................................
45
I -
L’HÉRITAGE DE MISSI
ONS HISTORIQUES
: L’
ENJEU DE LA TRANSVERSALITÉ
POUR TIRER DURABLEMENT PROFIT DE LA FUSION
.............................................................................
45
A - Un socle de missions de service public
............................................................................................................
45
B -
Le déploiement progressif de synergies entre les équipes de l’ANCT
: tirer pleinement profit
de la fusion
.............................................................................................................................................................
49
C - Des responsabilités de gestion accrues, au risq
ue d’une perte d’agilité
...........................................................
50
II -
L’ANCT : DE NOU
VELLES MÉTHODES, DE NOUVEAUX DISPOSITIFS À ASSEOIR
ET DIFFUSER
.....................................................................................................................................................
51
A - Les programmes nationaux promeuvent une démarche ascendante
.................................................................
51
B -
L’ANCT ensemblier à l’échelle territoriale
: un rôle qui reste à conforter
......................................................
52
C -
L’apport d’ingénierie : le rôle clé des préfets, relais de l’ANCT dans les territoires
.......................................
55
CONCLUSION GÉNÉRALE
.............................................................................................................................
61
LISTE DES ABRÉVIATIONS
...........................................................................................................................
63
ANNEXES
............................................................................................................................................................
65
•
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
Procédures et méthodes
Les rapports de la Cour des comptes sont réalisés par l’une des six chambres thématiques que
comprend la Cour ou par une formation associant plusieurs chambres et/ou plusieurs chambres
régionales ou territoriales des comptes.
Trois principes fondamentaux gouvernent l’organisation et l’activité de la Cour ainsi que des
chambres régionales et territoriales des com
ptes, donc aussi bien l’exécution de leurs contrôles et
enquêtes que l’élaboration des rapports publics : l’indépendance, la contradiction et la collégialité.
L’
indépendance
institutionnelle des juridictions financières et l’indépendance statutaire de
leurs membres garantissent que les contrôles effectués et les conclusions tirées le sont en toute liberté
d’appréciation.
La
contradiction
implique que toutes les constatations et appréciations faites lors d’un contrôle
ou d’une enquête, de même que toutes l
es observations et recommandations formulées ensuite, sont
systématiquement soumises aux responsables des administrations ou organismes concernés ; elles ne
peuvent être rendues définitives qu’après prise en compte des réponses reçues et, s’il y a lieu, ap
rès
audition des responsables concernés.
La
collégialité
intervient pour conclure les principales étapes des procédures de contrôle et de
publication. Tout contrôle ou enquête est confié à un ou plusieurs rapporteurs. Le rapport
d’instruction, comme les projets ultérieurs d’observations et de recommandations, provisoires et
définitives, sont examinés et délibérés de façon collégiale, par une formation comprenant au moins
trois magistrats. L’un des magistrats assure le rôle de contre
-rapporteur et veille à la qualité des
contrôles.
Sauf pour les rapports réalisés à la demande du Parlement ou du Gouvernement, la publication
d’un rapport est nécessairement précédée par la communication du projet de texte, que la Cour se
propose de publier, aux ministres et au
x responsables des organismes concernés, ainsi qu’aux autres
personnes morales ou physiques directement intéressées. Dans le rapport publié, leurs réponses sont
présentées en annexe du rapport publié par la Cour.
Le Parlement peut demander à la Cour des c
omptes la réalisation d’enquêtes, sur la base du 2°
de l’article 58 de la loi organique n° 2001
-692 du 1
er
août 2001 relative aux lois de finances
(commissions des finances), de l’article LO 132
-3-1 du code des juridictions financières
(commissions des aff
aires sociales), de l’article L. 132
-
5 (commissions parlementaires) ou de l’article
L. 132-6 du code des juridictions financières (présidents des assemblées).
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
6
Par un courrier du 14 décembre 2022, le président de la commission des finances du Sénat a
demandé au Premier président de la Cour des comptes de réaliser un contrôle sur « la mise en place
et la viabilité de l’Agence nationale de la cohésion des territoires
» (ANCT), au titre
du 2° de l’article
58 précité. Le contrôle de cet organisme, sur ses trois premières années de fonctionnement (2020-
2022), a été inscrit au programme de la 5
ème
chambre de la Cour et a été notifié au président et au
directeur général de l’ANCT, au directeur général des collectivités locales, à la directrice du budget
et aux sec
rétaires généraux du ministère de l’intérieur et du ministère de la transition écologique
.
Au cours de l’enquête, 76 personnes ont été rencontrées lors d’entretiens.
Outre l’encadrement
supérieur de l’ANCT, des entretiens ont été conduit
s avec une partie d
e l’encadrement intermédiaire
de l’agence, ainsi qu’avec sa tutelle, la
direction générale des collectivités locales, et les principaux
opérateurs partenaires :
(Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (Ademe)
; Agence
nationale pour la rénovation urbaine (Anru) ; Centre d'études et d'expertise sur les risques,
l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema) ; Banque des territoires ; Agence nationale
de l’habitat (Anah).
L’équipe de contrôle s’est rendue à plusieurs reprises à l’ANC
T, qui lui a donné par ailleurs
accès à son système d’information financière.
Deux déplacements ont été organisés, à Auch et à Arras, pour apprécier l’action de l’ANCT
dans les départements, au cours desquels se sont tenues des rencontres avec les élus et les équipes
préfectorales. Un déplacement a été organisé à Lille, où se trouvent l’équipe
projets appuis
opérationnels (PAO)
de l’ANCT chargée de l’activité immobilière
de (ex-
Epareca), l’agence
comptable et le service juridique de l’ANCT.
Le rapport a été préparé par M. Bouvier, conseiller maître en service extraordinaire,
Mme Caussemille, conseillère référendaire en service extraordinaire, M. Launay, conseiller
référendaire en service extraordinaire en tant que rapporteurs, Mme Bou Najm, vérificatrice et
M. Bignon
, auditeur des systèmes d’information.
Il a été délibéré le 20 septembre 2023 par la 5
ème
chambre, présidée par Mme Démier,
présidente, et composée de M. Cabourdin, président de section, MM. Pierre, Colin et Gourdin,
conseillers maîtres, Mme Mazoyer, conseillère maître, MM. Keïta et Lalande conseillers maîtres en
service extraordinaire ainsi que, en tant que contre-rapporteur, M. Duguépéroux, conseiller maître.
Le comité du rapport public et des programmes de la Cour des comptes, composé de M.
Moscovici, Premier président, M. Rolland, rapporteur général du comité, Mme Podeur, M. Charpy,
Mme Camby, Mme Démier, M. Bertucci, Mme Hamayon, M. Meddah, présidentes et présidents de
chambre de la Cour, M. Michaut, M. Lejeune, M. Advielle, Mme Daussin-Charpantier, Mme Gervais
et Mme Renet, présidents et présidentes de chambre régionale des comptes ainsi que M. Gautier,
procureur général, a été consulté sur le rapport le 5 octobre 2023. Le Premier président a approuvé la
transmission du texte définitif au Sénat le 23 novembre 2023.
Les rapports publics de la Cour des comptes sont accessibles en ligne sur le site internet de la
Cour et des chambres régionales et territoriales des comptes : www.ccomptes.fr.
Ils sont diffusés par La Documentation Française.
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
Synthèse
Créée le 1
er
janvier 2020, l’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) est un
établissement public qui a pour objectif de faciliter les projets portés par les collectivités, en
déployant des dispositifs de l
’État en faveur de la cohésion territoriale et en facilitant l’accès
des petites collectivités
à l’ingénierie.
U
ne fusion des principaux organismes de l’État œuvrant dans le domaine
avait été
envisagée
1
. C’est finalement une mise en réseau de ces
derniers qui a été retenue, la fusion se
limitant au Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET), à l’Agence du numérique
et à l’Établissement public national d’aménagement et de
restructuration des espaces
commerciaux et artisanaux (Epareca). Bien que les gains provenant de la réunion de seulement
trois organismes, œuvrant chacun dans des domaines très spécifiques, n’ont pas
encore été
démontrés, il n’est
cependant pas souhaitable de remettre ce périmètre en question. La structure
a aujourd’hui besoin de stabilité pour déployer son action dans de bonnes conditions.
La mise au point du projet de l’établissement, pilotée par la
direction interministérielle
pour la transformation publique (DITP), a été très largement confiée à un cabinet de conseil .
Sa mise en place s’est faite dans des conditions difficiles, contrariée par la crise sanitaire
survenue moins de trois mois après sa création, qui a retardé sa structuration et le déploiement
de son action.
Les politiques menées par l’
ANCT
sont d’une grande variété
. Elles recouvrent le pilotage
de la politique de la ville, les dispositifs de l
’État en faveur des villes moyennes, des petites
villes, de la ruralité et de la montagne, le déploiement du très haut débit,
l’accès au numérique,
les politiques d’accès aux services publics et le soutien à la création de tiers lieux. L’ANCT est
également autorité de coordination pour la gestion des fonds européens, compétence relevant
usuellement en France d
’une
administration centrale. Depuis sa création, l
’agence a
ainsi
poursuivi ou assuré
le déploiement d’
un grand nombre de programmes et de dispositifs
nationaux, plébiscités par les élus locaux, et qui sont autant de marqueurs de son action sur le
terrain.
Pour autant, la conduite de ses missions est contrainte et fragilisée par des difficultés
notamment internes, relevées par le présent rapport.
Les multiples politiques qu
e l’ANCT
anime requièrent un accompagnement actif des
collectivités, qui ne peut être réalisé par ses seuls services, aux effectifs limités et très
majoritairement situés à Paris. Sa présence dans les territoires est assurée par les préfets de
département, désignés comme ses délégués territoriaux
par l’article 4 de la loi
n° 2019-753 du
22 juillet 2019
portant création de l’ANCT
. Leur implication
est cependant très variable d’un
département à l’autre, ce qui peut induire des différences de traitement entre les territoires. En
1
Les partenaires définis par la loi sont la Banque des territoires
, l’
Agence de l'environnement et de la maîtrise de
l'énergie (Ademe)
, l’
Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru)
, l’Agence nationale de l’habitat (
Anah),
et le Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema).
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
8
effet, aucun moyen spécifique n’a été prévu pour le
s épauler dans cette mission hormis les huit
chargés de missions territoriaux
. Même s’il est
prévu
d’
en doubler le nombre, ils ne pourront
suffire à garantir seuls, le déploiement du soutien en ingénierie « sur mesure » promis lors de
la création de l’
ANCT.
La diversité des missions exercées
rend complexe le management de l’
ANCT. Ses
services sont organisés
en directions, chacune porteuse d’une ou de plusieurs politiques,
travaillant de manière autonome, et souvent en lien direct et exclusif avec chaque cabinet
ministériel. Ces conditions n
’ont pas
favoris
é jusqu’à présent
la nécessaire promotion d’une
culture commune à l’établissement
ni
l’homogénéisation des processus de travail et des règles
de gestion, axes
d’effort identifié
s comme prioritaires
tant par l’AN
CT que par la direction
générale des collectivités locales. Des insuffisances perdurent en matière de gestion qui
touchent l’ensemble des fonctions supports
. Elles témoignent de la nécessité de renforcer
l’articulation
entre le secrétariat général et les directions métiers en dotant
l’
ANCT des outils
de pilotage adéquats.
La gestion des ressources humaines doit faire face à de nombreux départs et à des
difficultés de recrutement et de fidélisation. Les outils RH ne sont pas fiables
. L’
ANCT a prévu
d’y reméd
ier dans un délai de 18 mois. Elle tarde tout autant à mettre en place un dialogue de
gestion institutionnalisé. De même, l
a gestion des systèmes d’information présente des lacunes
en matière de pilotage stratégique, de formalisation des procédures et de sécurité.
D’un point de vue f
inancier, le budget spécifique
de l’ANCT (117
M€ de crédits de
paiement exécutés en 2022),
ne reflète pas l’intégralité des montants financiers
des dispositifs
sur lesquels elle intervient, dont le total
s’élève à plusieurs
mill
iards d’euros, sans qu’un
recensement précis et exhaustif en soit disponible. Cette faible lisibilité reflète la complexité et
la diversité des montages financiers des dispositifs nationaux de cohésion des territoires. Dans
le cadre de l’exercice de ses mi
ssions, l
’
ANCT ou ses tutelles devraient être en mesure de rendre
compte des flux financiers des programmes qu’elle pilote, même s’ils ne transitent pas par son
budget et que ne fournit pas le document de politique transversale « aménagement du
territoire ».
Le budget spécifique
de l’ANCT
comprend plus précisément deux catégories de
ressources.
Ce sont
d’abord
les recettes globalisée
s, s’él
evant à 84,5 M
€
en 2022. Elles intègrent la
subvention pour charges de service public de 59 M€
, comprenant à hauteur d
e 20 M€ les crédits
d’ingénierie de l’agence.
Ces recettes globalisées sont complétées,
en fin d’année et en fonction
des besoins, par des conventions de transfert ou des subventions complémentaires versées
depuis les programmes 112 et 147 du budget de l’É
tat.
Cet ajout en fin d’exercice vide de sens
la notion de budget prévisionnel et compromet l’élaboration d’une stratégie financière ou la
définition de perspectives pluriannuelles.
Ce sont ensuite les recettes fléchées vers des dispositifs spécifiques, à hauteur de
36,4 M€
en 2022.
Pour cette même année de référence, le total des ressources de l’agence s’élève ainsi à
121 M
€,
à rapprocher du budget exécuté s’élevant à 117 M€.
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
SYNTHÈSE
9
En outre, de nouvelles missions sont régulièrement confiées
à l’agence
, sans que les
moyens correspondants, budgétaires comme humains, soient systématiquement prévus. Dans
ces conditions, l
’
ANCT
ne s’est
, de fait,
pas dotée des outils de suivi et d’analyse budgétaire et
comptable qui lui permettraient de déterminer avec précision les dépenses et les recettes de
chacune de ses missions. Le suivi des restes à payer ou de l’emploi des crédits fléchés
devrait
être systématique et communiqué par ailleurs
au conseil d’administration
de l’agence
.
Si sa soutenabilité financière à court terme ne pose pas de difficultés. Compte tenu de la
trésorerie dégagée lors de sa première année de fonctionnement,
l’ANCT dispose d’une faible
marge de manœuvre
structurelle, qui confirme la nécessité de disposer
d’une
analyse de sa
situation financière
plus précise qu’act
uellement.
Les activités immobilières reprises de l’Epareca
(établissement public national
d’aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux
) bénéficient du
savoir-faire acquis par les équipes de cet établissement, qui propose des solutions aux besoins
de revitalisation commerciale pour lesquels il n’existe pas d’offre alternative privée ou semi
-
publique. Cette activité, qui s’apparente à une activité de promotion et d’investissement en
immobilier commercial, explique
que l’
ANCT soit un établissement public au statut hybride.
L’ANCT
devrait toutefois être en mesure de déterminer avec précision le résultat de cette
activité sur chacune de ses opérations
dont l’
équilibre économique devrait être apprécié dans
une perspective pluriannuelle. Pour cela, elles
mériteraient d’être individualisé
es dans un
budget annexe.
L
’ANCT a hérité des organismes dont elle est le regroupement de missions de nature très
différente. Entre la politique de la ville, le déploiement du numérique, l’aménagement d
es
centres commerciaux, les politiques en faveur de la ruralité ou de la montagne, les synergies
restent à construire.
L
’offre
nouvelle
de solutions d’ingénierie «
sur mesure », pour répondre aux demandes
des élus
était une des nouveautés apportées par l’A
NCT fortement mise en avant dans sa
communication. Elle est matérialisée par une enveloppe spécifique
qui s’élevait initialement à
10
M€
, et a été portée à 20
M€ en 2021
, incluse dans la subvention pour charges de service
public. Cette enveloppe recouvre e
n réalité l’ensemble des dépenses d’ingénierie
de l’agence,
parmi lesquelles sa participation aux chefs de projet du programme « petites villes de demain »
et
des dépenses d’accompagnement des autres dispositifs nationaux. La part spécifiquement
« sur mesure
» s’élève
à seulement environ 6
M€ par an. Cette offre est encore mal connue des
élus. Le recours qui y est fait repose très largement sur l’implication des services déconcentrés
de l’
État dans le dispositif.
L
a création de l’ANCT
voulait
marquer un renouveau de l’action de l’
État pour les villes
petites et moyennes et les territoires ruraux. Sa plus-value devait résider dans une nouvelle
approche de l’intervention de l’
État dans les dispositifs tels qu
’Action cœur de villes, Petites
villes de demain ou les Maisons France service. Le cadre posé par ces programmes et
l’accompagnement proposé
sont censés favoriser
l’expression de projets de service ou de
territoire construits par les collectivités, autour desquels les financements
de l’
État ou des
agences partenaires sont coordonnés.
Les premiers résultats obtenus ainsi que l’accueil
favorable des élus concernés témoignent de l’intérêt
de cette approche, qui devra cependant être
confirmée par
l’
évaluation de ces programmes.
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
10
Malgré la brièveté de la période de mise en œuvre et les difficultés auxquelles l’ANCT a
été confrontée, la méthode de co-construction dans un cadre contractuel simplifié a rencontré
l’adhésion des collectivités territoriales, même si de nombreuses améliorations restent à
concrétiser.
Face à ces attentes réelles,
l’ANCT
,
porteuse d’un renouvellement méthodologique dans
leurs relations
avec l’État,
doit désormais accentuer ses efforts sur la consolidation de son
fonctionnement interne et de la gestion des moyens qui lui sont alloués, sur le renforcement de
ses partenariats, et sur
l’approfondissement de son lien avec ses délégués territoriaux et
les
territoires dans lesquels elle intervient.
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
*
Recommandations portant sur une politique publique
**
Recommandations de gestion
Recommandations
1.
Préciser le cadre d’intervention du préfet de département, délégué territorial de l’
ANCT, et
les moyens
qu’il peut mobiliser
pour assurer sa mission (
ANCT
)
*
.
2.
Se doter d’outils de suivi des emplois et de la masse salariale fiables et
élaborer une stratégie
commune en matière de ressources humaines (
ANCT
)
**
.
3.
Améliorer les outils de gestion comptable afi
n de connaître avec précision l’utilisation des
crédits fléchés, le coût des différents dispositifs et de permettre un suivi pluriannuel des
engagements (
ANCT
)
**
.
4.
Préciser les dépenses qui relèvent de la subvention pour charges de service public et
procéder à un rebasage pour intégrer les conventions de transfert. Évaluer à chaque nouvelle
tâche confiée à l’
ANCT les moyens humains et financiers nécessaires à son exécution
(ministère
de l’
intérieur et des outre-mer, ministère
de l’économie, des finances et d
e la
souveraineté industrielle et numérique)
**
.
5.
Isoler les dépenses et recettes de l’activité d’immobilier commercial dans un budget annexe
(m
inistère de l’
intérieur et des outre-mer, m
inistère de l’économie, des finances et de la
souveraineté industrielle et numérique, ANCT)
**
.
6.
Définir
la stratégie informatique par l’élaboration des documents
-
clés du SI d’ici fin 2024,
et par la cartographie exhaustive des moyens en vue d’une rationalisation des ressources et
d’un contrôle accru des outils informatiques
(
ANCT
)
**
.
7.
S’assurer de la correcte mise en œuvre de la résilience du système d’information
(
ANCT
)
**
.
8.
Adapter le document de politique transversale « aménagement du territoire » afin de rendre
compte des moyens consacrés à chacun des programmes nationaux anim
és par l’
ANCT
(ministère
de l’
intérieur et des outre-mer, m
inistère de l’économie, des finances et de la
souveraineté industrielle et numérique)
*
.
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
Introduction
L’
Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) est un établissement public
créé le 1
er
janvier 2020 par fusion
d’un service d’administration centrale (le
Commissariat
général à l’égalité des territoires
) avec
un service à compétence nationale (une partie de l’agence
du numérique) et
un établissement public (l’Epareca)
.
L’ANCT
a pour mission de faciliter les projets portés par les collectivités, en déployant
des dispositifs de l
’État en faveur de la cohésion territoriale et en
améliorant leur accès à
l’ingénierie.
À cet effet, elle pilote les dispositifs relatifs à la politique de la ville, aux territoires
ruraux et à la montagne ainsi qu’au déploiement du numérique
. Elle assure également une
mission de connaissance et d’information sur les territoires, à destination de l’État comme des
collectivités, ainsi que la coordination et la gestion
d’une partie des fonds européens.
L’ANCT est placée sous la tutelle des ministres chargés de l’aménagement du territoire,
des collectivités territoriales et de la politique de la ville, avec une tutelle administrative assurée
par la direction générale des collectivités locales
du ministère de l’intérieur
(DGCL).
Elle dispose d’un effectif de 407 ETP en 2023 pour un budget propre qui s’élève à 117
M€
de crédits de paiement exécutés en 2022. À travers son pilotage des programmes nationaux, elle
intervient toutefois sur des volumes de dépenses beaucoup plus importants, sans en assurer la
gestion budgétaire. La plus grande partie des effectifs est localisée à Paris, mais des équipes
sont présentes historiquement à Lille (ex-
Epareca) ou dans les régions d’intervention (les
commissariats de massif), qui hébergent pour certains des agents affectés à l
’accompagnement
des collectivités territoriales en
matière d’
ingénierie
. La représentation de l’ANCT dans les
départements est assurée par les préfets, délégués territoriaux de l’
ANCT, qui ont pour mission
d’être le guichet unique des collectivités et les garants de la cohérence de l’action de l’ensemble
des services de l’État œuvrant à l’aménagement du territoire.
La Cour des comptes a examiné le fonctionnement
de l’ANCT afin d’
en apprécier les
conditions de création et les perspectives, sans procéder à un contrôle ou à une appréciation des
politiques publiques des
programmes portés par l’
ANCT
. Certains d’entre eux ont fait toutefois
l’objet d’une attention particulière, en raison de l’impact de la création de l’
ANCT sur leur mise
en œuvre.
Reposant sur un compromis initial qui a engendré un mode de gouvernance et une
organisation complexe,
l’
ANCT
s’est
installée dans des conditions perturbées par la crise
sanitaire (I). Son fonctionnement connaît des faiblesses persistantes, appelant une consolidation
rapide (II). La poursuite des efforts engagés
doit permettre d’ass
eoir ce nouvel outil
d’intervention de l’État en direction des territoires,
en associant la continuité des missions
antérieures à la mise en œuvre de nouveaux dispositifs
(III), dans un cadre méthodologique
partagé.
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
Chapitre I
Une création fruit d
’un
compromis qui rend
complexe la gouvernance
La création de l’ANCT est fondée sur une volonté politique forte, d’un
retour de l’
État
dans les territoires et
d’un
soutien aux projets portés par les collectivités locales. Les travaux
de préfiguration reposaient sur une vision très ambitieuse, notamment par le nombre
d’organismes ayant vocation à être regroupés au sein de la future agence
. Même si
l’établissement finalement créé est de dimension plus restreinte, il
exerce des missions
diversifiées et réunit des structures dont les cultures administratives peuvent être différentes,
voire éloignées. En outre, les circonstances extérieures, au premier rang desquelles la crise
sanitaire et les confinements successifs, ont ralenti sa mise en place effective.
En dépit de
ce contexte, la gouvernance de l’agence s’est
organisée dans des délais
contenus.
Deux priorités s’imposent pour l’avenir
: développer l’ancrage local de l’ANCT, en
précisant le cadre d’intervention et les
moyens du préfet de département, délégué territorial de
l’agence
; saisir l’oc
casion du renouvellement des conventions-cadres signées avec les
principaux opérateurs pour améliorer la lisibilité des offres et clarifier la répartition des
compétences.
I -
Une gestation difficile
À
l’occasion de la Conférence nationale des territoires, organisée au Sénat le 17 juillet
2017, le p
résident de la République posait le principe de la création d’une nouvelle agence pour
les collectivités territoriales
dans l’optique d’
un «
retour de l’État dans les territoires
». La
future ANCT devait ainsi apporter un «
appui, en particulier en ingénierie publique dans une
« logique de guichet unique et de simplification de projets pour les territoires ruraux et les
villes moyennes en difficulté
»
2
.
2
Sénat, r
apport d’information fait au nom de la délégati
on aux collectivités territoriales et à la décentralisation
relatif
à l’ANCT
, enregistré à la présidence du Sénat le 2 février 2023, p.21.
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
16
Cet engagement pris au plus haut niveau a été le point de départ d’un processus de mise
en place de l’
ANCT
qui s’est étendu sur un peu plus de deux ans. Une mission de préfiguration
,
constituée en avril 2018, fut confiée au commissaire gén
éral à l’égalité des territoires. Son
rapport a été remis au Premier ministre le 18 juin 2018
3
. Initiée par une proposition de loi
émanant du groupe RDSE
4
, la loi n° 2019-
1190 du 22 juillet 2019 portant création d’une agence
nationale de la cohésion des territoires a été adoptée. Le décret n° 2019-1190 du 18 novembre
2019 a précisé s
es règles d’organisation et de fonctionnement. La création de l’ANCT est
intervenue le 1
er
janvier 2020. Sa mise en place effective a cependant été retardée par des
éléments de contexte extérieurs.
A -
Les travaux de préfiguration : de fortes ambitions initiales
Dans la logique des déclarations présidentielles, certaines propositions de la mission de
préfiguration étaient particulièrement ambitieuses. Elles ont été recadrées, parfois abandonnées,
dans les textes créant et organisant l’
ANCT.
C’est le cas de la définition du périmètre de l’ANCT et du nombre d’organismes qu’elle
devait fusionner.
Les orientations de la future ANCT avaient été proposées le 22 décembre 2017 dans un
courrier du ministre de la cohésion des territoires adressé au Premier ministre. Une déclinaison
de la future agence à trois niveaux était envisagée. Le premier niveau devait rassembler les
missions relevant de l’administration centrale et assurer la tutelle exclusive d’agences
existantes. Un deuxième niveau devait réunir les
agences directement rattachées à l’ANCT
,
mais conservant leur autonomie en tant qu’établissements publics. Un troisième niveau devait
regrouper des partenaires liés à l’
ANCT selon des modalités variables et moins étroites.
À rebours de cette vision, le rapport de préfiguration remis par le commissaire général à
l’égalité des territoires
présente comme «
condition de la réussite
» une fusion étendue, avec
l’intégration du CGET et de quatre autr
es opérateurs intervenant dans le champ de la cohésion
des territoires. L
’Agence nationale de l’habitat (A
nah)
, l’A
gence nationale pour la rénovation
urbaine (Anru)
, l’agence du numérique
et
l’Epareca
au sein de la future agence
. D’autres
opérateurs, comme
l’Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe)
, le
Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement
(Cerema)
voire Atout France, devaient être liés à l’
ANCT par une relation « client-
fournisseur
», afin qu’elle puisse mobiliser leurs ressources humaines et financières nécessaires
à son action. «
Ce paysage simplifié des opérateurs de l’État permettra une meilleure visibilité
de son action et une mutualisation des moyens d’intervention, des o
utils de prospective et des
fonctions support au service d’une ambition commune
»
5
. La vocation interministérielle de
l’ANCT, liée à son objet même, et la nécessité de garantir la cohérence de son action, ont
également conduit le rapport de préfiguration à
proposer qu’elle
relève directement du Premier
ministre dans le cadre de la recherche
d’«
un rattachement et d’un mode de tutelle qui
garantisse l’interministérialité
»
6
.
3
France territoires, Un engagement au service des dynamiques territoriales.
4
Proposition de loi n° 2 (2018-2019) déposée au Sénat le 16 octobre 2018.
5
Rapport de préfiguration, précité, p.10.
6
Rapport de préfiguration, précité, p. 14, question également évoquée dans le rapport du Sénat précité, p.75.
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UNE CRÉATION FRUIT D
’UN COMPROMIS QUI RE
ND COMPLEXE LA GOUVERNANCE
17
C
ette approche n’a pas été retenue
mais certaines orientations ont été reprises : la
désignation des préfets comme délégués territoriaux de l’ANCT chargés de construire des
guichets uniques pour les porteurs de projets locaux ;
l’
intervention de ceux-ci dans le cadre de
« contrats de cohésion territoriale » ayant vocation à intégrer les autres contrats territoriaux
existants pour devenir le cadre de référence unique
7
. Cette organisation a conduit à la création
des contrats de relance et de transition écologique (CRTE).
