Chambre régionale des comptes Corse, CS 60305, 20297 BASTIA CEDEX
www.ccomptes.fr
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
AGENCE D’AMENAGEMENT
DURABLE, D’URBANISME
ET
D’ENERGIE DE LA CORS
E
(Département de la Corse-du-Sud)
Exercices 2018 et suivants
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés, a
été délibéré par la chambre le 15 novembre 2023
AGENCE D’AMENAGEMENT
DURABLE, D’URBANISME ET D’ENERG
IE DE LA CORSE
2
TABLE DES MATIÈRES
TABLE DES MATIÈRES
..............................................................................................
2
SYNTHÈSE
......................................................................................................................
4
RECOMMANDATION
..................................................................................................
5
INTRODUCTION
...........................................................................................................
6
1
LES ENJEUX DE L’AMEN
AGEMENT DU LITTORAL EN CORSE
.................
7
1.1
Un espace littoral naturel préservé, soumis à de fortes pressions
......................
7
1.2
Un cadre réglementaire spécifique en matière d’urbanisme
..............................
9
1.3
Un déficit de structuration en matière d’aménagement en Corse
....................
11
2
LES MISSIONS ET MOYENS DE
L’AGENCE EN MATIERE
D’AMENAGEMENT
............................................................................................
14
2.1
Des missions statutaires inchangées mais de nouvelles orientations
stratégiques
.......................................................................................................
14
2.1.1
Les statuts qui posent les principales missions de l’agence, à la fois
outil de planification et d’aménagement
.................................................
15
2.1.2
La feuille de route de l’agence pour 2018
-2021
.....................................
17
2.1.3
Un contrat d’objectifs et de performance triennal qui tarde à venir
........
18
2.2
Le
budget de l’agence
.......................................................................................
20
2.2.1
Un poids toujours important de la subvention d’exploitation de la
collectivité de Corse malgré des recettes commerciales en hausse
.........
22
2.2.2
Une comptabilité analytique déployée en 2023
......................................
24
2.3
L’organisation de l’organe de direction et des services de l’agence
................
27
2.3.1
Le conseil d’administration
.....................................................................
27
2.3.2
Les moyens affectés aux différentes missions en matière
d’aménagement
.......................................................................................
28
2.4
La commande publique
....................................................................................
30
3
LES CONTRIBUTIONS DE
L’AGENCE DANS LA ST
RATEGIE
REGIONALE D’AMENAGEM
ENT
....................................................................
31
3.1
Des re
tards dans les missions statutaires de suivi et d’évaluation du
PADDUC
..........................................................................................................
31
3.1.1
Des rapports de suivi non produits à fréquence régulière et
s’appuyant sur des données partielles et parfois non actualisées
............
31
3.1.2
Une analyse globale des résultats du PADDUC très attendue
................
32
3.2
La gestion des contentieux liés au PADDUC et au rétablissement de la
carte des espaces agricoles
...............................................................................
35
3.3
Jusqu’en 2023, une part d’activité importante dédiée aux avis formulés
pour le compte de la CdC
.................................................................................
36
AGENCE D’AMENAGEMENT
DURABLE, D’URBANISME ET D’ENERGIE DE LA
CORSE
3
4
L’EFFICACITE DES ACT
IONS MENEES POUR ACCOMPAGNER LES
TERRITOIRES EN MATIE
RE D’AMENAGEMENT
.........................................
38
4.1
La réorientation de l’offre de s
ervices à destination des collectivités
..............
38
4.2
Des résultats et des actions qui tardent à se concrétiser
...................................
39
4.2.1
Au titre des prestations proposées par l’agence telles que résultant
de la délibération de l’Assemblée de Corse du 25 avril 2019
.................
39
4.2.2
L’absence d’opérations de projets urbains d’ensemble et
d’aménagement intégré, et un faible nombre d’opérations
d’aménagement
opérationnel
..................................................................
42
4.2.2.1
L’action de l’agence sur les secteurs d’enjeux régionaux, conditionnée à la
décision de la CdC et à celles des collectivités exerçant la maîtrise
d’ouvrage.
...............................................................................................................
42
4.2.2.2
Les missions d’AMO opérationnelle
......................................................................
43
4.3
Des actions qui restent à mener pour faire de l’AUE un vrai aménageur
........
44
4.3.1
Faire connaître : achever la démarche de l’approche par l’offre vis
-
à-vis des collectivités
..............................................................................
44
4.3.2
Clarifier le positionnement de l’AUE vis
-à-vis de la CdC
......................
45
4.3.3
Développer un urbanisme de projet : la nécessité de renforcer le
partenariat avec l’office foncier de Corse
...............................................
46
4.3.4
Envisager l’instruction et le versement des subventions par l’AUE
en matière d’aménagement
......................................................................
46
ANNEXES
......................................................................................................................
48
Annexe n° 1. Synthèse des décisions et arrêtés des juridictions
administratives relatifs du PADDUC
...............................................................
49
Annexe n° 2.
Composition du Conseil de l’Aménagement et de l’urbanisme
de Corse
............................................................................................................
50
Annexe n° 3.
Commande publique
.......................................................................
52
AGENCE D’AMENAGEMENT
DURABLE, D’URBANISME ET D’ENERGIE DE LA
CORSE
4
SYNTHÈSE
La Corse compte plus de 1 000 kms de littoral soumis à une forte pression anthropique.
Sa façade maritime accueille 80% de la population et l’essentiel des activités de l’île. Elle
constitue également un patrimoine naturel remarquable bénéficiant d’une protection renforcée.
L
’aménagement du littoral
est donc une question cruciale. La Corse bénéficie
d’ailleurs d’un
régime particulier en droit de
l’urbanisme
, dans la mesure où les dispositions de la loi littoral
peuvent être précisées et complétées par le plan d’aménagement et de développement durable
de Corse (PADDUC), adopté par la collectivité de Corse en 2015.
Il revient à
l’agence d’aménagement durable, d’urbanisme et d’énergie de la Corse
(AUE), créée en 2011, et conformément à ses statut
s, d’une part, d’apporter l’ingénierie
nécessaire à la mise
en cohérence des projets d’aménagement et de développement durable des
territoires en contribuant notamment à
la mise en œuvre et
à
l’évaluation du PADDUC
et à
l’accompagnement en ingénierie des collectivités dans le développement de leurs outils de
planification et
d’autre part, au déploiement d’opérations d’aménagement au sens de
l’article
L300-
1 du code de l’urbanisme.
Pour son fonctionnement, l’agence
reçoit
ses directives d’un conseil d’administration,
composé essentiellement de représentants de la collectivité de Corse (CdC) et de ses satellites,
et peu ouvert aux autres institutions. Les services représentent un peu plus de 45 agents en
équivalent temps plein en 2022 et sont répartis de manière équitable entre deux directions
déléguées, l’une à l’énergie et l’autre à l’aménagement du territoire
. De nouveaux recrutements
sont intervenus récemment pour les besoins liés
à la mise en œuvre d’une convention avec
EDF.
Le budget de fonctionnement
de l’agence
est essentiellement alimenté par une subvention
d’exploitation versée par la C
dC, même si la chambre observe une augmentation des recettes
commerciales ces dernières années, et tout particulièrement sur les prévisions du budget 2023.
L
es contributions de l’agence dans la stratégie
régionale d’aménagement
n’ont pas
permis de répondre aux obligations règlementaires de la CdC. En effet, seuls deux rapports de
suivi du PADDUC ont été produits sur la période de contrôle, alors que la loi prévoit un rapport
d’évaluation annuel
, et la pré
sentation de l’analyse globale
du PADDUC, qui devait être
enclenchée
au terme d’une période de
six
ans, n’a
toujours pas
fait l’objet d’une
présentation à
l’
A
ssemblée de Corse alors qu’elle constitue le préalable à toute procédure de révision
de ce
plan, laquelle devient urgente eu égard aux évolutions législatives.
Quant aux
actions menées par l’agence pour accompagner les territoires
, ses
performances sont perfectibles
tant pour l’assistance
à
l’élaboration des documents
d’urbanisme
que pour
la conduite d’opérations d’aménagement
, même si
l’activité de l’agence
est conditionnée par le volontarisme de la collectivité de Corse et par les décisions des
collectivités locales exerçant la maîtrise d’ouvrage. En pratique,
peu de marchés publics ont été
conclus et aucune opération de projet urbain d’ensemble et d’aménagement intégré n’a été
réalisée,
y compris dans les secteurs d’enjeux régionaux pourtant créés à cette fin.
Les
prestations rendues à titre gratuit sont plus significatives.
L’agence
doit clarifier son positionnement vis-à-vis de la CdC à travers un contrat
d’objectifs et de performances
, attendu depuis 2020, et poursuivre les actions en vue de réaliser
d
es prestations d’
assistance à maîtrise
d’ouvrage, à
l’instar de toute agence d’urbani
sme.
AGENCE D’AMENAGEMENT
DURABLE, D’URBANISME ET D’ENERGIE DE LA
CORSE
5
RECOMMANDATION
Totalement
mis
en
œuvre
Mise
en
œuvre
partielle
Non
mis
en œuvre
Page
Recommandation
unique
:
Développer la
production et la commercialisation de services
liés à l’aménagement
.
X
24
AGENCE D’AMENAGEMENT
DUR
ABLE, D’URBANISME ET
D’ENERGIE DE LA COR
SE
6
INTRODUCTION
La chambre a inscrit à son programme de travail pour l’année 2023 le contrôle des
comptes et de la gestion de
l’agence d’aménagement durable, d’urbanisme et d’énergie de la
Corse au titre des exercices 2018 et suivants. Le contrôle s’inscrit dans le cadre d’une enquête
interrégionale relative
à l’aménagement
du littoral et enjeux environnementaux en
méditerranée, qui associe les chambres régionales des comptes Corse, Occitanie et
Provence-Alpes-
Côte d’Azur.
Le contrôle a été notifié par lettre du 28 février 2023 au directeur
de l’agence
,
M. Alexis Milano, directeur général et ordonnateur sur toute la période sous revue.
L’entretien d’ouverture de contrôle prévu par les normes professionnelles des
juridictions financières a été réalisé avec M. Milano, ordonnateur, le 27 mars 2023, en présence
de M. Julien Paolini, p
résident de l’agence
.
L’entretien de fin de contrôle prévu par l’article L. 243
-1 du code des juridictions
financières a eu lieu le 1
er
septembre 2023 avec M. Milano.
Le rapport d’observat
ions provisoires a été adressé le 2 octobre 2023 au directeur
général, qui en a accusé réception le 6 octobre 2023.
Celui-ci a adressé sa réponse à la chambre qui en a accusé réception le 3 novembre 2023.
Le rapport d’observations provisoires a également
été adressé le 2 octobre 2023 au
président du conseil exécutif de la collectivité de Corse, qui en a accusé réception le
6 octobre 2023 et a adressé sa réponse à la chambre le 6 novembre 2023. Des extraits du rapport
ont également été adressés à des tiers
intéressés, lesquels n’ont pas répondu.
Après avoir analysé les réponses reçues, la chambre a arrêté, le 15 novembre 2023, les
observations définitives qui suivent. Elles ont été adressées le 20 novembre 2023 à
M. Alexis Milano, ordonnateur qui en a accusé réception le 24 novembre 2023. Aucune réponse
n’est parvenu
e à la chambre.
AGENCE D’AMENAGEMENT
DURABLE, D’URBANISME ET D’ENERGIE DE LA
CORSE
7
1
LES ENJEUX
DE L’AMENAGEMENT DU
LITTORAL EN
CORSE
1.1
Un espace littoral naturel préservé, soumis à de fortes pressions
Le littoral de la Corse s’étend sur
plus de 1 000 kilomètres de côtes, soit près de la moitié
de la façade méditerranéenne française. Sur les 360 communes
que compte l’île, 97 sont
riveraines de la mer.
Les espaces côtiers se caractérisent par un environnement particulièrement préservé, en
raison d’un nombre limité d’unités industrielles. Moins de
9 % du littoral comporte des
infrastructures et aménagements, contre 30 % en moyenne au niveau national
1
. En même temps,
les plus grosses entreprises de l’île sont concentrées sur
le littoral, dont le tourisme, la pêche,
l’
aquaculture, la conchyliculture, le nautisme, le transport maritime.
Les espaces naturels en Corse cumulent la quasi-totalité des dispositifs de protection
existants, qu’ils soient réglementaires, internationa
ux, contractuels ou par maîtrise foncière.
L’île
totalise sept réserves naturelles
2
,
cinq zones humides d’importance internationale,
42 arrêtés de protection de biotope, 92 sites Natura 2000 et de nombreux sites « espaces naturels
sensibles ». Plus de 350 000 hectares (40 % de la superficie régionale) sont inventoriés au titre
des Zones Naturelles d’Intérêt Écologique
Floristique et Faunistique (ZNIEFF). De surcroît, un
quart du linéaire côtier a été acquis par le conservatoire du littoral, proportion deux fois
supérieure à la moyenne nationale
3
.
Un lien fort existe entre biodiversité et qualité des paysages. L’île compte 23 sites
classés et 28 sites inscrits. Son attractivité dépend également de la préservation de ses sites : la
beauté et la diversité des paysages constituent le premier motif de visite de la Corse
(10,1 millions de nuitées en hébergements collectifs en 2022
4
).
1
Source : Cerema,
Dynamiques et évolutions du littoral : synthèse des connaissances de la Corse
(Fascicule 10), janvier 2021, page 122 (données 2018).
2
Dont la plus grande réserve internationale de France Métropolitaine, la réserve des bouches de
Bonifac
io, qui s’étend sur 80
000 hectares dont une zone de protection renforcée d’environ 12
000 hectares et une
zone de non prélèvement d’environ 1
200 hectares.
3
Source : Inventaire national du patrimoine naturel (INPN).
4
Source
: Chiffres clés de l’Agence
du tourisme de Corse.
AGENCE D’AMENAGEMENT
DURABLE, D’URBANISME ET D’ENERGIE DE LA
CORSE
8
Parallèlement à ce niveau de protection élevé, le littoral est soumis à une forte pression
anthropique qui peut en compromettre la fonctionnalité ou l’exis
tence. La croissance
démographique de l’île ces dernières années est la plus forte de France métropolitaine
5
. Or 80 %
de la population se concentre sur les espaces proches du rivage, où se développe
l’essentiel des
zones urbanisée
s et de l’activité tourist
ique. De ce fait, la population qui vit sur le littoral
présente un profil démographique plus jeune que celle qui réside dans l’intérieur de l’île.
La
population littorale est également augmentée du nombre de voyageurs qui se rendent en Corse
chaque année, avec 3,5 millions de touristes
6
annuels sur le territoire (nombre
d’arrivées
correspondant au nombre de personnes comptées à l’entrée des ports et aéroports de l’île,
incluant les résidents
). C’est
sur ces espaces que se situe également la majorité des surfaces
agricoles traditionnelles à forte potentialité
7
.
En parallèle, du fait de ses caractéristiques géographiques et météorologiques, la Corse
est exposée à de nombreux risques naturels, en premier lieu desquels les feux de forêts, les
inondations et la submersion marine, ainsi qu
’au
phénomène d’érosion. 80
% des communes
sont notamment soumises à
un risque d’inondation.
Risques et enjeux environnementaux sont majoritairement localisés dans les zones
littorales, où l’activité économique et la pression urbaine sont
également les plus fortes, comme
en témoigne l’évolution des surfaces artificialisées ces dernières années
.
Carte n° 1 :
Évolution de l’artificialisation des sols par communes en
Corse entre 2009 et 2021
Source
: Portail de l’artificialisation des sols.
5
Avec 19 500 personnes supplémentaires entre 2014 et 2020, la population augmente de 1 % par an en
moyenne, soit une croissance trois fois supérieure à celle de France métropolitaine (+ 0,3 %). Source : INSEE.
6
Source : Agence du tourisme de la Corse ; les cahiers du tourisme Edition 2023 Bilan de saison 2022.
7
Source : Cerema,
Dynamiques et évolutions du littoral,
préc.
AGENCE D’AMENAGEMENT
DURABLE, D’URBANISME ET D’ENERGIE DE LA
CORSE
9
1.2
Un cadre réglementaire spécifique
en matière d’urbanisme
Sur les 360 communes que compte
l’île, 98 sont soumises aux dispositions de la
loi Littoral
8
. Celles-ci prévoient un cumul de règles de protection de plus en plus strictes à
mesure que le secteur est proche de la côte. Parmi ces communes, 71 sont également soumises
à la loi Montagne
9
.
La loi Littoral
a introduit, en particulier, à l’
article L.146-6
du code de l’urbanisme
,
l’obligation, pour les documents et décisions relatifs à la vocation des zones ou à l’occupation
et l’utilisation des sols, de préserver les « espaces terrestres et marins, sites ou
paysages
remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral et les milieux
nécessaires au maintien des équilibres biologiques ». L’article R.146
-1 du même code a
identifié ces espaces.
