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RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
ET SA RÉPONSE
MÉTROPOLE ET
COMMUNE D’ORLÉANS
ENQUÊTE SUR «
L’ADAPTATION DES
VILLES AU CHANGEMENT CLIMATIQUE »
(Département du Loiret)
Exercices 2018 et suivants
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires
concernés, a été délibéré par la chambre le 11 octobre 2023.
MÉTROPOLE ET COMMUNE
D’ORLÉANS
ENQUÊTE SUR « L’ADAP
TATION DES VILLES AU CHANGEMENT CLIMATIQUE »
3
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
................................................................................................................
6
RECOMMANDATIONS
............................................................................................
8
INTRODUCTION
.......................................................................................................
9
1
UN TERRITOIRE ORLÉANAIS SOUMIS AUX DÉFIS DU
CHANGEMENT CLIMATIQUE
..........................................................................
10
1.1
L’adaptation au changement climatique, un enjeu de politique publique
........
10
1.1.1
S’adapter au changement climatique, un engagement internationa
l
de la France
.............................................................................................
10
1.1.2
Des orientations définies au niveau national
...........................................
12
1.2
Un territoire orléanais aux paysages diversifiés mai
s dont l’urbanisation
progresse
...........................................................................................................
13
1.3
Le changement climatique à l’origine de défis nombreux pour le
territoire orléanais
.............................................................................................
17
1.3.1
Le climat du territoire de la métropole d’Orléans va connaître des
changements significatifs
........................................................................
17
1.3.2
L’enjeu prépondérant de l’eau
.................................................................
18
1.3.3
Un patrimoine naturel à rendre plus résilient
..........................................
19
1.3.4
Une ville à rendre moins vulnérable
.......................................................
20
1.4
Une connaissance satisfaisante par les collectivités des effets du
changement climatique
.....................................................................................
23
1.4.1
Une prise de conscience précoce par la commune
..................................
23
1.4.2
Un réseau de partenaires ou d’instances de concertation qui s’étend
.....
24
2
UN PLAN CLIMAT AU SE
IN D’UN ENSEMBLE DEN
SE ET
COMPLEXE DE DOCUMENTS DIRECTEURS
................................................
26
2.1
Un PCAET métropolitain ambitieux mais un plan d’action limité
..................
26
2.1.1
Une élaboration du plan climat longue et peu mobilisatrice
...................
27
2.1.2
Un diagnostic exhaustif mais peu détaillé sur les risques
climatiques
..............................................................................................
27
2.1.3
Une stratégie territoriale ambitieuse malgré certaines lacunes
...............
28
2.1.4
Un plan d’action pertinent mais d’ampleur limitée
.................................
28
2.1.5
Une évaluation environnementale qui manque d’indicateur
s de
suivi
.........................................................................................................
29
2.1.6
Des avis obligatoires favorables
..............................................................
30
2.1.7
L’absence de mise en œuvre du dispositif de suivi et d’évaluation
........
31
2.2
Un environnement dense en documents directeurs difficiles à articuler
..........
31
2.2.1
Des schémas régionaux à prendre en compte
..........................................
33
2.2.2
La prise en compte du schéma de cohérence territoriale
........................
35
2.2.3
L’articulation avec le plan local d’urbanisme métropoli
tain
..................
35
2.2.4
L’articulation avec le projet de territoire
.................................................
36
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
4
2.3
Le recours aux outils mis en place par l’État, mais des difficu
ltés à
mobiliser des financements dédiés
...................................................................
36
2.3.1
Un contrat de relance et de transition écologique (CRTE)
valorisant les actions inscrites dans les documents directeurs
................
36
2.3.2
Un fonds vert encore peu utilisé sur le volet « adaptation au
changement climatique »
.........................................................................
37
3
UNE PROGRESSIVE ADAPTATION DE LA GOUVERNANCE ET DE
L’ORGANISATION
..............................................................................................
38
3.1
Une répartition de certaines compétences impliquant une gestion
partagée entre commune et intercommunalité
..................................................
38
3.2
Une gouvernance politique impliquée et sensibilisée aux enjeux du
changement climatique
.....................................................................................
39
3.2.1
Des délégations restant thématisées
........................................................
39
3.2.2
Un thème abordé par les instances habituelles
........................................
39
3.2.3
Un fort engagement pour la formation et la mobilisation des élus
sur l’enjeu climatique
..............................................................................
40
3.3
Une démarche de gouvernance originale : les assises de la transition
écologique
........................................................................................................
41
3.3.1
Une démarche originale et participative, mais s’ajoutant a
u PCAET
.....
41
3.3.2
Un plan d’action très détaillé et un budget prévisionnel
.........................
42
3.3.3
Une gouvernance et un suivi dynamiques
...............................................
44
3.4
Une organisation des services récemment adaptée aux enjeux
transversaux
......................................................................................................
45
3.4.1
Des services répartis en pôles thématiques
.............................................
45
3.4.2
Un projet managérial et un organigramme ad hoc centrés sur la
transition
..................................................................................................
46
3.4.3
Un renforcement de la formation des agents grâce à une école des
transitions
................................................................................................
48
3.5
La place croissante des citoyens dans la gouvernance de la transition
............
48
3.5.1
Des concertations obligatoires mais faiblement mobilisatrices
..............
48
3.5.2
Une gouvernance plus participative mais qui peine à mobiliser
durablement les citoyens
.........................................................................
50
3.5.3
De nombreuses actions volontaristes en matière de transition
écologique
...............................................................................................
51
3.6
Des outils budgétaires encore peu adaptés
.......................................................
52
3.6.1
L’absence de budget vert ou de comptabilité environnementale
............
52
3.6.2
Un plan pluriannuel d’investissement qui distingue les dépenses
liées à la transition écologique
................................................................
53
4
DES ACTIONS D’ADAPTA
TION AU CHANGEMENT CLIMATIQUE
FONDÉES SUR LA NATURE À AMPLIFIER
....................................................
55
4.1
Malgré une bonne connaissance du patrimoine naturel, des actions de
végétalisation encore limitées
..........................................................................
55
4.1.1
Une connaissance étendue du patrimoine naturel des communes
...........
55
4.1.2
Des îlots de chaleur non cartographiés
....................................................
58
MÉTROPOLE ET COMMUNE
D’ORLÉANS
ENQUÊTE SUR « L’ADAP
TATION DES VILLES AU CHANGEMENT CLIMATIQUE »
5
4.1.3
Des opérations de végétalisation d’ampleur limitée
...............................
58
4.2
Une prise en compte progressive des enjeux liés aux eaux pluviales et à
la désimperméabilisation
..................................................................................
61
4.2.1
Des enjeux liés aux eaux pluviales et au ruissellement désormais
bien connus
..............................................................................................
62
4.2.2
Des enjeux désormais bien intégrés dans les documents directeurs
.......
63
4.2.3
Des opérations de désimperméabilisation sur le domaine public qui
restent modestes
......................................................................................
64
4.3
L’intégration de l’adaptation au changement climatique dans les
opérations d’aménagement
...............................................................................
66
4.3.1
Les « cours Oasis
», un concept encore peu mis en œuvre
.....................
66
4.3.2
La zone d’aménagement concertée Bourgogne, une végétalisation
limitée du centre-ville
..............................................................................
67
4.3.3
L’éco
-
quartier des Groues, la recherche d’un équilibre entre
urbanisation et meilleure prise en compte de la nature
...........................
68
4.4
Des incidences climatiques nécessitant une nouvelle approche
transversale
.......................................................................................................
68
ANNEXES
................................................................................................................
71
Annexe n° 1. Procédure
..........................................................................................
72
Annexe n° 2. Compétences de la métropole d’Orléans en lien avec
l’adaptation au changement climatique
............................................................
73
Annexe n° 3.
Liste des actions du PCAET
...........................................................
74
Annexe n° 4.
Liste des actions de la feuille de route métropolitaine relative
à l’adaptation au changement climatique
.........................................................
76
Annexe n° 5.
Liste des
actions d’adaptation au changement climatique au
sein des 12 programmes
...................................................................................
77
Annexe n° 6.
Services intervenant dans le champ de l’adaptation au
changement climatique
.....................................................................................
79
Annexe n° 7.
La méthode I4CE
............................................................................
80
Annexe n° 8. Glossaire
...........................................................................................
81
Annexe n° 9. Réponse
............................................................................................
82
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
6
SYNTHÈSE
L’essentiel
:
Face au défi du changement climatique, la métropole et la commune
d’Orléans
ont développé leur connaissance des risques et des impacts climatiques, mais aussi
adapté leur organisation. Toutefois, si les actions à réaliser sont bien prévues, parfois depuis
longtemps, comme la végétalisation des zones urbaines ou la désimperméabilisation des sols,
leur mise en œuvre
, complexe, gagnerait à être amplifiée.
Le contrôle de la politique d’adaptation
au changement climatique
Les politiques de transition écologiques reposent sur deux piliers. Premièrement,
l’atténuation au changement climatique, qui
ambitionne la réduction des émissions de gaz à
effet de serre. Deuxièmement,
l’adaptation au changement climatiqu
e, qui vise à mieux
connaître les effets du changement climatique et à prendre les mesures nécessaires pour en
réduire les risques
. C’est la mise en œuvre par la commune et la métropole d’Orléans de ce
second pilier qui a été examinée par la chambre. Il est complémentaire des nombreuses actions
d’atténuation portées par les entités contrôlées.
Le territoire orléanais au défi du changement climatique
Le territoire de la métropole d’Orléans présente une multitude d’écosystèmes
qui vont
subir les effets du changement climatique : élévation des températures, perturbation du cycle
de l’eau, pression sur la biodiversité et risques accrus en zones urbaines
.
Or, depuis dix
ans, le territoire de la métropole s’artificialise de façon continue, au profit
des zones d’ha
bitat ou industrielle et commerciale, érodant ainsi les zones naturelles. Cette
urbanisation renforce les risques liés au changement climatique.
Pour autant, la prise de conscience de
l’impact de ces
phénomènes sur les politiques
publiques mises en œuvre au niveau local, s’est faite de façon précoce pour la commune
d’Orléans, suivie
aujourd’hui
par la métropole.
Un plan climat qui ne fait pas l’objet de suivi
Parmi les nombreux documents directeurs dont l’élaboration s’impose aux collectivités
locales figure le plan climat air énergie territorial (PCAET). Celui de la métropole, arrêté en
2019, se concentre sur les enjeux énergétiques et de réduction des émissions de gaz à effet de
serre. Il aborde de façon plus brève
l’adaptation au changement climatique.
L
a chambre relève que le suivi de ce plan n’a jamais été réalisé, alors que la métropole
s’était engagée à le
faire annuellement. La prochaine actualisation du PCAET pourrait être
l’occasion de mieux intégrer les enjeux d’adaptation au changement climatiqu
e.
MÉTROPOLE ET COMMUNE
D’ORLÉANS
ENQUÊTE SUR « L’ADAP
TATION DES VILLES AU CHANGEMENT CLIMATIQUE »
7
L’articulation du PCAET avec les autres documents directeurs, garantie de la cohérence
de l’action publique,
souffre de la profusion de ces documents et de leur complexité.
Une gouvernance qui s’adapte à l’enjeu transversal du changement
climatique
La
métropole et la commune d’Orléans ont progressivement adapté leur gouvernance
pour prendre en compte les enjeux transversaux du changement climatique. Pour cela, des
actions en termes d’organisation interne
et un effort important de formation et de sensibilisation
des élus et des agents ont été entrepris.
Les structures ont également cherché à davantage associer le citoyen dans la
gouvernance et la prise de décision, même si cette mobilisation achoppe encore sur la difficulté
d’impliquer un large public.
Cette gouvernance adaptée aux enjeux transversaux a montré son intérêt lors de la tenue
des assises des transitions, démarche originale associant élus, services et acteurs du territoire.
Son suivi est assuré par des citoyens et des élus. La métropole et la commune disposent
désormais d’un recueil, foisonnant, de près de 500 actions
à mener, dont la mise en œuvre est
en train d’être intégrée dans le projet d’administration des services.
Des solutions fondées sur la nature mises en œuvre de façon
mesurée
Paradoxalement, alors que la commune et la métropole possèdent désormais une bonne
connaissance de leur patrimoine naturel, des impacts du changement climatique et des solutions
pour s’y adapter, force est de constater que les actions mises en œuvre restent d’ampleur
contenue.
Les deux structures devraient renforcer leurs outils
par exemple en établissant un bilan
précis des arbres qui n’existe pas actuellement
- et formaliser une stratégie globale tenant
compte des différents enjeux climatiques. La mise en
place d’un observatoire des risques
, serait
un moyen d’appréhender de manière globale ce
s enjeux
et d’en tenir compte dans l’ensemble
des politiques menées.
À
l’issue de ce contrôle, la chambre a formulé trois recommandations à
destination
de la métropole et une à
l’adresse de
la commune.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
8
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1.
(Métropole) : Mieux prendre en compte, lors de la prochaine
actualisation du plan climat air énergie territorial
, l’enjeu de l’adaptation au changement
climatique et s’assurer de sa compatibilité avec le
schéma régional d'aménagement, de
développement durable et d'égalité des territoires (page n° 33).
Recommandation n° 2.
(Métropole et commune) : Développer les outils permettant
d’identifier les crédits relatifs à l’adaptation au changement climatique
(page n° 53).
Recommandation n° 3.
(Métropole)
: Mettre en place l’observatoire d
es risques prévu au plan
climat air énergie territorial et y intégrer les risques liés au changement climatique (page n° 70).
MÉTROPOLE ET COMMUNE
D’ORLÉANS
ENQUÊTE SUR « L’A
DAPTATION DES VILLES AU CHANGEMENT CLIMATIQUE »
9
INTRODUCTION
La chambre régionale des comptes Centre-Val de Loire a procédé au contrôle de la
politique d’adaptation au chang
ement climatique de
la commune d’Orléans et de la métropole
d’Orléans à partir de l’exercice 2018.
Ce contrôle
s’inscrit dans le cadre d’une enquête nationale
sur l’adaptation des villes au changement climatique.
Conformément aux dispositions de l’article
R. 243-5-1 du code des juridictions
financières, les observations de la chambre sur ces deux entités figurent dans un unique rapport.
Le changement climatique, dont le réchauffement du climat du fait des émissions
humaines de gaz à effet de serre est une des manifestations, représente un enjeu majeur pour
les politiques publiques locales et dont l’importance ne pourra que s’accro
ître. Ce phénomène
conduit
à l’accroissement de risques connus ou
à
l’émergence de nouveaux
ainsi qu’
au
renforcement de vulnérabilités du territoire. Les entités publiques locales, comme la métropole
ou la ville d’Orléans,
sont désormais confrontées à la nécessité de prendre en compte et
d’intégrer ce sujet dans leurs dispositifs et leurs actions
locales.
L’adaptation au changement
climatique participe également de la bonne gestion des
derniers publics, en évitant, par exemple, des investissements mal adaptés, ou une situation
conduisant à un surcoût à l’avenir. Elle permet de prioriser les actions.
La commune d’Orléans est le chef
-lieu du département du Loiret et la capitale régionale.
Elle compte, en 2019, 116 269 habitants, soit 40 % de la population de la métropole, en
augmentation de 0,3 % par an en moyenne depuis 2013. Du 28 juin 2015 au 29 juin 2020,
M. Olivier Carré en était le maire, auquel a succédé, depuis le 4 juillet 2020, M. Serge Grouard.
Orléans métropole comptabilise 288 229 habitants en 2019, en augmentation de 0,7 %
par an depuis 2013. Communauté d’agglomération depuis 2002, elle est
devenue communauté
urbaine puis métropole, le 28 avril 2017. Elle regroupe 22 communes.
Après Orléans, les communes les plus peuplées sont Olivet (22 867 habitants),
Saint-Jean de Braye (21 880 habitants) et Fleury-les-Aubrais (21 276 habitants). Le président
de
l’
établissement public de coopération intercommunal (EPCI) est M. Serge Grouard depuis
novembre 2021. Il a succédé à M. Christophe Chaillou (juillet 2020-octobre 2021) et à
M. Olivier Carré (juin 2017-juillet 2020).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
10
Carte n° 1 :
Communes d’Orléans métropole
Source : métropole.
1
UN TERRITOIRE ORLÉANAIS SOUMIS AUX DÉFIS DU
CHANGEMENT CLIMATIQUE
1.1
L’adaptation au changement climatique
, un enjeu de politique
publique
1.1.1
S’adapter au changement climatique, un engagement international de la
France
La Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC)
définit, dans son article premier, les « changements climatiques » comme des « changements
de climat qui sont attribués directement ou indirectement à une activité humaine altérant la
composition de l’atmosphère mondiale et qui viennent s’ajouter à la variabilité naturelle du
MÉTROPOLE ET COMMUNE
D’ORLÉANS
ENQUÊTE SUR « L’ADAP
TATION DES VILLES AU CHANGEMENT CLIMATIQUE »
11
climat ». Les « effets néfastes des changements climatiques » sont constitués par « les
modifications de l’environnement physique ou des biotes dues à des changements climatiques
et qui exercent des effets nocifs significatifs sur la composition, la résistance ou la productivité
des écosystèmes naturels et aménagés, sur le fonctionnement des systèmes socio-économiques
ou sur la santé et le bien-
être de l’homme
».
D’après le
sixième
rapport d’évaluation du Group
e intergouvernemental
d’experts sur
l’évolution du climat (GIEC) publié en février 2022, quels que soient les sc
enarios scientifiques
retenus, les risques associés au changement climatique «
vont inévitablement augmenter à court
terme ». La température à la surface du globe est actuellement supérieure de 1,1°C par rapport
à la température enregistrée dans les années 1800. « Elle pourrait atteindre 1,5°C bien avant
2040. Même avec moins de 2°C de réchauffement, il est anticipé que certains risques clés
entraîneraient des impacts généralisés, invasifs et potentiellement irréversibles
».
L’adaptation au changement climatique
1
est le processus d’ajustement au climat actuel
ou attendu. Elle vise à réduire l’exposition (présence d’entités susceptible de subir des
dégâts)
et la vulnérabilité (propension des entités à subir des dommages et leur capacité à y faire face)
aux variations du climat. Elle se distingue des mesures d’atténuation du changement climatique
qui ont pour finalité de réduire les sources de gaz à effet de serre (GES).
À la différence de l’atténuation qui repose sur une intervention au plan global,
l’adaptation au changement climatique relève d’actions aux
échelles nationales et locales. A
l’échelle locale, l’adaptation vise à renforcer la résilience d'un territoire, c’est
-à-dire sa capacité
à anticiper et à faire face aux effets actuels et prévisibles des perturbations climatiques.
L’adaptation au changement climatique peut
aussi avoir un effet contraire à celui
recherché. Ainsi, la mal-adaptation désigne un changement qui conduit à augmenter une
vulnérabilité au lieu de la réduire
(comme par exemple, faire face à l’accroissement des
températures par le recours accru à la climatisation, dont l’utilisation conduit, en retour, à un
renforcement du réchauffement).
1
L’adaptation au changement climatique est définie dans le troisième Rapport d’évaluation du GIEC
comme l’«
ajustement des systèmes naturels ou humains en réponse à des stimuli climatiques ou à leurs effets,
afin d’atténuer les effets néfastes ou d’exploiter des opportunités bénéfiques
».
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
12
Schéma n° 1 :
Différence entre atténuation et adaptation au changement climatique
Source : chambre régionale des comptes Centre-Val de Loire.
1.1.2
Des orientations définies au niveau national
Une
stratégie nationale d’adaptation au changement climatique
a été adoptée en 2006.
Elle exprime le point de vue de l’État sur la manière d’aborder cet enjeu. Quatre finalités sont
exprimées (sécurité et santé publique ; aspects sociaux : les inégalités devant le risque ; limiter
les coûts, tirer parti des avantages ; préserver le patrimoine naturel) ainsi que neufs axes
stratégiques (par exemple développer la connaissance ou bien promouvoir une approche
adaptée aux territoires). La stratégie identifie également des approches transversales (ainsi
l’eau)
, sectorielles (par
exemple le bâtiment et l’habitat
2
) et différenciées selon le milieu
(la ville par exemple
3
).
Un premier plan national d’adaptation a été adopté
pour la période 2011-2015. Il
comporte les actions concrètes et opérationnelles nécessaires à la mise en œuvre
de la stratégie
nationale. Un deuxième plan national lui a succédé pour la période 2018 à 2022, comportant
58 actions. Il est cohérent avec
la perspective d’un
réchauffement du climat de +1,5 °C à +2° C
2
La stratégie nationale recommande ainsi, de façon urgente, de mener des actions préventives dans le
domaine
du bâtiment et de l’urbanisme pour protéger les populations de la chaleur.
3
La stratégie recommande, par exemple, d’examiner les incitations fiscales possibles, tels que des crédits
d’impôt pour les aménagements contribuant à améliorer le confort thermique d’été des logements et des locaux
professionnels et commerciaux par des moyens ne consommant pas d’énergie lors de leur exploitation.
MÉTROPOLE ET COMMUNE
D’ORLÉANS
ENQUÊTE SUR « L’ADAP
TATION DES VILLES AU CHANGEMENT CLIMATIQUE »
13
d’ici 2050, comme envisagé lors de l’Accord de Paris
4
. Ce second plan permet un meilleur
traitement du lien entre les échelles locales et promeut les solutions fondées sur la nature.
Des instances nationales ont été mises en place, tels que le conseil national de la
transition écologique ou l’observatoire
sur les effets du réchauffement climatique. En 2023, le
conseil national recommande de retenir pour la prochaine stratégie d’adaptation
,
l’hypothèse
d’un réchauffement de la France métropolitaine de 4
°C d’ici 2100. Cette hypothèse tient
compte du dernier rapport du GIEC et du constat des actions insuffisantes prises à la suite de
l’A
ccord de Paris.
1.2
Un territoire orléanais aux paysages diversifiés mais dont
l’urbanisation progresse
Le territoire orléanais présente un profil de paysages diversifiés. Traversé par la Loire
et le Loiret, il est entouré de massifs forestiers :
au nord, la forêt d’Orléans, au sud, la Sologne.
Entre ces deux espaces naturels, les usages sont agricoles (proximité de la Beauce), urbains et
mixtes.
Il s’étend sur 33
555 hectares.
Le territoire a connu une urbanisation continue depuis ces dernières décennies, au
détriment des terres agricoles. Alors que le territoire urbanisé représentait 29
% de l’espace en
1995, il atteint, en 2016, plus de 33 %
5
. En 2018, les sols artificialisés représentaient 6,4 % de
la superficie du Loiret, et 4,4 % de la superficie de la région Centre-Val de Loire
6
.
Selon les données figurant au plan climat air-énergie territorial de la métropole, entre
1990 et 2012, les zones naturelles ou agricoles devenues ur
banisées représentent l’équivalent
de la superficie de la commune de Fleury-les-Aubrais (21 000 habitants).
4
L’Accord de Paris est un traité international juridiquement contraignant sur le changement climatique,
signé en 2015.
Il vise à maintenir la hausse des températures sous les + 2° C par rapport à l’époque préindustrielle.
5
Données PCAET.