Comme le relève le rapport de la commission d’enquête du Sénat relatif
à «
l’influence
des cabinets de conseil privés sur les politiques publiques »
8
, dès le mois de février 2019 et
alors que la loi n’est pas encore adoptée,
un cabinet de conseil fut mandaté par la DITP et le
CGET, pour une mission d’appui à la préfiguration
de l’ANCT
9
.
B -
Un nombre restreint d
’
organismes fusionnés,
mais le maintien d’objectifs et de missions diversifiés
1 -
La réduction du nombre d’organismes fusionnés
au profit d’une structure légère
Aux termes de
l’article 14 de la loi du 22 juillet 2019, seuls
sont désormais regroupés le
CGET, l’agence du numérique, et l’Epareca. Par ailleurs, l’article 7 précise que l’ANCT et
l’État concluent des conventions pluriannuelles avec l’Anah et l’Anru, exclues de la fusion,
mais aussi avec l’Ademe, le Cerema et la Cai
sse des dépôts et consignations.
Les missions confiées à l’ANCT
relevaient auparavant de trois administrations distinctes
intervenant au profit de collectivités territoriales. Le CGET apportait son soutien aux
dynamiques territoriales en concevant et en an
imant les politiques de la ville et d’aménagement
du territoire dans une perspective interministérielle. L’Epareca intervenait en fonds propres aux
côtés des collectivités pour restructurer et réhabiliter les centres commerciaux dégradés.
L’agence du numér
ique, service à compétence nationale rattaché à la direction générale des
entreprises, était chargée de l’impulsion, de l’animation et de l’accompagnement des initiatives
numérique développées dans les territoires. Le regroupement présente trois avantages :
-
une simplification des modalités d’intervention territoriale de l’
État, en réduisant le nombre
d’opérateurs, et donc d’interlocuteurs pour les collectivités
,
grâce à la création d’un guichet
unique via les préfets ;
-
un meilleur ciblage des interventions, au plus près des territoires ;
-
une meilleure prise en compte de tous les territoires.
7
Rapport de préfiguration, précité, p. 8.
8
Sénat, rapport fait au
nom de la commission d’enquête sur l’influence croissante des cabinets de conseil privés
sur les politiques publiques, un phénomène tentaculaire, remis au Président du Sénat le 16 mars 2022.
9
Au total, l’intervention du cabinet de conseil a entraîné une dépense de plus de 2,5 M€
: 555 900
€
facturés à la
DITP, auxquels s’ajoutent deux commandes passées directement par le CGET, 1,23 M€ pour le siège de l’
ANCT
et 643 920
€ pour une expérimentation de l’ANCT en Occitanie (
rapport du Sénat, p.112).
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
18
Ces arguments, qui
pourraient s’appliquer à toute fusion
,
n’expliquent pas pourquoi
d’autres organismes, intervenant également au profit des collectivités territoriale
s, dont les
objectifs et les missions rejoignent ceux de l’ANCT, ont été exclus de la fusion. Le cas de
l’Anru et de la politique de la ville est à cet égard particulièrement significatif.
Lors des débats parlementaires, le Gouvernement a justifié ne pas avoir retenu le
regroupement proposé par le rapport de préfiguration, relevant qu’il
«
aurait alimenté de longs
débats organiques en vue de fusionner des organismes aux statuts très divers, ce qui n’aurait
pas manqué de nuire à l’action de l’
ANCT
. »
10
Ce choix semble, avant tout, avoir tenu
à la complexité notamment juridique d’une
opération de grande ampleur. La réduction d
e l’
ambition initiale rend plus théorique la mise en
place du guichet unique géré par les délégués territoriaux, et plus difficile la coopération entre
les opérateurs intervenant sur un même champ d’action. Toutefois, une vision trop ambitieuse,
au-
delà des résistances qu’elle aurait suscitées, aurait en outre condui
t à un processus de
construction plus long, complexe, et en définitive à une organisation lourde, peu homogène et
peu opérationnelle. Une remise en cause du périmètre retenu dans la loi de juillet 2019 serait
dès lors
peu opportune alors que l’ANCT doit aujourd’hui
privilégier la stabilité nécessaire à
l’amélioration de son fonctionnement et à l’atteinte de ses objectifs
: mise en place d’une culture
et de procédures communes, développement d’une réelle transversalité.
2 -
Une grande variété d’objectifs et de missions, parfois di
fficiles à concilier
Les textes présentant les objectif
s et les missions de l’ANCT sont nombreux.
Aux deux
textes, législatif et réglementaire, de référence
11
et à
l’instruction du 15 mai 2020 adressée aux
préfets par la ministre de la cohésion des territoires,
s’ajoutent
les présentations ou les rappels
faits dans des documents généraux à vocation de communication plus large, comme le
vademecum
et les rapports d’activité pour les années 2020 et 2021 publiés par l’
ANCT.
Les objectifs et les principes peuvent être distingués des missions proprement dites.
L’obje
ctif général
de la création de l’ANCT est de développer l’appui de l’
État aux
collectivités territoriales et de créer un nouveau mode de relations avec les territoires. Cette
ambition s’accompagne de principes d’action et de méthodes
:
-
la proximité entre l
es services de l’
État et les collectivités qui suppose une déconcentration
de l’action de l’
ANCT
et la possibilité pour les collectivités de bénéficier d’un soutien pour
les projets dont elles ont l’initiative selon une logique dite «
ascendante », les communes
ayant auparavant
exprimé leurs réticences face aux appels à projet lancés par l’État,
logique « descendante » qui ne tient pas suffisamment compte de leurs spécificités et de
leurs priorités ;
-
la simplification, qui suppose la mise en place d’un guic
het unique au niveau local et la
mise en cohérence des outils contractuels ;
10
JO Assemblée nationale, compte rendu intégral, session ordinaire 2018-2019, 11 mars 2019, pp. 2052-2053.
11
Loi du 22 juillet 2019 précitée, codifiée aux articles L 1231-1 à L 1233-6 du code général des collectivités
territoriales (CGCT) ; décret du 18 novembre 2019 précité, codifié aux articles R 1231-1 à R 1233-5 du CGCT.
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UNE CRÉATION FRUIT D
’UN COMPROMIS QUI RE
ND COMPLEXE LA GOUVERNANCE
19
-
la subsidiarité de l’action de l’
ANCT, qui doit agir lorsque les moyens des collectivités
territoriales et des autres opérateurs sont inadaptés ou insuffisants ;
-
enfin, la modulation de son action, qui nécessite une attention particulière aux
« territoires
caractérisés par des contraintes géographiques, des difficultés en matière démographique,
économique, sociale, environnementale ou d’accès aux services publics
»
12
.
L
’article L.
1231-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) transcrit plus
précisément les missions confiées à l’
ANCT :
-
le conseil et le soutien via u
ne mission d’ingénierie sur mesure,
aux collectivités
territoriales et leurs groupements pour la concep
tion, la définition et la mise en œuvre de
leurs projets y compris par l’apport d’un concours humain et financier
;
-
la mise
en œuvre des programmes nationaux en matière d’aménagement durable et de
cohésion des territoires, y compris en matière de couverture numérique et de
développement des services numériques
13
;
-
l’aide à
la conception et la mise en œuvre des projets de territoire, à travers notamment les
contrats de cohésion territoriale ;
-
l’
aménagement et la restructuration des espaces commerciaux et artisanaux y compris en
assurant des fonctions de maîtrise d’ouvrage, mission qui a été étendue à l’occasion de la
création de l’ANCT, dans son périmètre géographique
comme thématique
14
;
-
la
coordination de l’utilisation des fonds européens structurels et d’inv
estissement ;
-
le recensement
dans le cadre d’une mission d’information
,
de l’offre d’ingénierie
et de
veille et d
’alerte s’agissant des impacts en matière de cohésion et d‘équité territoriale des
décisions prises par les administrations, ainsi que de contribution à la mise en place de
dispositifs d’innovation et d’expérimentation de politiques publiques
. Au titre de ces
missions
, l’
ANCT
met en œuvre
des travaux d’observation de la politique de la ville et de
la politique d’aménagement du territoire
et des travaux de réflexion prospectives et
stratégiques en direction des territoires, notamment en matière de transition numérique,
écologique, démographique, de mutations économiques et de coopération transfrontalière.
Dès ce stade de l’énoncé des objectifs et
des missions, deux logiques à concilier
apparaissent : soutenir les projets conçus et portés par les élus et décliner les programmes
nationaux dont les objectifs et le cadre général sont conçus à l’échelon central
(la maîtrise
d’ouvrage des projets locaux
déclinés dans ce cadre demeurant cependant confiée aux élus).
Comme le relève l’Association des maires de France et des
p
résidents d’intercommunalités
(AMF), certains élus ont ainsi le sentiment qu’il existe une
«
surreprésentation des
programmes nationaux
» dans les aides et les soutiens apportés par l’ANCT
15
. De surcroît, si
l’
ANCT
exerce prioritairement une fonction d’animation, de coordination et «
d’ensemblier
»,
il lui incombe aussi d’assurer
certaines tâches de gestion
16
.
12
Article L 1231-1 du CGCT.
13
Action cœur de ville
; Petite villes de demain ; France Services
; Territoires d’Industrie
; plan Très haut débit ;
Emploi, formation, développement économique dans les quartiers en politique de la ville.
14
Sur les missions de
l’
ex-Epareca, voir
infra
, II, 3 et III, 1.
15
Entretien avec l’AMF.
16
Voir
infra
, II.A.2.
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
20
C -
Une mise en place effective retardée
Dans son rapport de février 2023
17
, le Sénat insiste sur le manque de notoriété de l’ANCT,
peu ou mal connue des élus locaux. De fait, les élus rencontrés
au cours de l’enquête de la Cour
ont le plus souvent une bonne connaissance et une vision positive des programmes nationaux,
sans toutefois faire nécessairement
le lien avec l’entité qui les porte. Le programme
« Action
cœur de ville
»
(ACV) a d’ailleurs préexisté à l’
ANCT. Son processus de sélection des
territoires s’est achevé en mars 2019, soit près d’un an avant la mise en place effective de
l’ANCT.
Des difficultés et des circonstances extérieures ont contribué à allonger les délais de mise
en place de l’
ANCT et à limiter sa visibilité.
La direction de l’ANCT a
singulièrement manqué de stabilité et de continuité pour mettre
en œuvre une opération aussi complexe, impliquant le transfert de personnels, la structuration
interne et l’organisation de la transversalité entre les services
. Serge Morvan est nommé
commissaire général à l’égalité des territ
oires en avril 2018, avec pour mission principale de
préparer la création de l’
ANCT
puis d’en assurer la mise en place. Le Premier ministre lui
confie en ce sens la rédaction d’un rapport de préfiguration, remis en juin 2018. Il démissionne
en juillet 2019
, avant que l’
ANCT ne soit créée. Yves Le Breton lui succède comme
commissaire général en octobre 2019 puis est nommé directeur général de l’ANCT en janvier
2020. En août 2022 il est nommé préfet de la Haute-Savoie et Stanislas Bourron lui succède
comme directeur général en décembre 2022.
En outre, la crise sanitaire et la succession des confinements, dont le premier est intervenu
deux
mois et demi après la création effective de l’ANCT, ont constitué des contraintes
supplémentaires au recrutement de nouvea
ux agents et à l’intégration des équipes
comme le
souligne l’ANCT
. Le confinement a entraîné un retard dans la réalisation de projets de
revitalisation commerciale et dans la vente d’une partie des centres commerciaux, activités
menées auparavant par l’Epa
reca. La pandémie a aussi freiné le développement de la visibilité
de l’
ANCT, limitant sa capacité à se faire connaître des collectivités et à accompagner leurs
projets, et conduisant à une sous-
exécution en 2020 du budget d’ingénierie
18
.
Dans ce contexte,
l’
ANCT
s’est
vu de surcroît confier, en 2021, le déploiement de crédits
du plan France relance (PFR), sans moyens supplémentaires en personnels.
II -
Une gouvernance complexe
Fruit d’une genèse ambitieuse dans un paysage institutionnel préexistant
aux multiples
acteurs
, l’ANCT doit combiner des compétences hétérogènes, dans un cadre de gouvernance
associant
l’administration centrale et les échelons déconcentrés, et en coopération
avec des
partenaires institutionnels dotés de leurs propres objectifs et instances.
17
Précité.
18
81 projets accompagnés par l’
ANCT 10 mois après sa création
; au titre du soutien à l’ingénierie, 2,7 M€
exécutés la première année sur 7
M€ inscrits au budget.
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UNE CRÉATION FRUIT D
’UN COMPROMIS QUI RE
ND COMPLEXE LA GOUVERNANCE
21
A -
Un établissement hybride exerçant en partie des compétences
d’administration centrale
1 -
Un établissement à la fois administratif et industriel et commercial
La loi du 22 juillet 2019 crée un établissement public dont le caractère, administratif ou
industri
el et commercial, n’est pas précisé : «
L’agence nationale de la cohésion des territoires
est une institution nationale publique, créée sous la forme d’un établissement public de
l’État
»
19
.
Selon
le Conseil d’État
20
, ce choix d’un établissement hybride vis
e à prendre en compte
les différents statuts des organismes fusionnés : «
l’activité dominante de cette agence revêtira
ainsi un caractère administratif, elle inclura aussi des missions à caractère industriel et
commercial qui sont celles aujourd’hui exercées par l’Epareca
». Ce « double visage »
21
, qui
n’est pas propre à l’ANCT, se traduit par plusieurs dispositions législatives
:
-
s
’agissant des personnels
: selon l’article L.1233
-5 du CGCT, «
le personnel de l’agence
nationale de la cohésion des territoires comprend des agents publics ainsi que des salariés
régis par le code du travail.
» Cette disposition permet à l’
ANCT
d’employer des salariés
régis par le co
de du travail sans qu’aucun texte ne limite l’affectation de ces agents aux
seules missions à caractère industriel et commercial ;
-
s’agissant des ressources
:
l’ANCT dispose entre autres de la rémunération de ses
prestations de services au titre des missions reprises de l’Epareca (art. L.1233
-1). Elle a
toutefois perdu la capacité qu’avait l’Epareca d’emprunter à plus de douze mois dans la
limite de 20
M€.
L
e Conseil d’État relevait qu’il appartiendrait «
au pouvoir règlementaire de tirer les
conséquences de ce caractère hybride (…) en particulier au regard des dispositions du décret
du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique
(GBCP) » ce que
,
le
décret relatif à l’ANCT du 18 novembre 2019
a bien prévu en la soumettant aux dispositions
des titres I et III du décret GBCP avec
l’obligation de tenir une comptabilité analytique
dans les
conditions prévues à l’article 209 du
ce même décret pour tenir compte de la coexistence en
son sein d’activités à caractère administratif et à caractère industriel et commercial. Cette
obligation n’est à ce jour
toujours
pas remplie par l’
ANCT
22
.
19
Art.1 de la loi du 22 juillet 2019
, devenu l’art. L. 1231
-1 du CGCT.
20
Conseil d’État
-
Assemblée générale, Avis sur la proposition de loi portant création d’une
agence nationale de la
cohésion des territoires, Séance du 25 octobre 2018.
21
Expression employée par le Conseil d’État dans son
rapport sur les établissements publics du 15 octobre 2019.
22
Voir
infra
, II.3.
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
22
2 -
L’exercice de certaines compétences d’administration centrale
L
ors de la création de l’ANCT, une nouvelle sous
-direction de la cohésion et de
l’aménagement du territoire (CAT) a été créée au sein de la DGCL, afin de reprendre les
missions d’administratio
n centrale du CGET. Parmi celles-ci figurent la fixation des
orientations en matière de politique d’aménagement du territoire et de politique de la ville et
l’élaboration des propositions d’affectation des crédits
du programme 147 - politique de la ville,
dont l’
ANCT
assure l’exécution et le suivi
23
.
S
’agissant de la politique de la ville
, ce partage des compétences auparavant exercées par
le CGET a néanmoins laissé
au sein de l’ANCT
la majorité des ressources humaines concernées
et la capacité d’impulsion et d’animation de cette politique. Le rapport de la Cour relatif aux
dispositifs en faveur de l’emploi des habitants des quartiers prioritaires de la politique de la
ville (QPV)
24
a relevé la place centrale
de l’ANCT
qui doit coordonner
l’action des autres
ministères dans le cadre de cette politique.
Par ailleurs
, l’ANCT a hérité de l’intégralité des
25 agents, des compétences et des
missions de la Mission des affaires européennes du CGET, renommée pôle Politique de
cohésion européenne. En effet, en vertu de
l’article
2 de la loi portant sa création, l’
ANCT
«
assiste le ministre chargé de l’aménagement du territoire dans sa mission de définition, de
mise en œuvre et de suivi des politiques nationales et européennes de cohésion économique,
sociale et territoriale
». L’ANCT est à ce titre coordinatrice nationale des fonds européens
structurels et d’investissement (
Interfonds), autorité de coordination du Fonds européen de
développement régional (Feder) et elle est devenue autorité de gestion de la réserve
d’ajus
tement au Brexit
25
.
Cette compétence est formellement partagée avec la DGCL, qui
selon l’arrêté portant sa
création «
propose les orientations et suit l’exécution des fonds structurels européens et
d’investissement, en lien avec l’ANCT
», tandis que la fiche de poste du sous-directeur
compétent, publiée en avril 2023, indique que «
elle suit, en lien étroit avec l’ANCT, autorité
de coordination, les fonds structurels et d’investissement européens
», mission confiée à un
agent de la sous-direction.
L’arbitr
age effectué, qui confie à titre principal à
l’ANCT ces missions, plutôt que de les
confier en tout ou partie à une administration centrale, permet de préserver la cohérence globale
du travail des équipes (dont la gestion du programme Synergie, outil de gestion et de suivi des
programmes européens) et les savoir-faire acquis, sur un sujet très technique. La DGCL, outre
la tutelle notamment budgétaire
qu’elle exerce sur l’ANCT,
souligne certes les actions
23
À l’exception de certains crédits confiés à l’ANCT par les conventions de transfert pour des actions ponctuelles,
les crédits du programme 147 sont exécutés sur le budget de l’État, sans transiter par le budget de l’ANCT.
24
Co
ur des comptes, communication à la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle
budgétaire de l’Assemblée nationale,
« Les dispositifs en faveur de l'emploi des habitants des quartiers prioritaires
de la politique de la ville », juillet 2022.
25
La
réserve d’ajustement au Brexi
t, d
otée d’une enveloppe de crédits de 5,5 Md€
à l'échelle européenne, vise à
compenser l
es effets négatifs du Brexit sur l’économie des États membres
sur la période 2020-2023.
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UNE CRÉATION FRUIT D
’UN COMPROMIS QUI RE
ND COMPLEXE LA GOUVERNANCE
23
conduites par elle au titre de la politique européenne
26
ou en lien avec celle-ci, en tant que
coordinatrice des contrats de plan État-Régions. Pour autant, l
es missions confiées à l’ANCT
n’en
constituent pas moins une singularité, puisque la coordination nationale des autres fonds
européens est confiée aux administrations centrales
27
, qui disposent de bureaux, voire de sous-
directions, dédiés.
Surtout,
dans une note du 10 juillet 2018 adressée au commissaire général à l’égalité des
territoires, le secrétaire général du gouvernement, en se fondant sur les articles 20 et 21 de la
Constitution, considérait qu’il n’était pas possible de confier à une personne publique distincte
de l’État des missions d’administration centrale, identifiant notamment le pilotage des
négociations européennes et la coordination interministérielle.
L’exercice de cette mission
sans disposer au niveau interministériel de la légitimité et de
l’autorité qu’ont les services
centraux
de l’État
pour l’exercer p
ose question
d’autant que
l’ANCT assure
également la préparation des positions françaises pour les négociations
européennes en relations directes avec le secrétariat général pour les affaires européennes et la
représentation permanente de la France à Bruxelles.
Toutefois, si priorité est donnée
à la stabilisation de l’
ANCT, la remise en cause de cette
compétence ne paraît pas essentielle
à court terme. Une évaluation de l’impact du transfert de
cette
mission à un opérateur en matière de capacité d’animation et de mobilisation
interministérielle devrait cependant être conduite
à l’avenir.
B -
Le fonctionnement des organes internes de gouvernance :
des améliorations nécessaires
1 -
La gouvernance centrale :
le conseil d’administration
, un compromis délicat
sur sa composition ; une fonction stratégique à promouvoir
Le décret du 18 novembre 2019 précise la composition
du conseil d’administration,
prévue par
l’art
icle L.1232-1 du CGCT : 33 membres siègent au conseil avec voix délibérative :
deux députés et deux sénateurs
; 16 représentants de l’État appartenant aux différents ministères
concernés par
les activités de l’
ANCT
28
; un représentant de la Caisse des dépôts et
consignations ; 10 représentants des collectivités territoriales et de leurs groupements, nommés
après consultation des différentes associations d’élus
; deux représentants du personnel de
l’établissement. D’autres membres ont une voix consultative
comme le directeur général de
l’
ANCT
, le contrôleur budgétaire et l’agent comptable
; le directeur général des collectivités
26
E
lle a été en charge de l’élaboration de la carte des aides à finalité régionale et elle est autorité de gestion pour
le volet rénovation énergétique des bâtiments publics - collectivités locales d
e l’instrument européen «
Facilité
pour la reprise et la résilience ».
27
Direction générale à l’emploi et à la formation professionnelle pour le Fonds social européen et l’Initiat
ive pour
l’emploi des jeunes, direction générale de la performance économique et environnementale des entreprises pour le
Fonds européen agricole pour le développement rural et direction générale des affaires maritimes, de la pêche et
de l’aquaculture pour
le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche.
28
Les ministères représentés sont ceux chargés des domaines suivants : aménagement du territoire ; collectivités
territoriales ; budget ; communications électroniques ; culture ; développement durable ; éducation nationale ;
intérieur ; logement ; outre-mer ; politique de la ville ; recherche ; santé ; transports.
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
24
locales, commissaire du gouvernement
; les représentants de l’Anru, de l’Anah, de l’Ademe et
du Cerema ; enfin, au titre des personnalités qualifiées, un membre du Conseil économique,
social et environnemental et un membre du « conseil citoyen » prévu par la loi de
programmation pour la ville et la cohésion urbaine du 21 février 2014.
La constitution de l
’équilibre au sein du conseil d’administration entre l’État et les
collectivités territoriales s’est
révélée délicat
e, aboutissant à l’octroi d’
un pouvoir de blocage
partiel au collège des collectivités territoriales avec l
a possibilité d’obtenir une nouvelle
délibération en cas de majorité non atteinte en son sein. Il ne semble pas opportun de revenir
aujourd’hui sur cette solution
, un nouveau débat sur la composition du conseil
, à l’issue
incertaine, pouvant avoir pour effet de détourner
l’attention des travaux
de consolidation de
l’
ANCT et du développement de ses actions.
Selon une formulation classique, la loi du 22 juillet 2019 indique que «
le conseil
d’administration de l’
ANCT règle par ses délibérations les affaires
de l’établissement
». Il
délibère notamment sur le budget, les orientations générales de l’établissement, les conditions
générales d’organisation et de fonctionnement, les conventions passées avec l’État et les
opérateurs travaillant avec l’
ANCT
29
.
Le direc
teur général de l’ANCT, nommé par décret, prépare les délibérations du conseil,
prépare et exécute le budget, est ordonnateur des recettes et des dépenses, dirige le personnel,
décide des investissements nécessaires à l’exercice des missions de l’
ANCT, signe les contrats,
conventions et marchés
30
. Selon le décret de novembre 2019, le conseil d’administration peut
déléguer tout ou partie de ses compétences au directeur général
31
. En application de cette
disposition, le conseil a approuvé lors de la séance du 30 janvier 2020 une délégation concernant
les marchés et conventions. Elle permet au directeur général d’engager les dépenses de l’
ANCT
avec des seuils fixés à 1
M€ pour les marchés, dépenses ou conventions hors investissements
immobiliers et à 4
M€ pour les dépenses d’investissements immobiliers.
Dans
le cadre de l’instruction de la présente
enquête, des représentants des élus ont
regretté
que le conseil d’administration ne joue pas suffisamment
le rôle de définition des
stratégies de l’
ANCT. Ce conseil, au sein duquel sont représentés un nombre important de
ministères et les grandes associations d’élus,
pourrait constituer une instance privilégiée de
réflexion et de débat et faciliter la définition des priorités et d
es orientations de l’ANCT. Or
aujourd’hui
, lors de ses réunions,
l’examen des
questions de gestion et
d’organisation
administrative réduisent de façon excessive le temps laissé à des débats de fond.
Afin de permettre au conseil
d’administration
de mieux assurer cette fonction de débat et
d’orientation sur les stratégies, l’organisation des réunions devrait être plus strictement
aménagée en ce sens. Une autre possibilité serait de tenir des réunions du conseil spécialement
consacrées à de tels échanges.
En réponse à ces observations,
l’ANCT
indique avoir a décidé de revoir dès à présent
l’organisation interne du conseil afin de rendre
les délibérations plus vivantes, tenant ainsi
compte des demandes des administrateurs représentant les associations d’élus. Désormais, les
points pour débat retraçant
des sujets d’actualité relatifs aux politiques de l’agence sont
positionnés parmi les premiers points de l’ordre du jour.
29
Art. R. 1324-4 du CGCT.
30
Art. R. 1232-8 du CGCT.
31
Art. R. 1232-4 du CGCT.
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UNE CRÉATION FRUIT D
’UN COMPROMIS QUI RE
ND COMPLEXE LA GOUVERNANCE
25
2 -
La gouvernance locale : développer la déconcentration, organisée autour
du préfet de département
délégué territorial de l’ANCT
La loi de juillet 2019 désigne le préfet de département comme délégué territorial de
l’ANCT
. L
e décret d’application du 18 novembre
2019 lui permet de désigner comme délégué
territorial adjoint le directeur départemental des territoires ainsi que d’autres personn
els de
l’État en service dans
le département
32
. Les pratiques des préfets à cet égard sont variables, avec
la nomination soit de sous-
préfets d’arrondissement, soit de directeurs des territoires
(et de la
mer - DDT(M
), soit d’une équipe composée à la fois d
es sous-préfets et du DDT(M).
Lors des débats et travaux préparatoires, il avait été envisagé de confier le rôle de délégué
territorial au préfet de région. Le choix de l’échelon départemental satisfait mieux à l’
objectif
de proximité, d’autant que le pré
fet de département peut désigner les sous-préfets comme
délégués adjoints, à l’échelle de l’arrondissement.
Comme le précise l’ANCT, l
e préfet doit réunir au moins deux fois par an un comité local
de cohésion territoriale (CLCT) composé de représentants des collectivités, des acteurs de
l’ingénierie locale et de l’
État. Ce comité doit être un outil de coordination, informé des
demandes d’accompagnement émanant des collectivités territoriales et de leurs groupements,
des suites qui leurs sont données et, le
cas échéant, de la mise en œuvre des projets concernés
33
.
À ce jour, tous les départements ont créé un CLCT, à
l’
exception de ceux de Seine-Saint-Denis,
du Val-de-Marne et de Mayotte.
Le préfet de département et ses collaborateurs sont investis
d’
un rôle stratégique pour
faire connaître l’ANCT, développer ses activités et soutenir les projets présentés par les élus.
Le préfet a vocation à être leur point d’accès unique, recueillant leurs demandes et recherchant
les solutions adaptées, notamment en matière de soutien en ingénierie. Sollicité par les
collectivités, il lui revient de mobiliser l’offre locale puis, en cas d’absence de solution, de
mobiliser l’ANCT au niveau national via le chargé de mission territorial
de celle-ci.
Huit chargés de mission territoriaux assurent en effet, avec un portefeuille couvrant pour
chacun une ou deux régions,
l’interface
entre le siège et les préfets
34
. Ils développent des
contacts permanents avec l’échelon départemental, afin d’apporter conseil, soutien et
information au préfet et ses équipes.
