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CINQUIEME CHAMBRE
DEUXIEME SECTION
S-2023-1436
OBSERVATIONS DÉFINITIVES
(Article R. 143-11 du code des juridictions financières)
ASSOCIATION COALLIA
Exercices 2016-2021
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés, a été délibéré par la Cour des
comptes, le 4 octobre 2023.
ASSOCIATION COALLIA
2
TABLE DES MATIÈRES
TABLE DES MATIÈRES
..............................................................................................
2
SYNTHÈSE
......................................................................................................................
7
RECOMMANDATIONS
..............................................................................................
11
INTRODUCTION
.........................................................................................................
12
1
UNE GOUVERNANCE PERFECTIBLE ; DES CHOIX STRATEGIQUES
CLAIRS A FAIRE
.................................................................................................
14
1.1
Une gouvernance qui, en dépit des améliorations apportées, manque
encore de transparence
.....................................................................................
14
1.1.1
La crise de gouvernance de 2017 et les constats sévères de l’agence
nationale de contrôle du logement social
................................................
14
1.1.1.1
Un changement de présidence et de direction générale opéré sous la pression
......
14
1.1.1.2
De graves manquements dans le fonctionnement antérieur des instances de
gouvernance
...........................................................................................................
15
1.1.2
Une collégialité pas à pas restaurée, mais des progrès insuffisants
dans
la rigueur des mécanismes de décision
..........................................
15
1.1.2.1
Un renforcement des pouvoirs de contrôle du conseil d’administration
................
15
1.1.2.2
Des avancées encore indispensables dans la transparence et la rigueur des
mécanismes de décision
.........................................................................................
16
1.2
Le nécessaire recentrage sur des priorités stratégiques claires, pour éviter
les risques d’une fuite en avant
........................................................................
19
1.2.1
Des arbitrages impératifs sur les priorités stratégiques à privilégier
......
19
1.2.1.1
Une association dépourvue d’un projet d’entreprise associative depuis 2018
........
20
1.2.1.2
Une difficulté à faire les choix nécessaires : l’exemple du pôle médico-
social
21
1.2.2
Le choix de renouer avec des opérations de croissance externe et le
risque d’une fuite en avant : l’exemple de l’Association pour la
promotion des actions sociales et éducatives
..........................................
23
2
UNE ORGANISATION INSTABLE, UN PILOTAGE DEFAILLANT ET
UNE EVALUATION INEXISTANTE DES ACTIVITES
...................................
25
2.1
La recherche difficile d’un nouvel équilibre entre siège et territoires
.............
26
2.1.1
Une organisation territoriale à repenser
..................................................
26
2.1.1.1
Le secteur social : le rôle-clé des unités territoriales ; la valeur ajoutée
réduite des directions régionales
............................................................................
26
2.1.1.2
Le secteur médico-social : des directions régionales spécifiques
...........................
27
2.1.2
Un siège qui peine à asseoir sa légitimité
...............................................
28
2.1.2.1
Une organisation « métiers » cloisonnée et peu satisfaisante
.................................
28
2.1.2.2
Des insuffisances qui persistent dans les fonctions support
...................................
29
2.1.2.3
Les carences de la démarche de contrôle interne et de maîtrise des risques
...........
30
ASSOCIATION COALLIA
3
2.1.2.4
La persistance de nombreux dysfonctionnements et redondances dans la
filière financière et comptable
................................................................................
32
2.1.2.5
Le chantier longtemps reporté des délégations de pouvoirs et les risques
d’une centralisation excessive
................................................................................
33
2.2
Un pilotage défaillant des activités
..................................................................
35
2.2.1
Un siège sous-informé et trop peu impliqué
...........................................
35
2.2.1.1
Des systèmes d’information « métiers » parcellaires
.............................................
35
2.2.1.2
Une illustration du défaut de pilotage : l’absence de suivi des évènements
indésirables
.............................................................................................................
36
2.2.2
L’absence dommageable d’un outil d’information interne
.....................
37
2.3
Une contractualisation avec les financeurs peu développée et peu
contrôlée
...........................................................................................................
37
2.3.1
Un périmètre de contractualisation très incomplet
..................................
38
2.3.2
Les Cpom, des outils de suivi de l’activité dont l’administration ne
se saisit pas
..............................................................................................
38
2.3.2.1
Le Cpom Cada Bretagne
........................................................................................
38
2.3.2.2
Le Cpom des CHRS Île de France
.........................................................................
39
2.4
L’évaluation impossible de l’efficacité des prestations de Coallia
..................
40
2.4.1
Les besoins des personnes accueillies ne sont pas connus
......................
40
2.4.2
La qualité : une démarche quasiment abandonnée pendant six ans
........
41
3
MALGRE DES MESURES DE REDRESSEMENT, UNE VIABILITE
FINANCIERE EN QUESTION
.............................................................................
43
3.1
Comptes sociaux et comptes consolidés
..........................................................
43
3.1.1
L’association Coallia et les entités liées
..................................................
43
3.1.2
Une normalisation progressive des relations avec les commissaires
aux comptes
.............................................................................................
44
3.2
La réorientation majeure du portefeuille d’activités et ses impacts sur le
compte de résultats
...........................................................................................
45
3.2.1
Une perte progressive de maîtrise des ressources perçues par
Coallia
.....................................................................................................
45
3.2.1.1
Une montée en puissance de l’hébergement
...........................................................
45
3.2.1.2
Un poids croissant des ressources sous contrôle de tiers financeurs
......................
47
3.2.2
Des modèles économiques très contrastés selon les métiers
...................
48
3.2.2.1
Le logement accompagné, une activité historique en difficulté
.............................
48
3.2.2.2
L’hébergement social, une activité sous subventions en forte dynamique
.............
49
3.2.2.3
Le secteur médico-social, une activité en légère croissance
...................................
50
3.2.3
Des charges en forte hausse, qui nécessitent d’être mieux
maîtrisées
.................................................................................................
51
3.2.3.1
La dynamique des principaux postes de charges, et le récent plan de « retour
à l’équilibre »
.........................................................................................................
51
3.2.3.2
Des fonctions support coûteuses, que l’association n’a plus les moyens
d’assumer
...............................................................................................................
53
3.2.4
Un résultat comptable qui ne reflète pas le risque croissant encouru
par l’association
.......................................................................................
55
3.3
Un bilan
qui traduit l’adossement du parc immobilier et qui ne rend pas
compte de la réalité des marges de manoeuvre
................................................
57
ASSOCIATION COALLIA
4
3.3.1
Une crise d’ampleur en 2017, qui a nécessité des mesures
d’urgence de redressement financier
.......................................................
57
3.3.1.1
Le diagnostic initial et les premières mesures de sauvetage
...................................
57
3.3.1.2
Quelques cessions d’établissements ou cessations d’activités ont surtout
révélé leur faible valeur sous-jacente
.....................................................................
58
3.3.2
Une externalisation immobilière qui engendre une reconfiguration
profonde du bilan de l’association
..........................................................
60
3.3.3
Un bilan mettant en évidence une dépendance aux décisions
ponctuelles des pouvoirs publics
.............................................................
62
3.3.3.1
Des fonds propres tributaires de la reprise ou non des résultats excédentaires
sous subvention
......................................................................................................
62
3.3.3.2
Un fonds de roulement, en apparence restauré
.......................................................
65
3.3.3.3
Un besoin en fonds de roulement devenu négatif
...................................................
66
4
L’IMMOBILIER : UN TALON D’ACHILLE PERSISTANT
.............................
68
4.1
L’externalisation du parc immobilier du pôle HSA : une opération aux
conséquences mal mesurées
.............................................................................
68
4.1.1
Le choix d’une relation voulue comme équilibrée avec l’ESH
Batigère
...................................................................................................
68
4.1.2
Des travaux de modernisation du parc finalement ciblés sur des
constructions neuves, et des redevances en hausse
.................................
70
4.1.2.1
Un programme de travaux progressivement reconfiguré au profit de
constructions neuves
...............................................................................................
70
4.1.2.2
Une hypothèque sur la soutenabilité des redevances dans les conditions
actuelles d’exploitation des établissements
............................................................
72
4.2
L’enjeu général de la mise à niveau du parc immobilier exploité : un défi
pour la viabilité de Coallia
...............................................................................
74
4.2.1
Modernisation de l’immobilier en détention propre : l’urgence de
solutions pour le pôle médico-social
.......................................................
74
4.2.1.1
Un enjeu financier très lourd
..................................................................................
74
4.2.1.2
Une nécessaire professionnalisation des pratiques de gestion patrimoniale
...........
75
4.2.2
L’obligation faite à Coallia de mieux assumer ses devoirs
d’entretien et de maintenance immobilière
.............................................
76
4.2.2.1
Une nécessaire clarification des responsabilités entre bailleur et locataire
............
76
4.2.2.2
Un effort financier accru à consentir pour les dépenses d’entretien et de
maintenance immobilière
.......................................................................................
77
4.3
Des pratiques comptables non conformes aux principes de prudence et
d’image fidèle
...................................................................................................
79
4.3.1
L’absence critiquable de tests de dépréciation sur les
immobilisations corporelles
....................................................................
79
4.3.2
Le sort particulier de la SA Pavillon Girardin et de la SCI de
l’Orangerie
..............................................................................................
80
5
UNE GESTION CHAOTIQUE DES RESSOURCES HUMAINES
....................
81
5.1
Des effectifs en forte croissance, bénéficiant de pratiques sociales
favorables
.........................................................................................................
82
5.1.1
Un effectif en nette hausse, mais mal appréhendé ; un recours
important à l’intérim
................................................................................
82
ASSOCIATION COALLIA
5
5.1.2
Des pratiques sociales favorables aux cadres dirigeants et aux
salariés
.....................................................................................................
85
5.1.2.1
Des conditions financières favorables pour les cadres dirigeants
...........................
85
5.1.2.2
Un accord d’entreprise favorable aux salariés
........................................................
86
5.1.3
Des dispositifs d’astreintes multiples et non organisées au niveau
national
....................................................................................................
88
5.2
Le déploiement non maîtrisé du nouveau système d’information des
ressources humaines
.........................................................................................
89
5.2.1
Une décision prise sans assurance du bon fonctionnement de l’outil
déployé et aux conséquences financières et sociales importantes
...........
89
5.2.2
Un SIRH qui ne permet toujours pas de sécuriser la gestion des
ressources humaines
................................................................................
91
5.3
De nombreuses défaillances dans la gestion RH
..............................................
91
5.3.1
Un siège qui n’assume pas ses responsabilités de pilotage
.....................
91
5.3.2
L’attribution non sécurisée de tickets restaurant
.....................................
92
5.3.3
Des avantages en nature attribués sans règles et sans contrôles
.............
93
5.3.3.1
L’attribution de logements à des salariés : une situation ancienne trop
lentement corrigée
..................................................................................................
93
5.3.3.2
Une flotte de véhicules de service et de véhicules de fonction non gérée
..............
94
5.3.4
D’autres zones de risques dans la gestion des RH
..................................
95
5.3.5
Des décisions stratégiques et organisationnelles importantes en
cours d’application en 2023
....................................................................
96
ASSOCIATION COALLIA
6
PROCEDURE ET METHODES
La Cour des comptes, délibérant le 4 octobre 2023, a adopté les présentes observations
définitives. Celles-ci ont été arrêtées au vu des constatations effectuées dans le cadre du contrôle sur
l’Association Coallia pour les exercices 2016 à 2021, inscrit au programme de travail de la cinquième
chambre de la Cour.
Les rapports de la Cour des comptes sont réalisés par l’une des six chambres thématiques que
comprend la Cour ou par une formation associant plusieurs chambres ou plusieurs chambres régionales
ou territoriales des comptes.
Trois principes fondamentaux gouvernent l’organisation et l’activité de la Cour donc aussi bien
l’exécution de leurs contrôles et enquêtes que l’élaboration des rapports : l’indépendance, la
contradiction et la collégialité.
L’indépendance
institutionnelle des juridictions financières et l’indépendance statutaire de
leurs membres garantissent que les contrôles effectués et les conclusions tirées le sont en toute liberté
d’appréciation.
La contradiction
implique que toutes les constatations et appréciations faites lors d’un contrôle
ou d’une enquête, de même que toutes les observations et recommandations formulées ensuite, sont
systématiquement soumises aux responsables des administrations ou organismes concernés ; elles ne
peuvent être rendues définitives qu’après prise en compte des réponses reçues et, s’il y a lieu, après
audition des responsables concernés.
La collégialité
intervient pour conclure les principales étapes des procédures de contrôle et de
publication. Tout contrôle ou enquête est confié à un ou plusieurs rapporteurs. Le rapport d’instruction,
comme les projets ultérieurs d’observations et de recommandations, provisoires et définitives, sont
examinés et délibérés de façon collégiale, par une formation comprenant au moins trois magistrats. L’un
des magistrats assure le rôle de contre-rapporteur et veille à la qualité des contrôles.
Sauf pour les rapports réalisés à la demande du Parlement ou du Gouvernement, la publication
d’un rapport est nécessairement précédée par la communication du projet de texte, que la Cour se
propose de publier, aux ministres et aux responsables des organismes concernés, ainsi qu’aux autres
personnes morales ou physiques directement intéressées. Leurs réponses sont mises en ligne sur le site
de la Cour.
Le présent rapport a été réalisé par une équipe de rapporteurs de la cinquième chambre. Le
lancement du contrôle a été notifié le 25 juillet 2022 au président et au directeur général de l’association,
ainsi qu’au délégué interministériel à l’hébergement et à l’accès au logement.
L’instruction a été conduite sur la base de questionnaires à l’association et de nombreux
entretiens sur place, au siège et dans la réseau territorial, ainsi qu’avec des représentants des directions
d’administration centrale ou territoriale concernées.
À l’issue de la phase contradictoire, après l’examen des réponses reçues aux observations
provisoires de la Cour et l’audition à la fois des dirigeants de l’association et de représentants de la
direction régionale et interdépartementale de l’hébergement et du logement d’Ile-de-France, les
présentes observations ont été délibérées par la cinquième chambre lors de la séance du 4 octobre 2023
présidée par Mme Démier, présidente de la chambre, et composée de MM. Oseredczuk et Cabourdin,
conseillers maîtres et présidents de section, Andréani, président de chambre maintenu, Suard et Rivoisy,
conseillers maîtres et Hervio, conseiller maître, en tant que rapporteur. M. Oseredczuk, président de
section, était contre-rapporteur.
Les observations définitives sont rendues publiques par la Cour des comptes et accessibles en
ligne sur son site internet :
www.ccomptes.fr
.
ASSOCIATION COALLIA
7
SYNTHÈSE
Créée en 1962 à l’initiative des pouvoirs publics sous la dénomination « Association
pour la formation technique de base des Africains et Malgaches résidant en France (AFTAM) »,
pour donner aux migrants en provenance d’Afrique des formations utiles en vue d’un retour
dans leurs pays d’origine, l’association Coallia est devenue au fil du temps un des opérateurs
nationaux de référence dans le logement des travailleurs migrants et l’hébergement de
populations fragiles (réfugiés, personnes en situation de précarité).
Présente également depuis les années 1990 dans le secteur médico-social, elle emploie
en 2021 près de 4 300 salariés dans 755 établissements, services et programmes et enregistre
un total de 411 M
de produits d’activités sur l’ensemble de ses métiers. En hausse très
significative (+ 60 %) par rapport à 2016, les recettes de l’association tiennent désormais pour
une large part aux activités d’hébergement d’urgence, pour lesquelles l’État l’a fortement
sollicitée, comme les autres grands acteurs associatifs d’envergure nationale, pour répondre aux
besoins liés aux crises migratoires et sanitaire qui se sont succédé au cours des années récentes.
Mais si Coallia a su répondre aux demandes de l’État, au moins en termes quantitatifs, grâce à
l’implication reconnue de ses personnels sur le terrain, l’absence de réflexion stratégique, la
persistance d’une situation financière fragile malgré une première consolidation effectuée, et
l’accumulation de nombreux dysfonctionnements en matière d’organisation maintiennent le
doute sur sa viabilité.
Une association sans priorités stratégiques claires, qui
peine à remédier aux errements du passé
Confrontée à une crise de trésorerie majeure l’exposant à un risque imminent de
cessation de paiements en 2016, l’association a profondément remanié sa gouvernance, sa
direction et son organisation, dans le double objectif de renforcer les exigences de transparence
et de collégialité et d’introduire une plus grande rigueur dans les mécanismes de décision. Les
résultats enregistrés depuis les premières décisions prises en ce sens en 2017 demeurent
toutefois partiels et décevants.
Les réformes statutaires conduites au cours des années sous revue, pour positives
qu’elles soient, ne produisent pas encore pleinement leurs effets, dans la mesure où persistent
des habitudes de fonctionnement qui ne sont pas assez respectueuses des prérogatives des
instances collégiales de gouvernance. De même, les remaniements opérés au sein du siège de
l’association, à la fois dans son organisation et dans ses méthodes, pour asseoir l’autorité de ce
dernier vis-à-vis des échelons territoriaux, n’ont pas apporté la démonstration de leur efficacité.
Loin d’introduire la rigueur et la sécurité souhaitées dans la gestion quotidienne de
l’association, ils ont laissé perdurer de nombreux dysfonctionnements entre le siège et les
responsables locaux. Enfin, l’organisation territoriale n’a jusqu’à présent fait l’objet d’aucune
refonte, alors même que les dirigeants de l’association reconnaissent la nécessité de surmonter
les limités posées par un fonctionnement trop cloisonné entre les activités sociales et le secteur
médico-social et de construire des liens étroits entre les établissements. Au total, l’association
n’est à ce jour pas parvenue à construire un équilibre satisfaisant entre des services centraux
ASSOCIATION COALLIA
8
qui puissent apporter une vraie valeur ajoutée et les responsables locaux dont l’agilité
opérationnelle doit être préservée.
Après avoir été mise en danger, dans sa survie et son intégrité, par une politique de
croissance menée sans maîtrise ni contrôle, l’association se devait par ailleurs de dresser un
bilan lucide de ses forces et faiblesses et de définir des priorités stratégiques claires sur
lesquelles concentrer ses efforts. Rien de tel n’a cependant été fait pendant la période sous
revue. Les dirigeants de l’association estiment que la forte croissance des activités
d’hébergement d’urgence au cours des dernières années illustre, en elle-même, ce qu’est la
stratégie de l’association, centrée sur la réponse, en toutes circonstances, aux sollicitations de
l’Etat. La croissance en volume des activités de l’association constituerait ainsi un levier de
redressement de Coallia.
Alors même que les dirigeants de l’association, reconnaissent que celle-ci est encore en
cours de redressement et par conséquent fragile, une telle approche ne peut tenir lieu de ligne
stratégique. Elle peut au contraire s’apparenter à une forme de fuite en avant si elle ne s’inscrit
pas dans une démarche lucide, fondée sur un choix clair des métiers que l’association veut
privilégier et la mise en
œ
uvre des restructurations qui s’imposent pour assurer leur viabilité. Il
est essentiel que le nouveau projet d’entreprise associative, dont l’adoption sans cesse reportée
jusqu’à présent doit intervenir avant la fin de l’année 2023 selon les engagements pris par les
dirigeants de Coallia à l’issue des travaux de la Cour, apporte des réponses solides à ces
exigences de clarification stratégique, gages d’un redressement durable de l’association.
Une santé financière encore précaire
Lourdement endettée au début de la période sous revue, détentrice d’un important parc
immobilier vieillissant dont les conditions d’exploitation médiocres ne permettent pas de
dégager la marge de man
œ
uvre financière nécessaire à son indispensable modernisation,
Coallia a dû prendre des mesures d’urgence en 2017 pour sortir de l’impasse financière et de
trésorerie dans laquelle elle se trouvait enfermée.
Outre les mesures immédiates qui ont permis de dégager quelques liquidités de court
terme, Coallia a fait le choix très structurant d’externaliser, dans des conditions précipitées, une
partie importante de son parc immobilier d’exploitation. Le passage du statut de propriétaire à
celui de locataire, s’il améliore transitoirement la trésorerie, est aussi source de contraintes
financières lourdes, avec des redevances d’occupation en croissance rapide alors même que
l’exploitation des établissements concernés est déjà souvent déficitaire, et des obligations
accrues en matière de charges de maintenance à assumer.
Plus globalement, Coallia apparaît à ce jour exposée à de nombreux défis qui mettent à
l’épreuve sa viabilité à terme. Longtemps centrée sur son métier de logement accompagné
financé de manière autonome par les redevances des résidents, l’activité de l’association dépend
dorénavant de manière croissante de ressources sous contrôle de tiers financeurs. Au surplus,
compte tenu de la forte montée en puissance des sollicitations de l’État en matière
d’hébergement d’urgence, le modèle fondé sur des dotations publiques relativement pérennes
est devenu minoritaire devant la place dorénavant prise par les subventions annuelles, schéma
de financement d’autant plus précaire que les résultats des autres activités ne seraient pas
susceptibles de compenser une réduction des excédents réalisés sur cette activité
d’hébergement.
ASSOCIATION COALLIA
9
Les ressources de l’association deviennent en conséquence de moins en moins
prévisibles sur le moyen terme, alors même que ses coûts de structure et ses coûts d’exploitation
sont soumis à de fortes tensions et que les besoins d’investissements immobiliers sur le
patrimoine restant détenu en propre sont considérables.
Les risques associés à ces changements, et en particulier la possibilité de reprise du
résultat par les tiers financeurs, ne sont ni évalués, ni maîtrisés, ni présentés dans les états
financiers de l’association, et le résultat net qui y figure n’est pas représentatif de la structure
des risques engendrés par l’activité. Plus fondamentalement, les déficits structurels constatés
sur le pôle historique de l’habitat social adapté ne permettent pas à Coallia de continuer à faire
reposer le financement de son siège sur ce secteur, et doivent conduire à des réformes
permettant d’assurer la soutenabilité financière de l’association.
La démarche engagée dans le cadre du plan Cap Coallia 2024, trop récente pour que ses
résultats soient évalués, s’inscrit dans ce contexte et doit conduire à identifier des sources
d’économies. Elle reste en tout état de cause insuffisante au regard des défis auxquels
l’association est confrontée. Compte tenu de la fragilité de sa structure de financement, c’est
l’ensemble de sa stratégie, aujourd’hui dépendante de décisions ponctuelles des pouvoirs
publics, sans que l’association ne dégage de marges de man
œ
uvre par ailleurs, qui devrait être
questionnée.
Un défaut de pilotage des moyens et des activités
La très forte croissance du volume d’activités de l’association est allée de pair avec une
augmentation importante des effectifs employés. En dépit de ce changement d’échelle, qui
impose le déploiement d’outils et de méthodes à même de garantir une gestion rigoureuse des
ressources humaines, la période sous revue a été marquée par une succession de
dysfonctionnements et d’approximations.
Les responsables de Coallia ne sont pas parvenus à déployer correctement le nouveau
système d’information des ressources humaines qui devait pourtant «
faciliter, fiabiliser et
sécuriser
» la gestion des personnels, et de trop nombreux points de fragilité demeurent. De
même, des éléments basiques de pilotage, comme le suivi infra-annuel de la masse salariale, la
répartition des personnels par grandes activités, la fiabilisation des éléments de paie ou la
connaissance des postes vacants, sont encore absents ou tout juste à l’état de projet. Au surplus,
le processus de décision interne reste opaque, certains éléments importants de la politique de
ressources humaines n’ayant fait l’objet d’aucune directive claire (primes exceptionnelles,
avantages en nature logements et repas, utilisation des véhicules de fonction). Enfin, en dépit
de très nombreuses procédures diffusées sur le terrain, le siège ne se donne pas les moyens de
contrôler leur mise en
œ
uvre effective et accepte des documents non standardisés, notamment
pour la paie des salariés, ce qui est une source potentielle d’erreurs de traitement.
Le pilotage des métiers de l’association n’est pour sa part pas plus satisfaisant. Les
activités du secteur hébergement et logement accompagné, qui représente environ 70 % des
établissements de Coallia, ne sont pas connues avec une précision suffisante par la direction
générale. Les indicateurs d’activité existants, essentiellement quantitatifs, ne sont suivis que
localement. Dépourvue de toute donnée de base relative aux personnes accueillies, l’association
n’est donc pas en mesure de piloter quoi que ce soit. De surcroît, l’absence d’un dispositif
d’information relatif aux évènements indésirables graves est révélatrice d’un manque
ASSOCIATION COALLIA
10
d’attention à la qualité du service rendu aux personnes accueillies et aux risques encourus par
les personnels, exigence qui devrait pourtant être au c
œ
ur des préoccupations de
l’association.Jusqu’à présent, les services de l’État semblent s’être satisfaits de la réactivité
manifestée par les équipes de Coallia pour répondre à leurs sollicitations croissantes en matière
d’hébergement d’urgence. La rapidité de réaction de cet opérateur ne saurait toutefois être
considérée comme le seul critère d’appréciation, la qualité de la prise en charge offerte aux
populations accueillies, tout comme l’utilisation efficiente des moyens alloués, devant elles
aussi être retenues comme des éléments d’appréciation essentiels. À l’avenir, des dialogues de
gestion beaucoup plus exigeants devront être conduits avec Coallia, afin de l’amener à mieux
évaluer la qualité des actions mises en
œ
uvre.
Sept années après la grave crise financière traversée par l’association, son intégrité a pu
être préservée, permettant ainsi aux services de l’État de conserver à disposition un acteur de
terrain qui a répondu à leurs nombreuses sollicitations ces dernières années en termes
d’hébergement d’urgence. Les réformes de fond nécessaires n’ont toutefois été que
partiellement conduites, et la persistance de multiples fragilités soulève de sérieuses
interrogations sur la viabilité de Coallia à moyen et long terme. Il importe en conséquence que
des mesures de redressement soient prises dans les délais les plus brefs par l’association, et que
les services de l’État eux-mêmes, en tant que commanditaires et financeurs principaux de
Coallia, exercent une vigilance toute particulière dans le suivi des restructurations à mener, qui
seules sont à même de garantir sa pérennité. Le présent rapport ne remet pas en cause
l’engagement et le professionnalisme des agents de Coallia.
ASSOCIATION COALLIA
11
RECOMMANDATIONS
La Cour considère que les recommandations suivantes doivent être mises en
œ
uvre
sans délai.
Stratégie, organisation et pilotage des activités de l’association
1 (Coallia) : Adopter un nouveau projet d’entreprise associative
2 (Coallia) : Étendre et renforcer la démarche de contrôle interne et de
maîtrise des risques.
Recommandation n° 4 (Coallia) : Mettre en place les flux d’information permettant d’assurer
le suivi et le pilotage de l’activité des établissements (notamment le suivi des évènements
indésirables) et des ressources humaines (notamment le suivi infra annuel des effectifs et de la
masse salariale), et, en sens inverse, l’animation de la communauté de travail.
Gestion administrative et financière et gestion des ressources humaines
3 (Coallia) : Restructurer l’organisation de la filière administrative,
comptable et financière de l’association et mettre en place une comptabilité d’engagement.