En Corse, ces règles sont précisées et complétées, au titre des articles L. 4424-9 et
L. 4424-11 du code général des collectivités territoriales (CGCT), par le « Plan d'aménagement
et de développement durable de Corse » (PADDUC) adopté par la collectivité de Corse en 2015
et qui définit la stratégie de protection et de développement de l’île pour les
cinquante
prochaines années
10
. Prévu par la loi du 22 janvier 2002 relative à la Corse, ce plan préfigure
les schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires
(SRADDET) généralisés aux régions métropolitaines par la loi du 7 août 2015 portant nouvelle
organisation territoriale de la République, dite Loi « NOTRe ».
8
Loi du 3 janvier 1986 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral.
9
Loi du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne. Dans ces communes
où les deux lois se cumulent, le texte le plus restrictif prévaut, sauf dans les espaces proches du rivage, où il est
fait application des seules dispositions de la loi Littoral.
10
Ces compétences ont été introduites par la loi du 22 janvier 2002 relative à la Corse.
AGENCE D’AMENAGEMENT DURABLE, D’URBANISME ET D’ENERGIE D
E LA CORSE
10
Graphique n° 1 :
Le cumul des règles de protection dans la loi Littoral et le PADDUC
Source : C
hambre régionale des comptes, à partir des dispositions du code de l’urbanisme
et du PADDUC.
A l’inverse de la bande littorale des 100 mètres, dont la définition est apportée à l’article
L. 146-4-
III du code de l’urbanisme, la loi
Littoral ne définit pas précisément la notion
d’espaces remarquables du littoral, et en particulier n’établit pas de l
imite maximale de distance
par rapport au rivage. Le PADDUC localise donc les espaces remarquables du littoral
11
, où
l’inconstructibilité est la règle
et propose une cartographie indicative et à large échelle des
espaces proches du rivage
, à partir d’un faisceau d’indices dont la distance de 2 km
s par rapport
à la mer.
Le PADDUC peut, compte tenu du caractère stratégique au regard des enjeux de
préservation ou de développement présentés par certains espaces géographiques limités, définir
leur périmètre, fix
er leur vocation et comporter des dispositions relatives à l’occupation du sol
propres auxdits espaces, assorties, le cas échéant de documents cartographiques dont l’objet et
l’échelle sont déterminés par délibération de l’Assemblée de Corse. En l’absence
de SCOT ou
de PLU, les dispositions du plan relatives à ces espaces sont opposables aux tiers dans le cadre
des procédures de déclaration et de demande d’autorisation
prévues au code de l’urbanisme.
Il introduit ainsi
la notion d’«
Espaces Stratégiques Agricoles » (ESA), en en
définissant les critères d’identification, un objectif quantifié de surfaces à p
rotéger (terrains
rendus inconstructibles)
ainsi qu’une carte indicative
.
L’objectif est de préserver
au moins
101 844 hectares
12
à l’échelle de la Cors
e.
11
Voir Atlas des Espaces Remarquables ou Caractéristiques du littoral, annexe 7 du PADDUC.
12
Orientation n° 14 du livret II «
Projet d’Aménagem
ent et de Développement Durable », objectif modifié
par délibération du 5 novembre 2020 de l’
Assemblée de Corse approuvant la modification du PADDUC.
POU
R L’ENSEMBLE DU TERRITOIRE COMMUNAL
:
L.121-
8 du code de l’urbanisme
: Extension de l’urbanisation
possible en continuité
des agglomérations et villages existants
POUR LES ESPACES PROCHES DU RIVAGE :
L.121-13 à L.121-15 : Extension « limitée
» de l’urbanisation
DANS LA BANDE LITTORALE DES 100 MÈTRES :
L. 121-16 à L.121-20 : Inconstructibilité sauf renforcement urbain
dans les espaces déjà urbanisés
DANS LES ESPACES REMARQUABLES ET
CARACTÉRISTIQUES DU LITTORAL
:
L.121-23 à L.121-26 : Inconstructibilité, sauf aménagements
« légers » soumis à enquête publique
DANS LES ESPACES STRATÉGIQUES AGRICOLES :
Inconstructibilité, sauf constructions strictement
nécessaires à l’activité agricole,
équipements collectifs ou de service public et extension de bâtiments existants
Loi Littoral, précisée par le PADDUC
Notion propre
au PADDUC
AGENCE D’AMENAGEMENT
DURABLE, D’URBANISME ET D’ENERGIE DE LA
CORSE
11
Outre les dispositions d’urbanisme imposées par la loi et le PADDUC, une partie
importante du territoire insulaire est également soumise à des prescriptions spécifiques liées à
la prise en compte des risques. En 2021, un tiers des communes (120) sont couvertes par un
plan de prévention des risques naturels
13
, valant servitude
d’utilité publique
14
.
Ces différentes prescriptions s’imposent aux documents d’urbanisme adoptés par les
communes et leurs groupements. Depuis novembre 2018,
soit trois ans après l’adoption du
PADDUC, toutes les communes doivent en principe avoir mis leur document d'urbanisme en
compatibilité avec ce dernier.
1.3
Un déficit de structuration
en matière d’aménagement
en Corse
La majorité du territoire insulaire pâtit
d’un manque de planification à l’échelle
communale et intercommunale. Aucun schéma de cohérence territoriale (SCoT)
n’a
à ce jour
été adopté. En outre, plus de la moitié des communes restent soumises au règlement national
d’urbanisme
(RNU)
15
, en l’absence
de carte communale (CC) ou
de plan local d’urbanisme
(PLU) approuvé. Parmi les documents opposables, seuls 18 % sont postérieurs
à l’adoption d
u
PADDUC.
Graphique n° 2 :
Part des communes dotées d’un
document d’urbanisme en Corse
–
mai 2023
Source : Chambre régionale des comptes à partir des données transmises par les directions départementales des
territoires de Corse-du-Sud et de Haute-Corse.
13
Source : Observatoire des territoires
–
Chiffres clés exposition à des enjeux environnementaux.
Base Gaspar.
14
Cf. article L. 562-
1 du code de l’environnement et suivants
: les plans de prévention des risques naturels
prévisibles ont pour objet et pour effet de délimiter des zones exposées à des risques naturels à l'intérieur desquelles
s'appliquent des contraintes d'urbanisme importantes s'imposant directement aux personnes.
15
En réalité, la majorité des articles du RNU s’applique à tout le territoire. Le fait de qualifier de commune
« RNU » signifie que cette dernière ne dispose pas de documents d’urbanism
e plus précis et se voit donc appliquer
la règle de constructibilité limitée aux espaces urbanisés (article L. 111-
3 du code de l’urbanisme).
64; 18%
91; 25%
205; 57%
Documents approuvés ou révisés après 2015
Documents datant d'avant 2015
RNU
AGENCE D’AMENAGEMENT
DURABLE, D’URBANISME ET D’ENERGIE DE LA
CORSE
12
De nombreux documents ont de surcroît
fait l’objet d’annulations contentieuses ces
dernières années. Le PLU de la première vil
le de Corse, Ajaccio, a notamment fait l’objet d’une
annulation partielle en 2021, confirmée en appel en mars 2023.
L
’absence de document opposable
ou conforme contribue à maintenir des situations
d’illégalité de fait, notamment sur le littoral. L
a majorité
des établissements de plage n’ont ainsi
pas d’autorisation d’urbanisme
16
en bonne et due forme.
L’urbanisme et l’aménagement
représentent de loin le premier motif de saisine du tribunal administratif de Bastia. En 2021, il
concerne 32,8 % des affaires enregistrées, contre en moyenne 5,7
% à l’échelle nationale
17
.
Le cadre institutionnel ne facilite
pas l’émergence d’une planification
locale. Avec la
création de la collectivité unique de Corse au 1
er
janvier 2018, la compétence en matière de
planification est répartie selon deux niveaux
: la collectivité de Corse d’une part et les
360
communes de l’île
d’autre part
, qui pour la plupart ont souhaité conserver la compétence
en matière d’urbanisme mais s
e caractérisent par un émiettement et la faiblesse de leurs moyens
techniques et financiers.
L
’intervention
publique en matière d’aménagement reste
, en outre, limitée sur le
territoire
18
. Seules deux entreprises publiques locales
existent, dont le champ d’
intervention
recouvre les deux principales agglomérations de l’île (SEM Bastia
Aménagement et SPL
Ametarra à Ajaccio).
Le PADDUC lui-
même, dans son diagnostic territorial (Livret I), pointe l’absence d’un
« urbanisme de projet ». Il
affirme que l’existence d’un document d’urbanisme sur le littoral est
plus essentielle qu’ailleurs, afin de préserver
ces espaces sans obérer les capacités de
développement. Parmi les 14 orientations stratégiques comprises dans son projet
d’aménagement et de développement durab
le (PADD), deux visent une meilleure prise en
compte des enjeux d’aménagement sur le littoral
.
16
La procédure qui permet d'autoriser la construction d'établissements de plage type restaurants et
paillotes sur le domaine public maritime exige outre une autorisation temporaire d'occupation du domaine public
(AOT), un permis de construire saisonnier.
L'AOT précisant ce qui pourra être construit ensuite, elle est donc un préalable à la demande de
PC saisonnier.
L'obtention du permis saisonnier est soumise comme toute autorisation d'urbanisme à l'application de la
loi Littoral.
Cela signifie que l'autorisation d'un PC saisonnier n'est possible qu'en continuité d'un village ou d'une
agglomération au sens de la Loi Littoral.
Comme les établissements en question sont très majoritairement en discontinuité d'agglomération ou
village et en ERC, le permis qui en découlerait serait forcément négatif et retirerait tout effet à l'AOT.
Par conséquent, les propriétaires de ces établissements ne demandent pas nécessairement des PC
saisonniers.
17
Les contentieux des étrangers et de la fonction publique forment la première source de recours devant
les juridictions administratives de premier niveau. Sources : Bilan d’activité 2021 du
TA de Bastia - Rapport public
du Conseil d’État sur l’activité juridictionnelle et consultative des juridictions administratives en 2021.
18
Voir à ce sujet le rapport de juin 2016 remis par le Conseil général de l'Environnement et du
Développement durable
(devenu en 2022, l’inspection générale de l'environnement et du développement durable)
dans le cadre du groupe de travail « lutter contre la pression foncière et la spéculation immobilière » en Corse.
AGENCE D’AMENAGEMENT
DURABLE, D’URBANISME ET D’ENERGIE DE LA
CORSE
13
Graphique n° 3 :
Orientations et objectifs
du PADDUC en matière d’aménagement du littoral
Source : Chambre régionale des comptes,
à partir de l’
extrait des principaux objectifs opérationnels du Livret II
2 « PADD » du
PADDUC concernant l’aménagement du littoral.
Afin de pallier l’insuffisance de l’intervention publique, le
PADDUC délimite
également 24 «
Secteurs d’Enjeux Régionaux
» (SER), espaces
prioritaires pour l’élaboration
et la mise en œuvre d’opérations
d’aménagement
d’ensemble
, notamment sous forme de
« projets de territoires intégrés »
qui prennent en compte l’ensemble des enjeux
socio-économiques
et environnementaux d’un territoire
. Ces
projets doivent s’appuyer sur une
contractualisation entre la collectivité de Corse (CdC) et les collectivités parties prenantes. Pour
autant, le PADDUC n’a pas
eu recours sur ces SER à la qualification
d’«
espaces stratégiques »,
qui aurait permis, en vertu du L4424-11-
II du CGCT, de fixer leur vocation et d’instaurer des
dispositions relatives à l'occupation du sol, opposables aux tiers en l’absence de SCOT ou de
PLU.
Dans ces secteurs, des
dispositifs d’intervention opérationnels, dénommés «
Opérations
d’Intérêt Territorial »
(OIT), sont prévus, permettant de
mobiliser l’ingénierie de l’AUE et
d’organiser un cadre pour les co
-financements inhérents aux opérations complexes. Toutefois,
étant à ce stade dépourvues de portée opposable (pas de périmètre juridique) et de moyens
financiers dédiés, les dispositions relatives aux OIT ne permettent pas de garantir la corrélation
entre équipements structurants et transformation des sols.
Orientation n°11 : Vers
un urbanisme maîtrisé et
intégré
11.1 Produire une urbanisation mesurée
et équilibrée
Produire une urbanisation équilibrée,
diversifiée et économe de l'espace
Produire une urbanisation réfléchie au regard
des capacités des territoires à l'intégrer
11.2 Etendre l'urbanisation en continuité
de l'existant et réquilibrer la répartition
spatiale de l'urbanisation
Réaliser les extensions dans la continuité de
l'urbanisation existante
Assurer l'équilibre dans la répartition spatiale
de l'urbanisation entre espaces proches du
rivage, arrière-pays littoral et l'intérieur
Orientation n°13 :
Promouvoir une gestion
intégrée des zones
côtières
13.1 Assurer la préservation des
équilibres biologiques et écologiques,
des sites et paysages
Préserver les paysages et milieux côtiers à
travers les modalités d'application de la loi
"Littoral" précisées et renforcées
Assurer une meilleure cohérence dans la
préservation des espaces côtiers terrestres et
marins
13.2 Prendre en compte les risques
littoraux
13.3 Développer les activités de façon
intégrée, dans le souci de la préservation
de l'environnement et de l'accès du
public à la mer
Développer prioritairement les activités
économiques exigeant la proximité immédiate
de l'eau dans les zones côtières
Maintenir ou développer dans la zone littorale
des activités agricoles ou sylvicoles de
l'instrustrie, de l'artisanat et du tourisme
AGENCE D
’AMENAGEMENT DURABLE, D’URBANISME ET D’E
NERGIE DE LA CORSE
14
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Le littoral de Corse s’étend sur plus de 1
000 kms de côtes. Même si de nombreux
dispositifs de protection
préservent l’espace littoral
, ce dernier est soumis à une forte pression
anthropique.
En effet,
80 % de la population se situe sur les espaces proches du rivage, qui
concentrent
l’essentiel des
zones urbanisées et des équipements touristiques. Cette population
littorale est augmentée de 3,5 millions de touristes chaque année.
Le droit de l’urbanisme
en Corse est spécifique dans la mesure où les dispositions de la
loi Littoral peuvent être précisé
es et complétées par le plan d’aménagement et de
développement durable de Corse (PADDUC) adopté par la collectivité de Corse en 2015.
Celui-
ci localise les espaces remarquables du littoral où l’inconstructibilité est la règle et
propose une cartographie indicative des espaces proches du rivage. Les prescriptions du
PADDUC
s’imposent aux documents d’urbanisme adoptés
par les communes.
Ces derniers sont peu nombreux en Corse ; Près des deux tiers des communes sont
régies par le Règlement National d’Urbanisme
en l’absence de carte communale ou de plan
local d’urbanisme. Aucun schéma de cohérence territoriale (SCOT) n’a été adopté.
En outre,
l’intervention publique en matière d’aménagement
est déficiente malgré la
délimitation par le PADDUC de
24 secteurs d’enj
eux régionaux (SER), voués à de vastes
opérations d’aménagement.
2
LES MISSIONS ET MOYENS
DE L’AGENCE EN MATIE
RE
D’AMENAGEMENT
2.1
Des missions statutaires inchangées mais de nouvelles orientations
stratégiques
Les missions de l’agence de l’urbanisme et de l’é
nergie doivent être exercées en lien
avec
celles conduites
par d’
autres acteurs institutionnels compétents en matière de planification,
d’aménagement et
de préservation d
e l’aménagement du
littoral :
-
La collectivité de Corse, et plus particulièrement les services de la DGA
aménagement du territoire,
en matière d’élaboration des documents de planification
régionale (PADDUC), et de leurs déclinaisons (programmations territoriales) ;
-
La direction
régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement
(DREAL), les directions départementales des territoires, la direction de la mer et du
littoral de Corse (DMLC), qui peuvent effectuer des missions de conseils aux
collectivités territoriales en matière d’aménagement
;
-
L’
Office Foncier de Corse, qui acquiert du foncier bâti ou non-bâti pour le compte
des
collectivités territoriales et de l’Etat, et qui
intervient afin de conseiller et de
concourir à la mise en œuvre des politiques d’aménagement du territoire
;
-
Le conservatoire du littoral, qui est propriétaire d
’un quart du linéaire côtier.
AGENCE D’AMENAGEMENT
DURABLE, D’URBANISME ET D’ENERGIE DE LA
CORSE
15
2.1.1
Les statuts qui posent les principales missions
de l’agence
, à la fois outil de
planification et
d’aménagement
Par délibération du 15 décembre 2011, considérant la volonté de la collectivité
territoriale de Corse d’adopter une politique régionale pour tenter de réguler les questions du
foncier et du logement, l’Assemblée de Corse décide de créer un établissement public à
caractère industriel et commercial dénommé agence
d’aménagement
durable, de planification
et d’urbanisme de la Corse (AAUC) et d’adopter ses statuts.