Ces chargés de mission territoriaux, placés sous l’autorité
du niveau national de l’agence
, sont également en lien avec les équipes pilotant le déploiement
des dispositifs
qu’elle porte. Ce rôle d’interface vise entre autre
s à garantir une doctrine
d’intervention cohérente et harmonisée de l’établissement.
Par ailleurs, le préfet de région
réunit, au sein d’un comité régional de financeurs, l’ensemble des organismes susceptibles
d’apporter un appui aux projet soutenus par l’ANCT. Ce com
ité doit assurer le suivi des actions
financées dans le cadre des différents programmes.
En pratique, selon les responsables de l’ANCT, l’appropriation par les préfets de
département de leurs missions en tant que délégués territoriaux est inégale, conduisant à des
dynamiques variables selon les territoires, et posant l
a question de l’adaptation de
leurs moyens
à cette mission. Bien que délégués territoriaux
de l’ANCT
, les préfets de département
n’ont
bénéficié d’aucun
effectif supplémentaire pour exercer cette mission. Or la décentralisation et
la réforme de l’administration territoriale de l’État ont
non seulement entraîné une diminution
32
Art. L. 1232-2 et R. 1232-9 du CGCT.
33
Art. L. 1232-2 et R. 1232-10 du CGCT.
34
Seuls trois d’entre eux sont localisés en région, les autres étant basés à Paris.
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
26
des capacités des services déconcentrés en matière
d’assistance technique et d’ingénierie de
projet, mais aussi une rédu
ction significative des effectifs de l’État au niveau départemental.
Les fonctions confiées au délégué territorial et à son équipe sont pourtant lourdes
lorsqu’elles
sont pleinement exercées
. Un guichet unique suppose d’
orienter les élus et les porteurs de projet
vers les opérateurs idoines, de suivre la progression du dossier mais également de faire le lien
avec les chargés de mission territoriaux et les directions de l’
ANCT. Dans le domaine de
l’ingénierie, elles nécessitent une connaissance de la carte de l’offre locale et de sa capacité à
satisfaire les demandes. Mais
l’échelon local
doit également disposer
d’
une vision synthétique
de la déclinaison locale
des différentes programmes nationaux portés par l’ANCT pour
s’a
ssurer localement de leur cohérence.
De façon générale, l’organisation de l’ANCT reste faiblement déconcentrée. L’essentiel
des effectifs de l’ANCT se trouve à Paris. Les sites délocalisés ne peuvent être assimilés à un
effort de déconcentration de l’organisation, qu’il s’agisse des antennes
de l’ex
-Epareca à Lille
et à Marseille ou des commissariats de massifs, antérieurs à la création de l’ANCT et assurant
des missions très spécifiques. Ce constat contrarie la réalisation de l’objectif de proximité,
présenté comme l’une des priorités de l’A
NCT, avec le risque à terme de devenir une agence
des territoires éloignée voire absente des territoires du terrain.
Pour tenter d’y remédier, l’ANCT a décidé de doubler le nombre de ses
chargés de
mission territoriaux
35
. Il est envisagé que ce renforcement
s’accompagne d’une déconcentration
des responsabilités, permettant notamment de renforcer la lisibilité de l’action de l’
ANCT au
niveau départemental et infra-départemental. Il est ainsi prévu de déconcentrer une partie des
décisions d’accompagnement prises par l’ANCT et relevant de son marché d’ingénierie. Les
préfets de département se verraient attribuer une enveloppe leur permettant de répondre
directement au besoin de soutien en ingénierie des élus y compris en faisant appel à des
structures locales
36
. Enfin,
à titre d’illustration de ces modalités de renfort,
le recrutement de
100 chefs de projet
Villages d’Avenir,
placés sous l’autorité des préfets de département pour
favoriser la mise en œuvre des actions portées par France Ruralités va dans le sens d’un
renforcement des moyens locaux de déploiement des dispositifs pilotés par
l’ANCT.
La sélection des projets et l’identification des besoins, faites au niveau départemental,
sont insuffisamment coordonnées avec le niveau régional, qui fédère les sources de financement
des projets de territoire et conclut les contractualisations les plus structurantes (contrats de plan ;
contrats de bassins et de massifs). En outre, certains préfets de
régions n’ont pas encore créé ni
réuni les comités de financeurs prévus par les textes.
S’agissant des liens avec le siège, les
déplacements organisés pour la présente enquête
ont permis de constater, dans certains cas, un déficit
d’information des délégués territoriaux sur
les appels à projet envisagés puis lancés par le siège, leur échéancier, ou les collectivités
sélectionnées et
les projets en cours d’examen
, alors même que les services déconcentrés se
voient confier l’instruction des dossiers
. Il arrive ainsi que le service compétent du siège
informe directement les collectivités concernées, y compris en cas de rejet ou de suspension
d’un projet, sans informer au préalable
le délégué territorial, informé
a posteriori
par les élus.
Cette concentration dans la délivrance de l’information place le délégué territorial dans u
ne
position inconfortable et nuit à l’efficacité de son action.
35
Dans son rapport de février 2023 précité, le Sénat fait cette proposition, en estimant le coût à 670 000
€
par an.
36
Sur l’ingénierie, voir
infra
, chapitre III, II.
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UNE CRÉATION FRUIT D
’UN COMPROMIS QUI RE
ND COMPLEXE LA GOUVERNANCE
27
C -
Les relations
externes de l’
ANCT : stabiliser les dispositifs existants
1 -
Une tutelle parfois contournée
L’article R. 1231
-1 du CGCT place
l’ANCT
sous la tutelle du ministre chargé de
l’aménagem
ent du territoire, des collectivités territoriales et de la politique de la ville. Depuis
juillet 2022,
c’est
le ministre chargé de la transition écologique et de la cohésion des territoires
qui exerce cette mission
. En pratique, c’est la DGCL qui assure c
ette fonction, représentant les
ministres au sein du conseil d’administration
et assurant la fonction de commissaire du
gouvernement.
L’organisation de la tutelle s’inscrit dans le cadre de gouvernance des opérateurs de l’
État
défini par les circulaires du Premier ministre des 26 mars 2010 et 25 juin 2015. Le pilotage
stratégique de l’ANCT se fonde ainsi sur deux documents
: un contrat d’objectifs et de
performance signé le 10 décembre 2021
37
; une lettre d’objectifs adressée chaque année au
directeur général. D
es réunions se tiennent régulièrement entre l’
ANCT et la DGCL aux
différents niveaux hiérarchiques. En outre, le
directeur général de l’ANCT, aux côtés du DGCL,
est associé aux réunions le concernant avec les cabinets ministériels impliqués.
La coordi
nation avec les autres ministères est assurée, avant chaque conseil d’administration,
par deux réunions successives : une première réunion préparatoire associant DGCL, ANCT,
direction du budget et contrôleur budgétaire et financier (CBCM) ; puis une seconde réunion
rassemblant l’ensemble des
administrateurs ministériels représentés au sein du conseil.
L
’exercice de l
a tutelle se heurte néanmoins
à l’autonomie relative de certains
programmes nationaux portés par l’
ANCT, pour certains antérieurs à sa création, comme Action
cœur de ville. Autant dans
la conception que dans
l’
exécution de ceux-ci, les ministres et leurs
cabinets
ont pris l’habitude de contacts directs avec les directeurs de programmes de l’
ANCT,
parfois en
méconnaissance de l’échelon hiérarchiq
ue de la direction générale
de l’ANCT
voire
de la tutelle confiée à la DGCL.
De la même façon, les relations avec les autres ministères entrant dans le champ de la
cohésion des territoires, concernent 14 politiques publiques. Or, certains ministères considèrent
l’ANCT avant tout comme un établissement du ministère de la cohésion des territoires plutôt
qu’une instance à vocation interministérielle. En matière de santé, de transports, de commerce
,
d’emploi
38
ou encore d’éducation notamment, le développement de
coopérations entre les
ministères concernés et l’
ANCT se heurte souvent aux réticences des administrations
compétentes, voire se trouve en contradiction avec leurs propres stratégies. La question est
d’autant plus délicate que, compte tenu de son statut, il n’est pas prévu que l’
ANCT participe
aux réunions interministérielles. Elle peut y être invitée et accompagner sa tutelle, la DCGL,
lorsqu’est traité un sujet compris dans son champ de compétence
,
mais cette invitation n’est
pas systématique.
37
Le contrat d’objectifs et de performance s’étend de 2021 à 2023. Il prévoit trois axes
: œuvrer à la cohésion des
territoires par la réduction des fractures sociales et territoriales ; renforcer les capacités stratégiques et techniques
des collectivités territoriales et des acteurs dans les territoires
; assurer la performance de l’
ANCT et démultiplier
l’impact de ses actions en faisant de l’
ANCT
le prototype d’un État plateforme.
38
Sur la coopération avec le ministère chargé du travail, voir rapport cité
supra
, p.22.
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
28
2 -
Une coopération avec les autres opérateurs à resserrer et clarifier
L’État et l’ANCT ont signé en 2020 des conventions pluriannuelles avec cinq opérateurs
nationaux visés à l’article L. 1233
-3 du CGCT
: l’A
gence nationale pour la rénovation urbaine
(Anru)
, l’A
gence
nationale de l’habitat (A
nah)
, l’Agence de l’environnement et de la maîtrise
de l’énergie (A
deme), le Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la
mobilité et l'aménagement (Cerema), la Banque des territoires. Ces conventions sont arrivées à
échéance en septembre 2023.
Elles ont pour objet de préciser les conditions dans lesquelles ces opérateurs participent
au financement et à la mise en œuvre d’actions dans les territoires où intervient l’
ANCT. Cette
participation comprend trois aspects : la contribution des partenaires aux programmes
nationaux territorialisés
39
; la contribution à l’accompagnement sur mesure des projets des
collectivités territoriales ; la diffusion des connaissances. Un comité national de coordination
réunit chaque
mois les directeurs généraux de l’ANCT et les cinq opérateurs
40
.
L’engagement financier des partenaires fait l'objet d’un degré de précision variable. Il
peut s’agir du rappel des engagements contractuels pris dans le cadre des programmes
nationaux,
de l’
indication du pourcentage de crédits consacrés aux actions également portées
par l’ANCT
41
ou
parfois d’engagements moins précis
42
.
À
ces cinq conventions s’ajoute
nt celles passées avec douze opérateurs spécialisés, de
tonalité plus générale, qu’il s’agisse d’actions menées conjointement ou de partage
d’informations et d’expériences
43
.
Le développement de la coopération et des relations de travail entre
l’ANCT et les
opérateurs suppose des organisations territoriales analogues. C’est
a priori
le cas de l’Anru
et
de l’Anah puisque le préfet de département est le délégué territorial de ces deux
agences comme
de l’ANCT. Comme l’avait relevé l’Inspection générale de l’administration
(IGA)
44
, la question
est plus délicate pour les trois autres partenaires, qui privil
égient l’échelon régional. L’Ademe
dispose de 17 directions régionales et d’un total de 26 implantations territoriales avec des
comités d’engagement régionaux. Le Cerema s’appuie sur 9 directions régionales et 37 sites
locaux. La Banque des territoires bén
éficie d’un réseau de 35 implantations locales. L’I
GA
relève que, pour faciliter le lien avec la représentation locale de l’Anah, ces trois partenaires
ont désigné des correspondants, délégués à l’échelle du département.
39
Participation de l’Anah et la Banque des territoires à
ACV ou Petites villes de demain par exemple.
40
Art. L. 1233-4-I et R. 1233-5 du CGCT.
41
L’article 4 de la convention passée avec l’Ademe prévoit ainsi que la part de ses
financements consacrés à des
actions portées par l’ANCT ne peut être inférieure à 20
% du total des crédits d’intervention de l’Ademe.
42
La convention passée avec l’Anru (art.
4) indique que celle-
ci est dotée de 10 Md€ d’équivalent –
subventions
pour le NPNRU, soit 12 Md€ de concours financiers, sans préciser la part à consacrer à des actions partagées avec
l’ANCT
; celle avec le Cerema (art.
3) fixe l’objectif de porter la par
t de ses actions destinées aux collectivités
territoriales à 30 %, et que «
les projets accompagnés dans le cadre de l’ANCT s’inscrivent dans cet objectif
».
43
Des conventions ont été signées notamment avec la Fédération nationale des agences
d’urbanisme, l’
ANCT
nationale pour la formation professionnelle des adultes,
l’Association pour l’emploi des cadres
.
44
Inspection générale de l’administration, L’ANCT
: l’État déconcentré au service de la cohésion des territoires,
rapport n° 21051-R, décembre 2021, p.29.
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UNE CRÉATION FRUIT D
’UN COMPROMIS QUI RE
ND COMPLEXE LA GOUVERNANCE
29
Une autre difficulté tient à l’autonomie structurelle des opérateurs par rapport à l’ANCT.
Les cinq opérateurs désignés par la loi relèvent d’autre
s ministères que celui en charge de la
cohésion des territoires. Dans la négociation des outils contractuels comme dans leur
application, les dirigeants des opérateurs et les différents ministères peuvent faire valoir et
promouvoir leurs propres stratégies et intérêts. Ce non alignement des organisations territoriales
renforce le constat des limites
de l’exercice
de la tutelle et des insuffisances de
l’interministérialité évoquées
précédemment. Ces autonomies rendent
d’autant plus difficile la
mise en place du guichet unique territorial autour du préfet de département.
En outre, une réflexion plus aboutie devrait être menée sur la répartition des missions
entre les opérateurs, afin d’éviter leur mise en concurrence et assurer la bonne application du
principe de subsidiarité, l’un des principes qui fondent la création de l’
ANCT.
À titre d’exemple
révélateur,
si la participation de l’ANCT au comité
d’engagement de l’Anru est un exemple
positif de coordination, la création prévue d’un pôle chargé de la cohésion sociale au sein de
l’Anru suscite des interrogations quant à son articulation avec la direction générale déléguée
politique de la ville
de l’
ANCT.
De même, l’appui de l’ANCT en ingénierie sur
mesure devrait s’orienter prioritairement
vers les domaines où les compétences font défaut par rapport aux besoins des collectivités. La
volonté exprimée par les responsables de l’
ANCT
de privilégier l’ing
énierie dite « amont »
mériterait d’être précisée quant au champ couvert, et partagée avec les partenaires
45
.
La négociation ouverte avec les cinq opérateurs à l’occasion du renouvellement des
conventions doit permettre d’aller dans le sens de telles préci
sions et clarifications.
À ce titre,
l’ANCT précise qu’elle
a procédé à un recensement des offres de service des
opérateurs afin d’en établir une cartographie, celle
-
ci ne relevant d’ailleurs quasiment pas de
concurrence entre leurs offres. Le renouvellement en cours des conventions-cadres
pluriannuelles signées avec chacun des cinq partenaires principaux est conduit avec cet objectif
d’améliorer la lisibilité des offres et de s’assurer de la répartition des compétences.
45
Voir
infra
, Chapitre III, II.
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
30
___________________ CONCLUSION ET RECOMMANDATION ___________________
Dans un souci de cohérence et de mutualisation des moyens, les travaux de préfiguration
prévoyaient une fusion étendue des agences et des organismes impliqués dans les politiques de
cohésion des territoires. La solution retenue privilégie une démarche en réseau, en limitant à
trois le nombre d’organismes fusionnés et en prévoyant la signature de conventions avec cinq
opérateurs. C
ette solution qui s’éloigne des ambitions premières a
eu
le mérite d’éviter un
processus de construction long retardant
l’avancement
ou le lancement des projets et des
programmes. Elle peut cependant rendre plus délicate le fonctionnement effectif du guichet
unique et la gestion des relations de coopération entre opérateurs.
En dépit de la crise sanitaire et de la complexité même de cet
te opération, l’agence a
vu
le jour en janvier 2020 et les organismes de gouvernance se sont mis en place dans des délais
contenus. Sa gouvernance mérite cependant
d’
être améliorée.
En interne,
par l’
aménagement du
rôle du conseil d’administration
, qui doit se prononcer
sur les objectifs et les stratégies de l’
ANCT, et par le resserrement du lien avec les territoires,
en précisant
le cadre d’intervention des préfets
de département, et les moyens qui leur sont
dévolus.
En externe,
par l’
effectivité de la tutelle de la DGCL au nom du ministre en charge de la
transition écologique et à la cohésion des territoires,
par l’amélioration de
la cohérence des
politiques publiques territoriales de nature interministérielle, et par la clarification, à
l’occasion du reno
uvellement des conventions, de
la répartition des missions entre l’
ANCT et
les cinq opérateurs, notamment en matière d’ingénierie.
La Cour formule donc la recommandation suivante :
1.
Préciser le cadre d’intervention du préfet de département, délégué territorial de l’
ANCT,
et les moyens dont il dispose pour assurer sa mission (ANCT).
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
Chapitre II
La consolidation de l
’organisation
administrative,
condition de la « viabilité »
de l’ANCT
Créée
peu avant l’épidémie de
Covid 19, fruit de l
’intégration
d’organismes aux cult
ures
très différentes, dont le CGET, lui-même encore marqué par la fusion dont il était issu en 2014
46
,
l’ANCT est une agence récente. Son unité reste à construire, la transversalité interne à
développer. A
u bout de trois ans, l’examen des «
fonctions support » révèle des insuffisances
en matière d’assise administrative qui fragilisent la structure et
présente à terme un risque pour
sa capacité à remplir ses missions.
I -
Poursuivre le décloisonnement des directions métiers,
renforcer le pilotage des fonctions supports
L
’ANCT poursuit s
on organisation
interne, ralentie par l’autonomie des équipes et leur
fonctionnement en silos.
L’analyse des fonctions supports
: ressources humaines, achats et
marchés publics, systèmes d’information, révèle un même impératif de
renforcement du
pilotage stratégique et de
développement d’outils pour ce faire.
A -
L
a consolidation et l’organisation interne ralentie
s par l
’autonomie
des directions internes
L’organigramme de l’ANCT
, structuré autour des grands programmes, a connu peu
d’
évolutions hormis le transfert des commissariats de massif de la direction générale déléguée
(DGD) « Appui opérationnel et stratégique » (AOS) à la DGD « Territoires et Ruralités »,
chargée de la montagne.
46
Réunion de la délégation à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale (Datar), du secrétariat général
du Comité interministériel à la villes (SG-
CIV) et de l’
ANCT nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des
chances (Acsé).
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
32
La fusion a maintenu les structures consacrées à la politique de la ville (ex-direction de
la ville et de la cohésion urbaine du CGET devenue la DGD « Politique de la Ville ») et au
numérique (ex-agence du numérique, devenue DGD « Numérique »). La DGD AOS regroupe
les missions
de l’ex
-Epareca et
de l’anc
ienne direction des stratégies territoriales du CGET,
ainsi que le nouveau pôle interface et contrats territoriaux
(PICT), point d’entrée des
préfets de
département,
délégués territoriaux de l’
ANCT.
La DGD « Territoires et Ruralités » (T&R) est la princip
ale nouveauté de l’
ANCT.
Reprenant en partie les missions de la direction du développement des capacités des territoires
du CGET, elle est structurée autour de
programmes nationaux (Territoires d’Industrie
, Petites
Villes de Demain, etc.). Enfin, l’ANCT a hérité d’équipes délocalisées
: les commissariats de
massif, dont la localisation est intrinsèquement liée
à la nature de l’activité, et les équipes de
l’Epareca à Lille
47
.
Organigramme n° 1 :
macro-
organigramme de l’ANCT (détails en annexe 1)
Source : Cour des comptes
La d
irection n’envisage pas de refonte d’ampleur de l’organigramme, considérant à juste
titre que l
’organisation de l’ANCT nécessite d’être
stabilisée.
Le fonctionnement de l’
ANCT
est marqué par l’autonomie des directeurs
de programme,
qui se traduit notamment par un fonctionnement en silos, et par le maintien
d’un
pilotage des
programmes préexistants
par l’échelon politique. Les impératifs de résultat liés à la forte
visibilité politique de ces programmes, en particulier ceux lancés par le Gouvernement ainsi
que le déploiement du plan de relance, ont conduit à concentrer les moyens, notamment les
effectifs obtenus, dans les équipes de ces programmes plutôt que dans les fonctions supports ou
transverses.
Cette autonomie des programmes affecte ainsi particulièrement le positionnement du
directeur de la DGD « Territoires et ruralités »
, dont l’autorité hiérarchique
ne semble pas avoir
de prise sur le pilotage des programmes regroupés au sein de cette direction générale déléguée.
Elle
s’illustre
également
sur l’ensemble de l’activité de l’
ANCT, par plusieurs exemples :
47
Les locaux de Lille accueillent aujourd’hui le pôle projet et appui opérationnel
-
PAO, l’agence comptable, le
service juridique et l’équipe chargée du fond de
restructuration
des locaux d’activité.
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
LA CONSOLIDATION DE
L’ORGANISATION ADMI
NISTRATIVE, CONDITION DE LA « VIABILITÉ
» DE L’ANCT
33
-
au plan budgétaire,
d’une part
le financement de chaque programme ne transite pas par le
budget de l’
ANCT
; d’autre part,
le défaut de dialogue de gestion sur le budget propre de
l’ANCT nuit à l’unité
globale et conduit à des demandes éparses et non coordonnées ;
-
la multiplication des plateformes en ligne, en dehors de tout dialogue formalisé des
directions
métiers avec le service des systèmes d’information
;
-
le
site internet de l’ANC
T est construit autour des quatre DGD dans une approche très peu
transversale, avec une quasi-inexistence de liens entre les onglets.
Cette segmentation nuit au
pilotage général de l’
ANCT et au développement de
procédures internes communes, indispensables à sa consolidation. Les règles de gestion sont
insuffisamment partagées, les compétences en matière administratives doivent être renforcées
dans l’ensemble des équipes,
et le faible nombre de documents stratégiques internes
48
témoigne
de la difficulté à élaborer une stratégie globale (des feuilles de route annuelles sont élaborées
pour chaque DGD, qui déclinent des objectifs chiffrés pour chaque programme conduit).
Surtout
, elle affecte la capacité du secrétariat général à s’imposer sur les missions relevant
de sa compétence,
qu’il s’agisse du dialogue en matière de ressources humaines, de la gestion
budgétaire et des marchés ou encore du développement des systèmes d’information (voir
infra
).
L
a mise en place d’un comité de direction élargi, propice aux échanges au sein de
l’e
ncadrement intermédiaire, le resserrement et la recentralisation de certaines procédures sont
des éléments ponctuels qui laissent percevoir une évolution vers une organisation plus
transverse et un fonctionnement mieux formalisé
depuis l’arrivée
du nouveau directeur général
à l’hiver 2022
. De même, en matière de communication, le budget auparavant réparti entre les
programmes,
sans cohérence d’ensemble ni rationalisation
de la dépense
, est aujourd’hui
centralisé. La délégation de signature particulièrement large qui préexistait a pris fin en
décembre 2022, et
une comitologie a été mise en place s’agissant du recours aux prestations
intellectuelles. Enfin, de premiers documents de cadrage sont établis : convention-type élaborée
par la juriste de l’
ANCT, finalisation en 2023 du guide des achats.
Cette dynamique doit être poursuivie par le renforcement du dialogue et de la concertation
entre les services du secrétariat général et les directions métiers, par
l’institutionnalisation du
dialogue de gestion et par la poursuite de la formalisation des procédures, pour permettre la
consolidation de l
’organisation
de l’ANCT
.
B -
Des outils insuffisants pour piloter les ressources humaines
1 -
Des difficultés de recrutement et de fidélisation qui obèrent la permanence
des compétences nécessaires
L’ANCT compte, au 24 mai 2023, 374 agents,
relevant de 12 statuts, dont 5 concernent
les contractuels recrutés sous plafond, statuts hérités des évolutions administratives qui ont
jalonné l’histoire de la politique d’aménagement du terr
itoire depuis les années 1960.
48
Une feuille de route du se
crétariat général avait notamment été élaborée pour 2021, mais l’exercice n’a pas été
reconduit en 2022 ni en 2023.
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
34
L
’harmonisation des règles de gestion est réalisée
pour la prise en charge des frais de
mission ou pour
l’évaluation annuelle des agents
. Des disparités subsistent en matière de
régimes de rémunération, d’avancement (avec par
exemple la possibilité d’octroyer une
réduction d’ancienneté pour les seuls agents issus de l’
agence nationale pour la cohésion sociale
et l'égalité des chances) ou encore concernant le temps de travail. Sauf à procéder à des
modifications règlementaires,
elles perdureront jusqu’au départ des agents concernés, soit au
plus tard dans une vingtaine
d’année
pour les « ex-Acsé ». Ces disparités se doublent de
l’utilisation de systèmes d’information différents qui complexifient la gestion quotidienne des
ressources humaines.
Celle-ci
s’effectue
, qui plus est, dans un contexte doublement contraint :
-
par
le schéma d’emploi
: le budget initial pour 2020 prévoyait un total de 356 équivalents
temps-plein (ETP) (327 ETP sous plafond et 29 ETP hors plafond, ceux-ci comprenant les
contrats aidés ainsi que les fonctionnaires mis à disposition). Le total des ETP augmente en
budget initial 2021 à 357 ETP, du fait des contrats aidés (+
4), tandis que le nombre d’ETP
sous plafond a été abaissé à 324. Depuis, les augmentations successives ont porté le total
théorique à 407 ETP dans le budget initial pour 2023 : 367 ETP sous plafond et 40 ETP
hors plafond. Ces augmentations ont permis des recrutements sur les missions nouvelles.
Elles ne tiennent pas compte du renforcement des programmes existants
, ni de l’ajout de
certaines missions (ingénierie, nouveaux programmes
–
Petites villes de demain, Cités
éducatives par exemple, gestion des crédits France relance) ni
de l’impact
de ces évolutions
sur les services supports ;
-
par les difficultés de recrutement et de fidélisation, qui expliquent la sous-exécution du
plafond d’emploi en 2022
(311 ETP exécutés sur 336 autorisés). Aux difficultés de
recrutement dans
les fonctions support s’ajoute un
défaut
d’attractivité lié aux limites de
rémunération autorisée, notamment sur les compétences numérique et européenne.
L’
ANCT
est défavorisée à cet égard par le choix du ministère de l’intérieur de ne pas
appliquer à ses opérateurs les règles concernant la filière numérique définies par la grille
interministérielle de 2019
49
. La fidélisation des agents, dont le tiers des effectifs sous
plafond est constitué de contractuels à durée déterminée, est un enjeu majeur. Alors que la
dépense salariale moyenne de l’ANCT est en exécution budgétaire inférieure
en 2022 aux
autorisations initiales (80 516
€ par agent contre 85
751
€ en LFI), les difficultés
rencontrées pour obtenir des revalorisations salariales lors de renouvellements de contrat
apparaissent d’autant moins justifiées.
2 -
Des outils stratégiques et de pilotage à fiabiliser et renforcer
L’
ANCT doit fiabiliser les outils utilisés pour le suivi de ses ETP et de sa masse salariale.
Ce suivi repose actuellement sur un tableur renseigné manuellement par un agent sur le
fondement des informations recueillies sur l’intranet. Depuis
la mise en lumière de graves
49
Mis en place conjointement par la direction générale de l’administration et de la fonction publique, la direction
du budget et la direction interministérielle du numérique et actualisé en décembre 2021, ce référentiel détaille pour
56 métiers de la filière des seuils de rémunérations en-dessous desquels le visa du CBCM n'est plus requis.
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
LA CONSOLIDATION DE
L’ORGANISATION ADMI
NISTRATIVE, CONDITION DE LA « VIABILITÉ
» DE L’ANCT
35
défauts de pilotage de ses dotations en effectifs en 2021
50
, le suivi des effectifs est partagé
mensuellement avec la tutelle. Toutefois, le caractère par trop artisanal de ce suivi fait porter
un risque de criticité élevée dans la carte des risques
de l’
ANCT
. L’amélioration de ce suivi
repose principalement sur le projet de SIRH unique dont le lancement apparaît à ce stade
incertain.
La priorisation urgente de cet outil et la mise à plat des procédures qu’il implique
serait un élément fort de la consolidation du fonctionnement
de l’ANCT
pour répondre tant à
ses besoins quotidiens que stratégiques.