5 (Coallia) : Mettre en place un plan de suivi et de redressement des
activités structurellement déficitaires, qu’elles soient financées par ressources propres ou par
fonds sous contrôle de tiers.
6 (Drihl, Coallia) : Mettre en oeuvre en 2024 une nouvelle autorisation
de prélèvement pour frais de siège pour la période 2025-2029.
7 (Coallia) : Mettre en place un suivi national des risques de
reversements de subventions et l’intégrer à l’analyse du risque réel financier pour l’association.
8 (Coallia) : Procéder à une correction des valeurs inscrites au bilan au
titre des immobilisations corporelles.
9 (Coallia) : Définir et faire appliquer les procédures RH relatives aux
éléments de paie, à la gestion des avantages en nature et aux astreintes.
ASSOCIATION COALLIA
12
INTRODUCTION
Créée en 1962 à l’initiative des pouvoirs publics, l’Association pour la formation
technique de base des Africains et Malgaches résidant en France (AFTAM), présidée par
M. Stéphane Hessel alors directeur de la coopération au ministère de l’éducation nationale,
avait vocation à proposer aux travailleurs migrants des formations techniques utiles dans la
perspective d’un retour dans leurs pays d’origine. Elle compte à son conseil d’administration
des représentants de plusieurs ministères
1
et de chacun des États africains ayant signé avec la
France une convention en matière d’immigration.
Avec le remplacement en 1964 de M. Hessel à la présidence de l’association par
M. André Postel-Vinay, directeur général de la Caisse centrale de coopération économique –
organisme intervenant dans la politique publique de résorption des bidonvilles -, l’AFTAM a
vu progressivement son rôle s’orienter vers la construction de foyers pour travailleurs migrants,
notamment en Île-de-France et en Picardie, le constat étant fait que ces derniers restaient en
France et avaient donc besoin d’un hébergement pérenne.
À la demande des pouvoirs publics ou à la faveur d’importantes opérations de reprise
de certaines associations
2
, l’AFTAM a ensuite consolidé son positionnement parmi les
opérateurs de référence dans l’hébergement de travailleurs migrants, en même temps qu’elle
accueillait au fil du temps des populations fragiles aux profils de plus en plus diversifiés, qu’il
s’agisse de réfugiés issus de régions du monde en conflit
3
ou de publics français en situation de
précarité.
Au cours de cette période de développement, les représentants de l’État au sein de
l’AFTAM laissent place à des membres issus du secteur du logement et de l’habitat social
(Habitat et Humanisme, Action Logement, Union sociale pour l’habitat Île-de-France AORIF).
Diversifiée dans le secteur médico-social à partir des années 1990, l’AFTAM, rebaptisée
Coallia en 2012, employait en 2021 près de 4 300 salariés dans 755 établissements, services et
programmes situés dans 13 régions et 45 départements, sa présence étant particulièrement forte
en Île-de-France ainsi que dans le Nord et l’Ouest du territoire.
Avec un total de bilan de près de 243 M
en 2021 et des produits d’exploitation de plus
de 411 M
(comptes consolidés), l’association Coallia intervient à ce jour dans quatre grands
domaines :
-
l’hébergement social pour sortir les publics fragilisés des situations d’urgence
(personnes sans domicile fixe, demandeurs d’asile et réfugiés),
-
le logement accompagné (pensions de famille, résidences sociales, foyers de travailleurs
migrants, foyers de jeunes travailleurs),
-
l’accueil et l’accompagnement médico-social pour prendre soin des personnes âgées et
des personnes en situation de handicap (Ehpad, foyers d’accueil médicalisé,
appartements de coordination thérapeutique…),
1
Éducation nationale, coopération, santé publique, travail, intérieur.
2
Par exemple, au cours des années 2000, reprise des associations Assotraf et Soundiata Nouvelle (foyers de
travailleurs migrants) ; reprise en gestion d’établissements auparavant exploités par le centre d’action sociale de
la Ville de Paris.
3
Notamment les réfugiés du Sud-Est asiatique dans les années 70.
ASSOCIATION COALLIA
13
-
l’intermédiation locative pour favoriser l’accès à des logements du parc privé, (Coallia
louant des logements et les proposant en sous-location à des personnes aux revenus
modestes).
En application des dispositions de l’article L. 111-7 du code des juridictions financières,
et dans les limites posées par
la décision du Conseil constitutionnel n° 2015-727
DC du 21 janvier 2016, la Cour des comptes a contrôlé les comptes et la gestion de l’association
Coallia pour les exercices 2016 à 2021, éclairée le cas échéant par l’analyse des évolutions
observées au cours de l’année 2022.
Cette période a été marquée à la fois par une grave crise financière et de gouvernance,
provoquée par une politique de croissance mal maîtrisée, et par une forte progression de
l’activité de l’association, en raison des nombreuses sollicitations de l’État pour faire face aux
crises migratoires et à la crise sanitaire.
Alors que la crise qui a ébranlé Coallia au début de la période sous revue a été attribuée
à de nombreux errements commis auparavant dans le pilotage de l’association, le présent
rapport s’attache à mesurer les progrès qui ont pu être accomplis depuis lors en termes de
gouvernance et de vision stratégique (I), ainsi que dans l’organisation des services et la conduite
des activités (II).
Au-delà des mesures financières d’urgence qui ont permis d’assurer la survie et
l’intégrité de Coallia, il analyse les fondamentaux économiques de l’association, dans les
différents métiers qu’elle exerce à ce jour, pour évaluer sa solidité financière à moyen et long
terme (III).
La difficulté pour l’association à assumer ses responsabilités de propriétaire d’un parc
immobilier vieillissant ayant été au c
œ
ur de la crise traversée en 2016, l’association a fait le
choix d’externaliser une part importante des immeubles qu’elle exploite. Ce rapport mesure les
nombreux défis posés à Coallia par les enjeux de modernisation de ses établissements, qu’ils
soient détenus en propre ou par des bailleurs (IV).
Enfin, dans un contexte où
les effectifs de Coallia sont passés en six ans de 3 257 à
4 293 personnes, la gestion des ressources humaines revêt une importance particulière.
L’organisation mise en place en la matière, les méthodes et les outils déployés sont évalués
pour en mesurer l’efficacité (V).
Les développements qui suivent conduisent à neuf recommandations, qui s’adressent
principalement à l’association, mais aussi aux autorités de tarification.
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14
1
UNE GOUVERNANCE PERFECTIBLE ; DES CHOIX
STRATEGIQUES CLAIRS A FAIRE
La nouvelle gouvernance mise en place en 2017 pour redresser l’association a procédé
à plusieurs réformes statutaires successives au cours de la période sous revue, dans le but de
rétablir des mécanismes de décision qui soient plus rigoureux et transparents. Les progrès
constatés dans la pratique quotidienne sont toutefois partiels et nécessitent d’être poursuivis.
En dépit des graves difficultés financières cuasées par la politique de croissance sans
maîtrise conduite dans le passé, aucun enseignement lucide n’en a été tiré par les nouveaux
dirigeants. Le choix de priorités stratégiques claires s’impose à l’association, pour éviter les
risques d’une fuite en avant.
1.1
Une gouvernance qui, en dépit des améliorations apportées, manque
encore de transparence
1.1.1
La crise de gouvernance de 2017 et les constats sévères de l’agence nationale
de contrôle du logement social
1.1.1.1
Un changement de présidence et de direction générale opéré sous la
pression
Une politique de croissance mal maîtrisée et un pilotage défaillant ont provoqué, au
début de la période sous revue, une lourde crise financière de l’association. Face au constat
d’une situation très dégradée – forte augmentation de la dette (multipliée par près de trois entre
2007 et 2016), performances d’exploitation médiocres ne permettant plus de faire face au
service de la dette, insuffisance de trésorerie disponible (cf.
infra
– partie III) - exposant Coallia
au risque d’une cessation de paiements, l’Unafo (Union professionnelle du logement
accompagné) tout comme l’intersyndicale et certains directeurs de Coallia sont intervenus au
premier semestre 2017 auprès de l’Etat pour exiger la mise en
œ
uvre d’un plan de redressement
immédiat et un changement de gouvernance.
Leur objectif clairement affiché, et partagé par le ministère chargé du logement,
consistait à sauvegarder l’intégrité et l’indépendance de Coallia, exposée à un risque de
démantèlement au profit d’autres opérateurs du secteur.
En réponse à ces pressions à la fois internes et externes, le président en exercice, qui
assumait cette responsabilité depuis 2012, a été remplacé en juin 2017. Le directeur général
alors en poste a fait l’objet d’une procédure de licenciement pour faute dès le mois de mars
2017. La nomination d’un successeur, toujours en fonctions à la date du présent rapport, n’est
intervenue qu’en mars 2018, l’intérim ayant été assuré dans l’intervalle successivement par
deux cadres de l’association.
ASSOCIATION COALLIA
15
1.1.1.2
De graves manquements dans le fonctionnement antérieur des
instances de gouvernance
Dans son rapport de contrôle sur la période 2013-2017, l’
a
gence nationale de contrôle
du logement social (ANCOLS) soulignait que les difficultés rencontrées par Coallia tenaient en
partie à des manquements caractérisés dans l’information des instances de gouvernance et dans
leur association aux mécanismes de décision.
Il était ainsi relevé que l’assemblée générale «
ne disposait pas de l’information
nécessaire pour approuver les comptes de l’association et donner quitus de leur gestion aux
administrateurs
», les éléments portés à sa connaissance ne lui permettant pas «
d’identifier les
incertitudes pesant sur la continuité d’exploitation
». Au surplus, elle n’était invitée à
approuver qu’une partie des conventions dites réglementées selon les prescriptions posées par
le code de commerce (art. L. 612-5) et le code de l’action sociale et des familles (art. L. 313-
25).
Sur ce dernier point par exemple, l’ANCOLS déplorait que les nombreuses avances de
trésorerie reçues par l’association de sa filiale Coallia Habitat (cf.
infra
– partie III), pourtant
proscrites par la convention de comptes courants d’associés conclue en 2010 qui interdit tout
solde débiteur pour Coallia, n’aient jamais fait l’objet de la moindre délibération en assemblée
générale.
De la même manière, l’ANCOLS soulignait que le conseil d’administration de Coallia
n’avait pas assumé de façon satisfaisante son pouvoir de contrôle au cours de la période 2013-
2017. Ainsi, il n’avait pas jugé opportun de se doter de comités spécialisés, faculté qui lui était
pourtant ouverte par l’article 7.2 des statuts alors en vigueur. Il s’était limité, dans la plupart
des cas, à suivre les propositions formulées par le directeur général pour les investissements et
les nouveaux projets, sans contre-expertises approfondies.
Quant au bureau du conseil d’administration, l’agence relevait que son mode de
fonctionnement n’avait pas non plus donné satisfaction. Il était ainsi souligné que le bureau
avait pris certaines décisions qui appartiennent statutairement au conseil d’administration ou à
l’assemblée générale.
1.1.2
Une collégialité pas à pas restaurée, mais des progrès insuffisants dans
la
rigueur des mécanismes de décision
En réponse à ces constats, admis par Coallia, plusieurs révisions successives des statuts
de l’association ont été opérées au cours de la période sous revue. Elles ont visé à la fois à
renforcer et préciser les prérogatives de contrôle du conseil d’administration, et à développer
ses capacités propres d’expertise par la mise en place de plusieurs comités spécialisés.
1.1.2.1
Un renforcement des pouvoirs de contrôle du conseil
d’administration
Peu de temps après la prise de fonctions du nouveau président de l’association, une
première révision des statuts datant d’octobre 2015 a été adoptée en novembre 2017 pour
ASSOCIATION COALLIA
16
permettre, à titre principal, un enrichissement des compétences au sein du conseil
d’administration, avec l’arrivée de nouvelles personnalités qualifiées issues notamment du
monde politique ou de la sphère publique.
Elle a conduit en outre à un élargissement de la composition du bureau du conseil
d’administration, dont plusieurs membres sont désignés pour superviser les sujets liés
respectivement à l’asile et l’immigration, aux activités médico-sociales, au logement
accompagné, à la stratégie patrimoniale et aux actions culturelles et de citoyenneté.
Les améliorations les plus significatives ont surtout été apportées par les révisions
statutaires de juin 2019, puis de juin 2021.
Alors que les statuts antérieurs comportaient des dispositions ambigües sur le statut du
directeur général (salarié et/ou mandataire social), la version révisée en juin 2019 confirme sa
position exclusive de salarié et modifie en conséquence l’article 14 des statuts sur la délégation
de pouvoirs qui lui est consentie (cf.
infra –
partie II).
En parallèle, l’article 7 définissant les prérogatives du conseil d’administration a été
profondément remanié pour y affirmer non plus un pouvoir de décision exercé en propre, mais
une double exigence d’approbation des propositions formulées par le directeur général et de
contrôle permanent de son action. C’est dans cette perspective qu’ont été créés trois comités
spécialisés (audit ; appels d’offres ; rémunération et gouvernance).
La révision statutaire de juin 2021 conforte davantage encore les prérogatives du conseil
d’administration. Au surplus, une disposition nouvelle limite expressément les pouvoirs de
décision du directeur général lorsqu’il agit «
dans l’urgence
», en précisant que celle-ci doit
être «
dûment motivée
» et nécessite une «
information du comité d’audit ou du comité
d’investissement
» ainsi qu’une approbation
a posteriori
par le conseil d’administration.
Deux autres comités spécialisés ont été créés : un comité d’investissement (distinct du
comité d’audit) et un comité sur les projets d’établissement et de service
4
. Outre ces comités
spécialisés à caractère permanent, le conseil d’administration a par ailleurs décidé de créer un
comité temporaire, consacré au suivi des mécanismes d’attribution des logements de fonction,
qui s’est réuni à plusieurs reprises au cours de l’année 2022 pour répondre aux critiques
formulées par l’ANCOLS.
1.1.2.2
Des avancées encore indispensables dans la transparence et la
rigueur des mécanismes de décision
Les révisions statutaires successives ainsi mises en
œ
uvre manifestent de la part de la
nouvelle gouvernance une volonté de restaurer des mécanismes de décision à la fois plus
collégiaux et plus rigoureux, à même de mettre un terme aux errements déplorés dans le passé.
Après trois exercices (2015 à 2017) au cours desquels les commissaires aux comptes
ont dû établir un constat de carence sur la production des documents prévisionnels requis par
l’article L612-2 du code de commerce pour apprécier les risques pesant sur la continuité
d’exploitation, l’information des organes délibérants (conseil d’administration et assemblée
44
Ils ont été respectivement renommés comité d’engagement et comité Loi 2002-2 (ESMS) dans la nouvelle
révision du règlement intérieur adoptée en juin 2022
ASSOCIATION COALLIA
17
générale) a enfin été complétée, à partir de la clôture des comptes 2019, avec les données
rétrospectives (situation de l’actif réalisable et du passif exigible) et prospectives (compte de
résultats prévisionnel et plan de financement) prévues par la règlementation.
Il ressort par ailleurs des relevés de décision du bureau du conseil d’administration –
dont les réunions sont plus fréquentes désormais - que le contenu des sujets soumis à son
examen s’est nettement enrichi à partir de 2021. Pour les comités spécialisés à caractère
permanent, s’impose en revanche le constat d’une montée en charge tardive que ne suffisent
pas à justifier la crise sanitaire et le confinement strict du printemps 2020.
Ainsi, le comité d’audit instauré en décembre 2019 n’a commencé à travailler qu’à partir
de 2021, année au cours de laquelle il a été consulté à six reprises, dont quatre fois en procédure
écrite, modalité qui n’est pas de nature à favoriser des échanges de vues approfondis. Aucune
réunion de ce comité n’a été consacrée, comme l’impose pourtant le règlement intérieur, à la
préparation de la clôture des comptes 2020 par le conseil d’administration. Ce n’est qu’en 2022
qu’un mode de fonctionnement plus satisfaisant a été trouvé, avec neuf réunions, le comité
d’audit s’étant notamment prononcé à la fois sur la clôture des comptes 2021 et sur le budget
2023.
Pour la commission d’appels d’offres, elle aussi instaurée en 2019 et renommée
commission des marchés dans le règlement intérieur révisé en juin 2022, l’association n’a été
en mesure de produire que cinq procès-verbaux de réunions tenues entre 2020 et 2021. En 2022
en revanche, la commission est devenue plus active (une dizaine de réunions ont eu lieu).
Sur le fond surtout, les révisions statutaires opérées n’ont pas encore produit les effets
escomptés en termes de transparence et de rigueur des mécanismes de décision, plusieurs
décisions relatives à des sujets pourtant essentiels ayant été prises en dehors de toute association
des instances délibérantes ou, au mieux, à l’issue d’une information sommaire.
Ce constat vaut pour certains projets de développement récents. Il en va ainsi par
exemple pour le dispositif francilien Solibail d’intermédiation locative, qui a fait l’objet en
novembre 2022 d’un appel à projets de la direction régionale et interdépartementale de
l’hébergement et du logement (Drihl) pour la période 2023-2026. Identifié dès 2017, lors des
travaux diligentés par la nouvelle gouvernance pour arrêter les mesures d’urgence de
redressement de Coallia, parmi les activités les plus déficitaires de l’association, le dispositif
Solibail est l’objet de profondes divergences au sein des services du siège. En raison des
pratiques d’enregistrement comptable longtemps retenues
5
, l’association ne dispose d’aucune
vision claire sur les équilibres économiques de cette activité. Ces incertitudes ont conduit la
direction financière, lors de la clôture des comptes 2021, à enregistrer sur le dispositif Solibail
un déficit exceptionnel de plus de 1 M
, correspondant au cumul des déficits antérieurs estimés.
Alors que le nouvel appel à projets offrait à l’association la possibilité d’arrêter une position
stratégique claire sur ce dispositif – maintien à l’identique, renouvellement dans un format
réduit, ou arrêt pur et simple -, les instances délibérantes n’ont pas
été invitées à procéder à un
examen du sujet. Non seulement ce dossier aux enjeux pourtant essentiels n’a donné lieu à
aucune délibération au sein des comités spécialisés, du bureau et du conseil d’administration,
mais au surplus la réponse à l’appel à projets (fondée sur le choix d’un maintien de l’offre
Coallia à l’identique) a été produite sous le seul timbre de la directrice de l’unité territoriale
5
Prise en compte de produits à recevoir permettant de présenter à l’équilibre les résultats comptables de chaque
exercice.
ASSOCIATION COALLIA
18
concernée, et non pas sous la signature du directeur général, seul détenteur de la délégation de
pouvoirs requise. L’association se trouve donc de nouveau engagée, pour quatre années
supplémentaires, dans ce dispositif qui représente un budget annuel de l’ordre de 13 à 14 M
et
sur lequel les services du siège ne disposent d’aucune assurance quant à la possibilité de le gérer
sans accumuler de nouveaux déficits venant grever potentiellement les fonds propres de Coallia.
De la même manière, des arbitrages importants ont été rendus au cours de la période
sous revue sur les règles et méthodes comptables à appliquer par l’association. L’entrée en
vigueur des règlements ANC 2018-06 sur les associations et ANC 2019-04 sur les ESMS, à
compter du 1
er
janvier 2020, a conduit la direction de Coallia à solliciter auprès de plusieurs
experts extérieurs des notes d’interprétation et de méthode sur des sujets aussi divers que la
comptabilisation des produits d’activités, la qualification et l’enregistrement des fonds dédiés,
le traitement des subventions d’investissement et d’exploitation, les provisions réglementées
ou les fonds propres.
Sur la base des propositions formulées à la fin de l’année 2020 par ces conseils, des
choix de méthodes comptables ont été retenus par la direction générale et ont fait l’objet, au
cours des premiers mois de l’année 2021, de présentations aux équipes concernées du siège et
du réseau, sans qu’il y ait eu une délibération préalable du comité d’audit, ni du bureau du
conseil d’administration. Leur consultation, bien qu’elle ne soit pas obligatoire, aurait pourtant
été très opportune compte tenu des conséquences significatives qu’emportent les
règles
finalement retenues dans la lecture et l’interprétation des comptes de Coallia (cf.
infra
– partie
III). De fait, les instances délibérantes de Coallia n’ont été conduites à valider les changements
de méthodes comptables ainsi introduits que lors du vote portant sur l’approbation globale des
comptes 2020.
En matière de mise en concurrence des prestataires enfin, l’instauration d’une
commission d’appel d’offres dès la fin de l’année 2019 tenait à la nécessité de répondre aux
critiques formulées dans le rapport de l’ANCOLS. Outre le fait que cette commission semble
avoir peu statué en 2020 et 2021, il apparaît qu’un domaine comme les prestations de conseil
n’a quasiment pas fait l’objet d’appels à candidatures dans le cadre d’une procédure ouverte et
transparente.
Alors que les honoraires (hors commissariat aux comptes et contentieux) représentent
chaque année une charge de 3 M
à près de 5 M
au cours de la période sous revue, la direction
générale a fait appel de gré à gré aux cabinets de conseil. Telle était la manière de procéder
utilisée par les anciens dirigeants, ce qu’avait confirmé un audit interne diligenté en 2017 par
le nouveau président. Mais la pratique est demeurée depuis l’installation de la nouvelle
gouvernance. L’exemple le plus illustratif en la matière est celui d’un cabinet de conseil en
stratégie et en conduite du changement qui, aux termes d’un contrat initial complété par cinq
avenants successifs, a continûment travaillé aux côtés des dirigeants de Coallia de 2017 à 2021,
pour un montant total facturé de près de 3,7 M
.
Dès la mise en place de la commission d’appel d’offres à la fin de l’année 2019, il eût
été logique et nécessaire de lui confier le soin d’ouvrir la concurrence sur des prestations aussi
coûteuses, dans le respect des exigences de transparence envers les instances délibérantes de
l’association.
ASSOCIATION COALLIA
19
1.2
Le nécessaire recentrage sur des priorités stratégiques claires, pour
éviter les risques d’une fuite en avant
La période 2016-2021 a été marquée par de profonds bouleversements pour Coallia. À
la crise interne, financière et de gouvernance, qui a nécessité des mesures d’urgence pour
assurer sa survie, ont succédé plusieurs crises externes (flux migratoires en Europe, crise
sanitaire) qui ont conduit l’association – comme les autres opérateurs de l’hébergement - à
répondre aux sollicitations croissantes de l’État pour la prise en charge de publics fragilisés
toujours plus nombreux. Dans l’ensemble, Coallia est considéré par ses interlocuteurs comme
un partenaire réactif dans la prise en charge de ces publics, quelles que soient les circonstances.
Cette réactivité, qui est à saluer et témoigne de l’engagement des personnels de Coallia, présente
un grand avantage pour l’État. Mais son caractère indifférencié ne permet pas à l’association
d’assurer sa viabilité financière à moyen et long terme.
En effet, alors qu’un environnement aussi mouvant et incertain invite à construire une
vision claire sur ce que sont les ressorts, les fragilités et les priorités de l’association, les
dirigeants et les instances de gouvernance n’ont pas pris les dispositions nécessaires pour doter
Coallia d’un projet stratégique. Par ailleurs, ils manifestent une inertie dans certaines décisions
stratégiques qui s’imposent, tandis qu’à l’inverse, ils ont engagé l’association dans une
opération de croissance externe risquée.
1.2.1
Des arbitrages impératifs sur les priorités stratégiques à privilégier
La forte croissance des activités d’hébergement d’urgence (cf.
infra
– partie III),
devenues au cours de la période sous revue le principal levier de développement de Coallia,
constitue, aux yeux de ses dirigeants actuels comme de leurs prédécesseurs, l’illustration de ce
qu’est la stratégie de l’association, centrée sur la réponse, en toutes circonstances, aux
sollicitations de l’État.
Une telle approche, qui s’apparente à celle d’un « opérateur de l’État » et revient de fait
à assumer une stratégie non pas choisie mais subie, ne peut néanmoins tenir lieu de clé de voûte
exclusive du projet associatif de Coallia, dans la mesure où l’association n’a pas fait la preuve
de sa capacité à atteindre un équilibre dans la durée quel que soit la nature et le volume des
activités exercées. Elle ne doit pas faire obstacle à un travail approfondi sur le choix des priorités
de développement de l’association et les moyens qui doivent y être affectés.
Cette démarche est d’autant plus indispensable que Coallia demeure, en dépit des
mesures de redressement adoptées en début de période sous revue, dans une situation financière
encore fragile et que les facteurs de risque se multiplient : perte de maîtrise d’une partie
importante des recettes ; fragilisation du modèle économique des résidences sociales et foyers
de travailleurs migrants ; inflation généralisée des coûts, etc.
L’association n’a en conséquence
pas l’assise nécessaire pour lui permettre de se maintenir ou de se développer de manière viable,
en l’état et sans restructurations profondes, sur toutes les lignes de métiers qui sont actuellement
les siennes.
ASSOCIATION COALLIA
20
1.2.1.1
Une association dépourvue d’un projet d’entreprise associative
depuis 2018
Le dernier projet d’entreprise associative (PEA) a été adopté par Coallia en 2013, juste
après la célébration des 50 ans de l’AFTAM, pour la période 2013-2018. Dans l’objectif de
conforter l’association sur ses quatre métiers (habitat social adapté, hébergement social, secteur
médico-social et promotion sociale), le projet adopté est structuré autour de «
trois ambitions
» :
«
adapter l’offre de service aux besoins et à leurs évolutions
» ; «
renforcer les capacités
d’ingénierie et d’innovation pour répondre à une demande diversifiée et multiple
» ;
«
développer une force de proposition en direction des politiques publiques
».
Depuis lors, le visage de Coallia a profondément changé. Sur les six années de la période
sous revue par la Cour des comptes, le nombre d’établissements et de services gérés par
l’association tout comme ses produits d’exploitation ont connu une croissance de plus de 60 %,
son effectif salarié s’est accru de plus de 35 %, et la structure de ses recettes – auparavant
dominée par des ressources propres issues des loyers perçus auprès de ses résidents – dépend
dorénavant en grande partie de ressources sous contrôle de tiers financeurs (subventions,
dotations globales et prix de journée).
Ces bouleversements tiennent surtout à la forte montée en puissance des activités
d’hébergement social, les crises migratoires successives en Europe, puis la crise sanitaire, ayant
conduit l’État à solliciter de manière croissante Coallia, comme les autres grands opérateurs
nationaux de l’hébergement, pour prendre en charge des publics fragiles toujours plus
nombreux. Coallia est ainsi un acteur de poids dans l’accueil et l’accompagnement des
populations migrantes.
Pour autant, les instances de gouvernance et les dirigeants de Coallia n’ont pas encore
tiré les conséquences des transformations profondes ainsi vécues en mettant en oeuvre un
nouveau projet stratégique. Or, sans analyse de sa capacité à dégager un équilibre financier sur
chacun de ses différents métiers, en fonction de leurs modalités de financement et de leurs
conditions d’exploitation (coûts de fonctionnement et de maintenance des bâtiments, coûts
d’investissement), Coallia n’est pas en mesure de déterminer quelles sont les activités qu’elle
peut effectivement développer de manière soutenable.