6
Insee,
Analyses Centre-Val de Loire n° 74
, février 2021.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
14
Carte n° 2 :
L
’occupation des sols sur l’espace métropolitain
en 2016
Source : métropole.
Selon
les données de l’observatoire de l’artificialisation du
Centr
e d’études et
d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement
(Cerema),
795 hectares ont été consommés entre 2011 et 2021 dans le périmètre de la métropole
orléanaise, soit 79,5 hectares par an en moyenne (soit 0,23 % de la superficie), dont
518
hectares dédiés à l’habitat. 427
hectares ont été consommés entre 2013 et 2018 alors que
dans le même temps, la population de la métropole a augmenté de 10 400 habitants et
2 100 emplois ont été créés.
Plus récemment, entre 2016 et 2020, s
elon l’agence d’urbanisme TOPOS
, la métropole
perd encore plus de 24 hectares
par an d’espaces boisés et 40 h
ectares enherbés au profit de
zone d’habitation (+
31 hectares
) et d’activités industrielles et commerciales (+
15 hectares).
Les espaces à la végétation plus rare ou plus maîtrisée augmentent et remplacent des zones
naturelles écologiquement plus riches : ainsi les espaces verts (+ 10 hectares) ou le milieu à
végétation arbustive (+ 12 hectares).
MÉTROPOLE ET COMMUNE
D’ORLÉANS
ENQUÊTE SUR « L’ADAP
TATION DES VILLES AU CHANGEMENT CLIMATIQUE »
15
Carte n° 3 :
Consommation d’espace
par commune entre 2011 et 2020
Source : Cerema.
Les données cartographiques montrent que ce sont essentiellement les communes du
sud (Saint-Cyr-en-Val, Olivet)
et de l’ouest de la métropole
(Saran, Ingré) qui ont connu une
artificialisation importante de leurs sols. La consommation
d’espace
7
par la commune
d’Orléans
, certes davantage urbanisée et disposant de moins de réserves foncières, est restée
plus modérée avec 2,3 hectares par an en moyenne
8
.
7
La consommation d’espace est mesurée à partir des fichiers fonciers, qu
i sont une donnée fiscale
produite par la DGFiP. Les bases cadastrales sont identifiées par treize nomenclatures d’occupation du sol. La
consommation d’espace désigne ainsi le changement d’usage des espaces naturels, agricoles et forestiers.
8
La planifi
cation de l’urbanisme était une compétence communale avant de devenir métropolitaine à
partir de 2017.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
16
Graphique n° 1 :
Consommation d’espace par commune et par an
Source : Cerema.
La consommation d’esp
ace vise principalement à
répondre aux besoins d’habitat.
Toutefois, l’extension des zones d’activité a également été importante dans la métropole, avec
notamment l’implantation de zones logistiques à proximité des axes autoroutiers.
Graphique n° 2 :
Consommation d’espac
e par destination, dans la métropole
Source : Cerema.
MÉTROPOLE ET COMMUNE
D’ORLÉANS
ENQUÊTE SUR « L’A
DAPTATION DES VILLES AU CHANGEMENT CLIMATIQUE »
17
La commune d’Orléans dispose
d’une situation initiale
proche de la moyenne des villes.
En effet, 42
% de sa superficie est composée d’espaces verts ou naturels
(dont 23 %
d’espaces
arborés
9
) et de 49
% d’espaces imperméabilisés.
Si le centre-ville est très minéralisé, la ville
profite du vaste quartier de La Source, au sud, qui conserve une superficie végétalisée
importante.
La moyenne des espaces arborés en ville se situerait entre 19 %
10
et 24 %
11
.
1.3
Le changement climatique
à l’origine de défis nombreux
pour le
territoire orléanais
Le territoire de la métropole d’Orléans est confronté à une série de défis causés par le
changement climatique. L’ensemble des écosystèmes présents
devront faire face à des
modifications rapides des conditions climatiques locales. Ces évolutions inévitables des
trajectoires climatiques déjà à l’œuvre
doivent être prises en compte par les administrations et
les collectivités locales en adaptant leurs actions et leurs politiques.
1.3.1
Le climat du
territoire de la métropole d’Orléans
va connaître des
changements significatifs
À
partir des trajectoires récentes du climat, il est possible d’élaborer des tendances pour
les années futures, dépendant notamment de l’évolution des émission
s de gaz à effet de serre.
L’outil Climatdiag
, proposé par Météo
France, présente à l’échelle locale
12
l’évolution
prévisionnelle
d’ici l’année 2050
de différents indicateurs climatiques par rapport à une valeur
de référence
13
.
Parmi les effets attendus du
changement climatique, il est possible d’identifier
:
L’augmentation des températures
: la température moyenne l’été pourrait passer de
18,8 °C à 20,9
°C, voire, selon les hypothèses hautes d’émission
s de gaz à effet de serre,
atteindre 22 °C, soit une augmentation de plus de 3
°C en moyenne. L’augmentation serait plus
importante l’été et l’automne que l’hiver.
L
’hiver serait plus doux, le nombre de jour de gel
devant passer de 47 à 32 jours selon le scénario médian, voire même à 23 jours pour la
fourchette basse des scénarios climatiques.
Des précipitations davantage concentrées dans le temps
: l’évolution du cumul de
précipitations devrait rester stable sur l’année. Toutefois, les précipitations augmenteraient
l’hiver (passant de 176 mm à 193 mm selon les estimations médianes) et baisseraient l’été
9
23 % selon TOPOS, 20 % selon les données Kermap, disponibles sur le portail « nosvillesvertes.fr ».
10
Données Kermap.
11
Données TOPOS, Cartographier la nature en ville, 2021.
12
Les données présentées ici sont celles pour la métropole d’Orléans. Les
données concernant la ville
d’Orléans présentent peu de différences.
13
Moyenne sur les années 1976 à 2005.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
18
(passant de 159 mm à 149 mm selon les estimations médianes, et 117 mm pour les estimations
les plus basses). Le risque de fortes pluies sera également légèrement plus prononcé.
L’accroissement des risques liés
à la sécheresse
: selon les scénarios, le nombre de
jours connaissant un risque significatif de feu de végétation pourrait progresser. Le scénario
médian indique un nombre de jours de quatre contre deux actuellement, mais le scénario haut
conduit à un chiffre bien plus élevé, de 20 jours. Ce dernier scénario prévoit également 75 jours
avec sol sec l’été, contre 54 actuellement, soit 81
% de la période estivale.
L’augmentation des vagues de chaleur
: le nombre de jours en vague de chaleur
pourrait passer de deux à neuf (valeurs médianes), voire 17 (valeurs hautes). Le nombre de nuits
où la température resterait supérieure à 20 °C passerait d
une à huit
(valeur médiane) et jusqu’à
13 (valeur haute).
Le territoire de la métropole orléanaise sera donc confronté dans les prochaines années
à des défis, comme l’accentuation des vagues de chaleur particulièrement prononcées dans les
zones urbaines, un risque accru de sécheresse et d’incendie qui fragilisera la couverture végétale
ou encore des perturbations plus importantes
du cycle de l’eau.
1.3.2
L’enjeu prépondérant
de l’eau
Le territoire métropolitain est traversé par la Loire ainsi que par plusieurs rivières.
L’écosystème fluvial est sensible aux variations climatiques tandis que les usages humains de
l’eau en font
une ressource essentielle.
Les conséquences du changement climatique sur la Loire restent encore à être affinées.
Selon le plan « Loire 2035 »
, élaboré par l’agence de l’eau Loire
-Bretagne et les acteurs de
bassin, «
l’hydrologie du bassin serait marquée
par des étiages statistiquement plus longs et plus
sévères. L’aggravation des sécheresses, couplée à une augmentation différenciée des
températures à l’échelle du bassin versant, impacterait fortement les écosystèmes. En revanche,
pour le moment, aucune tendance ne se dégage en ce qui concerne les crues
». Les prochains
plans devraient améliorer la connaissance du changement climatique et rechercher des actions
d’adaptation. L’accroissement des températures conduirait
, cependant, selon
l’établissement
public Loire,
à une augmentation de l’évapo
transpiration, pouvant causer une baisse de 20 à
50 % du débit moyen du fleuve, tandis que la baisse du niveau de la nappe phréatique de la
Beauce pourrait être responsable d’une augmentation de la température de l’ea
u fluviale de
0,5 °C à 1 °C. S
elon l’étude Explore 2070, coordonnée par la direction générale de l’énergie et
du climat, l’augmentation
de la température pourrait atteindre 1,1 °C à 2,2
°C d’ici 2070,
ne
permettant plus la reproduction de certaines espèces aquatiques.
L’eau potable provient de
30
forages répartis sur le territoire qui prélèvent l’eau soit
dans la nappe de la Beauce,
réserve d’eau potable la plus étendue de France mais
vulnérable
sauf la partie située sous la forêt d’Orléans
14
, soit dans la nappe alluviale de la Loire.
Cette dernière est présentée comme « très vulnérable » par Orléans métropole en raison de sa
14
La nappe de Beauce, qui s’étend entre Orléans
, Chartres, Melun et Blois,
n’est alimentée que par les
infiltrations d’eau de pluie. Les prélèvements humains (pour trois quarts destinés à l’agriculture) représentent plus
de la moitié de l’apport annuel naturel. La tendance est à la baisse du niveau de
la nappe et à un accroissement de
la pollution en nitrates et en produits phytosanitaires dans le cours supérieur de l’aquifère.
MÉTROPOLE ET COMMUNE
D’ORLÉANS
ENQUÊTE SUR « L’ADAP
TATION DES VILLES AU CHANGEMENT CLIMATIQUE »
19
faible profondeur.
Le schéma départemental d’alimentation en eau potable
fait le constat
d’un
prélèvement humain grandissant sur la ressource eau
: le volume d’eau potable nécessaire au
niveau départemental pourrait passer de 49,7 millions de mètres cube par an en 2015 à
56 millions de mètres cube en 2035.
La métropole, dans son
schéma directeur de l’alimentation en eau potable
adopté en
2020
, a pris en compte l’impact du changement climatique, sur la base des rapports du G
IEC et
du bureau de recherches géologiques et minières (BRGM)
. Elle vise, d’ici 2040, une
augmentation de la consommation d’eau de 14
% par rapport à 2018 (soit 20 360 000 mètres
cube par an) et une stabilité de la consommation par habitant. Les ressources actuelles seraient
suffisantes, mais la qualité de l’eau pourrait se dégrader.
Le scénario haut correspondrait
cependant à une croissance de 22 % de la consommation en eau.
L
’enjeu
du changement climatique est bien pris en compte par les différents acteurs
intervenant dans le cycle de l’eau. Un plan d’adaptation au changement climatique
pour le
bassin Loire-
Bretagne a ainsi été élaboré en 2018 et comporte un plan d’a
ction détaillé,
distinguant les mesures d’adaptation
de
celle d’atténuation au changement climatique.
La fréquence des épisodes de pluies extrêmes risquant
d’augmenter
à l’avenir
, les
réseaux de gestion des eaux pluviales ne sont pas forcément dimensionnés pour y faire face. Le
plan d’adaptation au changement climatique
pour le bassin Loire-Bretagne intègre cette
problématique en proposant des solutions pour exploiter les avantages des solutions fondées
sur la nature afin de limiter le ruissellement en favorisant
l’infiltration
naturelle des eaux de
pluie en ville comme en zone rurale.
1.3.3
Un patrimoine naturel à rendre plus résilient
Selon l’Agence régionale de la biodiversité
15
, le changement climatique influe sur le
patrimoine naturel à plusieurs niveaux. Il est classé comme la troisième cause la plus importante
du déclin de la biodiversité, après la fragmentation et la destruction des habitats naturels et la
surexploitation des ressources.
D’une part
, en modifiant les habitats (évolution des essences forestières, assèchement
des zones humides) - ce qui fragilise les espèces y vivant
l
’évolution des températures influe
d’ores et déjà sur le cycle de développement des végétaux. Ainsi, depuis 45 ans, la date de début
des vendanges a reculé de 20 jours.
D
’au
tre part,
en favorisant les migrations d’espèces (départ d’espèces endémiques et
arrivée d’espèces
nouvelles adaptées à un climat plus chaud), certaines espèces autochtones
pourraient avoir disparues de la région d’ici 2060. Parmi les espèces s’installant
dans la région,
figurent des espèces invasives (moustique tigre présent à Orléans depuis 2022, chenille
processionnaire du pin
) dont les effets sur la biodiversité comme sur les activités humaines
peuvent être négatifs. Ainsi, l’aire de colonisation des t
ermites devrait être multipliée par 3,5.
15
Observatoire régional de la biodiversité, 3
e
état des lieux de la biodiversité en Centre-Val de Loire,
2022.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
20
L’adaptation au changement climatique vise alors à développer les actions inspirées des
solutions fondées sur la nature, en protégeant et restaurant des habitats naturels ou en
développant, par exemple, des corridors écologiques facilitant la migration des espèces.
1.3.4
Une ville à rendre moins vulnérable
Le changement climatique va renforcer certains risques spécifiques aux zones urbaines,
et notamment le phénomène des îlots de chaleur urbain (ICU) ou le ruissellement lors de pluies
intenses.
L’îlot de chaleur
urbain
L
îlot de chaleur urbain (ICU) correspond
à un phénomène d’élévation de température localisée
en milieu urbain.
Schéma n° 2 :
Phénomène d’îlot de chaleur urbain
Source : CEREMA.
L’îlot de chaleur urbain est causé
par la minéralisation de l’espace public, les activités
humaines et la configuration des villes qui limitent l’action rafraîchissante des vents et par la
densité du bâti qui absorbe de la chaleur et la restitue lentement pendant la nuit sous la forme
de r
ayonnement infrarouge. Au sein d’une entité urbaine, des différences importantes de
température peuvent être relevées selon la nature de l’occupation du sol (forêt, étendues d’eau,
densité urbaine), l’albédo , le relief et l’exposition.
La lutte contre les ICU implique de favoriser la re-végétalisation et le reboisement des
espaces urbains pour permettre une plus grande évapotranspiration.
En période caniculaire, la végétalisation permet un refroidissement en moyenne de 2°C,
avec des effets locaux pouvant
aller jusqu’à 5 ou 6°C autour des parcs urbains. Les arbres
d’alignement, le long de la voirie, contribuent également à rafraîchir la ville. Selon l’agence
MÉTROPOLE ET COMMUNE
D’ORLÉANS
ENQUÊTE SUR « L’ADAP
TATION DES VILLES AU CHANGEMENT CLIMATIQUE »
21
d’urbanisme TOPOS, un gain de température de 3°C est observé pour les axes de circulation
disposant
d’arbres d’alignement par rapport à ceux qui en sont dépourvus.
Le phénomène d’îlot de chaleur est
également un enjeu de santé publique. La récurrence
et l’allongement des périodes de canicule en ville contribue
nt, en effet, à fragiliser la santé des
personnes les plus vulnérables. Selon une étude de Santé Publique France
16
, le phénomène
d’îlot de chaleur est responsable, lors des vagues de chaleur estivales, d’une surmortalité de
l’ordre de 18
% par rapport à des zones plus végétalisées.
Carte n° 4 :
Relation entre végétalisation et température en Orléanais
17
Source : chambre régionale des comptes Centre-Val de Loire à partir de données TOPOS.
L’urbanisation et l’artificialisation croissante des sols des villes renforce
nt également le
risque de ruissellement des eau
x lors de phénomènes de pluies intenses, amené à s’accro
ître du
16
Santé Publique France, Influence de caractéristiques urbaines sur la relation entre température et
mortalité en Île-de-France, 2020.
17
Le territoire représenté correspond à la métropole (au centre) et aux six intercommunalités voisines.
Îlot de fraicheur
Végétalisation
Îlot de chaleur
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
22
fait du changement climatique. La désimperméabilisation des sols est alors une solution
permettant de réduire ce risque.
Désimperméabilisation et artificialisation des sols
L’imperméabilisation correspond au recouvrement d’un sol par un matériau imperméable (tel que
l’enrobé ou le béton), qui réduit la capacité d’infiltration de l’eau.
L
a notion d’artificialisation
,
définie par la loi Climat et Résilience du 22 août 2021, correspond à «
l’alté
ration durable de tout
ou partie des fonctions écologiques d’un sol, en particulier de ses fonctions biologiques, hydriques
et climatiques, ainsi que de son potentiel agronomique par son occupation ou son usage ».
Or, la perturbation du cycle naturel de l
’eau engendre des conséquences non seulement au niveau
environnemental mais aussi pour la qualité de la vie en ville, rendant nécessaire une meilleure
maîtrise de l’assainissement et de l’utilisation des eaux pluviales
.
La désimperméabilisation consiste à remplacer des surfaces imperméables par des surfaces plus
perméables mais aussi à déconnecter le rejet des eaux pluviales du réseau
d’assainissement
public.
Son objectif est d’offrir
des
aménagements plus respectueux de l’environnement, à des degrés
d’éche
lle différents, de la planification urbaine au projet lui-même.
En redonnant aux sols leur perméabilité, le phénomène d
ICU est atténué, car ce sont les surfaces
non naturelles qui emmagasinent la chaleur le jour et la restituent la nuit, empêchant la température
de baisser. Combiner désartificialisation et végétalisation permet d
onc
d’apporter une réponse
efficace.
Schéma n° 3 :
Les enjeux de la désimperméabilisation
Source : chambre régionale des comptes Centre-Val de Loire.
MÉTROPOLE ET COMMUNE
D’ORLÉANS
ENQUÊTE SUR « L’ADAP
TATION DES VILLES AU CHANGEMENT CLIMATIQUE »
23
D’autres risques naturels existent, sur
lesquels le changement climatique pourrait avoir
un effet exacerbé. Ainsi, le risque de crue et d’inondation, particulièrement sensible à Orléans,
mais également le « retrait gonflement argile » qui concerne le nord de la métropole. Un risque
cavité spécif
ique existe, issu d’une ancienne activité humaine à Orléans qui s’ajoute à une
érosion naturelle des sols karstiques.
1.4
Une connaissance satisfaisante par les collectivités des effets du
changement climatique
1.4.1
Une prise de conscience précoce par la commune
Les entités, et notamment l
a commune d’Orléans
, se sont emparées de manière
croissante du sujet de l’adaptation au changement climatique depuis une dizaine d’année
s.
1.4.1.1
Un agenda 21 communal précoce et ambitieux
La ville d’Orléans
a adopté un Agenda 21 communal dès 2006. Doté de 234 actions, il
embrassait un vaste champ de sujets environnementaux, sociétaux et économiques. Si l’enjeu
de l’adaptation au changement climatique n’apparaissait pas encore
explicitement, certaines
actions y concouraient. Ainsi, « développer les espaces verts en ville » ou « favoriser les
essences d'arbres locales, adaptées au climat, et éviter les plantations exigeantes en eau ».
L’enjeu de l’aménagement des zones urbaines
était également présent, avec les actions
« Définir, par secteur, un coefficient minimal de végétalisation des constructions » ou « Mettre
en place un coefficient maximal d'imperméabilisation ou de perméabilité des sols pour
permettre une meilleure gestion des eaux pluviales ».
En 2011, la communauté d’agglomération o
rléanaise (AgglO) adoptait également son
Agenda 21. Moins ambitieux que le document communal, et composé de 53 actions,
il
envisageait notamment la mise en œuvre d’un plan climat
-
énergie territorial (PCET), d’un
plan biodiversité et une déclinaison locale de la trame verte et bleue.
La chambre relevait en 2013 que
l’A
genda 21 communal
18
était peu ouvert aux
partenaires extérieures durant sa conception et
qu’il s’articulait avec peine à
celui
de l’EPCI. Si
cet agenda a fait
l’objet d
e rapports annuels réguliers
permettant d’acter des avancées et progrès
obtenus par la collectivité, la chambre considérait
que le plan d’action était foisonnant et qu’
il
manquait une évaluation détaillée des résultats et impacts des actions mises en œuvre
.
18
Voir chambre régionale des comptes Centre-Val de Loire,
rapport sur l’Agenda 21 d’Orléans
, 2013.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
24
1.4.1.2
Un plan climat énergie territorial communal
L
a commune d’Orléans a adopté
en 2012 un plan climat énergie territorial. Il intègre un
objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre du territoire de 20
% d’ici 2020.
L’année de référence n’est cependant pas indiquée. Le
PCET vise essentiellement l’atténuation
du changement climatique et fait peu
référence à l’adaptation.
Le plan d’action comporte 14 actions, dont une
,
déjà présente dans l’Agenda 21,
participe de l’adaptation
et vise la création de « micro espaces verts » afin de créer des îlots de
fraicheur. Une autre action
vise à préserver les espaces verts afin d’éviter les
îlots de chaleur.
L’amélioration de la résilience face aux risques climatiques est également recherchée.
1.4.1.3
Des démarches volontaristes initialement autour du patrimoine naturel
Dans la poursuite de l
Agenda 21, la commune avait mis en place, en 2009, un « plan
biodiversité »
afin d’enrayer le recul de la biodiversité sur son territoire.
Parmi les constats
dressés par le plan figurait le fait que, dans certains espaces publics, la biodiversité avait reculé
de 30 % sur 50 ans. Des préconisations étaient proposées sur
la mise en œuvre du «
zéro
pesticide » ou encore la multiplication des zones humides au sein des futurs aménagements
urbains.
En 2011, une «
charte orléanaise de l’arbre urbain
» a été adoptée
par la ville d’Orléans.
Elle procède du plan biodiversité qui prévoyait « de protéger et de mettre en valeur le
patrimoine arboré de la ville ». Cette charte a un caractère incitatif auprès des acteurs de
l’aménagement ainsi que des propriétaires privé
s en faveur de la protection des arbres en ville.
Enfin, en 2019, Orléans métropole a intégré le programme
Healthy, clean cities
19
,
soutenu par l’Union européenne, avec quatorze autres métropoles européennes. L’organisme a
notamment souligné l’apport méthodologique de ce programme, en termes d’association des
différentes parties prenantes ou d’animation de projet, qui sera mobilisé utilement lors des
assises de la transition (voir partie 4).
1.4.2
Un réseau de pa
rtenaires ou d’instances de concertation qui s’étend
1.4.2.1
Le rôle de l’agence d’urbanisme T
OPOS
L’agence d’urbanisme
des territoires de l’orléanais TOPOS, intervient dans les
domaines de l’aménagement sur le territoire de la métropole et, depuis 2019, sur le te
rritoire
des quatre SCoT de l’orléanais.
Elle propose de nombreux outils cartographiques relatifs à
l’occupation des sols
, mais
également aux enjeux du changement climatique, comme
la présence d’
îlots de chaleur ou de
fraicheur
, l’évolution de la végétalis
ation ou de
l’imperméabilisation
(voir carte n° 4). Croisant
ces données avec les données socio-économiques des habitants, TOPOS identifie également les
19
Ce programme vise à accélérer la transition des villes vers la neutralité carbone et la résilience
climatique.
MÉTROPOLE ET COMMUNE
D’ORLÉANS
ENQUÊTE SUR « L’A
DAPTATION DES VILLES AU CHANGEMENT CLIMATIQUE »
25
territoires à enjeux plus ou moins forts.