L’
ANCT doit enfin améliorer le pilotage de se
s ressources humaines par l’élaboration de
documents cadres : priorités partagées avec les dire
ctions de l’
ANCT en matière de stratégie
des ressources humaines
, cartographie des compétences en vue de l’élaboration d’une gestion
prévisionnelle des emplois et des compétences et d’un véritable
plan priorisé et prévisionnel de
formation (cf. annexe n° 3). À ce stade en effet, seul existe comme document stratégique le plan
d’action en faveur de l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes
ce qui représente
une première étape, mais ne peut avoir de sens que fondée sur une stratégie des ressources
humaines globale.
Consciente de ces enjeux, l’agence indique avoir inscrit dans ses priorités la mise en
œuvre d’un nouveau système d’information RH et le renforcement du pilotage
C -
Les achats et les marchés publics :
un recours massif aux prestations intellectuelles
51
L’ANCT a passé 76 marchés en 2021 et 69 en 2022, sans compter les recours à des
centrales d’achat, pour un montant total de dépenses de 47,4
M€ en 2022
Les procédures de passation de marchés sont globalement respectées (à deux exceptions
près, évoquées
infra
). En revanche, l’organisation de la démarche achats au sein de
l’établissement n’est pas aboutie. La carte des risques établie en 2022 a ainsi relevé un pilotage
et un suivi insuffisants, et une application partielle de la règle de computation des seuils. La
structuration est en cours, avec l’élaboration récente d’un projet de guide interne, et d’une
programmation des achats. La nomenclature des achats reste à établir.
L’
ANCT recourt fréquemment à des prestations intellectuelles, qui ont représenté 7,5
M€
en 2021 et 11,6
M€ en 2022. La plupart de ces marchés sont passés sous la forme d’accords
-
cadres, divisés pour certains en lots. Les cahiers des charges de ces marchés définissent des
prestations standardisées, dont les prix sont fixés par des bordereaux de prix unitaires. Sur cette
base, les bons de commande sont émis en cas de besoin. Ces achats de prestations intellectuelles
devraient être précédés d’une meilleure définition quantitative du besoin, et préciser dès la
publication le volume prévisionnel du besoin, ou
a minima
une fourchette. Le critère prix
pourrait être davantage pris en compte dans les attributions, et sa pondération explicitée dans
l’analyse des offres.
50
Au 31 mars 2021, l’
ANCT comptait 330,6 ETP et 21 postes présentés en sus comme vacants, pour un plafond
d’emploi fixé à 324 ETP. L’alerte n’a pas été donnée fin 2020 du fait d’une sous
-
exécution du plafond d’emploi
et de l’absence d’un dispositif de suivi des ETP opérationnel. La situation a été résolue grâ
ce notamment à la mise
à profit de toutes les marges de manœuvre (mobilités internes, départs non remplacés, postes vacants non pourvus).
51
La fonction achat et les constats effectués en matière de marchés sont développés à l’
Annexe n° 5 :.
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
36
Surtout, le suivi de ces prestations
, pour lequel jusqu’à présent aucune méthod
ologie
n’a
été définie
, doit être professionnalisé. Un premier jalon a été posé récemment, avec l’adoption
en décembre 2022 d’un «
règlement interne relatif au recours aux prestations intellectuelles à
l’ANCT
». Ce document
52
prévoit une programmation annuelle des achats et une validation de
chaque engagement de dépense, effectuée, selon le montant en jeu, soit par le secrétaire général,
soit par le directeur général. Cette validation survient après avis d’un comité d’engagement des
prestations intellectuelles.
Le règlement, qui rappelle la nécessité d’un pilotage effectif, prévoit
en outre la constitution d’
un comité pour chaque prestation, chargé de piloter le cadrage, les
points d’étape et les décisions prises.
Deux anomalies significatives ont été relevées
dans les marchés de l’ANCT
:
-
jusqu’en 2021, sept accords
-
cadres d’un montant supérieur à 1
M€ ont été à tort signés
directement par le directeur général sans avoir été validés par le conseil d’administration
alors qu’ils dépassaient le montant de la délégation qui lui était accordée.
Pour régulariser
la situation, et après avis de la direction des affaires juridiques du ministère des finances,
ces marchés ont fait l’objet d’une approbation
a posteriori
par le conseil d’administration,
le 13 octobre 2022 ;
-
l’ANCT a passé un accord
-cadre mono-
attributaire pour l’«
organisation, la conception, la
coordination et le pilotage de prestations évènementielles » avec la société « Gens
d’évènements
». Le marché a été notifié le 24 février 2021 après appel d’offres pour un
montant maximum de 400 000
€. Ce montant étant manifestement insuffisant pour couvrir
les besoins de l’ANCT, un nouveau marché négocié, sur la base de l’article R.
2122-7 du
code de la commande publique (CCP) a été passé le 29 juin 2021 avec le même prestataire,
sans nouvelle mise en concurrence ni limite de montant. En 2021, 39 paiements ont été
effectués pour un total de 1,98
M€ puis
en 2022, 20 paiements pour 826 024
€, soit 2,8
M€
au total. Ce procédé constitue un recours abusif à l’article R.
2122-
7 du CCP et n’a pas
présenté les garanties nécessaires en termes de mise en concurrence et de performance
économique. L’ANCT précise avoir cessé de passer des bons de commande sur ce marché
en aout 2022, puis y avoir mis fin avant sa date d’expiration.
D -
Le défi de la rationalisation et de la sécurisation
des systèmes d’information
53
Issu de l’agrégation des
trois systèmes d’information
(SI) des entités fusionnées
54
, le SI
de l’ANCT est administré par
son
service des systèmes d’information (SSI), qui
en assure les
évolutions techniques et fonctionnelles en vue de soutenir les directions dans la conduite de
leurs missions.
Les projets SI des directions de programme restent gérés de façon autonome, sans relation
avec le SSI. Un tel
fonctionnement empêche l’harmonisation ou l’interopérabilité
des processus
de développement de solutions informatiques et l’optimisation des projets SI, comme la définition
d’objectifs partagés avec les directions métiers, en vue d’une optimisation des ressources.
52
Qui fait suite à la circulaire du Premier ministre du 19 janvier 2022 qui a fixé les orientations de nature à limiter
et à encadrer plus strictement le recours par l’État et ses établissements publics aux prestations intellectuelles.
53
La des
cription et l’analyse du système d’information sont développées à l’
Annexe n° 7 :.
54
Les entités fusionnées possédaient toutes un SI propre à leur organisation.
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
LA CONSOLIDATION DE
L’ORGANISATION ADMI
NISTRATIVE, CONDITION DE LA « VIABILITÉ
» DE L’ANCT
37
À l’instar des autres fonctions supports, les docum
ents stratégiques et de cadrage font
défaut :
-
l
’ANCT
ne possède ni carte exhaustive de ses applications, ni schéma directeur
informatique, résumant les grands axes stratégiques du SI ;
-
les documents fondateurs de la sécurité informatique, la charte informatique et la politique
de sécurité des s
ystèmes d’
information sont celles produites en 2017 pour le CGET ;
-
l’activité du SSI est pilotée dans un tableur contenant le plan d’action, qui ne permet pas
d’identifier les besoins ni d’avoir une visibilité sur le
s actions à mener à moyen et à long
termes. Ce plan d’action ne fait pas l’objet d’une formalisation systématique et des données
sont manquantes. Afin d’améliorer son suivi, de s’assurer de traiter les points bloquants et
d’identifier les éventuels retards
, ce fichier devrait à défaut de dispositif plus performant
être a minima rempli systématiquement.
Conséquence de l
’absence de carte et de
l’insuffisante
gestion du SI, le suivi des accès
fournis aux utilisateurs au sein des nombreuses applications n’est p
as réalisable et engendre un
risque important de sécurité. La revue des droits et accès est à réaliser en urgence.
Enfin, la sécurité de l’infrastructure physique du SI est partielle
.
L’absence de
plan de
continuité (PCA) et de
plan de reprise d’activité (
PRA), dispositifs essentiels pour agir
rapidement et limiter l'impact des crises, confirme la fragilité de l’infrastructure.
Dans le cas
d’une catastrophe naturelle ou de cyber
-attaque, les données de sa principale salle serveur,
pourraient ne pas être répliquées et exploitées sur un site de secours. Ces plans sont à formaliser
et à tester dans les meilleurs délais. La persistance de systèmes informatiques mal ou non
interfacés, la situation préoccupante de l’organisation de la sécurité des SI de l’ANCT app
elle
une réaction urgente de la part de la direction générale qui devrait obtenir un plein et entier
support de son conseil d’administration et de sa tutelle sur ce dossier. L’ANCT indique à cet
égard planifier un ensemble d’action
s
afin d’améliorer son système d’information, tant en
matière de pilotage que de sécurité. Notamment, un plan de sécurisation, en cours de finalisation
à l’automne 2023, couvrirait la mise à jour de la charte informatique ainsi que le déploiement
de pratiques internes sécurisées.
II -
Une gestion budgétaire et comptable à renforcer
Pilotant des
programmes hétérogènes et œuvrant dans le cadre de partenariat
s financiers
multiples, l’ANCT peine à retracer, à travers son budget et ses comptes, une image complète et
représentative des flux f
inanciers associés aux opérations qu’elle porte
55
. Cette situation nuit à
la qualité de la prévision sur une situation financière qui se tend. Le renforcement du contrôle
interne budgétaire et comptable apparait notamment indispensable.
55
Le détail des données budgétaires et financières est présenté à l’
Annexe n° 4 :, et les éléments relatifs au contrôle
interne à l’
Annexe n° 6 :.
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
38
A -
La gestion budgétaire : gagner en précision et en lisibilité en vue
d’
une expression adéquate et crédible des besoins
Le montant des recettes et dépenses inscrites au budget
de l’ANCT
ne reflète pas
l’ensemble
des crédits des dispositifs
pilotés par l’ANCT.
La plus grande partie de ces derniers
ne transite pas par son budget, et est directement financée
par l’État ou par ses partenaires.
Ainsi, les dépenses exécutées sur budget
de l’ANCT se sont établies en 2022 à 117,5
M€
pour
des recettes de 121 M€
.
Tableau n° 1 :
dépenses et recettes exécutées sur le budget
de l’ANCT (en €)
2020
2021
2022
Recettes
83 646 772
112 205 618
120 998 974
Dont recettes globalisées
58 619 176
63 791 155
84 560 807
Dont recettes fléchées
25 027 596
48 414 463
36 438 167
Dépenses (CP)
55 695 764
90 177 778
117 485 819
Solde
27 951 008
22 027 840
3 513 156
Source :
Cour des comptes d’après données ANCT
1 -
Une présentation financière peu lisible
Les recettes et les dépenses de l’ANCT relèvent de trois logiques de financement
différentes :
-
les dépenses d’ordre géné
ral, qui doivent être financées principalement par la subvention
pour charges de service public (SCSP)
56
. Ces dépenses comprennent les dépenses de
fonctionnement courant de la structure (les charges de personnel et les dépenses des
services support), une enveloppe de 20
M€
consacrée
à l’ingénierie, les dépenses liées à
l’activité de l’
ANCT
de sa propre initiative ainsi que l’animation des programmes
nationaux, pour la part qui ne reçoit pas de financement spécifique ;
-
les dépenses financées par des recettes fléchées, dont les plus importantes sont le fonds de
restructuration des locaux d’activité (FRLA) et les mesures du plan France relance confiées
à l’ANCT
.
Chaque dispositif doit être neutre pour l’équilibre financier de l’ANCT, qui en
suit la consommation en
autorisations d’engagement (
AE) et crédits de paiement (CP) dans
une perspective pluriannuelle, et en rend compte à l’organisme financeur
;
-
les dépenses et recettes relevant du pôle « projet et appui opérationnel (PAO), service
industriel et commercial, qui devrait être géré de manière à favoriser un suivi de la
performance économique des actions de ce pôle.
56
Ainsi que par certaines recettes annexes, telles que les financements européens reçus pour la gestion de la réserve
Brexit, ou la dotation prévue à partir de 2023 pour couvrir les frais de gestion du plan France très haut débit.
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
LA CONSOLIDATION DE
L’ORGANISATION ADMI
NISTRATIVE, CONDITION DE LA « VIABILITÉ
» DE L’ANCT
39
La présentation des budgets et des comptes financiers de l’
ANCT ne retrace pas ces trois
logiques de financement
, ce qui rend la lecture et l’appréc
iation des équilibres malaisée.
En particulier, les documents budgétaires transmis au conseil d’administration ne
distinguent pas les dépenses relevant de l’emploi des recettes fléchées des autres dépenses. L
e
suivi de l’emploi de ces recettes et l’informa
tion qui en est donnée présentent des lacunes. Le
suivi n’est réalisé qu’
a posteriori
, au moment de l’imputation de chaque dépense
57
.
L
e périmètre de ces dépenses, qui n’est pas déterminé précisément, diffère d’un document
ou d’un exercice à l’autre, sans
que les critères soient clairement définis. Ainsi, les crédits liés
au système Synergie, application relative aux subventions européennes, ont été inclus dans la
convention de transfert en 2020, identifiés comme fléchés en 2021 puis comme des recettes
globalisées en 2022. L
es subventions d’investissement reçues pour l’activité de gestion des
centres commerciaux par le pôle PAO ont été traitées comme des recettes fléchées en 2021 puis
globalisées en 2022.
A contrario
, les recettes des conventions de transfert ont été traitées en
2020 comme des recettes globalisées, puis comme des recettes fléchées les années suivantes.
2 -
Des outils de comptabilité analytique et de programmation budgétaire
à développer
C
ontrairement à ce que prévoit le décret créant l’ANCT (
article R. 1233-1 du CGCT)
celle-
ci n’a pas mis en place de comptabilité analytique. La comptabilité est ventilée par service,
destination et enveloppe, ce qui permet un premier niveau d’information, mais
reste insuffisant
pour établir des analyses ou des agrégats précis. Cette ventilation ne repose par ailleurs, pas sur
un plan homogène ni stable, ce qui compromet la qualité des informations extraites pour le suivi
comptable et budgétaire
58
.
L
’
ANCT
n’est pas en mesure
de décrire dans ses documents réglementaires les opérations
sur recettes fléchées tel que prévu par le tableau n° 8 du recueil des règles budgétaires des
organismes (RRBO)
. Son système d’information lui permet
pourtant de retracer la
consommation de crédits sur un dispositif donné, mais l’état de ces opérations n’est pas réalisé
de manière systématique et n’est pas joint aux documents budgétaires. De même, l’
ANCT ne
formalise pas le suivi de ses opérations pluriannuelles dans ses documents (tableau n° 9 du
RRBO). Ces tableaux seraient indispensables à la fois pour le suivi des engagements sur les
recettes fléchées et pour le suivi de l’équilibre des opérations en immobilier commercial
. Les
documents budgétaires n’indiquent pas par quelles recettes sont couverts les restes à payer, qui
s’élevaient à
126
M€ fin 2022
.
A fortiori
, l’
ANCT
n’établit pas de prévisions pluriannuelles de
ses dépenses et recettes.
59
57
Les dépenses réalisées sur crédits fléchés n’apparaissent que sur le tableau n° 7 –
Plan de trésorerie prévu par le
recueil des règles budgétaires des organismes (RRBO), et pour leur montant global. Ces données, qui ne précisent
pas le périmètre concerné, ne permettent pas de mettre les dépenses réalisées au regard des recettes encaissées ou
attendues. Le tableau n° 8 du RRBO
–
Opérations sur recett
es fléchées n’est pas établi.
58
Des doublons sont constatés (une destination « évènementiel » et une destination « organisation évènementielle,
colloques, séminaires, salons ») tandis que les dépenses « prestations informatiques » peuvent relever entre autres
des destinations « outils informatiques », « prestations de service », « prestations intellectuelles hors AMOA » et
« autre ingénierie collective ». La destination « prestations de service » comprend des prestations diverses : études,
cocktails/buffets, consultations juridiques, formation,
qui pourraient relever d’autres destinations spécifiques.
59
La direction du budget insiste également sur l’importance de fournir ces tableaux, en particulier celui décrivant
les opérations pluriannuelles.
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
40
Les présentations des budgets et des comptes financiers, globalement conformes au RRBO
(à l’exception des tableaux non fournis), ne donnent
ainsi q
u’une vue générale analytique des
dépenses et des recettes de l’
ANCT
, dans un cadre strictement annuel. Or, l’ANCT a vocation à
conduire des dispositifs variés, dont la traduction budgétaire peut prendre différentes formes. Elle
doit se doter des outils et
de l’ingénierie financière permettant d’anticiper et de mesurer avec
précision leur impact budgétaire. Les difficultés récurrentes évoquées, dues à son progiciel de
gestion financière, ne sauraient constituer un obstacle dirimant.
3 -
Une connaissance insuffi
sante de l’équilibre économique
de l’activité d’immobilier commercial
La vocation du pôle projets et appui opérationnel (PAO)
est d’intervenir sur des centres
commerciaux présentant des conditions de rentabilité difficiles, là où l’initiative privée est
insuffisante. Le modèle économique repose sur un investissement initial subventionné, des
loyers modérés
pour les commerçants, et sur la revente des locaux une fois l’activité
commerciale stabilisée.
L’équilibre de chaque opération s’apprécie donc sur une pé
riode de plusieurs années, une
fois la cession effectuée. Selon les responsables du pôle, la revente permet de récupérer en
moyenne environ 90
% des fonds propres engagés par l’ANCT. Une part d’autofinancement est
donc nécessaire à son activité.
L’activité
du pôle s’apparentant à une activité de promotion et d’investissement
immobilier, il est nécessaire de connaître, de piloter et de consolider le bilan de chaque
opération, Or, ce bilan
n’est
effectué que pour établir les déclarations fiscales liées au caractère
industriel et commercial d
’un
e
activité immobilière soumise à la TVA et à l’impôt sur les
sociétés. L’établissement des déclarations fiscales sur la base de la comptabilité générale de
l’ANCT
nécessite un travail de récolement malaisé susceptible de générer des erreurs, et
difficile à justifier en cas de contrôle.
En matière financière, le pôle
n’a pas adapté ses outils et ses méthodes à son intégration
dans l’ANCT.
Or il doit être en mesure de connaître avec précision ses coûts et ses recettes,
dans un cadre budgétaire annuel, mais également dans
le cadre d’un plan d’affaire pluriannuel
lui permettant
de déterminer son équilibre de long terme. Pour cela, il est nécessaire d’isoler
ses recettes et dépenses dans un budget annexe
60
, dont l’éventuel défic
it serait couvert par une
subvention du budget général de l’ANCT.
Cette dernière pourrait ainsi déterminer le poids de
cette activité dans son budget, et déterminer avec ses tutelles le niveau de l’effort financier
nécessaire au regard du volume d’activité
attendu. L
’ANCT
et ses tutelles ont fait part de leur
accord sur ce point, et de leur intention d’établir ce budget annexe à compter de 2024.
En effet, l’ambition affichée d’élargir la vocation
de ce pôle au-delà des quartiers de la
politique de la ville (QPV), aux projets développés dans le cadre du programme A
ction cœur
de ville,
ne s’est pas accompagnée d’une décision sur les moyens à engager pour sa mise en
œuvre.
En 2022
, faute de clarté sur leur financement, l’ANCT a gelé plusieurs nouvelles
opérations qui étaient prêtes à être lancées et étaient fortement attendues par les collectivités
concernées
, sans qu’au moment de la rédaction du présent rapport, l’ANCT et ses tutelles
aient
été en mesure de décider du niveau et des modalités de financement de cette activité. Cette
décision devra être éclairée par une connaissance plus précise de l’économie du
pôle et de ses
conditions d’équilibre, ainsi que des prévisions pluriannuelles.
60
Ce que pré
voit le décret GBCP, à condition que cela soit prévu par les textes constitutifs de l’établissement. Cela
supposerait donc une modification du CGCT, qui codifie le décret institutif de l’ANCT.
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
LA CONSOLIDATION DE
L’ORGANISATION ADMI
NISTRATIVE, CONDITION DE LA « VIABILITÉ
» DE L’ANCT
41
Enfin,
cette activité est pénalisée par le fait que l’ANCT ne dispose pas d
e la capacité
d’emprunter, au contraire de l’ex
-Epareca. En effet, chaque opération comporte un
investissement initial important (acquisition et/ou travaux), dont une partie est couverte
in fine
par la revente, qui intervient après plusieurs années. À défaut de la disponibilité de ressources
suffisantes permettant de préfinancer les opérations, la question du recours à l’emprunt ne
manquerait pas de se reposer.
4 -
Un manque de visibilité sur la situation financière de l’
ANCT
L
’exécution du budget de l’ANCT mon
tre que sur les trois premières années, les recettes
et les dépenses de l’ANCT, hors crédits fléchés et hors activité immobilière, se sont équilibrées.
La première année de fonctionnement a dégagé une trésorerie importante, la crise sanitaire
ayant forteme
nt ralenti l’exécution des dépenses.
Tableau n° 2 :
équilibre
des dépenses et recettes de l’ANCT
hors Plan France Relance (PFR) et immobilier
2020
2021
2022
Recettes hors immobilier et hors PFR
63,9
69,6
82
Dépenses hors immobilier et hors PFR
46,1
71
79,6
Solde
17,8
- 1,4
2,4
Source :
Cour des comptes, d’après données ANCT
Malgré
l’équilibre
atteint en 2022, plusieurs points de fragilité sont à souligner :
-
d
’une part,
cet équilibre
n’intègre pas la prise en charge de déficits de l’activité
immobilière, évalué à 10 % selon ses responsables ;
-
d
’autre part, il n’est pas assuré par la seule subvention pour charges de service public
(SCSP)
. Les financements de l’État sont complétés chaque année, en fin d’exercice, sous
forme d’une subvention et/ou d’une convention de tran
sfert calculée sans trop de précision.
Ces recettes complémentaires, qui
ont permis en 2021 et 2022 d’ajuster le financement de
l’
ANCT
à ses besoins, n’offrent pas
de visibilité suffisante pour établir des prévisions.
Le budget général de
l’ANCT prend en c
harge chaque année environ 10
M€ de dépenses
au titre des programmes nationaux, et une part des dépenses liées à son rôle de coordinateur des
politiques européennes, dont le coût résiduel est significatif. Aucun document de synthèse ne
précise lesquelles de ces dépenses sont réputées financées sur la subvention pour charge de
service public
, ni lesquelles doivent faire l’objet de financements spécifiques.
Ces compléments
font l’objet de discussions avec
la DGCL
61
, qui décide ponctuellement les dépenses
spécifiquement prises en charge par les conventions de transfert
62
.
61
La direction du budget précise être opposée par principe à cette pratique, contraire selon elle au décret dit « GBCP »
du 7 novembre 2012. Elle indique qu’elle ne devrait plus être reconduite après le rebasage intervenu en 2022.
62
À titre d’illustration
, la note accompagnant le budget initial 2023 indique : « Le besoin identifié de crédits qui
feront l’objet d’une demande de
versement en cours de gestion est de 4
M€. Ce montant de 4
M€ sera consacré à
des mesures d’animation ou à la prise en charge de dépenses exceptionnelles dans le cadre de la politique de la
ville ou du programme France service ».
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
42
Un rebasage de la subvention pour charge de service public et la détermination précise
des dépenses liées aux programmes réputés couvertes par cette subvention offriraient plus de
transparence, de prévisibilité et de simplicité de gestion
permettant à l’ANCT de se rapprocher
des standards attendus d’une bonne gestion
. Toute nouvelle mission
confiée à l’ANCT
et
engendrant des dépenses nouvelles devrait notamment
s’accompagner des financements
correspondants. Un premier rebasage, partiel, avait été effectué à hauteur de 2,6
M€ par la loi
de finances initiale pour 2022. La DGCL indique qu’un nouveau rebasage, de 1,3
M€, a été
demandé dans le cadre du projet de loi de finances pour 2024.
Au vu des éléments communiqués à la Cour, l
a soutenabilité financière de l’
ANCT à court
terme ne présente pas de difficultés compte tenu de
l’excédent
de 2020 et de
l’encaissement de
recettes fléchées préalablement
à l’exécution des dépenses
correspondantes qui ont généré une
trésorerie de 58,2
M€
au 31 décembre 2022, même si 45,4
M€ de
ces fonds restent « fléchés ».
La soutenabilité à moyen et long terme est plus incertaine compte tenu des importants
restes à payer. Ceux-
ci s’élevaient en effet au 31 décembre
2022 à 126
M€
, couverts à hauteur
de 58,2
M€ par la trésorerie
, 43
M€ par les montants restant à encaisser sur le
Plan France
relance et le Pass numérique. Les modalités de financement des 25
M€ restants
ne sont
d’après
l’ANCT
pas encore précisément définies.
De plus, selon l’ANCT, le
niveau des excédents antérieurs hors crédits fléchés est en forte
diminution en 2023. Le budget rectificatif de l’agence prévoit pour la fin de l’année un montant
de trésorerie non fléchée ramené à 7,5
M€.
B -
Une démarche de contrôle interne budgétaire et comptable à poursuivre
La démarche de contrôle interne et budgétaire, assurée par le secrétariat général, est
toujours
en cours de construction, au regard de la volonté marquée de l’
ANCT de se conformer
à la fois aux exigences du cadre réglementaire
63
ainsi qu
’aux attentes exprimées par les tutelles.
Alors qu
’un
cabinet extérieur a établi en septembre 2021 une carte des risques bien
objectivée, celle-ci ainsi que son
plan d’action n’ont été validés par le conseil d’administration
que le 13 décembre 2022
64
, soit
deux ans après la création de l’
ANCT. Certaines actions du
plan d’action
ont été engagées
dès l’année 2022
. Bien que l
’ANCT souligne qu’il comporte
des
actions concrètes
assorties d’échéances, l’absence de suivi
formalisé de l
a mise en œuvre de
ce
plan et de ces actions ne peut être vérifiée. L
’ANCT affirme s’être
à présent donnée les moyens
d’assurer ce suivi
et poursuivre la formalisation des procédures internes.
Malgré des risques identifiés
65
,
l’ANCT admet
un défaut de pilotage de la maîtrise de ses
risques caractérisé par l
e manque d’expertise interne en matière budgétaire, lentement comblé, et
les difficultés de fonctionnement du logiciel comptable et financier GFI-PEP. Ces éléments altèrent
la soutenabilité et la sincérité de l’information budgétaire
et
la qualité de l’information comptable.
63
Arrêté du 17 décembre 2015 relatif au cadre de référence des contrôles internes budgétaire et comptable, en
application de l’article 215 du décret GBCP
: « Dans chaque organisme est mis en place un dispositif de contrôle
interne budgétaire et de contrôle interne comptable. Le dispositif de contrôle interne budgétaire fait l’objet d’une
évaluation par l’autorité chargée du contrôle de l’organisme au regard notamment des résultats de l’audit interne
».
64
Délibération n° 2022-
27 du conseil d’administration du 13 décembre 2022.
65
Voir annexe n° 5.
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
LA CONSOLIDATION DE
L’ORGANISATION ADMI
NISTRATIVE, CONDITION DE LA « VIABILITÉ
» DE L’ANCT
43
Ce défaut et le non-respect des bonnes pratiques a été notamment illustré par une pratique
dysfonctionnelle qui a perduré jusqu’au 1
er
janvier 2023 s’agissant de l’émission des titres de
recettes de l’
ANCT. Celle-ci était
effectuée par l’agent comptable et non pas l’ordonnateur
comme
l’impose
l’article 10 du décret GBCP. Ce dysfonctionnement a engendré l’émission par
l’
ANCT de 741 titres de recettes pour un montant global de 338
M€, en
contradiction avec la
règle de séparation
de l’
ordonnateur et du comptable
66
.
À ce stade, l’
ANCT doit conforter la montée en puissance de son expertise interne et la
formalisation des processus budgétaires et financiers visant à mieux objectiver la maîtrise des
risques financiers. En l
’état, l’information fournie à la gouvernance de l’
ANCT pour remplir sa
mission, élaborer une vision stratégique et décliner le pilotage afférent,
n’est
pas assurée.