L’agence d’urbanisme n’est pas expressément prévue par la loi, à l’instar d’autres
agences et offices de la collectivité de Corse, mais résulte de la volonté de cette dernière de se
doter d’un outil dédié à sa politique publique d’aménagement et d’urbanisme.
En décembre 2012, la compétence statutaire concernant les politiques Energie, Air et
Climat gérée par l’office de l’environnement de la Corse est transférée à l’AAUC.
Par
délibération de l’
Assemblée de Corse du 24 novembre 2016,
l’AAUC change de nom et pren
d
sa dénomination actuelle d’agence d’aménagement durable, d’urbanisme et d’énergie de la
Corse, déclinée sous l’acronyme « AUE ».
Les statuts de l’agence s
eront modifiés à quatre reprises en 2013, 2016, 2017 et 2018.
La dernière évolution est intervenue en décembre 2018, afin de modifier la composition
du bureau de l’agence suite
au contrôle de la chambre sur les exercices 2012 à 2017. La chambre
avait en effet rappelé que
si les statuts de l’AUE prévoient que les membres du conseil
d’administration désignent les membres du bureau en leur sein, ils disposent également que les
représentants de l’ADEME, d’EDF et de la CdC siègent au bureau, alors que ces organi
smes
ne sont pas membres du conseil d’administration.
La contradiction relevée a été supprimée par
cette dernière modification.
L’article 2 des
statuts, qui
définit les missions de l’agence
et les scinde en quatre parties,
n’a quant à lui pas été modifié
.
Le présent rapport s’inscrivant dans l’enquête
interrégionale
relative à l’aménagement
du littoral et enjeux environnementaux en méditerranée
, ne s’
attachera
qu’
aux missions reprises
aux points 1 et 2 des statuts (cf. encadré), et qui portent sur cette thématique
19
.
19
En effet, le point 3 est consacré au domaine de l’énergie et le point 4 précise que l’agence pourrait se
voir transférer les missions de l’établissement public foncier de l’État.
Ce dernier point doit être révisé.
AGENCE D’AMENAGEMENT
DURABLE, D’URBANISME ET D’ENERGIE DE LA
CORSE
16
Missions prévues par les statuts de
l’agence en matière d’aménagement
1. Outil de mutualisation des savoirs et de mise en cohérence des projets d’aménagement et de
développement durable des territoires,
l’
agence participe :
-
à l’ingénierie globale nécessaire à la mise en œuvre du PADDUC, à son évaluation et à
ses éventuelles révisions,
-
à la définition des politiques d’aménagement et de développement,
-
à l’assistance à l’élaboration des documents d’urbanisme (AMO, aide à la
constitution
des cahiers des charges…), ainsi qu’à l’assistance pour l’élaboration des chartes paysagères
et architecturales en partenariat avec les CAUE,
-
à la préparation des projets d’agglomération et/ou de territoire dans un souci
d’harmonisation des
politiques publiques,
-
au suivi de la mise en œuvre de la politique foncière et logement,
-
à l’aide à la mise en compatibilité des documents locaux avec le PADDUC, à l’application
du PADDUC, à son évaluation et ses éventuelles révisions,
-
à l’incitation
à la mise en place de démarches d’aménagement foncier à vocation agricole
par une mobilisation des services d
e l’ODARC,
-
à la formation continue des praticiens publics et privés de l’aménagement du territoire,
au travers d’un partenariat avec les CAUE.
2
. L’agence pourra également réaliser toutes actions ou toutes opérations d’aménagement au sens
de l’article L.300
-
1 du code de l’urbanisme ou toute opération de construction ou de réhabilitation
immobilière répondant à un des objectifs énoncés au même article pour son compte ou celui de
l’État, des collectivités territoriales, des établissements publics ou toute autre personne publique
ou privée y ayant vocation.
De manière plus générale,
l’
agence réalisera toutes les opérations financières, commerciales,
i
ndustrielles, civiles, immobilières ou mobilières qui sont compatibles avec cet objet, s’y
rapportent et contribuent à sa réalisation.
Pour la réalisation de sa mission d’aménagement, l’
agence exerce les compétences reconnues aux
établissements publics d’a
ménagement.
De plus, elle peut agir par voie d’expropriation et exercer les droits de préemption définis par le
code de l’urbanisme, dans les cas et conditions prévues par ledit code.
Dans le respect des règles de publicité et de mise en concurrence prévues par le droit national et le
droit communautaire, des objectifs du développement durable, de la diversité des fonctions
urbaines et de la mixité sociale dans l’habitat, l’
agence peut, par voie de convention, exercer sa
mission d’aménagement et de construction par l’intermédiaire de toute personne privée ou
publique ayant des compétences en matière d’aménagement et de construction.
Le point 1 concerne,
d’une part, l’ingénierie attendue de l’agence pour la mise en œuvre
et l’évaluation du PADDUC et
,
d’autre part
,
l’accompagnement
en ingénierie des collectivités,
en premier lieu les communes rurales et leurs intercommunalités, dans le développement de
leurs
outils de planification. La CdC conçoit ainsi l’agence comme un outil public d’assistance
à l’élaboration de documents d’urbanisme qui iront dans le sens des orientations fixées dans le
PADDUC.
Ce rôle
s’apparente à celui d’une agence d’urbanisme
classique
tel que défini à l’article
L. 132-6
du code de l’urbanisme
.
AGENCE D’AMENAGEMENT
DURABLE, D’URBANISME ET D’ENERGIE DE LA
CORSE
17
Le point 2 concerne les missions
liées aux opérations d’aménagement
au sens de
l’article L. 300
-
1 du code de l’urbanisme, que l’agence réalise pour son compte, celui de l’Etat,
des collectivités territoriales ou toute autre personne publique ou privée. Les statuts précisent
que, dans le c
as où l’agence agit en tant qu’aménageur, elle réalisera toutes les opérations
financières, commerciales, industrielles nécessaires à l’instar de celles mises en œuvre par les
établissements publics d’aménagement, y compris l’exercice de droits de préempti
on et
d’action d’expropriation.
Les statuts maintiennent donc les deux missions originelles de l’AUE
, à la fois en tant
qu’agence d’urbanisme et établissement public d’aménagement.
2.1.2
La
feuille de route de l’agence
pour 2018-2021
La feuille de route de l’AUE
pour la période 2018-2021 a été
présentée à l’
Assemblée
de Corse, qui en a pris acte le 28 juin 2018. Elle a pour objectif de marquer une césure entre
une première période consacrée
à l’élaboration de plans et programmes straté
giques régionaux
et une seconde qui se veut plus opérationnelle. Par ailleurs, la feuille de route a aussi pour
objectif la mise en œuvre des préconisations de la
chambre suite à son rapport publié en 2018.
Elle
s’inscrit dans le prolongement de la délibération de l’
Assemblée de Corse du
27
janvier 2017 approuvant la mise en place d’une politique opérationnelle en matière de
foncier, de logement et d’aménagement à l’échelle territoriale
. Cette délibération confie à
l’AUE la coordination des actions à
mener en vue de la « territorialisation du PADDUC ».
La feuille de route décline ainsi l
’action de l’AUE au travers de
trois grands projets
stratégiques, qui reprennent en partie les grandes lignes des missions confiées par le statut de
2018 :
renforceme
nt
de
l’ingénierie
territoriale,
territorialisation
du
PADDUC
et
contractualisation avec les acteurs locaux, analyse territoriale et prospective.
Ces missions sont ensuite déclinées en plusieurs actions structurantes. Il est ainsi précisé
que, en ce qui concerne le
renforcement de l’ingénierie territoriale
qui
a pour objectif d’apporter
aux collectivités locales les moyens humains et les méthodes dont elles ont besoin et les amener
à signer
avec l’AUE des conventions ou marchés publics d’assistance
technique
, l’AUE aura
vocation,
d’une part
, à élaborer une offre de service « type
» d’ingénierie à adapter aux besoins
des communes et intercommunalités
notamment pour l’élaboration de leur PLU
et,
d’autre part,
à mettre
en œuvre une offre de formation/in
formation auprès des professionnels et élus.
Toutefois, certaines des actions prévues par la feuille de route s’éloignent des missions
strictement prévues par le statut de 2018 de l’agence. C’est par exemple le cas des
actions
structurantes n°3 et n°4 pour le
renforcement de l’ingénierie territoriale, qui consiste
nt à
intervenir pour le compte de la CdC et à formaliser le périmètre de ces interventions, soit par
une modification des statuts
de l’
agence, soit par la signature de conventions. Ces missions
réalisées à destination de la CdC ne semblent pas contribuer
à l’objectif d’appui aux
collectivités territoriales les moins dotées en matière d’ingénierie.
AGENCE D’AMENAGEMENT
DURABLE, D’URBANISME ET D’ENERGIE DE LA
CORSE
18
A l’inverse, les missions confiées à l’agence en
tant qu’établissement public
d’aménagement,
selon lesquelles elle
pourra réaliser toutes opérations d’aménagement ou
toutes opérations de construction ou de réhabilitation immobilière, ne sont
reprises qu’à la
marge dans cette feuille de route stratégique
, à travers l’action structurante n°
2 pour la
territorialisation du PADDUC, dont la portée se limite à la «
préfiguration de l’aménagement
opérationnel des Secteurs d
’Enjeux Régionaux
».
L’absence d’objectifs fixés à l’
agence en la
matière contribue à expliquer le faible volume de projets d’aménagemen
ts réalisés au cours de
la période examinée (cf. chapitre 4,
infra
). Or ces missions constituent un levier majeur pour
les recettes commerciales de
l’
agence.
2.1.3
Un
contrat d’objectif
s et de performance triennal qui tarde à venir
Un contrat d’objectifs et de
performance (COP)
entre l’AUE et sa tutelle est en cours
d’élaboration et devrait
,
selon l’agence,
être signé en 2023, pour une durée de trois ans. Déjà
envisagé en 2020, il
n’est toujours pas concrétisé
. Un tel engagement avait déjà été pris par le
président du conseil exécutif de Corse en réponse au rapport public annuel 2020
20
de la Cour
des comptes,
lequel préconisait notamment la substitution de la collectivité de Corse à l’
AUE.
Dans sa réponse, le président du conseil exécutif de Corse avait alors indiqué ne pas « souhaiter
un changement organique brutal mais d’abord opérer une reforme contractualisée portant sur
les performances des établissements surtout sur les politiques publiques qu’elles portent en tant
qu’opérateurs de la collectivité de Cor
se ». La chambre relève
qu’en
novembre 2023, aucun
document de contractualisation n’a été élaboré avec l’
AUE.
L
’AUE ne dispose
donc
actuellement d’aucun document stratégique à jour sur son
activité en matière d’urbanisme et d’aménagement du territoire.
L’
agence a transmis un projet de COP qui détaille la trajectoire financière, les effectifs
cibles ainsi que les objectifs
et les indicateurs de suivi et d’évaluation afférents.
Trois objectifs stratégiques, déclinés en objectifs opérationnels, sont fixés pour
l’aménagement du territoire
:
Observation, analyse territoriale, prospective, aide à la décision, diffusion
Renforcement
de l’ingénierie publique
(CdC et bloc communal)
Maîtrise
d’ouvrage d’opérations d’aménagement
Ces objectifs stratégiques reprennent, en les enrichissant, les projets fixés par la feuille
de route précédente, en les assortissant d’indicateurs, de livrables et en affectant à chaque action
un nombre déterminé
d’ETP.
20
Cour des comptes : « Les agences et offices de Corse, une réforme nécessaire » - rapport public annuel
2020.
AGENCE D’AMENAGEMENT
DURABLE, D’URBANISME ET D’ENERGIE DE LA
CORSE
19
Tableau n° 1 :
Présentation croisée des missions de
l’agence
de 2018 à 2023
Missions confiées à l'AUE en matière d'aménagement
Statuts
PADDUC
Feuille de
route 2018-
2021
COP 2023-
2025
À l'échelle régionale et pour le compte de la CdC
Outil d'aide à la planification et
d'études
Contribution à l'évaluation et à la révision du PADDUC
Article 2.1
Livret II-
Partie 3
Actions 1.3, 1.4
et 3.1
Objectifs 1.1.1.
1.1.2 et 1.2.1
Études prospectives, modélisation, acquisition et
diffusion de données
Article 2.1
Livret II-
Partie 3
Actions 3.2 et 3.3
Objectif 1.1.3
Sensibilisation et formations
Article 2.1
Livret II-
Partie 3
Action 1.5
Objectif 1.1.4
Contributions aux dires et avis de la CdC sur les projets,
plans et programmes locaux
Article 2.1
Non pertinent
Actions 1.3 et 1.4
Objectif 1.2.2
Déclinaison du PADDUC en projets de territoires
Article 2.1
Livret II-
Partie 3
Actions 2.1 et 2.3
Objectif 1.2.1
À l'échelle des territoires
Assistance AMOA aux CT du bloc communal pour
l'élaboration de leurs documents de planification et de
programmation (SCoT, PLU, PLH…)
Article 2.1
Livret II-
Partie 3
Actions 1.1 et 1.2
Objectif 1.2.3
Aménageur public
Assistance AMOA des collectivités locales dans leurs
opérations urbaines ou de construction
Article 2.2
Livret II-
Partie 3
Non repris
Objectifs 1.2.4
et 1.2.5
MOA d'opérations d’aménagement opérationnel confiées
par la CdC à l’échelle des Secteurs d’Enjeux Régionaux
Article 2.2
Livret II-
Partie 3
Action
structurante 2.2
Objectif 1.3.1
Concessionnaire d'opérations d'aménagement confiées
par la CdC
Article 2.2
Livret II-
Partie 3
Non repris
Objectif 1.3.2
Concessionnaire d'opérations d'aménagement confiées
par les collectivités locales
Article 2.2
Livret II-
Partie 3
Non repris
Objectif 1.3.3
Incitation à la mise en place de démarches
d’aménagement foncier
à vocation agricole par une
mobilisation des services de l’ODARC
Article 2.1
Livret II-
Partie 3
Non repris
Non repris
Source : Chambre régionale des comptes à partir des statuts de
l’agence
, du PADDUC, sa feuille de route
2018-2021 et son contrat
d’objectifs et de performance.
Le projet de COP
s’inscrit
ainsi
en cohérence avec les missions confiées à l’
agence
depuis
l’élaboration de ses nouveaux statuts en 2018
,
davantage qu’avec le périmètre des
actions définies par la feuille de route 2018-2020, tout en étant plus précis sur les objectifs à
atteindre détaillés dans son annexe 6.
A titre d’exemple
, en ce qui concerne la mission
d’assistance aux collectivités du bloc communal pour l’élaboration de documents d’urbanisme,
le projet de COP établit un objectif
d’élaboration d’
un SCOT sur la période, et de cinq missions
par an de prestations
d’assistance à maîtrise d’ouvrage « de base » pour l’élaboration de
documents d’urbanisme ou de programmation. Pour la mission d’aménageur, est introduit
un
objectif de deux missions de
réalisation d’opérations d’aménagement pour le compte de la CdC
en quasi-régie (il faut noter que l
a CdC n’a pas engagé d’opération d’aménagement jusqu’
à ce
jour),
ainsi qu’un objectif de mener des opérations d’aménagement pour
le compte de
collectivités territoriales (après mise en concurrence), opérations plus rarement initiées sauf à
ce que ces dernières
soient dotées d’un outil dédié, comme mentionné dans le COP.
AGENCE D’AMENAGEMENT
DURABLE, D’URBANISME ET D’ENERGIE DE LA
CORSE
20
Le projet de COP prévoit par ailleurs de préciser les relations et la répartition des rôles
entre l’AUE et la CdC
. Quelques ambiguïtés subsistent toutefois dans le projet de contrat : si
l’objectif 1.2 de renforcement de l’ingénierie publique prévoit que les missions d’analyse des
documents de planification ou de programmation de rang inférieur à une programmation
territoriale seront prises en charge par la CdC à partir de 2023
, l’objectif 1.2.2 relatif aux
contributions de l’AUE sur les dires et avis de la CdC sur les projets, plans et programmes
locaux semble indiquer une passation plus progressive de cette mission à la CdC, avec une prise
en charge intégrale par la DGA Aménagement du territoire
d’ici le terme du COP, soit à la fin
2025.
Cette ambiguïté engendre des risques d’inadéquation des effectifs a
nticipés dans le COP
par rapport aux missions effectives que devra réaliser l’AUE au cours des trois ans qui seront
couverts par ce contrat.