A partir des données parcellaires d’occupation du sol,
l’agence est en capacité de croiser les données infrarouges. L’agence envisage également de
recourir à des données LIDAR (détection et mesures laser aéroportées) pour mieux distinguer
les différentes hauteurs de végétation (arborée et arbustive notamment).
1.4.2.2
Des observatoires locaux sur
l’énergie et
le climat ainsi que la biodiversité
La connaissance et la maîtrise des risques progressent notamment grâce à la mise en
place, en 2020, au niveau de la métropole, d’
un
Observatoire de l’énergie et du climat
.
Il dispos
e d’outils de visualisation
,
d’indicateurs et
de bases sur les données issues de
l’observatoire OREGES, de l’
Institut national de la statistique et des études économiques
(INSEE)
ou des distributeurs d’énergie. Si cet outil s’avère utile,
la chambre consta
te qu’il ne
concerne actuellement que l’enjeu énergétique et
que
les données s’arrêtent principalement à
2018.
Le développement de son volet climatique, et notamment l’adaptation au changement
climatique, serait pertinent.
Un observatoire de la biodiversité existe également, alimenté par les inventaires de
biodiversité réalisés par les communes d
e l’EPCI, même s’il appara
ît peu actif.
1.4.2.3
L’adhésion au Cerema pour disposer d’appui sur les sujets émergeants
Dans le cadre des possibilités offertes par la loi du 21 février 2022 relative à la
différenciation, la décentralisation et la déconcentration, la métropole a adhéré, au mois de
décembre 2022, au Cerema et la commune, en avril 2023.
Le coût de l’adhésion en année pleine
est de 2 000
€.
Il s’agit pour les services techniques de la commune d’obtenir un appui technique et une
expertise avancée sur des sujets émergeants comme par exemple l’élaboration d
u programme
d’action de prévention d
es risques liés aux cavités (PAPRICA).
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Les territoires
de la ville et de la métropole d’Orléans
, aux écosystèmes variés, seront
confrontés aux effets du changement climatique qui, au-delà du climat, vont avoir des
répercussions s
ur la biodiversité ou le cycle de l’eau. Les risques liés au changement climatique
vont être plus prononcés en zone urbaine
en raison de l’effet d’
îlot de chaleur urbain et de
l
imperméabilisation des sols, alors que sur la dernière décennie plus de 80 hectares ont été
artificialisés chaque année.
L
’adaptation des collectivités territoriales au changement climatique passe en premier
lieu par la connaissance des risques climatiques et de leur vulnérabilité. Cette connaissance
apparaît satisfaisante, la comm
une d’Orléans ayant
notamment mené des réflexions précoces
en ce domaine.
Aujourd’hui, la mise en place d’
u
n réseau de partenariat avec d’autres acteurs
institutionnels réalisant une « veille environnementale » utile, permet notamment de partager
des données et de développer des synergies positives en la matière.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
26
2
UN PLAN CLIMAT AU SE
IN D’UN ENSEMBLE DEN
SE ET
COMPLEXE DE DOCUMENTS DIRECTEURS
Les stratégies et la planification des actions des collectivités territoriales dans de
nombreux domaines sont formalisées dans des documents directeurs
20
, pour certains
obligatoires.
Dans le domaine climatique, les EPCI doivent ainsi élaborer un plan climat-air-énergie
territorial (PCAET). Les régions, pour leur part, élaboraient,
jusqu’en 2019
, un schéma régional
climat-air-
énergie (SRCAE), désormais intégré au schéma régional d’aménagement, de
développement durable et d’égalité entre les territoires (SRADDET).
Ces documents doivent tenir compte d’un environnement dense
où coexistent de
nombreux autres documents directeurs
dans différents champs d’intervention des collectivités.
Ces différents documents doivent
s’articuler
les uns aux autres. Ainsi, le PCAET doit tenir
compte du schéma de cohérence territoriale (SCoT) et du SRADDET, tandis que le plan local
d’urbanisme
métropolitain (PLUm) doit tenir compte du PCAET.
2.1
Un PCAET métropolitain ambitieux mais un
plan d’action
limité
Le plan climat-air-énergie territorial est
l’
outil de planification, stratégique et
opérationnel qui permet aux collectivités d’aborder l’ensemb
le de la problématique air-énergie-
climat sur leur territoire. Les métropoles
ont l’obligation d’adopter ce document.
La m
étropole d’Orléans
a adopté son PCAET par délibération du 28 novembre 2019.
Par ailleurs, la ville
disposait d’
un plan climat énergie territorial depuis 2012.
Les documents composant le PCAET
Le PCAET contient quatre documents (article R. 229-
51 du code de l’environnement
) :
- le
diagnostic
comprend des données relatives aux émissions de gaz à effet de serre et à la qualité
de l’air,
à la capacité de stockage de carbone du territoire, à la consommation énergétique et une
analyse de la vulnérabilité du territoire aux effets du changement climatique ; à Orléans, il a été
élaboré entre mars et septembre 2017 ;
- la
stratégie territoriale
identifie les objectifs et les priorités de l’EPCI et prend en compte le
coût des actions prévues et celui d'une éventuelle inaction ; elle définit des objectifs de réduction
de l’empreinte carbone
,
de transition énergétique et d’adaptation au changement c
limatique ; sa
phase d’élaboration s’est étendue entre septembre 2017 et janvier 2018
;
- le
programme d’action
définit les actions à mettre en
œuvre
par la collectivité territoriale et
l'ensemble des acteurs socio-économiques concernés ; il a été rédigé entre mars et novembre 2018 ;
- le
dispositif de suivi et d’évaluation
prévoit des indicateurs de suivi de la stratégie et du
programme d’actions et les modalités d’articulation avec ceux du SRADDET ou du SRCAE
; il
structure le rapport d’évaluation qui doit être publié trois ans après l’adoption du PCAET.
20
Les documents directeurs sont les plans ou schémas dans lesquels les collectivités définissent leurs
stratégies, orientations ou plans d’actions. Ils peuvent être prescriptifs.
MÉTROPOLE ET COMMUNE
D’ORLÉANS
ENQUÊTE SUR « L’ADAP
TATION DES VILLES AU CHANGEMENT CLIMATIQUE »
27
Le PCAET vise la période 2019 à 2025. Si une partie significative des actions prévues
concerne la lutte contre les émissions de gaz à effet de serre, certaines ont trait à l’adaptation
au changement climatique. Ainsi,
l’introduction au plan climat
indique « que
l’adaptation au
changement climatique et la réduction de la vulnérabilité du territoire à ce nouveau contexte
climatique interviennent comme des impératifs. Car le dérèglement climatique est enclenché et
l’on peut d’ores et
-déjà en observer les premiers effets : amplification de risques existants
(inondations, canicules) et émergence de nouveaux risques pour les systèmes humains et
naturels. Car ces risques ne seront pas répartis uniformément sur le territoire et sur la
population, il est nécessaire de mieux connaître les vulnérabilités du territoire pour mettre en
place des stratégies d’adaptation préventives et curatives pour en limiter les dommages et
préserver la qualité de vie de toutes et tous
».
2.1.1
Une élaboration du plan climat longue et peu mobilisatrice
L
’élaboration du
PCAET métropolitain a débuté en juin 2016 pour aboutir à une
approbation définitive en novembre 2019, soit une durée de 41 mois, proche des délais moyens
constatés. La métropole
a bénéficié de l’appui d’un prestataire extérieur
pour un coût total de
97
135 € TTC
.
La concertation avec les parties prenantes et les citoyens (voir partie 3.5) a été menée
conformément aux dispositions réglementaires
, mais s’est révélée peu mobilisatri
ce.
2.1.2
Un diagnostic exhaustif mais peu détaillé sur les risques climatiques
Le diagnostic du PCAET orléanais
comporte bien l’intégralité des éléments qui doivent
y figurer
aux termes de l’article R
. 229-
51 du code de l’environnement
. Toutefois, les données
datent, pour la plupart, de 2012, alors que le diagnostic a été élaboré en 2017. Des données plus
récentes auraient permis d’affiner ce diagnostic.
Le document propose également une valorisation monétaire de la facture énergétique
du territoire, qui s’élèv
erait, en 2012, à 636
M€, dont près de 50
% du fait du coût des produits
pétroliers, et pourrait atteindre, à l’horizon 2050, près de 1,8
Md€
21
.
Concernant l’analyse sur la vulnérabilité du territoire aux effets du changement
climatique, le document identifie sept vulnérabilités, comme la ressource en eau, le risque
inondation, le tissu urbain et les infrastructures de transport ou la biodiversité.
Cependant, l’analyse de ces vulnérabilités est peu détaillée, à l’exception du risque
inondation, et le document se contente souvent de prospectives générales (« les rendements
agricoles pourraient diminuer »).
Le document formule enfin des recommandations pour réduire ces vulnérabilités, en
s’appuyant sur le contenu du plan national d’adaptation et du SRCAE.
21
Cette estimation se base sur les volumes de consommation d’énergie 2012 auxquels sont appliqués les
prévisions de pri
x d’énergie 2030
-
2050 élaborées par l’ADEME. Ainsi, le prix du baril de pétrole en 2050 est
estimé à 231 dollars.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
28
2.1.3
Une stratégie territoriale ambitieuse malgré certaines lacunes
La stratégie territoriale
présente les priorités et objectifs de l’établissement
et les
conséquences socio-économiques.
La présentation du coût de l’inaction, obligatoire, ne figure
pas dans le document orléanais.
Le schéma directeur
d’Orléans
métropole présente un scénario volontariste, cohérent
avec les objectifs nationaux. Il prévoit que la totalité de la consommation énergétique du
territoire soit couverte par des énergies renouvelables. Figure aussi
la réduction de l’usage de
la voiture (de 55 % des déplacements en 2020 à 40 % en 2050) ou la forte augmentation de la
rénovation des logements (75
000 rénovations d’ici 2050).
En complément, le schéma directeur présente une étude sur la qualité d
e l’air et l’analyse
de
l’adéquation du scénario retenu aux autres documents de planification
: le SCoT (adopté en
2018), le PLU intercommunal
(en cours d’élaboration), le PLH (2016) et le PDU (en cours de
finalisation en 2019). Toutefois, le document ne présente aucune analyse de la prise en compte
du schéma régional climat air énergie
, alors qu’il s’agit d’un élément obligatoire
.
Enfin, le schéma directeur recense les études complémentaires qu’il serait nécessaire de
mener pour poursuivre la réflexion su
r plusieurs domaines. Ainsi, concernant l’adaptation au
changement climatique, le schéma directeur recommande des études thermiques sur les îlots de
chaleur urbain, sur la biodiversité et sur la vulnérabilité aux risques majeurs.
La stratégie territoriale apparait ainsi, sans surprise, conforme aux objectifs nationaux.
Il pourra cependant être regretté que, par rapport aux dispositions
en vigueur à l’époque
, le
document ne fasse pas figurer d’objectifs sur l’adaptation au changement climatique, de même
que la conformité de la stratégie retenue aux objectifs du SRCAE et du plan de protection de
l’atmosphère
ne soit pas vérifiée
alors qu’elle est obligatoire.
L’établissement reconna
ît que
depuis l’élaboration du PCAET, sa ma
î
trise des enjeux de l’adaptation a
évolué, ce qui le
conduit à réfléchir à préciser ses réponses dans ce domaine.
2.1.4
Un plan d’action pertinent mais d’ampleur limitée
Le PCAET comporte
un plan d’action
composé de 33 actions (voir annexe n° 3), soit
un nombre d’action
s maitrisé. 27 % de ces actions ont été reliées par la métropole
à l’adaptation
au changement climatique, contre 67 % à son atténuation et 6
% sur la qualité de l’air
. Le
nombre d’actions fléchées vers l’adaptation apparait proche
des autres PCAET
22
.
Chaque action fait l’objet d’un
e fiche détaillée, comportant notamment une estimation
des coûts, un calendrier prévisionnel, ainsi que des indicateurs de suivi et de résultat.
L’entité
à l’initiative
ou porteuse
de l’action est identifiée, parfois jusqu’au service concerné,
ainsi que
les partenaires à mobiliser. Les indicateurs sont parfois peu opérationnels. Ainsi
l’action n°
13
prévoit d’intégrer
des indicateurs de lutte contre les îlots de chaleur urbain dans le PLUm.
Toutefois ces indicateurs ne sont pas identifiés dans le PCAET ni d
’ailleurs dans le PLUm
.
L
es finalités de l’action (adaptation, sensibilisation, sobriété, etc.) sont bien identifiées
mais le classement peut être
hétérogène. Ainsi, la création d’un réseau de citoyens engagés en
22
ADEME,
Analyse qualitative d’un échantillon de 70 PCAET
, mars 2021.
MÉTROPOLE ET COMMUNE
D’ORLÉANS
ENQUÊTE SUR « L’ADAP
TATION DES VILLES AU CHANGEMENT CLIMATIQUE »
29
faveur du climat est identifiée dans le cha
mp de l’adaptation, mais ce n’est pas le cas pour ce
même réseau composé d’élus par exemple.
Certaines actions
s’inscrivent particulièrement dans l’enjeu d’adaptation au changement
climatique. L
’enjeu de l’adaptation est abordé
principalement de manière sectorielle, avec les
sujets de la gestion de
l’
eau (action n° 17 : Préserver la ressource en eau), de
l’
urbanisme
(actions n° 1 : Diffuser les exemples de rénovation et de construction durable, n° 12 : Déployer
le référentiel de la ville durable) ou de la gestion des espaces naturels (action n° 14 : Préserver
et valoriser les espaces forestiers).
Certaines actions reprennent des dispositions obligatoires, comme l
’action n°
13
(Inscrire des prescriptions favorables aux enjeux climat-air-énergie dans le PLUm) qui
correspond à une disposition
du code de l’environnement (article
L. 131-5)
et s’avère
une
préconisation répandue dans les PCAET
23
.
Le champ de la gouvernance et de la connaissance des risques
n’est pas absent du plan
d’action. L’
action n° 19 (Créer un observatoire des risques) apparaît particulièrement
importante. En effet, le renforcement de la connaissance des risques est un préalable à la mise
en œuvre d’actions ciblées. D’autres
actions correspondent à des opérations de sensibilisation
et de mise
en réseau d’acteurs
(citoyens, élus, acteurs économiques ou artistiques).
Au regard des objectifs volontaristes qui avaient été retenus dans la stratégie territoriale,
les actions apparaissent pertinentes mais
d’ampleur limitée
. Par exemple, à
l’objectif
de
75 000
rénovations énergétiques de bâtiments d’ici 2050
correspondent des actions qui visent
surtout à sensibiliser les acteurs du bâtiment.
Il pourra être regretté l’absence d’actions
concernant la lutte contre les îlots de chaleur. Certaines actions sont cependant novatrices,
comme
la création d’un observatoire des risques.
Enfin, si la métropole annonce un coût global de 23,4
M€, dont 19
M€ de dépenses
d’investissement et un engagement
à
mettre en œuvre l’intégralité des actions en 2022, ce
montant n
’est que partiel
. Une estimation exhaustive des conséquences financières aurait
permis de donner une information complète aux élus métropolitains.
2.1.5
Une évaluation environnementale
qui manque d’indicateurs de suivi
L’élaboration d’un PCAET doit s’accompagner d’une évaluation environnementale
qui
présente (article R. 122-
20 du code de l’environnement) l’état initial de l’environnement, les
incidences environnementales des actions envisagées, les mesures d’évitement, de réduction ou
de compensation des conséquences négatives et le dispositif de suivi.
L’évaluation environnementale
menée tout au long de l’élaboration du PCAET a été
réalisée par un prestataire extérieur pour un coût de 31
872 € TTC
, et a donné lieu à la rédaction
d’un rapport environnemental
.
E
lle présente l’articulation du PCAET avec les autres documents stratégiques
, dont le
plan national d’adaptation au changement climatique.
Concernant le SCoT, la vérification de la
compatibilité se limite aux seules hypothèses démographiques. Concernant la stratégie
23
Ibid
, p. 28.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
30
nationale bas carbone, l’examen de la compatibilité perd en pertinence du fait de périodes de
référence différentes (2023-2028 pour la SNBC et 2020-2030 pour le PCAET).
L’incidence du projet sur l’environnement met en évidence
des enjeux prioritaires
autour de la ressource eau (maî
trise de l’écoulement des eaux de surface, qualité de la ressource
en eau, etc.) et le maintien des espaces naturels (lutte contre la consommation d’espace, réseau
trame verte et bleu, etc.). Les enjeux énergétiques ont une priorité environnementale moindre.
Les incidences positives et négatives des scénarios sont également mesurées.
L’évaluation
met en évidence les effets paradoxaux de certaines actions de lutte contre
le réchauffement climatique : le développement des énergies renouvelables pourrait avoir une
incidence négative sur la gestion de l’eau en accroissant l’imperméabilisation des sols
ou sur la
préservation des paysages ; tandis que la rénovation thermique des bâtiments aurait une
incidence négative sur la biodiversité en réduisant le gîte de certaines espèces ou en accroissant
le volume de déchet produit. La plupart des actions ont cependant des incidences positives.
Le rapport présente un tableau de bord destiné à suivre certains indicateurs
environnementaux, que la métropole devrait alimenter tout au long de la vie du PCAET.
Toutefois, sur de nombreux indicateurs (par exemple « surface de forêt gérées durablement sur
la surface de forêt totale »)
, aucune valeur de référence n’est déterminée, ce qui relativi
se la
pertinence du suivi.
Ce constat a également été fait par l’agence de l’environnement et de la
maî
trise de l’énergie (
ADEME) au niveau national
24
. Certains indicateurs doivent être suivis
tous les cinq ans, alors qu’une évaluation à mi
-parcours du PCAET est prévue au bout de trois
ans, et que le plan lui-même a une durée de vie de six ans.
2.1.6
Des avis obligatoires favorables
L
’adoption du PCAET est soumis
e à quatre avis préalables
(mission régionale d’autorité
environnementale, préfet de région, président du conseil régional et conseil de développement),
qui
étaient favorables, bien que relevant des marges d’
amélioration. Les avis portaient sur le
projet de PCAET.
Dans l’ensemble, les avis soulignent la bonne qualité du document et la présence
d’actions pertinentes, comme la création de l’observation des risques (préfet de région).
Les avis relèvent toutefois certaines lacunes dans le projet de PCAET, concernant la
présentation de son articulation aux autres documents directeurs, la nécessité de renforcer les
actions sur l’adaptation au changement climatique (mission régionale) ou la question de la
gestion des eaux pluviales (conseil de développement). La connaissance des îlots de chaleur
urbain était identifiée par la mission régionale comme étant à renforcer dans ce cadre.
Enfin, les avis relèvent que la gouvernance et le suivi du PCAET sera un enjeu
déterminant pour faire vivre ce plan dans la durée (président du conseil régional), alors que les
indicateurs choisis ne permettent pas forcément une quanti
fication des effets du plan d’action.
24
Ibid
, p.32.
MÉTROPOLE ET COMMUNE
D’ORLÉANS
ENQUÊTE SUR « L’ADAP
TATION DES VILLES AU CHANGEMENT CLIMATIQUE »
31
2.1.7
L’absence de mise en œuvre du dispositif de suivi et d’évaluation
Conformément aux dispositions du code de l’environnement, le PCAET comporte
une
partie détaillant son dispositif de suivi et d’évaluation
.
Le PCAET orléanais
prévoit un suivi annuel des indicateurs du plan d’action. Les
indicateurs environnementaux issus de l’évaluation environnementale devaient également faire
l’objet d’un suivi en 2022, même si, sur 17 indicateurs, 11 ne disposaient d’aucune valeur de
référence, rendant, de fait, caduque le suivi. Par exemple, l’indicateur «
taux de végétalisation
des centres urbains
» ne dispose pas d’une valeur de départ permettant d’estimer sa mise en
œuvre. Enfin, en termes organisationnels, le PCAET évoque la mobi
lisation des pilotes des
actions
, une plateforme collaborative en ligne ainsi qu’un comité de suivi rassemblant les
différents contributeurs du PCAET.
La chambre met cependant
en évidence l’absence totale de mise en œuvre du suivi tel
qu’il avait été prév
u. En effet, la métropole reconnaî
t n’avoir réalisé aucun suivi annuel
des
indicateurs, mettant en avant les contraintes issues de la crise sanitaire. Elle indique que les
instances et outils de suivi prévus n’ont pas été «
strictement » mis en place et qu
’elle profitera
de l’évaluation
à mi-
parcours pour actualiser l’état de mise en œuvre du plan d’action
.
La métropole prévoyait aussi
la création de 18 emplois pour conduire le plan d’action.
Interrogé sur la mise en œuvre de ces recrutements, l’organisme
indique avoir procédé à 16
recrutements. Cependant, seuls sept postes ont été effectivement pourvus :
l’
un
d’entre eux
a
un lien avec le PCAET (emploi pourvu en mars 2022) ; les autres correspondent à des postes
de chargés de mission thématique (GEMAPI, énergie renouvelable, etc.).
Une évaluation à mi-parcours, conformément à
l’article R
. 229-51 du code de
l’environnement, doit être mis
e
à disposition du public trois ans après l’adoption du PCAET.
La métropole indique que cette dernière sera réalisée en 2023. La chambre invite la métropole
à profiter de cette évaluation à mi-parcours pour réaliser un suivi plus rigoureux de son plan.
2.2
Un environnement dense en documents directeurs difficiles à articuler
Le PCAET s’intègre dans un environnement dense en schém
as et plans directeurs, tant
au niveau national que local
, qui doivent s’articuler
les uns avec les autres. Trois niveaux
d’articulation sont possibles
:
-
l
a conformité, qui implique une stricte identité avec le contenu d’un document
supérieur ; aucune conf
ormité n’est requise pour le PCAET
;
-
la compatibilité
25
, qui suppose de ne pas être en contradiction avec les orientations
ou les principes fondamentaux d’un autre texte
; le PCAET doit ainsi être compatible
avec les règles générales opposables du SRADDET (article L. 4251-3 du code
général des collectivités territoriales (CGCT));
-
la prise en compte
26
, qui correspond à la connaissance des objectifs généraux d’un
autre texte et l’éventuelle justification d’une divergence
; ainsi, le PCAET doit
25
Voir CE, 18 déc. 2017, ROSO et autres, req. n° 395216.
26
Voir CE, 28 juillet 2004,
Assoc. Défense de l’environnement
, req. n° 256511.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
32
prendre en compte les objectifs du SRADDET, du SCoT et de la stratégie nationale
bas carbone.
Par ailleurs, même sans être obligatoire,
il s’avère logique de tenir compte
de documents
nationaux, comme le
plan national d’adaptation au changement climatique
.
D’autres docum
ents, quant à eux, doivent prendre en compte le contenu du PCAET dans
le cadre de leur propre élaboration. C’est le cas des plan locaux d’urbanisme ou des PDU.
Enfin, l’ordonnance
n° 2020-745 du 17 juin 2020 simplifie les relations entre documents
d’urbanisme et d’aménagement. Depuis le 1
er
avril 2021 par exemple, le PLU doit être
compatible avec le PCAET, et non plus en tenir compte.
Schéma n° 4 :
Articulation entre documents directeurs (avant 2021)
Source : métropole.