Les perturbations fortes provoquées par la crise de gouvernance, ainsi que la priorité
donnée aux mesures d’urgence destinées à assurer la survie de Coallia, permettent de
comprendre que rien n’ait été entrepris jusqu’en 2018 pour préparer le relais du PEA 2013-
2018. Il a fallu ensuite attendre la fin de l’année 2020 pour que le bureau, puis le conseil
d’administration, débattent sur un premier document d’orientation présentant les possibles
thèmes-clés («
consolider le modèle économique
», «
maîtriser le développement
», «
valoriser
les salariés et les métiers
», «
faire vivre le PEA en s’appuyant sur la communication
») d’un
nouveau PEA 2021-2025.
Alors que le conseil d’administration tenu en décembre 2020 a demandé au directeur
général de travailler à l’ouverture de ce chantier, en mettant en place un comité
ad hoc
et en
privilégiant une démarche participative associant largement l’ensemble des collaborateurs,
aucune avancée concrète n’a été constatée par la suite, la seule initiative prise ayant été le
lancement d’un plan de recherches d’économies dénommé Cap Coallia 2024 (cf.
infra
– partie
II).
ASSOCIATION COALLIA
21
Ce n’est qu’en décembre 2022, alors que Coallia vient de franchir le cap des 60 ans
d’existence depuis la fondation de l’AFTAM, que le conseil d’administration a de nouveau
débattu de l’exigence pour l’association d’adopter un nouveau PEA, fondé sur «
une ambition
majeure : affirmer la mission d’utilité sociale de Coallia tout en garantissant la pérennité de
l’association
». À cette occasion les administrateurs ont validé l’objectif de privilégier six
orientations stratégiques, parmi lesquelles figurent à la fois la nécessité de «
définir la ligne
stratégique
» des activités de Coallia, de «
réinventer le fonctionnement de l’association et les
équilibres économiques par un plan de transformation
» ou encore de «
déployer la culture
qualité et conformité
».
L’inertie dont a fait preuve l’association dans le lancement de ce chantier – laquelle ne
peut s’expliquer ni se justifier par des événements tels que la crise sanitaire ou la cyber-attaque
subie par Coallia en mars 2021 – est d’autant plus regrettable qu’elle est constitutive d’une
situation de carence au regard des obligations posées par le code du travail sur les thèmes
soumis à négociation obligatoire avec les institutions représentatives du personnel.
Il est en conséquence indispensable que Coallia adopte à bref délai, après le travail de
réflexion, de participation et de consultation interne nécessaire, un nouveau PEA quinquennal.
Les dirigeants de l’association ont pris auprès de la Cour l’engagement d’y parvenir avant la
fin de l’année 2023, en précisant que ce plan sera déployé sur une durée de trois ans, afin de
permettre à la gouvernance d’en dresser un bilan à terme rapproché et de prendre, si nécessaire,
les mesures correctrices qui s’imposent.
La Cour prend acte de ce calendrier et insiste sur la nécessité de mener sans délai un
travail approfondi sur toutes les lignes directrices exposées dans les documents préparatoires
communiqués par l’association en vue de l’adoption imminente de ce plan. A cet égard, l’un
des principes-clés retenus (« Définir la stratégie par type d’activité ») revêt une importance
toute particulière, dans la mesure où il devra conduire la gouvernance et les dirigeants de Coallia
à forger une vision claire sur les moyens « d’opérer des activités pérennes et à l’équilibre » et
de « sécuriser globalement l’association par métier ».
1.2.1.2
Une difficulté à faire les choix nécessaires : l’exemple du pôle
médico-social
Dès 2015-2016, cette branche d’activités - qui rassemble une cinquantaine
d’établissements et de services accueillant des personnes en situation de handicap et des
personnes âgées dépendantes - est identifiée comme une source importante des difficultés
rencontrées par l’association. Au terme d’une stratégie de croissance tous azimuts conduite par
les anciens dirigeants dans la première moitié des années 2010, le pôle médico-social (MS)
représentait au début de la période sous revue environ 25 % du total des produits d’activités de
l’association, mais 38 % de la masse salariale et près de 50 % de l’endettement total.
Une telle situation tenait à la fois à la médiocre qualité des établissements ou
associations reprises – placés dans la plupart des cas en redressement judiciaire et opérant
souvent dans des bâtiments en mauvais état –, à des dotations mal négociées avec les autorités
de tarification au regard du niveau de dépendance des résidents accueillis, ou encore à des
charges de personnel excessives en raison à la fois d’un régime horaire favorable (32 h
hebdomadaires – cf.
infra
– partie V) et d’un absentéisme élevé compensé par le recours à
l’intérim.
ASSOCIATION COALLIA
22
Les fragilités de ce pôle MS se concentrant surtout sur les établissements accueillant les
personnes âgées, la direction de Coallia avait mis à l’étude en 2016 un projet de cession en bloc
de ses 15 Ehpad alors en activité, dont les pertes cumulées enregistrées en 2015 s’élevaient à
2,2 M
. La crise de gouvernance intervenue au printemps 2017 a interrompu ce projet, pour
lequel l’association avait fait appel à un cabinet extérieur auquel plus de 1 M
d’honoraires ont
été versés.
Indépendamment de la cession isolée des Ehpad du Val-de-Marne sous la pression de
l’urgence (cf.
infra –
partie III), la nouvelle gouvernance a tenu à relancer la réflexion sur le
pôle MS dans son ensemble, dans l’objectif de savoir «
comment atteindre l’équilibre financier
et relancer le développement
»
6
. En première approche, a été privilégié un projet d’ensemble
combinant un adossement à un opérateur immobilier – auquel aurait été transféré le patrimoine
d’exploitation du pôle MS de Coallia – et un partenariat opérationnel avec un autre acteur déjà
présent dans le secteur médico-social.
Après avoir recentré dès 2018 ses discussions avec un seul partenaire,
et manifesté à la
fois hésitations et indécision pendant près de 18 mois sur un premier projet de protocole
d’intention élaboré en novembre 2019, les instances de gouvernance de Coallia se sont saisies,
seulement au printemps 2021, d’un nouveau projet de partenariat dont le périmètre se limitait à
la perspective d’un simple adossement immobilier. Ce projet a été lui aussi finalement
abandonné en juin 2022, pour des motifs tenant à la fois à un niveau trop élevé des redevances
prévisionnelles et à l’insuffisance des engagements proposés en termes de travaux de
modernisation du parc.
Au terme de ce travail de quatre ans et qui s’est conclu par un constat d’échec, et après
avoir sollicité de nouveau un cabinet extérieur auquel ont été versés en pure perte des honoraires
de plus de 1,1 M
, l’association doit tirer les conclusions d’un choix si longtemps différé.
Ayant tardé à rendre un arbitrage clair sur la cession du pôle médico-social ou, au
contraire, sur son maintien et son redressement dans le portefeuille d’activités de l’association,
les instances de gouvernance et les dirigeants ont contribué
de facto
à l’aggravation des
fragilités dont souffre cette branche d’activités.
Le pôle médico-social affiche certes un résultat net cumulé positif de 4,5 M
sur les six
années de la période sous revue, mais le seul périmètre des Ehpad-Ehpa accuse pour sa part un
déficit cumulé de 8,3 M
sur la même période. À la fin de l’année 2021, le pôle MS dans son
ensemble représente moins de 20 % des produits d’activité totaux de l’association, mais
toujours plus 30 % de sa masse salariale et désormais près de 62 % de son endettement total. Il
accumule au surplus un report à nouveau déficitaire de 11,2 M
7
venant peser fortement sur les
fonds propres de Coallia. La décision de ne pas se séparer de ces établissements laisse donc
entière la question des voies et moyens de leur nécessaire redressement.
Par ailleurs, l’indécision des dirigeants sur le sort à réserver à cette activité a accentué
les négligences et les retards dans les initiatives qui s’imposent pour la restructuration
immobilière du parc exploité, alors même que plusieurs établissements ont été recensés – à
l’occasion des nombreux travaux d’experts diligentés – comme étant «
dans un état de vétusté
préoccupant
» (cf.
infra
– partie IV).
6
Bureau du conseil d’administration – septembre 2017
7
Ce montant intègre notamment 9,4 M
de déficits non financés et de dépenses refusées par les autorités de
tarification.
ASSOCIATION COALLIA
23
En outre, les errements commis par Coallia dans la conduite d’un projet comme la
relocalisation de l’ehpad de Morières-lès-Avignon (après cinq années de retard dans la mise en
œ
uvre d’une autorisation délivrée en 2017, l’association a reçu en 2022 une injonction
d’effectuer les travaux dans un délai d’un
an, assortie d’une menace de retrait pur et simple de
l’autorisation en cas de non-exécution) manifestent un manque de professionnalisme dont les
conséquences peuvent être importantes en termes d’image de Coallia auprès des pouvoirs
publics en général et des autorités de tarification en particulier.
L’échec de la reprise de l’ehpad Notre-Dame de Lay (Loire) semble en être un
révélateur. Alors que la fondation Notre-Dame avait manifesté la volonté de se rapprocher de
Coallia, en lui confiant en juin 2014 un mandat de gestion pour son Ehpad de 82 lits, première
étape avant une cession pleine et entière de son autorisation d’exploiter, elle a
in fine
rompu
unilatéralement cet accord en 2021 et souhaité reprendre la maîtrise de la gestion de son
établissement. Les griefs entre les deux parties ont été résolus par un protocole transactionnel,
dans le cadre duquel Coallia a dû renoncer à la perception des frais de siège qui lui étaient dus
au titre de son mandat de gestion et de pilotage.
1.2.2
Le choix de renouer avec des opérations de croissance externe et le risque
d’une fuite en avant : l’exemple de l’Association pour la promotion des
actions sociales et éducatives
En dépit des difficultés que l’association éprouve à forger une vision claire sur ce que
doivent être ses priorités, les dirigeants de Coallia ont pris l’initiative d’engager quelques
opérations de reprise qui viennent accroître davantage les risques auxquels l’association
s’expose. Il en va ainsi de l’opération de fusion-absorption de l’
association pour la promotion
des actions sociales et éducatives (Appase).
Mise sous administration provisoire en juin 2021 par le tribunal de grande instance
(TGI) de Digne à la demande de la préfète du département – pour des motifs tenant à ses
blocages de gouvernance et à sa fragilité financière -, l’association Appase opère dans plusieurs
départements de la région PACA-Sud. Son activité – structurée autour des métiers de
l’hébergement, du handicap et de la protection de l’enfance – mobilise plus de 200 salariés et a
représenté en 2021 un total de produitsde 14 M
, tandis que les difficultés accumulées se sont
traduites par un report à nouveau déficitaire de 3 M
.
Alors que plusieurs opérateurs nationaux ont été sollicités par l’administrateur
provisoire pour étudier la reprise de cette association, l’unique compétiteur de Coallia a
rapidement retiré sa candidature, Coallia se retrouvant ainsi seule en lice à partir de l’automne
2021.
Lors des premières évocations, sommaires, de ce projet aux mois de mai et juin 2021,
des voix se sont exprimées au sein des instances de gouvernance (bureau et conseil
d’administration) pour souligner les risques que pouvaient présenter une telle opération,
notamment en raison du fait que l’Appase exerce certains métiers (accueil d’usagers de drogues,
établissements de protection de l’enfance) dans lesquels Coallia n’est pas présente et ne dispose
d’aucune expertise. D’aucuns plaidaient en conséquence pour un simple «
plan de soutien et
d’accompagnement
» de l’Appase, dans le cadre du réseau partenarial «
Coallisons
» que
Coallia entendait mettre en place pour venir en soutien technique à des associations qui en
expriment le besoin.
ASSOCIATION COALLIA
24
En dépit des audits diligentés par Coallia, qui ont confirmé les fragilités importantes de
l’Appase (établissements structurellement déficitaires ; vétusté de certains bâtis et importants
travaux nécessaires ; trésorerie très faible ; climat social dégradé ; relations conflictuelles et
nombreux contentieux financiers avec les autorités de tarification, etc…), le bureau puis le
conseil d’administration ont finalement validé, en décembre 2021, le principe non plus d’un
simple accompagnement technique de l’Appase, mais d’un mandat de gestion démarrant en
janvier 2022, destiné à déboucher dans les mois suivants sur une fusion-absorption.
Le schéma retenu par Coallia, qui prévoit un maintien à l’identique de l’ensemble des
activités et de tous les collaborateurs de l’Appase, a en outre été bâti à partir de l’hypothèse
d’un soutien financier substantiel de la part des autorités de tarification locales pour
accompagner le redressement. En réponse aux questions de la Cour sur ces revendications
financières (comblement des déficits antérieurs ; non-restitution des réserves ; renégociation
des frais de siège ; rebasage des dotations ; demande de crédits non renouvelables, etc.) qui
s’élèvent à près de 7 M
, la direction de Coallia a néanmoins admis «
qu’aucun engagement
signé n’a été obtenu
» à ce jour de la part des financeurs, ce qui fait peser de sérieuses
hypothèques sur la soutenabilité du projet de reprise. Au surplus, l’absence d’un chiffrage
sérieux – soulignée par le commissaire à la fusion – des travaux à effectuer sur un certain
nombre de sites de l’Appase rajoute aux incertitudes et à la mauvaise appréhension des risques
attachés à ce projet.
Au terme des travaux conduits par les services du siège, mais sans que les comités
spécialisés compétents (comité d’audit, comité d’investissement/d’engagement) n’aient été
invités à participer au pilotage de ce projet pourtant majeur, l’assemblée générale extraordinaire
de Coallia du 14 septembre 2022 a approuvé le traité de fusion-absorption de l’Appase.
Devant intervenir au 31 décembre 2022, la fusion n’a finalement pris effet qu’au 1
er
juin
2023, au terme des négociations qui ont dû être menées avec la présidente du Conseil
départemental du Vaucluse, qui avait manifesté une ferme opposition à cette opération, au motif
d’une absence d’expérience probante de Coallia sur les sujets liés à la protection de l’enfance,
et en raison des déceptions causées par cette dernière dans la conduite défaillante du projet de
relocalisation de l’Ehpad de Morières-lès-Avignon.
Lors de la contradiction, les dirigeants de Coallia ont réaffirmé le bien-fondé, à leurs
yeux, de cette opération de fusion-absorption et assumé, plus globalement, une stratégie de
croissance d’activités, qu’ils conçoivent comme un levier important de rétablissement de
l’association. Pour sa part, la Cour réitère son appel à la vigilance sur ce point majeur dans les
réflexions stratégiques en cours. Dans un contexte marqué par une situation financière encore
fragile nécessitant la poursuite déterminée d’actions de redressement, la croissance de l’activité
en volume ne peut être considérée en soi comme un levier de redressement de Coallia. Elle peut
au contraire s’apparenter à une forme de fuite en avant si elle ne s’inscrit pas dans une démarche
stratégique lucide, fondée sur un choix clair des métiers que l’association veut privilégier et la
mise en
œ
uvre des restructurations qui s’imposent pour assurer leur viabilité.
ASSOCIATION COALLIA
25
(Coallia)
Adopter un nouveau projet d’entreprise associative.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Six années après la crise financière et de gouvernance qui a ébranlé l’association, le
bilan des progrès accomplis apparaît mitigé.
Les réformes statutaires successivement opérées ont certes été guidées par la volonté
louable de renforcer les exigences de transparence, de collégialité et de rigueur dans les
mécanismes de décision de l’association, avec l’objectif de mettre fin aux errements qui ont
caractérisé la gestion antérieure à l’arrivée de la nouvelle gouvernance en 2017. Les
améliorations apportées sont toutefois d’une portée encore limitée, dans la mesure où
persistent des habitudes de fonctionnement qui ne sont pas assez respectueuses des
prérogatives des instances de gouvernance.
Mise en danger par une politique de croissance menée tous azimuts dans le passé et mal
maîtrisée, l’association se devait de dresser un bilan lucide de ses forces et faiblesses et de
définir des priorités stratégiques claires sur lesquelles concentrer ses efforts. Cette démarche
n’a cependant pas été menée à son terme pendant la période sous revue, l’élaboration d’un
nouveau projet d’entreprise associative – devant succéder au précédent qui a pris fin en 2018
– ayant été sans cesse reportée. L’association s’est limitée jusqu’à présent à considérer que sa
priorité consiste à répondre au quotidien aux sollicitations des pouvoirs publics, sans avoir
pris le recul pourtant indispensable sur des décisions majeures à prendre telles que les
conditions de viabilité d’activités pourtant identifiées comme fragiles, au premier rang
desquelles figurent le secteur médico-social – et tout particulièrement des ehpad – ou encore
le secteur du logement accompagné (foyers de travailleurs migrants et résidences sociales).
L’engagement pris par les dirigeants de Coallia auprès de la Cour d’adopter enfn un
nouveau projet d’entreprise associative avant la fin de l’année 2023 devra permettre de
répondre à cette exigence de choix stratégiques à la fois clairs et viables qui soient compatibles
avec l’indispensable redressement financier de l’association.
2
UNE ORGANISATION INSTABLE, UN PILOTAGE
DEFAILLANT ET UNE EVALUATION INEXISTANTE DES
ACTIVITES
La crise de gouvernance du printemps 2017, a ouvert une période de restructurations
successives des services du siège, dont le fil directeur consistait à renforcer les expertises et la
capacité de pilotage de ce dernier, face à des échelons territoriaux dont les pouvoirs de décision
ont été significativement réduits.
Le bilan de cette «
reprise en main
» par le siège est toutefois mitigé, voire décevant,
dans la mesure où les outils et mécanismes de contrôle mis en place n’ont pas encore apporté
la preuve de leur efficacité.
ASSOCIATION COALLIA
26
2.1
La recherche difficile d’un nouvel équilibre entre siège et territoires
2.1.1
Une organisation territoriale à repenser
Présente en 2021 dans 13 régions et 45 départements, l’association a structuré son réseau
de manière distincte entre d’une part le secteur social – qui rassemble les pôles métiers de
l’habitat social adapté (HSA), l’hébergement social (HS), l’accompagnement social et
l’intermédiation locative – et d’autre part le secteur médico-social regroupant les établissements
d’accueil des personnes âgées et des personnes en situation de handicap.
2.1.1.1
Le secteur social : le rôle-clé des unités territoriales ; la valeur
ajoutée réduite des directions régionales
Dans le secteur social, les 26 unités territoriales (UT) – qui couvrent, selon les cas, un
ou plusieurs départements - constituent l’échelon-clé opérationnel. Chargées de piloter
l’exploitation des établissements du pôle HSA (foyers, résidences sociales) situés dans leur
ressort territorial, elles sont par ailleurs les interlocuteurs quotidiens des autorités locales
(services de l’État ; conseils départementaux) pour les actions relevant des pôles HS et
accompagnement social (accueil des publics fragiles et des migrants notamment).
Ces UT sont elles-mêmes regroupées au sein de trois directions régionales, dont les
contours ont été modifiés en 2018 et qui couvrent à ce jour respectivement :
-
L’Île-de-France (territoire auparavant dispersé entre deux régions),
-
Le Grand Ouest (Normandie, Centre-Val-de-Loire, Bretagne et Pays-de-la-
Loire),
-
et Grand Est (couvrant toute la moitié est du territoire métropolitain, depuis les
Hauts-de-France jusqu’à l’Occitanie, ainsi que le département de Mayotte).
Les contours géographiques, le positionnement métiers et la valeur ajoutée de ces
directions régionales (DR) du secteur social soulèvent des interrogations. Constituées d’un
directeur régional – qui est membre du comité de direction de l’association -, d’un adjoint en
Île-de-France et dans le Grand Est, et de deux ou trois chargés de mission, les équipes réduites
des DR
8
ne sont en capacité d’apporter que des appuis techniques ponctuels aux UT.
Hormis quelques avancées au demeurant très récentes, les DR n’offrent pas, ou pas
suffisamment, aux UT des savoir-faire jugés indispensables (prospection immobilière pour
accompagner la croissance des besoins en hébergement diffus ; logistique complexe nécessitée
par la multiplication des sollicitations de l’État sur l’hébergement d’urgence ; ou encore suivi
financier et contrôle de gestion), domaines dans lesquels des synergies réelles pourraient
pourtant être créées.
Par ailleurs, à l’exception notable de la DR Île-de-France, les deux autres DR couvrent
des territoires tellement disparates et étendus qu’elles ne sont pas configurées pour jouer
8
Basés auparavant dans les locaux du siège social de Coallia à Paris, les directeurs régionaux ont été « délocalisés »
en 2020 (Rouen pour DR Grand Ouest ; Compiègne pour DR Grand Est ; Paris pour DR ÎDF).
ASSOCIATION COALLIA
27
efficacement le rôle de représentation et de relations institutionnelles qui pourrait être attendu
d’elles.
En matière administrative et financière (clôtures comptables, élaboration des comptes
administratifs, préparation des budgets, etc.) enfin, l’intervention effectuée par les chargés de
mission des DR semble bien souvent se limiter à un rôle de « courroie de transmission » entre
les services du siège et les équipes des UT, sans valeur ajoutée évidente en termes de
coordination et de contrôle.
2.1.1.2
Le secteur médico-social : des directions régionales spécifiques
Les établissements médico-sociaux de l’association sont pour leur part intégrés dans une
organisation territoriale spécifique qui, après avoir été structurée autour de deux pôles
personnes âgées/personnes handicapées au siège, est dorénavant fondée elle aussi sur deux
secteurs territoriaux (régions Centre-Sud et Nord-Ouest).
Basées dans les locaux du siège de Coallia à Paris, les deux directrices régionales sont
chargées du pilotage des établissements médico-sociaux de leur ressort territorial. Un outil de
suivi informatisé, Ageval, est en cours de déploiement : il permet aux responsables
d’établissements de saisir leurs données d’activité qui sont automatiquement consolidées au
niveau national et peuvent être présentées sous forme de tableaux de bord.
Les directrices régionales ne disposent d’aucuns moyens propres. Elles doivent
s’appuyer sur l’ensemble des services support du siège.
Au total, il apparaît que le positionnement actuel des directions régionales – qu’elles
relèvent du secteur social ou du secteur médico-social – n’est pas satisfaisant en l’état, leur
valeur ajoutée n’étant pas avérée, ni au regard du rôle support joué par le siège, ni par rapport
aux UT.
Reconnaissant le « retard pris
dans la mise en
œ
uvre des réformes structurelles,
notamment en matière d’organisation territoriale », l’association a retenu, au titre des lignes
directrices pour l’élaboration du nouveau projet d’entreprise associative qui doit être
formellement adopté avant la fin de l’année 2023, l’impératif de « garantir une coopération et
un lien étroit dans les territoires entre les établissements du pôle médico-social et ceux du
secteur social ».
Au terme de la contradiction, les dirigeants de l’association ont communiqué à la Cour
au cours de la présente enquête un projet de réforme du réseau, fondé à la fois sur une légère
reconfiguration des directions régionales (avec la scission en deux de la direction Grand Est) et
sur la création de directions territoriales polyvalentes, chargées de l’animation opérationnelle
du secteur social et du secteur médico-social dans leur ressort géographique.
La Cour prend acte de ces engagements, qui semblent aller dans le sens d’une plus
grande efficacité, et appelle au respect du calendrier de déploiement rapide tel qu’il a été conçu
(mise en
œ
uvre complète en 2024). Au surplus cette réforme territoriale qui, tout en choisissant
de réaffirmer la place des directions régionales, prévoit de confier à ces dernières un pouvoir
hiérarchique sur les directions territoriales, devra s’accompagner d’un effort déterminé de
rationalisation des compétences et des moyens entre ces différents échelons, afin de rompre
avec la forte inflation des coûts des fonctions support constatée au cours de la période sous
revue (cf.
infra
).
ASSOCIATION COALLIA
28
2.1.2
Un siège qui peine à asseoir sa légitimité
L’arrivée de la nouvelle gouvernance en 2017, suivie du recrutement d’un nouveau
directeur général au printemps 2018, est allée de pair avec une volonté d’affirmation du pouvoir
de pilotage du siège, à la fois dans la conduite des activités des pôles métiers et dans les
fonctions administratives et financières.
2.1.2.1
Une organisation « métiers » cloisonnée et peu satisfaisante
La supervision des métiers est assurée par deux directions, l’une en charge du pôle
médico-social (DMS) et l’autre – direction de l’hébergement et du logement accompagné
(DHLA) - consacrée à l’ensemble des autres activités. Aucune synergie n’a été construite entre
ces deux pôles, qui ont fonctionné jusqu’à présent de manière très cloisonnée, y compris sur
des sujets pourtant proches comme la qualité de service, le suivi et l’accompagnement des
personnes accueillies ou l’organisation de formations à la bientraitance pour les salariés.
Le pôle médico-social a connu une organisation constante, avec une direction
ad hoc
dès le début de la période sous revue, promue au rang de direction générale adjointe dès 2018.
Celle-ci a autorité sur une équipe spécifique, rassemblée au sein d’un «
plateau médico-social
»
qui a fonctionné pendant longtemps en large autonomie par rapport aux autres services du siège,
dont elle dupliquait les savoir-faire.
Une telle organisation avait été promue par l’ancienne responsable du pôle médico-
social. Une entité associative
ad hoc
, Coallia Solidaire, constituée en juin 2015 et destinée
initialement à accueillir en son sein tous les établissements médico-sociaux
9
, avait vocation à
assurer le développement propre de cette branche d’activités. Le «
plateau médico-social
»
compte encore six collaborateurs à ce jour, dont les fonctions demeurent largement redondantes
avec les autres services support du siège et les relations de travail avec les deux directrices
régionales MS mal définies.
Il importe que soit reconsidérée l’existence de ce «
plateau médico-social
», dont le
maintien est incompatible avec l’objectif de réduction des coûts des fonctions support de
Coallia.
Pour les activités autres que médico-sociales, la direction de l’hébergement et du
logement accompagné (DHLA) – qui comptait 10 collaborateurs en CDI en 2017 et 14 en 2022
- prend en charge directement certaines actions et anime de manière limitée des groupes de
travail et des réseaux métiers
.
Elle ne joue toutefois pas le rôle de pilote dans les domaines dont
elle a la charge.
La DHLA dispose de peu de données d’activités sur les établissements
10
et ne suit pas
la mise en
œ
uvre effective des procédures qu’elle rédige. Lorsqu’elle est à l’initiative d’un
programme, elle cesse totalement de le suivre dès lors qu’il est déployé dans les établissements.
9
Cette association ne regroupe finalement que les Ehpad de Barjac (Gard), Morières-lès-Avignon (Vaucluse) et
Bruyères le Chatel (Essonne) à ce jour.
10
À titre d’illustration, les informations fournies à la Cour des comptes sur le nombre de places ouvertes sont
incohérentes.