Plus largement en ce qui concerne les prévisions d’effectifs nécessaires à la réalisation
des missions de maîtrise
d’ouvrage
de l’AUE
, si le projet de COP mentionne que les enveloppes
qui devront être allouées au coût des prestations à externaliser soient confirmées par la CdC, le
projet de contrat
n’établit
ni les modalités de validation de ces enveloppes, ni plus
structurellement
de point d’équilibre
souhaitable, ou de seuil à ne pas dépasser concernant le
ratio entre les projets réalisés en interne par l’
agence, et ceux dont la réalisation sera confiée à
des prestataires extérieurs à celle-ci.
2.2
Le budget de l’agence
Le budget géré par l’AUE se décompose en deux grandes familles
:
- Le budget proprement dit, en fonctionnement et en investissement ;
-
Le budget d’intervention
21
en fonctionnement et en investis
sement, géré par l’AUE
mais dont les fonds sont hébergés dans les comptes de la CdC, ainsi que les fonds européens
utilisés pour cofinancer les opérations. Cette seconde
partie du budget ne fait pas l’objet d’un
vote du conseil d’administration puisque les
crédits sont votés par la CdC.
Le présent rapport portera donc exclusivement sur le budget propre
de l’AUE.
21
L’AUE dispose d’un département Intervention qui assure notamment la gestion administrative et
financière des aides relevant des mesures de soutien aux énergies renouvelables et à la maîtrise de l’énergie. Ces
missions sont exécutées au travers des programmes budgétaires que sont le CPER (contrat de plan Etat Région),
le cadre territorial de compensation et les crédits européens du PO FEDER (programme opérationnel-Fonds
européens de développement régional).
AGENCE D’AMENAGEMENT
DURABLE, D’URBANISME ET D’ENERGIE DE
LA CORSE
21
Tableau n° 2 :
Les donné
es financières de l’AUE entre 2018
et 2023
2018
2019
2020
2021
2022
2023(BP)
+ Ventes de produits, services et marchandises
209 375
41 913
107 248
458 108
459 985
3 631 933
+ Subventions d'exploitation
4 902 813
4 674 963
5 174 335
5 135 672
5 329 416
5 394 000
+ Autres produits de gestion courante
(hors redevances)
0
1
2
6 792
233 918
39 000
= Produits de gestion courante
5 112 188
4 716 877
5 281 585
5 600 572
6 023 319
9 064 933
Charges à caractère général
1 409 903
1 550 388
1 180 192
1 057 261
1 559 343
3 783 006
+ Charges de personnel
3 477 398
3 609 975
3 834 225
4 216 394
4 408 781
5 483 648
+ Autres charges de gestion
17 714
17 828
17 686
20 335
24 387
28 522
= Charges courantes
4 905 014
5 178 191
5 032 103
5 293 990
5 992 511
9 295 176
Résultat reporté
322 291
= Excédent brut d'exploitation
207 174
- 461 314
249 483
306 582
30 808
92 048
+/- Résultat exceptionnel (réel, hors cessions)
- 6 407
14 712
- 6 181
577
- 354 038
- 2 500
= CAF brute
200 766
- 446 602
243 302
307 159
- 323 229
22
89 548
Source : Chambre régionale des comptes à partir des comptes de gestion
et du BP 2023 de l’AUE
.
Sur la période 2018-2022, les produits de gestion sont passés de
5,1 M€ à 6
M€ soit une
augmentation de près de 18 %. Ils sont composés de la subvention
d’exploitation
et de la vente
de prestations de services. La subvention de la CdC a
représenté 5 M€
en moyenne soit 94,3 %
des produits d
’exploitation de l’agence
contre 5,7 % pour les recettes commerciales. Elle a
évolué de 8,7 % et les prestations de services, bien que représentant une faible part, ont plus
que doublé passant de 209
375 € à 459
985 €
.
Les charges courantes
sont passées de 4.9 M€ à près de 6 M€ soit une augmentation de
plus de 22 %. Les deux principaux postes sont les charges à caractère général et les dépenses
de personnel. Ces dernières représentent en moyenne 74 % des charges courantes et ont
augmenté de près de 27 %, pour atteindre 4,4
M€ en 202
2.
Les charges de personnel de l’AUE ont
crû de façon constante depuis 2018, passant de
3,5 à 4,4 M€
en 2022. Ces évolutions
s’expliquent
essentiellement par l
’application des
conditions de rému
nération, d’avancement et de promotion interne insc
rites dans les statuts du
personnel
23
mais également, dans une moindre mesure, par les recrutements et la hausse du
point d’indice en 2022
. Selon les données des comptes administratifs, l
es effectifs de l’a
gence
sont ainsi passés de 43 équivalents temps plein
24
(ETP) en 2018 à 45,6 ETP en 2022.
22
L’année 2022 est marquée par
une CAF brute de
–
323 229 € qui fait principalement suite à des
annulations de titres émis en 2021 pour un montant de 355 222 €. En 2021, l’AUE a émis les premiers titres sur
son activité commerciale correspondant à des prestations d’assistance opérationn
elles relatives à la convention
cadre AUE/EDF. Suite à différents échanges avec le payeur, l’AUE a été contraint d‘annuler les titres émis en
2021 par des mandats au compte 673 afin de répondre aux obligations fiscales en matière de TVA collectée. Le
nouveau paramétrage a nécessité la réémission de titres en enregistrant de la manière suivante :
- le montant HT de 296 018,33 sur le compte 706,
- le montant de la TVA de 59 203,67 au compte 44571.
23
La chambre faisait état, dans son rapport
sur l’AUE
publié
en 2018, d’un statut du personnel hybride
entre droit public et privé, et favorable aux salariés
.
24
Les équivalents temps plein (ETP) correspondent aux effectifs présents à une date donnée, corrigés de
leur quotité de travail (temps partiel, temps non complet).
AGENCE D’AMENAGEMENT
DURABLE, D’URBANISME ET D’ENERGIE DE LA
CORSE
22
Sur ces bases,
l’agence
a dégagé
un excédent brut d’exploitation
de 70
000 €
en
moyenne sur la période.
S’agissant des dépenses d’investissement
, elles sont limitées et concernent
essentiellement
l’achat de
mobiliers, de matériels, données informatiques et téléphoniques.
Elles ont représenté en moyenne annuelle un peu moins de 75
000 €
et sont financées par une
subvention versée par la collectivité de Corse.
L’AUE n’étant pas endettée, elle
a dégagé une
capacité d’autofinancement (
CAF) nette
positive venant alimenter un fonds de roulement et une trésorerie, positifs sur toute la période
2018-2022.
La trésorerie s’élevait à un peu plus de 1 M€ au 31 décembr
e 2022, correspondant
à 62 jours de charges courantes.
Le budget primitif (BP) 2023 marque une césure, matérialisant la forte montée en charge
des activités commerciales,
principalement dans le domaine de l’énergie.
L’évolution des
activités de l’AUE a néc
essité de prévoir des augmentations significatives en dépenses comme
en recettes. L’agence a ainsi inscrit des crédits en
croissance de 143 % au chapitre 011
« Charges à caractère général » et de 20 % au chapitre 012 mais également de 590 % au
chapitre 70. Une
hausse de recettes de +2,6 M€ est prévue au chapitre 706 « Prestations de
services » (2
955 806 €) par rapport
à
2022 (340 346 €), qui s’explique pour une large partie
par la hausse de recettes projetée
au titre de la convention AUE/EDF (de l’ordre de
2,25 M€).
Les recettes engendrées par les autres activités commerciales de l’
agence (+ 0,
35 M€) seraient
issues de prestations telles que le programme SEIZE
25
et de diverses missions d’assistance
opérationnelles d’aménagement du territoire.
Tableau n° 3 :
Budget primitif 2023
CA 2022
BP 2023
Ecart
Chapitre 011
1 559 343
3 783 006
+ 2 223 663
Chapitre 012
4 565 550
5 483 648
+ 918 098
Chapitre 70
459 985
3 173 918
+ 2 713 933
Source/note : Chambre régionale des comptes à partir du compte de gestion 2022 et du BP 2023.
2.2.1
Un poids toujours important
de la subvention d’exploitation
de la collectivité
de Corse malgré des recettes commerciales en hausse
De 2018 à 2022, les recettes,
dont dispose l’agence pour le financement de ses activités
,
reposent encore largement sur les subventions versées par sa tutelle, la CdC. La subvention
d’exploitation est composée de deux programmes distincts
, celui correspondant au
fonctionnement propre de l’AUE (charges générales, salaires, charges...) et celui correspondant
au budget mobilisé su
r le financement d’études et de recherches dans les secteurs de
l’urbanisme et de l’énergie.
25
Le programme SEIZE « Sensibilisation aux économies d’énergie des entreprises et collectivités des îles
et zones non interconnectées au réseau électrique métropolitain ».
AGENCE D’AMENAGEMENT
DURABLE, D’URBANISME ET D’ENERGIE DE LA
CORSE
23
Tableau n° 4 :
Poids de la subvention de la CdC dans la section d'exploitation de l'AUE 2018/2023
(en €)
2018
2019
2020
2021
2022
2023 (BP)
Subvention d'exploitation CdC
4 902 813
4 674 963
5 174 335
5 135 672
5 329 416
5 394 000
Autres recettes
209 375
41 914
107 250
464 900
693 903
3 670 933
Ventes de produits fabriqués,
prestations
209 375
41 913
107 248
458 108
459 985
3 631 933
Autres produits de gestion courante
0
1
2
6 792
233 918
26
39 000
Total produits de gestion
5 112 188
4 716 877
5 281 585
5 600 572
6 023 319
9 064 933
Subventions CdC / recettes
d'exploitation (en %)
96 %
99 %
98 %
92 %
88 %
60 %
Total charges courantes
4 905 014
5 178 191
5 032 103
5 293 990
5 992 511
9 295 176
Subventions CdC / dépenses
d’exploitation (
en%)
100 %
90 %
103 %
97 %
89 %
58 %
Sources : Chambre régionale des comptes à partir des comptes de gestion et du budget primitif 2023 de l'AUE.
Dans la continuité des observations du rapport précédent de la chambre sur les exercices
2012 à 2017, la
subvention d’exploitation versée
par la CdC représente toujours près de 90 %
des recettes d’exploitation de l’AUE
en moyenne entre 2018 et 2022. Ce niveau de
s
ubventionnement reste élevé au regard du statut d’établissement public industriel et
commercial (EPIC)
de l’agence
27
. De 2018 à 2022, la
subvention d’exploitation
a couvert en
moyenne 96 % de ses charges courantes.
En pratique, l’AUE a précisé que le montan
t de cette subvention était déterminé à partir
des orientations budgétaires traduisant les axes stratégiques portés par le conseil exécutif de la
CdC
, de l’évolution de la masse salariale
et des recensements des besoins effectués par chaque
service en fin
d’année
.
Toutefois, une inflexion est visible à partir de 2021, où les ventes de produits et services
connaissent une hausse marquée. Au total, entre 2018 et 2022, les recettes générées par
l’activité propre de l’agence ont plus que doublé
mais ne représentent néanmoins que 5,7 % des
produits.
26
Ces produits proviennent de l’extourne de la provision du montant des CET 2021 des agents de l’AUE
pour un montant de 198
096,57 € et au remboursement sur des formations effectuées par les salariés pour
35 819,86
€ et aux arrondis
mensuels des prélèvements à la source pour 1,82 €.
27
Pour rappel, l’article L. 2224
-1 du CGCT applicable aux communes prévoit en principe que les budgets
des services publics à caractère industriel et commercial, quel que soit leur mode d'exploitation, « doivent être
équilibrés en recettes et en dépenses », ce qui interdit toute subvention à un EPIC. La doctrine administrative
considère que cette interdiction s’applique aux régions même sans texte (Voir l’article Seban & Associés paru
dans le courrier des maires « La tarification des services publics locaux », décembre 2017). La collectivité de
Corse est donc concernée.
Les textes prévoient toutefois la possibilité de verser des subventions, lorsque les exigences du service
public conduisent la collectivité à imposer des contraintes particulières de fonctionnement ou lorsque des
investissements ne peuvent être financés sans augmentation excessive des tarifs.
AGENCE D’AMENAGEMENT
DURABLE, D’URBANISME ET D’ENERGIE DE LA
CORSE
24
La chambre note néanmoins que certains produits ne constituent pas des recettes
commerciales en tant que telles
28
et que leur imputation à ce chapitre reste discutable. En effet,
les montants inscrits concernent tant les recettes issues de ventes de prestations de services que
celles issues de partenariats avec différents prestataires dans le cadre de projets portés par
l’AUE et donnant lieu à refacturation de frais.
En réponse aux observations de la chambre, le directeur général
de l’agence indique
qu’il étudiera avec la direction régionale des finances publiques (DRFIP) le compte sur lequel
cette recette devra à l’avenir être imputée.
Ainsi, si le niveau de subventionnement de l’AUE reste élevé, la hausse progressive
de
ses recettes commerciales tend à répondre à l’une des principales recommandations formulée
s
par la chambre dans son rapport précédent relatif aux modalités d
’exercice de la tutelle
de la
CdC sur ses agences et offices, à savoir, le redéploiement des activités de
l’
EPIC vers la
production et la commercialisation de biens et services jusqu’à ce que ces dernières représentent
une part déterminante de leurs ressources
29
.
Le BP 2023 de l’agence s’inscrit nettement dans
cette trajectoire, avec une estimation des recettes qui croît de plus de 2,7
M€
par rapport au
réalisé de 2022, même si celles liées au cadre AUE/EDF en représentent la majeure partie.
Recommandation unique
: Développer la production et la commercialisation de services liés
à l’aménagement
.
2.2.2
Une comptabilité analytique déployée en 2023
La dotation financière versée par la CdC est destinée à couvrir les contraintes de
fonctionnement imposées à l’agence et liées à des exigences de service public, motivées par
une délibération, mais ne peut se traduire par la compensation pure et simple de son déficit de
fonctionnement
30
.
Le budget
de l’AUE est voté uniquement par nature, et non assorti d’une présentation
croisée par fonctions (à savoir, par destination des crédits/grandes politiques ou thématiques.
28
Parmi les titres transmis, sont listés : des aides de partenaires pour des études portées par
l’AUE, des
subventions de l’Etat accordées à l’AUE pour la réalisation d’actions en faveur de la transition écologique…
29
Recommandation n° 4 du ROD sur la collectivité de Corse : « Dans l’hypothèse du maintien du statut
d’EPIC des agences et offices, la CdC doit s’assurer que ces établissements redéployent leurs activités respectives
vers la production et la commercialisation de biens et services jusqu’à ce que ces dernières représentent une part
déterminante de leurs ressources. Cela conduirait à un allégement de la dotation de fonctionnement propre versée
par la tutelle à hauteur de 21,6 M€ ».
30
Article L. 2224-2 du CGCT.
AGENCE D’AMENAGEMENT
DURABLE, D’URBANISME ET D’ENE
RGIE DE LA CORSE
25
Par ailleurs,
jusqu’en 2022,
l
’AUE n’a pas déployé de comptabilité analytique
ni opéré
de séparation fonctionnelle au niveau comptable entre ses différentes activités. Par conséquent,
les dépenses destinées à compenser ses missions de service public
(par exemple d’observation,
d’analyse territoriale et de prospective, ou d’assistance à la CdC sur ses avis ou pour
l’élaboration de documents de planification régionale)
ne
pouvaient jusqu’alors
être distinguées
de celles liées à ses activités concurrentielles (assistance aux collectivités du bloc communal
par exemple). Elles ne pouvaient pas non plus être départagées entre les deux grandes missions
confiées à l’
agence
: l’aménagement du territoire
,
d’une part
, et la transition énergétique,
d’autre part.
Il
n’
était donc
pas possible de connaitre le budget de l’AUE spécifiquemen
t
consacré à la thématique
d’aménagement,
objet du présent rapport.
De même, il n’
était pas possible de rapprocher le montant de la subvention
d’exploitation allouée par la CdC
avec
celui des dépenses effectuées par l’AUE hors champ
commercial et concurrentiel, et destinées à être compensées.
A contrario
, existait un risque
potentiel que les activités commerciales de l’agence, partiellement financées par des fonds
publics, viennent concurrencer le secteur privé et fausser ainsi la libre concurrence. Interrogée
sur ce point, l
’AUE a indiqué que l
es offres de prix ont reposé sur « une estimation sincère du
temps à consacrer aux prestations par les différents profils de personnels et à une évaluation du
coût de ces ressources humaines uniquement basée sur les coûts salariaux et un prorata des
charges de fonctionnement de la structure sans déduction des recettes publiques ».