66
L’ANCT indique que cette situation avait un caractère transitoire, pour pallier les difficultés de recrutement par
l’agence du personnel nécessaire, et ne portait que sur le volet
technique, les pièces justificatives restant transmises
par l’ordonnateur.
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
44
___________________CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________________
L’évaluation des fonctions support de l’
ANCT, dont le bon fonctionnement est
indispensable à sa « viabilité », révèlent des difficultés qui persistent trois ans après la fusion :
hétérogénéité des pratiques et autonomie des équipes métiers, défaut de rigueur et de
procédures encadrées notamment dans le domaine des ressources humaines et des finances,
manque de lisibilité voire de fiabilité de données essentielles au pilotage stratégique. L’ANCT
a pris certaines mesures et initié des projets, depuis la fin de l’année 2022 principalement,
visant à corriger nombre de ces insuffisances. Leur concrétisation à court terme et la poursuite
de cette dynamique positive est un impératif, et doit s’accompagner de la garantie de disposer
des moyens budgétaires et humains nécessaires à la conduite de l’ensemble des missions qui
lui sont confiées. La mise à niveau de
l’organisation administrative et financière de l’
ANCT
constitue un préalable à sa pérennisation.
La Cour formule donc les recommandations suivantes :
2.
s
e doter d’outils de suivi des emplois et de la masse salariale fiables et d’outils de pilotage
stratégique des ressources humaines (ANCT) ;
3.
a
méliorer les outils de gestion comptable afin de connaître avec précision l’utilisation des
crédits fléchés, le coût des différents dispositifs et de permettre un suivi pluriannuel des
engagements (ANCT) ;
4.
préciser les dépenses qui relèvent de la subvention pour charges de service public et
procéder à un rebasage pour intégrer les conventions de transfert. Évaluer à chaque
nouvelle tâche confiée à l’
ANCT les moyens humains et financiers nécessaires à son
exécution (
ministère de l’intérieur
et des outre-mer
, ministère de l’économie, des finances
et de la souveraineté industrielle et numérique) ;
5.
i
soler les dépenses et recettes de l’activité d’immobilier commercial dans un budget annexe
(
ministère de l’intérieur
et des outre-mer
, ministère de l’économie, des finances et de la
souveraineté industrielle et numérique, ANCT) ;
6.
définir
la stratégie informatique par l’élaboration des documents
-
clés du SI d’ici fin 2024,
et par la cartographie exhaustive des moyens en
vue d’une rationalisation des ressources
et d’un contrôle accru des outils informatiques
(ANCT) ;
7.
s
’assurer de la correcte mise en œuvre de la résilience du système d’information
(ANCT).
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
Chapitre III
Une nouvelle approche de l’action de l’Ét
at
dans les territoires
L’ANCT
a repris la responsabilité des multiples missions existantes menées par les entités
qu’elle a fusionnées, dans des domaines aussi divers que la politique de la ville, l’aménagement
numérique ou la gestion des fonds européens,
sur lesquelles la création de l’agence n’a pas eu
d’impact majeur
; le développement des synergies entre ces activités est progressif et constitue
un axe d’effort identifié par l’agence
. Sa plus-value réside
dans l’approche nouvelle
, centrée sur
une démarche plus ascendante et sur l
’accompagnement de projets de territoire élaboré par les
élus locaux, qui est
mise en œuvre dans le cadre des programmes
de cohésion des territoires dont
elle à la charge, tels qu’Action cœur de ville, Territoire d’industrie ou
Petites villes de demain.
I -
L’héritage de missions historiques
:
l’enjeu de la transversalité
pour tirer durablement profit de la fusion
Capitalisant
l’expérience acquise par les entités fusionnées ou associées, l’ANCT y ajoute
le développement progressif de
synergies internes et le renforcement des liens avec l’échelon
déconcentré, qui l’ont conduit à se voir confier des missions connexes.
A -
Un socle de missions de service public
La fusion du C
ommissariat général à l’égalité des territoires (C
GET)
, de l’
Établissement
public national d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux
(Epareca)
et de l’Agence du numérique a conduit l’ANCT à reprendre un nombre conséquent
de missions
relatives à l’aménagement du territoire, pour lesquelles
l’enjeu est d’assurer leur
poursuite avec efficacité tout en les inscrivant dans le nouveau contexte issu de la fusion :
évolution des pratiques pour mettre en œuvre la nouvelle méthode promise par la création de
l’
ANCT
67
, et développement progressif de la transversalité. Parmi les principales missions
héritées et qui n’ont pas connu de redéfinition majeure de leurs axes d’action figurent la
politique de la ville, le déploiement du numérique, la mission de développement des
connaissances sur les territoires, ainsi que les activités de promotion commerciale.
67
Voir 3.2.
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
46
1 -
La politique de la ville poursuit sa dynamique
Cette
politique,
qui
concerne
plus
de
5
millions
d’habitants
68
,
s’applique
à 1 514 « quartiers prioritaires de la politique de la ville » (QPV). Elle repose sur des structures
établies de longue date : le comité interministériel des villes et le conseil national des villes,
créés en 1988, le réseau des sous-préfets puis des délégués des préfets affectés à cette politique
depuis 1991. Elle dispose également d’u
n programme budgétaire propre : le programme 147,
doté de 598
M€ en loi de finances initiale pour 2023 (contre 513
M
€ en 2021 et 558
M
€ en
2022).
Au sein de l’ANCT, l
a direction générale déléguée « politique de la ville » poursuit
l’animation
de
l’ensemble de ces dispositifs. Elle est
à ce titre chargée du secrétariat du conseil
national des villes et de l’animation du réseau territorial des sous
-
préfets à la ville et à l’égalité
des chances et des délégués du préfet. La politique de la ville apparaît ici comme une exception
au sein de
l’
ANCT
, où les autres politiques menées ne disposent pas d’une même force de
frappe sur le terrain et reposent
sur les moyens et l’impulsion du préfet de département.
Elle
repose en outre sur une contractualisation entre l’État et les collectivités concern
ées,
à travers les contrats de ville dont les premiers furent conclus dès le début des années 1990 et
qui ont pour objectif de
rassembler et mettre en cohérence l’action de tous les acteurs impliqués
dans le développement d’un quartier prioritaire.
À cet égard, les contrats de ville apparaissent
comme précurseurs du rôle de « grand ensemblier » des réseaux confiés
à l’
ANCT, et qui est
également assumé dans les nouveaux programmes lancés, comme les cités éducatives ou les
c
ités de l’emploi.
Enfin, depuis la
création de l’
ANCT, les missions des équipes de la politique de la ville
ont connu une importante activité
: mise en œuvre dans l’urgence en 2020 des crédits du plan
de relance, à travers notamment le lancement des opérations q
uartiers d’été (110
M€ alloué
s en
2020), prolongée avec q
uartiers d’automne (50
M€), s’y
sont ajoutées les quarante mesures
annoncées à l’occasion du comité interministériel des villes du 29 janvier 2021
pour un total de
3,3
Md€ supplémentaires. Selon les thématiques, l’ANCT joue un r
ôle plus ou moins fort
d’impulsion, de pilotage des dispositifs opérationnels, d’animation des acteurs ou encore de
partage d’expériences et de connaissances.
2 -
Le numérique : un élargissement des infrastructures vers les usages
Le plan France très haut débit, engagé
en 2013, visait à couvrir l’ensemble du territoire
en très haut débit pour 2022. Cet objectif
n’a pas été atteint
mais la couverture se poursuit, pour
atteindre 86 % des locaux (81 % en fibre optique) au premier trimestre 2023 et 77 % pour les
zo
nes peu denses d’initiative publique (71
% en fibre)
69
. En 2020, l’ambition du plan a été
renforcée et a porté l’objectif à 100
% de couverture par la fibre optique en 2025. Ce plan
représente un investissement de 20
Md€, dont 3,3
Md€ de subventions de l’Ét
at.
68
Données Insee, 2018.
69
Source : Arcep.
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UNE NOUVELLE APPROCH
E DE L’ACTION DE L’É
TAT DANS LES TERRITOIRES
47
À compter de 2023, la gestion des crédits du plan France très haut d
ébit, jusqu’alors
effectuée par la Banque des territoires, a été
transférée à l’ANCT pour un montant restant de
1,7
Md€. Le projet de convention prévoit que ces crédits seront gérés
sur comptes de tiers. Ils
transiteront donc par la trésorerie de l’ANCT sans impact sur son budget. Un tel mode de
gestion est permis par le décret GBCP, à condition que l’établissement gestionnaire n’ait pas
de pouvoir décisionnaire. Cette condition est formellement remplie, la convention de transfert
prévoyant que les décisions seront prises par une commission présidée par le ministre délégué
chargé de la t
ransition numérique et des télécommunications. Les services de l’ANCT seront
cependant instructeurs et gestionnaires du dispositif. Il aurait dès lors été plus logique de
retracer ces opérations dans le budget de l’ANCT, ou dans un budget annexe.
L
’ANCT pilote également le
programme France mobile, qui repose sur un accord passé
en 2018 entre le Gouvernem
ent, l’
Autorité de régulation des communications électroniques,
des postes et de la distribution de la presse (Arcep) et les quatre opérateurs de téléphonie mobile,
appelé « new deal mobile », pour accélérer la couverture des territoires
70
. Il comprend
l’éq
uipement de 5 000 nouvelles zones par chaque opérateur (dont certaines mutualisées),
représentant un investissement réparti entre eux estimé entre 3 et 4
Md€, en contrepartie d’une
renonciation à recettes estimées à 3
Md€
71
.
L’ANCT
anime également de nombr
eux programmes en faveur de l’inclusion numérique
tels que les « pass numériques », chèques donnant accès pour les jeunes, les demandeurs
d’emploi ou les personnes en situation d’insertion
à des services d’accompagnement
numérique ; les 4 000 conseillers F
rance service numérique, financés par l’
État pour aider, au
plus près des usagers, à la prise en main des outils numériques ; les fabriques de territoires, pour
soutenir la création de tiers-lieux. Elle mène également le projet « Incubateurs de territoires »,
pour aider les collectivités à développer leurs services numériques aux usagers.
3 -
Les missions d’observation et de connaissance des territoires
: un développement
mis en danger par la réduction des moyens
En vertu de
l’article R. 1231
-4 du CGCT,
l’
ANCT
met en œuvre
, au titre de sa mission
de veille et d’alerte, des travaux d’observation de la politique de la ville et de la politique
d’aménagement du territoire
et des travaux de réflexions prospectives et stratégiques en
direction des territoires, notamment en matière de transition numérique, écologique,
démographique, de mutations économiques et de coopération transfrontalière.
Ces missions sont principalement assurées par les pôles « analyse et diagnostics
territoriaux » (ADT) et « prospective, veille et innovation » (PVI) de la direction générale
déléguée « appui opérationnel et stratégique » (AOS)
, avec le soutien de l’incubateur des
territoires.
Le pôle ADT assure en particulier le secrétariat de l’
observatoire national de la
politique de la ville et
de l’
observatoire des territoires.
70
Le « New Deal mobile
» a fait l’objet d’un rapport de la Cour réalisé pour la commission des finances du Sénat
:
« réduire la fracture numérique mobile
–
Le pari du « New Deal » 4G », juin 2021.
71
L’accord comprend en effet l’absence d’enchères d’attribution des licences, la stabilisation des redevances, et
une exonération de cinq ans de l’IFER (imposition forfaitaire des entrep
rises de réseaux).
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
48
Le bilan de l’activité de l’
observatoire des territoires, réalisé pour la période 2018-2022,
constate que «
la mise en place de l’ANCT a été l’opportunité pour
celui-ci de développer ses
partenariats mais aussi son offre de service
». Il fait ressortir la multiplication à compter de
2019 du développement d’outils interactifs, et la création fin 2021 des «
cahiers de
l’Observatoire des territoires
» comme publication phare (un en 2021 puis trois en 2022), en
plus des différents baromètres et des études menées en partenariat. Peu après la création de
l’ANCT, le portail de l’
observatoire
a été renouvelé tout comme l’outil de cartographie
interactive GéOT. Cet outil connaît une utilisation croissante, avec une augmentation de 65 %
du nombre de sessions utilisateurs entre 2020 et 2021 (pour un total de 236 500 sessions en
2021). La création de l’
ANCT correspond également à une dynamique de développement des
webinaires, qui se traduit notamment par le lancement en octobre 2021 de la série de conférence
en ligne « Regards sur les territoires
–
le forum des analyses spatiales ».
L
’
observatoire national de la politique de la ville (ONPV) joue un même rôle de
développement et de mise à disposition de connaissances et données sur les quartiers prioritaires
de la ville. Il a également une fonction «
d’évaluation de la mise en œuvre des politiques en
faveur des quartiers prioritaires », y compris le nouveau programme national de renouvellement
urbain (NPNRU) porté par l’A
gence nationale de rénovation urbaine depuis 2014. Il pilote à ce
titre l’élaboration des rapports annuels sur la politique de la ville remis au Gouvernement et au
Parlement. Cet observatoire
s’appuie sur les collectivités territoriales, qui doivent lui
communiquer «
les éléments nécessaires à la conduite de ses missions
»,
en vertu de l’article
10 de la loi de programmation pour la ville précitée.
La mission de connaissance des territoires, notamment celle assurée par les observatoires,
fait partie de celle ayant subi d
es réductions d’effectifs consécutives à la fusion. Le
commissariat général à l’égalité des territoires
comptait en effet au sein de sa direction de la
stratégie territoriale une trentaine d’agents charg
és de la mission,
aujourd’hui couverte par les
pôles ADT et PVI
de l’ANCT
, qui ne représentent
plus qu’une vingtaine d’agents. Depuis 2020,
le pôle ADT a été réorganisé et les équipes auparavant affectées à chacun des observatoires ont
été fusionnées. La priorité donnée à la conduite opérationnelle des programmes et la dynamique
forte qui accompagne le développement de nouvelles politiques destinées aux territoires ruraux,
ne doit pas se faire au détriment de la poursuite des missions confiées par la loi à l’
ANCT, telles
que l’évaluation du
nouveau programme national de renouvellement urbain.
4 -
Les activités de promotion commerciale :
une mission de service public à consolider
Le pôle projets et appui opérationnel, au sein de la direction générale déléguée « appui
opérationnel et stratégique », a repris les act
ivités de l’Epareca. À ce titre, il exerce
,
en l’absence
d’initiative privée
,
la maîtrise d’ouvrage d’opérations immobilières destinées à la
redynamisation du commerce et de l’artisanat, principalement dans des
quartiers prioritaires de
la ville et dans des communes du programme
Action Cœur de Ville
.
Comme mentionné plus haut, l
’activité du pôle
projets et appui opérationnel (PAO) se
présente comme une activité par nature déficitaire, puisque l’ANCT intervient uniquement sur
les projets ne pouvant être pris en charge par un investisseur privé
. En outre, c’est une activité
pluriannuelle
, les projets pouvant s’étaler sur plus d’une dizaine d’années. Au printemps 2023,
48 sites étaient en exploitation, une trentaine faisai
t l’objet d’une décision d’investissem
ent et
25 dossiers étaient en phase de montage.
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UNE NOUVELLE APPROCH
E DE L’ACTION DE L’É
TAT DANS LES TERRITOIRES
49
Ce pôle illustre la plus-value de
l’
ANCT en matière de transversalité et de cohérence des
politiques d’aménagement du territoire. L’élargissement du champ d’intervention du pôle par
rapport à celui de
l’Epare
ca
72
est de nature à favoriser une dynamique d’intégration et de
cohérence globale entre les différentes
politiques publiques portées par l’
ANCT. Il
s’est toutefois
fait sans augmentation des moyens budgétaires ou humains. Le pôle dispose de 25 agents au
31 décembre 2022, contre 27 agents présents en 2019 sur les mêmes missions au sein de
l’Epareca. L’appartenance à une
agence
unique doit favoriser l’articulation entre les projets
commerciaux portés par le pôle et les autres programmes mis en œuvre sur le te
rritoire concerné
(à commencer par les programmes de l’A
gence nationale de rénovation urbaine). Enfin,
l’expertise de longue date développée par les agents de l’ex
-Epareca est susceptible de bénéficier
aux autres équipes de l’
ANCT.
Les incertitudes quant au
financement de l’activité ont conduit en 2022 à un gel des
nouvelles opérations, suscitant l’inquiétude de l’A
gence nationale de rénovation urbaine et des
collectivités concernées. Il apparait nécessaire
, avant d’envisager un développement de cette
activité,
d’en clarifier le modèle économique
73
et, comme le souligne la direction du budget,
d’en évaluer avec précision les résultats.
B -
Le déploiement progressif de synergies
entre les équipes de l’
ANCT :
tirer pleinement profit de la fusion
Par opposition avec
l’organisation et le fonctionnement encore
trop segmenté de
l’
ANCT
74
, plusieurs équipes ont une mission transversale :
-
au sein de la direction générale déléguée « appui opérationnel et stratégique » le pôle
analyse et diagnostic territoriaux travaille étroitement avec les autres directions générales
déléguées
, à travers le copilotage d’études
;
-
l
’incubateur
des territoires de la direction générale déléguée « numérique » apporte un
important soutien interne notamment au profit de la direction générale déléguée « appui
opérationnel et stratégique »sur le volet des données.
D’autres équipes exercent une mission qui exige un partage d’information fluide et
permanent entre les différentes directions. C’est le cas par exemple du programme
cadre de vie,
logement, mobilités et tranquillité publique de la direction générale déléguée « politique de la
ville »
, qui siège aux comités d’engagement de l’A
gence nationale pour la rénovation urbaine,
où sont évoqués des dossiers concernant d’autres équipes (au titre d’A
ction
Cœur de Ville
ou
des opérations de renouveau commercial notamment).
L
es chargés de mission régionaux de l’équipe
interface et contrats territoriaux ont, outre
leur mission
d’interface avec les
préfets
délégués territoriaux de l’
ANCT, un rôle transversal
i
nterne à l’ANCT.
En effet, assurant le lien entre
l’ANCT
et les préfets - et donc les
collectivités
–
, il leur est nécessaire de maintenir une connaissance effective de
l’ensemble des
actions de l’agence au
profit des collectivités relevant de leur portefeuille géographique. Cette
72
Les missions de restructuration de commerces et
d’artisanat
ont été étendues aux espaces de services, y compris
dans le domaine de la santé, et le périmètre géographique a été élargi.
73
Voir
supra
, 2.3.C.
74
Voir
supra
2.1.
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
50
connaissance fait parfois encore défaut selon la qualité du dialogue établi avec les équipes en
charge des programmes. Elle devrait bénéficier du fait que le
pôle s’est vu confi
er récemment
le pilotage du renouvellement des conven
tions passées entre l’ANCT et ses partenaires,
qui
devrait conférer
à l’
ANCT une meilleure vision globale sur ces partenariats.
Enfin, les directions générales déléguées
mettent peu à peu en œuvre des projets
communs ou coordonnés. De telles synergies semb
lent aller de soi s’agissant d’une partie des
activités de la direction générale déléguée « numérique », dont le déploiement sur les territoires
pris en compte par les autres directions doit faciliter l’articulation avec les programmes que
celles-ci metten
t en œuvre. S’agissant des interactions entre les
directions générales déléguées
« territoires et ruralités » et « politique de la Ville », le bénéfice mutuel que devraient tirer les
équipes de leurs expériences respectives mérite d’être plus pleinement ex
ploité.
L’organisation
de revues régionales, visant à examiner l’ensemble des actions menées par l’agence sur un
même territoire,
et dont l’ANCT indique qu’elle est prévue à l’automne 2023, est de nature à
surmonter la segmentation sectorielle des approches et à nourrir le dialogue et la connaissance
mutuelle entre les directions générales déléguées. La DGCL confirme également que ce
décloisonnement
, au profit d’une plus grande cohérence et transversalité interne,
constitue un
enjeu fort de la consolidation
de l’agence.
C -
Des responsabilités de gestion accrues
, au risque d’une perte d’agilité
Lors de sa création, l’ANCT était présentée comme devant répondre aux besoins
d’accompagnement des collectivités territoires dans la conduite de leurs projets. Bras armé
d’un
État « facilitateur de projets »
75
, elle devait être porteuse d’une nouvelle méthode, innovante,
autour d’une logique de guichet unique partenariale, souple et ascendante.
L’ANCT a ainsi été conçue comme une agence de projets, à tous les niveaux
:
-
au niveau central, elle assure la conduite des programmes nationaux, qui constituent autant
de projets à mettre en œuvre, ainsi que le soutien en ingénierie sur mesure qui répond au
besoin d’accompagnement des collectivités pour la conception et la mise en œ
uvre de leurs
projets
d’aménagement de territoire
;
-
a
u niveau déconcentré, le préfet, délégué territorial de l’
ANCT
, a pour mission d’identifier
et de mobiliser les solutions, avant tout locales, susceptibles de venir en appui aux projets
des collectivités.
Peu à peu, l’
ANCT
s’est toutefois vu confier la gestion d’un nombre croissant de fonds
et de crédits : un volume conséquent de crédits du plan France relance à compter de 2021
76
, la
réserve d’ajustement
« Brexit » en 2022, le fonds de solidarité sur le numérique, Urbact et les
crédits France très haut débit en 2023. La part croissante de gestion de crédits par
l’
ANCT
soulève des difficultés au regard des compétences et des missions assurées par les équipes
« métier » et les équipes « support ».
75
Discours du Président de la République au 100
ème
congrès des maires de France, 23 novembre 2017.
76
Voir
supra
Chapitre II II -A -4 -.
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UNE NOUVELLE APPROCH
E DE L’ACTION DE L’É
TAT DANS LES TERRITOIRES
51
Ce transfert de la gestion de crédits des différents programmes
à l’ANCT n’est pas
par
lui-même contraire à ses missions,
à condition qu’ils soient en lien
direct avec ses activités, au
contraire par exemple de ceux de la réserve « Brexit ».
II -
L’ANCT
: de nouvelles méthodes, de nouveaux dispositifs
à asseoir et diffuser
Lors de la création de l’
ANCT, celle-ci a été présentée comme devant impulser un
nouveau mode de conduite de la politique d’aménagement du territoire, en
renforçant et en
simplifiant le dialogue avec les collectivités territoriales.
Il s’agissait de partir des projets des collectivités, dans une approche ascendante qui
prenne en compte la spécificité des situations locales, et d’assurer, à travers notamment les
contrats de résilience et de transition éc
ologique, la cohérence et la coordination de l’ensemble
des acteurs étatiques concernés, en confiant à l’ANCT un rôle d’ensemblier.
A -
Les programmes nationaux promeuvent une démarche ascendante
Vitrines de l’
ANCT, les programmes nationaux structurent aujour
d’hui son organisation,
son action et sa communication. Un certain nombre d’entre eux ont été lancés conjointement
à
sa
création, certains l’ayant précédé de peu : Action cœur de ville (2018), Territoires d’Industrie
(2018) et France Services (2019) auxquels se sont ajoutés Petites villes de demain (2020) et
Avenir Montagnes (2021) ou le programme visant le développement de tiers-lieux, Nouveaux
lieux, nouveaux liens (2019), confié à la direction générale déléguée « numérique ».
Ces programmes sont bien identifiés dans les territoires et appréciés des collectivités qui
en bénéficient
. Ils constituent souvent la porte d’entrée par laquelle
celles-ci ont appris
l’existence de l’ANCT.
Bien que conçus et impulsés à l’échelon national, ces programmes s’inscriven
t
pleinement dans la nouvelle dynamique de l’ANCT. Ils fournissent un cadre, une méthode et
l’ingénierie
nécessaires à des projets territoriaux conçus par les collectivités. Ils visent ainsi à
concilier des objectifs identifiés à l’échelle nationale
avec les priorités propres à chaque
territoire, et portées par les élus locaux. S’apparentant dès lors à des labels, ils permettent de
fédérer les moyens des opérateurs de l’État et des collectivités
en facilitant l’accès aux
financements de l’État et de ses opé
rateurs, pour des projets engagés par les collectivités elles-
mêmes.
L’action de l’ANCT consiste à assurer leur pilotage, une mise en réseau des acteurs
,
une offre de formation, et un soutien en ingénierie
, sous forme d’intervention de cabinets de
conseil ou de financements de chefs de projet placés au sein de la collectivité concernée, qui
permettent
d’aider à la
concrétisation des projets.
En première apparence, le déploiement des Maisons France Service fait exception, puisque
leur cahier des charges initial est plus précis que pour les autres programmes. Toutefois, leur
périmètre dépend des partenariats noués localement, et leurs formats, le lieu de leur localisation,
leur fonctionnement varie selon le territoire en fonction des besoins et des réalités locales,
conformément à l’ambition d’adaptation territoriale au plus près des besoins
de
l’ANCT
.
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
52
B -
L
’ANCT ensemblier à l’échelle territoriale
:
un rôle qui reste à conforter
1 -
L’intégration
des politiques publiques autour de projets de territoire
nécessite la mobilisation de tous les partenaires
Au niveau territorial,
l’
ANCT
a un rôle à jouer en tant qu’ensemblier
chargé de garantir
la cohérence et la complémentarité de l’action des opérateurs de l’État dans le domaine de
l’aménagement du territoire. Ce rôle re
pose sur le principe d
’un
« guichet unique » et sur la
recherche de simplification du paysage contractuel.
C’est ainsi que les programmes nationaux,
qu’il s’agisse d’Action cœur de ville, Petites
villes de demain ou Territoires d’industrie intègrent autour
d’un projet
de territoire les
interventions des opérateurs partenaires tels que l’Agence nationale de l’habitat (Anah)
, la
banque des Territoires ou le
centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la
mobilité et l’aménagement (
Cerema), ainsi que l
es financements d’État.
L’
effectivité et
l’
efficacité du guichet unique reposent sur la capacité des préfets et de
leurs équipes à faire face aux demandes des collectivités et à animer et coordonner le réseau
local des opérateurs de l’État
.
Pilote du déploiement des contrats de relance et de transition écologique (CRTE)
, l’ANCT
s’est
aussi vu confier
un rôle d’ensemblier dans le cadre de la simplification de la
contractualisation entre l’État et les collectivités territoriales.
Ces contrats
77
ont été élaborés pour
la période 2020-2026
à l’échelle d’un bassin de vie intercommunal ou pluri
-intercommunal. Avec
844 CRTE signés en avril 2023, ils couvrent la quasi-totalité du territoire. Leur élaboration a été
soutenue par de l’ingénierie apportée par
les services et opérateurs de l’État, dont l’ANCT (avec
un cofinancement du soutien en ingénierie apporté par le Cerema, l’utilisation du marché
-cadre
d’ingénierie pour accompagner certains des CRTE ou, pour un plus petit nombre de collectivité
s,
une subv
ention ad hoc pour la prise en charge de l’ingénierie choisie par l’
établissement public
de coopération intercommunale.
En dépit de l’ambition d’instaurer «
de nouvelles relations de travail entre l’État, les
collectivités territoriales et l’ensemble des a
cteurs locaux
78
», le calendrier contraint
79
a
souvent conduit à réutiliser les documents existants et a limité le contenu des projets de territoire
pour les intercommunalités qui n’en étaient pas déjà dotées en conduisant à leur élaboration
dans le cadre d’
une commande externe
80
. Certains CRTE constituent dès lors un véritable
document d’aménagement du territoire à l’échelle du périmètre retenu (
établissements publics
de coopération intercommunale
ou leurs groupements, tels que les pays ou les pôles d’équilib
re
territoriaux et ruraux). Mais, la plupart ne comporte pas de priorité des projets identifiés, et
listent ainsi la totalité des projets remontés par les communes, afin de garantir un accès aux
financements nationaux.
77
O
bjets d’une circulaire du Premier ministre aux préfets le 20 novembre 2020
.
78
Site du ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires, « Accélération des politiques
environnementales territoriales : le Gouvernement lance les Contrats de Relance et de Transition écologique »,
30 novembre 2020.
79
La circulaire du 20 novembre 2020 fixe un objectif de signature avant le 30 juin 2021.
80
Cour des comptes, Les finances publiques locales 2022, fascicule 2, rapport public thématique, octobre 2022.