ASSOCIATION COALLIA
29
De fait, la DHLA considère qu’elle n’a pas à suivre les activités des services qu’elle conseille
et anime.
La connaissance de la réalité du terrain, donc de l’activité des établissements, devrait
pourtant faire partie des missions d’une direction qui a pour vocation d’apporter de l’expertise
et d’animer des réseaux. Sans ce retour sur la réalité du terrain, le risque est grand
in fine
de
proposer des actions ayant une utilité faible pour les personnes accueillies.
Enfin, si son activité couvre des champs divers, elle répond davantage à des besoins
circonstanciels ou à des appels à projets nationaux ou locaux qu’à une véritable stratégie
cohérente de développement.
Le rattachement hiérarchique du responsable de la DHLA a connu des tâtonnements
successifs. Alors qu’au début de la période examinée l’organigramme du siège intégrait une
direction de l’exploitation du secteur social, celle-ci a disparu à partir de 2018 au profit d’un
pilotage assuré en direct par le directeur général. Cette option n’étant toutefois pas tenable
compte tenu de l’ensemble des responsabilités assumées par ce dernier, Coallia a choisi à la fin
de l’année 2021 de revenir à la création d’une direction de l’exploitation du secteur social,
schéma qui prévalait en 2016-2017.
Finalement, l’association a opté pour la mise en place, à compter de l’automne 2022,
d’une direction de l’exploitation unifiée, chargée de superviser les secteurs social et médico-
social. Il est essentiel que cette nouvelle organisation produise rapidement des effets tangibles,
à la fois en termes de rationalisation et de décloisonnement des pôles métiers du siège, cet
impératif ayant d’ailleurs été admis par les dirigeants de l’association dans l’état des lieux qu’ils
ont dressé en vue de l’adoption imminente du nouveau projet d’entreprise associative.
2.1.2.2
Des insuffisances qui persistent dans les fonctions support
Après la crise financière traversée au début de la période examinée, la nouvelle
gouvernance a tenu à renforcer les fonctions support du siège (administration et finances ;
systèmes d’information ; ressources humaines), placées sous l’autorité d’un responsable unique
élevé au rang de directeur général adjoint en 2018, puis d’un secrétariat général à compter de
la fin de l’année 2021.
Alors que le siège de Coallia comptait en 2017 un effectif de 207 personnes, dont
178 au titre des fonctions support, il regroupe désormais 247 ETP, parmi lesquels 197 travaillent
dans les services support. La baisse des effectifs consacrés à la gestion immobilière, consécutive
au transfert du patrimoine immobilier du pôle HSA de l’association à Coallia Habitat – Batigère
(cf.
infra
), a été plus que largement compensée par l’accroissement des moyens des directions
financière et des ressources humaines.
Ces choix d’organisation, destinés à consolider les expertises du siège et à mieux asseoir
son pouvoir de direction sur l’ensemble du réseau territorial, ne parviennent cependant pas à
atteindre pleinement leur objectif. Ce constat tient à la fois à l’insuffisante «
incarnation
» des
services support du siège et à leur difficulté, encore à ce jour, à apporter aux responsables du
réseau la valeur ajoutée qui pourrait leur être précieuse dans certains domaines.
Les réorganisations successives opérées au sein du siège et les difficultés de recrutement
ont conduit à la fois à de longues vacances de postes et à une rotation élevée des collaborateurs
dans certaines directions, empêchant ainsi le siège d’assumer ses responsabilités avec la
ASSOCIATION COALLIA
30
continuité nécessaire. Par ailleurs, la direction de Coallia a fait le choix de privilégier, sur
certains domaines d’intervention essentiels (finances, comptabilité, RH, service de la paie), le
recours non pas à des recrutements de cadres, mais à des managers de transition. Bien qu’un tel
parti pris puisse avoir ses mérites (pourvoi quasiment immédiat du poste considéré ; expertise
extérieure indépendante des contingences internes), il présente l’inconvénient d’être à la fois
coûteux
11
et contre-productif. Lorsqu’il s’installe dans la durée en effet, il n’est pas de nature à
favoriser la cohésion entre le siège et le terrain, ni la pleine adhésion de ce dernier aux
propositions de réformes.
En outre, malgré le renforcement des effectifs, notamment dans le pôle administratif et
financier, certaines missions pourtant essentielles ne sont pas assumées. Il en va ainsi du
contrôle de gestion, supposé être pris en charge par un service du siège qui compte une
quinzaine de collaborateurs. De fait, ce dernier se consacre essentiellement à des tâches
comptables et administratives, centrées sur la préparation des comptes administratifs et des
comptes-rendus financiers soumis aux autorités de tarification. Faute d’un système
d’informations financières suffisamment fiable pour disposer d’une vision exhaustive en temps
réel (cf.
infra
– partie II), ce service n’est pas en mesure de répondre aux objectifs d’un véritable
contrôle de gestion (analyse économique des activités ; mesure de la performance ; appréciation
des forces et faiblesses, etc.). Il n’apporte donc pas, ni aux dirigeants de l’association, ni aux
responsables du réseau, la valeur ajoutée qui serait attendue pour optimiser l’exploitation et
accompagner le développement de Coallia.
2.1.2.3
Les carences de la démarche de contrôle interne et de maîtrise des
risques
Après la crise traversée par Coallia au printemps 2017, ce n’est qu’en juin 2018 que le
conseil d’administration a été amené à se prononcer pour la première fois sur une cartographie
des risques. En réponse aux injonctions formulées par l’ANCOLS à l’issue de son contrôle, un
travail d’actualisation a été mené. Cet état des lieux, examiné par le conseil d’administration en
décembre 2021, met en exergue «
10 risques préoccupants sur lesquels des actions doivent être
rapidement engagées
», les problèmes identifiés étant aussi divers que le manque de fiabilité
des systèmes d’information, la suroccupation des établissements, la mauvaise maîtrise de la
gestion immobilière (travaux et financements), ou encore l’absence d’un système de
délégations de pouvoirs.
Face à ces enjeux, le service d’audit et de maîtrise des risques, rattaché au directeur
général et comptant deux collaborateurs, conduit des missions de contrôle ciblées soit sur des
établissements, soit sur des sujets transversaux. La portée de ses interventions n’est cependant
pas à la hauteur des défis à relever compte tenu des retards importants pris par Coallia dans la
mise à niveau de son organisation, de ses outils et de ses process et méthodes.
Ainsi par exemple, l’association admet n’avoir aucune maîtrise satisfaisante de la base
de données relative aux relevés d’identité bancaire des tiers avec lesquels elle travaille, celle-ci
ayant été alimentée au fil de temps par tous types d’intervenants (unités territoriales, services
du siège) sans aucune clé de contrôle, ouvrant la voie à toutes les possibilités de fraude. Un état
11
La rémunération des managers de transition du siège représente, à elle seule, un coût en honoraires de près de
1 M
en 2021.
ASSOCIATION COALLIA
31
des lieux a été engagé seulement à partir de juin 2022 sous la supervision du comité d’audit
avec l’aide d’un prestataire. Un conflit d’interprétation né avec le candidat retenu, après
l’attribution du marché, a bloqué jusqu’à ce jour la conduite de ce travail pourtant essentiel.
De même, la direction de Coallia souligne elle-même que la gestion des caisses en
espèces dans les établissements est mal fiabilisée, surtout depuis la cyberattaque de mars 2021
qui en a interrompu la traçabilité informatique et a conduit le réseau à devoir mettre en place
des solutions alternatives conçues au cas par cas. Lors de la clôture des comptes 2021, les
services du siège ont eux-mêmes recensé des écarts inexpliqués et reconnaissent qu’un tel enjeu
de principe – les paiements en espèces représentent des volumes annuels de l’ordre de 4 M
-
nécessite le déploiement d’outils et de process rigoureux, dont l’absence actuelle est porteuse
de risques élevés de fraude au sein de Coallia.
De manière plus générale, l’absence de rigueur dans le pilotage et le suivi des
engagements juridiques pris par l’association est un facteur majeur de fragilité. Jusqu’à présent,
l’absence d’une centralisation des contrats conclus par Coallia, quels qu’en soient les
signataires, a fait obstacle à tout contrôle, et même simplement à toute appréhension, des risques
encourus.
En matière de baux par exemple, le siège de Coallia n’est pas en mesure d’établir avec
précision le nombre de contrats conclus, pas plus qu’il ne peut à ce stade en contrôler la
régularité. Alors que le développement important des activités d’hébergement d’urgence de
Coallia a conduit ces dernières années à une forte augmentation du nombre de baux « diffus »
(hébergement en logements isolés, et non pas en établissement) – leur total est estimé à plus de
3 000 à ce jour – le siège ne dispose d’aucun moyen de s’assurer du correct respect de la
règlementation
12
, ni même de garantir l’absence de baux éventuellement fictifs conclus
localement dans des conditions frauduleuses ou de conflits d’intérêts.
Plus globalement, en l’absence de toute contrathèque constituée jusqu’alors au niveau
national, le siège reconnaît que « aujourd’hui encore, Coallia règle des prestations et des
contrats pour des actifs qu’elle n’a plus en location ».
Le recrutement récent d’un juriste spécialisé en droit de l’immobilier a cependant permis
de lancer en 2022 un chantier d’élaboration d’une contrathèque, un cabinet de conseil ayant par
ailleurs été chargé à l’automne 2022 de procéder à un recensement complet des contrats et
engagements conclus dans l’ensemble du réseau Coallia. Ce n’est qu’à l’issue de ce lourd travail
qu’une cartographie des anomalies et des risques pourra être établie, l’impact potentiel pour
Coallia pouvant être lourd, notamment en termes de provisions à passer.
Au-delà de cette initiative, lancée tardivement, il est essentiel que Coallia mette en
œ
uvre une démarche globale de certification préalable de l’ensemble de ses bailleurs et
fournisseurs. Jusqu’à présent, le choix de ces derniers a été laissé à la libre appréciation des
responsables de terrain, qui doivent souvent agir dans l’urgence pour répondre à des
sollicitations de l’État. Un tel schéma a pu conduire à des dysfonctionnements préjudiciables à
la réputation de l’association, comme le montre l’exemple récent d’un centre d’hébergement
d’urgence à Bagnolet, dont les prestations d’hôtellerie et de gardiennage ont été confiées à un
prestataire qui employait, au surplus sans les payer, des personnes en situation irrégulière sur
le territoire.
12
Respect des obligations du contrat dit de louage ; validité des délégations de signature, faute de quoi Coallia
locataire encourt un risque de condamnation pour occupation sans titre ; etc.
ASSOCIATION COALLIA
32
Compte tenu de l’importance et de la diversité des activités de Coallia, une démarche
beaucoup plus exigeante de contrôle interne et de maîtrise des risques doit être mise en place
au plus vite, afin qu’elle puisse contribuer à construire un meilleur équilibre entre d’une part un
rôle plus efficace de pilotage et de contrôle assuré par le siège et d’autre part la préservation de
l’agilité opérationnelle dont doit faire preuve le terrain.
2.1.2.4
La persistance de nombreux dysfonctionnements et redondances
dans la filière financière et comptable
Un audit d’organisation conduit à la fin de l’année 2022 par un cabinet de conseil et
d’expertise comptable a confirmé la persistance de nombreux dysfonctionnements dans
l’organisation de la fonction administrative et comptable. En outre, tandis que le dispositif
centralisé mis en place par les nouveaux dirigeants impose aux unités territoriales d’envoyer
tous les mois au siège pour traitement l’ensemble de leurs pièces comptables, il apparaît que
cette règle générale souffre de nombreuses exceptions. Pour les établissements médico-sociaux
par exemple, l’administration comptable est assurée directement en région par deux pôles
administratifs et comptables (PAC) situés à Apt et Dinan. Dans les unités territoriales relevant
du secteur social de même, deux PAC (Rennes et Amiens) – hérités du passé et maintenus en
l’état – maîtrisent tout ou partie de la chaîne comptable en lieu et place de la direction comptable
du siège.
Plus largement, l’absence d’une définition claire du rôle et des responsabilités de chaque
niveau de l’organisation, alliée à la faiblesse persistante de l’outillage comptable et financier,
conduit au constat de nombreuses redondances de fonctions au sein de la filière administrative
et financière de l’association. Une étude menée elle aussi à la fin de l’année 2022 sur les
«
filières support
» met ainsi en exergue un
« développement très élevé en mode mille-feuilles
ne permettant pas de dégager des synergies
» et concluent au fait que les fonctions support de
Coallia sont «
non organisées, non structurées et non managées, rendant impossible toute
efficience
».
Pour y remédier, le cabinet de conseil en stratégie et conduite du changement qui a
accompagné la direction générale de Coallia (cf.
supra
) avait, dès le printemps 2019, proposé
une réorganisation d’ensemble des fonctions support, en prenant inspiration dans l’exemple
fourni par les PAC. Il était suggéré de constituer des unités de gestion, à même de fonctionner
en relais du siège et d’harmoniser à la fois les organisations locales et les méthodes de travail.
Malgré les constats convergents dressés de nouveau dans les audits récents, aucune
réorganisation des fonctions support n’a à ce jour été entreprise.
Au surplus, aucun effort n’a été fait pour améliorer la qualité de l’outillage comptable
et financier mis à la disposition des équipes. Alors qu’un nouveau cabinet de conseil a été
sollicité en 2020 et 2021 pour travailler à la mise au point des logiciels et méthodes permettant
de mettre en place à la fois une comptabilité d’engagement (inexistante chez Coallia jusqu’à ce
jour) et un processus budgétaire plus solide, ces outils indispensables n’ont finalement pas été
déployés, «
les prérequis n’étant pas réunis en termes d’organisation de la chaîne financière
»
selon la direction de Coallia.
Au terme du contrôle de la Cour, les dirigeants de l’association ont pris l’engagement
de conduire enfin la nécessaire réforme de la filière administrative, comptable et financière,
ASSOCIATION COALLIA
33
ainsi que de mettre en place une comptabilité d’engagement. Il importe que ces deux chantiers
soient ouverts sans délai en 2023 et que le déploiement d’une nouvelle comptabilité
d’engagement puisse être effectif au plus vite.
2.1.2.5
Le chantier longtemps reporté des délégations de pouvoirs et les
risques d’une centralisation excessive
Dans le prolongement de la révision statutaire effectuée en juin 2019 pour clarifier la
position de salarié du directeur général, ce dernier a bénéficié d’une délégation de pouvoirs
accordée par le président du conseil d’administration le 5 septembre 2019. Venant se substituer
aux pratiques antérieures de délégations de pouvoirs accordées au directeur général directement
par le conseil d’administration, ce nouveau formalisme juridique – conforme aux usages –
devait être assorti du déploiement d’un dispositif de délégations de pouvoirs et de signature aux
différents échelons de l’association.
Ce chantier, ouvert dès la fin de l’année 2018 avec l’appui d’un cabinet de conseil
juridique auquel de substantiels honoraires ont été versés, avait vocation à «
organiser la
répartition des responsabilités sur la base de l’organisation opérationnelle
», « sécuriser
juridiquement les processus de décision », et «
clarifier, fluidifier et améliorer le
fonctionnement de Coallia
».
Alors que ce dispositif devait être déployé au sein du réseau au cours du deuxième
semestre 2019, aucune avancée concrète n’a finalement été enregistrée jusqu’à l’intervention
de la Cour, en dépit d’évocations pourtant répétées à la fois dans les rapports produits par les
nombreux prestataires externes sollicités pour accompagner Coallia dans la conduite du
changement, et au sein des instances de gouvernance.
Seule la filière médico-sociale a connu un début de mise en
œ
uvre.
Des délégations de
pouvoirs ont ainsi été accordées à la directrice générale adjointe chargée du secteur médico-
social (janvier 2020), à la directrice régionale Centre-Sud (mars 2022) et à une directrice
d’établissement (janvier 2023). En revanche, pour les établissements sociaux
13
qui relèvent
pourtant des mêmes dispositions du code de l’action sociale et des familles que le secteur
médico-social, aucune délégation de pouvoirs n’a été formalisée jusqu’à ce jour.
En l’absence de délégations de pouvoirs ou de signature, qui s’inscrivent elles-mêmes
(en lien avec les fiches de poste) dans une organisation claire du rôle et des responsabilités de
chaque niveau au sein de l’association, le processus décisionnel est concentré entre les seules
mains du directeur général. Un tel schéma est de nature à provoquer des retards dans la
validation des actes nécessaires à la bonne marche des activités, sans pour autant garantir une
protection satisfaisante des intérêts de l’association.
Les engagements pris par Coallia à travers la signature de certains baux récents en
fournissent une illustration éclairante (cf. bail civil signé en octobre 2018 pour la location du
château de la Source à Nogent L’Artaud (Aisne) ; ou encore bail conclu en juin 2021 pour la
location d’un hôtel économique à Arques (Pas-de-Calais)). En dépit du contrôle préalable
supposé avoir été assuré par le directeur général avant la signature desdits projets de baux,
13
Les CHRS, CPH et CADA sont soumis eux aussi aux dispositions de l’article L. 312-1 du CASF (avec impératif
de mise en place de documents uniques de délégation).
ASSOCIATION COALLIA
34
l’association a pris de manière inconsidérée des engagements juridiques exorbitants du droit
commun (durées très longues de location, sans aucune faculté de résiliation anticipée ; prise en
charge de nombreux travaux structurels devant normalement relever du bailleur, alors même
que les locaux étaient d’emblée identifiés comme particulièrement vétustes), qui l’exposent à
de lourdes conséquences financières susceptibles d’impacter ses fonds propres de manière
significative.
La nouvelle version du règlement intérieur, mise en
œ
uvre à compter de juin 2021 et
confiant au comité d’investissement/d’engagement la responsabilité de valider tous les baux et
engagements juridiques de plus de six ans, devrait théoriquement permettre d’introduire une
rigueur beaucoup plus importante dans l’examen préalable de ces dossiers essentiels.
Plus globalement, à l’issue du contrôle de la Cour des comptes, les dirigeants de Coallia
ont indiqué que les schémas de délégations de pouvoirs, tels qu’étudiés depuis plusieurs années,
viennent enfin d’être formellement adoptés. Leur déclinaison a été engagée en juin 2023, avec
la signature d’une série de délégations dites « de niveau 1 » établies entre le directeur général
d’une part et les directeurs en poste au siège ainsi que les directeurs régionaux d’autre part.
Quant aux délégations de « niveau 2 » devant bénéficier aux directeurs des unités territoriales
et aux responsables des établissements médico-sociaux, l’association s’est engagée à les
finaliser dans le courant de l’automne 2023.
La Cour prend acte des avancées accomplies en ce sens. Elle constate néanmoins, à la
lecture des documents transmis par les dirigeants au terme de la contradiction, qu’apparaissent
des incohérences entre le schéma de délégations d’une part et le contenu-même des délégations
de pouvoirs de niveau 1 d’autre part. Il importe que l’association retienne des règles claires, et
sans ambiguïté, sur le rôle et les responsabilités assumés à chaque niveau au sein de
l’organisation.
En outre, la Cour insiste sur l’importance qui s’attache à la mise en
œ
uvre des règles de
délégations de pouvoirs qui s’imposent aussi aux établissements sociaux relevant des
dispositions de l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles.
Au total, en dépit d’une volonté affichée par la nouvelle gouvernance de mieux
«
protéger
» Coallia par une forte recentralisation des tâches au niveau du siège, les résultats
ne sont pas encore au rendez-vous. Faute d’outils et de méthodes suffisamment convaincants
pour apporter une vraie valeur ajoutée aux responsables de terrain, le siège de Coallia peine à
asseoir sa légitimité et à faire vivre la notion de « pilotage décentralisé » revendiquée par les
dirigeants.
Au surplus, l’inertie dont fait preuve la direction dans la mise en
œ
uvre des réformes
conduit à la persistance de redondances de fonctions au sein de l’association, une telle situation
étant d’autant moins acceptable que le coût élevé des fonctions support de Coallia n’est pas
durablement tenable (cf.
infra
– partie III).
ASSOCIATION COALLIA
35
2.2
Un pilotage défaillant des activités
2.2.1
Un siège sous-informé et trop peu impliqué
2.2.1.1
Des systèmes d’information « métiers » parcellaires
Selon le rapport de l’ANCOLS, l’absence d’un système d’information unifié
représentait en 2019 «
une carence majeure
» pour l’association. Le même constat peut être fait
en 2023. Coallia dispose de plusieurs applicatifs métiers, développés « en silo » par les
différents pôles d’activités, dont la portée et les fonctionnalités ne répondent qu’en partie aux
besoins des établissements et des différents niveaux hiérarchiques.
De même, l’ANCOLS préconisait de
« veiller à ce que soient établis des tableaux de
bord et un suivi des indicateurs clés ».
Pendant la période examinée, l’association n’a toutefois
disposé ni d’un canal fiable d’informations destinées aux managers et aux salariés, ni d’outils
de remontées d’informations permettant de piloter l’activité.
Les rapports d’activité annuels donnent certes des indications très globales sur le
nombre de personnes dont l’association a la charge, mais les changements réguliers des
méthodes de présentation rendent impossible le suivi des évolutions dans le temps.
Contrairement à d’autres associations, Coallia n’a pas été en mesure de fournir des informations
complètes et fiables sur le nombre de personnes accueillies et le taux d’occupation de
l’ensemble des dispositifs qu’elle gère.
Au sein du pôle médico-social, le déploiement en 2022 du logiciel Ageval permet
l’édition de tableaux de bord normalisés. Auparavant, le suivi d’activité ne pouvait être assuré
que par le biais de fichiers Excel (budgets, dépenses, nombre de personnes reçues, salariés
affectés, taux d’occupation, etc) remplis manuellement par les responsables de site.
Dans les autres secteurs d’activités, jusqu’à la fin 2022, le siège ne détient aucune des
données pourtant les plus élémentaires pour assumer ses responsabilités de pilotage. Des
tableaux de bords sont conçus au sein des établissements, dans les unités territoriales et dans
les directions régionales, avec des rubriques différentes selon les intérêts de chaque utilisateur.
Leur compilation au niveau national ne peut être assurée qu’au cas par cas, par
interrogation des différents établissements et services. Par exemple, «
La DHLA ne dispose pas
des données lui permettant de croiser dispositifs, salariés affectés, types d’hébergement
». Ce
type d’informations pourrait pourtant permettre de comparer les établissements d’une même
catégorie et de tirer des enseignements sur les modes de gestion et d’organisation les plus
efficaces.
Dans tous les cas, les données recueillies le sont sur des bases déclaratives et ne sont
pas contrôlées par le siège, la DHLA soulignant même qu’elle n’est pas en mesure d’en
«
garantir la fiabilité
».
Par ailleurs, en l’absence d’un dossier Usagers informatisé, Coallia n’est pas en mesure
de connaître le profil des personnes accueillies dans ses différents établissements. La DHLA ne
recueille les données détaillées des hébergés que lorsqu’il s’agit d’une convention nationale
ASSOCIATION COALLIA
36
dont elle assure la coordination, ce qui ne représente qu’une très faible partie de l’activité de
l’association. Pour tous les autres cas, ces informations ne sont pas disponibles.
Pourtant, en vertu de la délégation de pouvoirs qu’ils ont reçue, les directeurs généraux
successifs sont responsables du bon fonctionnement de l’association. Ainsi par exemple l’actuel
directeur général est, selon le libellé de la délégation le concernant, «
garant de l’efficience de
la gestion et de l’organisation des établissements
». Il est tenu «
de demander à ses
subordonnés de lui rendre compte régulièrement des difficultés rencontrées et d’effectuer lui-
même des contrôles pour vérifier que ses instructions sont scrupuleusement respectées.
».
Or pendant la période examinée, aucun directeur général n’a mis en place un dispositif
lui permettant de piloter effectivement les activités de l’association. Ce n’est qu’après l’enquête
de la Cour, en 2023, que quelques tableaux de bord ont été progressivement mis en place
2.2.1.2
Une illustration du défaut de pilotage : l’absence de suivi des
évènements indésirables
Coallia a retenu pour les évènements indésirables (EI) une définition très restrictive,
limitée aux évènements les plus graves, qui n’est pas conforme à l’approche communément
suivie par les associations du secteur, laquelle englobe tous les évènements susceptibles
d’affecter le bon fonctionnement d’un établissement.
En dépit de la mise en place de fiches de repérage dès 2012, la Cour des comptes a pu
constater que les procédures à suivre ne sont pas connues de tous dans les établissements et que
certains événements, au motif qu’ils sont d’une gravité relative, ne sont pas déclarés alors qu’ils
devraient l’être. Seuls certains directeurs d’unité territoriale organisent un suivi des évènements
sur des outils Excel, à leur initiative et selon leurs propres critères, et quelques-uns mettent en
place des actions correctrices.
Le suivi des évènements indésirables est pourtant important : des actions correctrices
doivent souvent être mises en
œ
uvre pour éviter leur reproduction et le retour d’expérience peut
profiter utilement non seulement au site concerné mais aussi à d’autres établissements. De plus,
le suivi des EI constituant un des critères impératifs des évaluations externes prévus par la loi
2002-2, les établissements sont de fait potentiellement fragilisés s’ils ne les suivent pas
correctement.
La définition de ce qu’est un évènement grave varie également selon les lieux : or en
vertu de l’article L.3331-8-1, ils doivent faire l’objet d’un signalement aux autorités
administratives compétentes (conseil départemental, ARS, Dreets) et éventuellement au
procureur de la République.
Pendant la période contrôlée par la Cour des comptes, le siège n’a organisé aucune
remontée systématique d’informations sur les évènements indésirables, et notamment les
événements graves, survenus dans ses établissements. La direction générale s’en remet à la
capacité ou à la volonté des personnels de l’informer. Elle ne peut
a fortiori
savoir dans tous
les cas si les autorités administratives concernées en ont été informées et si des actions
correctrices ont été mises en
œ
uvre à la suite des EI les plus graves. Elle ne peut pas non plus
organiser des accompagnements ou des formations pour éviter la reproduction de ces incidents
dans d’autres sites.
ASSOCIATION COALLIA
37
2.2.2
L’absence dommageable d’un outil d’information interne
En 2023, Coallia ne dispose pas encore d’un intranet. Le schéma directeur informatique
prévoyait de lancer un travail sur la diffusion des informations À ce jour, les dirigeants ont
précisé qu’un intranet devait être mis en place en septembre 2023. entrepris.
L’outil « Portail » disponible sur environ 1 600 ordinateurs de l’association est en fait
une base de données ancienne et incomplète, comportant des documents et des procédures
divers, ni nécessairement renseignés ni
a fortiori
régulièrement actualisés. Sa maintenance n’est
plus assurée depuis quatre ans.
Ce manque d’un outil d’information unique centralisant toutes les procédures et
fournissant tous les documents types, ouvert aux salariés et aux responsables de site et d’unité
territoriale, ne facilite pas l’application homogène de procédures. Les informations disponibles
sont éparses sur de nombreux applicatifs, les canaux de diffusion sont très nombreux et rien ne
permet de garantir que les personnes ayant besoin d’informations les ont bien à disposition,
voire qu’elles ne consultent pas sur Portail des documents obsolètes.