Parmi les difficultés d’articulation entre les
documents directeurs, figurent leurs dates
d’adoption
, différentes et peu compatibles avec la hiérarchie des normes inscrites dans les textes
(SRADDET/SCoT/PCAET/PLU).
MÉTROPOLE ET COMMUNE
D’ORLÉANS
ENQUÊTE SUR « L’A
DAPTATION DES VILLES AU CHANGEMENT CLIMATIQUE »
33
Schéma n° 5 :
Calendrier d’adoption des documents directeurs
Source : chambre régionale des comptes Centre-Val de Loire.
Ainsi, bien que le PCAET doive tenir compte du SRADDET, ce dernier n’a été adopté
que postérieurement au premier. Cependant, les documents propres à Orléans ont pu être
adoptés dans l’ordre hiérarchique (SCoT, PCAET puis PLU).
L’ordo
nnateur souligne les
lourdeurs administratives dans ce domaine, la difficulté à articuler les différents schémas
directeurs conduisant à une perte de lisibilité et d’efficacité dans la planification des actions de
transition. De même, il indique que « seul
es les actions pensées à l’échelle locale sont de nature
à aboutir à des résultats concrets ».
Recommandation n° 1.
(Métropole) : Mieux prendre en compte, lors de la prochaine
actualisation du PCAET, l’enjeu de l’adaptation au changement climatique et s’assurer
de sa compatibilité avec le SRADDET.
2.2.1
Des schémas régionaux à prendre en compte
2.2.1.1
Le schéma régional climat air énergie
Avant la création du SRADDET par la loi NOTRé de 2015, la région devait élaborer un schéma
régional climat air énergie (SRCAE). La région Centre-Val de Loire a adopté le sien le 28 juin
2012 qui définit, aux horizons 2020 et 2050, ses objectifs et orientations. L
’adaptation au
changement climatique
figure parmi ses axes d’actions, même
si le SRCAE traite pour
l’essentiel
des enjeux de transition énergétique (rénovation thermique, réduction des émissions
de GES, développement des énergies naturelles renouvelables).
Si le diagnostic du PCAET rappelle les objectifs du SRCAE pour chaque filière, la prise
en compte du schéma régional dans la stratégie du PCAE
T n’est pas prouvée
.
2.2.1.2
Le SRADDET
Le
schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité du territoire
(SRADDET) de la région Centre-Val de Loire a été adopté le 19 décembre 2019.
juin
2012
SRCAE
mai 2019
SCoT
novembre
2019
PCAET
décembre 2019
SRADDET
avril 2022
PLUm
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
34
Il souligne
la nécessité d’identifier l’impact et la vulnéra
bilité au changement climatique
afin de définir une stratégie d’adaptation des territoires.
Il fixe également des objectifs en termes
de réduction des émissions de gaz à effet de serre, de consommation d’énergie et de
production
d’énergie naturelle renouve
lable.
Le PCAET orléanais
précise que l’articulation avec le SRADDET n’a pu être fait
e, ces
deux documents ayant été élaborés de façon concomitante. La mise en compatibilité devra alors
être réalisée
27
lors de la plus proche révision du document.
2.2.1.3
Des objectifs proches mais des points de départ différents
Afin de mettre en évidence la difficulté à articuler les différents documents, et en
l’absence d’objectifs quantitatifs sur l’adaptation au changement climatique, la chambre
a
vérifié l’adéquation des obje
ctifs du PCAET, du SRCAE et du SRADDET concernant deux
cibles chiffrées : la baisse des émissions de gaz à effet de serre et la réduction de la
consommation d’énergie.
Il a été ajouté, pour mémoire, les objectifs nationaux, qui ne
s’imposent pas au PCAET.
Tableau n° 1 :
Comparaison des objectifs énergétiques nationaux, régionaux et orléanais
Baisse Émission GES
Baisse consommation d'énergie
PCAET (schéma directeur, 2019)
-30 % en 2030 et -74 % en 2050 par
rapport à 2020
28
-22 % en 2030 et -50 % en 2050
par rapport à 2020
SRCAE (2012)
entre -22,4 % et -36,3 % en 2020 et
-75 % en 2050 par rapport à 2008
-22 % en 2020 et -51 % en 2050
par rapport à 2008
SRADDET (2019)
-100 % en 2050 par rapport à 2014
-43 % en 2050 par rapport à 2014
Article L. 100-4 du code de
l’énergi
e (2019)
-40 % en 2030 et -75 % en 2050
par rapport à 1990
-20 % en 2030 et -50 % en 2050
par rapport à 1990
Source : chambre régionale des comptes Centre-Val de Loire.
Plusieurs différences apparaissent entre le PCAET et le SRCAE sur les échéances de
réalisation des objectifs comme sur les années de départ des objectifs de réduction des émissions
de gaz à effet de serre et de consommation d’énergie.
Ces différences modifient de fait tant le
volume des baisses à atteindre que l’effort à réaliser.
27
Article L. 4251 3 du CGCT.
28
Dans son schéma directeur
, la métropole fait l’hypothèse d’une stabilité des données entre 2012 et
2020.
MÉTROPOLE ET COMMUNE
D’ORLÉANS
ENQUÊTE SUR « L’ADAP
TATION DES VILLES AU CHANGEMENT CLIMATIQUE »
35
2.2.2
La prise en compte du schéma de cohérence territoriale
Le schéma de cohérence territoriale de la métropole d’Orléans
(SCoT) a été adopté le
28 mai 2019.
Il prévoit une évolution de la désimperméabilisation des sols ainsi qu’une
évolution du taux de couverture en espaces naturels et forestier en milieu urbain. Il évoque des
pourcentages d’imperméabilisation maximum pour tous projets d’aménagement.
Le SCoT
Le schéma de cohérence territoriale (SCo
T) est un document d’urbanisme
qui fixe les orientations
générales d’organisation de l’espace et l’équilibre à maintenir entre zones à urbaniser, naturelles,
agricoles ou forestières.
À travers les plans locaux d’urbanisme, les programmes locaux de l’habitat (PLH) et les plans de
mobilité (PDM), il assure la cohérence entre les différentes politiques sectorielles, en matière
d’habitat, de déplacement, d’équipement commercial, d’environnement, et leur impose un lien de
compatibilité.
L’articulation entre le PCAET et le SCoT est perfectible. Si la stratégie territoriale du
PC
AET reprend certaines orientations du SCoT, elle s’en écarte pour d’autre
s. La vérification
de la compatibilité entre ces deux documents, qui
doit être présente dans l’évaluation
environnementale du PCAET, n’a été réalisée que de manière
succincte.
2.2.3
L
’arti
culation avec le
plan local d’urbanisme métropolitain
Le plan local d’urbanisme métropolitain
(PLUm) a été arrêté le 7 avril 2022. Il poursuit
certains objectifs relatifs à la transition écologique. Il succède aux
plans locaux d’urbanisme
élaborés par les communes
. Celui d’Orléans avait été arrêté en 2013.
Le
projet d’aménagement et de développement durable
(PADD), composante du plan
local d’urbanisme,
prévoit
la préservation de cœurs d’îlot, de linéaires boisés, d’arbres
remarquables, de parcs et jardins ou de zones humides.
Le PADD
Le projet d'aménagement et de développement durable (PADD) est un document du PLU qui
énonce les principales orientations de la collectivité en matière d'aménagement et de stratégies
environnementales.
Il fixe « les objectifs
(…) de protection et de mise en valeur des espaces naturels, agricoles et
forestiers et des paysages, de préservation des ressources naturelles, de lutte contre l’étalement
urbain, de préservation et de remise en bon état des continuités écologiques ».
Le
PLUm prend en compte, sur le champ de l’adaptation au changement climatique, un
certain nombre d’actions prévues au PCAET (actions n°
13, 14 ou 17 par exemple). Cependant,
certains aspects n’ont pas été abordés,
comme les indicateurs de lutte contre les îlots de chaleur
urbain
, au sein de l’action n°
13.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
36
2.2.4
L’articulation avec le projet de territoire
Le territoire dispose d’un
projet métropolitain 2020-2030, adopté en 2017, qui définit
les grandes orientations de la métropole.
Si l’adaptation au changement climatique n’a
pparaît
pas comme un enjeu clairement identifié, un des six axes stratégiques est consacré à « une
métropole des paysages où il fait bon vivre », qui comporte les actions liées à la transition
énergétique.
Le projet métropolitain comporte un
plan d’action, qui prévoit
notamment
l’élaboration
du PCAET dont un des objectifs doit être «
d’adopter une approche intégrée visant à atténuer
le changement climatique et à s’y adapter
». Parmi les autres actions, figurent le développement
d’éco
-quartiers, la candidature à des labels environnementaux ou le fait de postuler au prix de
capitale verte européenne.
2.3
Le
recours aux outils mis en place par l’État, mais des difficultés à
mobiliser des financements dédiés
2.3.1
Un contrat de relance et de transition écologique (CRTE) valorisant les
actions inscrites dans les documents directeurs
Initié en 2021 par le gouvernement, le contrat de relance et de transition écologique
(CRTE) rassemble
dans un même cadre les différentes politiques publiques de l’
État, et permet
aux collectivités de mobiliser des fonds d’
É
tat pour financer les projets d’investissement.
Il entend ainsi
être un point de rencontre entre l’action de l’
État et des collectivités. Il
s’appuie
sur le
projet de territoire à l’échelle d
u bassin de vie mais également sur la mobilisation
des acteurs locaux (entreprises, associations, usagers) et les démarches territoriales déjà
engagées.
Dans le cadre du CRTE
d’Orléans
métropole, conclu le 30 juillet 2021 avec la préfète
de région et les présidents de département et de région, la métropole a valorisé les nombreuses
démarches initiées précédemment : SCoT, PCAET, plan de déplacement, contrat local de santé
et contrat de ville, assises de la transition (voir partie 3.3) et projet de territoire.
Le plan d’actio
ns du CRTE comprend notamment un axe « Transition énergétique et
écologique » qui compte 77 actions dans le domaine de la transition énergétique (soit un tiers
des actions du CRTE) dont 26 actions relèvent du domaine des énergies renouvelables et de
l’effi
cacité énergétique. Au total, le CRTE compte 196 actions avec un degré de maturité divers.
Dix
d’entre
-elles, concernant la métropole, étaient présentes au PCAET, dans le plan
d’action
des assises ou sa déclinaison au niveau des services, et relèvent du champ de
l’adaptation au changement climatique (biodiversité, gestion de l’eau, observatoire des risques
ou poursuite de la mobilisation des assises).
Même si ces actions n’ont pas donné lieu à perception de financement supplémentaire,
la chambre relève la c
ohérence dans la valorisation d’actions déjà inscrites dans les différents
documents.
MÉTROPOLE ET COMMUNE
D’ORLÉANS
ENQUÊTE SUR « L’ADAP
TATION DES VILLES AU CHANGEMENT CLIMATIQUE »
37
2.3.2
Un fonds vert encore peu utilisé sur le volet « adaptation au changement
climatique »
Mis en œuvre à partir de
2023, le fonds vert est un dispositif de financement par
l’État
visant à accélérer la transition écologique dans les territoires. Doté de deux
milliards d’euros
de crédits déconcentrés aux préfets, il est destiné à financer des projets présentés par les
collectivités territoriales dans trois domaines : performance environnementale, adaptation du
territoire au changement climatique et amélioration du cadre de vie.
L
a ville d’Orléans a déposé
début 2023 un premier dossier de demande de subvention
portant sur une opération de recyclage foncier (dépollution). La métropole a également effectué
plusieurs demandes.
Aucun des projets déposés
ne correspond au domaine de l’adaptation au changement
climatique, qui est pourtant un des volets du fonds. Alors que les ambitions des entités
orléanaises en ce domaine sont grandes, le recours accru au financement de ce fonds pourrait
être envisagé.
Cependant, il ne s’agit pas d’une spécificité locale. Selon une première estimation
29
, à
l’échelle nationale, les dossiers relatifs à l’adaptation ne concerne
nt que 7 % des demandes
d’aid
e.
Par ailleurs, l’ordonnateur évoque les difficultés à disposer de l’ensemble des éléments
préalables (études, devis) nécessaires au dépôt des dossiers.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Les différents enjeux du changement climatique sont pris en compte au sein du plan
climat air énergie territorial. Celui de la métropole d’Orléans a été adopté en 2019. Si ce
dernier respecte, en grande partie, la règlementation, la chambre relève que les aspects liés à
l’adaptation au changement climatique étaient encore peu pr
ésents, le document se concentrant
principalement sur les actions de transition énergétique.
Afin de mettre en œuvre des politiques cohérentes, le
PCAET doit
s’articule
r avec
d’autres documents directeurs. La chambre fait le constat de l’environnement juri
dique
complexe dans lequel évolue le PCAET, marqué par un nombre élevé de documents dont la
chronologie d’adoption non coordonnée rend la mise en compatibilité
ardue. Pour autant, les
documents propres à la métropole (SCoT, PCAET, PLUm)
s’articulent de man
ière
satisfaisante.
Enfin, si les actions issues de ces documents ont bien été valorisées dans le cadre de la
contractualisation avec l’
État, la mobilisation de financements dédiés est encore limitée.
29
Intercommunalités de France, Enquête flash concernant le fonds vert, juin 2023.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
38
3
UNE PROGRESSIVE ADAPTATION DE LA GOUVERNANCE
ET DE
L’
ORGANISATION
L’organisation politique
, mais aussi administrative, dans les deux structures révèle que
le
champ de l’adaptation
est fragmenté en trois ensembles distincts : la transition écologique ;
l’aménagement urbanistique et la gestion des espaces
publics (espaces verts), rendant
nécessaire une gouvernance transversale de ce sujet.
3.1
Une répartition de certaines compétences impliquant une gestion
partagée entre commune et intercommunalité
La métropole exerce un total de 56 compétences, dont certaines intervenant dans le
champ de
l’adaptation au changement climatique
(voir annexe n° 2).
Si la métropole possède des compétences étendues, notamment en matière de gestion
des espaces publics, des espaces verts liés à la voirie ou de certaines zones naturelles, les
communes conservent encore la gestion des parvis et parkings ou bien des parcs et jardins.
Tableau n° 2 :
Répartition des compétences espaces publics et espaces verts
Commune d’Orléans
Métropole
Espaces publics
Parvis et parkings
Voirie, propreté
Espaces verts
Fleurissement communal,
Parcs et jardins
Abords des équipements
communaux (écoles…)
Espaces verts accompagnement des voiries
métropolitaines
Parc floral de la Source
30
, parc de Loire et une
partie de la forêt de la Charbonnière
Source : chambre régionale des comptes Centre-Val de Loire.
Cette répartition des compétences implique une gestion partagée, notamment des
espaces végétalisés, puisque les communes comme la métropole y interviennent. Si, dans le cas
de la commune d’Orléans, les services communa
ux des espaces verts sont mutualisés avec ceux
de la métropole, les relations avec les autres communes passent par de complexes mises à
disposition.
Deux espaces naturels sont gérés par la métropole sans pour autant figurer dans ses
statuts
,
contrairement au parc floral : une partie de la forêt de la Charbonnière et le parc de
Loire, le long du fleuve. La métropole justifie la gestion de la forêt de Charbonnière par ses
compétences de gestion des zones d’activités industrielle
s
et de réalisation d’opération
s
d’aménagement.
Elle y
détient 128 hectares consacrés à l’exploitation forestière relevant de son
domaine privé et gérés
par l’Office
national des forêts. Concernant la gestion du parc de Loire,
30
La gestion du Parc floral devrait prochainement redevenir compétence de la commune d’Orléans.
MÉTROPOLE ET COMMUNE
D’ORLÉANS
ENQUÊTE SUR « L’ADAP
TATION DES VILLES AU CHANGEMENT CLIMATIQUE »
39
dont elle finalise l’acquisition des parcelles, elle le ratt
ache à la compétence de valorisation du
patrimoine naturel et paysager.
Enfin, l’établissement intervient également dans le champ de la
biodiversité, bien que
ce sujet ne figure pas explicitement dans ses statuts. La métropole justifie son intervention par
le caractère transversal de cette politique qui s’intègre dans ses compétences d’agriculture
urbaine et périurbaine,
d’
espaces verts métropolitains ou d
’ingénierie de l’espace public.
3.2
Une gouvernance politique impliquée et sensibilisée aux enjeux du
changement climatique
3.2.1
Des délégations restant thématisées
La répartition des délégations entre élus (adjoints au maire pour la commune et vice-
présidents pour la métropole) montre que deux élus de la ville et six de la métropole ont des
délégations relevant du champ de
l’adaptation au changement climatique
tel qu’étudié dans le
présent rapport.
Concernant Orléans métropole, le premier vice-président est référent pour la transition
énergétique, le cinquième vice-président pour
l’assainissement et
les eaux pluviales et le
dixième vice-président pour
l’aménagement durable du territoire
. Plusieurs conseillers délégués
interviennent aussi dans le champ de l’adaptation
.
Signe de l’importance accordée aux enjeux climatiques, si, en 2017
, la délégation
chargée de la transition énergétique concernait le neuvième vice-président, depuis 2020,
c’est
désormais le premier vice-président qui est responsable de la transition énergétique.
L’adaptation, cependant, ne figure dans le périmètre d’aucune
délégation, notamment
pas dans celle du premier vice-président. Le périmètre de cette dernière, peu précise dans
l’arrêté de délégation, ne traite, selon la métropole, que de la transition énergétique et non de la
transition écologique qui aurait pu intégrer le champ de l’adaptation.
Concernant la commune
d’Orléans
, deux élus possèdent un périmètre de délégation
concerné par l’adaptation
:
l’
adjoint à la transition énergétique et au développement durable et
l’
adjoint à la ville-jardin, biodiversité.
3.2.2
Un thème abordé par les instances habituelles
Plusieurs commissions de travail thématiques
composées d’élus
discutent, en vertu de
l’article L. 5211
-1 du CGCT, des rapports avant leurs passages en assemblée délibérative. À la
métropole, il existe notamment des commissions transition écologique, aménagement du
territoire (planification), et espace public et proximité (espaces verts). Les rapports concernant
l’adaptation au changement climatique sont abordés par chacune des commissions thématiques
concernées.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
40
Dans le cadre de l’article L.
5211-10-1 du CGCT, Orléans m
étropole dispose d’un
conseil de développement, consulté sur les projets stratégiques et les documents de
planification. Il dispose d’un collège nombreux de 89 membres (44 élus et 45 acteurs locaux,
dont trois référencés sur la transition écologique). Depuis 2018, le conseil de développement a,
par exemple, donné un avis sur le SCo
T, le PCAET et s’est autosaisi sur la prévention du risque
inondation. Il est composé de cinq groupes permanents, dont un traite de la question de la
transition écologique.
3.2.3
Un fort engagement pour la formation et la mobilisation des élus sur
l’enjeu
climatique
Un séminaire a été organisé avec les élus métropolitains et le conseil de développement
en décembre 2022,
sur la thématique de l’adaptation au chang
ement climatique. Ce séminaire
était animé par le BRGM, le Shift Project, un journaliste et le premier vice-président. Les élus
ont assisté à une présentation des constats du sixième rapport du GIEC. La résilience des
territoires a été abordée sur la base de documents du Shift Project pour « comprendre les enjeux
du changement climatique, mobiliser autour d’un nouveau «
projet de territoire » désirable,
sobre et résilient et réorienter toute action vers des objectifs de résilience et de transition
écologique »
31
. Les espaces verts ouverts et connectés entre eux, les forêts et zones humides
urbaines et la gestion de l’eau
font partie des actions identifiées
. Les obstacles et l’accélération
de l’adaptation
au changement climatique ont aussi été évoqués.
Par ailleurs, en juin 2022, Orléans métropole a concrétisé la création du réseau des élus
engagés
sur l’ensemble des communes, qui figurait au plan d’action du PCAET
. Ce réseau des
élus communaux repose sur le volontariat. Trois à quatre réunions sont prévues dan
s l’année.
Trois thèmes prioritaires ont déjà été identifiés : les travaux de rénovation énergétique, le
développement de la biodiversité sur les espaces publics et la sensibilisation des habitants. Sur
le thème de la biodiversité, l
’établissement
prévoit
de passer un marché avec l’UGAP
qui
intègrerait
un dispositif d’accompagnement et comprend
rait également un appui à la
mobilisation des habitants.
Enfin, les élus ont été fortement impliqués dans les dernières démarches liées à la
transition écologique, notamment les assises de la transition écologique (voir partie 3.3) qui
bénéficiaient d’un portage fort de la présidence, et
pour lesquelles des élus ont été associés aux
différents ateliers, au comité de pilotage et au comité de suivi.
31
Les cahiers « résilience des territoires », The Shift Project, association de loi 1901 reconnue
d’intérêt
général, qui «
œuvre en faveur d’une économie libérée de la contrainte carbone
».
MÉTROPOLE ET COMMUNE
D’ORLÉANS
ENQUÊTE SUR « L’A
DAPTATION DES VILLES AU CHANGEMENT CLIMATIQUE »
41
3.3
Une démarche de gouvernance originale : les assises de la transition
écologique
La métropole et ses communes ont mené en 2021 une démarche originale : les assises
de la transition écologique. Une gouvernance spécifique, mêlant élus, citoyens, acteurs du
territoire et services
, a été instituée pour l’occasion.
3.3.1
Une démarche originale et participative, mais
s’ajoutant au PCAET
En janvier 2021, la métropole et les vingt-deux communes
de l’EPCI
ont tenu des assises
de la transition écologique, témoignant de l’intérêt politique
local pour le sujet. Elles ont réuni,
pendant six mois, les différents acteurs du territoire et les citoyens autour de neuf thématiques
(voir schéma n°6). Ces assises
ont fait l’objet d’une restitution publique en juillet
2021.
Intervenant moins de deux ans ap
rès l’adoption du PCAET, les assises ne s’articulent
cependant pas avec ce document. Les thématiques des assises ne sont ainsi pas reliées à celles
du plan d’actions du PCAET mais abordent plus largement les composantes de la transition
écologique. Selon la métropole
, si le PCAET pose les principes d’une ambition globale, celui
-
ci ne rentre pas dans les principes opérationnels d’une feuille de route. Il y a
urait donc une
complémentarité entre les deux démarches afin de mettre en place une conduite opérationnelle
du plan d’action.
La chambre
, quant à elle, fait davantage le constat d’une démarche qui s’ajoute
au
PCAET, certes plus participative et davantage opérationnelle.
Schéma n° 6 :
Les thématiques des assises
Source : métropole.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
42
La métropole a fait le choix
d’une
forte dimension participative et collégiale de la
démarche, à travers de nombreux ateliers mobilisant des élus, des techniciens et des acteurs
locaux. Chacun des neuf thèmes était piloté par une triade comprenant un élu, un responsable
administratif et un représentant de la société civile, permettant une bonne implication des parties
prenantes. Un comité
constitué d’élus, permettait d’
en assurer le pilotage. Enfin, depuis 2021,
se tient chaque année en juillet un « village de la transition écologique » qui, sous forme de
réunions et d’échanges publiques entre élus et habitants, permet de rendre compte des avancées
des actions inscrites dans la feuille de route métropolitaine.
La ville d’Orléans a été associée à cette démarche. Les élus municipaux ont ainsi
été
invités à participer aux différents travaux et temps d’échange.
Ces opérations de communication et de restitution (assises et village de la transition
32
)
ont représenté, selon l
’établissement
, un effort financier de 291 000
pour l’année
2021 (hors
mobilisation des agents de la métropole). Par ailleurs, 300 000
€ par an sont également prévus
dans le CRTE
pour assurer la suite de cette démarche, dont le coût total n’est donc pas neutre
pour l’établissement.
3.3.2
Un plan d’action t
rès détaillé et un budget prévisionnel
L’ensemble des actions issues des assises a été compilé dans
des « feuilles de route »
destinées aux services métropolitains et communaux pour la période 2022-2030, adoptées par
chaque assemblée délibérante.
L’ampleu
r de ces feuilles de route, de près de 500 actions, parfois foisonnantes, permet
toutefois d’embrasser l’ensemble des problématiques et de préciser plus finement les actions à
mettre en œuvre.
La feuille de route métropolitaine prévoit également, un budge
t d’investissement
prévisionnel de 251 M€ d’ici 2026,
dont 42
% de nouveaux projets (soit 80 M€)
. Le chiffrage
de ces projets a été réalisé directement à partir du
plan pluriannuel d’investissement
(PPI).
3.3.2.1
Une feuille de route métropolitaine particulièrement dense
La feuille de route apparaît plus ambitieuse et opérationnelle que le PCAET adopté
seulement deux ans auparavant, en recensant 453 actions, contre 33 actions dans le PCAET.
Beaucoup des actions détaillées dans cette feuille de route étaient déjà annoncées ou
lancées par ailleurs
. Dans un souci de transparence, l’établissement a mis à disposition du
public, sous la forme de données ouvertes, le contenu intégral de sa feuille de route.
32
La seule organisation du village de la transition représenterait un coût de 133 000
par an (prestation
évènementielle, communication et accompagnement par un prestataire)
MÉTROPOLE ET COMMUNE
D’ORLÉANS
ENQUÊTE SUR « L’ADAP
TATION DES VILLES AU CHANGEMENT CLIMATIQUE »
43
Tableau n° 3 :
Actions de la feuille de route
Typologie des objectifs généraux
N
ombre d’actions recensées par objectif
Alimentation
38
Biodiversité
55
Déchets
45
Eau
31
Énergie
70
Gouvernance
10
Inondation
38
Mobilité
64
Rénovation
45
Ville durable
57
Total
453
Source : métropole.
Une partie des actions intervient dans le
champ de l’adaptation au changement
climatique (voir annexe n° 4). Parmi celles-ci, douze mesures visent à
s’attaquer au phénomène
des îlots de chaleur urbain, à l’artificialisation des sols et proposent également de protéger le
patrimoine arboré de la collectivité.
Chaque action fait l’objet d’une cotation
permettant d’évaluer le coût budgétaire de la
mesure ainsi que son impact environnemental en termes de résilience. Toutefois, ces
paramètres,
en l’absence de chiffrage précis et de caractérisation object
ive des effets attendus,
apparaissent trop imprécis pour réellement permettre d’établir un rapport coût
-avantage.
L’évaluation du coût budgétaire n’est pas
toujours exhaustive. Ainsi, sur le sujet de la
végétalisation, l
action n° 256 indique que son financement fait «
l’objet de crédits déjà affectés
en section de fonctionnement et en section d’investissement
», alors que la collectivité n
’est
pas
en capacité de chiffrer cette même action puisqu’elle indique que «
l’action […]
n’est pas
chiffrée à ce jour
». De même, sur le sujet de la désimperméabilisation, l
action n° 67 indique
que le financement de cette action a été « chiffré mais pas budgété », en raison, selon la
métropole, des mesures complémentaires nécessaires qui devront être prises dans le cadre du
schéma directeur d’assainissement.
3.3.2.2
Une feuille de route communale largement inspirée par celle de la métropole
En
décembre 2022, la ville d’Orléans a adopté sa feuille de route. Si ce document se
révèle complémentaire de celui arrêté un an plus tôt par la métropole, il a été adopté selon une
méthodologie différente, en ne sollicitant que ses seuls services.
La feuille de route communale contient 52 actions et quatre grands objectifs,
dont
l’
identification et prévention des risques climatiques comme les canicules, les sécheresses,
le développement des espèces invasives ou les inondations.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
44
3.3.2.3
L’i
ntégration des feuilles de route dans
l’action de
l
’administration
À la suite des assises et des feuilles de route de la commune et de la métropole, un
document cadre, socle du projet managérial (voir 3.4.2) fixant des orientations aux services, a
été défini.
Il s’agit des «
12 programmes d’actions
».
Tableau n° 4 :
Ventilation des actions des feuilles de route par programmes d’actions
Typologie des objectifs
Nombre de référence
s d’actions des
feuilles de route
Administration exemplaire
34
Alimentation et agriculture
13
Biodiversité
29
Déchets et ressources
15
Energie renouvelable et décarbonée
13
Espaces publics sobres et durables
38
Mobilités
16
Performance environnementale des bâtiments
17
Ressource en eau
12
Santé
13
Territoire résilient
23
Urbanisme durable
22
Total
245
Source : métropole.
La chambre relève
l’intérêt d’avoir relié feuilles de route
et document cadre de
l’
administration.
3.3.3
Une gouvernance et un suivi dynamiques
L’établissement
a mis en place, à partir de mai 2022, une instance de suivi de la feuille
de route appelée « la vigie citoyenne ». Elle est composée de 22 citoyens
33
sélectionnés
aléatoirement, de trois élus métropolitains et de deux membres du conseil de développement.
La sélection de ces citoyens a exigé un travail important de mobilisation. Ainsi, la métropole
indique qu’il lui a fallu déployer une intense campagne de contacts téléphoniques auprès de
33
Le choix de sélectionner 22 citoyens correspond au fait que la métropole d’Orléans est constituée de
22 communes membres.
MÉTROPOLE ET COMMUNE
D’ORLÉANS
ENQUÊTE SUR « L’ADAP
TATION DES VILLES AU CHANGEMENT CLIMATIQUE »
45
plus de 3 000 personnes pour parvenir à impliquer,
in fine
, 22 citoyens. Au total, le coût de mise
en place de cette instance approche, selon la collectivité, les 54 000
34
.
Cette vigie citoyenne assure le suivi des actions au moyen d’une évaluation reposant sur
des indicateurs qualitatifs. Les avis et préconisations de cette instance sont ensuite transmis au
président métropolitain puis font
l’objet d’un rendu public.
La première vigie citoyenne a achevé sa mission en mars 2023. Elle
s’est réunie à
quatre
reprises lors de journées thématiques de travail et a formulé des avis citoyens à destination de
l’exécutif. Certaines de ces préconisations apparaissent assez précises comme celle incitant
la
collectivité à d
évelopper les espaces verts en ville dans le cadre d’un maillage des espaces
urbanisés, sur la base d’un ratio de surfaces d’espace vert par rapport aux surfaces à desservir.
De même, la vigie citoyenne a formulé le vœu qu’un système de compensation soit mis en
œuvre entre l’urbanisation des terrains et les actions en faveur de la
préservation de la
biodiversité.
Initialement, la composition de la vigie devait être renouvelée annuellement. La
métropole réfléchit cependant à faire évoluer le dispositif, la recherche et la formation
d’un
nouveau groupe de citoyen chaque année
s’avér
ant plus lourd à gérer que prévu.
En plus de la vigie, la métropole a recruté en octobre 2022,
un chargé d’animation
responsable des feuilles de route de la transition afin
d’accompagner la mise en œuvre des
feuilles de route
au sein de l’EPCI
et de la commune.
3.4
Une organisation des services récemment adaptée aux enjeux
transversaux
3.4.1
Des services répartis en pôles thématiques
Les services mutualisés de la ville et de la métropole s’organisent autour de six pôles,
placés sous la responsabilité de directeurs généraux adjoints (DGA). Les directions générales
adjointes dépendent du directeur général des services (DGS) et sont réparties selon des
politiques sectorielles. La transition écologique constitue une direction générale adjointe.
L’organigramme commun
de la ville et de la métropole révèle que plusieurs services
interviennent dans la mise en œuvre des politiques publiques les plus concernées par l’enjeu de
l’adaptation au changement climatique
(voir annexe n°6).
34
Ce coût intègre la prestation du cabinet ayant assuré le recrutement des membres de la vigie ainsi que
l’animation de celle
-
ci sur la durée d’expérimentation.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
46
Schéma n° 7 :
Organigramme simplifié Ville Orléans et Métropole
Source : chambre régionale des comptes Centre-
Val de Loire d’après
les données commune et métropole.
La répartition actuelle des services, si elle permet une
mise en œuvre efficace des
différentes politiques publiques, présente cependant des lim
ites lorsqu’il s’agit de traiter
d’enjeux transversaux, comme l’adaptation au changement climatique.
Toutefois, le poste de directrice de la mission « transition et innovation », rattaché
depuis
l’automne 2022 à la direction générale
, est une première solution pour surmonter cette
limite par
une coordination transversale de l’ensemble des démarches de transition écologique,
en collaboration avec la direction de l’environnement et
de la prévention des risques.
3.4.2
Un projet managérial et un organigramme ad hoc centrés sur la transition
Sous l’impulsion de la direction générale, les services
se sont engagés sur un vaste projet
managérial intitulé « Faisons bouger les lignes ! », adopté mi-2022. Ce projet organise la mise
en œuvre des feuilles de route des
assises, déclinées en 12
programmes d’action
.
MÉTROPOLE ET COMMUNE
D’ORLÉANS
ENQUÊTE SUR « L’ADAP
TATION DES VILLES AU CHANGEMENT CLIMATIQUE »
47
Le projet managérial ambitionne de faire évoluer les pratiques et postures
professionnelles des agents en intégrant la transition écologique dans tous les projets des
services.
Dans ce cadre, une organisation adaptée au pilotage des projets de transition écologique
a été mise en place, afin de dépasser les rigidités issues du fonctionnement actuel des services.
Il s’agit d’un
organigramme matriciel de la transition écologique qui, aux côtés de
l’organigramme actuelle
ment en place, organise des modalités de décisions et de gestion
spécifiques à cette thématique.
Ainsi, des directeurs de programme, également directeurs de politiques opérationnelles,
sont chargés de suivre la mise en œuvre de chacun des programmes ident
ifiés. Ils supervisent
des chefs de projet, responsables chacun de la mise en œuvre d’actions. Les cadres
hiérarchiques des chefs de projet s’assurent qu’ils disposent des ressources pour réaliser leurs
missions. La directrice transition et innovation et la chargée de mission des feuilles de route
participent à son animation au quotidien
sous l’impulsion du directeur général des services
.
Cette organisation en mode projet, encore en cours de construction, se veut transversale
et cherche à impulser un décloisonnement au sein des services, plusieurs chefs de projets
pouvant être amenés à travailler avec différents services.
Schéma n° 8 :
Organigramme de la transition écologique
Source : chambre régionale des comptes Centre-Val de Loire
, d’après
les données commune et métropole.
Un accompagnement et des formations sont prévus. Chaque directeur et chef de projet
sera
doté d’une lettre de mission dédiée à la transition écologique
.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
48
3.4.3
Un renforcement de la formation des agents grâce à une école des transitions
Lors du conseil métropolitain
du 7 avril 2022, la métropole s’est engagée à
poursuivre
la dynamique des assises avec une montée en compétences des agents, mais aussi des élus, par
le biais d
’une
école des transitions («
l’embarcadère
»)
, mise en œuvre à partir de mars
2023.
Elle devrait progressivement être ouverte aux communes volontaires.
Elle découle de la démarche des 12 programmes avec pour principaux objectifs de
faciliter la mise en œuvre des feuilles de route et développer de nouveaux réflexes managériaux
.
Il s
’agit
d’
un dispositif interne, sur la base du volontariat, conçu par et pour les agents de la
ville et de la métropole. Le contenu est construit autour de trois axes : comprendre, agir (faire
comprendre la complexité, travailler autrement, une administration exemplaire, etc.) et évaluer
dans une démarche de coopération transversale.
L’école
vise,
à l’aide de formations,
à améliorer les pratiques internes et tester de
nouvelles méthodes sur la conduite de projets, la coopération et
l’approche centrée
sur les
usagers. Des formations « métiers » sont aussi dispensées (événements éco-responsables, label
écolo-
crèches, gestion raisonnée des eaux de pluie…). La formation est pilotée par
la direction
des ressources humaines en lien avec le centre national de la fonction publique territoriale.
Néanmoins, les services ont fait part de
certaines difficultés de mise en œuvre
dans le
changement des pratiques et
d’
un phénomène de saturation face à
l’omni
présence du sujet de
la transition écologique. Même si elle permet de décloisonner les pratiques et de faire monter
en compétences les agents, cette organisation transversale implique une forte mobilisation des
services.
3.5
La place croissante des citoyens dans la gouvernance de la transition
3.5.1
Des concertations obligatoires mais faiblement mobilisatrices
La concertation auprès des habitants, associations locales et autres personnes concernées
dans l’élaboration
et la révision des documents de planification revêt un caractère obligatoire
(art. L. 103-2 à L. 103-4, L. 103-6 et L. 153-
11 du code de l’urbanisme) et fait partie intégrante
de leur processus.
L’article L.
103-
4 précise qu’elle permet
,
« pendant une durée suffisante et
selon les moyens adaptés au regard de l’importance et des caractéristiques du projet, au public
d’accé
der aux informations relatives au projet » et de pouvoir formuler des observations et
propositions. À
l’issue de la concertation, la collectivité en arrête le bilan.
3.5.1.1
La concertation dans le cadre du SCoT
Par délibération en date du 8 juillet 2014
, l’agglom
ération a défini les modalités de la
concertation de la révision du SCoT, qui utilisent les réseaux de communication classiques :
registre de concertation, médias, réseaux sociaux, page dédiée sur le site internet et réunions
publiques (sept au total).
MÉTROPOLE ET COMMUNE
D’ORLÉANS
ENQUÊTE SUR « L’A
DAPTATION DES VILLES AU CHANGEMENT CLIMATIQUE »
49
Par délibération du 10 juillet 2018, la métropole a complété le dispositif initial par
d’autres actions
:
une méthodologie participative pour l’élaboration du diagnostic, la mise en
place d’un panel citoyen tiré au sort pour participer à l’identification de
s objectifs, des réunions
et séminaires avec les acteurs du territoire ainsi
qu’un sondage à l’attention des habitants de
l’aire urbaine pour mieux connaître leurs besoins.
3.5.1.2
La concertation dans le cadre du PLUm
Les modalités de concertation du PLUm présentent des similitudes avec celles du SCoT.
Définies le 11 juillet 2017, les modalités de concertation ont été adaptées aux conditions
sanitaires spécifiques en février 2021. Orléans métropole a acté en avril 2021, en 142 pages, le
bilan de la concertation.
Outre les éléments de concertation classiques (affichage règlementaire, registre dans
chaque mairie et à Orléans métropole, presse, réseaux sociaux, réunions publiques, page dédiée
sur les sites internet, plateforme de partage
), la métropole a également complété la
concertation initiale par une méthodologie participative avec les communes de la métropole,
des séminaires et des échanges avec les agriculteurs du territoire. Elle a vulgarisé le PLUm à
l’aide de vidéos
, de support de communication pour le grand public et une cartographie pour
recueillir les remarques.
Orléans métropole a communiqué quelques chiffres sur le bilan de la concertation :
d
urant l’élaboration du document, la page du site
internet consacrée au PLUm a été consultée
plus de 10 000 fois. Les réseaux sociaux ont permis de sensibiliser environ 11 000 personnes à
la tenue de réunions publiques. Celles-ci ont enregistré environ 2 500 participations et ont
permis de répondre à environ 200 questions.
Une centaine de personnes s’est inscrite aux
permanences des mairies.
3.5.1.3
La concertation dans le cadre du PCAET
L
a concertation dans le cadre de l’élaboration du
PCAET intervient selon les modalités
laissées à la discrétion de la collectivité (article R. 229-
53 du code de l’environnement)
et lors
de l’é
laboration de
l’évaluation environnementale
(articles L. 121-15-1
35
et suivants du code de
l’
environnement).
Dans le cadre du PCAET d’Orléans
métropole, la concertation publique a été menée
durant son élaboration
et après l’avis rendu par l’autorité environnementale. A l’instar du SCoT
et du PLUm, les modalités de concertation ont été effectuées sur le même type de supports avec
35
La concertation préalable permet de débattre de l’opportunité, des objectifs et des caractéristiques
principales du projet ou des objectifs et des principales orientations du plan ou programme, des enjeux socio-
économiques qui s’y attachent ainsi que de leurs impacts significatifs sur l’environnement et l’aménagement du
territoire. Cette concertation permet, le cas échéant, de débattre de solutions alternatives, y compris, pour un projet,
son absence de mise en œuvre. Elle porte aussi sur les modalités d’information et de participation du public après
la concertation préalable.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
50
des ateliers de concertation par thématiques qui ont réuni près de 50 personnes avec une
moyenne de 17 participants par atelier.
Au début du processus,
l’analyse transversale des échanges lors des ateliers a permis de
faire émerger 14
axes d’appui
au PCAET, dont
l’axe six «
limiter l’artificialisation des sols par
une urbanisation maîtrisée
». Lors de ces deux séries d’ateliers, envir
on 450 propositions ont
été recueillies puis compilées dans un livre blanc.
Enfin, lors de la concertation après avis de l’autorité environnementale, la métropole a
organisé des ateliers lors du Vélotour
36
, pour identifier des personnes intéressées par la
poursuite de
la démarche (comité de suivi et comité d’acteurs pour la conduite d’actions
du
PCAET).
Ces dispositifs de suivi n’ont finalement pas été mis en œuvre.
3.5.1.4
La concertation dans le cadre des
projets d’aménagement
L
a ville d’Orléans indique associer
de manière régulière les habitants aux projets
d’aménagement qui visent à adapter l’espace public au changement climatique
, notamment lors
des requalifications de rue, en phases diagnostic et d’avant
-projet. Les échanges concernent le
choix des revêtements perméables, le développement des mobilités douces ou la végétalisation.
3.5.2
Une gouvernance plus participative mais qui peine à mobiliser durablement
les citoyens
Dans la cadre des assises, les deux structures ont donné une place importante à la
participation du citoyen, associé, au même titre que les acteurs économiques du territoire et les
élus, aux différents ateliers.
Dans son rapport de
développement durable 2021, la ville d’Orléans indique que 2
300
personnes se sont réunies lors des assises pour échanger et ont permis
l’émergence de 800
solutions imaginées, ce qui représente 0,8 % de la population de la métropole.
Outre le suivi des assises, confié à une instance citoyenne, la
ville d’Orléans a
souhaité
également maintenir le lien avec le citoyen en organisant à partir de juillet 2021 un événement,
désormais annuel : le « village de la transition écologique ». En plus de faire un point sur
l’avancée des actions, cet év
é
nement est aussi un moment d’échanges
grâce à des animations
(ateliers, dégustations, conférences) avec les habitants, les élus et certains organismes.
Dans le cadre de la démarche des 12
programmes d’
actions et du projet managérial, un
volet s’adresse à l’ensemble des usagers (
population, jeune public) et aux acteurs du monde
économique (commerçants, entreprises).
Ainsi, en matière d’aménagement urbain et d’espaces
verts, il est envisagé de permettre à la population de pouvoir s’intéresser aux noues et à la
gestion alternative des eaux pluviales, mais aussi aux choix de végétalisation, de conservation
ou d’abattage des arbres
par exemple.
Néanmoins, la mobilisation n’est pas à la hauteur des attentes
. Interrogés à ce sujet, les
trois ordonnateurs sur la période de contrôle ont confirmé la difficulté à mobiliser les citoyens.
36
Manifestation cycloludique.
MÉTROPOLE ET COMMUNE
D’ORLÉANS
ENQUÊTE SUR « L’ADAP
TATION DES VILLES AU CHANGEMENT CLIMATIQUE »
51
Même si la métropole déploie des moyens de mobilisation novateurs, les entités ont fait état de
plusieurs freins auxquels elles sont confrontées : difficultés à faire évoluer les comportements
et habitudes des citoyens, à mobiliser au-delà des citoyens « militants » ou difficultés à
maintenir
l’intérêt du
public jeune dans la durée.
3.5.3
De nombreuses actions volontaristes en matière de transition écologique
3.5.3.1
Un budget participatif municipal dédié à la transition écologique
Dès 2017, la ville d’Orléans s’est lancé
e dans une démarche de budget participatif, et
une partie des projets
ainsi financés concernaient la végétalisation de l’espace public (
deux
projets sur cinq en 2017 par exemple).
Pour les exercices 2023 et 2024, la ville d’Orléans a
décidé de flécher ce budget participatif sur des actions relevant uniquement de la transition
écologique
et d’y
consacrer 600 000
(sur deux ans).
Toute personne domiciliée à Orléans peut proposer un projet comprenant une démarche
de création, de
mise en œuvre ou d’
usage relatif à la transition écologique et énergétique. Les
projets proposés doivent nécessairement être localisés sur le territoire de la ville d'Orléans, être
d’intérêt général et ne pas dépasser un coût de 80
000 € par projet.
Ils sont ensuite soumis au
vote des habitants.
Concernant la session 2023, toujours en cours, seule une quarantaine de contributions
ont été déposées, dont
la moitié relevait de l’adaptation au changement climatique.
Quatorze
dossiers ont finalement été retenus par la ville. Le budget participatif mobilise près de quatre
équivalents temps plein (ETP) sur une période plus ou moins longue (animation, ingénierie,
suivi) et s’est accompagné d’une campagne de communication d’un coût de près de 10
000 €.
3.5.3.2
Des actions de communication variées
Les structures mènent des actions de communication variées pour sensibiliser les
habitants. Les différentes politiques publiques peuvent être mobilisées. Ainsi, le public scolaire
est privilégié afin de toucher les enfants, mais aussi les parents. Les moyens de communication
classique sont mobilisés (journal municipal, affichage public, site internet), avec un ton parfois
décalé et provoquant :
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
52
Photo n° 1 :
Affiche communale sur le changement climatique
Source :
commune d’Orléans
.
Le rapport de développement durable est également un moyen pour communiquer
auprès du public. Il est obligatoire pour les collectivités de plus de 50 000 habitants
37
. Selon
l
’article D
. 3311-8 du CGCT, il doit prendre en compte les cinq finalités du développement
durable inscrites à l'article L. 110-1 du code de l'environnement, dont la lutte contre le
changement climatique, et décrire les orientations et politiques adoptées en matière de
développement durable.
Les rapports de développement durable des deux organismes sont disponibles sur leur
site internet. Tant la commune que la métropole ont fait le choix de présenter dans un même
document le rapport d’activité et le rapport sur le développement durable
(à l’exception de 2021
pour la ville d’Orléans
).
Enfin, les deux collectivités mettent également à disposition du citoyen des données en
accès libre sur leur site internet (44 jeux de données sur les espaces verts).
3.6
Des outils budgétaires encore peu adaptés
3.6.1
L’absence de budget vert ou de comptabilité environnementale
La ville et la métropole d’Orléans ne disposent pas de
budget vert, qui permettrait de
coter les dépenses et recettes selon leur impact environnemental. La comptabilité publique et
les choix de construction du budget ne permettent pas de distinguer les crédits relatifs à la
37
Articles L. 2311-1-1 et D. 3311-8 du code général des collectivités territoriales.
MÉTROPOLE ET COMMUNE
D’ORLÉANS
ENQUÊTE SUR « L’ADAP
TATION DES VILLES AU CHANGEMENT CLIMATIQUE »
53
transition écologique ou à l’adaptation au changement climatique.
Il s’agit cependant d’un enjeu
commun aux collectivités locales.
Toutefois, les deux structures entendent améliorer leurs outils et pratiques à l’avenir.
Dans la démarche des 12
programmes d’actions, le volet
« administration exemplaire » prévoit
d’intégrer l’év
aluation climat dans les budgets respectifs. La métropole affirme avoir initié des
travaux relatifs à l’évaluation climat de ses budgets
selon la méthode (voir annexe n° 7)
développée par l’institut
I4CE (Institute for Climate Economics)
38
qui apparaît comme un outil
d’aide à la décision
.
Elle indique qu’il s’agit d’un chantier à long terme.
Les rapports d’orientations budgétaires
(ROB), présentés annuellement aux assemblées
délibérantes, évoquent certains projets relatifs à la transition mais sans disposer
d’une
présentation globale.
3.6.2
Un
plan pluriannuel d’investissement
qui distingue les dépenses liées à la
transition écologique
Dans le cadre de sa feuille de route 2022-2030, la métropole
envisage d’investir près de
1
045 M€ d’ici 2026
, dont 251
M€
entre 2021 et 2026 liés à la transition écologique, ce qui
représente 24 % de son plan pluriannuel d
investissement (PPI).
Sur ce budget lié à la transition écologique, la feuille de route de la métropole indique
un montant de
143 M€
de
projets en cours et 80 M€ de
nouveaux projets. Les projets liés à
l’adaptation ne sont pas identifiés.
La chambre relève que la méthode adoptée par la métropole semble fragile et
difficilement reproductible. En effet, c’est l’ensemble des projets du PPI
qui a été passé en revu
pour identifier manuellement ceux qui contribuent à la transition écologique. La métropole
indique ne pas avoir adopté de méthodologie ou de critères spécifiques pour coter les
investissements en fonction de leur
effet sur l’environnement
. Or, la méthodologie est
essentielle pour s’assurer que l’exercice réalisé est fiable et reproductible.
La commune
d’Orléans
n’a pas, pour sa part, réalisé cet exercice pour s
on propre PPI.
Ainsi, bien que la transition écologique représente une part significative des
investissements de la métropole, et vraisemblablement de la commune, les structures ne
disposent pas encore d’outils budgétaires dédiés. L’achèvement des travaux visant à développer
une cotation environnementale des dépenses et des recettes permettrait d’atteindre
cet objectif,
et de mettre en évidence le poids financier des actions d’adaptation au changement climatique.
La chambre incite la métropole et la commune à poursuivre leurs efforts afin de disposer
d’outils permettant d’identifier, de façon plus opérat
ionnelle et fiable, les crédits relevant de la
transition écologique, et notamment de
l’adaptation au changement climatique
.
Recommandation n° 2.
(Métropole et commune) : Développer les outils permettant
d’identifier les crédits relatifs à l’adaptation au changement climatiqu
e.
38
I
nstitut de recherche à but non lucratif fondé par la Caisse des dépôts et consignation et l’Agence
française de développement.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
54
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La gouvernance de la métropole et de la commune d’Orléans s’est progressivement
adaptée pour pouvoir prendre en compte les enjeux transversaux de la transition écologique,
dont l’adaptation au changement climatique
.
Pour cel
a, des actions en termes d’organisation interne ont été entreprises, comme
l’organigramme de la transition ou l’effort important de formation et de sensibilisation des élus
et des agents.
Différents outils ont également été mobilisés pour intégrer le citoyen dans la
gouvernance et la prise de décision, même si cette mobilisation achoppe encore sur la difficulté
d’impliquer un large public.
Cette gouvernance adaptée aux enjeux transversaux a montré son intérêt lors de la
tenue des assises des transitions, démarche originale associant élus, services et acteurs du
territoire. Les assises ont permis de définir deux feuilles de route opérationnelles, déclinées en
programmes d’actions
et socle du projet managérial
d’administration des services.
Le suivi est
assuré par des citoyens et des élus.
MÉTROPOLE ET COMMUNE
D’ORLÉANS
ENQUÊTE SUR « L’ADAP
TATION DES VILLES AU CHANGEMENT CLIMATIQUE »
55
4
D
ES ACTIONS D’ADAPTAT
ION AU CHANGEMENT
CLIMATIQUE FONDÉES SUR LA NATURE À AMPLIFIER
Les solutions fondées sur la nature permettent d’offrir des réponses aux enjeux du
changement climatique en milieu urbain. Elles comportent de nombreux avantages
« écosystémiques
», c’est
-à-dire multi-dimensionnels. Ainsi, favoriser la végétalisation en ville
permet de réduire naturellement le phénomène d’îlot de chaleur urbain mais aussi de favoriser
la biodiversité. La désimperméabilisation des sols réduit le risque de ruissellement en cas de
pluie intense, tout en permettant une recharge naturelle des nappes phréatiques et la croissance
des végétaux.
Face à l’urgence climatique, les collectivités locales
ont intérêt à mieux prendre en
compte ces solutions, notamment dans leurs principales
opérations d’aménagement.
4.1
Malgré une bonne connaissance du patrimoine naturel, des actions de
végétalisation encore limitées
4.1.1
Une connaissance étendue du patrimoine naturel des communes
4.1.1.1
Un patrimoine arboré recensé et valorisé financièrement
La commune d’Orléans, comme d’autres communes de la métropole,
dispose d’une
connaissance relativement précise de ses espaces végétalisés et arborés.
Ainsi, un fichier de la direction des espaces verts recense quelques 21 458 arbres sur le
domaine public. Pour chacun de ces arbres, sont référencés
l’emplacement, l’essence, la
hauteur, les équipements de protection, la santé générale et aussi la date prévisionnelle de son
remplacement. Toutefois, le suivi de cet état se
mble complexe du fait de l’outil utilisé (
un
simple tableur). De fait, un bilan des plantations, par exemple, n’a pu être produit
, malgré les
demandes de la chambre.
La métropole
ne dispose pas d’un tel
recensement de son patrimoine arboré. L
’EPCI
indique manquer
, pour l’heure, des moyens humains suffisants pour
mener à bien ce
récolement.
Toutefois, il semble qu’un recensement au moins partiel existe avec les arbres
d’alignement. En effet,
le PLUm impose le recensement d
es arbres d’intérêt et des aligneme
nts
d’arbres à protéger
. Ainsi, 469 arbres ont été recensés, représentant une superficie de
12,6 hectares protégés, tandis que
26,5 km d’alignements d’arbres
ont été identifiés, soit une
superficie totale de 50,5 hectares.
Au-
delà de l’état des lieux, l
es entités orléanaises ont engagé un travail original
d’évaluation de la valeur financière des arbres. Ce barème a été adopté
en 2021 par délibération,
par la métropole mais également par la
commune d’Orléans.
Le barème fixe une « valeur intégrale évaluée de
l’arbre
» qui, exprimée en euros,
valorise chaque arbre selon ses caractéristiques. Ce barème élaboré conjointement par le conseil
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
56
d’architecture, d’urbanisme et de l’environnement (
CAUE) de Seine-et-Marne et des
associations prend en compte plusieurs cri
tères comme le prix d’achat de l’arbre,
sa dimension,
son est
hétique, son coût d’entretien
, etc.
Selon l’ordonnateur, Orléans aurait été la première
ville en France à s’être engagée dans cette démarche.
Graphique n° 3 :
Mode de calcul de la valeur d’un arbre dans le cadre du barème de l’arbre
Source : www.baremedelarbre.fr.
Ce barème, permet
d’évaluer le préjudice
subi
par l’arbre
en cas de dommage ou de
sinistre
39
. La collectivité indique que depuis février 2021, 19 sinistres (dégradations volontaires,
des accidents routiers ou encore du fait de travaux de terrassement ayant entraîné des dommages
aux arbres) ont déjà été déclarés, donnant lieu à indemnisation. Selon la commune, les
indemnisations perçues à la suite de dégradations représenteraient une somme de 239 000
40
.
Préventivement à des demandes
d’indemnisation,
la métropole a adopté en 2022, un
guide de préservation des arbres dans le cadre de travaux et destiné aux aménageurs.
Concernant la valorisation patrimoniale de ces immobilisations, s’il apparaît que dans
l’état de l’actif
de la métropole ou de la commune, les arbres sont bien comptabilisés au titre de
l’actif brut, ceux
-
ci ne font néanmoins pas l’objet d’amortissements comptables, ce qui,
de
facto
,
fait obstacle à l’
actualisation de la valeur nette comptable de ces mêmes immobilisations.
L
’établissement
fait valoir que «
comme autorisé par l’instruction M57, la collectivité n’amortit
39
Un récent décret en date du 19 mai 2023 précise les modalités des procédures de déclaration et
d'autorisation préalables prévues par la loi dans le cadre du régime de protection des allées d'arbres et alignements
d'arbres bordant les voies ouvertes à la circulation publique. Ce décret crée également une contravention de
cinquième classe forfaitisée en cas de violation de ce régime.
40
La collectivité suit, de manière unitaire,
l’indemnisation de chaque arbre
au moyen de rapport
circonstancié.
MÉTROPOLE ET COMMUNE
D’ORLÉANS
ENQUÊTE SUR « L’A
DAPTATION DES VILLES AU CHANGEMENT CLIMATIQUE »
57
pas les voiries et réseaux. Les arbres, considérés comme accessoires de voiries, ne sont ainsi
pas amortis
».
Si le caractère facultatif de ces amortissements a bien été validé, dans le cadre de
l’instruction M57,
il est néanmoins
rappelé que les arbres d’alignement ne constituent un
accessoire du domaine public routier qu’à la condition d’être nécessaire
s à la conservation et
l’e
xploitation de la route ou à la sécurité des usagers (CE, 28 juillet 1999, Commune de Chalou-
Moulineux). Dans le cas, contraire, de telles plantations constituent plutôt des dépendances du
« domaine public routier » (cf. CAA de Marseille, 1
er
décembre 2015, n°14MA01791), qui,
elles, doivent être amorties.
4.1.1.2
Des inventaires de la biodiversité en cours d’achèvement
L’inventaire de la biodiversité
communal (IBC) permet de disposer d
e l’
état des lieux
du patrimoine naturel (faune, flore, milieux)
d’
un territoire
afin d’
orienter ou affiner des projets
de développement locaux : mise en place ou révision des documents d’urbanisme (PLU,
SCoT), entretien des espaces communaux, déclinaison locale de la trame verte et bleue
41
,
projets d’aménagements touristiques, économi
ques ou urbains, etc.
L
a commune d’Orléans dispose d’un inventaire de la biodiversité
, mais celui-ci pourrait
être précisé. En effet, il n
’identifie
, par exemple, pas les espèces végétales ou animales
menacées par le changement climatique. Selon les services de la collectivité, «
réaliser un focus
sur le nombre d’espèces menacées par le changement climatique relèverait d’une appréciation
potentiellement complexe à définir ».
L’inventaire identifie cependant deux espèces envahissantes qui font l’objet d’étu
des et
de suivi de la part des services communaux.
La métropole, pour sa part,
se positionne comme accompagnateur et pourvoyeur d’outils
opérationnels pour ses communes membres. Elle leur propose un accompagnement technique
et financier dans la réalisation de leur inventaire. L
a métropole prend en charge l’organisation
de consultations
afin de désigner un prestataire, le suivi de l’exécution du marché, le
financement et le montage administratif de quatre à cinq inventaires communaux par an.
Au
début de l’a
nnée 2023, 18 communes sur 22 avaient déjà réalisé leur inventaire ou étaient en
train de le finaliser. L
’ensemble des inventaires communaux devrait être achevé
d’ici 2024
.
Enfin,
l’EPCI
a mis en place un observatoire de la biodiversité, porté par l’agence
d’urbanisme TOPOS. Cet observatoire organise, sur le territoire métropolitain, des réunions
d’information et de partage d’expériences à destination des élus locaux et des agents territoriaux
en charge, dans leur collectivité, de ces questions. Sur la période 2019 à 2022, seules trois
rencontres ont été organisées.
41
La trame verte et bleue vise à reconstituer un réseau d’échange cohérent à l’échell
e du territoire pour
que les espèces animales et végétales, terrestres comme aquatiques, puisse communiquer, circuler et assurer leur
survie. Le PLUm identifie les sites d’importances majeurs du territoire pour assurer la continuité des trames, tandis
que des sous-
trames, plus précises sont en cours d’élaboration.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
58
4.1.2
Des îlots de chaleur non cartographiés
La métropole ne dispose pas de documents permettant de cartographier précisément le
phénomène des îlots de chaleur urbain (ICU), bien que cet enjeu soit identifié dans ses
documents directeurs. Si elle possède des données très générales relatives aux températures
relevées en été sur son territoire
, elle n’a pas déterminé
de
stratégie d’action, fondée par
exemple sur des critères objectifs permettant de connaître les ICU où intervenir prioritairement.
L’établissement
dispose pourtant
d’une application
de géomatique lui permettant de
gérer certains risques dans le cadre du
document d’information communal sur les risques
majeurs (DICRIM). Mais cette application ne recense, à ce jour, que certains risques :
industriels, transports de matières dangereuses, mouvements de terrain et inondation.
Consciente du caractère émergeant du risque
d’ICU, la métropole s’est dernièrement
dotée de trois jeux de données cartographiées relatifs aux températures ressenties au sol, aux
secteurs imperméabilisés (asphalte, bitume, matériaux compactés) et aux espaces végétalisés,
mais n’a pas encore pu les exploiter
ni les intégrer à un document stratégique.
Il est regretté que les phas
es de diagnostics préalables à l’élaboration des différents
documents directeurs n’aient pas été mise
s à profit pour développer la connaissance de la
métropole sur ce risque afin de mieux le prendre en compte dans ses dispositifs. L
’EPCI
reconnaît que ces données vont devoir être croisées avec les données du PLUm afin de
poursuivre l’identification de cœurs de végétalisation pertinents au regard du phénomène d’ilots
de chaleur.
4.1.3
Des opérations de végétalisation d’ampleur limitée
Les actions de végétalisation
, nombreuses, mises en œuvre par les deux structures
apparaissent cependant d’ampleur limitée au regard des enjeux du changement climatique. Pour
la métropole comme pour la commune, cette situation est en partie due aux nombreuses
contraintes existantes.
4.1.3.1
Des facteurs limitants nombreux
Un premier facteur limitant correspond aux contraintes techniques de certains espaces
publics connaissant
une forte densité de réseaux ou d’équipements souterrains.
Par exemple, la
place du Martroi,
au cœur d’Orléans
, fortement minéralisée, est située au-dessus
d’un parking
souterrain, limitant la possibilité de planter des arbres en pleine terre. De même, le choix
d’installer des
ombrelles végétales s
ur l’esplanade
du théâtre de la ville, plutôt que de planter
des arbres,
s’
explique à cause de la densité des réseaux souterrains et de la nature des
revêtements mis en œuvre (béton désactivé). Si ce
type de réalisations
végétalisation
hors sol
permet de s’affranchir des contraintes techniques, cette solution n’apporte qu’un
intérêt limité dans la lutte contre les ICU.
D’autres
contraintes sont liées à la réglementation patrimoniale. Ville de patrimoine et
d’
h
istoire, située dans un périmètre inscrit à l’UNESCO, Orléans doi
t concilier différents
impératifs avec l’enjeu climati
que. Dans ce cadre, les actions de végétalisation doivent
MÉTROPOLE ET COMMUNE
D’ORLÉANS
ENQUÊTE SUR « L’ADAP
TATION DES VILLES AU CHANGEMENT CLIMATIQUE »
59
permettre de préserver un juste équilibre entre volonté de renaturation des espaces publics et
authenticité du patrimoine bâti et architectural. La commune indique que la végétalisation peut
rencontrer des limites
inhérentes à l’existence de zones classées, de normes d’accessibilité de
la voirie ou encore du fait de la proximité des façades. La collectivité mentionne le fait que la
zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager
(ZPPAUP), approuvée en
2008 par les services préfectoraux, devra utilement faire l’objet d’une analyse plus approfondie
entre les services communaux et ceux de la direction régionale des affaires culturelles. En vue
de sa prochaine révision par la commune, la ZPPAUP pourrait plus largement intégrer les
enjeux de transition écologique afin de traiter de manière plus systématique la question des
ICU.
Enfin, certaines limites résultent du comportement des collectivités comme
l’absence
de stratégie dédiée et d’in
dicateurs de suivi ou encore la méconnaissance du coût global de
gestion
d’une végétalisation accrue.
Toutefois, la commune
dispose d’un document
qui lui
permet de mesurer le temps de travail et le coût
d’entretien annuel (homme et matériel) des
différentes plantations
42
.
4.1.3.2
Des actions de végétalisation diverses et nombreuses sans réelle stratégie
formalisée
La métropole et la commune ne disposent pas de plan formalisé de végétalisation de
l’espace urbain. Pourtant, en 2017, la collectivité avait commandé un é
tat des lieux de la nature
en ville. Cette étude avait permis d’établir, quartier par quartier, un diagnostic global du
potentiel de végétalisation de ceux-ci. Cet état des lieux, qui aurait pu servir de socle à une
stratégie formalisée
de renaturation, n’
a pas eu de suites. Toutefois, des guides existent,
recensant des bonnes pratiques ou les orientations en matière de plantation.
Les opérations de végétalisation sont donc décidées au cas par cas, et, selon
l’ordonnateur « nécessairement en fonction des o
pportunités qui se présentent lors des
différentes opérations d’aménagement ».
Ce choix correspond, selon lui, à « une stratégie
globale de maintien et de développement de la végétalisation en ville ».
Cette pratique, si elle n’empêche pas de mener des ac
tions de végétalisation, ni de
disposer d’une ambition en ce domaine, ne permet pas une action priorisée vers les différents
lieux les plus soumis à l’enjeu climatique
, comme les îlots de chaleur urbain. Sans méconnaitre
les contraintes urbanistiques ou patrimoniales existantes, ces dernières impliquant justement de
chercher des mesures compensatoires, une stratégie formalisée permettrait la mise en cohérence
des différents outils déjà existants.
Cette situation apparaît paradoxale alors même que cet enjeu est identifié dans de
nombreux documents stratégiques, et même dès 2006, dans l’Agenda 21 de la commune.
La politique de végétalisation prend tout d’abord la forme de plantation d’arbres et
de
création ou
d’extension
des parcs et jardins. Ainsi, par exem
ple, en 2022, la ville d’Orléans a
42
Ce document, élaboré par la direction de l’espace public, permet de connaître le coût d’entretien horaire
à l’année (soit 57,85 € HT
; tarif horaire agent et matériel) pour un gazon, une prairie, des massifs arbustifs, etc.
À titre d’exemple, la collectivité estime que l’entretien d’une façade végétalisée (avec contraintes de taille sur un
site emblématique) représentera un c
oût annuel forfaitaire de 358,67 € HT.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
60
lancé le projet de création d’un parc urbain dans le quartier Madeleine qui repose sur la jonction
des parcs Anjorrant et Peteau et de la plaine du Sanitas, qui devait initialement faire l’objet d’un
projet immobilier, po
ur un coût total de 1,69 M€, et offre une superficie accrue de 9 000 mètres
carrés. La collectivité indique que les enjeux d’adaptation au changement climatique ont été
pris en compte lors de la sélection des espèces plantées plus résistantes à la sécheresse.
L’ordonnateur indique plus largement que
les pratiques de plantation de la ville ont
substantiellement évolué pour tenir compte du changement climatique.
Par ailleurs, les services de la métropole
disposent d’un document récapitulatif
permettant de co
mparer, annuellement, le nombre d’arbres plantés par rapport à ceux qui ont
été abattus. Sur la période 2007 à 2020, en moyenne, il y aurait eu un solde positif de 203 arbres
plantés en plus tous les ans. De fait, de telles plantations sont visibles. Toute
fois, depuis l’année
2012, et du fait d’une baisse des moyens humains consacrés à cette mission, la métropole n’est
plus en capacité de fournir des données véritablement consolidées, mais seulement estimatives.
Ce nombre apparaît modeste au regard des 21 000 arbres présents sur les seuls terrains de la
commune d’Orléans.
Cette absence de connaissance fine de l’évolution de son patrimoine arboré est
regrettable dans le cadre d’une stratégie valorisant la végétalisation. Par ailleurs, l’absence de
données véritablement fiabilisées sur le nombre de plantations annuelles empêche la chambre
de se prononcer de manière objective sur les efforts entrepris en ce domaine. La chambre invite
l’établissement
à développer ses outils en ce domaine.
Au-delà de la plantation
d’arbres sur l’espace public, la végétalisation implique
également une diversité d’actions. Ainsi la végétalisation des cimetières communaux a été
engagée par la ville. Sur le périmètre des deux plus grands cimetières (cimetière Saint Marc et
cimetière Sa
int Marceau), à l’automne 2021, les services ont procédé à la végétalisation
d’espaces sous forme de prairies, à la plantation d’une vingtaine d’arbres et la réalisation de
14
000 m² de semis spécifiques dans les allées. Pour l’ensemble de la végétalisatio
n de ces
cimetiè
res, la commune aura alloué, depuis deux ans, un budget annuel de 100 000 €.
Le programme « Embellissons nos rues » vise à végétaliser les façades et pieds
d’immeubles. Dans ce cadre, la commune effectue les travaux de terrassement et l’apport de
terre nécessaire, tandis que les propriétaires ou occupants fournissent les végétaux et en assurent
l’entretien. L’opération « jardin éphémère » lancée en 2019 permet d’installer des jardins
provisoires sur différents sites métropolitains.
4.1.3.3
Une intégration des enje
ux de végétalisation dans les documents d’urbanisme
La commune et la métropole se sont dotés d’outils juridiques pour favoriser la
végétalisation de son territoire.
C’est notamment le cas à travers le concept de « Ville
-jardin » qui vise à renforcer la
place des espaces verts dans les projets urbains.
Le concept de « ville-jardin » fait référence au projet de « métropole-jardin » élaboré
par la délégation interministérielle à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale
(DATAR), la notion de « ville-
jardin » a été introduite dans un schéma d’aménagement adopté
par le conseil régional du Centre en 1975. Jamais mis en œuvre, celui
-ci visait à développer une
MÉTROPOLE ET COMMUNE
D’ORLÉANS
ENQUÊTE SUR « L’ADAP
TATION DES VILLES AU CHANGEMENT CLIMATIQUE »
61
zone d’appui du bassin parisien entre Tours et Orléans
43
. Ce projet d’aménagement prenait
en
compte des aspects environnementaux et paysagers. Enfin, la notion de « ville-jardin » renvoie
également à la riche tradition horticole de l’Orléanais.
Le concept de « ville jardin », présent dans le PLU de la ville d’Orléans, est intégré dans
le PLUm.
La commune avait mis en place dans son plan d’urbanisme un outil permettant de
préserver les « cœurs de jardin », espaces de nature au sein des îlots privés. C’est ainsi que 696
« cœurs de jardin » avaient été délimités et protégés au titre de l’article L.
151-23 du code de
l’urbanisme. La préservation des cœurs de jardin permet d’interdire l’édification de toute
construction principale et garantir le maintien de ces espaces en jardins.
Au-
delà des « cœurs de jardin », le PLUm précise également dans son rè
glement « la
surface minimale de terrain devant être maintenue non artificialisée, en pleine-terre, plantée ou
à planter, à raison d’un arbre pour 150 m² ». Les emprises de pleine
-terre limitent
l’artificialisation des sols. Le coefficient de biotope par s
urface définit, quant à lui, la proportion
de surface de terrain consacrée à la nature en ville, sous forme d’une surface minimale pouvant
comporter des solutions éco aménageables (par exemple, toitures ou murs végétalisés).
De même, le PLUm identifie des zones dans lesquelles le caractère boisé est protégé.
Ces protections paysagères, délimitées et protégées, interdisent toute constructibilité nouvelle
sauf exceptions. Ainsi, au sein du périmètre des boisements urbains, seuls les abattages d’arbres
justifiés par des motifs sanitaires ou de sécurité, suivis par une replantation équivalente, sont
autorisés.
Concernant les linéaires boisés, le PLUm limite les occupations et utilisations du sol.
Les linéaires boisés permettent ainsi de garantir la préservatio
n des arbres d’alignement dans le
paysage urbain et surtout le long des voies où ils sont identifiés. Ces arbres d’alignement, qu’ils
soient publics ou privés doivent être maintenus ou remplacés par des plantations équivalentes.
Il ne s’agit pas seulement de préserver ces arbres et alignements d’arbres en tant qu’éléments
paysagers, mais aussi de préserver leur développement actuel et à venir en conservant une
distance minimale de dix mètres inconstructibles autour du pied d’un arbre ou alignement
d’arbres
protégés.
Enfin, concernant les aires de stationnement privées, celles réalisées en extérieur doivent
être paysagées à raison d'un arbre minimum pour quatre places.
4.2
Une prise en compte progressive des enjeux liés aux eaux pluviales et à
la désimperméabilisation
Le sujet des inondations étant
exclu du périmètre de l’enquête
nationale dans laquelle
s’inscrit le présent rapport
, il ne sera pas fait mention de ce risque dans cette partie.
43
D
ans le cadre des grandes opérations de planification urbaine de l’époque, la ville d’Orléans a
développé sur son territoire la ville nouvelle de La Source entre 1962 et 1982, autour d’une université, d’instituts
d
e recherche nationaux, d’un hôpital et d’un centre postal. La ville nouvelle devait être reliée en 45 minutes au
quartier de La Défense par l’aérotrain.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
62
4.2.1
Des enjeux liés aux eaux pluviales et au ruissellement désormais bien connus
L’urbanisation engendre une forte imperméabilisation des sols. Les voies et aires de
stationnement représentent 40 % des surfaces imperméabilisées en France. Or,
90 % de l’eau
pluviale ruisselle sur une surface imperméable contre 20 % sur une surface perméable, comme
un sol naturel.
Les eaux « pluviales
» sont issues des précipitations atmosphériques s’écoulant au sol
puis gérées par des dispositifs dédiés (stockage, transport, traitement). Lors de fortes pluies, les
eaux dites « de ruissellement » ré
sultent de la partie de l’écoulement qui n’est pas prise en
charge par des dispositifs dédiés et se chargent de polluants au contact du sol.
La collecte des eaux pluviales est assurée par un réseau unitaire qui accueille aussi les
eaux usées domestiques,
les achemine en station d’épuration avant leur traitement puis
les
rejette en milieu naturel. Elles peuvent aussi transiter via des réseaux séparatifs et dans ce cas,
les eaux pluviales sont traitées par des ouvrages de pré-
traitement. Le réseau d’assainis
sement
d’Orléans métropole comporte 2
000 kilomètres de réseau dont 776 kilomètres pour les eaux
pluviales et 115 ouvrages de prétraitement.
Actuellement, en cas d’excès de volume à traiter,
des rejets d’eaux non traitées peuvent se faire dans la Loire.
À
titre d’exemple,
à la station de
La Chapelle-Saint-Mesmin, la plus importante de la métropole, le taux de rejet des eaux non
traitées s’élève à 13,5
% en 2022.
Une gestion durable des eaux pluviales vise alors à limiter au maximum le ruissellement
des eaux pluviales en ayant recours à des solutions favorisant leur infiltration
44
au plus près de
leur point de chute. Ces solutions peuvent être naturelles, en désimperméabilisant les sols ou
en créant des ouvrages permettant l’infiltration de l’eau dans le sol,
comme les noues.
La métropole d’Orléans a développé une connaissance accrue de ces enjeux par
l’intermédiaire des différents documents directeurs existants en la matière
, comme son schéma
directeur d’eaux pluviales
, mis à jour en 2015, ou son schéma direc
teur d’assainissement
(SDA). Ce dernier prend en compte
l’ensemble des systèmes de collecte
des eaux usées et
d’assainissement pluviaux
et intègre
un programme d’actions hiérarchisé
es
à l’échelle des
communes de la métropole.
Plus récemment, des analyses fines sur la pluviométrie et le ruissellement ont été
menées. Dans le cadre du SDA, la métropole a déterminé les pluies de référence sur son
territoire, sur la base de moyennes mensuelles entre 1946 et 2021, et notamment le niveau des
pluies fortes et exceptionnelles, ces dernières pouvant survenir tous les 100 ans. Cette analyse
a servi à caractériser les niveaux de gestion des pluies dans le schéma de zonage des eaux
pluviales et les différents documents de planification. Ainsi, si les pluies journalières
correspondent à 20 millimètres
d’eau
ou moins, les pluies très fortes à exceptionnelles
correspondent à un niveau de 63,9 millimètres sur une période de deux heures.
Si ces pluies de référence sont bien un indicateur du niveau maximal de pluie dans le
pas
sé, il pourra être regretté que la métropole n’ait pas intégré les éventuels impacts du
changement climatique sur ce niveau de pluie qui pourraient conduire
, à l’avenir,
à dépasser les
limites antérieures.
44
Gestion durable des eaux pluviales :
le plan d’action, novembre 2021, ministère de la transition
écologique et de la cohésion des territoires.
MÉTROPOLE ET COMMUNE
D’ORLÉANS
ENQUÊTE SUR « L’ADAP
TATION DES VILLES AU CHANGEMENT CLIMATIQUE »
63
Enfin,
l’aléa ruissellement
, traditionnellement abordé à Orléans via la problématique
des inondations, est désormais repris dans le schéma de zonage des eaux pluviales. Les
importantes inondations de 2016 ont notamment mis en exergue le besoin de mieux connaître
ce risque. La métropole dispose maintenant
d’
une modélisation hydraulique du ruissellement
et d
’une
cartographie d
es zones inondables par ruissellement lors d’une pluie exceptionnelle
.
L’outil
cartographique intégrera prochainement ce risque ruissellement. Mais ce dernier reste
cependant difficile à appréhender, selon les services.
4.2.2
Des enjeux désormais bien intégrés dans les documents directeurs
L’enjeu de la gestion des eaux pluviales et de la réduction du risque de ruissellement est
abordé dans les nombreux documents directeurs.
Dans le PCAET, la métropole évoque l
enjeu
d’
une gestion efficace et optimisée des
réseaux (action n° 17). Elle envisage ainsi
de développer des projets urbains et d’aménagement
favorisant la gestion alternative des eaux pluviales et limitant
l’imperméabilisation
des sols
conformément au déploiement du référentiel ville durable
45
.
L’établissement
a aussi inséré dans le SCoT et le PLUm la gestion alternative des eaux
pluviales
, l’utilisation du végétal ou encore la limitation de l’imperméabilisation.
Ainsi, le SCoT vise à limiter les phénomènes de ruissellement et éviter le « tout » tuyau,
en promouvant des solutions de gestion durable, par exemple en fixant un pourcentage
d’imperméabilisation maximum pour tout projet
, ou en privilégiant des solutions végétalisées
pour fixer
l’eau et mieux en contrôler le débit lors du ruissellement
.
Dans le PLUm (PADD), la métropole prévoit la mis
e en place d’une stratégie
écologique globale de gestion plus durable des eaux pluviales qui prenne en compte le cycle
naturel de l’eau en favoris
ant son infiltration et en privilégiant la réalisation de projet à
« hydraulique positive »,
réduisant le risque d’inondation et de ruissellement
. Le PLUm prône
également une gestion alternative et intégrée des eaux pluviales par le recueil des eaux à la
parcelle, le maintien des structures naturelles et végétales et la création de bassin de rétention
permettant l’infiltration, le stockage ou encore la régulation des eaux pluviales.
Le règlement du PLUm prévoit, en cohérence avec les orientations du SDA, que « les
10
premiers millimètres d’eaux de pluie devaient faire l’objet d’une infiltration à la parcelle
».
Dans le cadre de la première modification du PLUm, actuellement au stade d
’enquête
publique,
la métropole souhaite que, « sauf impossibilité technique motivée, les eaux de pluie doivent
faire l’objet d’une infiltration à la parcelle
».
45
Le référentiel ville durable est un outil créé pour les besoins de la métropole et qui permet de sensibiliser
les acteurs locaux
de l’aménagement et de la construction aux attentes de la collectivité en termes d’
aménagement
durable de son territoire, et ce, en relation avec le PCAET. Pour accompagner la mise en place d’actions correctives
dans les pratiques d’aménagement et de construction,
118 fiches solutions permettant de conseiller sur les bonnes
pratiques et
les retours d’expérience sont
ainsi proposées (exemple : « Comment lutter contre les îlots de chaleur
de manière intégrée »).
Ce référentiel fait l’objet d’une diffusion auprès des élus locaux dans le cadre de journées
de formation (comme celle qui fut programmée en juin 2023
par l’Embarcadère).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
64
Le PLUm fixe également des emprises de pleine terre qui contribuent à limiter
l’imperméabilisation des sols
. Par ailleurs, Orléans métropole a réservé quatorze emplacements
pour la réalisation de bassins d’orage et de gestion des eaux pluviales.
Les assises ont également prévu des actions dans ce domaine comme
l’
accompagnement
des entreprises pour désimperméabiliser leurs surfaces ou la désimperméabilisation des espaces
urbains via des projets exemplaires et expérimentaux (déconnexion de réseaux des eaux
pluviales ayant à ce jour un exutoire dans le système unitaire avec dix opérations fléchées et
réalisation d’un bassin d’orage sur la commune de
La Chapelle-Saint-Mesmin).
La métropole
n’a pas
encore défini où ces opérations devaient être réalisées.
Enfin, Orléans métropole a adopté en 2023 son
zonage des eaux pluviales urbaines,
désormais
annexé au PLUm. Ce zonage s’appuie sur les dispositions précitées du SCoT et du
PLUm. Obligatoire, le zonage des eaux pluviales urbaines est la traduction concrète de la
stratégie de gestion des eaux pluviales afin d’assurer la maîtrise des ruissellements, de lutter
contre les inondations et de protéger les milieux aquatiques. Ce zonage est
opposable à tout
projet soumis ou non à une autorisation d’urbanisme.
Grâce à ces dispositions, l
’ensemble d
es projets
d’aménagements privés et publics
sur
le territoire orléanais
devront s’orienter vers une gestion des eaux pluviales à la source
favorisant les alternatives au « tout »
tuyau par la mise en œuvre d’une gestion intégrée des
eaux pluviales au moyen de solutions fondées sur la nature. La métropole vise ainsi, à une
échéance qui n’est pas définie,
une politique de zéro rejet. Actuellement, 80 % des
pétitionnaires seraient déjà conformes au zéro rejet.
4.2.3
Des opérations de désimperméabilisation sur le domaine public qui restent
modestes
Selon les préconisations du CAUE du Loiret, la désimperméabilisation des espaces
publics ne peut se limiter
à la seule création d’espace vert. Les collectivités doivent
favoriser
l’utilisation de revêtements perméables pour les
espaces publics, tels que les matériaux non
jointifs, des roches naturelles perméables ou les matériaux poreux (dalles alvéolées). Il existe
des matériaux faisant appel à des techniques nouvelles qui favorisent l’infiltration de l’eau dans
le sol à travers les chaussées, comme des enrobés sans présence de goudron.
La désimperméabilisation peut se faire avec des techniques paysagées : surfaces pavées,
tranchées drainantes végétalisées, noues et fossés enherbés. Ces aménagements participent
également à renforcer les stratégies de reconquête de la biodiversité en milieu urbain.
La métropole a mis en œuvre certaines opérations de désimperméabi
lisation sur ses
emprises. Toutefois, force est de reconnaî
tre qu’elles ne concernent à l’heure actuelle que des
superficies très limitées.
MÉTROPOLE ET COMMUNE
D’ORLÉANS
ENQUÊTE SUR « L’A
DAPTATION DES VILLES AU CHANGEMENT CLIMATIQUE »
65
4.2.3.1
La politique de voirie : solutions et contraintes
La métropole indique
mettre en œuvre, lorsque cela est possible,
des revêtements
perméables à l’occasion des réfections de chaussées
et adopte cette solution aux pieds des
arbres.
Néanmoins, ce type de revêtements
n’est pas réalisable sur des endroits drainant une
forte circulation de poids lourds et véhicules et aux endroits propices aux mouvements de
freinage-accélération (carrefours et feux) et aux mouvements de giration (giratoires, parking).
Ce type d’
enrobé doit se situer à plus de deux mètres des habitations pour éviter les
phénomènes d’infiltration d’eau en sous
-sol. La structure sous cet enrobé doit être drainante.
De tels enrobés ont été utilisés, par exemple sur les stationnements rues Poule Blanche,
Sonnette et Quatre Coings réalisés en 2020 sur une superficie de 326 m². Le parking de la gare
d’Orléans a aus
si été réalisé avec des enrobés drainants, tandis que le
trottoir de l’allée Pierre
Chevallier a bénéficié d’un enrobé perméable composé en partie de coquilles issu
es de
pêcheries.
Les services ont indiqué qu’il n’y a pas d’autres zones traitées de cette
manière. Pour
l’instant, ces zones
sont entretenues de la même manière que les zones classiques. Des sessions
de formation sur l’entretien et la maintenance spécifique pour tous les acteurs, concepteurs,
prescripteurs et gestionnaires sont planifiées sur 2023 dans le cadre de
l’école des transitions
.
La mise en place d’enrobés perméables est envisagée sur la partie sud de la tangentielle et au
nord du pont de l’Europe.
4.2.3.2
Le parking de la direction métropolitaine du c
ycle de l’
eau, une opération pilote
La métropole a désimperméabilisé en 2021 un de ses parkings (2 500 m²) à La Chapelle-
Saint-Mesmin pour un montant de travaux hors éclairage public de 301
598 € TTC
,
l’Agence
de l’eau
ayant versé une subvention de 37
500 €
pour la réalisation de ce projet.
Avant sa rénovation, ce parking de 80 places, avec un revêtement en enrobé
imperméable,
ne disposait d’aucune
zone d’ombre
. Les eaux pluviales étaient raccordées à un
réseau unitaire. Les travaux ont consisté à requalifier, désimperméabiliser et végétaliser le
parking existant en ne générant aucun rejet au réseau des eaux pluviales mais en les collectant,
stockant et infiltrant sur site. Ainsi, l
es eaux pluviales ne ruissellent plus et s’écoulent
doucement. Le système végétal et le sol traversé dépolluent en partie ces eaux avant leur arrivée
dans les rivières et nappes. Cinq types de revêtements perméables ont été utilisés. Les voies
existantes restent en enrobé. Des noues ont été créées et plantées pour la gestion des eaux
pluviales. Ce parking dispose de six places de stationnement pour les véhicules électriques.
L’aménagement a aussi intégré un volet paysager avec la plantation de différentes
essences d’arbres compatibles avec le stationnement
.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
66
4.2.3.3
Un retour d’expérience encore insuffisant
La mise en œuvre de dif
férentes solutions techniques de désimperméabilisation sur le
domaine public de la métropole met en évidence un manque de recul sur les avantages ou
inconvénients des différentes solutions.
Ainsi, les services ne disposent pas à ce jour de données précise
s concernant l’éventuelle
efficacité des solutions de désimperméabilisation mises
en œuvre. Il n’est donc pas possible de
préciser ici si la renaturation des sols aurait permis ou non de réaliser des économies notamment
dans la gestion des eaux pluviales en réduisant, par exemple, les besoins capacitaires de la ville
en termes de captation des eaux de ruissellement.
Des difficultés techniques sont apparues concernant le parking de la direction du cycle
de l’eau, notamment liées à la gestion de l’altimétrie,
permettant que les écoulements des zones
imperméables soient bien dirigés vers les zones d’infiltration.
L’utilisation d’enrobés perméables ne para
ît pas causer de surcoûts par rapport à un
enrobé classique (pour les zones de stationnement précités, le su
rcoût était de 0,90 € HT par
mètre carré
comparé à un enrobé classique, soit un total de 293 € HT
).
Selon l’EPCI, de tels
enrobés consomment moins de matériaux
mais nécessitent davantage de main d’œuvre pour
leur pose. La métropole ne dispose pas encore suffisamment de recul
pour estimer d’éventuels
surcoûts en termes
d’entretien ou d’usure.
4.3
L’intégration de l’adaptation au changement climatique dans les
opérations d’aménagement
La commune d’Orléans ainsi que la métropole, en tant que maîtres d’ouvrage, pe
uvent
être à l’origine d’opérations d’aménagement sur leur territoire. Pour les plus récentes et les plus
importantes, la prise en compte des enjeux de l’adaptation au changement climatique est
désormais un élément attendu. La chambre a examiné un échantillon de trois opérations.
4.3.1
Les « cours Oasis »
, un concept encore peu mis en œuvre
L
a ville d’Orléans en partenariat avec le CAUE, a mis en place à partir de 2021,
une
démarche de co-conception pour réaménager les cours de récréation sur le modèle des « cours
Oasis »
46
. L’agence d’urbanisme TOPOS
accompagne cette démarche.
Partant du constat que de nombreuses cours d’écoles
, souvent situées
au cœur des villes,
sont souvent minérales et que les bâtiments faiblement isolés sont chauds en été, leur
réaménagement en tenant compte des enjeux climatiques apparaît pertinent.
46
La démarche des cours oasis a été initialement mise en œuvre par la ville de Paris en 2017.
MÉTROPOLE ET COMMUNE
D’ORLÉANS
ENQUÊTE SUR « L’ADAP
TATION DES VILLES AU CHANGEMENT CLIMATIQUE »
67
Ce concept suppose de créer des lieux plus végétalisés, avec une meilleure gestion des
eaux pluviales, et créant de nouveaux usages pour les élèves, profitant ainsi au public scolaire
comme aux riverains.
Au 1
er
avril 2023, la commune n’avait réalisé qu’une seule cour Oasis alors qu’elle
gère
67 écoles. La collectivité justifie cette unique réalisation par le caractère expérimental du
dispositif ainsi que son coût financier qui atteint environ 300 000 euros
(frais d’études inclus)
.
Cette opération a permis une végétalisation accrue du site
47
.
Si la collectivité ne s’engage pas dans une généralisation de cette démarche, dont le coût
total pourrait atteindre plus de 19
M€,
elle indique cependant que 800 000
€ sont identifiés au
budget 2023 à cet effet et que deux autres cours
sont à l’étude pour l’été 2024 et 2025
. Le PPI
communal devra être complété en ce sens.
Enfin, d
’autres communes de la métropole ont également aménagé
ce type de cours
comme Olivet, Saint-Jean-de-Braye, Saint-Cyr-en-Val ou encore Boigny-sur-Bionne alors que
174 établissements scolaires sont présents sur le territoire de la métropole.
4.3.2
La
zone d’aménagement concertée
Bourgogne, une végétalisation limitée du
centre-ville
Située
dans le centre historique de la ville d’Orléans,
entre la cathédrale et la Loire, la
zone d’aménagement concerté
(ZAC), réalisée sous la supervision de la commune
d’Orléans,
a
conduit, entre 2010 et 2022, à conforter la présence du végétal dans ce secteur dense et
patrimonial, alors que 35 nouveaux logements et 5 000 m
2
de bureaux devaient y être livrés.
Selon la commune, cette opération a contribué à la végétalisation de ce secteur grâce à
la renaturation de plusieurs rues et places (r
ues de l’
université, du gros anneau, de la
charpenterie, place Saint-Pierre-le-Puellier). Par ailleurs, un jardin
d’une surface d’environ
900 m² a été créé
à la place d’un projet immobilier,
et cet aménagement devrait, selon la
commune, participer à la réduction des îlots de chaleur sur un secteur sensible du centre-ville.
En complément à ces aménagements, la commune a eu recours à des revêtements
urbains de couleurs claires (pavés en pierre calcaire)
afin d’augmenter l’albédo et d’a
tténuer
ainsi l’emmagasinement
de la chaleur en période estivale.
La gestion des eaux pluviales
n’a
, par contre, pas été adaptée. La collectivité a fait valoir
des contraintes du fait de la proximité des fondations des constructions bâties, et de
l’absence
d’exutoire
s naturels rendant difficile
l’
infiltration à la parcelle.
S
i la ZAC Bourgogne semble avoir fait l’objet d’attentions particulières visant à réduire
l’impact du changement climatique, la collectivité ne dispose
cependant pas
d’indicateurs
permettant d’établir un bilan objectif des eff
ets environnementaux obtenus. La ville confirme
que « l
es effets réels n’ont pas été mesurés scientifiquement à ce stade
».
47
La cour oasis de l’école du jardin des plantes bénéficie ainsi
de deux noues de 130 m
2
et d’un jardin
partagé de 286 m
2
(quatre arbres ont été plantés en remplacement de trois arbres abattus et une nouvelle haie a été
plantée faisant suite à l’arrachage d’une haie vieillissante).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
68
4.3.3
L’éco
-quartier des Groues
, la recherche d’
un équilibre entre urbanisation
et meilleure prise en compte de la nature
Le futur éco-quartier des Groues, dont la réalisation est confiée à la métropole, vise
l’objectif de redonner sa place à la nature en ville.
Représentant une superficie de 59 hectares à
seulement deux kilomètres du centre-ville, cet ancien site militaire doit accueillir une zone
d’habitat
.
Le nombre de logements prévus s’est réduit au fil du temps, passant de
2 200 logements à près de 1 000 actuellement. Les premiers travaux de viabilisation ne
devraient pas avoir lieu avant 2026.
Un espace naturel de 12 hectares est programmé afin de préserver la biodiversité,
composé d’un parc urbain
et
d’
un corridor vert transversal, intégrant les zones à enjeux
écologiques
. L’été, ce
t éco-quartier doit constituer un îlot de fraîcheur. La question de la prise
en compte de l’évolution cli
matique et de la végétalisation a été évoquée lors de la phase de
concertation (22 contributions au total). La métropole indique
d’ailleurs
en avoir tenu compte
en accroissant la superficie du parc urbain de neuf à douze hectares.
Solution originale adopt
ée par la métropole afin de disposer d’une couverture végétale
à maturité lors de l’édification des bâtiments, une pépinière de près de 1 000 plants a été créée
sur le site en 2018, à la place d’une ancienne dalle en béton. Les arbres poussent ainsi en
con
tainer durant plusieurs années avant d’être plantés avec une taille suffisante sur leur
localisation définitive au moment de la finalisation du projet. Selon l’ancien ordonnateur , cette
solution
présente l’avantage d’éviter les coûts financiers et écologi
ques du transport des plants.
Cette stratégie a aussi permis d’atteindre des objectifs pédagogiques auprès de publics scolaires.
Concernant les différents « surcoûts écologiques » générés par cette opération
d’aménagement, la collectivité considère que, da
ns
le cadre d’un
chiffrage encore provisoire,
ceux-
ci s’élèveront à 5,75 M
€ dont 5,5 M € au titre de la création du parc urbain et 0,25 M €
au titre de la désimperméabilisation et de la dépollution des sols.
4.4
Des incidences climatiques nécessitant une nouvelle approche
transversale
La commune comme
la métropole d’Orléans ont récemment
étendu leurs connaissances
des risques induits ou accentués par le changement climatique. Historiquement développée sur
le risque inondation ou de mouvement des sols argileux, cette connaissance s’est é
largi
e à l’état
de la biodiversité, aux risques de ruissellement ou de cavité dans le sous-sol.
Ce progrès se fait grâce à l’élaboration des
différents plans ou schémas thématiques, ou
par les outils disponibles, comme les cartographies élaborées par l’agence d’urbanisme
TOPOS.
La métropole dispose également de ressource administrative, avec un service « Risques et
résilience ».
Pour autant, force est de constater que cette connaissance reste cantonnée au sein de
chaque politique publique sectorielle, alors que l’enjeu de l’adaptation au changement
climatique apparaît forcément transversal. Le schéma ci-dessous reproduit la relative
complexité et la coexistence de documents et d’acteurs qui interviennent dans certains champs
concernés par le changement climatique à Orléans.
MÉTROPOLE ET COMMUNE
D’ORLÉANS
ENQUÊTE SUR « L’ADAP
TATION DES VILLES AU CHANGEMENT CLIMATIQUE »
69
Schéma n° 9 :
Documents et acteurs de l’adaptation au changement climatique à Orléans
Source : chambre régionale des comptes Centre-Val de Loire (les documents figurent en ligne pleine, les acteurs
sont représentés en pointillés).
De la même manière que la métropol
e adapte son organisation administrative à l’enjeu
transversal de la transition écologique, l’adaptation au changement climatique implique une
nouvelle approche globale.
Or, la métropole, dans son PCAET, avait prévu de mettre en place un observatoire des
risques. Cet outil, original, a vocation à agréger de multiples bases de données, internes aux
entités orléanaises ou provenant de tiers, et par analyse, notamment des signaux faibles, à
identifier les risques en émergence. L’observatoire des risques pourr
ait donc être un outil
adéquat pour prendre en compte les enjeux de l’adaptation au changement climatique, sous
réserve d’identifier préalablement le besoin en base de données dans ce domaine.
La chambre recommande ainsi de mettre en place cet outil, ains
i que la métropole s’était
engagée à la faire dans son PCAET, afin de produire un bilan des actions réalisées dans le
champ de l’adaptation au changement climatique et d’élaborer des propositions dans ce
domaine.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
70
Recommandation n° 3.
(Métropole) :
Mettre en place l’
observatoire des risques prévu
au PCAET et y intégrer les risques liés au changement climatique.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La métropole et la commune d’Orléans ont développé une bonne connaissance des
incidences du changement climatique sur une partie de leurs politiques publiques, comme la
gestion des espaces naturels, ainsi que des solutions à mettre en
œuvre
fondées sur la nature
Pour autant, force est de constater que, en dépit de cette connaissance et malgré des
plans d’action fixant des objectifs dans ce dom
aine depuis près de 25 ans, les mesures
d’adaptation
demeurent, in fine,
d’ampleur limitée.
De même, s
i les documents d’urbanisme comportent désormais des dispositions précises
sur la végétalisation ou la désimperméabilisation des sols, les actions concrètes sur le domaine
public des entités contrôlées restent modestes. Le manque d’outil
s ou de suivi est patent.
À cet égard, la prise en compte tangible des effets du changement climatique nécessitera
une approche plus transversale, permettant de mettre en relation les données collectées dans
le cadre de chaque politique sectorielle. L
’observatoire des risques reste à créer
. Il a vocation
à
devenir un outil utile d’aide à la décision dans le domaine de l’adaptation au changement
climatique.
MÉTROPOLE ET COMMUNE
D’ORLÉANS
ENQUÊTE SUR « L’ADAP
TATION DES VILLES AU CHANGEMENT CLIMATIQUE »
71
ANNEXES
Annexe n° 1. Procédure
...................................................................................................
72
Annexe n° 2. Compétences de la métropole d’Orléans en lien avec l’adaptation au
changement climatique
...............................................................................
73
Annexe n° 3.
Liste des actions du PCAET
....................................................................
74
Annexe n° 4.
Liste des actions de la feuille de route métropolitaine relative à
l’adaptation au changement climatique
......................................................
76
Annexe n° 5.
Liste des actions d’adaptation
au changement climatique au sein des
12 programmes
...........................................................................................
77
Annexe n° 6.
Services intervenant dans le champ de l’adaptation au changem
ent
climatique
...................................................................................................
79
Annexe n° 7.
La méthode I4CE
.....................................................................................
80
Annexe n° 8. Glossaire
....................................................................................................
81
Annexe n° 9. Réponse
.....................................................................................................
82
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
72
Annexe n° 1. Procédure
Le tableau ci-
dessous retrace les différentes étapes de la procédure telles qu’elles
ont
été définies par le code des juridictions financières (articles L. 243-1 à L. 243-6) :
Objet
Dates
Destinataires
Date de réception
des réponses
éventuelles
Envoi de la lettre
d’ouverture de
contrôle
14 février 2023
reçue le 17 février 2023
M. Serge Grouard,
ordonnateur en fonction
de la commune d’Orléans
et d’Orléans métropole
23 mars 2023
reçue le 28 mars 2023
M. Olivier Carré, ancien
ordonnateur de la
commune d’Orléans et
d’Orléans métropole
14 février 2023
reçue le 17 février 2023
M. Christophe Chaillou,
ancien ordonnateur
d’Orléans métropole
Entretien de fin de
contrôle
5 juin 2023
8 juin 2023
12 juin 2023
M. Serge Grouard
M. Olivier Carré
M. Christophe Chaillou
Délibéré de la
chambre
5 juillet 2023
Envoi du rapport
d’observations
provisoires (ROP)
24 juillet 2023
reçu les
25 juillet (métropole) et
3 août (commune) 2023
M. Serge Grouard
15 septembre 2023
24 juillet 2023
reçu le 31 juillet 2023
M. Olivier Carré
31 juillet 2023
24 juillet 2023
reçu le 27 juillet 2023
M. Christophe Chaillou
néant
Délibéré de la
chambre
11 octobre 2023
Envoi du rapport
d’observations
définitives (ROD1)
30 octobre 2023
reçu le même jour
(commune et métropole)
M. Serge Grouard
23 novembre 2023
30 octobre 2023
reçu le même jour
M. Olivier Carré
néant
30 octobre 2023
reçu le 2 novembre 2023
M. Christophe Chaillou
néant
MÉTROPOLE ET COMMUNE
D’ORLÉANS
ENQUÊTE SUR « L’A
DAPTATION DES VILLES AU CHANGEMENT CLIMATIQUE »
73
Annexe n° 2. Compétences
de la métropole d’Orléans
en lien avec l’adaptation au
changement climatique
Compétences
Libellés
Compétences obligatoires
L’eau et la gestion des eaux pluviales urbain
es ;
L’élaboration et l’adoption du PCAET, du SCoT et du PLU
; actions de valorisation du
patrimoine naturel et paysager ;
La création, aménagement et entretien de la voirie ;
Création, aménagement et entretien des espaces publics dédiés à tout mode
déplac
ement urbain ainsi qu’à leurs ouvrages accessoires
;
E
n matière de protection et de mise en valeur de l’environnement et de politique du
cadre de vie
: […], lutte contre la pollution de l’air, lutte contre les nuisances sonores,
contribution à la transition énergétique, soutien aux actions de maîtrise de la demande
d’énergie, élaboration et adoption du PCAET en application de l’article L.229.26 du
code de l’environnement, en cohérence avec les objectifs nationaux en matière de
réduction des émissions de gaz
à effet de serre, d’efficacité énergétique et de production
d’énergie renouvelable, […],
Compétences facultatives
Production d’énergie renouvelable, au sens de l’article L.
2224-32 du code général des
collectivités territoriales ;
Soutien à l’agricultu
re périurbaine ;
Missions hors GEMAPI
: […], la maîtrise des eaux pluviales et de ruissellement ou la
lutte contre l’érosion des sols, l’exploitation, l’entretien et l’aménagement d’ouvrages
hydrauliques existants ;
Aménagement et gestion du parc floral de la Source.
Source : CRC
, d’après les statuts de la métropole
au 14 mars 2023.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
74
Annexe n° 3.
Liste des actions du PCAET
Action
Relevant de l’adaptation
au changement
climatique dans le
PCAET ?
1
Diffuser les exemples de rénovation et de construction durable
Oui
2
Stimuler la sobriété énergétique dans la conception architecturale et dans les modes
de vie
Oui
3
Structurer une plateforme territoriale de rénovation énergétique
Non
4
Mettre en œuvre des dispositifs opérationnels et multi
-cibles de maîtrise des
consommations énergétiques
Non
5
Mettre en œuvre un programme de rénovation énergétique des zones pavillonnaires
et des ensembles tertiaires
Non
6
Réaliser un schéma directeur de l’énergie
Non
7
Établir et diffuser un inventaire cartographique multi-EnR&R en tout point du
territoire
Non
8
Mettre en œuvre des dispositifs opérationnels et multi
-cibles de développement des
énergies renouvelables
Non
9
Organiser des rencontres inter filières avec les services techniques des collectivités,
des promoteurs, de
s développeurs, des sociétés d’économie mixte, des artisans
Non
10
Améliorer la connaissance et développer la filière géothermie avec notamment un
projet emblématique
Non
11
Inclure un volet qualité de l’air dans les projets de planification et d’urbanis
me
Non
12
Déployer le référentiel de la ville durable
Oui
13
Inscrire des prescriptions favorables aux enjeux air, énergie, climat dans le PLUm
Oui
14
Préserver et valoriser les espaces forestiers
Oui
15
Consolider la trame verte et bleue pour une stratégie biodiversité impactante
Oui
16
Développer l’agriculture urbaine durable et soutenir une alimentation locale
biologique
Oui
17
Préserver la ressource en eau
Oui
18
Poursuivre la gestion du risque inondation
Oui
19
Créer un observatoire des risques
Oui
20
Accompagner à la conversion des modes de chauffages polluants
Non
21
Élaborer un plan de mobilité pour les services de la métropole
Non
MÉTROPOLE ET COMMUNE
D’ORLÉANS
ENQUÊTE SUR « L’ADAP
TATION DES VILLES AU CHANGEMENT CLIMATIQUE »
75
Action
Relevant de l’adaptation
au changement
climatique dans le
PCAET ?
22
Soutenir les actions du plan de déplacements urbains ayant un fort impact sanitaire
et environnemental
Non
23
Élaborer un schéma de développement de la motorisation alternative
Non
24
Conduire la démarche Cit’ergie
Non
25
Soutenir et amplifier la politique de prévention des déchets sur le territoire de la
métropole
Non
26
Adapter la politique d’achat aux o
rientations climatiques
Non
27
Réinterroger des modèles économiques et des budgets pour remettre en cause la
logique de retour sur investissement et intégrer des critères environnementaux
Non
28
Souscrire à l’énergie verte
Non
29
É
tablir et mettre en œu
vre une stratégie de mobilisation commune et transversale
Oui
30
Développer une programmation artistique sur la résilience et l’adaptation au
changement climatique
Oui
31
Favoriser la coopération avec les citoyens et l’émergence d’un réseau de citoyens
engagés en faveur du climat
Oui
32
Créer un réseau des élus engagés pour le climat
Non
33
Améliorer la résilience du tissu économique local au changement climatique
Oui
Source : métropole.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
76
Annexe n° 4.
Liste des actions de la feuille de route métropolitaine relative à
l’adaptation au changement climatique
Action
Objectif
général
Solution
État de maturité
de la solution en
2022
Financement
Soutenu par un
document de
planification
N° 24
et 26
Biodiversité
Créer des havres de biodiversité, tous
les 1 à 5 kms reliés par des corridors
Besoin d’études
préalables
Pas encore
chiffré
PCAET
N° 67
Eau
Désimperméabiliser les espaces
urbains et végétaliser pour atteindre
la conformité des systèmes
d’assainissement
En place au
parking Munster et
au parking de la
Direction du cycle
de l’eau
Chiffré
Schéma des
eaux pluviales
N° 68
Eau
Accompagner les entreprises pour
désimperméabiliser leurs surfaces
Pas d’action en
2022
Pas encore
chiffré
Schéma des
eaux pluviales
N° 70
Eau
S’appuyer sur la réglementation pour
lutter contre l
’artificialisation des
sols
Déjà mis en
oeuvre
n.c
PLUM
N° 236
Biodiversité
Transformer les espaces gazonnées
des infrastructures en espace de
gestion extensive
Déjà en place
Pas encore
chiffré
n.c
N° 253
Biodiversité
Utiliser des plantations en ombrières
En place à titre
expérimental
Pas encore
chiffré
n.c
N° 256
Biodiversité
Planter des arbres et protéger les
arbres en ville en augmentant
fortement le nombre d’arbres
reconnus d’intérêt
Déjà en place
Chiffré
PLUM
N° 258
Biodiversité
Réaliser le plan Canopée : inventaire,
protection, gestion et développement
du patrimoine arboré. Connaissance,
suivi et stratégie pour le patrimoine
arboré privé et public basé sur la
couverture des arbres plutôt que sur
un décompte des tiges.
En phase d
études
préalables
Pas encore
chiffré
PCAET
N° 270
Biodiversité
Penser les projets urbains en
protégeant la végétation existante le
plus possible notamment les arbres
plutôt que de compenser la
destruction a posteriori
En place à titre
expérimental
Sans objet
n.c
N° 337
Ville durable
Intégration des ilots de ce chaleur
dans le PLUM et créer de l’ombre et
de la fraicheur grâce à des
aménagements spécifiques (arbres,
fontaines, arcades, jardins)
Intégrée au PLUM
mais non réalisée
in situ
Pas encore
chiffré
PLUM
N° 362
Ville durable
Limiter la bétonisation, au profit de
parcelles de verdure, de jardins
vivriers, de jardins pédagogiques
Déjà mis en
oeuvre
Pas encore
chiffré
PLUM
Source : métropole.
MÉTROPOLE ET COMMUNE
D’ORLÉANS
ENQUÊTE SUR « L’ADAP
TATION DES VILLES AU CHANGEMENT CLIMATIQUE »
77
Annexe n° 5.
Liste des actions d’adaptation au changement climatique
au sein des 12 programmes
Thématique
Solution
Périmètre
d’intervention
Soutenu par un
document de
planification
Biodiversité
Dans les opérations d’aménagement en
rénovation urbaine, désimperméabiliser les sols
Ville d’Orléans
SCOT et PLUm
Biodiversité
Dans les opérations d’a
ménagement en
rénovation urbaine, adapter les plantations pour
une gestion extensive et économe en eau
Ville d’Orléans
Orléans métropole
SCOT et PLUm
et PCAET
Biodiversité
Favoriser des actions en faveur de la biodiversité
dans la gestion de nos équipements et ouvrages
eau et assainissement
Orléans métropole
Biodiversité
Renforcer la participation de la ville aux 24h de la
biodiversité
Ville d’Orléans
Biodiversité
Intégrer un pôle sur la biodiversité dans le futur
centre d’interprétation de l’archit
ecture et de
patrimoine
Orléans métropole
Biodiversité
Développer la biodiversité en ville : agir sur la
flore grâce à des aménagements et des plans de
gestion adaptés
Ville d’Orléans
Orléans métropole
Biodiversité
Intégrer encore davantage la biodiversité dans la
conception des opérations d’aménagement
notamment de rénovation urbaine avec la création
de zones propices à la biodiversité
Ville d’Orléans
Orléans métropole
PLUm et PCAET
Biodiversité
Réaliser des inventaires de biodiversité
communale sur les 22 communes et mettre en
œuvre les plans d’actions associés
Orléans métropole
PCAET
Biodiversité
Réaliser les suivis réguliers de l’état des lieux de
la biodiversité communale (IBC)
Ville d’Orléans
PCAET
Biodiversité
Mettre en place un suivi des chantiers sur la
biodiversité sur les opérations d’aménagement
grâce à l’observatoire de la biodiversité
métropolitaine et des démarches participatives
avec les habitants
Ville d’Orléans
PCAET
Espaces publics
sobres et durables
Dans le cadre de la gestion des espaces publics,
accompagner la maturité des arbres plutôt que
leur abattage systématique
Ville d’Orléans
Espaces publics
sobres et durables
Définir un projet créatif de végétalisation de la
place du Martroi dans le cadre d’une commande
publique innovante
Ville d’Orléans
Espaces publics
sobres et durables
Elaborer et déployer un programme de
végétalisation des espaces publics, des parcs et
jardins, des abords et façades de bâtiments
publics et d’immeubles
Ville d’Orléans
PCAET
Espaces publics
sobres et durables
Pour la végétalisation des espaces publics :
développer les vivaces, limiter les plantes
annuelles et bisannuelles, choisir des plantations
moins consommatrices d’eau et poursuivre le
développement d’espaces publics adaptés à ces
techniques
d’entretien
Ville d’Orléans
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
78
Thématique
Solution
Périmètre
d’intervention
Soutenu par un
document de
planification
Espaces publics
sobres et durables
Réaliser le plan Canopée : inventaire, protection,
gestion et développement du patrimoine arboré
Ville d’Orléans
Orléans métropole
PLUm
Performance
environnementale
des bâtiments
Développer
les cours d’école Oasis
Ville d’Orléans
PCAET
Territoire résilient
Engager la mise en œuvre opérationnelle d’un
schéma directeur de réduction des vulnérabilités
face au risque de ruissellement : accompagner
l’aménagement du territoire, la population dan
s le
déploiement de mesures individuelles,
communiquer et engager les travaux à l’échelle
des bassins versants
Orléans métropole
PLUm (OAP
spécifique)
Urbanisme durable
Adapter la ville au changement climatique en
agissant spécifiquement sur les ilots de chaleur
Orléans métropole
SCOT, PCAET et
PLUm
Urbanisme durable
Développer la connaissance sur les techniques de
désimperméabilisation des surfaces : retour
d’expériences, actions inspirantes
Ville d’Orléans
Territoire résilient
Animer un réseau d’act
eurs pour une montée en
compétences du territoire autour de la
construction de la ville durable
Orléans métropole
PCAET
Source : CRC, commune et métropole.
MÉTROPOLE ET COMMUNE
D’ORLÉANS
ENQUÊTE SUR « L’ADAP
TATION DES VILLES AU CHANGEMENT CLIMATIQUE »
79
Annexe n° 6.
Services intervenant dans le champ
de l’adaptation au changement climatique
Directions Générales
Directions
opérationnelles
Organisation
DGA transition
écologique
Direction du cycle de
l’eau et de l’énergie
Deux sous-directions : travaux et patrimoine et exploitation
DGA transition
écologique
Direction de
l’environnement et de
la prévention des
risques
Quatre sous-directions : environnement et ressources, sécurité,
accessibilité, hygiène et habitat, climat et énergie, risques et
résilience
DGA développement du
territoire et attractivité
Direction de la
planification de
l’aménagement urbain
et de l’habitat
Cinq sous directions : instruction des autorisations des droits du sol,
habitat et logement, rénovation urbaine, action foncière et stratégie
immobilière et projets urbains
DGA cadre de vie et
proximité
Direction des espaces
publics
Une sous-direction programmation, expertise et innovation et sept
sous-directions de pôles territoriaux
Directrice rattachée
auprès du DGS
Directrice mission
« transition et
innovation »
Chargée de
l’animation des
feuilles de route de la
transition
Coordonne et pilote les démarches de transition écologique avec les
directions opérationnelles et ressources, mise en œuvre des outils de
pilotage et de suivi en lien avec la direction de l’environnement et
de la prévention des risques et le pilotage de l’école des
transitions
(organisation apprenante, outils d’accompagnement à la
transformation
pour les agents et les élus)
Mise en œuvre du plan d’actions du PCAET et des actions issues
des assises, mobilisation des partenaires, animation, organisation et
suivi de l
’instance citoyenne (vigie) et évaluation, animation de
l’équipe projet en charge du portefeuille de projets d’Orléans
métropole et de la ville d’Orléans
Source :
CRC d’après l’
organigramme mutualisé commune et métropole.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
80
Annexe n° 7.
La méthode I4CE
L’institut
I4CE a développé une évaluation environnementale des budgets locaux,
permettant de distinguer notamment les mesures d’atténuation et les mesures d’adaptation (ci
-
dessous).
Source : I4CE
L
’approche retenue par l’institut I4CE
sur le volet d’adaptation a
u changement
climatique propose un protocole en trois étapes. La première étape consiste à identifier les
dépenses qu’il est utile et nécessaire d’analyser au regard des objectifs d’adaptation au
changement climatique et à mettre de côté celles qui sont neutres du point de vue de ces
objectifs. La deuxième étape permet d’évaluer si la dépense analysée est couverte par les
mesures de politiques publiques prises par la collectivité en faveur de l’adaptation. La troisième
étape consiste à dire si l’action à la
quelle renvoie la dépense analysée a effectivement été
adaptée (a intégré de nouvelles dimensions ou critères et/ou a vu ses caractéristiques modifiées).
Cette dernière diffère de l’étape précédente en ce qu’elle permet de vérifier que les mesures de
polit
iques publiques identifiées à l’étape 2 ont bien été mises en œuvre dans le cas spécifique
de la dépense.
MÉTROPOLE ET COMMUNE
D’ORLÉANS
ENQUÊTE SUR « L’A
DAPTATION DES VILLES AU CHANGEMENT CLIMATIQUE »
81
Annexe n° 8. Glossaire
ADEME :
A
gence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie
BRGM :
Bureau des recherches géologiques et minières
CAUE :
C
onseil d’architecture, d’urbanisme et de l’environnement
CEREMA
:
C
entre d’études et d’expertises sur les risques, l’environnement, la mobilité et
l’aménagement
CRTE
:
Contrat de relance et de transition énergétique
DICRIM :
D
ocument d’information communal sur l
es risques majeurs
DOO :
D
ocument d’orientations et d’objectifs
EPCI :
Établissement public de coopération intercommunale
GEMAPI
:
Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations
GES :
Gaz à effet de serre