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UNE NOUVELLE APPROCH
E DE L’ACTION DE L’É
TAT DANS LES TERRITOIRES
53
L’articulation entre les CRTE et les
contrats de plan État-région, relevant de la DGCL, qui
aurait dû être gage de la simplification annoncée, est d’autant moins assurée que les régions n'ont
pas toutes accepté de signer les CRTE et que, au-delà de ces derniers, les collectivités sont
confrontées à une superposition des contrats passés avec la r
égion et avec l’État (cas des contrats
portés par plusieurs régions relatifs aux centres-bourgs et du programme A
ction Cœur de ville
).
Pour ses critiques les plus vifs enfin, le CRTE serait une coquille
vide, du fait de l’absence de
moyens financiers dédiés.
Les
CRTE permettent toutefois l’identification des projets devant bénéficier en priorité
des soutiens financiers de l’État
, du fait de leur insertion
dans un projet global d’aménagement.
Ils apportent à cet égard aux préfets une lisibilité accrue sur les besoins des territoires. Leur
intégration de l’ensemble des contrats sectoriels (y compris les nombreux contrats relatifs aux
programmes portés par l’ANCT) a toutefois buté sur la diversité des périm
ètres de la
contractualisation entre l’État et les collectivités tandis
que
le maintien d’appels à projet ou
appels à manifestation d’intérêt propres à chaque ministère,
sans lien établi avec les CRTE, a
limité la portée du caractère intégrateur et global de la démarche.
81
La concrétisation au niveau territorial du rôle d’ensemblier de l’ANCT, incarné
principalement par le préfet, apparaît ainsi largement tributaire des dynamiques locales.
S’agissant d’un changement de méthode plus que du lancement d’une no
uvelle politique, son
appropriation par les acteurs concernés (services déconcentrés de l’État, opérateurs et
collectivités territoriales) ne pourra se faire que dans la durée.
2 -
L’insuffisante
lisibilité financière des programmes
Les dispositifs auxquels l’
ANCT participe, comme concepteur, pilote, animateur,
instructeur, coordinateur, sont nombreux et variés. Les modalités de financement sont
également d’une grande diversité, engageant les crédits de nombreuses missions du budget de
l’État, de partenaires pu
blics (A
gence nationale de l’habitat
, Banque des territoires, etc.) ou
privés (Action logement), ou la participation négociée d’opérateurs de télécommunication.
Le tableau ci-
dessous donne une illustration de la variété des dispositifs et de l’importance
des sommes en jeu, dont l’
ANCT
n’a
pourtant pu fournir une liste complète.
81
Voir en particulier le rapport de l’Inspection générale de l’administration, Bilan d’état du
déploiement des
contrats de relance et de transition écologique, décembre 2022.
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
54
Tableau n° 3 :
dispositifs
auxquels l’ANCT participe en dehors de son budget
(liste non exhaustive)
Source : Cour des comptes, t
ableau élaboré d’après la communicatio
n publique effectuée sur ces dispositifs
Le rôle d’ensemblier
vis-à-vis de ces programmes doit comprendre
l’élaboration de
la
synthèse financière, en prévision comme en suivi d’exécution. Or, sans préjuger de
l’information financière dont peuvent disposer
les services pour les besoins de leur mission,
celle-
ci ne donne le plus souvent pas lieu à communication, ni dans les rapports d’activité
de
l’ANCT
, ni à son
conseil d’administration. Le budget de l’État ne présente pas non plus dans
les annexes budgétaires de vision consolidée des dépenses liées à chaque dispositif. Le
document de politique transversale « aménagement du territoire
», par exemple, n’en donne
qu’une présentation par programme budgétaire, et ce dans un cadre strictement annuel.
Ainsi, le fai
t que l’
ANCT soit chargée du pilotage des programmes sans que les fonds ne
transitent par son budget a pour effet de disperser l’information financière
. La faible lisibilité
qui en résulte a été relevé tant par la Cour que par des missions parlementaires, à propos
d’Action Cœur de Ville ou Petites villes de demain
par exemple
83
.
Il est nécessaire pour la transparence de l’action publique comme pour la bonne gestion
des programmes
qu’en soit élaborée une
synthèse financière, et que celle-ci soit communiquée
régulièrement aux autorités de tutelle et aux assemblées, et disponible pour le public.
Une adaptation du document de politique transversale « aménagement du territoire »,
présentant de manière détaillée, pour chacun des programmes nationaux, la contribution de
chaque programme budgétaire et de chaque opérateur, la destination des dépenses, et rappelant
les réalisations des exercices précédents, pourrait constituer une première réponse.
82
Esti
mation sur la base d’un objectif de 2750 Maisons France service subventionnées à hauteur de 35
000
€.
83
Cour des comptes, observations définitives «
Le programme Action cœur de ville
», 2022 ; Sénat, rapport
d’information par la mission conjointe de contrô
le relative à la revitalisation des centres-villes et des centres-
bourgs, 29 septembre 2022.
Dispositif
Enveloppe globale
Maisons France service
96
M€ par an
82
Conseillers numériques France services
250 M€ sur 2 ans
Politique de la ville
535 M€ par an
Action cœur de ville
5 Md€ pour 5 ans
Petites villes de demain
3 Md€
Territoires d'industrie
2 Md€+1Md€
"rebond industriel" et Faeit
Fonds avenir montagne
331 M€ sur 2 ans
Engagement pour le renouveau du bassin minier
200 M€ sur 10 ans
France très haut débit
20 Md€ sur 10 ans
New deal mobile
3 Md€ (renonciation recettes licences)
Nouveaux lieux, nouveaux liens
45 M€
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UNE NOUVELLE APPROCH
E DE L’ACTION DE L’É
TAT DANS LES TERRITOIRES
55
C -
L’apport d’ingénierie
: le rôle clé des préfets,
relais de l’
ANCT dans les territoires
1 -
L’ANCT a vocation
à
apporter de l’ingénierie dans les territoires
L’offre d’ingénierie sur mesure constitue une des nouveautés
offertes
par l’ANCT les
plus attendues. La diminution progressive à partir de 2001 puis la suppression de l’aide
apportée
aux petites collectivités par les services techniques déconcentrés de
l’État ont en effet laissé
nombre d’entre elles démunies en matière de conception et de conduite de projet. Le
développement des services rendus par les agences techniques départementales ou les
intercommunalités n’a que partiellement comblé cette carence.
La loi créant l’ANCT lui confie la mission de faciliter «
l'accès des porteurs de projets aux
différentes formes, publiques ou privées, d'ingénierie juridique, financière et technique, qu'elle
recense
»
84
. Dans le cadre de la loi de finances de 2020 une enveloppe de 10
M€ sur la
subvention
pour charge de service public a été consacrée
à une offre d’ingénierie
sur mesure, montant porté
à 20
M€ à partir de 2021.
Les déficits en ingénierie, souvent invoqués, sont assez mal caractérisés. Le terme
recouvre
des métiers et des compétences très variées, de l’ingénierie de projet (notion déjà
large) à la maîtrise d’ouvrage, incluant l’ingénierie administrative, l’ingénierie financière, l
a
maîtrise d’œuvre et les diverses expertise
s techniques.
L’ANCT se positionne essentiellement sur ce qu’elle qualifie d’ingénierie amont, c’est
-
à-dire intervenant au stade de la définition et du cadrage de projets. Elle intervient au stade du
diagnostic,
de l’élaboration de projets de territoire, de l’accompagnement à l’élaboration de
projets thématiques (études de faisabilité ou de définition), de la concertation et de la
participation des habitants, ainsi que de la recherche de financements.
2 -
L’enveloppe
de 20
M€ d’ingénierie couvre des besoins de différente nature
L
’enveloppe de 20
M€ destinée à l’ingénierie peut paraître modeste, si on la compare par
exemple aux 110
M€ que consacre la Banque des territoires à l’ingénierie d’accompagnement
des programmes
nationaux de l’ANCT. De plus, sa destination n’a pas été clairement définie
:
elle est souvent présentée comme destinée spécifiquement à
l’ingénierie sur mesure
85
, parfois
comme le «
budget d’ingénierie dédié aux collectivités locales
»
86
,
alors qu’elle reco
uvre en
réalité l’ensemble des dépenses d’ingénierie de l’ANCT.
Le tableau ci-
dessous montre ainsi que les dépenses consacrées à l’ingénierie sur mesure
n’ont représenté qu’une fraction de cette enveloppe, soit 5,8
M€ en 2021 et 6,7
M€ en 2022.
84
Article L1231-2 du CGCT.
85
Par exemple, rapport général de la commission des finances du Sénat n° 163 (2021-2022) sur la loi de finances
initiale 2022, tome III, intervention au Sénat du ministre Joel Giraud dans le cadre du projet de loi de finances
2022, cité sur le site de l’ANCT «
« pour cette ingénierie sur mesure
, une enveloppe de 20 millions d’euros, soit
10 millions supplémentaires par rapport à 2020, est prévue dans le projet de loi de finances pour 2021 ».
86
Publication « ANCT solutions », avril 2021.
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
56
Tableau n° 4 :
répartition
des dépenses d’ingénierie (en €)
2021
2022
Petites Villes de Demain
6 000 000
6 000 000
Ingénierie sur mesure
5 846 780
6 670 882
Autres
5 111 292
8 246 595
Total ingénierie
16 958 072
20 917 476
Source :
Cour des comptes, d’après données ANCT
Le r
este de l’utilisation de cette enveloppe
a été affecté :
-
à un fonds de concours de l’ANCT de 6
M€ reversé au budget de l’État pour participer au
financement des chefs de projets « Petite ville de demain ». Les salaires de ces chefs de projets,
bien qu’ils apportent une capacité d’élaboration et de conduite de projet dans les territoires
concernés, ne constituent pas à proprement parler des dépenses d’ingénierie. On peut à ce
propos s’interroger sur l’intérêt de faire transiter par le budget de l’ANCT cette
enveloppe, dont
l’origine et l’utilisation finale se font sur le programme
112 du budget de l’État
;
-
à des partenariats : avec la direction interministérielle du numérique pour le programme
« Incubateur des territoires » accompagnant la transformation numérique des collectivités
(subvention de 1,6
M€), avec Atout France pour le projet «
réinventer le patrimoine »
(subvention de 0,5
M€), avec l’association Ouishare (prestation pour 24
000
€)
;
-
à
des prestations d’ingénierie en accompagnement des dispositifs d’État portés par l’
ANCT,
pour un montant de 8,2
M€ en 2022, dont les plus importants sont le programme
«
Territoires d’industrie
» (2,6
M€ en 2022), l’inclusion numérique (1,8
M€), les Fabriques
prospectives (0,7
M€) et la transition numérique (0,6
M€)
;
-
plus marginalement à des études pré-
opérationnelles réalisées pour l’activité de promotion
commerciale (96 000
€ en 2022).
L’indétermination des contours de l’ingénierie sur mesure est renforcée par le fait q
ue les
tableaux de suivi élaborés par l’ANCT n’i
dentifient pas clairement la destination des aides
apportées. Seul le système d’information comptable distingue les crédits consacrés à
l’ingénierie sur mesure proprement dite de ceux destinés à l’accompagnement ou la mise en
œuvre des dispositifs de l’Éta
t
87
.
3 -
L’ingénierie sur mesure
: un dispositif subsidiaire
Pour bénéficier du dispositif, les collectivités doivent adresser leur demande au préfet de
département
. L’instruction est assurée par les services de l’État, qui saisissent dans un second
temps le c
hargé de mission régional de l’ANCT
. Celui-ci
en vérifie l’opportunité et l’absence
de solution locale selon un principe de subsidiarité du dispositif, puis propose une réponse soit
en mobilisant l’un des partenaires de l’ANCT (en particulier le Cerema), s
oit en recourant à
l’un des prestataires titulaires du marché à bons de commande. La décision est ensuite prise au
cours d’une «
revue de projet » hebdomadaire
de l’ANCT
.
88
87
De ce fait, les totaux des tableaux de suivi du service gestionnaire et du système comptable ne coïncident pas.
88
Cette procédure serait amenée à être adaptée dans le cadre de la délégation d’une partie de l’enveloppe
d’ingénierie aux préfets de département.
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UNE NOUVELLE APPROCH
E DE L’ACTION DE L’É
TAT DANS LES TERRITOIRES
57
L’aide peut
ainsi être apportée sous plusieurs formes : par une subvention directe, par la
mobilisation des partenaires de l’
ANCT
, par la mobilisation d’un prestataire externe, ou plus
rarement par le recours à l’expertise interne de l’ANCT.
Pour l’année 2022, 356 projets ont fait
l’objet d’un accompagnement.
Graphique n° 1 :
typologie
des prestations d’i
ngénierie,
sur 946 projets accompagnés
Source : DGCL
89
Afin de réaliser les prestations externes, l’ANCT a passé un accord
-cadre mobilisable
rapidement pour répondre à la demande d’une collectivité
. Il présente cependant le risque,
parfois relevé par les collectivités bénéficiaires, de prestations standardisées rendues par des
intervenants peu au fait des enjeux locaux. De plus, le recours à des consultants exige un
pilotage et un suivi régulier, dont la charge revient au préfet,
délégué territorial, c’es
t-à-dire aux
services déconcentrés de l’
État.
L’aide peut également être apportée par un partenaire institutionnel de l’ANCT. En
pratique, il s’agit essentiellement du Cerema, dont la convention prévoit qu’il participe à l’offre
d’ingénierie de l’ANCT. Ses
prestations sont gratuites jusqu’à
cinq jours, puis cofinancées à
50 % au-
delà. La convention fixait un objectif d’intervention de 10
M€ en 2022.
Le Cerema a
facturé à l’ANCT 780
000
€ en 2022 au titre de l’accompagnement sur mesure.
Un rapport récemment
publié par le Sénat montre, sur la base d’une consultation auprès
des élus locaux, que ces derniers sont satisfaits dans la très grande majorité des cas
90
.
Le dispositif d’accompagnement en ingénierie sur mesure est en lui
-
même d’une
amplitude financière l
imitée. L’ANCT met en avant le fait que la quasi
-totalité des demandes
qui lui ont été soumises jusqu’à présent ont reçu une réponse favorable.
De fait, dans les
départements, la demande dépend largement de l’activité des services déconcentrés de l’État.
C
’est par les échanges qu’ils entretiennent avec les élus locaux que les préfets, sous
-préfets ou
directeurs départementaux des territoires (et de la mer) sont amenés à promouvoir les offres de
service de l’ANCT. Cette implication varie fortement d’un territoire à l’autre, selon la
disponibilité des responsables ou leur adhésion à la démarche.
89
Réponse à la question parlementaire sénatoriale n° 32, projet de loi de finances 2022.
90
Rapport précité, p 37.
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
58
A
ucune ressource n’a été prévue pour le suivi et le pilotage des prestations, condition
pourtant essentielle de leur réussite et de la satisfaction des parties prenantes. Ce pilotage
dépend une fois de plus de l’appropriation du dispositif par les services déconcentrés de l’État.
Enfin, et contrairement à ce qu’affichaient les intentions initiales, selon lesquelles 90
%
des demandes devaient trouver une réponse locale,
l’offre de l’ANCT est insuffisamment
articulée avec les autres offres existantes offertes par les départements et parfois par les
intercommunalités. Pourtant, les comités locaux de cohésion territoriale, associant les élus
locaux et les représentants des
structures intervenant dans le champ de l’ingénierie,
devraient
avoir
vocation à constituer le cadre, qui permettrait aux préfets d’assurer cette coordination et
de fédérer les acteurs. Ce n’est cependant le cas que dans une minorité de départements.
Prése
ntée comme une des principales nouveautés apportées par l’ANCT, l’ingénierie sur
mesure
n’
est
pour le moment qu’
une offre complémentaire
, susceptible d’apporter une réponse
ponctuelle à des besoins ne relevant pas d’autres dispositifs.
Le directeur général
de l’ANCT a
indiqué, lors de son audition par la Cour, que le doublement à 40
M€
des crédits concernés était
demandé dans le cadre du projet de loi de finances pour 2024, ce qui en accroitrait significativement
l’impact.
Cette offre
devrait davantage s’articuler avec les autres moyens d’ingénierie présents dans
les départements pour jouer pleinement son rôle. À cet égard, le renforcement du rôle du préfet de
département comme guichet unique constituera une mesure utile.
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UNE NOUVELLE APPROCH
E DE L’ACTION DE L’É
TAT DANS LES TERRITOIRES
59
___________________ CONCLUSION ET RECOMMANDATION ___________________
L’ANC
T doit porter
une nouvelle approche de l’intervention de l’État pour
l’aménagement et la cohésion des territoires, qui se caractérise par son caractère ascendant et
l’adaptation des moyens et des projets aux territoires concernés. Elle
doit se traduire tant dans
la conduite de ses missions historiques que dans le pilotage des programmes nationaux, labels
qui visent à assurer la mobilisation et la cohérence des moyens au service des projets initiés et
portés par les collectivités territoriales. Ce rôle d’ens
emblier connaît des limites, qui tiennent
pour partie à la diversité des acteurs que l’
ANCT doit fédérer, à la nouveauté de la méthode
qui ne pourra être pleinement intégrée par tous que dans la durée, et à l’appropriation par les
services concernés de leu
r rôle d’impulsion et de coordination.
Pour les programmes dont elle
assure le pilotage national, du fait même de leur structure financière variable et parfois éclatée,
l’
ANCT doit enfin assurer ce rôle par une meilleure lisibilité et un compte-rendu régulier.
La Cour formule donc la recommandation suivante :
8.
Adapter le document de politique transversale « aménagement du territoire » afin de rendre
compte des moyens consacrés à chacun des programmes nationaux animés par l’
ANCT
(
ministère de l’intérieur
et des outre-mer
, ministère de l’économie, des finances et de la
souveraineté industrielle et numérique).
•
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
Conclusion générale
L
a création de l’ANCT
avait pour
ambition de mettre en œuvre une nouvelle méthode de
construction et de conduite des politiques publiques au service de la cohésion des territoires.
Cette politique
transversale par son objet même, suppose la cohérence de l’action
interministérielle, et plus largement une action coordonnée, en termes de stratégies et de
moyens financiers, de l’ensemble
des acteurs :
l’État
, les collectivités et les opérateurs publics
ou privés agissant dans le champ concerné. Nécessairement territorialisée,
l’ANCT doit
instaurer un nouveau mode de relations avec les élus, associant la simplification des procédures
à la v
olonté de s’inscrire dans une logique de projet, en accompagnant leurs initiatives, qu’il
s’agisse de projets propres ou s’inscrivant dans des programmes
nationaux mais dont la maîtrise
d’ouvrage et l’application concrète sont confiées à l’échelon local.
Cette nouvelle méthode a débuté par la fusion de trois organismes, dont
l’ANCT
exerce
désormais les compétences. Elle
s’appu
ie ensuite sur le resserrement des relations avec
cinq autres opérateurs non intégrés dans le cadre de la fusion.
Pour l’avenir, la question n’est pas celle de l’utilité des missions reprises
, mais plutôt
celle de la plus-value de
l’
ANCT par rapport à la situation antérieure. La fusion, complétée par
une coopération avec cinq principaux opérateurs, devra permettre
à l’ANCT de jouer son
rôle
d’ensemblier, de coordonner l’ensemble des partenaires et d’assurer la cohérence des actions
menées.
S’agissant de
l’organisation interne et
du
fonctionnement de l’
ANCT, les constats de la
Cour pointent les progrès quelquefois urgents à réaliser, en matière de gouvernance, de
cohérence interne, de gestion des ressources humaines, de gestion budgétaire et financière et
d
’efficience et d
e sécurité des
systèmes d’information.
Mais ces fragilités doivent être
appréhendées au regard de la création encore récente et mouvementée de
l’
ANCT,
d’une
mise
en place complexe, et dans un contexte extérieur que la crise sanitaire rendait peu favorable.
Dans ces conditions, il doit être pris acte des quelques améliorations déjà apportées.
Malgré la brièveté de la péri
ode de mise en œuvre et les difficultés auxquelles l’ANCT a
été confrontée, la méthode de co-construction dans un cadre contractuel simplifié a rencontré
l’adhésion des collectivités territoriales, même si de nombreuses améliorations restent à
concrétiser.
L’
État
doit s’engager à stabiliser son organisation et son fonctionnement et à renforcer
ses relais locaux, dont la portée et l’efficacité devraient être réévalués à terme.
La question
semble moins aujourd’hui celle de la notoriété de l’ANCT
représentée par le
préfet délégué territorial ou celle de la « viabilité » de son projet, que de lui donner les moyens
d’une normalisation
de son organisation et de son fonctionnement pour lui permettre de
contribuer effectivement à la territorialisation des politiques publiques.
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
Liste des abréviations
ACSÉ
............
Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances
ACV
..............
Action cœur de ville
ADEME
.........
Agence
de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie
AE
.................
Autorisation
d’engagement
AMF
..............
Association des maires de
France et des présidents d’intercommunalités
ANAH
...........
Agence
nationale de l’habitat
ANCT
............
Agence nationale de la cohésion des territoires
ANRU
...........
Agence nationale pour la rénovation urbaine
ANSSI
...........
Agence
nationale de la sécurité des systèmes d’information
AOS
...............
Appui opérationnel et stratégique
CBCM
...........
Contrôleur budgétaire et comptable ministériel
CGCT
............
Code général des collectivités territoriales
CGET
............
Commissariat
général à l’égalité des territoires
CLCT
............
Comité local de cohésion territoriale
CP
..................
Crédit de paiement
CRTE
............
Contrats de relance et de transition écologique
DATAR
.........
Délégation
à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale
DDT(M)
........
Directeur départemental des territoires (et de la mer)
DGCL
............
Direction générale des collectivités locales
DGD
..............
Direction générale déléguée
DITP
..............
Direction interministérielle de la transformation publique
DSI
................
Direction
des systèmes d’information
EPARECA
.....
Établissement
public national d’aménagement et de restructuration des espaces
commerciaux et artisanaux
ETP
................
Équivalent temps plein
GBCP
............
Gestion budgétaire et comptable publique
PAO
...............
Projets et appui opérationnel
PCA
...............
Plan
de continuité d’activité
PFR
................
Plan France Relance
PICT
..............
Pôle Interface et contrats territoriaux
PRA
...............
Plan
de reprise d’activité
QPV
...............
Quartier prioritaire de la politique de la ville
RRBO
............
Recueil des règles budgétaires des organismes
SCSP
.............
Subvention pour charges de service public
SI
...................
Système
d’information
SIRH
..............
Système
d’information sur les ressources humaines
SSI
.................
Service
des systèmes d’information
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
Annexes
Annexe n° 1 : échanges de courriers entre le Sénat et la Cour des comptes
..........................................
66
Annexe n° 2
: organigramme de l’ANCT
..............................................................................................
68
Annexe n° 3 : les ressources humaines
..................................................................................................
69
Annexe n° 4 : le budget et les finances
..................................................................................................
73
Annexe n° 5 : les achats et les marchés publics
.....................................................................................
82
Annexe n° 6 : le contrôle interne budgétaire et comptable
....................................................................
86
Annexe n° 7 : les systèmes d
’information
..............................................................................................
88
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
66
Annexe n° 1 :
échanges de courriers entre le Sénat et la Cour des comptes
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
ANNEXES
67
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
68
Annexe n° 2 :
o
rganigramme de l’ANCT
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
ANNEXES
69
Annexe n° 3 :
les ressources humaines
Tableau n° 5 :
répartition des effectifs par statuts et textes applicables
Statut et position
Texte applicable
Effectifs physiques
au 24/05/2023
Sous plafond
Titulaires en
détachement
Code de la fonction publique : art
L513-1
à L513-31
36
Titulaires en position
normale d’activité
Décret n° 2008-370 du 18 avril
2008 modifié par le décret n° 2020-
436
du 15 avril 2020
16
Titulaires affectés
Droit commun
44
Contractuels de droit
public (CDP) : ex-Acsé
Décrets n°2012-1164 et 2012-1165
du 17 octobre 2012 portant
dispositions applicables aux agents
contractuels
de l’Acsé
42
CDP : ex-SG CIV
Texte spécifique complétant le droit
commun : Circulaire
DAGEMO/DAGPB
du 2 août 2007
5
CDP : ex-Datar
Texte spécifique complétant le droit
commun : Dispositions de la
décision
du 5 juillet 2011 (pour ce qui est des
revalorisations de la rémunération)
8
CDP : recrutés ANCT
en CDI
Décret n°86-83 du 17 janvier 1986
relatif aux dispositions générales
applicables aux agents contractuels
de l’État.
16
CDP : recrutés ANCT
en CDD
127
Salariés de droit privé
Règlement du personnel de
l'Epareca
du 1
er
octobre 2015
43
Hors plafond
Apprentis
Code du travail : art L6627-1 à
L6227-12
14
CIFRE
Décret n° 2021-1233 du 25
septembre 2021 relatif au contrat
doctoral de droit privé
1
Parcours emploi
compétence
Code du travail : art L5134-20 à
L5134-34
2
Titulaires mis à
disposition
Code de la fonction publique : art
L512-6
à L512-17
20
Source :
Cour des comptes, d’après données ANCT
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
70
Évolution des effectifs de l’
ANCT
L’ANCT, au 24 mai 2023, compte 374 agents.
Le travail de préfiguration de l’
ANCT
a été effectué sur la base d’un effect
if cible de
370 agents, conduisant à un organigramme cible en 2020 de 373 postes physiques pour
340,6 ETP
91
. Or, en 2020, le plafond d’emploi était fixé à
327 ETP, puis il a été abaissé en 2021
à 324 ETP.
Les augmentations successives du plafond d’emploi ont conduit à l’affectation d’agents
supplémentaires sur certaines des nouvelles missions confiées à l’ANCT
: en 2022 avec
l’internalisation de 10 ETP sur le numérique, l’ajout de 3 ETP sur la montagne
et de 9 ETP
pour la mission d’autorité de gestion de la
réserve Brexit (345 ETP sous plafond) ; en 2023 avec
la reprise de 18 ETP de l’Anru dans le cadre du transfert de la gestion d’Urbact et l’obtention
de 4 postes pour la reprise de la gestion de France Très Haut Débit. S’ajoutent, hors plafond
d’emploi, 18
contrats aidés et 22 fonctionnaires mis à disposition pour un total théorique de
407 ETP.
Tableau n° 6 :
t
otal des effectifs physiques de l’ANCT par direction, 2020 à 2022
31/12/2020
31/12/2021
31/12/2022
Théorique*
DG + Cabinet, dont communication
20
16
16
15
MAPP
1
2
2
2
DGD Politique de la Ville
90
89
94
105
DGD Appui Opérationnel et Stratégique
111
110
107
122
DGD Numérique
29
32
35
50
DGD Territoire et Ruralité
53
59
61
66
Secrétariat général et agence comptable
55
48
49
52
Total
359
356
364
412
* Les effe
ctifs théoriques correspondent à une hypothèse de recrutement sur l’ensemble des postes vacants.
Source
: Cour des comptes, d’après données ANCT
91
Hors agents mis à disposition.
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
ANNEXES
71
Masse salariale et rémunérations
La masse salariale augmente concomitamment à la hausse des effectifs de l’
ANCT, dont
la part des catégories A et A+ est croissante, et aux revalorisations des rémunérations.
Tableau n° 7 :
évolution des ETP et des dépenses de personnel (en M
€),
sous et hors plafond
Exécuté
(Budget initial)
2020
2021
2022
Prévision 2023
ETP
Dépenses
ETP
Dépenses
ETP
Dépenses
ETP
Dépenses
Sous plafond
297
(
327
)*
26,1
(
28,1
)
325
(
324
)
27,7
(
27,8
)
311
(
336
)
26,8
(
30,6
)
367
32,5
Hors plafond**
29 (
29
)
0,1 (
0,1
)
29 (
33
)
1,2 (
1,1
)
39 (
36
)
1,6 (
1,2
)
40
1,5
Total
326
26,3
354
28,9
350
31
407
34
Source
: Cour des comptes, d’après données ANCT2022
* En italique et entre parenthèse : ETP et dépenses tels que figura
nt dans les budgets initiaux de l’agence,
sous plafond des lois
de finance initiales.