Ce désordre informationnel entraîne une perte de temps pour les collaborateurs de
terrain et des risques juridiques si un document ancien est utilisé.
2.3
Une contractualisation avec les financeurs peu développée et peu
contrôlée
Depuis la loi du 28 décembre 2015 relative à l’adaptation de la société au vieillissement,
la contractualisation pluriannuelle entre les financeurs prescripteurs d’une part et les
gestionnaires d’autre part porte l’ambition d’un pilotage des ESSMS par les objectifs et la
qualité. Elle est obligatoire dans une partie du champ médico-social (pour l’accueil des
personnes âgées et dans le secteur du handicap). Elle a été rendue obligatoire pour les CHRS
par l’article 125 de la loi ELAN (Loi n° 2018-2021) avant le 31 décembre 2024 (prorogation
de la date butoir initiale du 1
er
janvier 2023 du fait de la crise sanitaire)) . La généralisation des
contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens (Cpom), initialement prévue entre 2017 et 2022,
a été repoussée au 1
er
janvier 2025. La contractualisation sera étendue aux établissements
franciliens relevant du champ de l’asile en 2026.
Plusieurs facteurs peuvent expliquer les retards de contractualisation, parmi lesquels
figure le manque de temps et de disponibilité du côté des services de l’État, agences régionales
de santé (ARS) ou DREETS-DDEETS, pour établir des projets de contrat. Néanmoins
l’association porte une part de responsabilité en la matière. Ce n’est qu’en 2020 que la DHLA
a défini une grille d’analyse des projets de contrats. Ce cadre méthodologique a été utilisé
depuis le 1
er
janvier 2022 pour le contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens (Cpom) CHRS
Île-de-France et le Cpom médico-social de Seine-St Denis (qui ont été signés), ainsi que pour
le projet de Cpom Bourgogne-Franche Comté. Cependant aucun suivi de leur mise en
œ
uvre
n’est réalisé au niveau central par Coallia.
ASSOCIATION COALLIA
38
2.3.1
Un périmètre de contractualisation très incomplet
Il existe des différences notables entre les contrats selon leur champ, médico-social ou
social, leur millésime et le service signataire.
Dans le secteur médico-social, Coallia a signé huit Cpom - cinq dans la prise en charge
des personnes âgées et trois dans le domaine du handicap -, cette contractualisation couvrant
45,4 % des places gérées. Les 1 171 autres places relèvent de contrats en cours de négociation
dont seule la liste a été transmise à la Cour des comptes, sans aucun document pouvant illustrer
l’avancée des travaux. On peut cependant noter la conclusion d’un Cpom relatif à l’ensemble
des établissements pour personnes âgées et pour personnes souffrant de handicap avec l’ARS
Île-de-France et le département de Seine-St-Denis.
Dans le secteur social, des Cpom ont été conclus en Bretagne (Cada), Centre Val de
Loire (CPH), Aisne (CHRS), Ile-de-France (CHRS). Faute de disposer d’éléments complets, la
couverture des établissements du secteur social par un Cpom peut être estimée à 31 %.
En raison du caractère parcellaire des éléments transmis par l’association, il est difficile
d’en tirer des enseignements sur la qualité des indicateurs retenus et leur pertinence pour
mesurer l’efficacité des actions menées. Néanmoins, il apparaît que les objectifs sont le plus
souvent quantitatifs ; quand ils sont qualitatifs, comme
« améliorer la prise en charge des
personnes »
, il n’y a pas d’indicateurs associés. Pourtant de nombreux indicateurs sont
mentionnés dans les Cpom, car ils se déclinent en de nombreux plans d’actions. Néanmoins,
environ la moitié des actions n’ont aucun indicateur associé. Parmi eux, moins de la moitié ont
des valeurs cibles associées (généralement pour les indicateurs de taux d’occupation). Enfin,
quand il y a des indicateurs, la méthode de calcul n’est indiquée que dans de très rares cas.
À ce titre, le Cpom CHRS conclu en Île-de-France constitue une exception positive : ses
cinq objectifs sont tous déclinés en indicateurs chiffrés auxquels, sauf dans un cas, des cibles
annuelles à atteindre sont associées.
2.3.2
Les Cpom, des outils de suivi de l’activité dont l’administration ne se saisit pas
Face aux difficultés rencontrées par Coallia dans le suivi et la maîtrise de ses activités,
la conclusion de contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens pourrait donner l’occasion aux
services de l’État, initiateurs des Cpom, d’être particulièrement vigilants à la fois en matière de
pilotage financier et de contrôle des activités et de la qualité du service rendu aux usagers (à
travers les objectifs et leurs indicateurs).
La Cour relève toutefois que les services de l’État arrivent difficilement à utiliser les
Cpom comme des outils effectifs de définition et de suivi des objectifs fixés aux acteurs
associatifs, ce qu’illustre notamment le cas particulier de Coallia.
2.3.2.1
Le Cpom Cada Bretagne
Coallia est un acteur important de l’hébergement et du logement en Bretagne. En 2021,
les financements provenant de l’État se sont élevés à 17,41 M
. L’association est tout
particulièrement présente dans les dispositifs destinés aux demandeurs d’asile et aux
ASSOCIATION COALLIA
39
bénéficiaires de la protection internationale, puisqu’elle gère 50 % des places qui leur sont
dédiées ainsi que l’ensemble des structures de premier accueil des demandeurs d’asile (Spada)
de la région.
L’État a conclu avec l’association un Cpom pour les Cada couvrant les années 2018-
2023. Les dotations annuelles accordées – qui ont varié entre 8,1 et 10,7 M
- n’ont pas toutes
été utilisées : les excédents enregistrés sont liés à la montée en charge progressive des places
ouvertes, à la difficulté à capter des logements en diffus dans la région et aux retards de
recrutement de salariés.
Le suivi de ce contrat par les services de l’État reste limité. Un point annuel est certes
réalisé sur les 16 indicateurs quantitatifs et les plans d’action retenus, lesquels sont renseignés
à partir des outils disponibles dans les UT. Ils permettent de mesurer l’activité de l’association
mais pas son efficacité au regard des besoins des usagers, à l’exception du nombre de sorties
vers le logement. Les services de l’État n’analysent que les rapports d’activité fournis et s’en
tiennent aux explications de l’association, quelle que soit la situation constatée. Ainsi, aucun
excédent n’a été repris sur la période, alors même que l’association ne tenait pas ses
engagements de réalisation de travaux de réhabilitation dans les sites de Fougères et Brest.
En outre, informés dès 2018 de l’absence d’astreintes organisées dans les Cada, les
services de l’État entendaient promouvoir une mutualisation des astreintes entre tous les
dispositifs gérés par Coallia. Le sujet n’a toutefois été repris qu’en 2022 pour constater que la
situation n’avait pas évolué. De même, le projet d’établissement commun à tous les Cada,
pourtant prévu dans le Cpom, n’est toujours pas finalisé en 2022, car le travail d’état des lieux
n’a été engagé que récemment.
2.3.2.2
Le Cpom des CHRS Île de France
L’objectif poursuivi par l’État est d’inscrire les CHRS dans le cadre de la politique
« logement d’abord », en ayant un meilleur niveau de service rendu au public accueilli et une
amélioration du pilotage et de la performance des établissements, le tout dans une logique de
convergence tarifaire.
Le Cpom signé le 20 mai 2022 concerne, pour cinq ans (2022-2026), 13
des 79 établissements gérés dans le ressort de la direction régionale Île-de-France de Coallia.
Ces établissements vont fusionner, certaines places d’hébergement d’urgence vont être
transformées en places de CHRS et certaines structures vont devenir des CHRS pour aboutir à
un ensemble de huit CHRS d’une capacité totale de 525 places. La contractualisation permet
d’inscrire la totalité des places sous dotation globale de fonctionnement. L’optimisation de
l’offre d’hébergement devrait permettre à Coallia d’atteindre un prix de journée de 34
.
Dans le cadre des négociations conduites avec les services de l’État, le siège de Coallia
n’a pas été en mesure de communiquer les éléments financiers requis à l’échelle de chacun des
établissements concernés par le projet de contrat, compte tenu du manque de fiabilité du
système d’information comptable et financière de l’association (cf.
supra
). Les services de la
Drihl ont confirmé la difficulté à laquelle ils ont été confrontés en la matière, alors que de telles
données sont en général aisément accessibles chez les autres acteurs associatifs avec lesquels
elle traite.
ASSOCIATION COALLIA
40
De fait, la réactivité dont a su faire preuve Coallia jusqu’à présent pour répondre aux
demandes d’hébergement d’urgence formulées par les services de l’État, notamment en Île-de-
France, conduit ces derniers à négliger les diligences qu’ils se doivent normalement
d’accomplir pour vérifier si les financements publics qu’ils accordent sont correctement et
efficacement utilisés, au service d’une prise en charge de qualité des populations accueillies.
Le contexte sanitaire des années 2020-2021, couplé à la tendance décennale de réduction
des effectifs des services déconcentrés, expliquent largement cet état de fait. Pourtant, ce
contexte rend au contraire d’autant plus indispensable le développement des Cpom dans tout le
secteur social, en privilégiant les mécanismes de globalisation et de pluriannualité, afin de
concentrer le dialogue de gestion sur les résultats quantitatifs et qualitatifs les plus significatifs.
2.4
L’évaluation impossible de l’efficacité des prestations de Coallia
La mesure de l’efficacité de l’accompagnement des bénéficiaires reste encore mal
appréhendée dans le secteur social et médico-social. Pour Coallia, la faiblesse des indicateurs
disponibles et l’absence de démarche Qualité structurée la rendent pour le moment impossible.
2.4.1
Les besoins des personnes accueillies ne sont pas connus
Comme d’autres associations, Coallia est démunie pour fournir des informations sur les
besoins des personnes accueillies.
L’association ne dispose au niveau central que d’éléments épars. Ainsi, la DHLA réalise
des diagnostics territoriaux dans le cadre de réponses à des appels à projets ; elle participe à des
enquêtes menées par des partenaires ou en diligente elle-même plus rarement
;
après les
réhabilitations des foyers de travailleurs migrants en résidences sociales, elle mène
« parfois
des enquêtes de satisfaction quelques mois après l’installation des résidents au sein des
nouveaux logements. » ;
elle peut enfin participer à des études sur les programmes nationaux
dont elle assure la coordination, comme sur le programme « réinstallés » en zone rurale pour
des réfugiés. Enfin, elle a répondu à un appel à projets de la Drihl Île-de-France en 2020 visant
à mettre en place un observatoire départemental de la santé mentale des demandeurs d’asile et
des bénéficiaires de la protection internationale.
Localement, lors de réponses à des appels à
projet, des analyses peuvent également être produites.
Par ailleurs, toutes les catégories d’établissements disposent de dossiers individuels
contenant les informations relatives aux personnes accueillies. Par catégorie, une liste des
documents à conserver a été établie, et dans les sites visités lors de l’enquête de la Cour, les
dossiers sont correctement tenus. Il en existe parfois une version informatisée, mais qui ne
contient pas nécessairement les mêmes informations. Cela rend néanmoins plus aisée la
transmission des informations entre les travailleurs sociaux.
Certains établissements réalisent des enquêtes de satisfaction des usagers, parfois
compilées au niveau d’une unité territoriale (Oise par exemple). Ces enquêtes fournissent des
éléments intéressants, site par site, qui peuvent être utilisés localement. Dans le secteur médico-
social, l’analyse de l’efficacité de l’accompagnement est réalisée par les enquêtes de
ASSOCIATION COALLIA
41
satisfaction (questionnaires normés), les réunions des conseils de vie sociale (CVS) et le suivi
du plan d’action des évaluations.
Ces éléments divers et épars ne sont toutefois pas de nature à constituer une banque de
données utilisables sur l’ensemble des résultats de l’association.
En l’absence de dossiers usagers informatisés utilisés dans tous les secteurs d’activités,
il est impossible de mettre en place une remontée d’informations fiables sur les besoins des
personnes accueillies et la manière dont Coallia y répond. L’analyse de ces besoins ne peut au
mieux être réalisée que site par site, ou dans le cadre de quelques réseaux de professionnels
existants. C’est une étape importante mais insuffisante pour déterminer si les actions menées
ont permis d’y répondre, au moins en partie.
Coallia, qui a déjà de grandes difficultés à compiler des données quantitatives minimales
internes, est encore moins en mesure d’analyser qualitativement les résultats de son action. Or
le défaut de mise en
œ
uvre des outils d’analyse des besoins des usagers constitue un
manquement à la règlementation en vigueur.
2.4.2
La qualité : une démarche quasiment abandonnée pendant six ans
En 1999, l’association avait mis en place une démarche de certification ISO et en 2013
l’ambition affichée était d’organiser un système unique de management intégré (SMI)
permettant de piloter les activités de Coallia à partir d’une analyse des processus et des risques.
Ce dispositif a été abandonné en 2017 au motif que l’association «
a d’autres priorités
». En
tout état de cause, cette approche du management par la qualité avait montré ses limites, car ni
les rapports d’audit triennal pour le maintien de la certification, ni les revues de direction n’ont
permis d’améliorer la situation managériale et la gestion des risques.
La qualité, en tant qu’outil d’amélioration du service rendu aux personnes accueillies et
levier de management dans tous les services, y compris les fonctions support, n’a plus été une
priorité pendant six ans, même si des actions relatives à la qualité ont été conduites par plusieurs
services du siège, sans toutefois qu’elles s’inscrivent dans une démarche globale et concertée.
Cependant le chantier «
Mettre à jour le système qualité Coallia
» prévu dans Cap
Coallia 2024 a été ouvert récemment : les premières mesures relatives au système de
management intégré ont été présentées au conseil d’administration du 21 juin 2023. Il
conviendra de suivre dans la durée la mise en
œ
uvre effective de ce nouveau dispositif.
(Coallia) - Étendre et renforcer la démarche de contrôle
interne et de maîtrise des risques.
(Coallia) :
Restructurer
l’organisation
de
la
filière
administrative, comptable et financière de l’association et mettre en place une
comptabilité d’engagement.
ASSOCIATION COALLIA
42
(Coallia) : Mettre en place les flux d’information permettant
d’assurer le suivi et le piulotage de l’activitgé des établissements (notamment le suivi des
évènements indésirables) et des ressources humaines (notamment le suivi infra annuel
des effectifs et de la masse salariale), et, en sens inverse, l’animation de la communauté
de travail.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La période ouverte avec l’arrivée des nouveaux dirigeants a été marquée par la volonté
de renforcer de manière significative les pouvoirs exercés par les services du siège, afin de
rompre avec un modèle ancien jugé trop « décentralisé ». En dépit des changements multiples,
à la fois d’organisation et de méthodes, opérés au sein du siège depuis 2018, les résultats ne
sont pas au rendez-vous. De nombreuses carences persistent, et les services centraux n’ont pas
encore apporté une démonstration claire de la valeur ajoutée qu’ils pourraient apporter aux
responsables locaux.
Le pilotage des activités de l’association n’est pas satisfaisant, car il pâtit du défaut
d’information du siège sur les activités du réseau. A cet égard, la notion de « pilotage
décentralisé » mis en avant par la direction, qui conçoit son rôle comme celui d’un prestataire
d’outils et de services pour le réseau, n’est pas compatible avec la situation d’un groupe
confronté à la nécessité de réaliser des arbitrages et d’assurer une cohérence dans la qualité
de ses interventions.
Les activités du secteur hébergement et logement accompagné, qui représente environ
70 % des établissements, ne sont pas connues avec une précision suffisante par la direction
générale. Les indicateurs d’activité existants, essentiellement quantitatifs, ne sont suivis que
localement. L’association ne compilant pas les données de base, elle n’est pas en mesure de
piloter quoi que ce soit. L’absence d’un dispositif d’information relatif aux évènements
indésirables graves est une illustration de ce qui pourrait être perçu comme du désintérêt pour
des sujets fondamentaux, la qualité du service rendu aux personnes accueillies et la protection
des salariés.
Les services de l’État font également preuve d’un faible intérêt sur la mesure de
l’efficacité des moyens financiers qu’ils allouent et la réalité de leur usage L’État ne s’est pas
donné les moyens de connaître la situation financière réelle de l’association. L’efficacité de la
réponse aux besoins n’est pas davantage étudiée. Certes l’association répond souvent
rapidement aux demandes des administrations, mais sa réactivité ne peut être la seule qualité
à prendre en compte. Les financeurs publics devraient rapidement engager un dialogue
beaucoup plus exigeant avec Coallia et réclamer des informations portant sur la qualité des
actions mises en
œ
uvre.
ASSOCIATION COALLIA
43
3
MALGRE DES MESURES DE REDRESSEMENT, UNE
VIABILITE FINANCIERE EN QUESTION
Grâce aux mesures d’urgence prises en 2017 et aux cessions effectuées par la nouvelle
gouvernance, l’association a pu sortir de la situation critique de quasi-cessation de paiements
dans laquelle elle se trouvait au début de la période sous revue.
Toutefois, en dépit de la forte croissance du volume d’activités de Coallia au cours des
années récentes – qui tient principalement aux nombreuses sollicitations de l’Etat en matière
d’hébergement d’urgence –, les déterminants actuels de son modèle économique ne permettent
pas d’en garantir la viabilité à moyen terme.
3.1
Comptes sociaux et comptes consolidés
3.1.1
L’association Coallia et les entités liées
En 2021, quatre filiales ou entités sont rattachées à l’association Coallia et font
annuellement l’objet de comptes consolidés :
-
la SA HLM Coallia Habitat, créée en 2012 et détenant une partie des actifs
immobiliers d’exploitation de Coallia (principalement des foyers et résidences
sociales du pôle HSA) ; actionnaire unique jusqu’en 2018, Coallia est devenue
ensuite associé minoritaire, au terme de l’opération d’adossement de Coallia Habitat
avec l’ESH Batigère (cf.
infra
) ;
-
l’association Coallia solidaire (6,1 M
de charges en 2021), créée en mai 2015 et
abritant trois Ehpad (cf.
supra
– partie II) ;
-
la société anonyme Pavillon Girardin et la SCI de l’Orangerie, ces deux entités
(charges totales de 4,9 M
de charges en 2021) ayant détenu le FAM d’Ermenonville
(Oise) jusqu’à son transfert à Creil en 2022 (cf.
infra
– partie IV) ;
Entre 2016 et 2021, trois structures juridiques précédemment incluses dans le périmètre
de consolidation des comptes de Coallia ont été mises en extinction :
-
la société anonyme SAILPI, créée en 1995 et détenant les immeubles de trois foyers
franciliens, qui a fait l’objet en 2019 d’une fusion simplifiée avec Coallia Habitat
dans le cadre de sa fusion avec l’ESH Batigère ;
-
le fonds de dotation Stéphane Hessel, créé en décembre 2015 (avec une dotation
initiale de 15 000
versée par Coallia) pour soutenir des actions d’intérêt général en
lien avec l’objet social de l’association ; peu actif (un seul projet soutenu), ce fonds
a été dissout en mai 2020, au profit de la création d’une fondation, placée sous
l’égide de l’Institut de France et à laquelle Coallia s’est engagée à verser un
financement d’amorçage de 210 000
;
-
la société par actions simplifiée unipersonnelle « Soleils et Papilles » (0,8 M
de
charges en 2018), créée en avril 2015 afin de porter une activité de restauration et
ASSOCIATION COALLIA
44
de portage de repas, dans le contexte de transformation progressive des foyers de
travailleurs migrants en résidences sociales ; face au faible développement de son
activité, et aux risques élevés encourus en matière de conformité aux règles
sanitaires strictes qui s’imposent, l’association a décidé de dissoudre cette filiale en
février 2020.
Le tableau ci-dessous résume, par grands postes, les comptes sociaux de l’association
Coallia et leur évolution au cours de la période examinée :
Tableau n° 1 :
évolution des principaux postes du bilan et du compte de résultat de Coallia
En milliers d'euros
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Evolution
2016-2021
Total bilan
405 646
408 768
388 460
274 356
264 835
243 445
-40,0 %
Fonds propres
128 621
131 944
128 239
82 452
85 234
87 572
-31,9 %
Fonds de roulement
3 241
-8 112
12 235
26 812
29 381
34 500
+ 964,5 %
Trésorerie
10 779
10 616
25 114
74 241
91 788
101 786
+ 844,3 %
Total charges
258 878
287 660
325 785
467 145
404 231
415 065
+ 60,3 %
Résultat net comptable
347
5 765
12 413
9 940
3 273
-1 025
-
Source : états financiers de Coallia, calculs Cour des comptes
3.1.2
Une normalisation progressive des relations avec les commissaires aux
comptes
Le cabinet comptable nommé par l’assemblée générale en 2013 n’a pas assumé son
mandat jusqu’à son terme, confronté à l’impossibilité de mener, selon lui, sa mission dans
«
un climat serein
» dans un contexte de «
perte de confiance
» de la part des dirigeants de
l’association. Cette situation de blocage, relevée par l’ANCOLS dans son rapport de 2020, a
conduit à la signature d’un protocole transactionnel prenant acte de la démission du
commissaire aux comptes de ses mandats concernant Coallia, Coallia Habitat ainsi que Soleils
et papilles, et indemnisant le cabinet comptable pour un montant de 110 000
HT.
Cette rupture a été suivie de trois années pendant lesquelles les comptes sociaux et
consolidés de Coallia ont été certifiés avec réserves. En 2016, ces réserves ont porté sur :
-
«
l’insuffisance de formalisation des procédures de contrôle interne concernant
l’environnement informatique et les systèmes d’information
»,
-
le suivi incomplet des créances sur les usagers de l’habitat social adapté,
-
et la méthode de comptabilisation des engagements retraites qui en sous-
estimerait le montant d’environ 1,9 M
.
Si les deux premières réserves sont levées à partir de l’exercice 2017, celle tenant à la
comptabilisation des engagements retraites subsiste en 2017 (pour 1,8 M
) et 2018 (2,1 M
).
Cette dernière réserve est levée en 2019. Les comptes sociaux de l’association, comme ses
comptes consolidés, sont certifiés sans réserve pendant le reste de la période sous revue.
En juin 2021, le bureau de l’association a reconnu la nécessité d’améliorer la chaîne de
production des documents financiers et ce, aux fins de réduire la charge de travail des
commissaires aux comptes qui pourrait relever du contrôle interne. Une telle nécessité se trouve
ASSOCIATION COALLIA
45
clairement confirmée par les nombreux constats dressés par la Cour des comptes à la fois sur
les faiblesses du contrôle interne et sur les lacunes des outils d’information comptable et
financière (cf.
supra
).
3.2
La réorientation majeure du portefeuille d’activités et ses impacts sur
le compte de résultats
Au cours de la période examinée, et en raison d’une demande publique de réponse aux
crises successives (Syrie, Ukraine, Covid-19), le développement de l’activité de Coallia s’est
concentré sur le métier de l’hébergement social, qui n’était en 2016 que la 3
ème
activité en termes
de volumes de recettes. Il est désormais très largement majoritaire et, compte tenu de son
modèle de financement - fondé sur des subventions publiques, dont la reconduction n’est
assortie d’aucune garantie -, il emporte des conséquences majeures à la fois sur les équilibres
économiques de l’association et sur sa capacité à se doter d’une stratégie propre.
3.2.1
Une perte progressive de maîtrise des ressources perçues par Coallia
3.2.1.1
Une montée en puissance de l’hébergement
Les charges d’exploitation de l’activité dite d’« hébergement social » (HS), qui
s’élevaient à 67 M
en 2016 (26,4 % du total des charges d’exploitation),
se sont élevées à
173
M
en 2021 (44,4 % du total). Développés au coup par coup à la demande des services de
l’Etat, les dispositifs concernés sont prioritairement articulés autour de l’asile et regroupent en
2021 :
-
dispositifs d’accueil et d’évaluation des demandeurs d’asile sans hébergement : 21
structures de premier accueil des demandeurs d’asile (SPADA) et 10 centres d’accueil
et d’évaluation des situations (CAES),
-
hébergement des demandeurs d’asile et des réfugiés : 53 centres d’accueil pour
demandeurs d’asile (CADA), 40 structures d’hébergement d’urgence pour demandeur
d’asile (HUDA) et 20 centres provisoires d’hébergement des réfugiés (CPH).
L’activité d’hébergement social inconditionnel s’est aussi fortement développée
pendant la crise du Covid-19, avec un quintuplement des capacités d’accueil en centres
d’hébergement d’urgence (CHU – 94 centres et 5 160 places d’accueil en 2021) auxquels
s’ajoutent 13 centres d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS).
L’habitat social adapté, qui constituait originellement le c
œ
ur de l’activité de
l’association, n’est désormais que le deuxième métier de Coallia (86 M
de charges
d’exploitation en 2021,ce niveau étant resté relativement stable au cours de la période
examinée, 22 % du total en 2021). Ce pôle d’activités, qui regroupe les foyers de travailleurs
migrants (FTM – 20 en 2021) et les résidences sociales (105 en 2021), a connu des évolutions
importantes au cours des dernières années, notamment avec le plan national de transformation
des foyers impulsé par les pouvoirs publics.
ASSOCIATION COALLIA
46
Le pôle médico-social comprend pour sa part 25 établissements (personnes âgées et
personnes handicapées) et deux plateformes de répit pour les proches aidants. Il représente 20
% des charges d’exploitation de l’association en 2021 (79 M
), une proportion en diminution
depuis 2016 (- 8 points) malgré une légère croissance du volume d’activité (+ 7,5 M
).
Ces trois principaux métiers représentent 87 % des charges d’exploitation de Coallia en
2021.
Graphique n° 1 :
évolution des charges d’exploitation de Coallia par métier (en milliers d’euros)
Source : Coallia, maquette d’extraction de compte de résultat par année, métier, dispositif ou établissement
14
Deux autres métiers sont à mentionner dans le panel d’activités exercées par
l’association :
-
le secteur dit de l’« accompagnement » représente une palette d’activités importante,
allant de la médiation à l’accompagnement vers et dans le logement, en passant par
l’aide sociale à l’enfance ou l’accueil des femmes victimes de violences. Bien qu’il ne
représente qu’une faible proportion de l’activité (7 % des charges d’exploitation en
2021, soit 27 M
), ce secteur connaît une dynamique importante (+ 18 M
depuis 2016
soit un triplement de l’activité), sur des projets parfois innovants, en général aux
marges du c
œ
ur de métier de Coallia,
-
une activité d’intermédiation locative est enfin maintenue, qui représente 19 M
en
2021, en augmentation depuis 2016 (+ 4 M
). Il est essentiellement porté par le
dispositif Solibail en région parisienne (13,8 M
en 2021), à l’équilibre économique
précaire.
14
À noter que, dans cette présentation, la catégorie « autres » minore fortement les frais de siège de l’association.
Ceux-ci sont partiellement imputés aux métiers, et ce de manière différenciée selon les secteurs (cf.
infra
).