Afin d’éviter que cette subvention ne contribue à financer
des frais généraux pouvant
être mobilisés pour exercer des activités concurrentielles
, la délibération de l’Assemblée de
Corse du 25 avril 2019 approuvant l’offre de services de l’AUE
a établi une grille tarifaire pour
les prestations réalisées par catégories d
’agents, qui inclut un prorata des charges de
fonctionnement de la structure (cf. tableau n°5 ci-dessous). Toutefois ces coûts, dont la
délibération établit qu’ils sont susceptibles d’évoluer en fonction des
charges de
fonctionnement de l’AUE et qu’ils doivent donc être mis à jour périodiquement, n’ont pas été
revus depuis 2019.
Tableau n° 5 :
Coût de l’offre de services de l’AUE, selon le profil technique mobilisé pendant une
journée
Profil sollicité
Coût journalier
Architecte urbaniste
690,00€
Chargé d’études ou d’opérations
535,00€
Chef de département
690,00€
Conducteur de travaux
540,00€
Directeur délégué à l’urbanisme et à
l’aménagement
890,00€
Cartographe
435,00€
Source : Délibéré du 25 avril 2019, Assemblée de Corse.
AGENCE D’AMENAGEMENT
DURABLE, D’URBANISME ET D’ENERGIE DE LA
CORSE
26
Une comptabilité analytique, initiée en 2022, est effective en 2023. Tous les comptes de
la nomenclature comptable sur les chapitres de dépenses et de recettes sont désormais divisés
analytiquement.
L’élaboration budgétaire pour l’exercice 2023 a également
31
été exprimée en dépenses
et en recettes selon les trois
types d’intervention
32
de l’
agence : les activités administratives,
celles menées dans le cadre de la convention AUE/EDF, et les autres prestations commerciales.
Cette évolution est salutaire et permet d’imputer aux différentes
activités les augmentations de
charges enregistrées.
A titre d’exemple, le budget prévisionnel pour l’année 2023
permet d’évaluer
le temps
passé par chaque salarié de l’AUE sur les différen
tes activités. On peut ainsi constater, sur la
base du tableau n° 6, que la masse salariale dédiée aux activités administratives, prévue pour
l’exercice 2023,
diminue de 14 % par rapport au compte administratif 2022, cette baisse étant
liée à l’affectation
au
prorata temporis
d’unités d’œuvre dédiées aux activités administratives
vers les activités commerciales.
Tableau n° 6 :
Dépenses enregistrées au chapitre 012
012
Activité
administrative
Actes
AUE/EDF
Autres
activités comm
Total
CA 2022
4 533 342
32 208
0
4 565 550
BP 2023
3 887 358
1 374 751
221 539
5 483 648
Ecart
- 645 984
1 342 543
221 539
918 098
Ecart en %
- 14 %
20 %
Source : AUE.
L
’
agence prévoit ainsi qu
’en 2023,
32 % des ETP seront consacrés aux activités
concurrentielles.
Cependant, le projet de COP ne détaille toujours pas les critères de calcul de la
subvention d’exploitation versée par la CdC pour charges de service public et sa répartition par
typologie de
prestations qu’elle a vocation à financer
.
31
Rapport du p
résident de l’AUE au conseil d’administration du 7 avril 2023 en vue de l’adoption du
BP
2023 de l’AUE
.
32
Les activités administratives correspondent aux missions de service public prises en charge par la
dotation de la CdC ; Les activités commerciales relevant de la convention AUE/EDF sont distinguées des autres
activités commerciales en raison des volumes en jeu ; Les autres activités commerciales sans distinction des
activités générées par l’offre de service urbanisme des autres prestations de services.
AGENCE D’AMENAGEMENT
DURABLE, D’URBANISME ET D’ENERGIE DE LA
CORSE
27
2.3
L’organisation de
l’
organe de direction et des
services de l’agence
2.3.1
Le
conseil d’administration
Depuis le dernier rapport de la chambre portant sur les exercices 2012 à 2017, la
composition de l’organe délibérant de l’AUE n’a pas évolué. Elle est toujours matérialisée par
une surreprésentation de la collectivité de Corse et reste peu ouverte aux autres institutions.
Le poids de la tutelle s’est encore accentué avec la
suppression des départements et la
création de la collectivité unique au 1
er
janvier 2018
33
. Les deux ex-représentants des
départements sont désormais désignés parmi les conseillers terr
itoriaux de l’
Assemblée de
Corse. Bien que modifiés
a posteriori
par délibération du 20 décembre 2018, les statuts de
l’AUE n’ont pas
encore été mis à jour sur ce point.
Il en résulte que sur les 26 membres (avec voix délibérative) que compte le conseil
d’administration, plus de la moitié
est issue
de la CdC, à laquelle s’ajoute
nt six représentants
des agences et offices, organes placés sous la tutelle directe de la collectivité. Ce sont donc
20 membres qui donc désignés directement ou indirectement par la CdC. La chambre relève à
nouveau que l’office foncier de la Corse (OFC) n’est toujours pas représenté, alors que sa
mission en fait un acteur majeur de l’aménagement dans l’île.
Une modification des statuts de l’AUE a été proposée à son conseil d’administration en
juin 2022. Elle consistait en la prise en compte de la création de la collectivité de Corse dans la
représentation des élus de l’
Assemblée de Corse au sein dudit
conseil et l’ajout d’un
représentant de l’
OFC. La présentati
on de ce rapport devant l’
Assemblée de Corse a été reportée
considérant son statut « non urgent » et renvoyée à une date postérieure à la signature du COP.
En pratique, seuls deux élus locaux sont membres du
conseil d’administration,
dont un
seul a siégé e
ntre 2018 et 2022, l’association des maires de Haute
-
Corse n’ayant désigné son
représentant
qu’en 2023
. Si, dans les faits, la plupart des conseillers territoriaux sont également
maires ou conseillers municipaux, la quasi-absence
d’élus locaux
en dehors de ceux participant
déjà aux instances de la CdC
n’en n’est pas moins
réelle.
La société civile n’est pas plus
représentée.
Or, les maires sont des partenaires privilégiés de l’AUE pour la bonne mise en œuvre
du PADDUC et des missions de l’agence en matière d’accompagnement des documents
d’urbanisme locaux. Leur sous
-représentation contraste avec la composition des agences
d’urbanisme telle que prévue par l’article L.
132-
6 du code de l’urbanisme, qui pose le principe
d’une création et d’une gestion partenariale avec les communes et
intercommunalités. A
l’inve
rse, le déséquilibre au profit de la tutelle peut remettre en question
l’existence d’un
établissement distinct. La représentativité des acteurs locaux pourrait donc être utilement
renforcée.
33
A
ux termes de l’article L. 4421
-1 du CGCT, modifié par la loi n°2015-991 du 7 août 2015 (article 30)
portant nouvelle organisation de territoriale de la République, dite Loi « NOTRe », la collectivité de Corse
constitue, depuis le 1
er
janvier
2018, une collectivité à statut particulier au sens de l’article 72 de la constitution,
en lieu et place de la collectivité territoriale de Corse et des départements de Haute-Corse et de Corse-du-Sud.
AGENCE D’AMENAGEMENT
DURABLE, D’URBANISME ET D’ENERGIE DE LA
CORSE
28
Si la fréquence des réunions du
conseil d’administration
s’est renforcée par rapport à la
période 2012-2017, et que le seuil minimal de quatre réunions annuelles est désormais respecté,
l’
assiduité de ses membres demeure en revanche faible, en particulier en ce qui concerne les
élus, alors même que les réunions de cette instance offrent la possibilité de les suivre en
visio-conférence.
Le taux d’absentéisme des élus est allé croissant
, passant de 38 % en 2018 à
56 % en 2022.
Toutefois dans la mesure où le c
onseil d’
administration ne délibère valablement que si
la moitié au moins de ses membres est présente ou représentée
, il n’apparaît pas de cas où le
quorum n’aurait pas été atteint
au cours de la période et où le conseil aurait été tenu de se réunir
de nouveau dans les 15 jours.
L
a gouvernance de l’
agence est enfin complétée par un bureau, composé de 10 membres
élus pa
r le conseil d’administration en son sein, dont six désignés par les conseillers à
l’Assemblée de Corse.
La mission de ce bureau est de procéder à la répartition des aides et
subventions, aucune autre attribution légale ne lui ayant été déléguée par le conseil
d’
administration. Les aides attribuées par le bureau portent très largement sur le volet
énergétique de l’activité de l’
agence.
2.3.2
Les moyens affectés aux différentes missions
en matière d’aménagement
L’organigramme
de l’AUE
a été mis à jour par délibéra
tion du conseil d’administration
du 2 juillet 2018, pour prendre en compte la feuille de route 2018-
2020 de l’agence.
L’organisation
repose sur un président et un directeur général, qui est également
directeur délégué à la transition énergétique. Trois services « support » sont rattachés au
directeur : la direction de la communication, le département « Intervention » chargé de la
gestion des aides à la transition énergétique et des marchés publics, ainsi que le département
« Fonctionnement » dédié aux moyens généraux, aux ressources humaines et à la comptabilité.
Deux directions déléguées correspondent aux deux grandes missions
confiées à l’AUE,
ce qui contribue à en assurer la visibilité : la direction déléguée à la transition énergétique et
celle déléguée
à l’aménagement du territoire
(DDAT). Le département « aménagement et
travaux » leur est commun.
La direction déléguée à l’aménagement se compose de deux départements, l’un consacré
à l’observation et au suivi du PADDUC, l’autre à l’urbanisme et
à la conception de projets
d’aménagement. Selon la
distinction opérée dans le projet de COP, ce département est séparé
en deux pôles pour distinguer les prestations réalisées pour le compte de la CdC de celles
dédiées à
l’assistance aux communes et à leur
s groupements.
Au total, fin 2022, l’effectif de l’agence se compos
ait de 49 emplois budgétaires,
correspondant à 45,6 agents équivalents temps plein (ETP). Il a peu évolué sur la période.
La répartition interne des agents a en revanche été modifiée : si,
jusqu’en 2020
, le
nombre d’agents dédiés au volet énergie
était supérieur à celui
consacré à l’aménagement
, ce
dernier a fortement augmenté à partir de 2021 (+ 5,8 ETP entre fin 2017 et fin 2022). Désormais,
chacune des deux missions se voit affecter
un nombre d’agents équivalent
, avec respectivement
16,5 ETP pour le volet énergie, et 16,8 pour le volet urbanisation.
AGENCE D’AMENAGEMENT
DURABLE, D’URBANISM
E
ET D’ENERGIE DE LA C
ORSE
29
Graphique n° 4 :
Évolution
de l’effectif
global et par politique publique de
l’AUE
(en ETP au 31/12)
Source : Chambre régionale des comptes d'après les comptes administratifs et les données transmises par
l'agence.
Au sein de la DDAT, les agents
d’encadrement
(catégorie A) sont fortement représentés.
L’ensemble
du personnel
dispose d’une fiche de poste.
La direction se compose essentiellement
de chargés d
’études
et comprend un architecte urbaniste et un conducteur de travaux.
Tableau n° 7 :
Répartition des agents affectés à
l’aménagement du territoire
selon leur statut
Statut - catégorie
Nombre d’agents
concernés
Directeur (A)
1
Chefs de département (A)
2
Chargés
d’études (A)
10
Architecte urbaniste (A)
1
Cartographe (B)
1
Conducteur de travaux (B)
1
Gestionnaire (B)
1
Source : Chambre régionale des comptes d'après les données transmises par l'agence.
L
’analyse de l’organigramme et des fiches de poste indique qu’un même agent est
très
souvent affecté à plusieurs pôles.
Chaque pôle ne dispose donc pas d’une équipe spécifiquement
dédiée. La plupart des personnels
travaillent à la fois pour le pôle relatif à l’assistance aux
collectivités et pour celui consacré aux prestations délivrées pour le compte de la CdC.
Outre que cette organisation n’est pas optimale, bien qu’elle offre une certaine flexibilité
dans l’allocation des ressources,
elle contribue également à brouiller la frontière entre les
différentes missions
de l’AUE,
pourtant structurées dans des services distincts. La
quantification précise des objectifs du COP doit permettre, à la signature de celui-
ci, d’affecter
les moyens humains de l’
agence à ces différents services.
16,0
16,3
16,9
12,1
17,7
16,5
11,0
10,5
11,5
11,5
15,3
16,8
43,0
43,0
41,4
42,1
45,2
45,6
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
30,0
35,0
40,0
45,0
50,0
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Volet Energie
Volet Urbanisation
TOTAL
AGENCE D’AMENAGEMENT
DURABLE, D’URBANISME ET D’ENERGIE DE LA
CORSE
30
2.4
La commande publique
L
’examen de la commande publique a
conduit la chambre
à aborder l’organisation
juridique et matérielle inhérente aux achats
et à procéder à l’analyse d’un échantillon de
marchés conclus et exécutés au cours de la période sous revue.
S’agissant de l’organisa
tion, la chambre a pu constater que :
•
Aucune délégation n’est consentie en matière de commande publique, seul le
directeur
est habilité à engager l’
agence, conformément aux statuts. Par ailleurs,
le service commande publique est placé sous son autorité.
•
La liste des marchés en cours est bien
publiée dans les rapports d’activité
annuels, mis en ligne sur le site internet de l’agence.
•
La composition et le fonctionnement de la commission d’appel d’offres
n’appellent pas d’observation.
•
Un guide des procédures complet est diffusé aux agents.
Les marchés contrôlés
sont repris dans l’annexe n°
3.
Les pièces générales des marchés ont été examinées.
D’une manière générale, ni le mode
d’organisation du service de la commande publique, ni l’examen des pièces liées à la procédure
et à l’exécution des quatre marchés publics sélectionnés, n’appelle
nt
d’observations de la
chambre.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Les missions de
l’agence en matière d’aménagement du territoire n’ont pas évolué
depuis la dernière modification des statuts, intervenue en 2018. Les principales consistent,
d’une part, en la mise en œuvre et en l’évaluation du PADDUC, en l’accompagnement
en
ingénierie des collectivités dans le développement de leurs outils de planification et,
d’autre
part, au déploiement d’opérations d’aménagement au sens de l’article L300
-1 du code de
l’urbanisme.
Une feuille de route de l’agence pour 2018
-2021 a été ac
tée par l’
Assemblée de Corse
en juin 2018,
dont l’objectif est de
marquer une césure entre une première période o
ù l’agence
a essentiellement contribué à l’élaboration du PADDUC et une
seconde, plus opérationnelle et
tournée vers l’accompagnement des colle
ctivités, à qui une offre de services variés sera
proposée.
Un contrat d’objectifs et de performance
,
dont l’objectif est
notamment de décider du
temps et des moyens dédiés aux différentes activités de
l’agence et
d’envisager
les recettes liées,
est en cours de négociation avec la collectivité de Corse depuis plus de trois ans.
L’exécution de ce contrat, lorsqu’il sera signé,
pourra s’appuyer sur une comptabilité
analytique déployée en 2023 et permettra, notamment,
de s’assurer du bon emploi de la
subvention d’exploitation qui représente toujours la part substantielle des recettes
d’exploitation, même si la chambre a pu noter une hausse des recettes commerciales.
AGENCE D’AMENAGEMENT
DURABLE, D’URBANISME ET D’ENERGIE DE LA
CORSE
31
Pour son fonctionnement, l’agence
prend ses directives d’un conseil d’administration
,
composé essentiellement de représentants de la collectivité de Corse ou de ses satellites, peu
ouvert aux autres institutions et
s’appuie
sur ses services, structurés autour de deux directions
déléguées regroupant quelques 45,6 agents en équivalents temps plein.
3
LES CONTRIBUTIONS DE
L’AGENCE DANS
LA STRATEGIE
REGIONALE D’AMENAGEM
ENT
De par ses statuts et les mandats confiés par l’
A
ssemblée de Corse, l’AUE
apporte son
concours actif à l’élaboration,
à
l’évaluation et
à la révision du PADDUC et des autres
politiques sectorielles définies à l’échelle régionale.
Par ailleurs, l’agence mène de nombreuses
missions d’observation et de suivi
en dehors du PADDUC (bilan enquête déplacement,
acquisition de données relatives aux locations touristiques de courte durée
…
).
3.1
Des retards dans les missions statutaires de suivi et
d’évaluation
du
PADDUC
3.1.1
Des rapports de suivi non produits à fréquence régulière
et s’appuyant sur des
données partielles et parfois non actualisées
Selon l
’article L.
4424-12 (III) du CGCT, un «
rapport d’évaluation annuel portant sur
la mise en œuvre de certaines dispositions
particulières du PADDUC et leur impact réel sur
l’environnement et le développement durable
» est établi par la CdC et adressé au Premier
ministre, qui le transmet au Parlement. Ces dispositions concernent la liste complémentaire des
espaces remarquables fixée par le PADDUC et les dérogations qu’il prévoit concernant
l’inconstructibilité de la bande des 100 mètres pour des aménagements «
légers »
34
.
En outre, le livret II du PADDUC liste 84 indicateurs de suivi afin de permettre
«
d’observer en temps réel le développement économique, social et environnement
al de la
Corse ».
Ainsi qu’il a été dit précédemment, les statuts de l’AUE prévoient que l’agence participe
à l’évaluatio
n et aux éventuelles révisions du PADDUC
et qu’elle
concourt aussi au suivi de la
mise en œuvre de la politique foncière et
de logement. Ces missions font également partie de la
feuille de route de l’
agence pour 2018-2020.
34
Ces dérogations ont été circonscrites par le Schéma de Mise en Valeur de la Mer (SMVM, annexe 6 du
PADDUC
–
livre II et carte des vocations des plages) au domaine public maritime en distinguant les plages
naturelles, les plages naturelles fréquentées, les plages semi-urbaines et les plages urbaines, hors espaces naturels
remarquables.
AGENCE D’AMENAGEMENT
DURABLE, D’URBANISME ET D’ENERGIE DE LA
CORSE
32
C’est dans ce cadre que l’AUE a coordonné la réalisation de deux rapports de suivi, l’un
présenté le 27 juillet 2017 (portant sur l’année 2015
-
2016) et l’autre le 25 septembre 2020
(portant sur trois années consécutives 2017-2019).
Si ces rapports vont au-delà des exigences légales du CGCT, en présentant également
une mise à jour des indicateurs mentionnés au livret II du PADDUC, un état des lieux des
recours contentieux à l’encontre du document et
des études menées sur la période,
ils n’ont pas
été produits selon le rythme annuel prévu par la loi.
L’
agence explique ce choix par
l’attente
des résultats de différentes études
35
devant alimenter le contenu, ainsi que par les effets de la
pandémie de Covid-19. La chambre note que sur les sept rapports qui auraient dû être produits
sur la période de contrôle, seuls deux ont vu le jour et aucune présentation annuelle au grand
public n’a été organisée
36
.
Par ailleurs, le renseignement des données du rapport
de suivi et d’évaluation
du
PADDUC 2017-2019 apparaît perfectible. Il précise, dans un propos introductif,
qu’il «
est bâti
en grande partie avec des informations obtenues auprès de l’Etat, relatives à la saison 2017 ».
Parmi les 84 indicateurs suivis au titre du PADDUC (économiques et sociaux, avec notamment
le suivi des taux de chômage et de pauvreté, socio-culturels, avec le suivi du nombre
d’associations loi 1801, etc.)
, 7 ne sont pas renseignés et 47 reposent sur des données datant
d’avant 2017. Parmi ces derniers, la plupart n’ont pas été mis à jour
depuis le précédent rapport,
ce qui ne permet pas d’en évaluer les évolutions. Le décalage «
inhérent entre la récolte des
données, leur traitement et leur mise à disposition » apparaît ici particulièrement prononcé. Les
indicateurs directement suivis et renseignés par l’AUE n’ont pas non plus fait l’objet
d’actualisation. A titre d’exemple, les 14,7% de
communes avec un PLU valide renseigné, et la
part de la production de bâtiments d'activités et tertiaires réalisée dans le cadre d'opération
publiques d'aménagement indiquée comme nulle, correspondent aux données de l’année 2017.
Pourtant ce dernier indicateur, qui correspond à l’activité de l’
agence, est,
a minima,
suivi
annuellement au titre de ses rapports d’activit
é.
3.1.2
Une analyse globale des résultats du PADDUC très attendue
L’article L.
4424-14-
II du CGCT dispose qu’à « l'expiration d'un délai de six ans à
compter de la date d'approbation du plan d'aménagement et de développement durable, le
conseil exécutif procède à une analyse globale des résultats de son application notamment du
point de vue de l'environnement ». Le PADDUC étant devenu opposable en novembre 2015,
l’analyse globale de
ses
résultats susceptible d’être soumise au
conseil exécutif de la CdC devait
être entreprise dès la fin 2021.
Par délibération de l’
Assemblée de Corse du 25 septembre
2020, l’AUE a été mandatée
pour «
élaborer et soumettre avant la fin de l’année 2020 une proposition méthodologique visant
à établir les modalités » de cette analyse globale. L
’agence a soumis
à la CdC au cours du
premier semestre 2021
, un projet de méthode relative à l’analyse globale des résultats
, qui a été
entérinée par
l’
Assemblée de Corse
37
en novembre 2021.
35
Etudes lancées par l’agence et la CdC devant alimenter le rapport (sur la mobilité, résidences
secondaires) et questionnaire aux maires des communes régies par la Loi Littoral.
36
En référence au PADDUC, livret II, PADD p 275 «
Ce rapport sera enfin mis à disposition de
l’ensemble de la population pour un « retour citoyen » qui alimentera la concertation p
ermanente en vue des
révisions périodiques du PADDUC. Il fera l’objet d’une présentation annuelle au grand public
».
37
Par délibération du 19 novembre 2021.
AGENCE D’AMENAGEMENT
DURABLE, D’URBANISME ET D’ENERGIE
DE LA CORSE
33
Dans le même temps, cette dernière
a également créé le Conseil de l’Aménagement et
de
l’
Urbanisme de Corse (CAUC)
, instance d’échange et de concertation entre l’ensemble des
acteurs concernés par les questions
d’aménagement et d’urbanisme
(voir liste des participants
en annexe n° 2). Cette
instance ne s’est
toutefois toujours pas réunie depuis sa création.
Conformément à la méthodologie adoptée (chapitre 3 du rapport méthodologique de
l’analyse globale
)
, l’AUE a copiloté
avec la direction générale adjointe en charge de
l’aménagement et du
développement des territoires (DGAADT)
l’analyse
interne du PADDUC
effectuée au sein de la collectivité de Corse et des agences et offices. Son rôle a plus précisément
consisté à synthétiser les contributions de différents comités techniques organisés en interne
(déclinés par orientations stratégiques) et à contribuer à élaborer le questionnaire adressé aux
maires le 15 mars 2023.
En réponse à ces observations, le président du conseil exécutif de la collectivité de Corse
indique
que la méthodologie d’analy
se a été élaborée et proposée par la collectivité de Corse à
titre principal tout comme les travaux d’analyse interne et que, après une période transitoire, les
rôles respectifs de la collectivité
de Corse et de l’AUE sont désormais clarifiés.
Là encore, la présentation de
l’analyse globale n’a cessé d’être reportée
et
n’est toujours
pas intervenue
plus d’un an
après la date prévisionnelle
38
fixée par la méthodologie adoptée en
2021
et plus de deux ans après l’échéance des six années du PADDUC
. Interrogé à ce sujet par
un élu à l’occasion d’une question orale
39
, le président de l’AUE a indiqué que l’analyse du
PADDUC sera présentée à l’
Assemblée de Corse en 2023, sans autres précisions. La date de
première réunion du CAUC
n’a, en revanche, toujou
rs pas été arrêtée.
38
Mai 2022.
39
Question/réponse n°2022/O2/053, lors de la session extraordinaire des 29 et 30 septembre 2022.
AGENCE D’AMENAGEMENT
DURABLE, D’URBANISME ET D’ENERGIE DE LA
CORSE
34
Schéma n° 1 :
Analyse globale des résultats du PADDUC : écarts entre le calendrier prévisionnel et
de réalisation
Source : Chambre régionale des comptes à partir des délibérations de
l’Assemblée
de Corse du 25 septembre 2020
et du 19 nov
embre 2021, ainsi que des données transmises par l’agence.
Or, cette analyse est un préalable à toute éventuelle révision du PADDUC.
A minima
,
celui-ci doit intégrer les réformes législatives intervenues depuis son approbation, en particulier
les dispositions de la loi « Elan »
40
du 23 novembre 2018 et celles de la loi du 22 août 2021
dite « Climat & Résilience »
41
, qui fixent
notamment l’objectif d’atteindre d’ici 2050 l’absence
de toute artificialisation nette des sols, dit « Zéro Artificialisation Nette » (ZAN). Les régions
ont
jusqu’au 22 février 2024
pour prendre en compte cet objectif dans leurs schémas
d’aménagement
42
.
À ce jour, au vu des retards accumulés, le respect de cette date butoir apparaît
compromis.
40
Loi
portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dite loi « Elan »
. La loi ELAN
du 23 novembre 2018 a pour effet :
-
« D’interdire la densification des « espaces urbanisés » autres qu’agglomérations et villages (définis au
PADDUC) dans les espaces proches du rivage.
-
De limiter les possibilités de constructions dans ces espaces urbanisés aux seules fins d’amélioration de
l’offre de logement ou d’hébergement et d’implantation de services publics », et d’imposer la soumission
de
chaque demande de permis de construire dans ces espaces à l’avis préalable du conseil des sites de Corse.
- Enfin et surtout, de conditionner les possibilités de construire dans ces espaces à leur identification dans
un SCoT, ou par défaut dans le PADDU
C. Le PADDUC approuvé en 2015 ayant défini des critères d’identification
des espaces urbanisés, mais pas identifié spatialement ces derniers, il n’est donc désormais plus possible, pour les
communes littorales, de délimiter dans leurs PLU ces secteurs déjà urbanisés hors des agglomérations et villages,
tant qu’un Schéma de Cohérence Territorial ne les aura pas identifiés, ou tant que le PADDUC n’aura pas évolué
pour localiser lui-
même ces secteurs, en l’absence de SCoT ».
41
Loi portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets.
42
Un délai supplémentaire a en effet été accordé par la loi du 21 février 2022 relative à la différenciation,
la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simpl
ification de l’action publique locale,
dite « 3DS ».
AGENCE D’AMENAGEMENT
DURABLE, D’URBANISME ET D’ENERGIE DE LA
CORSE
35
3.2
La gestion des contentieux liés au PADDUC et au rétablissement de la
carte des espaces agricoles
Lors de son adoption, le PADDUC a généré de nombreux contentieux. Une quarantaine
de requêtes a été introduite en première instance, les derniers jugements du tribunal
administratif ayant été rendus en avril 2018. Les procédures en appel se sont poursuivies
jusqu’en avril 2019 et un dernier arrêt du Conseil d’État est intervenu en juillet
2021.
Si ces décisions
n’ont globalement pas remis en cause le contenu du
PADDUC
43
,
l
’annulation à deux reprises, en 2018 puis 2022, de l
a cartographie des espaces stratégiques
agricoles (ESA) a généré de nombreux contentieux qui ont mobilisé
l’agence, sollicitée
par la
CdC afin d’apporter son appui technique dans la gestion de
ces litiges et dans la modification
du PADDUC visant à rétablir la carte des ESA
44
.
Selon les informations communiquées par l’agence, l’appui à l’activité contentieuse
aurait représenté en moyenne, de 2018 à 2022, 214 jours de travail,
soit l’équivalent
d
’un agent
à plein temps mobilisé sur un an (218). Or, c
ette activité n’est pas explicitement listée
dans les
statuts de l’agence et n’a pas fait l’objet d’une délibération de l’
Assemblée de Corse mandatant
officiellement celle-ci.
En outre, et bien que cette mission relève de ses statuts, l
a contribution de l’AUE
à la
modification n°1 du PADDUC résultant de ces contentieux aurait quant à elle nécessité
545 jours de travail entre 2018 et 2020,
soit l’équivalent de 2,
4 agents employés à temps plein.
Au total, la gestion du contentieux a mobilisé l’équivalent d’un agent pendant 8
mois à
plein temps chaque année pendant 5 ans, à rapporter aux environs 13 ETP en moyenne sur
l’activité urbanisme de
l’
agence pendant ces cinq années (cf. graphique n° 4).
43
Hormis le classement de certains secteurs très localisés, s’agissant des communes de Peri (
Cf. TA
Bastia, 1
er
mars 2018, n°1600452) et de Calvi (Villas Mandarine - Cf. TA Bastia, 9 mai, n°1600688).
44
Par une décision du 3 juillet 2023, la Cour administrative d’appel de Marseille a rétabli la carte des
espaces stratégiques agricoles en Corse.
AGENCE D’AMENAGEMENT
DURABLE, D’URBANISME ET D’ENERGIE DE LA
CORSE
36
Graphique n° 5 :
Nombre de jours de travail consacrés par l’AUE à la gestion des contentieux et à la
modification du PADDUC découlant de ces contentieux
Source : Chambre régionale des comptes
à partir des chiffres communiqués par l’AUE.
3.3
Jusqu’en 2023, u
ne part
d’activité
importante dédiée aux avis formulés
pour le compte de la CdC
Selon
l’article L.
153-16
du code de l’urbanisme, le
s projets du
plan local d’urbanisme
(PLU) sont soumis pour avis aux Personnes Publiques Associées (PPA) à leur élaboration,
parmi lesquels
l’
État, les régions et les départements
45
.
En pratique depuis sa création, l
’AUE
a été chargée de centraliser, pour le compte de la
CdC, les contributions des différents services et offices et de proposer à la collectivité les projets
d’avis
officiels
sur les documents d’urbanisme qui lui sont soumis en sa qualité de PPA
.
L’
AUE est également sollicitée pour produire des notes visant à éclairer le président du
conseil exécutif
sur les projets de documents d’urbanisme, d’opérations ou de construction qui
sont soumis au Conseil des Sites de Corse ou à la Commission Territoriale de la Préservation
des espaces Naturels Agricoles et Forestiers (
CTPENAF), qu’il copréside.
Dans son rapport précédent, la chambre régionale des comptes soulignait l’importance
de cette activité dans les missions de l’AUE, au détriment de ses autres missions statutaires et
notamment, celle d
e l’
assistance aux collectivités du bloc communal.
Non explicitement prévu par les statut
s, l’exercice de cette mission réglementaire
peut
être source de confusion
46
pour les élus, qui perçoivent l’agence comme un organisme censeur
et exclusivement au service de la CdC.
45
Les PPA sont listées aux articles L. 132-7 et L. 1322-
9 du code de l’urbanisme.
46
La délibération n°18/196 AC
de l’
Assemblée de Corse prenant acte de la présentation de la feuille de
route de l’AUE 2018
-2020 indique «
…pour que ce projet aboutisse, il sera nécessaire de gagner la confiance des
collectivités clientes, en garantissant la nature purement technique et professionnelle des productions et services
fournis et en évitant toute interférence entre les considérations liées au rôle de PPA exercé par la CdC et le travail
fourni par l’AUE au service des collectivités locales.
0
50
100
150
200
250
300
350
2018
2019
2020
2021
2022
Part activité dédiée à la modification n°1 PADDUC
Part activité dédiée à la gestion des contentieux
AGENCE D’AMENAGEMENT
DURAB
LE, D’URBANISME ET D’ENERGIE DE LA CORSE
37
L’AUE et la CdC s’étai
ent engagées à établir une convention clarifiant les modalités
d’intervention de l’agence pour le compte de
sa tutelle. À
ce jour, l’AUE
n’
a toutefois fourni
qu’une
note du président du conseil exécutif en date du 27 janvier 2020, qui précise le processus
d’échange entre
les deux institutions et confirme
le rôle de l’AUE
dans la production des avis.
De fait, sur la période sous contrôle, cette activité a encore mobilisé fortement les
équipes
de l’AUE
.
L’agence a indiqué que ces missio
ns ont représenté une charge de travail
d’environ 1
570 jours de travail sur cinq ans, soit près de 10 % des effectifs affectés à
l’aménagement
.
L’agence a indiqué que cette transition
a pris
complètement effet en juin 2023 à l’issue
du recrutement par la DGAADT d’une personne ressource entièrement dédiée, l’AUE se
limitant à fournir les contributions techniques, à l’instar
des autres services, offices ou agences
de la CdC. Par ailleurs, il a é
té convenu que l’
agence ne pourrait intervenir pour représenter ou
assister les services de la collectivité en tant que PPA sur le territoire d’une commune à laquelle
l’AUE fournirait une assistance technique, pour éviter de se trouver dans une position «
de juge
et partie ».
En réponse aux observations, le président du conseil exécutif de la collectivité de Corse
indique que
l’analyse des documents de planification
, après une période de transition, est
désormais intégralement prise en charge par la collectivité de Corse, suite au recrutement
d’un
agent qualifié.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
L’AUE
, de par ses statuts,
contribue activement à la mise en œuvre et à l’évaluation du
PADDUC. Néanmoins, sur la période de contrôle, seuls deux rapports de suivi du PADDUC
ont été produits alors que la réglementation prévoit un rapport annuel
d’évaluation
. De plus,
les rapports produits se sont parfois appuyés, pour le suivi des indicateurs listés dans le
PADDUC, sur des données non actualisées.
La collectivité de Corse, par sa délibération de 2020 prenant acte du rapport de suivi
et d’évaluation du PADDUC 2017
-
2019, a mandaté explicitement l’agence pour élaborer et
soumettre avant fin 2020 à l’
Assemblée de Corse une proposition méthodologique visant à
établir les modalités de l’analyse globale du PADDUC telle que prévue par
la loi.
Bien que cette méthode ait été adoptée en novembre 2021, la présentation
de l’analyse
globale, préalable à une poten
tielle révision du schéma, n’a toujours pas été
effectuée, alors
que le PADDUC doit, a minima, être mis en conformité avec la règlementation nationale qui a
évolué depuis 2015.
En revanche, l’AUE
enregistre, sur la période contrôlée, une
part d’activité t
oujours
importante dédiée aux avis formulés pour le compte de la CdC et pour la gestion des
contentieux
qui ont fait suite à l’adoption du
PADDUC.
Après une période de transition, l’analyse des documents de planification
des
collectivités a été pris en charge intégralement par la collectivité de Corse en 2023.
AGENCE D’AMENAGEMENT
DURABLE, D’URBANISME ET D’ENERGIE DE LA
CORSE
38
4
L’EFFICACITE
DES
ACT
IONS
MENEES
POUR
ACCOMPAGNER
LES
TERRITOIRES
EN
MATIERE
D’AMENAGEMENT
4.1
La réorientation de l’offre de services à destination des collectivités
Le précédent rapport de la chambre soulignait que
jusqu’en 2018,
l’
agence avait effectué
de manière très ponctuelle sa mission d’assistance auprès des collectivités pour l’élaboration de
leurs documents d’urbanisme.
D
urant cette période, des prestations de conseil et d’assistance
ont été engagées à titre gracieux dans un cadre formel ou informel. Depuis novembre 2018,
l’activité de conseil auprès des collectivités et leurs groupements appara
î
t d’autant plus
nécessaire que les différents documents d’urbanisme locaux doivent désormais être com
patibles
avec le PADDUC
47
.
Afin de renforcer leur action auprès des territoires, la CdC et l’AUE ont souhaité
substituer à
la logique d’une organisation «
par la réponse à une demande », une approche
« par
l’offre
» en proposant une gamme de services pour inciter les collectivités à engager des
démarches de projet, au-delà de la seule planification réglementaire
48
.
Le principe de cette offre de services a été
approuvé par délibération de l’
Assemblée de
Corse du 25 avril 2019.
L’offre de service
s en tant que telle a été élaborée en 2020 et diffusée
à l’attention des collectivités territoriales
en 2022. Elle
s’articule
autour de trois modes
d’intervention
qui
ont constitué les missions d’urbanisme de l’
agence depuis cette délibération,
complétées par la finalisation des missions enclenchées avant cette délibération :
- Une prestation de base gratuite, notamment pour les plus petites communes
s’engageant dans l’élaboration de PLU
consistant en : (i) la fourniture de cahiers des charges
types pour des marchés
d’élaboration de documents d’urbanisme ; (ii) le conseil préalable à
l’élaboration de documents d’urbanisme et l’exposé synthétique des orientations du PADDUC
applicables à leur territoire ;
-
Des prestations générales d’assistance à maitrise d’ouvrage (AM
O), payantes, pour
l’élaboration de documents de planification ou l’engagement de démarches pré
-opérationnelles
(de programmation ou de conception urbaine
49
) ;
47
Les collectivités avaient en effet trois ans à compter de 2015 pour mettre en compatibilité leurs
documents avec le PADDUC (article L.111-
1 du code de l’urbanisme).
48
Voir rapport du président du conseil exécutif de Corse présenté à l’appui de la délibération de
l’Assemblée de Corse du 25 avril 2019 approuvant l’offre de services de l’AUE dans le champ de
l’accompagnement des collectivités en matière d’urbanisme et de planification.
49
Ces prestations intègrent a minima : la définition des besoins de prestations à externaliser et les coûts
c
orrespondants, la rédaction des projets de marchés publics correspondant, l’assistance à la passation des marchés
(analyse des offres etc.), l’assistance à l’organisation de la concertation publique, le suivi de l’exécution des
prestations et l’assistance à l’organisation des réunions de suivi, la validation technique des productions avant
réception par le maître d’ouvrage, l’assistance du maître d’ouvrage durant les différentes commissions d’examen
des projets (CTPENAF, Conseil des Sites, etc.).
AGENCE D’AMENAGEMENT
DURABLE, D’URBANISME ET D’ENERGIE DE LA
CORSE
39
- Des prestations
d’études spécifiques, également payantes, intégrant également des
analyses en a
mont de la commande d’études
50
.
L’objectif de l’AUE, afin de ne pas concurrencer le secteur privé, est de se placer en
interface entre la commune ou
l’intercommunalité et
le bureau d’étude
s, dans un rôle
d’assistance à ma
î
trise d’ouvrage
. Son but est de prendre en compte les orientations et
prescriptions du PADDUC tr
ès en amont de l’élaboration du document d’urbanisme local.
4.2
Des résultats et des actions qui tardent à se concrétiser
4.2.1
Au titre des
prestations proposées par l’agence
telles que résultant de la
d
élibération de l’Assemblée de Corse du 25 avril 2019
La mission de délivrance
d’une prestation de base gratuite pour les plus petites
communes s’engageant dans l’élaboration de PLU
, à travers la fourniture de cahiers des charges
types et le conseil préalab
le à l’élaboration de documents d’urbanisme, ainsi
que
l’accompagnement à l’appropriation des dispositions du PADDUC sur le territoire concerné,
ne font
pas l’objet d’un objectif chiffré en nombre de prestations dans le cadre de la feuille de
route de
l’
agence pour la période 2018-2020. Celle-ci a indiqué que 11 cahiers des charges
types et 18 conseils préalables à l’élaboration de PLU ont été réalisés sur la période examinée.
En 2022 par exemple, la commune de Riventosa a bénéficié gratuitement d’une étude
concernant la faisabilité de projets de logements, et celle de Lozzi d’une étude concernant les
possibilités de recours à certaines procédures pour l’extension du refuge de l’Ercu.
Si l’
agence mentionne,
dans son rapport d’activité 2022
,
que l’une des communes
accompagnées, Zigliara, a passé un marché public avec un cabinet pour l’élaboration de son
PLU à la suite de la prestation non rémunérée de l’AUE, le nombre total de PLU ayant été
finalisés à la suite de ces prestations n’est toutefois pas communiqué par l’
agence. Entre 2016
et 2021, la part de communes corses
disposant d’un PLU opposable a augmenté faiblement,
passant de 14,4 % à 17,7 %, tandis que la part de la population résidente permanente couverte
par un PLU est désormais de 66
% alors qu’elle était de 64
% en 2016. Cela pourrait utilement
constituer un indicateur suivi par l’
a
gence dans le cadre du futur COP, au titre de l’achèvement
des objectifs qui lui sont fixés.
50
Il peut
s’agir de l’élaboration de stratégies foncières, d’études d’urbanisme pré
-opérationnelles, etc.,
mais également d’analyses d’enjeux, ou de formes urbaines, en amont de la commande d’études plus approfondies
afin de mieux cibler l’objet de ces commandes.
AGENCE D’AMENAGEMENT
DURABLE, D’URBANISME ET D’ENERGIE DE LA
CORSE
40
Ce nombre relativement faible de documents accompagnés est à mettre au regard de
l’importance de la réalisation, par l’
agence, de missions « hors offre de services » sur cette
période. Ce périmètre inclut d’abord la finalisation de
six missions de conseil et participations
à l’élaboration de plans, chartes et
documents stratégiques et également la participation de
l’AUE à plus de 90 missions de conseil et participation à l'élaboration des documents
d'urbanisme dans le cadre de l'appui à la mise en œuvre du PADDUC pour le compte de la
collectivité de Corse, les collectivités locales ne différenciant pas leurs demandes de conseil
technique auprès de l’agence ou auprès du représentant de la
collectivité de Corse. En pratique
donc, ces missions de conseil et de participation à l'élaboration de PLU et cartes communales
vont au-
delà du seul périmètre de l’offre de service à titre gratuit telle qu’établie dans la
délibération du 25 avril 2019, qui se bornait à la réalisation d’études
préliminaires. Or certaines
de ces missions gratuites ont été conduites pour le compte
de communes d’envergure. Enfin,
deux missions gratuites de conseil et réflexion pour l'élaboration de projets d'aménagement ont
été menées pour Figari et Ville di Pietrabugno.
La coexistence de ces différentes missions, contenues dans l’offre de services
et
en-dehors de celle-ci, rend peu lisible les prestations dont peuvent bénéficier gratuitement les
collectivités. Cet état est accentué dans un contexte où la « Mission urbanisme » lancée par le
Président de la République en 2019 et confiée à la Directio
n Générale de l’Aménagement, du
Logement et de la Nature (DGALN), a abouti à la proposition d
’
offrir aux collectivités
remplissant certains critères de bénéficier gratuitement de prestations d’assistance à maîtrise
d’ouvrage dans le cadre de l’élaboration de documents d’urbanisme.
Plus largement, la coordination entre ces deux types de prestation devrait être renforcée.
Un « COPIL Urbanisme » réuni en octobre 2019 sous la présidence de la préfète de Corse avait
souligné l’enjeu de « travailler à la coordin
ation et à la complémentarité des offres
d’accompagnement respectivement proposées par l’État et l’AUE », mais cette coordination
n’a jamais été approfondie au
-delà de ce COPIL.
S’agissant des prestations rémunérées, l’agence a signé six marchés publics
repris dans
le tableau n° 8 en vue de la réalisation de
prestations d’assistance à maîtrise d’ouvrage
.
En réponse aux observations de la chambre, le directeur général
de l’agence soulign
e
que cinq des six marchés ont été conclus depuis fin 2021, et dont quatre en 2022 ce qui, selon
lui, atteste d’une dynamique, certes récente
, mais encourageante.
AGENCE D’AMENAGEMENT DURABLE, D’URBANISME ET D’ENERGIE DE
LA CORSE
41
Tableau n° 8 :
Offre de services de l’AUE en AMO aménagement et programmation urbaine
de 2018 à 2022
Mode
d'intervention
Collectivité/territoire
Objet
Coût le cas
échéant (HT)
Marchés
publics
Commune de Rogliano
Assistance à maîtrise d’ouvrage en
programmation urbaine pour la
requalification du port de Macinaggio
26 241,25
Marchés
publics
Commune de Luri
Assistance à maîtrise d’ouvrage en
programmation urbaine pour la
requalification de la marine de Santa Severa
34 572,5
Marchés
publics
Commune de Barrettali
Assistance à maîtrise d’ouvrage en
programmation urbaine pour l'aménagement
de la marine Giottani
8 025
Marchés
publics
Commune de Brando
Assistance à maîtrise d’ouvrage en
programmation urbaine pour la
requalification de la traversée de la marine
d'Erbalunga
34 057,5
Marchés
publics
Commune de Corte
AMO pour l'ORT de Corte et son étude pré-
opérationnelle
19 680
Marchés
publics
PNRC
AMO pour la réhabilitation des refuges d'Ortu
di U Piobbu, Carrozzu et Asinau
50 600
Total
173 176,25
Source/note : Chambre régionale des comptes
à partir des données de l’AUE
.
En dehors de ces prestations, l’AUE réalise également depuis avril 2018 les études
du
SCOT de Balagne pour le compte du Pôle d’Equilibre Territorial et Rural
(PETR) de Balagne.
Cette production est prise en charge par la CdC en financement de deux postes supplémentaires
à l’AUE pendant deux ans.
L
e projet de COP définit des objectifs pour les missions de renforcement de l’ingénierie
publique, à raison de six études et conseils à réaliser entre 2023 et 2025, qui devront avoir
conduit à des opérations d’aména
gement, et de 30 contrats passés avec les collectivités du bloc
communal pour l'élaboration des documents de programmation et planification (SCoT, PLH,
PDU, PLUi, PLU, Schéma cyclable, Plan Paysage) prévus dans le projet de COP. Ces objectifs
ambitieux, qui devront être réalisés sur une période de 2 à 3 ans, supposent que soit clarifié le
périmètre des prestations de l’AUE, entre les missions contenues dans l’offre de services et
en-dehors de celle-ci.
AGENCE D’AMENAGEMENT
DURABLE, D’URBANISME ET D’ENERGIE DE LA
CORSE
42
4.2.2
L’absence d’opérations de projets urbains d’ensemble et
d’aménagement
intégré, et un faible nombre d’opérations d’aménagement opérationnel
4.2.2.1
L
’action de l’agence sur les secteurs d’enjeux régionaux
, conditionnée à la
décision de la CdC et à celles des collectivités exerçant la maîtrise
d’ouvrage.
Plusieurs orientations et dispositions du PADDUC visent à susciter un regain
d’intervention publique en matière d’aménagement et d’urbanisme
.
Le PADDUC définit le périmètre de
secteurs d’enjeux régionaux (SER
). Ces secteurs
sont voués à faire l’objet d’opérations d’aménagement et
ainsi faire émerger un « urbanisme de
projet » que l’
a
gence a la charge d’impulser.
Les SER sont les secteurs prioritaires appelant des
projets urbains d’ensemble et des démarches d’aménagement intégrées avant toute poursuite de
l’urbanisa
tion ou tout investissement. Ces SER sont, en première approche, les secteurs
prioritaires de l’action foncière publique, et ceux sur lesquels les dispositifs conservatoires
doivent être envisagés.
La délibération 17-019 du 27 janvier 2017 a présenté une méthode de travail visant à
initier ces projets d’aménagement d’ensemble
et a missionné
l’
agence
d’urbanisme pour animer
la réflexion.
Cette dernière a donc préparé, sur cette base,
les conditions d’exécution de sa mission à
la fin de l’année 2018, par
:
•
Le
lancement d’un marché de prestations intellectuelles
via
une dotation spécifique de
la CdC de 500 000
€ HT (diagnostics de territoires, esquisses d’aménagement et
éléments financiers sur quelques SER, études de la voie ferrée orientale, etc
…
),
•
L’organisa
tion
d’une série d’ateliers associant les intercommunalités et communes à
l’échelle des
neuf bassins de vie, qui visaient à lancer la démarche de programmation
territoriale intégrée (devant déboucher sur une contractualisation spécifique). Ces
ateliers se sont déroulés entre avril et septembre 2019.
•
L’annonce
d’un engagement des études de préfiguration des SER, dans un cadre de
gouvernance plus restreint, puisque cette démarche ne concernait que les communes sur
lesquelles un SER était prévu dans le PADDUC.
Suite à l’atelier de travail qui s’est tenu en juin 2019 à Bastia, l
e président de la
c
ommunauté d’
agglomération de Bastia (CAB), par courrier du 19 octobre 2020, a sollicité la
CdC pour se faire accompagner dans les travaux d’élaboration d
e son projet de territoire et sur
le principe d’un concours financier de la CdC justifié par l’externalisation de prestations en vue
de l’élaboration d’un SCOT ou d’opérations d’aménagement répondant aux attendus du
PADDUC sur le territoire de Bastia.
AGENCE D’AMENAGEMENT
DURABLE, D’URBANISME ET D’ENERGIE DE LA
CORSE
43
Nonobstant ce courrier resté sans réponse, la synthèse réalisée par le comité technique
concernant les résultats du PADDUC
51
et son application indiquait que «
les orientations du
PADDUC en matière d’urbanisme opérationnel, et en particulier l’engagement de projets
urbains
d’ensemble (…) n’ont connu aucune traduction concrète. La conditionnalité de la
poursuite de l’urbanisation au sein de ces espaces à l’élaboration d’un projet urbain
d’ensemble
…
n’a pas non plus été prise en compte dans le cadre des PLU élaborés ou révis
és
après approbation du PADDUC
…
Fin 2021, les seules approches préparatoires à
l’engagement de projets urbains d’ensemble ont été, à notre connaissance, relevées dans le
cadre des PLU d’Ajaccio avec l’instauration de quelques périmètres d’attente
…
et de Calvi,
avec le classement en zone AU stricte d’une emprise d’environ 10 ha en entrée de ville, réservée
pour une urbanisation future dans le cadre d’une opération publique d’ensemble
».
Ce comité technique susvisé relevait également que certains financements de la CdC
pourraient être à l’avenir strictement conditionnés à la mise en œuvre d’opérations d’urbanisme
intégrées sous
maîtrise d’ouvrage
publique.
En pratique, aucun SER
52
n’a fait l’objet de démarches de préfiguration d’opération
d’aménagement d’ensem
ble telles que prévues par la délibération n°17/019 AC. Aucune
opération d’intérêt territorial (OIT) ne s’est concrétisée.
En 2020, l’agence a continué à œuvrer sur les SER en contribuant
aux propositions
d’inscriptions
des crédits nécessaires aux études au
Plan de transformation et d’investissement
pour la Corse (PTIC)
, en discussion entre la CdC et la préfecture de région. L’idée
était de
conditionner tout financement au titre d
u PTIC au sein de ces secteurs à l’engagement de
démarches d’aménagement urbain intégré. L’agence a proposé une méthode et une évaluation
de l’ensemble des coûts d’étude et de conduite des démarches d’aménagement, jusqu’en phase
d’enclenchement opérationnel, pour la totalité des SER identifiés au PADDUC, et suggéré que
ces coûts (en moyenne
1 M€
par SER) soient financés sur le
PTIC. Cette proposition n’a pas
été validée par les services de
l’Etat.
Ces démarches de préfiguration des aménagements pourraient être réactivées sans délai,
sous réserve que les conditions de co-pilotage par les collectivités locales et la CdC soient
stabilisées et que les moyens financiers pour les études à externaliser soient mobilisés, comme
demandé par certaines collectivités locales.
4.2.2.2
Les missions d’AMO opérationnelle
Au titre des missions d’AMO opération
nelle de
l’agence
, six contrats sont actuellement
en cours. L
a plus importante est l’assistance à maîtrise d’ouvrage
de la commune de Corte pour
son projet d’aménagement urbain d’ensemble dans le cadre de l’« Opération
de Revitalisation
du Territoire », en cours depuis février 2022.
51
Proposition de synthèse et Fiche de contribution à l’analyse globale OS 11/Réponse QI 44.
52
La commune de Corte, dans le cadre de son opération de revitalisation du territoire, mène une étude de
programmation et de conception urbaine globale sur un périmètre qui se rapproche de celui du SER.
AGENCE D’AMENAGEMENT
DURABLE, D’URBANISME ET D’ENERGIE DE LA
CORSE
44
Quatre communes littorales du Cap Corse (Luri, Roglianu, Brandu et Barrettali) ont
également passé,
entre la fin de l’année 2022 et le début de l’année 2023
, des marchés publics
avec l’
a
gence, pour des opérations d’AMO en vue
de la requalification de marines du
Cap
Corse. Par ailleurs et depuis septembre 2018, l’
a
gence poursuit la réalisation de l’AMO du
Parc Naturel Régional de Corse pour la reconstruction de refuges (Carrozzu, Ortu di u Piobbu
et Asinau).
Outre que la réalisation de ces opérations dépend des initiatives des collectivités, leur
nombre relativement faible peut s’expliquer par le coût que représente la conduite d’AMO pour
ces collectivités. Ainsi, les six contrats en cours (tableau n°8) représentent un coût moyen de
30 700
€
, qui peut être lourd à supporter pour les petites collectivités. Les quatre contrats visant
les marines du Cap Corse ont par exemple été intégralement financés par
l’agence
nationale de
cohésion des territoires à travers les contrats de relance et de transition écologique.
La délibération du 25 avril 2019 prévoyait la formalisation de conventions-cadres entre
l’
a
gence et la collectivité de Corse, dédiées à encadrer les prestations de l’AUE concernant les
prestations générales d’AMO pour propo
ser aux collectivités des contrats « clé en main »,
financés par la collectivité de Corse. Ces conventions-
cadres n’ayant pas été élaborées, et
l’
a
gence n’attribuant
pas de crédits d’intervention en matière d’urbanisme, les collectivités
peuvent être freinées, dans leur recours à ces prestations, par la nécessité de rechercher leurs
subventions en autonomie.
A date, aucune mission d’AMO opérationnelle menée par l’
age
nce n’a
yant été finalisée,
il n’est pas possible d’en apprécier leur résultat. Les dernières missions contractualisées sur les
quatre marinas
du Cap Corse ont toutefois été établies autour d’un calendrier plus resserré que
les premières missions signées pour la reconstruction des refuges (en cours depuis cinq ans
maintenant), ce qui permettra de disposer prochainement d’un premier bilan effectif de
l’activité de l’
agence en la matière.
4.3
Des actions qui restent à mener
pour faire de l’AUE un vrai aménageur
Si la collectivité de Corse, à travers ses nombreuses délibérations, rappelle le rôle central
de
l’agence en matière d’aménagement
, cette dernière
n’est néanmoins pas compétente pour
initier les opérations d’aménagement en lieu et place des collectivités maîtres d’ouvrage
, quand
bien même celles-ci
bénéficient d’un
appui technique et financier
de la CdC et de l’Etat.
L’activité de l’agence est donc conditionnée par des politiques publiques régionales sectorielles
qu’elle ne maîtrise pas
. Néanmoins, des marges de progrès existent.
4.3.1
Faire connaître : achever la démarche de l’approche par l’offre vis
-à-vis des
collectivités
L
’
agence enclenche progressivement une approche plus proactive dans la recherche de
missions d’AMO. Au
-
delà des consultations directes qu’el
le reçoit, elle a par exemple soumis
en 2022 trois réponses à des appels publics à la concurrence pour des missions d’AMO.
AGENCE D’A
MENAGEMENT DURABLE,
D’URBANISME ET D’ENE
RGIE DE LA CORSE
45
L’AUE a par
, ailleurs,
accompagné sa démarche de transition d’une « approche par la
demande » vers une « approche par l’offre » vis
-à-vis des collectivités territoriales par la
réalisation d’une plaquette de présentation de
son offre de services. En 2022 toutefois,
seulement sept réunions de présentation ont été organisées dans les territoires. Le projet de COP
ne prévoit pas d’objectifs en la matière.
Or,
si la connaissance de l’agence et de son offre sera naturellement amenée à progresser
une fois les premiers livrables de ses missions
d’AMO opérationnelle fournis (une première
fiche « Opérations exemplaires » mettant en avant le projet d’AMO à Corte est d’ores et déjà
diffusée), une démarche plus proactive de la part de l’
agence semble nécessaire pour inciter les
collectivités à enclenc
her ce type de missions et à saisir leur rôle d’aménageur, contraint à la
fois par l’absence de documents d’urbanisme ou leur invalidité sur certaines communes, et par
une posture d’attentisme vis
-à-vis des perspectives de révision prochaine du PADDUC.
4.3.2
Clarifier
le positionnement de l’AUE vis
-à-vis de la CdC
La délibération du 25 avril 2019 de l’Assemblée de Corse souligne les difficultés
associées au positionnement de l’AUE vis
-à-vis des collectivités locales, au regard de
l’identification de l’
agence co
mme référent en matière d’application du PADDUC
, à travers les
avis formulés pour le compte de la CdC.
En effet, « l’
a
gence peut parfois être perçue comme un service de l’urbanisme de la
CdC, voire comme une administration qui interviendrait dans la vérif
ication et l’analyse des
documents d’urbanisme des collectivités et de leurs actions, à la manière d’un contrôle de
compatibilité avec le PADDUC parallèle au contrôle de légalité, plutôt que comme un
établissement pouvant participer à l’élaboration du document d’urbanisme ou du projet de
territoire, à la manière d’une agence d’urbanisme classique ».
Ce flou dans le positionnement de l’
agence était de nature à freiner le recours à celle-ci
dans le cadre d’une contractualisation comme prestataire.
La délibération du 25 avril 2019
prévoit ainsi de garantir que les agents chargés d’assister les collectivités sur un projet ne se
trouvent pas en situation de conflit d’intérêt ou de positionnement en réalisant une mission pour
le compte de la CdC sur ce même périmètre. Le transfert des prestations de préparation des avis
de la CdC sur les documents d’urbanisme locaux aux agents de la CdC, à partir de juin 2023
devrait contribuer à restaurer une relation de confiance entre les collectivités et l’agence
.
La finalisation dans les meilleurs délais de ce transfert apparaît nécessaire à la fois pour
permettre de clarifier le positionnement de l’
agence, alors même que celle-ci se voit appliquer
des objectifs chiffrés de contractualisation avec les collectivités, mais également pour
qu’elle
dispose d’une vision précise des moyens qu’elle pourra dédier à la réalisation de son offre de
services.
Dans sa réponse aux observations formulées par la chambre, le président du conseil
exécutif de la collectivité de Corse indique que cette mission est désormais intégralement prise
en charge par la collectivité de Corse et que le travail pédagogique à l’attention des communes
,
afin de clarifier les rôles respectifs de chacun, est en cours.
AGENCE D’AMENAGEMENT
DURABLE, D’URBANISME ET D’ENERGIE DE LA
CORSE
46
4.3.3
Développer un urbanisme de projet : la nécessité de renforcer le partenariat
avec
l’office
foncier de Corse
L’
office foncier de Corse (OFC) est compétent pour réaliser, pour le compte de la CdC
ou de toute personne publique, toutes acquisitions foncières ou immobilières en vue de la
réalisation d’actions ou d’opérations d’aménagement.
Son intervention se fait à la fois dans le périmètre des villes mais également dans les
villages. A
titre d’exem
ple, quelques projets soutenus concernent la réhabilitation de bâtisses
en centre ancien sur
les communes d’A
jaccio et Bonifacio.
L’
OFC est également un partenaire
privilégié de programmes type Action Cœur de Ville.
A défaut de transférer les missions de
l’OFC à l’AUE, des projets d’aménagement
urbain pourraient être conçus de manière partenariale entre les deux institutions, notamment
dans les secteurs d’enjeux régionaux (SER) identifiés par le PADDUC, par exemple.
L
a synthèse de l’analyse globale
du PADDUC sur
l’
orientation stratégique n° 11 indique
que «
le travail partenarial doit être appelé à se renforcer, marquant ainsi une nouvelle étape
dans le cheminement vers un pôle foncier capable d’apporter une réponse plus adaptée aux
besoins (guichet unique)
».
4.3.4
Envisager l’instruction et le versement
des subventions
par l’AUE
en matière
d’aménagement
La délibération du 25 avril 2019
approuvant l’offre de service de l’agence indique
qu’«
en application du principe de la libre administration des collectivités, les leviers
permettant à la CdC d’exercer une influence positive dans le domaine de l’aménagement
résident exclusivement dans sa capacité à faire des propositions au bloc communal (en termes
de méthodes, de principes de coopérations et de contenu des projets de territoire) et à
conditionner une partie de son soutien financier aux collectivités à l’engagement de certaines
démarches
».
L’
a
gence ne fournit pas de subventions en matière d’aménagement, qui restent
exclusivement attribuées par la CdC, à la fois en ce qui concerne les incitations à adopter des
documents d’urbanisme compatibles avec le PADDUC
via
les aides aux communes,
intercommunalités et territoires
53
, et en ce qui concerne l’encouragement des actions
d’aménagements, par exemple
via
l
e Schéma d’Aménagement et de Protection du Massif de
Corse.
A l’inverse, près de 2 M€ de subventions ont été attribués après examen par le
bureau
de l’AUE pour la réalisation d’investissements en matière d’énergie renouvelable en 2022 :
production d'électricité photovoltaïque en autoconsommation, installation de chauffe-eaux
solaires, aides à l’achat de
vélos à assistance électrique, etc.
53
Le règlement d’aides aux communes, intercommunalités et territoires adopté en novembre 2019 précise
les opérations éligibles à l’allocation de la subvention.
AGENCE D’AMENAGEMENT
DURABLE, D’URBANISME ET D’ENERGIE DE LA
CORSE
47
Le transfert de l’instruction des aides à l’urbanisme financées par la CdC vers les
équipes de l’AUE, et la finalisa
tion des conventions-cadres afin
d’engager ces aides
(cf. partie 4.2.2, §145) permettraient de proposer aux collectivités des contrats-clés aux
financements fournis, qui seraient de nature à les inciter davantage à recourir aux prestations
de l’AUE.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
L’efficacité
d
es actions menées par l’agence pour accompagner les territoires e
st
perfectible.
L
a CdC et l’AUE ont décidé, en avril 2019, de proposer aux collectivités une véritable
offre de services qui va bien au-delà de la planification règlementaire. A côté de quelques
prestations gratuites, l’agence
a proposé
une gamme de prestations de conseil et d’assistance
pour l’élaboration des documents d’urbanisme et la conduite d’opérations d’aménagement.
Cette offre de services, diffusée aux collectivités en 2022, a pour vocation de favoriser
l’émergence de projets de développement sur les territoires et notamment sur ceux où
l’intervention publique est déficiente.
En pratique, peu de marchés ont été conclus et aucune opération de projet urbain
d’ensemble et d’aménagement intégré n’a été réalisée
,
y compris dans les secteurs d’enjeux
régionaux pourtant créés à cette fin, et ce malgré la sollicitation de la communauté
d’agglomération de Bastia, restée sans réponse de la
part de la collectivité de Corse.
La chambre convient que
l’action de l’agence est
surtout conditionnée par le
volontarisme de la collectivité de Corse et par les décisions des collectivités locales, exerçant
la maîtrise d’ouvrage.
Elle considère néanmoins que
l’agenc
e doit impulser une démarche plus
proactive afin d’accentuer ses prestations d’AMO
. Son positionnement vis-à-vis de la CdC
devra aussi être clarifié afin qu’une
véritable
relation de confiance puisse s’instaurer
avec les
communes et intercommunalités.
AGENCE D’AMENAGEMENT
DURABLE, D’URBANISME ET D’ENERGIE DE LA
CORSE
48
ANNEXES
Annexe n° 1. Synthèse des décisions et arrêtés des juridictions administratives
relatifs du PADDUC
..................................................................................
49
Annexe n° 2.
Composition du Conseil de l’Aménagement et de l’urbanisme de
Corse
...........................................................................................................
50
Annexe n° 3.
Commande publique
................................................................................
52
AG
ENCE D’AMENAGEMENT DURABLE, D’URBANISME ET D’ENERGIE DE LA C
ORSE
49
Annexe n° 1.Synthèse des décisions et arrêtés des juridictions administratives
relatifs du PADDUC
Source : Agence
d’urbanisme et de l’énergie de la Corse.
AGENCE D’AMENAGEMENT
DURABLE, D’URBANISME ET D’ENERGIE DE LA
CORSE
50
Annexe n° 2.
Composition du Conseil de l’Aménagement et de l’urbanisme de
Corse
Présidé par le président du Conseil Exécutif de Corse, le CAUC est composé de
membres de droit, de membres associés et de membres invités.
Les membres de droit :
M. le président du conseil exécutif de Corse
Les conseillers exécutifs de Corse
Mme la présidente
de l’Assemblée de Corse
Un représentant de chaque groupe politique de l’Assemblée de Corse
Mme la présidente du Conseil Economique, Social, Environnemental et Culturel de la
Corse
Un représentant désigné par l’Assembl
ea di a Giuventù
Deux représentants de la Chambre des Territoires issus du collège des Maires/EPCI
Un représentant désigné par l’Association des
maires du Pumonte
Un représentan
t désigné par l’Association des
maires du Cismonte
Les membres associés :
M. le Préfet de Corse
M./Mme le Directeur/la Directrice Général(e) des Services de la collectivité de Corse
M. le DREAL
M. le DDTM
M. le DRAAF
M. le DGALN
M. le Directeur régional
de l’INSEE
M. le Directeur de l’AUE
Mme la Directrice de l’OFC
M. le Directeur de l’OEHC
M. le Directeur de l’ODARC
M. le Directeur de l’ADEC
M. le Directeur de l’OTC M. le Directeur de l’ATC
Mme la Directrice Générale Adjointe en charge de l’aménagement et du développement
des territoires de la collectivité de Corse
AGENCE D’AMENAGEMENT
DURABLE, D’URBANISME ET D’ENERGIE DE LA
CORSE
51
Les membres invités :
Un représentant de la chambre
régionale d’agriculture
Un représentant de la chambre régionale des métiers
Un représentant de la chambre
régionale de commerce et d’industrie
Un représentant de chacun des syndicats d’agriculteur
Un représentant de chacune des associations déclarées de protection de
l’environnement
Un représentant de chaque association dé
clarée d’usagers et de consommateurs
Un représentant de la SAFER
Un représentant du PNRC
Un représentant du GIRTEC
Un représentant de la FNAIM
Un représentant du CAUE
Un représentant de l’Ordre des Architectes en Corse
M. le Directeur régional de la Banque des Territoires
AGENCE D’AMENAGEMENT
DURABLE, D’URBANISME ET D’ENERGIE DE LA
CORSE
52
Annexe n° 3. Commande publique
Un contrôle a été effectué sur quelques marchés dont les procédures ont été passées et
les paiements effectués au cours de la période sous revue.
Le choix s’est porté sur les quatre marchés
suivants :
•
Marché d’
étude et assistance du PADDUC pour un montant de 499
945 € sur
1 an ;
•
Marché passé pour la réalisation de vidéos pour un montant de 58
430,50 € sur
1 an ;
•
Marché passé pour la réalisation de vidéos pour un montant de 52
500 € sur 1
an
reconductible ;
•
Marché de conseil en communication pour un montant de 52
500 € sur 1 an
reconductible.
Chambre régionale des comptes Corse
Quartier de l’Annonciade
CS 60305
20297 Bastia Cedex
Adresse mél. :
corse@crtc.ccomptes.fr
www.ccomptes.fr/fr/crc-corse