** Dont agents mis à disposition, dont le remboursement est intégré aux dépenses de fonctionnement de l’
ANCT.
Les remboursements des agents mis à disposition (compris dans la ligne « hors plafond »
du tableau ci-dessus) ont connu de fortes variations avec en particulier une hausse de 440 000
€
en 2022 en dépit d’une baisse d’un ETP. Cette situation révèle le rattrapage qui a dû être
effectué après un travail de mise à jour des conventions de mise à disposition. Elle trouve son
origine d’une part dans les lacunes du pilotage des ressources humaines, et d’autre part dans la
pratique qui consiste à la mise à disposition d’agents avant la signature de la convention en
précisant les modalités. Cette pratique, qui a concerné la mise à disposition de préfets et sous-
préfets par le ministère de l’intérieur, est irrégulière et a des conséquences budgétaires qui ne
peuvent être anticipées par l’
ANCT.
S’agissant des effectifs et dépens
es sous plafond, la baisse de la dépense salariale
moyen
ne entre l’exécution 2020 et l’exécution 2021 (de 83
196
€ à 80
117
€ par agent)
s’explique par les départs d’agents contractuels expérimentés ainsi que par la hausse de la part
des agents contractuel
s. En dépit d’une légère hausse en 2022 (80
516
€ par agent), due aux
revalorisations salariales des agents ex-Acsé principalement, elle est très inférieure aux
autorisations budgétaires initiales (85 751
€).
S
’agissant des primes, leur niveau et répartition n’appelle pas de commentaire. Toutefois,
le bilan social de l’
ANCT
, qui par ailleurs n’apporte aucune vision pluriannuelle de l’évolution
de l’ensemble des indicateurs, ne permet pas une information éclairée et précise de la situation
aux partenaires sociaux. Alors que pour les titulaires, les masses représentées par le CIA,
l’IFSE
92
et les indemnités diverses (astreintes, CET, etc. sous l’appellation, peu rigoureuse,
d’«
indemnité forfaitaire de service ») sont différenciées (y compris par catégorie et genre),
pour les contractuels la part variable annuelle, la « prime fixe mensuelle » des ex-Acsé et les
indemnités diverses sont regroupées sous l’appellation «
indemnité forfaitaire de service ». Une
clarification des éléments transmis dans le bilan social apparaît nécessaire.
92
Le CIA, complément indemnitaire annuel et l’IFSE, indemnité liée aux fonctions, aux sujétions et à l’expertise,
sont les deux parties constituant le RIFSEEP, régime indemnitaire des fonctionnaires issu du décret du 20 mai 2014.
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
72
Les documents de pilotage existants
Le plan pluriannuel de formation des compétences 2021-2023
Le plan pluriannuel de développement des compétences 2021-2023 consiste en une liste
de l’ensemble des formations offertes, assortie de l’élaboration de bilans annuels.
Il offre une
visibilité sur l’ensemble des actions de formation offertes et menées, et permet de suivre le
développement continu de la formation au sein de l’ANCT.
Sans priorisation, ni analyse des besoins actuels et prévisi
onnels, il ne s’agit pas
réellement d’un document stratégique. Il a toutefois accompagné une montée en puissance de
l’ANCT sur la formation, mission assurée par un seul agent
, avec 1 636 h de formation suivies
en 2020 bénéficiant à 53 agents pour 65 332
€
HT ; 3 129 h en 2021 bénéficiant à 90 agents
pour 133 148
€ HT et 49 actions de formation collective qui ont réunis 376 participants.
Le plan d’action en faveur de l’égalité profess
ionnelles entre les femmes et les hommes
La loi n°2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique a rendu
obligatoires l’élaboration et la mise en œuvre d’un plan d’action par les employeurs publics. Le
décret n°2020-528 du 4 mai 2020 définit le
s modalités d’élaboration et de mise en œuvre des
plans d’action relatifs à l’égalité professionnelle dans la fonction publique.
Dans ce cadre, l’ANCT, accompagnée d’un prestataire de service, a établi au cours de
l’année 2022 un état des lieux de la situation existante qui a abouti à la présentation d’un plan
d’action en faveur de l’égalité professionnelles entre les femmes et les hommes a été au conseil
d’administration en décembre 2022.
Le plan, qui est accompagné d’un calendrier, comporte 5 axes, décli
nés en tout en 54
actions, assorties d’une évaluation en termes d’impact (faible à élevé) et de faisabilité (facile à
difficile). 26 actions sont identifiées avec un impact élevé, dont 10 avec une faisabilité facile
(sur les 27 sont identifiées avec une faisabilité facile.
En particulier, certaines actions, identifiées comme difficiles à mettre en œuvre, visent à
réduire les écarts de rémunération, alors que les hommes ont un salaire brut moyen supérieur
de 22
% aux femmes en 2021. Si cet écart s’explique e
n partie par une plus forte concentration
des hommes dans les catégories A+ (où ils sont majoritaires) et A, il s’élève à
27 % au sein de
la catégorie A+
93
.
93
Calcul effectué sur le salaire annuel brut moyen en 2021, pour les agents à temps complet, hors mises à
disposition, et présents au sein de l’
ANCT
sur l’ensemble de l’ann
ée, soit 17 hommes et 15 femmes.
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
ANNEXES
73
Annexe n° 4 :
le budget et les finances
Le niveau des recettes et dépenses de l’ANCT est modéré au regar
d des politiques
auxquelles elle participe. En effet, beaucoup des crédits des dispositifs mis en œuvre ne
transitent pas par son budget, et sont directement financés par l’État ou par ses partenaires.
Ainsi, les dépenses de l’ANCT se sont établies en 2022 à 117,5
M€. Elles sont croissantes
depuis 2020, année dont l’exécution avait été contrariée par la crise sanitaire
Tableau n° 8 :
d
épenses et recettes de l’ANCT (en €)
2020
2021
2022
Recettes
83 646 772
112 205 618
120 998 974
Dont recettes globalisées
58 619 176
63 791 155
84 560 807
Dont recettes fléchées
25 027 596
48 414 463
36 438 167
Dépenses (CP)
55 695 764
90 177 778
117 485 819
Solde
19 678 195
22 027 840
3 513 156
Source :
Cour des comptes d’après données ANCT
Un budget contraint par une part importante de recettes fléchées
L’ANCT distingue dans ses documents budgétaires les recettes globalisées et les recettes
fléchées, destinées à financer des dispositifs spécifiques.
Les recettes globalisées
La recette la plus importante de l’ANCT est la subvention pour charge
de service public
(SCSP), versée depuis le programme 112 du budget de l’
État.
Tableau n° 9 :
é
volution de la subvention pour charges de service public de l’ANCT
Année
2020
2021
2022
BI2023
SCSP
50 346 000
59 189 806
58 711 970
60 551 568
Subvention
complémentaire
6 372 218
Convention de
transfert
6 265 778
4 329 051
8 034 000
4 072 000
Total
56 611 778
63 518 857
73 118 188
64 623 568
Source :
Cour des comptes d’après données ANCT
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
74
Son montant a évolué à deux reprises depuis la création de l’
ANCT : en 2021, pour porter
à 20
M€ le montant des crédits destinés à l’ingénierie sur mesure, et en 2023, pour intégrer en
base un certain nombre de dépenses récurrentes confiées à l’ANCT
94
. À
cette SCSP s’est
ajoutée en 2022 une subvention complémentaire de 6,37
M€, attribué
e par une décision de la
DGCL de décembre 2022
95
.
L’
ANCT
reçoit également des programmes 112 et 147 du budget de l’
État des crédits au
titre de « conventions de transfert de crédits
» ou d’arrêtés de transferts de crédits, censés
financer des actions releva
nt de programmes nationaux dont le montant n’est pas inclus dans la
SCSP
96
. Considérés comme des recettes fléchées, ces transferts ne sont déterminés qu’en fin
d’année, et couvrent des dépenses pour la plupart déjà réalisées. Ils ne permettent donc pas un
s
uivi comptable de l’emploi qui en est fait.
Les recettes globalisées comprennent également :
-
les subventions pour la gestion des programmes européens, qui ont représenté 6,0
M€ en
2022, dont 4,8
M€ pour le seul programme Synergie
;
-
l
es recettes liées à l’activité du service PAO, pour un total de 11,9
M€ en 2022
97
;
-
la contribution de certaines colle
ctivités aux prestations d’ingénierie (0,4
M€).
Les recettes fléchées
Les principales recettes fléchées reçues p
ar l’ANCT sont celles provenant du plan France
Relance (PFR). Elles ont représenté 33,8
M€ en 2021 et 23,5
M€ en 2022, et portent sur
plusieurs programmes, au premier rang desquels le programme Inclusion numérique.
Se trouvent également parmi ces recettes les produits de diverses conventions passées
avec l’État, des collectivités ou des partenaires, pour un total de 1
M€ en 2023.
La gestion de ces recettes fléchées pose plusieurs difficultés.
En premier lieu, le
ur périmètre, qui n’est pas déterminé précisément, diffère d’un
document à l’autre ou d’un exercice à l’autre, sans que les critères retenus soient clairement
définis. Ainsi, les crédits liés au système Synergie ont été inclus dans la convention de transfert
en 2020, identifiés comme fléchés en 2021, et considérés comme des recettes globalisées en
2022. Il en est de même des subventions d’investissements reçues pour l’activité de gestion des
centres commerciaux par le pôle PAO, qui ont été traitées comme des recettes fléchées en 2021
puis globalisées en 2022.
A contrario
, les recettes des conventions de transfert ont été traitées
en 2020 comme des recettes globalisées, puis comme des recettes fléchées les années suivantes.
94
Il s’agit d’une subvention à l’école de la rénovation urbaine, de la mise en place d’un outil numérique de gestion
des formations « valeurs de la République et laïcité
», de dépenses liées à l’animation des cités éducativ
es, à
l’organisation du conseil national des villes, du développement d’une plateforme pour les stages de
3
ème
, et d’une
participation au GIP « grande école du numérique », pour un montant total de 2,6
M€.
95
Cette décision est motivée par le besoin «
de couvrir des dépenses réalisées par l’ANCT en gestion 2022 et non
incluses dans le SCSP compte tenu de leur caractère non prévisionnel au moment de la programmation initiale ».
96
Une partie de ces crédits a été intégrée en 2023 dans la SCSP.
97
Voir
infra
, 3.3.
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
ANNEXES
75
En second lieu, le suivi de l’emploi de ces recettes et l’information qui en est donnée
présentent des lacunes. Le suivi n’est réalisé qu’à posteriori, au moment de l’imputation de
chaque dépense. Les dépenses réalisées sur
crédits fléchés n’apparaissent dans les documents
budgétaires ou le compte financier que sur le tableau n° 7
–
Plan de trésorerie prévu par le
RRBO, et pour leur montant global. Ces données, qui ne précisent pas le périmètre concerné,
ne permettent pas de mettre les dépenses réalisées au regard des recettes encaissées ou
attendues. Le tableau n°8 du RRBO
–
Opérations sur recettes fléchées n’est pas établi
98
.
Une faible marge de manœuvre sur les dépenses
Le niveau
des dépenses réalisées s’est accru avec la montée en charge de l’activité de
l’ANCT, pour atteindre 117,5
M€ en 2022.
Tableau n° 10 :
é
volution des dépenses (en €)
2020
2021
2022
Masse salariale
26 247 247
28 018 622
27 088 595
Support
5 262 023
9 665 515
8 572 724
Ingenierie
2 665 226
16 958 072
20 917 476
Va-prospective
644 019
868 466
1 185 490
Prog europeens
1 507 330
2 462 640
3 953 426
Synergie
4 782 911
3 810 476
6 121 743
Prog nat
4 956 220
9 223 597
11 802 866
Pfr
0
9 186 050
21 585 270
Projets immo
9 630 789
9 984 340
16 258 228
Total
55 695 764
90 177 778
117 485 819
Source :
Cour des comptes, d’après données ANCT
L’ANCT a adopté pour ses documents budgétaires une présentation agrégeant les
dépenses selon leur destination, ce qui en facilite la lecture. En revanche, elle ne distingue pas
les dépenses financées sur crédits fléchés.
Le montant consacré à la masse salariale est resté relativement stable depuis 2020, mais
doit augmenter significativement (33,4
M€ prévus) pour financer l’intégration des emplois liés
au transfert d’Urbact.
Les dépenses de support, qui comprennent les dépenses liées aux ressources humaines
(hors masse salariale
, sauf s’agissant du remboursement des agents mis à disposition), à la
communication, aux systèmes d’information, aux moyens généraux, représentent 8,6
M€ en
2022, en nette diminution par rapport à 2021. La part des dépenses de communication imputée
en dépense de support est d’un niveau particulièrement élevé, et ont représenté 3,1
M€ en 2021
et 2,6
M€ en 2022, soit plus de 30
% des dépenses de support.
98
L’ANCT impute son incapacité à fournir certaines annexes budgétaires (notamment les tableaux 8 et 9 du
RRB
O) aux insuffisances de son système d’information financière.
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
76
L’identification des dépenses d’ingénierie vise à vérifier l’effectivité des 20
M€ qui
doivent être consacrés à l’ingénierie sur mesure. Elles ont atteint 20,9
M€ en 2022. Ce montant
comprend cependant un fond de concours de 6
M€ reversé au budget de l’
État pour le
financement des postes de coordinateurs Petites Villes de Demain
99
.
Les dépenses liées aux programmes européens et à Synergie ont atteint 10,1
M€ en 2022.
Elles ne sont couvertes par des recettes qu’à hauteur de 6
M€, dont 4,8
M€ pour Synergie.
Les crédits du
plan France Relance constituent les dépenses d’intervention portées par
l’
ANCT les plus significatives. Elles ont représenté en cumulant les années 2021 et 2022
30,8
M€ en crédits de paiements
(CP), et 111,4
M€ en autorisations d’engagements (AE),
générant ainsi 80,7
M€ de restes à réaliser. Ces dépenses portent sur les programmes suivants
:
Tableau n° 11 :
dotations des dispositifs du plan France relance
mises en œuvre par l’ANCT
Dispositif
Année d’origine
Dotation globale
Fonds de restructuration
des locaux d’activité
2021
60
M€
Programme inclusion
numérique et transformation
numérique
2021
41,93
M€
Programme pass numérique
2021
15
M€
Avenir montagne ingénierie
2022
10
M€
Ingénierie ruralité
2022
4,55
M€
Manufactures de proximité
2022
0,78
M€
Total
132,26
M€
Source :
Cour des comptes d’après données ANCT
Enfin, les dépenses liées à l’activité PAO se répartissent en dépenses d’exploitation
(maintenance, gestion, fluides, taxes sur les locaux en activité, 2
M€ de CP en 2022) et en
dépenses d’investissement (constru
ction de nouvelles opérations, 14,3
M€ de CP en 2022)
100
.
Un budget peu lisible
Les recettes et les dépenses de l’ANCT relèvent de logiques
de financement différentes,
qui rendent l’appréciation de la soutenabilité budgétaire de l’
ANCT peu aisée. Il faut en effet
distinguer entre les trois catégories de recettes et de dépenses :
-
les dépenses d’ordre général, qui doivent être financées principalement par la SCSP
101
. Ces
dépenses comprennent les dépenses de fonctionnement courant de la structure (les charges de
personnel et les dépenses des services support), les 20
M€ devant être consacrés à l’ingénierie,
les dépenses liées à l’activité de l’
ANCT
de sa propre initiative ainsi que l’animation des
programmes nationaux, pour la part qui ne reçoit pas de financement spécifique ;
99
Voir
infra
, 3.2.
100
Voir
infra
, 3.3.
101
Ainsi que par certaines recettes annexes, telles que les financements européens reçus pour la gestion de la réserve
Brexit
, ou la dotation prévue à partir de 2023 pour couvrir les frais de gestion du plan France très haut débit.
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
ANNEXES
77
-
les dépenses financées par des recettes fléchées. Chaque dispositif doit être neutre pour
l’équilibre financier de l’ANCT, qui doit en suivre la consommation en AE et CP dans une
perspective pluriannuelle, et en rendre compte à l’organisme fin
anceur ;
-
les dépenses et recettes relevant du pôle « projet et appui opérationnel » (PAO), service
industriel et commercial, qui doivent être mises au regard l’une de l’autre, seul l’éventuel
déficit devant impacter le budget général de l’organisme
102
.
Or, l
’outillage de l’ANCT ne permet pas d’apprécier le respect de ces équilibres
:
-
contrairement à ce que prévoit le décret
créant l’ANCT (article R1233
- du CGCT) celle-ci
n’a pas mis en place de comptabilité analytique. La comptabilité est ventilée par service
,
destination et enveloppe, ce qui permet un premier niveau d’information, mais est
insuffisant pour établir des analyses ou des agrégats précis. Cette ventilation ne repose pas
sur un plan homogène ni stable, ce qui compromet la qualité des informations extraites
103
;
-
l
’
ANCT
n’est pas en mesure d’établir le tableau n°
8 prévu par le RRBO, qui doit décrire
les opérations sur recettes fléchées. Son système d’information lui permet de retracer la
consommation de crédits sur un dispositif donné, mais l’état de ces opérations n’est pas
réalisé de manière systématique et n’est pas joint aux documents budgétaires. De même,
l’
ANCT
n’établit pas le tableau n°
9 du RRBO, qui traite des opérations pluriannuelles. Ces
tableaux seraient indispensables à la fois pour le suivi des engagements sur les recettes
fléchées et pour le suivi de l’équilibre des opérations en immobilier commercial
;
-
l
es documents budgétaires n’indiquent pas par quelles recettes sont couverts les restes à
payer, qui s’élevaient à 126
M€ fin 2022
;
-
les
dépenses et recettes des opérations d’immobilier commercial ne font pas l’objet d’une
présentation spécifique permettant d’en apprécier l’équilibre
;
-
a fortiori
, l’
ANCT
n’établit pas de prévisions pluriannuelles de ses dépenses et recettes.
Les présentations des budgets et des comptes financiers, si elles sont globalement
conformes au RRBO (à l’exception des tableaux non fournis), ne donnent qu’une vue générale
analytique des dépenses et des recettes de l’
ANCT, dans un cadre strictement annuel. Or,
l’ANCT
a vocation à conduire des dispositifs variés, dont la traduction budgétaire peut prendre
différentes formes. Elle doit se doter d
es outils et de l’ingénierie financière permettant
d’anticiper et de mesurer avec précision leur impact budgétaire, les difficu
ltés récurrentes
évoquées, dues à son progiciel de gestion financière, ne pouvant constituer un obstacle dirimant.
102
Voir
infra
, 3.3.
103
Ainsi, des doublons sont constatés (à côté de la destination « évènementiel », existe une destination
« organisation évènementielle, colloques, séminaires, salons ») tandis que les dépenses de la rubrique « prestations
informatiques » peuvent relever entre autres des destinations « outils informatiques », « prestations de service »,
« prestations intellectuelles hors AMOA » et « autre ingénierie collective ». La destination « prestations de
service » comprend des prestations très différentes : études, communication, cocktails/buffets, consultations
juridiques, formation continue, alors qu’existent des destinations spécifiques dans la plupart de ces domaines.
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
78
La faible lisibilité du budget de l’ANCT risque d’être aggravée à partir de 2023.
La
gestion des crédits du plan France Très Haut Débit, pour un montant restant de 1,7
Md€, doit
lui être transférée. Le projet de convention prévoit que ces crédits seront gérés sur comptes de
tiers. Ils transiteront donc par la trésorerie de l’ANCT sans impact sur son budget. Un tel mode
de gestion est permis par le décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique
(GBCP)
104,
à condition que l’établissement gestionnaire n’ait pas de pouvoir décisionnaire.
Cette condition est formellement remplie, la convention de transfert prévoyant que les décisions
seront prises par une commission présidée par le ministre délégué chargé de la Transition
numérique et des télécommunications. Les services de l’ANCT seront cependant instructeurs
et gestionnaires du dispositif. Il aurait été plus transparent de retracer ces opérations dans le
budget de l’ANCT, ou dans un budget annexe.
Un équilibre budgétaire tendu
Le manque d’outils de pilotage budgétaire de l’ANCT est d’autant plus dommageable
que sa soutenabilité financière
laisse peu de marges de manœuvre.
Tableau n° 12 :
équilibre des
dépenses et recettes de l’ANCT hors Plan France Relance
(PFR) et immobilier
2020
2021
2022
Recettes hors immobilier et PFR
63,9
69,6
82
Dépenses hors immobilier et PFR
46,1
71
79,6
Solde
17,8
- 1,4
2,4
Source :
Cour des comptes, d’après données ANCT
Le tableau ci-
dessus montre qu’en 2022 les recettes et les dépenses, hors PFR et activité
s
immobilières, se sont équilibrées, bénéficiant de la faible exécution des dépenses en 2020.
Cependant, cet équilibre montre plusieurs points de fragilité :
D’une part, il n’intègre pas la prise en charge de déficits de l’activité immobilière. Or,
selon ses responsables, son modèle économique ne permet de couvrir, sur la durée des
opérations, qu’environ 90
% des dépenses. La poursuite de cette activité suppose de prévoir un
financement des déficits générés.
D’autre part, il n’est pas assuré par la seule subvention
pour charges de service public.
Les financements de l’État sont complétés chaque année, en fin d’exercice, sous forme d’une
subvention et/ou d’une convention d
e transfert. Ces recettes complémentaires, si elles ont
permis en 2021 et 2022 d’ajuster le financement de l’
ANCT
à ses besoins, n’offrent pas une
visibilité suffisante pour établir des prévisions.
104
Le décret n° 2012-1946 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, dit décret
GBCP, qui établit le cadre budgétaire et comptable de l’État et de ses établissements publics. établi
t les procédures
de gestion des deniers publics et des deniers privés réglementés dans l'administration française.
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
ANNEXES
79
Le budget général de l’ANCT prend en charge chaque année
environ 10
M€ de dépenses
au titre des programmes nationaux, et une part des dépenses liées à son rôle de coordinateur des
politiques européennes. Aucun document de synthèse ne précise lesquelles de ces dépenses sont
réputées financées sur la SCSP, ni lesq
uelles doivent faire l’objet de financements spécifiques.
Ainsi, ces compléments font l’objet de discussions avec les tutelles, qui précisent
ponctuellement les dépenses spécifiquement prises en charge par les conventions de transfert
105
.
Un rebasage de la SCSP, ainsi que la détermination précise des dépenses liées aux
programmes nationaux et européens réputées couvertes par la subvention offriraient plus de
transparence, de prévisibilité et de simplicité de gestion. Toute nouvelle mission engendrant
des dépe
nses confiées à l’ANCT devrait s’accompagner des financements correspondants.
La soutenabilité financière de l’
ANCT à court terme ne pose pas de difficultés :
l’excédent généré en 2020, année où le niveau d’exécution des dépenses a été particulièrement
fai
ble, et l’encaissement par l’
ANCT de recettes fléchées de manière anticipée par rapport à
l’exécution des dépenses correspondantes ont permis de génér
er une trésorerie confortable, qui
s’élevait au 31 décembre 2022 à 58,2
M€, dont cependant 45,4
M€ de trésorerie fléchée.
En revanche, la soutenabilité à moyen et long terme est plus incertaine. Son appréciation
doit prendre en compte les importants restes
à payer de l’ANCT. Ceux
-
ci s’élevaient en effet
au 31 décembre 2012 à 126
M€. Ils sont couverts à hauteur 58,2
M€ par la trésorerie et de
43
M€ par les montants restant à encaisser sur les financements du projet France relance et pass
numérique. L’origine
du financement attendu des 25
M€ restants n’est pas précisément établie.
Une connaissance insuffisante de l’équilibre économique
de l’activité
d’immobilier commercial
La vocation du service est d’intervenir sur des centres commerciaux présentant des
conditi
ons de rentabilité difficiles, là où l’initiative privée est insuffisante. Le modèle
économique repose sur un investissement initial subventionné, sur des loyers pour les
commerçants modérés, et sur la revente des locaux une fois l’activité commerciale s
tabilisée.
L’équilibre de chaque opération s’apprécie donc sur une période de plusieurs années, une
fois la revente effectuée. Selon les responsables du pôle, la revente permet de récupérer en
moyenne environ 90
% des fonds propres engagés par l’ANCT. Une part d’autofinancement est
donc nécessaire à son activité.
Cette activité a de plus la caractéristique d’impliquer la conduite d’investissements
importants (les acquisitions et travaux initiaux de construction ou de réhabilitation) plusieurs
années (entre
5 et 10 ans) avant d’encaisser les recettes issues de la revente. Pour financer ce
portage, l’Epareca avait la possibilité de recourir à l’emprunt, ce qui est interdit de facto à
l’ANCT. Le financement de nouvelles opérations doit donc se faire sur les fo
nds propres de
l’ANCT, provenant soit de la revente d’opérations terminées soit directement de la subvention
de service public. Sauf à compromettre l’équilibre financier de l’ANCT, le rythme de
production de nouvelles opérations se trouve lié à celui de la revente des centres commerciaux
105
À
titre d’illustration, la note accompagnement le budget initial pour 2023 indique
:
« Le besoin identifié de
crédits qui feront l’objet d’une demande de versement en cours de g
estion est de 4
M€. Ce montant de 4
M€ sera
consacré à des mesures d’animation ou à la prise en charge de dépenses exceptionnelles dans le cadre de la
politique de la ville ou du programme France service
».
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
80
existants, alors même que cette activité est susceptible d’être plébiscitée dans le cadre de la
mise en œuvre de certaines politiques nationales d’aménagement du territoire (redynamisation
des cœurs et des entrées de ville
en particulier).
L’ex
-Epareca gérait cette difficulté en créant des sociétés foncières de type SCI,
codétenues avec des partenaires (le plus souvent la Banque des territoires) destinées à assurer
le portage de l’immobilier pendant leur exploitation. Le rac
hat des centres par les SCI, financé
par des emprunts, permettait de retrouver une capacité d’investissement tout en continuant à
assurer l’exploitation des commerces. Six filiales de ce type existent, dont une multisite, et cinq
spécialisées sur un seul site, pour une capitalisation totale de 12,5
M€. L’interdiction
d’emprunter qui s’impose à l’ANCT est appliquée également à ces SCI, qui n’apporteront donc
plus cette souplesse de financement
106
. Cette manière de procéder avait cependant
l’inconvénient de rendre malaisée l’appréciation de l’équilibre économique de l’activité de
l’Epareca.
Tableau n° 13 :
r
ecettes et dépenses du pôle PAO (en €)
2020
2021
2022
Dépenses dont
9 781 427
10 039 424
16 312 564
Dépenses
d'investissement
8 072 721
8 327 580
14 297 247
Dépenses
d'exploitation
1 708 706
1 711 844
2 015 318
Recettes dont :
4 727 691
8 880 897
1 4879 661
Recettes
d'exploitation
2 111 501
3 294 707
2 643 117
Recettes de
cessions
1 119 000
395 808
4560 007
Subventions
d'investissement
1 497 189
5 190 382
7 676 537
Solde
- 5 053 736
- 1 158 528
- 1 432 903
Source
: Cour des comptes, d’après données ANCT
Les niveaux de dépenses et de recettes réalisés chaque année connaissent de fortes
variations. Ils dépendent en effet des nouvelles opérations mises en chantier et des reventes
effectuées dans l’exercice. Si cette activité ne représente qu’environ 20
% des dépenses de
l’ANCT, elle représente une part très importante de l’activité comptable, générant à elle seule
près de la moitié des factures traitées.
106
Le rapport de la Cour des comptes
sur l’Epareca de mai 2014 jugeait le recours à l’emprunt «
consubstantiel à
son activité
», mais soulignait l’incertitude pesant sur l’application de l’article 12 de la loi n°
2010-1645 interdisant
aux organismes divers d’administration centrale la possibilité d’emprunter à plus de douze mois. Le ministère de
l’économie ayant confirmé que l’Epareca faisait partie des organismes soumis à l’interdiction d’emprunt,
l’établissement a été retiré de cette
liste par l’arrêté du 27 juillet 2016.