75 428
79 721
78 855
82 418
89 077
86 088
71 580
72 461
76 603
69 323
80 950
79 129
67 240
90 854
104 645
120 050
152 454
173 551
0
50 000
100 000
150 000
200 000
250 000
300 000
350 000
400 000
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Habitat social adapté
Médico-social
Hébergement social
Accompagnement
Intermédiation locative
Autres
ASSOCIATION COALLIA
47
3.2.1.2
Un poids croissant des ressources sous contrôle de tiers financeurs
Les subventions représentent à ce jour la première ressource de Coallia. Alors que
celles-ci ne comptaient que pour 18,6 % des produits d’activité en 2016 (46,7 M
), elles
constituaient 38,7 % des recettes d’exploitation en 2021, soit 155,6 M
. La croissance a été
plus particulièrement marquée à partir de 2020, en raison des besoins d’hébergement d’urgence
liés à la crise sanitaire.
Les ressources issues de dotations ou de prix de journée progressent également entre
2016 et 2018 de 35,7 M
(+ 32,5 %). Tandis que les recettes de cette nature destinées au secteur
médico-social restent globalement stables, la dynamique tient surtout à la montée en charge
continue sur le secteur de l’asile. Au total, les dotations globales et prix de journée représentent
145,7 M
en 2021, soit 36,2 % des produits d’exploitation de l’association.
En revanche, les recettes de tarification, principalement issues des loyers de l’activité
d’habitat social adapté (résidences sociales et FTM) et qui constituent les seules ressources
propres de l’association – dont elle peut librement disposer -, sont demeurées stables au cours
de la période. Elles s’élèvent à 77,9 M
en 2021 et ne représentent plus que 19,4 % des produits
d’exploitation en 2021 (contre 29.9% en 2016).
Graphique n° 2 :
évolution des produits d’exploitation
Source : états financiers de Coallia association
La tendance de fond ainsi constatée dans l’évolution de la structure de recettes présente
un double risque pour Coallia. La part prépondérante prise par les subventions, dont le
renouvellement n’est assorti d’aucune garantie, prive l’association de toute visibilité et la rend
fortement dépendante des sollicitations des pouvoirs publics. Au surplus, compte tenu du poids
46727 907
69003 371
74613 163
84419 705
128873 285
155554 780
0
50 000 000
100 000 000
150 000 000
200 000 000
250 000 000
300 000 000
350 000 000
400 000 000
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Prix de journée et dotations globales
Autres produits de tarification
Subventions d'exploitation
ASSOCIATION COALLIA
48
désormais très élevé des ressources sous contrôle de tiers financeurs, qui ont largement pris le
pas sur les recettes sous gestion propre, l’association ne dispose plus de la marge de man
œ
uvre
dont elle jouissait auparavant pour effectuer des compensations entre ses activités excédentaires
et déficitaires.
Cette évolution, commune aux acteurs du secteur de l’hébergement, soulève plus
largement la question de la capacité de celui-ci à s’adapter aux à-coups potentiels des décisions
des pouvoirs publics concernant, d’une part, l’arrêt ou la pérennisation d’infrastructures
conçues en réponse à une urgence comme, d’autre part, la reconduction ou non de tout ou partie
des financements octroyés d’une année sur l’autre ou la reprise des excédents des activités
financées sur subventions. Dans ce contexte, Coallia apparaît particulièrement vulnérable car
son positionnement sur les autres métiers (pôle médico-social excédentaire pour le moment,
mais grevé par l’état du parc immobilier et par la situation des Ehpad, pôle habitat social adapté
déficitaire) ne permet pas d’en faire des relais de solidité financière si elle devait être confrontée
à des difficultés dans son activité d’hébergement.
3.2.2
Des modèles économiques très contrastés selon les métiers
3.2.2.1
Le logement accompagné, une activité historique en difficulté
Les métiers du logement accompagné sont ceux sur lesquels Coallia (ex AFTAM) a
originellement construit son activité, en participant à la politique publique de résorption des
bidonvilles lancée à partir du milieu des années 1950. Grâce au plan de transformation des
foyers de travailleurs migrants (FTM) lancé par l’Etat en 1997, l’association a pu engager en
partie la modernisation de son parc de FTM en résidences sociales, quasi-exclusivement
composées de logements meublés individuels et autonomes.
Tableau n° 2 :
évolution des capacités d’accueil de Coallia en foyers de travailleurs migrants et en
résidences sociales entre 2013 et 2019
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Foyer de travailleurs migrants
9 534
8 490
6 698
6 211
5 516
4 593
3 542
Résidence sociale
9 377
10 370
10 772
11 241
11 867
12 778
12 903
Source : rapports d’activité de Coallia
Les loyers versés par les résidents ont augmenté de 11,5 % depuis 2016 (soit + 7,1 M
),
pour atteindre 69 M
en 2021. Le recouvrement des loyers sur le secteur de l’habitat social
adapté a été nettement amélioré dans la période sous revue.
Pour remédier aux lacunes constatées, confirmées par les constats de l’ANCOLS sur le
manque de rigueur et l’hétérogénéité des pratiques locales, l’association a élaboré en 2019 une
procédure détaillée régissant à la fois la facturation, la gestion des encaissements et le suivi des
impayés au sein du pôle HSA. Applicables de manière uniforme dans l’ensemble du réseau, ces
nouvelles règles – alliées au déploiement de l’outil Salsa mis au point sur le suivi des résidents
des établissements HSA – ont permis une réduction significative des créances clients de ce pôle
ASSOCIATION COALLIA
49
métiers de 12,2 M
en 2016 à 9,4 M
en 2021, soit -23,7 %. Les travaux de l’ANCOLS ont
également mis au jour un défaut de traçabilité des dépôts de garantie des résidents, lequel est
demeuré sans amélioration depuis lors.
Tandis que les charges de personnel restent globalement stables depuis 2016 (20 M
en
2021 soit 23 % des charges d’exploitation), les dépenses liées aux fluides ont pour leur part
fortement augmenté, pour s’établir à 17 M
en 2021 (+ 16 % depuis 2016). Quant aux
redevances d’occupation versées, elles ont elles aussi connu une hausse importante (+ 7,1 M
depuis 2016), cette évolution tenant à l’externalisation du parc immobilier des foyers et
résidences sociales (cf.
infra
).
Si, jusqu’au milieu des années 2010, les excédents dégagés sur l’activité d’habitat social
adapté permettaient à la fois de couvrir une partie importante des frais de structure liés au siège
et de compenser les déficits constatés sur les autres activités (hébergement, promotion sociale,
médico-social), la dynamique constatée s’inverse dans la période 2016-2021, où les résultats de
l’activité HSA sont structurellement déficitaires.
Il apparaît en effet que de nombreux établissements de ce pôle d’activités ont enregistré
des résultats déficitaires de manière continue au cours de la période examinée. 34
établissements et services ont été déficitaires sans interruption sur les quatre dernières années,
et 36 l’ont été sur les trois dernières années. La grande majorité de ces sites est située en Île-de-
France, 35 d’entre eux sont des résidences sociales, 14 des foyers de travailleurs migrants et 10
des pensions de famille. Ces sites totalisent 8,1 M
de résultats négatifs en 2021, les pertes
cumulées des quatre dernières années s’élevant à 24,2 M
, ce montant venant directement
impacter les fonds propres de l’association.
Si un tableau de suivi des résultats de l’activité HSA a été élaboré par le siège pour la
période 2007-2020, aucune donnée ne semble avoir été analysée sur les années les plus récentes.
Six de ces 70 sites structurellement déficitaires ont été identifiés en interne comme devant faire
l’objet d’une analyse particulière et d’une « décision » par la direction de Coallia. A la suite du
contrôle de la Cour, Coallia a transmis un projet de plan de redressement des activités
déficitaires qui a été examiné lors de son conseil d’administration de septembre 2023, et qu’il
conviendra d’appliquer et de suivre rigoureusement.
3.2.2.2
L’hébergement social, une activité sous subventions en forte
dynamique
Depuis 2016, la part des subventions dans le total des ressources du pôle Hébergement
social a crû de façon notable. Tandis qu’elles ne représentaient que 30 % des produits
d’exploitation en 2016 (22 M
) – contre 60 % des produits (43,5 M
) pour les ressources sous
forme de dotation globale ou de prix de journée -, la crise du Covid-19 a amplifié
l’augmentation massive de dispositifs sous subventions. Un doublement du nombre de places
d’HUDA avait déjà été réalisé par Coallia entre 2016 et 2018 (+ 728 places)
15
. Sur la seule
15
Les changements récurrents de périmètre des dispositifs liés à l’asile rendent le décompte de l’évolution des
places sur moyenne période quasiment impossible, d’où le choix ici de périodes courtes pour des catégories
homogènes.
ASSOCIATION COALLIA
50
année 2020, le nombre de place d’hébergement d’urgence inconditionnel financées par
subventions publiques annuelles a quintuplé.
Fin 2021, les subventions représentaient 85 M
de ressources pour les dispositifs
d’hébergement social, soit quatre fois plus qu’en 2016. Pendant cette même période, la hausse
du nombre de dispositifs sous le régime de la tarification ou de la dotation est également
continue (+ 740 places en CADA entre 2016 et 2020) et ceux-ci représentaient 70,2 M
de
produits en 2021 (+ 61,6 % par rapport à 2016). Au total, la proportion entre les recettes issues
des subventions et celles issues de tarification ou de dotation s’est inversée, les premières
représentant désormais 60 % des produits de l’hébergement social.
Graphique n° 3 :
évolution des produits d’exploitation des métiers de l’hébergement social (en M
)
Source : Coallia, balances 2016-2021
En ce qui concerne les dépenses de l’activité d’hébergement, les dépenses de personnel
représentent 33 % des charges d’exploitation en 2021 (58 M
), mais leur poids relatif diminue
depuis 2016 (- 6,7 points), au profit de l’intérim – tout particulièrement depuis la crise sanitaire
(+ 3 M
entre 2019 et 2021) et de la sous-traitance (+ 7,5 points). Les loyers restent le premier
poste de coûts, avec 64,7 M
et 37,3 % du total des charges d’exploitation en 2021. Leur
évolution en proportion des charges est maîtrisée, tout comme celle des achats et dépenses de
fluides.
3.2.2.3
Le secteur médico-social, une activité en légère croissance
Ce pôle d’activités a connu au cours de la période examinée une hausse de 10,5 M
de
ses produits d’activité (+ 14,5 %) et de 7,5 M
de ses charges d’exploitation (+ 10,5 %). Alors
que le résultat net du secteur était déficitaire en 2016 et 2017, il est de nouveau excédentaire à
43,5
50,1
54,1
65,3
69,0
70,2
22,0
41,9
44,7
51,1
87,9
107,8
-
20,0
40,0
60,0
80,0
100,0
120,0
140,0
160,0
180,0
200,0
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Dotation et tarification
Subventions
Autres produits d'exploitation
ASSOCIATION COALLIA
51
partir de 2018 (à l’exception d’une année 2020 marquée par la crise du Covid-19
16
). Il importe
toutefois de souligner que le résultat comptable de ce pôle médico-social tient compte d’un
prélèvement pour frais de siège (limité à 4,93% des charges d’exploitation) dont le niveau est
nettement plus favorable que celui qui est appliqué au secteur HSA.
Dans ces activités qui sont traditionnellement intensives en main d’
œ
uvre, les charges
d’exploitation sont très majoritairement composées de dépenses de personnel (48 M
en 2021,
soit 60,7 % des charges d’exploitation). Les postes de charges évoluent de manière
proportionnelle à l’activité pendant la période sous revue.
Les ressources du secteur médico-social sont composées à 91 % de produits de dotations
globales et de prix de journée. Tandis que des avancées ont été accomplies en termes de gestion
des recouvrements dans le pôle HSA (cf.
supra
), il n’en a pas été de même dans le secteur
médico-social. Aucun suivi centralisé n’a jusqu’à présent été mis en place, ni par les services
du siège, ni par le « plateau médico-social ». De plus, la modestie des dépréciations sur
créances,qui tranche avec celles qui ont eu cours au sein du pôle HSA,opérées depuis la
première analyse d’antériorité réalisée en 2018 laisse penser que les revues de portefeuille
effectuées restent partielles ou superficielles. L’appropriation tardive du sujet des impayés au
sein du secteur médico-social permet d’éclairer la dérive des encours de créances clients, qui
ont plus que doublé (de 10,3 M
en 2016 à 24,1 M
en 2021, soit + 133 %) au cours de la
période sous revue.
3.2.3
Des charges en forte hausse, qui nécessitent d’être mieux maîtrisées
3.2.3.1
La dynamique des principaux postes de charges, et le récent plan de
« retour à l’équilibre »
La forte croissance du volume d’activités de l’association a cours de la période examinée
est allée de pair avec une augmentation de plus de 50 % des charges d’exploitation.
Le premier poste de charges de Coallia demeure les dépenses de personnel qui, hors
intérim, totalisent 160,7 M
en 2021, soit 41,1 % des charges. Bien qu’il soit en progression de
45 M
(+ 39 % depuis 2016), son poids dans les charges d’exploitation diminue à la faveur de
deux dynamiques : l’augmentation de la part de l’hébergement social dans les métiers, secteur
moins intensif en personnel que le médico-social, et surtout l’augmentation importante du
recours à l’externalisation au sein même de ce métier.
Représentant 26,8 % des charges d’exploitation totales en 2021 (104,8 M
), le poste des
frais de structure, dont les loyers constituent plus de 80 %, est celui qui connaît le
développement le plus important depuis 2016 (+ 55 M
, soit + 110%). Cette évolution tient à
la fois à l’externalisation des immeubles du pôle HSA (cf.
infra
) - loyers en hausse de 7 M
entre 2017 et 2020 sur le HSA – et au développement de l’activité d’hébergement social, dont
les loyers constituent le premier poste de charges.
16
En 2020, le résultat net du secteur est déficitaire de 924 000
, du fait de charges de personnel et d’intérim en
hausse ponctuelle.
ASSOCIATION COALLIA
52
Le poste des services extérieurs et de l’intérim connaît également une progression très
marquée entre 2016 et 2021, les charges associées passant de 28,4 M
à 59,3 M
sur la période,
soit une augmentation de 108 %. Il est en particulier porté par trois dynamiques : maintien d’un
haut niveau de recours au conseil externe, en particulier au sein du siège (9 M
en 2021,
honoraires compris) ; recours croissant à l’intérim, dans tous les métiers de Coallia (après avoir
triplé en 2020 du fait du Covid-19, il s’est stabilisé en 2021 à 7,6 M
, soit un montant deux fois
supérieur à celui de 2019) ; recours élevé aux services extérieurs, notamment la restauration
(+5,3 M
entre 2018 et 2021).
Tableau n° 3 :
évolution des grandes rubriques de charges
Grandes rubriques de charges
(en milliers d’euros)
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Evolution
2016 - 2021
Personnel (interne)
115 639
125 328
128 026
129 807
155 947
160 681
+ 45 042
En % des charges d'exploitation
45,4%
44,3%
43,3%
41,7%
42,1%
41,1%
-4,3 points
Loyers et frais de structure
49 752
58 347
63 413
68 721
90 443
104 790
+ 55 038
En % des charges d'exploitation
19,6%
20,6%
21,4%
22,1%
24,4%
26,8%
+7,2 points
Services extérieurs et intérim
28 421
33 541
33 116
38 805
55 728
59 346
+ 30 925
En % des charges d'exploitation
11,2%
11,9%
11,2%
12,5%
15,0%
15,2%
+4 points
Achats et fluides
26 707
27 235
29 154
34 233
37 151
36 807
+ 10 101
En % des charges d'exploitation
10,5%
9,6%
9,9%
11,0%
10,0%
9,4%
-1,1 point
Total charges d'exploitation
254 481
282 738
295 789
311 191
370 453
390 976
+ 136 495
Source : Cour des comptes, à partir des données comptables de l’association
Les achats et fluides représentent 36,8 M
en 2021, soit 9,4 % des charges d’exploitation
de Coallia. Leur progression reste maîtrisée par rapport à l’augmentation de l’activité totale
jusqu’en 2021.
Cap Coallia 2024, un plan de « retour à l’équilibre »
À l’issue du rapport de l’ANCOLS portant sur la période 2013-2017, des mesures de redressement ont
été engagées par Coallia, sous l’égide de son conseil d’administration (renforcement du rôle des comités
spécialisés, mise en extinction des logements de fonction, charte des notes de frais et des règles d’utilisation des
cartes bancaires, etc).
En novembre 2021, un cabinet de conseil a été mandaté pour proposer un « plan de retour à l’équilibre ».
Sur la base de ses propositions, l’association a déployé à partir de juin 2022 le programme dénommé « Cap Coallia
2024 ».
Cap Coallia 2024 comprend neuf chantiers, au terme desquels les économies à réaliser sont estimées à un
total de 29,1 M
, dont 7,9 M
sur l’immobilier, 6,1 M
sur la diminution du taux d’encadrement et 5,2 M
sur
l’amélioration de la facturation et du recouvrement. Sont également à noter des propositions de diminution d’un
tiers du parc automobile (0,8 M
) ou de réduction du « coût du modèle social » (tickets restaurant, primes sur
objectif, cf. infra) pour 0,8 M
.
Cette démarche, pilotée par la direction générale, doit mobiliser l’ensemble de l’organisation sur les
objectifs et chantiers identifiés. Articulée autour de pistes d’économies potentielles d’une grande diversité, elle ne
peut en tout état de cause tenir lieu de stratégie à un moment où l’association est en profonde mutation.
ASSOCIATION COALLIA
53
3.2.3.2
Des fonctions support coûteuses, que l’association n’a plus les
moyens d’assumer
Des coûts du siège en croissance, pesant essentiellement sur le pôle métiers HSA
Les services support de l’association, définis comme regroupant à la fois le siège, les
directions régionales et les unités territoriales, représentent en 2021 un coût total de 44,5 M
,
dont les trois quarts tiennent aux services du siège et aux directions régionales.
Tandis que les charges enregistrées au titre des unités territoriales sont restées
globalement stables autour de 12 à 13 M
par an au cours de la période examinée, celles du
siège ont connu une hausse de 18 %. Depuis 2018, première année pleine après la mise en place
de la nouvelle gouvernance, cette hausse a été de 33 %, en raison à la fois d’un recours accru
aux achats et charges externes (honoraires en premier lieu) et des recrutements effectués.
Tableau n° 4 :
charges liées aux services support (siège et unités territoriales)
En K
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Var.
2016-21
Charges liées au
siège (*)
27 574
31 702
24 428
28 793
31 504
32 573
+18,1 %
Dont Charges de
personnel
13 854
18 400
13 410
14 730
15 767
16 825
+21,4 %
Charges liées
aux UT
13 498
12 968
11 701
12 182
13 557
11 882
-12,0 %
Dont Charges de
personnel
11 007
10 857
9 928
9 941
11 458
10 349
-6,0 %
Total
41 072
44 670
36 129
40 975
45 061
44 455
+8,2 %
Dont Charges de
personnel
24 861
29 257
23 338
24 671
27 225
27 174
+9,3 %
Source : Cour des comptes, à partir des balances comptables. (*) : y.c. directions régionales
Dans le même temps, la structure des produits enregistrés dans la comptabilité
analytique du siège a connu des évolutions profondes. Alors qu’au début de la période sous
revue, ce dernier comptabilisait des recettes non négligeables au titre de prestations internes de
maîtrise d’ouvrage ou de production immobilisée, cette ressource a progressivement disparu
dans le prolongement du transfert à Coallia Habitat de la propriété du parc immobilier du pôle
HSA (foyers et résidences sociales). Les ressources « propres » du siège sont ainsi passées de
plus de 10 M
en 2016 à moins de 6 M
en 2021.
Pour faire face au coût croissant de ses services support, l’association a donc dû
augmenter de manière significative la ressource que constitue le prélèvement direct sur les
recettes perçues par l’ensemble des établissements et services du réseau. Ce dernier a représenté
au total une ponction de 37,8 M
en 2021, en hausse de 36 % par rapport à 2016.
Le prélèvement destiné à couvrir les coûts des unités territoriales est demeuré
globalement stable pendant la période. Ce dernier est effectué exclusivement auprès des
établissements relevant du pôle HSA. En revanche, le prélèvement affecté à la couverture des
coûts du siège (et des directions régionales), qui s’applique pour sa part à l’ensemble des
ASSOCIATION COALLIA
54
établissements et services de Coallia quel que soit leur pôle métiers de rattachement, a subi une
inflation de 55% sur la période examinée.
Tableau n° 5 :
prélèvements effectués sur les établissements et services
pour couvrir les coûts des services support
En K
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Var.
2016-21
Frais de siège
17 194
18 660
16 901
20 081
24 403
26 710
+55,3 %
Frais d’UT
10 643
9 974
9 483
9 208
13 047
11 070
+4,0 %
Total
27 837
28 634
26 384
29 289
37 450
37 780
+35,7 %
Source : Cour des comptes, à partir des balances comptables
L’autorisation administrative de frais de siège, délivrée par la Drihl et en vigueur
pendant toute la période, prévoit un prélèvement de 4,93 % applicable au périmètre des activités
sous contrôle de tiers financeurs (médico-social, hébergement social, et accompagnement
social). Cela génère une ressource qui s’est élevée en 2021 à 14,2 M
laquelle, bien qu’étant en
forte hausse (+ 135%) depuis 2016 en raison de la croissance du volume d’activités de Coallia,
ne représente que la moitié du prélèvement total effectué au titre des frais de siège. Le reste de
la charge induite est en conséquence supporté par les établissements du pôle HSA.
Au total, les établissements du pôle HSA sont amenés à supporter à la fois la totalité du
prélèvement au titre des frais d’unités territoriales et, à ce jour encore malgré le rééquilibrage
progressif constaté depuis 2016, 45 % du prélèvement pour frais de siège. Cela a représenté en
2021 une ponction totale de près de 23 M
, soit 61 % de l’ensemble des prélèvements
(37,8 M
) destinés à couvrir les coûts des différents services support de Coallia.
La dégradation des performances économiques du pôle HSA au cours de la période sous
revue (déficit d’exploitation de 1,7 M
en 2021) conjuguée à ses fragilités multiples
(augmentation durable des loyers, poids croissant des charges de fluides, etc.) doit conduire à
interroger fortement le mécanisme actuel de couverture des coûts des services support de
l’association, sauf à provoquer un creusement durable des déficits.
Une inertie dans la mise en
œ
uvre d’une nouvelle autorisation administrative de frais de
siège
Délivrée par la Drihl, l’autorisation administrative de prélèvement de 4,93% pour frais
de siège en vigueur encore à ce jour au sein de Coallia remonte à 2005 et a été prorogée sans
interruption depuis 2010.
À la suite d’une nouvelle prorogation, accordée par la Drihl en juin 2018 pour l’année
2019 et motivée par les « projets de réorganisation » en cours, une demande de renouvellement
quinquennal 2020-2024 avait été formellement déposée par l’association en avril 2019, assortie
de la revendication d’un taux autorisé de 7,53 % en lieu et place du taux en vigueur depuis
2005. Restée sans suite de la part de la Drihl, cette demande n’a pas été réitérée, même à un
moindre niveau, et, à défaut, l’autorisation antérieure a de nouveau été prorogée en juillet 2021,
puis encore en novembre 2022 pour l’année 2023.
Cet attentisme entre en contradiction avec les nombreux travaux qui ont été menés, avec
l’appui coûteux de plusieurs cabinets de conseil et avocats, pour identifier des scénarios
ASSOCIATION COALLIA
55
possibles de réformes de l’organisation du siège et des échelons territoriaux (cf.
supra –
partie
II). Aucune de ces réflexions n’a jusqu’à ce jour débouché sur des décisions concrètes.
Elle ne semble pas plus justifiée de la part des autorités de tarification qui se privent à
la fois de l’occasion d’une analyse plus transparente du fonctionnement de Coallia et qui
risquent d’entretenir, par ce biais, l’inertie dans la mise en
œ
uvre des décisions de
rationalisation qui s’imposent au sein de l’association.
3.2.4
Un résultat comptable qui ne reflète pas le risque croissant encouru par
l’association
L’affichage d’un résultat net comptable négatif (- 1 M
) en 2021, pour la première fois
dans la chronique des comptes annuels publiés au cours de la période examinée, a constitué en
lui-même une alerte forte, qui a justifié l’engagement du plan Cap Coallia 2024 de « retour à
l’équilibre ». L’année 2022 (hors période sous revue) a pour sa part marqué le retour à un
résultat excédentaire de 14,6 M
.
Décomposé analytiquement en fonction de ses trois principales composantes
métier (HSA, hébergement social et médico-social), le résultat de Coallia est porté par le pôle
Hébergement social et en revanche pénalisé par les pôles médico-social et HSA. Les déficits
enregistrés par le pôle HSA tiennent notamment au poids élevé des prélèvements qu’il subit au
titre des frais de siège, dont il a jusqu’à présent supporté une part majoritaire (cf.
supra
).
Tableau n° 6 :
décomposition du résultat en fonction des principaux métiers de Coallia
17
(en milliers d’euros)
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Résultat d'exploitation HSA
771
-
497
4 587
1 479
-
5 019
-
1 753
-
Résultat net du pôle HSA
150
-
1 758
3 770
3 135
-
2 208
-
7 571
-
Résultat d'exploiration Hébergement social
5 210
7 971
1 958
5 353
7 462
8 715
-
Résultat net Hébergement social
5 063
7 668
1 686
5 295
7 305
7 902
-
Résultat d'exploitation Médico-social
1 139
181
-
1 021
2 071
-
616
4 121
-
Résultat net Médico-social
-
90
-
830
2 401
803
-
925
3 227
-
Résultat d'exploitation Coallia
2 496
3 128
6 007
8 541
630
10 964
-
Résultat net Coallia
347
5 765
12 413
9 940
3 273
-
1 025
14 598
Source : Coallia - états financiers 2016 à 2021 ; comptes annuels 2022 (hors période sous revue – décomposition
anakytique non connue de la Cour).
Au-delà du résultat global ainsi enregistré, il importe surtout d’appréhender la situation
dans chacun des pôles métiers. Pour les activités subventionnées, les conséquences des déficits
et des excédents sont bien distinctes : les déficits des activités subventionnées sont à la charge
de l’association et impactent directement ses fonds propres pour l’année N, l’association
17
La différence entre la somme des lignes de résultat des trois principaux métiers de Coallia et le résultat net de
l’association tient en partie au résultat des métiers plus secondaires (accompagnement social, intermédiation
locative) et en partie au résultat d’opérations exceptionnelles non affectées à un métier (opérations en capital pour
un solde de 4,2 M
en 2018, dotations « globales » aux amortissements pour un solde de 4,4 M
en 2021).
ASSOCIATION COALLIA
56
pouvant solliciter, le cas échéant, ses financeurs afin de combler ces déficits l’année suivante ;
à l’inverse, les excédents ne sont pas acquis à Coallia, ou du moins pas avant prescription du
droit de reprise par le tiers financeur (cinq ans après avoir porté le résultat à sa connaissance).
Les excédents sur actions subventionnées ont pris, entre 2016 et 2021, une part déterminante
dans la formation du résultat, passant de 2,8 M
à 16,9 M
. Ils sont désormais la composante
principale du résultat net de Coallia. Les déficits associés aux activités subventionnées sont
également en croissance importante, passant de - 1,6 M
à - 9,9 M
entre 2016 et 2021, et
s’ajoutent aux déficits des activités financées sous gestion propre.
Les activités dites « autorisées », financées par dotations, sont globalement à l’équilibre
entre 2016 et 2021. Le développement, bien que partiel encore (cf.
supra
), de la
contractualisation avec les autorités de tarification ouvre des possibilités de compensation
pluriannuelle entre excédents et déficits dans les activités couvertes par des Cpom.
En revanche, les activités sous gestion propre sont pour leur part déficitaires sur quatre
des six années sous revue, ce qui confirme qu’elles ne constituent pas un socle solide pour
amortir l’effet d’éventuelles évolutions à la baisse dans les activités sous contrôle de tiers. Le
déficit atteint - 8,6 M
en 2021 (cf. tableau ci-dessous) et illustre une fragilité récurrente de
Coallia. Les excédents enregistrés en 2018 et 2019 ne tiennent qu’à l’impact, exceptionnel par
sa nature, des plus-values sur cessions d’actifs réalisées.
Tableau n° 7 :
décomposition du résultat net en fonction des différents régimes
de financement (en milliers d’euros)
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Résultats propres
-
4 709
-
953
13 249
1 874
-
2 454
-
8 624
-
Déficits subventions
-
1 604
-
1 684
-
3 808
-
3 700
-
8 198
-
9 942
-
Excédents subventions
2 821
6 400
3 311
6 216
13 091
16 925
-
Résultat subventions
1 218
4 716
-
497
2 515
4 894
6 983
-
Déficits établissements autorisés
-
5 367
-
6 747
-
9 407
-
6 739
-
9 918
-
10 233
-
Excédents établissements autorisés
8 894
8 749
9 067
12 290
10 751
10 849
-
Résultat établissements autorisés
3 527
2 003
-
339
5 551
833
616
-
Résultat net
36
5 765
12 413
9 940
3 273
-
1 025
14 598
Source : Coallia, t états financiers 2016 à 2021, comptes2022 (hors période sous revue ; décomposition non
connue de la Cour)
Une telle présentation du résultat net de l’association, ventilé par types d’activités (sous
dotations, sous subventions, et sous gestion propre), dissocie d’une part les déficits sur
subventions – qui sont des pertes certaines pour les fonds propres de l’association – et d’autre
part les excédents sur subventions – qui ne sont acquis qu’à expiration du délai de prescription.
Plus transparente sur l’état du risque pesant sur Coallia que les états financiers (cf.
infra
), elle
modifie considérablement la lecture du résultat de l’association, en faisant apparaître un déficit
des activités sous gestion propre de 2,5 M
en 2020, et de 8,6 M
en 2021. Celui-ci n’est
compensé que par des excédents importants sur les dispositifs subventionnés, de 13,1 M
en
2020 et 16,9 M
en 2021, soumis à droit de reprise et donc encore incertains pour l’association
Ce type de ventilation mettant en évidence le risque pour l’association a été porté à la
connaissance du conseil d’administration pour la première fois lors de la présentation des
ASSOCIATION COALLIA
57
comptes 2021, ce qui constitue une avancée. Malgré le caractère clef de ce diagnostic, le procès-
verbal ne fait état d’aucun échange ou de mesures de rétablissement envisagées.
3.3
Un bilan
qui traduit l’adossement du parc immobilier et qui ne rend
pas compte de la réalité des marges de manoeuvre
La période sous revue a été marquée pour Coallia par une importante crise de liquidités
en 2017, qui a à la fois entraîné des mesures d’urgence destinées à redresser la trésorerie et
conduit l’association à externaliser une part importante de son patrimoine immobilier,
engendrant ainsi une modification profonde de sa structure bilantielle.
3.3.1
Une crise d’ampleur en 2017, qui a nécessité des mesures d’urgence de
redressement financier
3.3.1.1
Le diagnostic initial et les premières mesures de sauvetage
De nombreux audits externes diligentés en 2017 par la nouvelle gouvernance ont permis
de dresser un état des lieux alarmant sur la situation de l’association et l’impasse du modèle
économique qui avait jusqu’alors prévalu :
-
un recours massif à l’endettement dans le passé, notamment pour financer les
nombreuses opérations de croissance externe ; à la fin de l’année 2016, les dettes
financières représentaient plus de 200 M
, soit la moitié du passif total de
l’association, induisant une charge de la dette élevée (2,53 M
en 2016) ;
-
des conditions d’exploitation dégradées dans plusieurs pôles métiers (cf. par
exemple activités médico-sociales, de formation, ou d’intermédiation locative), qui
ne permettent pas de dégager les capacités d’auto-financement nécessaires ;
-
un parc immobilier vieillissant et mal entretenu, qui nécessite de lourds
investissements que l’association n’a plus les moyens de financer ;
-
le recours important à des « expédients » de trésorerie (cf. préfinancements
immobiliers, cessions Dailly sur subventions, etc) qui ont désormais atteint leurs
limites.
Parmi les « expédients » utilisés, il importe de souligner le recours de l’assocation à des
avances en compte courant d’associé de la part de sa filiale Coallia Habitat. Ainsi que le relève
l’ANCOLS dans son rapport de 2020, 472 opérations d’avance en compte courant ont été
recensées entre Coallia association et Coallia Habitat sur la période 2009-2017 conduisant, au
31 août 2017, à une situation débitrice de l’association-mère de – 8, 9 M
en faveur de sa filiale.
Cette situation, contraire à la convention de compte-courant d’associés d’avril 2010, a été
apurée en septembre 2017. Il est particulièrement regrettable que de telles irrégularités,
désormais prescrites, aient été commises.
ASSOCIATION COALLIA
58
Devant le risque imminent de la cessation de paiement, une série de mesures d’urgence
a été engagée par la nouvelle gouvernance et la direction de transition de l’association :
-
demande de report du paiement des cotisations patronales auprès de l’URSSAF pour
la période s’étalant de septembre 2017 jusqu’en mars 2018 et pour un montant
mensuel de 2 M
;
-
accélération du versement des subventions et dotations publiques ;
-
report de règlements dus ;
-
cessions de créance à court terme « Dailly » ;
-
négociation d’un prêt hypothécaire sur le bâtiment abritant le siège de l’association.
3.3.1.2
Quelques cessions d’établissements ou cessations d’activités ont
surtout révélé leur faible valeur sous-jacente
Face à une situation financière très dégradée, des premières décisions avaient été prises
en 2016 par l’ancienne gouvernance pour mettre un terme, avec beaucoup de retard, à des
activités très déficitaires obérant les fonds propres de Coallia.
Dissolution du pôle d’activités Formation
Aux fondements mêmes de la création de l’AFTAM, l’activité de formation de Coallia
est devenue au fil du temps de plus en plus marginale et a accumulé, faute de contenus
suffisamment qualitatifs et différenciants, d’importants déficits. Pour un total de produits
d’activités de 39 M
sur la période 2007-2015, ce pôle a enregistré un résultat net cumulé
négatif de plus de 4 M
. Après une tentative de cession de cette branche d’activités à un autre
opérateur associatif, le conseil d’administration de Coallia a décidé à la fin de l’année 2016 de
privilégier une cessation d’activités assortie d’un plan social, option tardive face au constat de
conditions d’exploitation continûment déficitaires.
Au total, après apurement jusqu’en 2018 des coûts liés à la fois au plan social et à
l’admission en non-valeur de nombreuses créances impayées, le déficit cumulé de ce pôle - plus
de 8,9 M
(2007-2018) – a lourdement impacté les fonds propres.
Cession de l’Ehpad de Colombes (Hauts-de-Seine)
Établissement autorisé en 2006, l’Ehpad de Colombes a accumulé de lourdes pertes.
Après accord de principe donné fin 2016 par le conseil d’administration sur une cession de
l’autorisation d’exploiter cet Ehpad, la vente a été effectuée en juillet 2017 au profit du groupe
privé Orpea, Coallia ayant par ailleurs conservé les locaux.
Le prix de vente de 1,85 M
n’a pas suffi à compenser le total des déficits accumulés
par cet établissement, le report à nouveau déficitaire s’élevant à 2,5 M
en 2018. À cette perte
sèche de 650 000
s’ajoute le risque, non purgé à ce jour, de devoir rembourser deux
subventions d’investissement d’un montant total brut de près de 898 000
.
ASSOCIATION COALLIA
59
Cession de deux foyers de travailleurs migrants à Boulogne-Billancourt (Hauts-de-
Seine)
Sous l’impulsion de la nouvelle gouvernance, le conseil d’administration a validé, à la
fin de l’année 2017, le principe d’une cession de l’exploitation de deux importants foyers de
travailleurs migrants à Boulogne-Billancourt. Gérés par Coallia dans des immeubles détenus
par Antin Résidences, ces établissements ont été marqués à la fois par de graves problèmes de
sécurité publique et une grève massive du paiement des loyers en 2016, qui sont venus amplifier
les pertes d’exploitation enregistrées. Face aux blocages persistants dans le dialogue de Coallia
avec les résidents, la cession à un autre gestionnaire a été considérée comme le seul moyen de
sortir de l’impasse.
La reprise de gestion par Adoma, effectuée en mars 2018, était assortie d’une cession
par Coallia à l’euro symbolique des créances inscrites en livres (1,52 M
), avec un engagement
de la part du repreneur de faire ses meilleurs efforts, dans un délai de 24 mois, pour le
recouvrement desdites créances impayées et d’en restituer 50 % à Coallia. Alors que le
protocole d’accord lui faisait obligation de rendre des comptes une fois par semestre, la
direction de Coallia n’a pas exigé ces comptes-rendus réguliers. Ce n’est qu’en réaction aux
questions de la Cour sur cette inaction que les dirigeants de l’association ont entrepris en janvier
2023 de faire valider par les instances délibérantes le principe de suites contentieuses,
finalement engagées à quelques jours de la forclusion du délai de prescription quinquennale des
créances transférées.
Cession des Ehpad du Val-de-Marne
Après l’accord de principe donné en octobre 2017 par le conseil d’administration,
Coallia a cédé ses deux Ehpad en activité (Rungis et Choisy-le-Roi) à l’association ADEF
Résidences, et son projet d’Ehpad en voie d’achèvement (La Queue en Brie) au groupe privé
LNA Santé.
Avec un prix de cession de 19,33 M
(immobilier et autorisation d’exploiter), la vente
du projet de La Queue en Brie en juillet 2018 a généré un apport en trésorerie de 17,7 M
, le
résultat comptable se limitant en revanche à 1,8 M
. Au surplus, ce dernier ne tient pas compte
du risque pour Coallia de devoir restituer à l’ARS Île-de-France une subvention de 913 000
accordée dans le cadre du programme d’aide à l’investissement. Déduction faite de ce
remboursement, le résultat comptable de cette cession ne serait plus que 900 000
environ.
La cession des deux Ehpad en activité de Rungis et Choisy-le-Roi, réalisée en décembre
2018, présente un bilan encore plus décevant. L’opération a certes généré un apport en trésorerie
de près de 2,48 M
, mais le résultat comptable enregistré s’est limité à environ 800 000
,
compte tenu de l’accumulation des déficits antérieurs et de nombreuses créances clients
irrecouvrables. Au surplus, les négligences commises lors des négociations avec l’ADEF ont
fait naître un contentieux d’interprétation, non encore résolu à ce jour, sur la possibilité d’une
reprise par l’ARS de certains déficits enregistrés au cours des trois exercices ayant précédé la
cession.
Enfin, le périmètre de cession initialement envisagé par Coallia comprenait également
un projet d’Ehpad à Villejuif, pour lequel l’association détenait depuis février 2014 un arrêté
d’autorisation. L’inertie dont a fait preuve l’association pendant des années dans la mise en
œ
uvre de ce projet a conduit l’ARS Île-de-France, tout comme le Conseil départemental, à en
tirer les conséquences en renonçant à ce projet au profit d’une nouvelle offre d’Ehpad «
hors
les murs
». Le manque de sérieux manifesté par Coallia l’a ainsi privée de la possibilité
ASSOCIATION COALLIA
60
d’obtenir les fruits d’une valorisation substantielle de cet arrêté d’autorisation qui, à l’aune des
niveaux de prix à la place constatés dans les transactions sur les établissements de Colombes et
de La Queue en Brie, aurait pu être de l’ordre de 3 M
.
3.3.2
Une externalisation immobilière qui engendre une reconfiguration profonde
du bilan de l’association
Le diagnostic dressé à la demande de la nouvelle gouvernance (cf.
supra
) mettant
clairement en évidence l’impasse stratégique dans laquelle se trouve l’association – avec des
résultats
d’exploitation
médiocres
ne
permettant
pas
de
dégager
les
capacités
d’autofinancement nécessaires pour faire face aux engagements financiers de restructuration du
patrimoine immobilier détenu -, la nouvelle gouvernance a arbitré en faveur d’une
externalisation du parc des établissements exploités par le pôle HSA.
La séparation entre les métiers de propriétaire et de gestionnaire exploitant est en outre
censée favoriser «
la transparence des coûts, des performances et des besoins financiers
»,
aider à « professionnaliser
» la gestion immobilière et à développer une stratégie immobilière
active, appuyée sur des possibilités de levée de fonds propres.
Le conseil d’administration de Coallia a validé en octobre 2017 le principe d’un transfert
de propriété à Coallia Habitat, accompagné de l’adossement de cette filiale à un opérateur
immobilier de référence. Le périmètre cessible portait sur 54 immeubles appartenant à
l’association Coallia, sachant que sa filiale Coallia Habitat détenait par ailleurs 26 immeubles
loués à l’association. Au terme du processus de sélection mis en place (cf.
infra
– partie IV),
qui a conduit au choix d’un partenariat avec l’ESH Batigère, le protocole d’accord finalement
signé en décembre 2018 entre Coallia, Coallia Habitat et Batigère, contient les principales
dispositions suivantes :
-
augmentation de capital de Coallia Habitat (SAHLM détenue jusqu’alors à 100 %
par Coallia) réservée à Batigère, cette dernière effectuant un apport de 30 M
(16,7
M
en prise de participation et 13,3 M
sous forme d’avances en compte courant
d’associé) ; ce faisant, Batigère acquiert 65 % du capital de Coallia Habitat,
l’association Coallia n’en détenant plus que 33,83 % ;
-
cession par l’association Coallia de 54 immeubles à Coallia Habitat ; ce périmètre
intègre les 3 sites détenus par la SA Sailpi, filiale créée par Coallia en 1995 et
détenue à 100 % depuis 2018, qui a fait l’objet d’une fusion simplifiée avec Coallia
Habitat dans le cadre de l’opération d’adossement ;
-
valeur d’acquisition du patrimoine cédé fixée à 188 M
, se décomposant comme
suit : reprise des encours de subventions d’investissement (64,5 M
), reprise des
emprunts en cours (97,1 M
) et versement à Coallia d’une soulte de 26,3 M
;
-
engagements pris par Coallia Habitat-Batigère sur les travaux à réaliser pour une
enveloppe globale pluriannuelle de l’ordre de 200 M
(cf.
infra
) ;
-
transfert à Coallia Habitat de 9 salariés de Coallia travaillant dans le pôle maîtrise
d’ouvrage ;
-
mise en place d’une gouvernance partagée au sein de la nouvelle Coallia Habitat
adossée (cf.
infra
).
ASSOCIATION COALLIA
61
Cette opération a conduit à une évolution considérable des postes du bilan de
l’association : celui-ci a diminué de près d’un tiers entre 2018 et 2019 et est passé de plus
de 400 M
à 243 M
dans la période sous revue (- 40 %).
À l’actif, cette opération a engendré une diminution des immobilisations corporelles
(constructions et terrains du pôle HSA). Alors que les actifs immobilisés représentaient
80,1 % de l’actif en 2016, ils n’en représentent plus que 40,1 % en 2021 (- 232 M
sur la
période). Elle a permis par ailleurs un abondement de la trésorerie à hauteur de la soulte versée
par Batigère. La hausse de la trésorerie pendant la période examinée (+91 M
) tient aussi, pour
la plus grande part, à la croissance de l’activité et aux excédents dégagés dans les activités sous
contrôle de tiers financeurs. Au passif, l’externalisation s’est traduite par une forte diminution
des dettes financières et des subventions d’investissement, à concurrence des montants
transférés à Coallia Habitat Batigère.
L’écart entre la valeur nette comptable des titres d’une part, et le montant cumulé des
reprises d’emprunts, subventions d’investissement et de la soulte d’autre part, a par ailleurs
conduit Coallia à constater un résultat exceptionnel total de 11,6 M
sur les trois ans.
Tableau n° 8 :
évolution des grands postes du bilan (en milliers d’euros)
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Evolution
2016-2021
(k
)
Evolution
2016-2021
(%)
Total actif
405 646
408 768
388 460
274 356
264 529
243 139
-162 507
-40,1 %
Dont actif immobilisé
(1)
247 681
251 855
224 365
90 577
72 439
61 154
-186 527
-75,3 %
(2)
29 965
31 917
11 966
16 506
6 937
1 405
-28 560
-95,3 %
(3)
42 268
44 627
45 239
28 349
26 995
25 959
-16 309
-38,6 %
(4)
12 055
12 555
12 648
13 193
12 599
8 866
-3 189
-26,5 %
Dont trésorerie
10 779
10 616
25 114
74 241
91 788
101 786
91 007
+844,3 %
Total passif
405 646
408 768
388 460
274 356
264 529
243 139
-162 507
-40,1 %
Dont subventions
d'investissement
95 201
98 614
86 088
28 685
18 761
18 242
-76 959
-80,8 %
Dont dettes financières
202 995
195 494
177 835
101 567
87 584
67 928
-135 067
-66,5 %
(1) : Constructions
(2) : Immobilisations corporelles en cours
(3) : Autres immobilisations corporelles et incorporelles
(4) : Participations, prêts et autres immobilisations financières
Source : états financiers de Coallia, calculs Cour des comptes
ASSOCIATION COALLIA
62
3.3.3
Un bilan mettant en évidence une dépendance aux décisions ponctuelles des
pouvoirs publics
3.3.3.1
Des fonds propres tributaires de la reprise ou non des résultats
excédentaires sous subvention
Jusqu’en 2020, le règlement comptable du 16 février 1999 relatif aux modalités
d’établissement des comptes annuels des associations posait une obligation de présentation du
résultat comptable distinguant d’une part le « résultat comptable définitivement acquis » et
d’autre part les « résultats pouvant être repris par un tiers financeur (…), par exemple chez les
organismes qui gèrent des établissements sanitaires et sociaux. » Applicable à partir de
l’exercice 2020, le nouveau règlement comptable n’apporte pas de modifications significatives
dans les règles de traitement des subventions d’exploitation. Coallia a cependant pris le parti de
modifier de manière substantielle la présentation de ses comptes à partir de 2020, et d’intégrer
le résultat de ses activités subventionnées dans la catégorie des
« activités sous gestion
propre », à la fois au titre du résultat de l’année et du report à nouveau constitué au cours des
exercices précédents.
La possibilité de reprise du résultat excédentaire des activités financées par subvention
est pourtant explicitement prévue par la circulaire du Premier ministre du 29 septembre 2015,
et entraîne un risque financier important pour l’association : les excédents sur subventions
représentaient 6,2 M
en 2019, 13,1 M
en 2020 et 16,9 M
en 2021 (cf
supra
), qui ne seront
acquis à Coallia qu’à l’expiration du délai de prescription. Ces excédents restent dans
l’intervalle susceptibles de reprise par les pouvoirs publics. Leur reprise pourrait
considérablement fragiliser Coallia et, en l’état, le risque financier y afférent n’est pas reflété
dans les états financiers de l’association.
Le règlement ANC n° 2018-06 prévoit deux options pour rendre compte de la spécificité
du financement par subvention et du risque y afférent :
-
la première possibilité est l’enregistrement de tout ou partie des activités
subventionnées sur les comptes de « fonds dédiés », lesquels ne sont pas intégrés
dans le calcul
des fonds propres de Coallia. Le règlement ANC n° 2018-06 définit
ces fonds comme concernant « des projets définis », sans que plus de précisions ne
soient apportées sur la nature desdits projets, ni que la nature même de subvention
suffise à qualifier l’activité subventionnée de « projet défini ». L’article 132-2 du
même règlement précise qu’à la clôture de l’exercice, les excédents sur subventions
d’exploitation doivent apparaître parmi les fonds dédiés. Contrairement à ce qui est
avancé par les commissaires aux comptes de Coallia, le caractère pluriannuel de la
ressource n’est pas établi comme une nécessité par les textes pour qualifier des
reliquats de « fonds dédiés ».
-
la seconde possibilité prévue par le règlement ANC n°2018-06 pour rendre compte
du risque lié à l’activité subventionnée est l’utilisation de la rubrique « report à
nouveau sous contrôle de tiers financeurs ». Le règlement rend ainsi obligatoire,
pour les organismes gestionnaires d’établissements médico-sociaux, l’utilisation
d’un compte « 115 Report à nouveau sous contrôle de tiers financeurs » de manière
à y isoler les résultats « qui sont pris en considération par les organismes de
financement pour déterminer le montant des ressources à attribuer pour les exercices
ASSOCIATION COALLIA
63
suivants », comme c’est le cas pour les subventions. Coallia utilise bien un tel
compte de 115 millésimé pour y suivre les résultats des activités subventionnées,
conformément au règlement ANC n° 2018-06, sans pour autant affecter le résultat y
afférent au « report à nouveau sous contrôle de tiers financeurs » cette fois en
contradiction avec la lettre du règlement.
Les commissaires aux comptes de Coallia justifient l’affectation des résultats et du
report à nouveau des activités subventionnées dans la catégorie « gestion propre » en indiquant
que « les montants non utilisés [sur subventions d’exploitation] ne donnent pas lieu à un droit
de reprise et font partie intégrante des produits et résultats propres de l’association ». Cette
interprétation est en contradiction à la fois avec les règles juridiques applicables aux
subventions et avec les pratiques de comptabilisation des subventions en vigueur au sein de
Coallia au travers de l’établissement et du suivi d’un compte 115 millésimé dédié.
Il apparaît en conséquence nécessaire que Coallia se mette en conformité avec le
règlement ANC n° 2018-06 pour rendre compte de manière satisfaisante de la particularité de
son activité subventionnée et du risque financier important que celle-ci fait peser à l’association.
Non compatible avec le règlement, la pratique consistant à considérer les résultats des
activités subventionnées comme relevant de la gestion propre devrait être modifiée, au profit
d’un enregistrement en « résultat sous contrôle de tiers financeurs » et, pour les exercices
antérieurs, en report à nouveau sous contrôle de tiers financeur, ou en « fonds dédiés ».
La lecture des principaux agrégats du bilan annuel présenté par Coallia au cours des
dernières années (cf. tableau ci-dessous) donne la mesure de l’enjeu lié au respect de la lettre et
de l’esprit du règlement ANC n° 2018-06. Ainsi, au titre du dernier exercice de la période sous
revue (2021), le bilan présenté par Coallia affiche une situation nette de 67,99 M
,
dont 46,1 M
18
sont assimilables à des fonds propres appartenant à l’association (i.e. hors
périmètre des activités « sous gestion contrôlée »).
En revanche, après retraitement des écritures comptables liées aux activités
subventionnées (à la fois dans la construction du résultat net de l’exercice 2021 et dans la
décomposition du report à nouveau présenté comme relevant de la « gestion propre »), la lecture
de la situation nette de Coallia s’avère bien différente. Ainsi, il apparaît que le montant
assimilable à des fonds propres appartenant sans réserves à l’association est, non plus de
46,1 M
, mais de seulement 20,1 M
19
.
18
Ce montant intègre les fonds propres sans droit de reprise, les réserves des activités sous gestion propre, le report
à nouveau des activités sous gestion propre et le résultat de l’exercice au titre des activités sous gestion propre.
19
Prise en compte d’un résultat net de -8,6 M
au titre des activités sous gestion propre (cf. supra) et neutralisation,
dans le report à nouveau dit « sous gestion propre », des excédents millésimés sur les activités subventionnées
susceptibles de faire l’objet d’une reprise par les financeurs.
ASSOCIATION COALLIA
64
Tableau n° 9 :
extrait du passif du bilan de Coallia depuis la mise en place du règlement comptable
n°2018-ANC (en milliers d’euros)
PASSIF SIMPLIFIE
2020
2021
2022
Fonds propres sans droit de reprise
8 610
8 610
8 610
Fonds propres sans droit de reprise
-
-
-
Réserves des activités sous gestion propre
11 805
11 805
11 805
Réserves des activités sous gestion contrôlée
21 286
24 993
26 820
Réserves
33 091
36 797
38 625
Report à nouveau des activités
sous gestion propre
7 336
27 302
22 098
Report à nouveau des activités sous gestion contrôlée
17 111
-
3 686
-
1 742
Report à nouveau
24 466
23 616
20 355
Excédent ou déficit des activités
sous gestion propre
2 440
-
1 641
9 981
Excédent ou déficit des activités sous gestion contrôlée
833
616
4 617
Excédent ou déficit de l'exercice
3 273
-
1 025
14 598
Situation nette
69 440
67 999
82 188
Subventions d'investissement
18 761
18 242
18 574
Provisions réglementées
306
306
306
FONDS PROPRES (I)
88 507
86 547
101 068
Fonds reportés
-
-
-
Fonds dédiés
5 407
6 321
8 508
FONDS DEDIES (II)
5 407
6 321
8 508
Provisions pour risques
1 168
2 086
1 693
Provisions pour charges
5 581
5 636
12 152
PROVISIONS (III)
6 748
7 722
13 845
Dettes financières
87 584
67 928
51 182
Dettes d'exploitation
59 023
54 444
74 994
Dettes hors exploitation
8 341
7 503
8 287
Produits constatés d'avance
8 919
12 673
20 385
DETTES (IV)
163 867
142 549
154 848
Ecarts de conversion passif (V)
-
-
-
TOTAL GENERAL (I+II+III+IV+V)
264 529
243 139
278 269
Source : états financiers de Coallia
20
En toute hypothèse, il importe que Coallia mette en place, au niveau national et de
manière consolidée, un suivi précis et rigoureux des reprises d’excédents sur subventions par
les aervices de l’Etat, ce qui n’est à ca jour pas le cas.
Lors du conseil d’administration du 1
er
juin 2022, un état des lieux a certes été présenté,
soulignant que le cumul des résultats excédentaires sur les actions subventionnées depuis
l’exercice 2018 s’élevait à 39,8 M
(cf. tableau ci-dessous), ce montant représentant le risque
« a maxima
» de reprise par les autorités sur la période non prescrite.
20
Entre la clôture de l’exercice 2020 et et l’ouverture de l’exercice 2021, un montant de 14,3 M
a été transféré
de la rubrique de report à nouveau sur gestion contrôlée vers celle de report à nouveau sans gestion propre, sans
qu’aucune explication n’ait été livrée dans les états financiers 2021.
ASSOCIATION COALLIA
65
Tableau n° 10 :
évolution des résultats excédentaires sur subventions (en milliers d’euros)
2018
2019
2020
2021
Évolution
2018-2021
Subventions d'exploitation
74 613
84 419
128 873
155 554
108,5 %
Résultats excédentaires sous
subvention
3 311
6 216
13 091
16 925
411,2 %
Déficit en % des subventions
4,4%
7,4%
10,2%
10,9%
Source : Coallia, balances du contrôle de gestion et liste des codes analytiques
L’annexe des comptes annuels fait état par ailleurs d’une pratique de provisionnement
pour faire face à un risque de reprise, et ce dans les cas où existent des « indices de
reversement ». En 2021 toutefois, seuls 11 dispositifs subventionnés ont fait l’objet d’un
provisionnement à ce titre, pour un montant total de 583 010
soit 3,4 % des 16,9 M
d’excédents enregistrés. Aucune provision de cette nature n’a été passée en 2020, alors que les
excédents s’élevaient à 13,1 M
.
Compte tenu des montants en jeu, particulièrement élevés et en croissance significative
au cours des exercices récents, il est donc essentiel que l’association mette en place un dispositif
de recensement exhaustif de toutes les reprises effectuées par les financeurs sur les activités
subventionnées, ce qui lui permettra de mieux appréhender le niveau réel de sa situation nette
et, plus globalement, de ses fonds propres.
3.3.3.2
Un fonds de roulement, en apparence restauré
En 2016 et 2017, Coallia ne disposait d’aucun fonds de roulement, les immobilisations
étant équivalentes aux fonds propres et aux dettes financières. La structure-même des
ressources pérennes était déséquilibrée, les dettes financières (50 % du passif) excédant les
fonds propres (32 %).
Tandis que l’externalisation immobilière du pôle HSA a engendré une nette baisse de
l’actif immobilisé et du passif stable (cf.
supra
), certaines des ressources stables ont en outre
connu une amélioration : c’est notamment le cas des réserves réglementées sur les
établissements médico-sociaux (+ 15 M
entre 2016 et 2020, soit une multiplication par 2,5).
Les comptes annuels font donc état d’une amélioration du fonds de roulement dans les
exercices les plus récents. Cette présentation ne tient néanmoins pas compte des résultats
déficitaires sur subventions (cf.
supra
). En tout état de cause, le fonds de roulement affiché ne
représente toujours que 14 % du passif (34 M
), ce qui témoigne d’une structure toujours
fragile.
ASSOCIATION COALLIA
66
Tableau n° 11 :
évolution du fonds de roulement (en milliers d’euros)
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Evolution
2016-2021
Emplois stables (2)
331 970
340 955
294 218
148 625
118 970
97 384
-234 585
En % de l'actif
81,8%
83,4%
75,7%
54,2%
45,0%
40,1%
- 42 points
Ressources stables (1)
335 211
332 843
306 452
175 437
148 351
131 884
-203 327
En % du passif
82,6%
81,4%
78,9%
63,9%
56,1%
54,2%
- 28,4 points
Fonds de roulement (1-2)
3 241
-8 112
12 235
26 812
29 381
34 500
+ 31 258
Source : états financiers de Coallia, retraitements et calculs Cour des comptes
(1) Constructions, immobilisations corporelles en cours, autres immobilisations corporelles et incorporelles,
participations, prêts et autres immobilisations financières
(2) Fonds propres, réserves, subventions d'investissement, dettes financières et report à nouveau
21
3.3.3.3
Un besoin en fonds de roulement devenu négatif
Fin 2021, l’actif circulant ne représentait que 18 % de l’actif (44 M
) et était composé
aux trois quarts des créances usagers. Il a connu une nette baisse sur la période examinée
(- 18,9 M
, dont -5,5 M
de créances sur les usagers). Le passif circulant a pour sa part
augmenté de façon sensible sur la période (+ 17,4 M
hors report à nouveau)
22
. La situation
passe d’un besoin en fonds de roulement quasi nul au 31 décembre 2016 (5,7 M
) à une
ressource de fonds de roulement de 30,7 M
au 31 décembre 2021.
En considérant le report à nouveau sur subventions comme un passif circulant,
l’excédent s’élève à 54,2 M
au 31 décembre 2021, soit 22 % de l’actif.
Tableau n° 12 :
évolution du besoin en fonds de roulement au 31 décembre (en milliers d’euros)
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Évolution
2016-2021
Actif circulant (3)
62 897
57 197
69 129
51 490
53 770
43 969
- 18 928
En % de l'actif
15,5%
14,0%
17,8%
18,8%
20,3%
18,1%
+ 2,6 points
Passif circulant (4)
53 608
57 351
57 474
75 746
100 729
98 237
+ 44 629
Dont report à nouveau
-3 595
-5 405
-379
8 583
24 446
23 616
+ 27 211
En % du passif
13,2%
14,0%
14,8%
27,6%
38,1%
40,4%
+ 27,2 points
Besoin en fonds de
roulement (4-3)
-9 289
154
-11 655
24 256
46 959
54 268
+ 63 557
Source : états financiers de Coallia, retraitements et calculs Cour des comptes
Cependant, comme toutes les associations recevant des financements publics, Coallia
subit de fortes variations infra-annuelles de sa situation de trésorerie, en fonction du calendrier
– souvent tardif – de versement des subventions ou dotations, qu’il convient de prendre en
21
Compte-tenu de l’impossibilité d’analyser le résultat de l’exercice comme une ressources stable (cf. supra), il
n’a pas été intégré au calcul du fonds de roulement.
22
Cela tient notamment une augmentation de 11,8 M
des dettes fournisseurs, signe d’une dégradation des délais
de paiement de Coallia.
ASSOCIATION COALLIA
67
compte afin d’analyser son besoin réel en fonds de roulement. Ainsi, l’écart entre la situation
au 31 décembre et la situation de trésorerie la plus dégradée (hors placements et hors lignes de
trésorerie) est croissant depuis 2019 : alors qu’il s’élevait à 49,5 M
en 2019, il était de 60,1 M
pour 2022. La situation de trésorerie n’étant pas systématiquement en mesure de faire face aux
échéances de paiement, cette situation conduit, sur la période sous revenue, à un recours à des
emprunts de courte durée.
Celui-ci a récemment été conjugué avec la réalisation de placements, ces derniers
atteignant 35 M
en novembre 2022.
(Coallia) : Mettre en place un plan de suivi et de redressement
des activités structurellement déficitaires, qu’elles soient financées par ressources
propres ou par fonds sous contrôle de tiers
(Drihl, Coallia) : Mettre en
œ
uvre en 2024 une nouvelle
autorisation de prélèvementy pour frais de siège pour la période 2025-2029.
(Coallia) : Mettre en place un suivi national des risques de
reversements de subventions et l’intégrer à l’analyse du risque réel financier pour
l’association.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La très forte croissance de l’activité de Coallia au cours de la période examinée tient à
la dynamique des métiers de l’hébergement social et va de pair avec le poids grandissant des
subventions publiques dans la structure de ses ressources. Les risques associés à ces
changements - en particulier la possibilité de reprise des excédents par les tiers financeurs
-,
ne sont ni évalués, ni maîtrisés, ni présentés de manière explicite dans les états financiers de
l’association.
Par ailleurs, les fragilités de plus en plus marquées de son métier historique d’habitat
social adapté, dont les déficits sont devenus récurrents, ne permettent plus à Coallia de compter
sur cette activité à la fois pour couvrir l’essentiel de ses coûts de structure et pour compenser
les éventuels déficits des activités dites autorisées.
Au total, la grave crise de liquidités traversée en 2016-2017 a certes trouvé des réponses
d’urgence, mais sur le fond, les déterminants actuels du modèle économique de Coallia ne
permettent pas d’en garantir la viabilité à moyen terme. L’association est en effet, de manière
croissante, dépendante des orientations retenues par l’État en matière d’hébergement
d’urgence et d’asile, tandis que sa structure bilantielle, demeurant fragile, lui donne par
ailleurs de très faibles marges de man
œ
uvre financières.
Un tel constat rend plus que jamais nécessaire une réflexion stratégique en profondeur,
qui ne saurait se résumer à la démarche Cap Coallia 2024, centrée sur la recherche des
économies à réaliser.
ASSOCIATION COALLIA
68
4
L’IMMOBILIER : UN TALON D’ACHILLE PERSISTANT
Conçue comme une composante essentielle du plan de redressement d’urgence de
Coallia, l’externalisation du parc immobilier du pôle d’habitat social adapté (HSA) emporte des
conséquences financières majeures pour l’association, dont la portée a été à l’évidence mal
mesurée lors de la conduite de cette opération très structurante.
Plus globalement, pour faire face aux nombreux défis posés par la gestion du parc
immobilier qu’elle exploite – que celui-ci soit détenu en propre ou loué -, Coallia va devoir
assumer des engagements financiers substantiels dont la soutenabilité pose question dans un
contexte où les équilibres économiques de l’association ne sont pas solidement assurés.
4.1
L’externalisation du parc immobilier du pôle HSA : une opération aux
conséquences mal mesurées
4.1.1
Le choix d’une relation voulue comme équilibrée avec l’ESH Batigère
Sur le fondement des orientations de principe arrêtées par le conseil d’administration en
octobre 2017 (cf.
supra
– partie III), quatre acteurs nationaux de l’immobilier ont été approchés
par Coallia pour étudier l’opportunité d’un rapprochement avec Coallia Habitat et d’une reprise
du patrimoine HSA détenu par Coallia.
Une commission de sélection, réunissant des administrateurs et un représentant des
salariés, a été mise en place pour examiner les offres.,. Destinés à éclairer les décisions du
conseil d’administration, ses travaux ont été conduits avec l’appui des cabinets de conseil
mandatés pour accompagner Coallia, mais n’ont pas fait l’objet de comptes-rendus formalisés.
Seuls deux des opérateurs sollicités (CDC-Adoma et Batigère) ont répondu à l’appel à
candidature. Les négociations concurrentielles conduites au printemps 2018 ont débouché sur
le choix, validé par le conseil d’administration de Coallia en juillet, de poursuivre une
négociation exclusive avec l’ESH Batigère en vue d’aboutir à un protocole d’accord avant la
fin de l’année.
Les critères à la fois financiers, juridiques et opérationnels d’évaluation des deux
candidatures ont conduit la gouvernance de Coallia à conclure que l’offre formulée par CDC-
Adoma était «
très complète et assortie d’un programme immobilier ambitieux
», tandis que la
proposition de Batigère se voulait «
moins ambitieuse et plus souple
». Considérant néanmoins
que l’adossement souhaité devait «
prendre la forme d’un partenariat durable et respectueux
des intérêts de l’association
», Coallia a tenu à privilégier l’approche prônée par Batigère, au
motif qu’elle serait «
respectueuse des valeurs et de l’indépendance
» de l’association. À cet
égard, le schéma proposé par CDC-Adoma a été écarté, car jugé comme procédant d’une
volonté de «
prise de contrôle de Coallia
» pour piloter son redressement.
En application du protocole du 20 décembre 2018 (cf.
supra
– partie III) et après
réalisation des conditions suspensives posées par Batigère - notamment l’obtention par Coallia
Habitat d’un agrément national de la part de la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des
ASSOCIATION COALLIA
69
paysages (DHUP) -, les cessions immobilières ont été effectuées, pour leur plus grande part
(46 immeubles et 4 baux et droits au bail), en juillet 2019. Elles ont été complétées par la suite
en quatre phases successives entre juin 2020 et novembre 2021 pour les autres établissements.
Le protocole d’accord de décembre 2018, confirmé par le pacte d’actionnaires conclu
en juillet 2019 pour une durée de dix ans (renouvelable par périodes de trois ans), a posé les
bases d’un partenariat voulu comme équilibré entre Coallia et Batigère. Il comporte dans cet
esprit les dispositions suivantes :
-
constitution d’un conseil d’administration de 18 membres, dont 7 sont désignés par
Batigère et 5 par Coallia ; désignation du président de Coallia Habitat par Coallia et
du directeur général par Batigère ; les deux parties se déclarent ensemble
« actionnaires de référence » de Coallia Habitat, en s’engageant à s’exprimer d’une
seule voix lors des assemblées générales ;
-
droit de préemption réciproque des actions ;
-
mise en place d’un comité de concertation appelé à se prononcer sur tous les sujets
importants, ainsi que de sept comités ou commissions spécialisés comprenant des
représentants de chacune des parties.
Le nouvel ensemble adossé à Batigère a fait vivre de manière active la « comitologie »
mise en place dans le pacte d’actionnaires. Le comité de concertation/orientation, réunissant les
dirigeants des deux partenaires, s’est ainsi réuni à de nombreuses reprises depuis 2019, de même
que le comité immobilier ou le comité de sécurité chargés de traiter tous les sujets liés à la
gestion du parc des établissements exploités par Coallia. Le comité d’engagement en revanche,
chargé d’examiner les projets de développement communs, s’est peu réuni depuis l’adossement.
Au-delà du formalisme globalement respecté dans la vie juridique du partenariat noué,
les responsables territoriaux de Coallia ont exprimé le besoin de disposer en temps réel d’une
information plus transparente sur tous les sujets essentiels liés à la gestion du patrimoine adossé.
En réponse aux insatisfactions exprimées, les dirigeants de l’association indiquent que la
nouvelle direction immobilière, mise en place en 2023 au sein du siège, aura pour mission de
« renforcer le lien entre les filières immobilière et opérationnelle ».
Par ailleurs, après plusieurs
propositions faites en ce sens par Coallia Habitat – Batigère depuis 2019, une première réunion
d’information de l’ensemble de la direction générale et des responsables territoriaux a eu lieu
en juin 2023 pour présenter le partenariat et son actualité. La Cour prend acte de ces avancées
qui, bien que tardives, vont contribuer à une meilleure appropriation collective de cette
opération d’externalisation, dont les impacts sont multiples.
Conduite à l’initiative de Coallia Habitat-Batigère, la fusion récente avec l’opérateur
Présence Habitat a permis de constituer en juin 2022 un nouvel ensemble, baptisé Batigère
Habitats Solidaires (BHS), détenteur d’un parc immobilier important (133 établissements et
12 000 logements) mis à la disposition d’une vingtaine de locataires exploitants (parmi lesquels
figure l’association Coallia).
En dépit de la dilution capitalistique de Coallia au sein de cette nouvelle entité – sa
participation est ramenée à 26,54% -, le nouveau pacte d’actionnaires conclu le 30 juin 2022
sanctuarise la représentation de Batigère et Coallia au conseil d’administration de BHS à travers
le même nombre d’administrateurs qu’auparavant (respectivement 7 et 5), ainsi que le maintien
d’une présidence confiée à un représentant de Coallia.
ASSOCIATION COALLIA
70
4.1.2
Des travaux de modernisation du parc finalement ciblés sur des constructions
neuves, et des redevances en hausse
4.1.2.1
Un programme de travaux progressivement reconfiguré au profit de
constructions neuves
Le protocole d’adossement de décembre 2018 affiche des objectifs précis de remise à
niveau du parc immobilier cédé. Alors que le patrimoine considéré présente en 2019 de
nombreuses fragilités – tenant à la localisation et/ou à la qualité intrinsèque des bâtis -,
l’ambition est de conduire une profonde et rapide transformation, grâce aux savoir-faire d’un
opérateur immobilier de référence comme Batigère. Sur une décennie, il est ainsi prévu de
hisser très majoritairement le parc exploité par Coallia dans la catégorie des établissements dits
«
attractifs
».
Pour atteindre un tel objectif, le protocole d’accord a retenu une enveloppe
prévisionnelle de travaux de près de 200 M
sur la période 2019-2029, laquelle se décompose
comme suit :
-
7 M
de travaux dits d’urgence et de mise en sécurité, lesquels devaient, par leur
nature-même, être réalisés dès les premières années du partenariat ;
-
154 M
de travaux de réhabilitation, restructurations, démolitions-reconstructions
ou relevant des provisions dites de grosses réparations (PGR) ;
-
39 M
de travaux consacrés à des constructions neuves.
Compte tenu de l’état de vétusté globale des sites, l’accord conclu entre Coallia et
Batigère prévoyait que ce programme de travaux serait mis en
œ
uvre sans délai, 110 M
(soit
plus de la moitié de l’enveloppe totale) devant être engagés entre 2019 et 2023.
Dans les faits, les prévisions initiales ont été assez profondément révisées par Coallia
Habitat-Batigère.
Ainsi l’analyse comparée du protocole initial et des deux plans stratégiques du
patrimoine (PSP) adoptés par Coallia Habitat-Batigère à la fin de l’année 2020 puis en mars
2023, conduit aux constats suivants :
-
les enveloppes programmées pour les travaux de réhabilitation, restructurations,
démolitions-reconstructions et PGR ont subi une forte révision à la baisse ;
-
l’enveloppe consacrée aux constructions nouvelles a, pour sa part, été fortement
revalorisée, marquant ainsi un choix clair de Coallia Habitat-Batigère en faveur
d’une production nouvelle, option préférée à celle d’une modernisation du parc
existant.
ASSOCIATION COALLIA
71
Tableau n° 13 :
la programmation des travaux – comparaison des plans successifs
Source : Cour des comptes, à partir des données de Coallia Habitat-Batigère
Quant aux travaux effectivement engagés entre juillet 2019 et la fin de l’année 2022,
leur montant s’est élevé à 4,1 M
au titre des charges de gros entretien et des investissements
dits de modernisation, loin des 7 M
prévus dans le protocole de décembre 2018 pour les
travaux d’urgence et de mise en sécurité des locaux présentant les risques les plus élevés pour
les résidents. Expliquant ces retards par les difficultés à mettre en place une équipe « patrimoine
et sécurité » au sein de ses services, la présidente de BHS a indiqué à la Cour que l’objectif
devrait être tenu au cours de l’année 2024.
Les opérations d’envergure (investissements en restructurations, constructions neuves
et démolitions-reconstructions) ont mobilisé pour leur part une enveloppe globale de travaux
de 57,5 M
jusqu’en décembre 2022, à laquelle il convient d’ajouter 98,2 M
engagés sur des
projets d’ores et déjà lancés et dont la livraison est programmée entre 2023 et 2025.
La complexité et le temps nécessaire au montage des projets de constructions neuves
finalement privilégiés a conduit à laisser jusqu’à présent non résolues des situations critiques
dans certains établissements dont la vétusté et le mauvais état sanitaire ont pu parfois faire
l’objet de dénonciations sur la place publique.
Tel est le cas par exemple pour le site de Sartrouville, qui a fait l’objet d’alertes par ses
occupants et par la presse en 2022 (cf. encadré ci-après). Le projet de restructuration
d’ensemble, initialement prévu à l’horizon 2027, devrait finalement être anticipé dès 2024,
selon les confirmations récentes données par BHS.
23
À cette enveloppe s’ajoutent 14 M
de travaux au titre de la sécurité (5 M
) et de la modernisation (9 M
).
Protocole d’accord
du 20.12.2018
PSP Coallia Habitat de
décembre 2020
PSP BHS de mars
2023
Réhabilitations,
restructurations,
démolitions-
reconstructions
154 M
sur 2018-
2029, dont 72 M
sur 2018-2023
108 M
sur 2019-2027,
dont 87 M
sur 2019-
2023
65 M
23
sur 2022-
2031, dont 54 M
sur
2023-2026
Constructions neuves
39 M
sur 2018-
2029, dont 31 M
en 2021-2023
28 M
sur 2019-2027,
dont 100 % sur 2019-
2023
197 M
(pour 24
projets identifiés) sur
2022-2031, dont 47
M
en 2022-2023 et
88 M
sur 2024-2026
ASSOCIATION COALLIA
72
Le foyer de Sartrouville : un établissement sorti d’un état indigne
à la suite de publications dans la presse
Le foyer « Notre-Dame » de Sartrouville, repris par Coallia en 1996, est composé en 2023 d’un CADA
de 104 places (36 chambres) et d’un foyer de travailleurs migrants de 79 lits (33 chambres, dont 10 chambres
individuelles).
Dans un état médiocre, les bâtiments ont fait l’objet de plusieurs demandes de réhabilitation et de projets
de transformation du FTM en résidence sociale, entre 2002 et 2013, sans qu’un accord ne puisse être trouvé avec
la commune. À la suite de ces échecs, aucune demande de réhabilitation ou de traitement du foyer n’a été
renouvelée entre 2013 et 2022. Des crédits dits « d’humanisation » ont été demandés à l’État en 2021 (soutien
financier de 74 229
pour des travaux
a minima
- peinture, carrelage, gouttières, accès).
En dépit de plusieurs courriers d’alerte envoyés par les résidents sur l’état d’insalubrité des locaux et de
demandes d’informations formulées par les services de l’État (DDETS), l’association n’a commencé à agir
qu’après publication dans la presse de certains articles de dénonciation en juin 2022.
Des travaux d’urgence ont été entrepris afin d’assainir le site. Le montant total engagé (350 000
soit
plus de quatre fois le montant des crédits demandés en 2021) est débloqué pour majeure partie sur les fonds de
Coallia en tant que gestionnaire de la structure, la préfecture ayant octroyé des crédits d’urgence à hauteur de
100 000
et Coallia Habitat -Batigère ayant financé le remplacement des portes. Des avancées notables ont à ce
jour été enregistrées (réhabilitation des sanitaires, désinsectisation, travaux de peinture et de mise en sécurité etc).
Néanmoins le FTM comprend toujours des chambres de 21 m² accueillant jusqu’à trois résidents, sujet qui ne sera
traité qu’à l’aboutissement du projet de réhabilitation totale du site.
4.1.2.2
Une hypothèque sur la soutenabilité des redevances dans les
conditions actuelles d’exploitation des établissements
Le protocole d’accord de décembre 2018 intègre une convention-type pour les mises à
bail entre Coallia Habitat-Batigère et Coallia (dites conventions de gestion), d’une durée initiale
de 18 ans renouvelable par périodes de trois ans, dont les termes ont été approuvés par les
conseils d’administration des deux entités en juin 2019.
En dépit des nombreuses cessions validées par actes notariés en juillet 2019, aucune
convention de gestion n’a été signée pendant près d’un an pour les sites concernés. Il a fallu
attendre que soit adopté en mai 2020 un protocole de régularisation entre Coallia et Coallia
Habitat pour valider
a posteriori
les redevances perçues. Quant aux redevances de 2020 et 2021,
elles ont été elles aussi tardivement validées par le conseil d’administration de Coallia
(respectivement en octobre 2020 et au printemps 2022). Lors de la signature du premier accord
en décembre 2018, il était prévu que les redevances à payer par Coallia évoluent de la manière
suivante :
Tableau n° 14 :
évolution prévisionnelle des redevances dues par Coallia
à Coallia Habitat-Batigère
En M
2019
2030
Patrimoine historique de Coallia
Habitat
3,8
3,5
Patrimoine transféré par Coallia
4
6
Travaux
0
5,7
Total des redevances dues
7,8
15,2
Source : Coallia – protocole d’accord du 20.12.2018
ASSOCIATION COALLIA
73
Ces projections initiales ont été substantiellement révisées à la hausse depuis lors,
notamment en raison des livraisons de constructions neuves qui n’étaient pas prévues dans le
protocole de décembre 2018. Les redevances encaissées par Coallia Habitat-Batigère auprès de
Coallia ont en effet évolué comme suit depuis l’adossement :
Tableau n° 15 :
évolution des redevances perçues par Coallia Habitat-Batigère auprès de Coallia
En M
2019
24
2020
2021
2022
Redevances
perçues
6,3
12,3
13,8
15,2
Source : Coallia Habitat - BHS
Le niveau atteint par les redevances versées à Coallia Habitat-Batigère en 2022
correspond ainsi, d’ores et déjà, à celui qui était initialement prévu à l’horizon de 2030 dans les
termes du protocole signé en décembre 2018.
Le total des redevances payées par Coallia à son partenaire depuis 2019 s’est élevé à
47,6 M
, dont 26,9 M
pour la seule composante contractuelle des redevances liée aux annuités
d’emprunts. Par conséquent, la soulte de 26,3 M
versée par Batigère à Coallia en rémunération
des cessions effectuées (cf.
supra
) a déjà été intégralement consommée par les redevances dès
le courant de la troisième année (2021) suivant l’externalisation de son parc immobilier HSA.
Avec près de 15 M
de redevances payées à Coallia Habitat-Batigère en 2022, les coûts
d’occupation des sites adossés ont augmenté de près de 50 % par rapport à la fin de l’année
2018 (10,5 M
).
Dès les négociations de 2018, Batigère avait souligné avec insistance que le partenariat
à venir allait nécessiter de la part de Coallia d’importants efforts d’amélioration de son
exploitation pour pouvoir faire face à la dynamique prévisionnelle des redevances. La soulte
versée était en conséquence conçue comme la marge de man
œ
uvre nécessaire pour
accompagner l’association dans les transformations requises.
De fait, Coallia doit dorénavant faire face, sans « l’amortisseur » de trésorerie qu’offre
la soulte et en exposant ses fonds propres, au poids élevé des loyers dont elle est redevable, et
à la perspective de travaux d’entretien qu’elle devra assumer sans pouvoir les différer (voir
infra
). Au surplus, les dispositions de la loi Climat et résilience imposant des travaux de mise
en conformité avec les exigences nouvelles de performance énergétique des bâtiments vont,
elles aussi, contribuer à une augmentation mécanique, et probablement substantielle, des
redevances d’occupation. Cela pose avec acuité la question de la soutenabilité des charges
induites par son nouveau statut de locataire au regard des conditions actuelles d’exploitation
des établissements concernés.
Tandis que le poids des loyers et charges locatives représente en 2021, pour l’ensemble
des activités de l’association, 21,3 % de ses produits d’exploitation, il s’élève en revanche à
33,5 % pour les établissements hébergés dans les sites détenus par Coallia Habitat-Batigère. Il
n’est pas rare de constater, à l’échelle de chaque établissement, des niveaux de redevances qui
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Au cours de cet exercice, les redevances perçues portent, en année pleine, sur les sites détenus historiquement
par Coallia Habitat, et seulement sur 6 mois pour les sites transférés en juillet 2019 par Coallia.
ASSOCIATION COALLIA
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dépassent 50 % des produits d’activité enregistrés en 2021, ce ratio pouvant même atteindre
plus de 70 % dans certains cas.
Face à de tels constats, le président de Coallia a adressé à la présidente du nouvel
ensemble Batigère Habitats Solidaires un courrier en novembre 2022. Entre autres sujets de
discussions, l’associat