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
ANNEXES
81
Le service représente une activité très spécifique, dont le caractère industriel et
commercial doit amener à rapprocher les recettes des dépenses afin de déterminer le résultat et
le bilan de l’activité. Or, si l’architecture comptable de l’ANCT permet d’identifier les
mouvements relatifs à l’activité immobilière, aucune présentation d’ensemble de l’activité n’est
fournie au conseil d’administration, lors de l’approbation des budgets et des comptes financiers.
La gestion financière de l’activité est effectuée comme pour
un service administratif.
Le service réalise bien un plan de financement avant d’engager une opération, intégrant
le coût de l’investissement initial, les subventions attendues et la valeur de revente à terme
espérée. Mais l’exécution de ce budget n’est pas suivie tout au long de l’opération. Le système
comptable permet de connaître les dépenses spécifiques à chaque opération, mais les recettes
d’exploitation, et notamment les loyers, sont suivies globalement. Ainsi, le pôle ne peut pas
apprécier si les lo
yers perçus contribuent ou non à l’amortissement des investissements.
L’activité du pôle PAO s’apparentant à une activité de promotion et d’investissement
immobilier, il est nécessaire qu’il connaisse et pilote le bilan de chaque opération, comme le
font
les acteurs privés, et qu’il les consolide pour en connaître le résultat général. Or, celui
-ci
n’est déterminé que pour établir les déclarations fiscales, puisqu’en tant que service à caractère
industriel et commercial, l’activité immobilière de l’Epareca est soumise à la TVA et à l’impôt
sur les sociétés. L’établissement des déclarations fiscales sur la base de la comptabilité générale
de l’ANCT donne lieu à un travail d’analyse réalisé par le comptable, processus malaisé,
susceptible de générer des erreurs et difficile à contrôler.
En matière financière, le service n’a pas adapté ses outils et ses méthodes à la nouvelle
situation née de son intégration dans l’ANCT. Il doit être en mesure de connaître avec précision
ses coûts et ses recettes, et de les déterminer dans un cadre budgétaire annuel, mais également
dans un plan d’affaire pluriannuel, qui permette de déterminer son équilibre de long terme. Pour
cela, il est nécessaire d’isoler ses recettes et dépenses dans un budget annexe dédié
107
, dont
l’éventuel déficit serait couvert par une subvention du budget général de l’ANCT. L’ANCT
pourrait ainsi déterminer le poids de cette activité dans son budget, et de déterminer avec ses
tutelles le niveau de l’effort financier nécessaire au regard du volume d’activité
attendu.
En effet, l’ambition affichée d’élargir la vocation du service, dont l’intervention était
jusqu’à la création de l’ANCT réservée aux
QPV
, à d’autres périmètres tels que les projets
«
Action cœur de ville
», ne s’est pas accompagnée d’une décisio
n sur les moyens à engager
pour sa mise en œuvre. Début 2023, faute de clarté sur leur financement, l’ANCT a gelé
plusieurs nouvelles opérations qui étaient prêtes à être lancées et étaient attendues par les
territoires. L’ANCT et ses tutelles doivent déci
der du niveau et des modalités de financement
de l’activité. Cette décision devra être éclairée par une connaissance plus précise de l’économie
du service et de ses conditions d’équilibre
107
Ce que prévoit le décret GBCP, à condition que cela soit prévu par les textes constitutifs de l’établissement.
Cela supposerait donc une modification du CGCT, qui codi
fie le décret institutif de l’ANCT.
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
82
Annexe n° 5 :
les achats et les marchés publics
Des volumes d’achats et de procédu
re importants
L’
ANCT
est dotée d’un service des marchés et de la commande publique, composé de
cinq personnes, rattaché au secrétariat général, qui est chargé de la conduite des procédures
d’achats.
Tableau n° 14 :
nombre de marché par types de procédures de passation de marchés
et achats par année, 2020-2022
Procédures de passation
2020
2021
2022
Appels d’offres
15
20
22
Autres procédures formalisées
1
3 dont 2 concours
2
Marchés à procédure adaptée
(MAPA)
10
27
13
Marchés négociés sans publicité ni
mise en concurrence
3
3
7
Technique d’achat
: les accords-
cadres à bons de commandes
10
13
8
Marchés mixtes
5
5
13
Achats effectués via marchés
mutualisés DAE
6
1
2
Achats effectués par groupements de
commandes
1
4
2
Centrale d’Achat (UGAP…)
36
192
158
TOTAL
87
268
227
Montant de dépenses
14 767 871 €
28 935 628 €
47 390 870 €
Source
: Cour des comptes, d’après les données ANCT
Les procédures de passation des marchés sont globalement maîtrisées et respectées, à
l’exception des deux anomalies relevées (cf
infra
). En revanche, l’articulation
de la fonction
achat avec les directions concernées doit s’améliorer et se doter d’outils de gestion adaptés. La
cartographie des risques récemment réalisées relève les points suivants :
-
le pilotage et le suivi des achats encore partiel (voire absent sur les achats inférieurs à
40
000 €) à renforcer et se traduisant par « L'existence d'achats passés hors marchés, de
saucissonnage des achats, et non-mise en concurrence systématique de trois prestataires
pour chaque commande » ;
-
« une application partielle de la règle de computation des seuils » ;
-
« un manque d’accessibilité de certains marchés, notamment les marchés de PAO (travaux,
MOA, etc.) qui ne sont pas présents dans le SI budgétaire-comptable GFI PEP de l'ANCT-
Impact pour l'ANCT comptable : pas de gestion des avances, pas de sécurisation (absence
de communication sur une reprise d'avance), multiplicité des écritures (autoliquidations de
TVA, retenues de garantie, etc.) ».
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
ANNEXES
83
Pour y remédier, des démarches de structuration de la fonction achats sont en cours. Un
projet de guide int
erne de la commande publique a été élaboré, qui n’est pas encore en vigueur.
Il se limitait jusqu’alors à la description des seuils de procédures à respecter. Une
programmation des achats a été initiée à compter de l’exercice 2023, toutefois la mise en pla
ce
d’une nomenclature n’a pas encore été réalisée. Il est important que ces démarches soient
poursuivies et menées à bien dès 2023.
La prépondérance des marchés de prestations intellectuelles
L’
ANCT recourt fréquemment à des consultants en achetant des prestations
intellectuelles, qui ont représenté 7,5
M€ en 2021 et 11,6
M€ en 2022. La plupart de ces
marchés sont passés sous la forme d’accords
-cadres, divisés pour certains en lots. Les cahiers
des charges de ces marchés définissent des prestations standardisées, dont les prix sont fixés
par des bordereaux de prix unitaires. Sur cette base, les bons de commande sont émis en cas de
besoin. La pratique de l’ANCT dans ce domaine appelle plusieurs observations
:
-
en premier lieu, l’ensemble des accords
-cadres étaient passés sans montant minimum ni
maximum jusqu’en 2021. La détermination d’un maximum est depuis devenu
obligatoire
108
, ce que l’ANCT a respecté, mais en fixant des montants maximum très
supérieurs au montant des prestations envisagées, afin de s’assurer
de ne pas être bornée
dans leur utilisation. De plus, les avis de marché passés n’indiquent pas d’estimation de la
valeur totale des prestations, contrairement aux règles établies par la jurisprudence
109
. Cette
façon de procéder, en plus d’être irrégulière, nuit à la performance de l’achat
: il est utile
que les candidats aient connaissance des volumes de commande envisagés pour présenter
leur meilleure offre. La recherche de souplesse dans l’exécution des marchés ne doit pas
dispenser du nécessaire effort de définition du besoin à satisfaire ;
-
en second lieu, le critère prix est peu pris en compte dans les attributions
: l’ensemble des
marchés examinés ont été attribués au candidat ayant obtenu la meilleure note technique,
sans que le prix ait modifié le clas
sement. De plus, l’établissement de la note
-prix
s’effectue, quand c’est pertinent, sur la base de simulation de prestations, dont le détail du
calcul ne figure pas au rapport d’analyse des offres.
Le suivi d’exécution de ces marchés de prestations intellectuelles n’a pas fait depuis la
création de l’
ANCT
l’objet d’une attention particulière. Ce sont généralement les directeurs de
programmes qui en ont la responsabilité, bien qu’ils ne puissent pas en assurer un suivi fin sur
le terrain, où l’
ANCT
n’est pas
présente. Par exemple, le suivi des prestations du marché
d’ingénierie sur mesure est effectué par les délégués territoriaux (en pratique, les sous
-préfets
ou DDT), qui assurent le cadrage des prestations, leur pilotage et certifient le service fait.
La difficulté inhérente au pilotage des prestations intellectuelle, le volume de ces
prestations achetées par l’
ANCT, la multiplicité des intervenants, des bénéficiaires et des
acteurs requerraient qu’un cadre de référence soit posé, et qu’un accompagnement s
oit structuré
pour garantir la professionnalisation de leur suivi.
108
Décret n° 2021-1111 du 23 août 2021.
109
Conseil d’
État, 12 juin 2019, n° 427397, Ministère des armées.
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
84
Un premier jalon a été posé récemment, avec l’adoption en décembre 2022 d’un
«
règlement interne relatif au recours aux prestations intellectuelles à l’ANCT
». Ce
règlement
110
prévoit une programmation annuelle des achats et une validation de chaque
engagement de dépense, effectuée, selon le montant en jeu, soit par le secrétaire général, soit
par le directeur général. Cette validation survient après avis d’un comité d’engagement des
prestatio
ns intellectuelles. Le règlement, qui rappelle la nécessité d’un pilotage effectif, prévoit
également un comité pour chaque prestation, chargé de piloter le cadrage, les points d’étape et
les décisions prises. Enfin, il comporte une grille d’évaluation à r
emplir après chaque prestation.
L’application effective de ce règlement demandera un portage fort et suivi dans le temps.
Elle justifierait que soit désigné un responsable dédié et qualifié, au vu de la part prépondérante
des activités de l’ANCT qui comporte l’achat de ce type de prestations.
La Cour relève deux anomalies significatives.
Jusqu’en 2021, une interprétation erronée du seuil de délégation au directeur général
Le conseil d’administration est compétent pour la passation des marchés publics, mais
peut les déléguer au directeur général, au-
dessous d’un certain seuil
111
. À la création de
l’
ANCT, délégation a donc été donnée au directeur général pour :
-
l’engagement des dépenses correspondant aux décisions d’investissement immobilier en
dessous d'un mont
ant de 4 M€ HT par opération ;
-
l’engagement des dépenses hors investissements immobiliers, en dessous d’un montant de
1
M€ HT par marché, contrat ou convention
;
-
les transactions en dessous d’un montant de 0,5 M€ HT.
Sur la base de cette délégation, sept accords-cadres ont été conclus jusque fin 2021, sur
chacun desquels les achats cumulés ont dépassé le seuil d’un million d’euros, considérant de
manière erronée que celui-
ci s’appliquait à chaque engagement juridique, et non à chaque marché.
Devant les difficultés causées par cette situation, des délibérations de régularisation ont été
prises par le CA lors de sa séance du 13 octobre 2022, afin de valider ces marchés
a posteriori
.
Le marché de prestations évènementielles :
une procédure et une performance économique critiquables
Parmi ces marchés, l’ANCT a passé après mise en concurrence un accord
-cadre mono-
attributaire pour l’«
organisation, la conception, la coordination et le pilotage de prestations
évènementielles » avec la société «
Gens d’évènements
»
. L’
ANCT
a d’abord procédé à un
appel d’offres, notifié le 24 février 2021, pour un montant maximum de 400
000
€. Ce montant
étant manifestement insuffisant pour couvrir les besoins de l’
ANCT, un nouveau marché
négocié a été passé le 29 juin 2021 avec le prestataire, sans nouvelle mise en concurrence ni
limite de montant.
110
Qui fait suite à la circulaire du premier ministre du 19 janvier 2022 qui a fixé les orientations de nature à limiter
et à encadrer plus strictement le recours par l’
État et ses établissements publics aux prestations intellectuelles.
111
Dispositions combiné
es du décret du 18 novembre 2019 relatif à l’ANCT et du décret GBCP précité.
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
ANNEXES
85
L’ANCT a largement recouru à ce marché. En 2021, 39 paiements ont été effectués pour
un total de 1 987 304
€ puis en 2022, 20 paiements pour 826
024
€, soit 2,8
M€ au total.
Si l’article R2122
-7 du code de la commande publique prévoit la possibilité de marchés
négociés pour des prestations similaires à un premier marché, l’utilisation qui en a été faite ici
a conduit à une multiplication effective par sept du montant du premier marché, seulement
qu
atre mois plus tard, ce qui montre à tout le moins une défaillance de l’estimation du besoin.
La possibilité de recourir à cette procédure avait bien été prévue dans le marché initial,
mais elle ne l’était pas dans les avis de marchés. Du fait de cette irr
égularité, la mise en
concurrence a donc été effectuée pour un montant très inférieur aux prestations réellement
fournies, sans que les candidats potentiels n’en aient été informés.
Par ailleurs, le montage du marché est loin d’être optimal en termes de pe
rformance
économique : les prix sont définis dans un bordereau de prix unitaires répartie en 20 rubriques
dont sept ne sont pas renseignées et sont donc facturées sur devis. Les prix de ces prestations
échappent de fait à la mise en concurrence. C’est d’au
tant plus dommageable que sur certains
bons de commande elles représentent la plus grande partie du montant des prestations fournies
(ainsi, 150 140
€ de prestations ont été réalisés sur devis sur un total de 268
470
€HT pour le
«
Joli mois de l’Europe –
actions locales » fin 2021).
De plus, il a été fait recours à cet accord-
cadre pour des prestations très variées, s’écartant
parfois largement de l’organisation d’évènements, et pour des prestations dont les prix n’étaient
pas fixés par le bordereau des prix unitaires : réalisation de films, de WebTV ou de webinaires,
fourniture de goodies. Pour toutes ces prestations l’ANCT n’a pu que s’en remettre au prix
proposé par le prestataire.
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
86
Annexe n° 6 :
le contrôle interne budgétaire et comptable
La récente élaboration d’un
plan d’action en matière de contrôle interne
Afin de se doter d’un dispositif de contrôle interne, l’
ANCT a fait appel au cabinet
Deloitte le 13 septembre 2021 soit un an et demi après sa création. Il s’agissait de répondre aux
exigences du cadre réglementaire
112
ainsi qu’aux attentes exprimées par les tutelles.
Le cabinet Deloitte a produit une cartographie des processus, un recensement et des
cotations des risques ainsi que des pistes d’actions de maîtrise (hors plan global de maîtrise et
d’analyse de gouv
ernance). Au total, 51 risques sont identifiés et répartis en trois niveaux selon
leur criticité, onze d’entre eux présentant une criticité élevée. Ils sont présentés selon sept
processus ciblant la programmation budgétaire et sa mise à jour, les risques liés à la gestion des
personnels, les risques visant l’exécution des dépenses et des recettes, ceux liés aux conventions
ainsi que des risques plus transverses liés à des enjeux de formation et de montée en compétence
ainsi que de documentation.
La cartogra
phie des risques adossée à un plan d’action du contrôle interne de l’
ANCT ont
été adoptés par la délibération n° 2022-
27 du conseil d’administration du 13 décembre 2022.
Au regard de la fusion opérée entre trois opérateurs et de la continuité héritée de la mise en
œuvre de certaines pratiques en interne, ce délai de construction de la démarche de contrôle
interne de l’
ANCT apparaît long.
Le plan d’action est suivi par un comité de suivi des mesures associant les services du
secrétariat général, l’
ANCT comp
table et les directions générales déléguées afin d’assurer la
concrétisation des actions correctives identifiées. Ses déclinaisons opérationnelles sont inscrites
dans un calendrier qui démarre à compter du 1
er
semestre 2023. L’
ANCT
n’a fourni toutefois
aucun élément plus précis sur le début de ces travaux. La politique de maitrise des risques de
l’
ANCT
et le suivi du plan d’action, qui relève de la responsabilité du secrétariat général, ne
reposent à ce stade sur aucun agent dédié, dans un contexte où les effectifs du secrétariat général
sont particulièrement contraints.
D’importants risques en matière budgétaire et comptable qui nécessitent
une montée en
compétence de l’ensemble des équipes
S’agissant de la gestion budgétaire et comptable, les principaux r
isques à niveau élevé
identifiés dans la cartographie des risques reflètent les difficultés de l’
ANCT
s’agissant de
l’harmonisation et de l’encadrement des pratiques et des procédures et du renforcement du
dialogue entre le secrétariat général et les DGD :
-
en matière de maîtrise budgétaire et de préparation du budget initial, le défaut de
connaissance et de sensibilisation des agents au cadre budgétaire dans lequel ils agissent
induit des risques importants en matière de soutenabilité et de sincérité budgétaires. À titre
d’exemple, des engagements juridiques ont été créés sans s'assurer au préalable des crédits
112
Arrêté du 17 décembre 2015 relatif au cadre de référence des contrôles internes budgétaire et comptable, en
application de l’article 215 du décret GBCP
: « Dans chaque organisme est mis en place un dispositif de contrôle
interne budgétaire et de contrôle interne comptable. Le dispositif de contrôle interne budgétaire fait l’objet d’une
évaluation par l’autorité chargée du contrôle de l’organisme au regard notamment des résultats de l’audit interne
».
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
ANNEXES
87
ouverts, confirmant le besoin d'amélioration du pilotage des dépenses et de la formation
budgétaire au sein des services métier. Une sous-consommation récurrente du budget de
l'ANCT (au total, une sous-
exécution de 28 M€) a été relevée avec des disparités
importantes de consommation entre les directions et les programmes. S’y ajoute la
complexité budgétaire induite par la superposition de crédits propr
es à l’
ANCT et de crédits
dédiés aux programmes
113
. Des formations ciblant les gestionnaires et intégrant les règles
du fonctionnement des établissements publics ainsi que les données essentielles de pilotage
des programmes doivent être une priorité du plan de formation et de développement des
compétences ;
-
s’agissant des dépenses, la chaîne de validation des engagements juridiques et des services
faits, soit cinq étapes complexes à suivre dans le logiciel GFI-
PEP, n’est soumise qu’à la
seule approbation du chef de service du service budgétaire et financier, conduisant à un
goulot d'étranglement (9 000 validations sur l'année) qui impacte en aval la charge des
équipes concernées et qui accroît le risque d'erreurs ;
-
s’agissant des recettes, les titres étaient é
mis par l'ANCT
comptable sur le fondement d’un
écrit de la part de l’ordonnateur jusqu’au 1
er
janvier 2023, contrairement à l’article 10 du
décret GBCP selon lequel l’ordonnateur émet les ordres de recouvrer. Il s’agissait d’une
pratique datant de la créat
ion de l’
ANCT et justifiée alors par les difficultés rencontrées par
le service budgétaire et financier, en situation de sous-effectifs. Cette pratique a conduit
l’ANCT à se trouver en situation d’irrégularité du 1
er
janvier 2020 au 31 décembre 2022.
La ré
gularisation de cette procédure grâce au recrutement d’un agent supplémentaire au
sein de ce service est un exemple supplémentaire de la mise
en œuvre progressive de
procédures et d’un cadre interne plus rigoureux.
Tableau n° 15 :
nombre et montants des titres de recettes
émis par l’agent comptable,
2020-2022
Exercices
2020
2021
2022
Total
Titres
émis
Nombre
M €
Nombre
M €
Nombre
M €
Nombre
M €
146
86
242
133
353
119
741
338
Source :
Cour des comptes, d’après les données ANCT
Concernant les conventions, le manque d'exhaustivité et d’harmonisation dans leur suivi
est souligné. Les conventions ne sont pas systématiquement recensées ni transmises au service
budgétaire et financier et ne sont donc pas dans l’outil GFI PEP.
À ce titre, la nécessité de titrer
en dépenses et en recettes dans le logiciel GFI PEP les conventions ayant un impact financier,
au plus prè
s de l’acte de signature, devient indispensable.
La maîtrise des risques financiers de l’ANCT visant à garantir la soutenabilité et la
sincérité budgétaire, la qualité et la sincérité comptable et le besoin d’information de la
gouvernance peut remplir son
rôle n’est ainsi, à ce stade, pas assurée.
113
Voir
supra
, 2.3.
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
88
Annexe n° 7 :
les
systèmes d’information
H
istoriquement décomposé en trois systèmes d’information
114
(SI), le SI de l’ANCT
apparaît aujourd’hui comme unique. Il est administré par le service des systèmes d’information
(SSI) de l’
ANCT, qui assure la gestion du SI ainsi que ses évolutions techniques et
fonctionnelles en vue de soutenir les directions dans la conduite de leurs missions.
Le service SI permet la mise en œuvre technique des projets et des orientations
stratégiques de l’
ANCT. Il a également pour responsabilité la mise en place de la politique
d’archivage des documents et des données dans le respect de l’application du RGPD. Toutefois,
le périmètre du service SI n’inclut pas les outils, les applications et les plateformes
développés
et administrés par la DGD Numérique.
Le SSI de l’ANCT est
composé de huit ETP avec une responsable de service, son adjointe,
un analyste, chargé de conception et développement, un RSSI
115
, une DPD
116
et quatre
administrateurs, qui de par leurs fonct
ions critiques pour le SI de l’
ANCT
, font l’objet d’une
astreinte 24 heures sur 24, 7 jours sur 7.
Malgré la présence de ces compétences au sein de l’ANCT, le travail des directions de
programme est encore trop souvent réalisé en silo et ne présente pas d
e volonté d’uniformisation
des processus de développement de solutions informatiques. La présence d’une équipe
polyvalente au sein du SSI doit permettre un travail en équipe constant et performant grâce à
des objectifs partagés. Ce partage permettra alors une gestion centralisée et une optimisation
des ressources.
U
ne gouvernance des systèmes d’information éclatée
L’absence de gouvernance informatique forte
L
’ANCT ne possède pas de schéma directeur informatique et aucune feuille de route
annuelle des systèm
es d’information, résumant les grands axes stratégiques du SI, n’a été
rédigée. L’activité du SSI est pilotée depuis un fichier Excel contenant le plan d’actions
permettant d’identifier les besoins et d’avoir une visibilité sur les actions à mener à court terme.
Une vision à moyen terme des SI étant nécessaire, la formalisation du schéma directeur des
systèmes d’information, q
ui peut être complétée par une feuille de route annuelle, doit être
réalisée. La présentation de ces documents auprès du comité exécutif permettrait de définir les
axes stratégiques et les engagements informatiques pris par l’ANCT.
Actuellement, les projets sont parfois encore gérés en autonomie par les programmes ou
les missions, sans inclure un interlocuteur SSI qui serait en capacité de centraliser les demandes.
Le service informatique constate alors le développement et l’exploitation de logiciels en int
erne
une fois seulement l’apparition des coûts associés et d’un besoin en maintenance. Les coûts liés
à certains développements et à l’exploitation d’applicatifs demeurent dès lors une inconnue
pour le service informatique et rendent la gestion des ressources impraticable.
114
Les entités fusionnées possédaient toutes un SI propre à leur organisation.
115
Responsable de la sécurité des SI.
116
Déléguée à la protection des données.
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
ANNEXES
89
L’optimisation des projets SI
en est durement impactée : certains de ces projets sont
abandonnés au cours du développement telle que la plateforme MAPP
117
(environ 130 000
euros investis), d’autres représentent un coût démesuré (environ 60
0 000 euros de maintenance
pour la plateforme « mon stage de troisième »
118
) et certaines solutions présentent un risque
significatif pour les données des utilisateurs (la refonte de la plateforme France Mobile ou
encore la sélection de l’outil SAS Talentsof
t pour les évaluations des agents, alors que les
données RH seraient hébergées à l’étranger chez AWS
119
).
Dans ce contexte,
le risque de développer et d’exploiter des outils redondants au sein des
différentes directions de l’
ANCT est probable. Les ressources accordées aux SI ne pourront être
correctement exploitées sans un premier inventaire complet du parc SI. Une fois seulement ce
travail réalisé, la rationalisation des applications, des logiciels et des plateformes pourra alors
être possible.
Lors du dernier comité éditorial en avril 2022, une demande avait été réalisée par le
service SI afin de rendre transparents les coûts liés au SI tels que le développement,
l’hébergement, et la TMA
120
des logiciels et plateformes. Cette demande n’a pas porté ses fruits,
et la date du prochain comité éditorial reste encore à définir.
Des délais d’homologation de
sécurité
La mise en place du décret n° 2022-513 du 8 avril 2022 relatif à la sécurité numérique du
système d’information et de communication de l’État et de ses ét
ablissements publics, renforce
la logique d’inventaire exhaustif des applications et d’uniformisation des processus
informatiques : il introduit une homologation de sécurité des infrastructures et des services
logiciels informatiques. Tous les chantiers SI
en cours et à venir au sein de l’ANCT doivent
donc être centralisés auprès du service SI, pour visa et envoi auprès d’une autorité
d’homologation.
Un ralentissement des projets
informatiques est à prévoir : l’homologation nécessite des
audits conduits par
des prestataires d’audit de la sécurité des systèmes d’information (PASSI)
121
et peu d’entreprises sur le marché sont actuellement certifiées pour homologuer. La priorité
d’homologation a donc été donnée aux solutions ouvertes à Internet et aux réseaux exté
rieurs,
celles stockées en interne seront ciblées dans un second temps.
117
La plateforme MAPP est un outil SAP, similaire à l’outil d
éjà développé au sein de la DG Numérique, le SIT
(système d’information territorial, nouvellement renommé Données et Territoires).
118
Le coût associé à cette plateforme était un crédit fléché de la DGCL et n’impacte donc pas l’ANCT mais
représente une mauvaise gestion des ressources SI.
119
Division du groupe américain de commerce électronique Amazon, spécialisée dans les services de
cloud
computing
à la demande pour les entreprises et particuliers.
120
La tierce maintenance applicative (TMA) est la maintenance appliquée à un logiciel et assurée par un prestataire
externe dans le domaine des technologies de l'information et de la communication.
121
Les prestataires d'audit de la sécurité des systèmes d'information qualifiés sont des entreprises de cybersécurité
spécialisées dans l'audit ayant été qualifiées par l'État français, à travers le programme des visas de sécurité de
l'agence nationale pour la sécurité des systèmes d'information (ANSSI).
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
90
À la date du contrôle, une seule homologation de sécurité est en cours de réalisation, celle
de l’application Synergie, l’outil métier dédié aux subventions européennes. Cette
homolo
gation a démarré il a plus d’un an et demeure non achevée. De tels délais, impactant la
mise en production des solutions développées, pourraient se reproduire et s’ajouter aux
contraintes calendaires des développements informatiques.
Exemple supplémentaire de ces nouvelles contraintes une homologation est également
prévue sur les applications Dauphin Gis Pro
122
, où une nouvelle fonctionnalité de hub devait
être mise en place entre les différentes partenaires de la politique de la ville. Cette fonctionnalité
impliquant d’ouvrir le réseau ANCT au réseau extérieur, sans protection dédiée, le projet a été
mis en pause par un refus du SSI et il devra faire l’objet d’une homologation de sécurité.
Le décret n° 2022-513 du 8 avril 2022 prévoit toutefois la mise en place de différentes
strates d'homologation pour les applications informatiques. Cette approche permettra de
différencier les niveaux de risques associés aux applications et d'adapter les exigences en
conséquence. Les strates d'homologation peuvent varier en fonction de plusieurs critères, tels
que la sensibilité des données traitées par l'application, l'impact potentiel sur la vie privée des
utilisateurs, ou encore la criticité des fonctionnalités de l'application.
Chaque strate étant soumise à des exigences spécifiques (sécurité, qualité, performance,
documentation), les applications avec des strates plus élevées sont susceptibles de nécessiter
des contrôles et des évaluations plus approfondis avant d'obtenir leur homologation, comme
l’illustre l’application
Synergie. Pour des homologations relativement simples, les délais sont
estimés entre 1 et 2 mois.
Cette nouvelle réglementation
doit être prise en compte dans la stratégie de l’
ANCT, car
elle impose des étapes complémentaires telles que la définition de pratiques nouvelles en termes
de développement et la diffusion de celles-ci auprès des différentes directions.
122
Les applications Dauphin Gis Pro permettent de réaliser la gestion des subventions de la Politique de la Ville.
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) - février 2024
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes