Secrétariat général
Tél. 02 40 15 08 00
mairie@mairie-lepouliguen.fr
—
RÉF. CLAS/NB
AVANT PROPOS
Tout d’abord, nous aimerions remercier nos interlocuteurs avec lesquels il a été possible
d’échanger, d’écouter et d’évoluer dans un contexte qui devient de plus en plus complexe,
de la
stratégie à l’action, de la règle à l’acceptabilité de la règle. Nos auditeurs ont pris en compte les
difficultés rencontrées par les acteurs de terrain, les élus et agents de proximité que nous
sommes.
Dans ce rapport définitif, nous vous remercions également d’avoir pris en compte
certaines
modifications
géographiques
(la
Baie
du
Pouliguen…)
ou
de
termes
(« accompagnement des processus naturels
» qu’abandon…).
Ensuite, nous remercions la CRC pour les éléments de réflexion et de débat introduits à travers
les recommandations faites. Si nous ne partageons pas toujours les points de vue ou les
approches, essentiellement pour des raisons de mise en pratique, ce rapport dénote la nécessité
de faire progresser les orientations prises par le législateur et portées par tous les acteurs du
territoire en matière d’érosion du trait de côte.
Par cette dernière réponse, et même si certains développements sont parfois longs, il nous a
semblé important d’évoquer les différents sujets de manière globale et exhaustive tant la
complexité du sujet et ses conséquences méritent réflexion.
Concernant la synthèse, nous nous permettons d’émettre quelques remarques
:
1-«
À l’heure actuelle, aucune coordination ni aucun recensement des actions de gestion du trait
de côte ou de leur coût ne sont donc réalisés par l’EPCI
»
Si ce propos est juste, il nous semblerait tout aussi juste de l’accompagner des deux remarques
suivantes :
Le Pouliguen, le 30 novembre 2023
Chambre Régionale des Comptes
Monsieur CHABERNEAUD Benjamin
25 rue Paul Bellamy
BP 14119
44041 NANTES CEDEX 01
CRC Pays-de-la-Loire
KPL GA230395 KJF
30/11/2023
-
L’EPCI en lien avec les communes a néanmoins initié une stratégie de gestion locale intégrée
du trait de côte laissant augurer d’une future coordination et d’une planification des actions de
gestion du trait de côte. En cela, nous notons que le vice-présid
ent de l’intercommunalité en
charge de l’élaboration de cette stratégie est le maire de la commune du Pouliguen, l’une des
communes les plus impactées par le risque d’érosion.
2-«
…le règlement et le zonage de ces plans se bornent à prendre acte des interdictions et
restrictions d’urbanisme posées par le PPRL mais n’intègrent pas la problématique du recul du
trait de côte dans leur politique d’aménagement et d’urbanisme.
»
Nous tenons à préciser que le PPRL intègre la problématique du recul de trait de côte, des zones
d’érosion étant identifiées. A ce titre, les PLU, son règlement et le zonage du PPRL sont intégrés
dans l’instruction des autorisations d’urbanisme. En l’état,
nous souhaiterions voir préciser que
les politiques d’
aménagement
et d’urbanisme n’ont pas à se substituer au PPRL qui aurait mérité
d’évoluer au fil de l’évolution de la connaissance et des études menées en matière d’érosion
côtière et des données renouvelées en matière de changement climatique. Nous tenons
également à préciser que l’évolution législative sur la nécessité de prendre en compte le recul du
trait de côte n’est que très récente –
loi Climat et résilience du 22 août 2021. Il ne saurait être
reproché à des PLU élaborés en 2014 leur incomplétude en la matière.
3-«
…ces dernières (communes auditées) ont aggravé l’exposition de leur territoire au risque
d’érosion côtière en autorisant des travaux dans des zones où le trait de côte recule, parfois de
façon irrégulière, comme sur la commune du Pouliguen.
»
Nous tenons à préciser dans cette synthèse que l’instruction des autorisations d’urbanisme au
regard des documents applicables tels que le PPRL et en raison de la prise en compte faible
dans ce dernier du recul du trait de côte, a conduit à aggraver l’exposition au risque d’érosion
côtière. La seule autorisation critiquable par rapport au PPRL en vigueur est une autorisation
datant de 2017. Notre commune sensibilise à ce risque et instruit avec une forte rigueur depuis
2020.
4-
«
Le transfert de la compétence urbanisme vers l’EPCI
apparaît en effet comme l’évolution la
plus souhaitable afin qu’un véritable projet territorial, global et transversal, intégrant le territoire et
les territoires arrières littoraux…
»
Nous considérons là un choix politique exprimé que nous pouvons entendre mais auquel nous
n’adhérons pas.
D’une part, le transfert de la compétence urbanisme vers certains EPCI n’a
pas majoritairement
été source de succès des politiques publiques, bien au contraire, prenons en cela l’adoption de
PLUM et leur conséquence sur la production de logements. Ce transfert aurait également un effet
inverse quant à l’information, l’accompagnement et l’acculturation de nos concitoyens en
éloignant toujours plus nos concitoyens de leurs instances administratives. Cela aurait un effet à
proprement parler indésirable sur un enjeu majeur des politiques publiques qu’est l’acceptabilité.
Nous en prenons pour exemple la révision du SCOT en matière de SDU et l’instruction des ADS
réalisé
s par l’intercommunalité
dont l’approche est
plus éloignée de certaines réalités concrètes
de terrain et de nos concitoyens, ne serait-ce que
d’un point
de vue urbanistique et foncier.
D’autre part, deux évolutions majeures sont à
noter qui vont nous conduire à un véritable projet
territorial, global et transversal :
-
La stratégie locale de gestion intégrée du trait de côte visant notamment à l’élaboration d’une
cartographie et d’un plan d’actions
-
La mise en révision du SCOT pour en faire d’un SCOT Grenelle, un SCOT Littoral, intégrant
la Stratégie Locale de Gestion Intégrée du Trait de Côte (SLGITC)
5- «
Cette intégration dans les PLU devra cependant être opérée par l’entrée des communes sur
la liste du décret du 29 avril 2022 pris en application de la loi Climat et Résilience du 22 août
2021
»
D’une part, à l’instar de nos propos ci
-dessus, cette cartographie, si elle aboutit, ne nécessitera
pas pour autant une évolution vers un PLUI, étant intégrable au futur SCOT qui lui-même sera
opposable aux PLU qui auront un temps limité pour se mettre en conformité.
D’autre part,
même si les travaux sont menés à l’échelle locale en concertation avec les élus
locaux actuels qui prennent à bras le corps le sujet, avec l’appui scientifique indispensable du
CEREMA, qui je le rappelle est un établissement public relevant du ministère de la Transition
écologique et de la Cohésion des territoires, il nous semble que
l’Etat, premier acteur du PPRL,
pourrait se saisir immédiatement du sujet en initiant une révision du PPRL pour intégrer cette
cartographie issue des travaux en matière de SLGITC et conserver ainsi toute la pertinence et la
cohérence d’une approche homogène sur cet enjeu national
qu’est l’
l
’érosion du trait de côte.
Ensuite, comme vous le relevez, des communes non concernées initialement par la liste du décret
selon les critères établis par les services de l’Etat, s’y sont inscrites.
Vous l’avez clairement
indiqué
: elles n’étaient pas en tant que telles considérées comme impactées par l’érosion (La
Baule-Escoublac) mais par leur inscription, y recherchent un financement.
Notre non-
inscription qui relève d’un choix démocratique, offert aux communes par la loi
« Climat
et résilience » et non remis en cause par une modification législative ultérieure, a participé à
envisager un financement spécifique à l’érosion du trait de côte, mission principale de la
commission nationale du trait de côte (CNTC), nouvellement créée sous l’égide de la sénatrice
Mme Panonacle. Sans ce choix porté par de très nombreus
es communes du littoral et de l’ANEL,
nous gageons que les avancées que nous
connaissons, n’auraient pas existé.
Recommandation n°1
«
Recenser les enjeux menacés par l’érosion côtière à 30 ans et à 100 ans sur l’ensemble du
territoire communautaire et procéder à l’estimation de leur
valeur économique » [Cap Atlantique].
Nous sommes tout à fait favorables
au recensement des enjeux menacés par l’érosion côtière à
30 et 100 ans et à l’estimation de leur valeur économique. Cet outil
nous parait tout comme vous,
un outil indispensable de connaissance permettant de mieux cerner les risques et mieux anticiper
ses conséquences en impliquant l’ensemble des parties prenantes concernées par le sujet.
Comme vous l’indiquez dans le paragraphe 1.3.2, l’érosion côtière constitue un aléa naturel qui
s’aggrave et qui concerne 20% des
côtes françaises avec une densité de population 2.5 fois
supérieure à la moyenne hexagonale.
Ce sujet dépasse donc, selon nous le périmètre communal ou intercommunal et doit être apprécié
sur les bases d’une méthodologie homogène sur l’ensemble du territoire placée sous la
responsabilité de l’Etat. Elle pourrait alors être intégrée aux PPRL qui comme vous le rappelez
page 24 n’ont
pas intégré l’élévation prévisible du niveau marin causé par le changement
climatique :
«
Par ailleurs, lorsqu’il existe, le diagnostic apparaît perfectible dès lors que la bande d’érosion
côtière inconstructible qu’il cartographie ne tient pas suffisamment compte du changement
climatique…l’élévation prévisible du niveau marin causé par le changement climatique n’a pas
été intégré comme paramètre de la méthode d’évaluation du risque d’érosion côtière…les
données utilisées dans le cadre de l’élaboration des deux PPRL applicables en l’espèce ne sont
pas actualisées et se fondent sur des observations de recul du trait de côte qui datent, pour les
plus récentes, de 2011. »
La défaillance dans la prise en compte de l’érosion côtière est avant tout liée à l’absence
d’évolution des PPRL, défaillance qui s’explique comme l’avez soulevé, aussi bien dans la
genèse que dans la non-adaptation du document.
Ces PPRL mis à jour en priorité deviendraient alors des documents exhaustifs opposables en
matière de droit
de l’urbanisme
, complétant les PLU mais aussi par une prise en compte dans le
SCOT en cours de révision.
Cette évaluation à mener dans les plus brefs délais devrait constituer la base de la concertation
à mettre en place entre les différents acteurs concernés
, y compris l’Etat, les associations
environnementales locales, les acteurs économiques,
par l’aménagement du territoire et non pas,
selon nous
, la première action d’une liste d’obligations qui pèseraient sur les communes
adhérentes au décret n°2022-
750 du 29 avril 2022 découlant de l’application de la loi du 22 aout
2021 dite climat et résilience.
Elle permettrait de mieux connaitre les risques financiers et de cibler les actions. Vous indiquez
dans votre rapport des conséquences économiques sur le risque immobilier de l’ordre de 0.8 à 8
milliards d’euros à l’échelle nationale à l’horizon 100 ans ce qui ne parait pas insurmontable à
l’échelle du temps et des acteurs concernés dont les sociétés d’assurance dont
il est peu fait
mention dans votre rapport et qui constituent pourtant un acteur incontournable du dispositif.
Comme vous le rappelez,
la loi climat et résilience n’a pas abrogé l’article 33 de la loi du 16
septembre 1807 relative au dessèchement des marais qui dispose toujours qu’il incombe aux
riverains de la mer d’assurer eux
-mêmes la protection de leur propriété montrant par la même la
responsabilité des propriétaires privés concernés et par voie de conséquence de leur compagnie
d’assurance.
La cartographie découlant de ce diagnostic permettrait aussi de réfléchir avec les élus territoriaux
à un calibrage des outils
législatifs (bail réel d’adaptation au changement climatique,
droit de
préemption spécifique…
)
permettant d’accompagner la gestion de ce risque. Le risque est connu
et les élus locaux dont je fais partie et que je côtoie au sein de l’ANEL
notamment, se sentent
engagés et sauront faire preuve de responsabilité aux cotés de l’Etat
et des acteurs locaux
concernés pour trouver des solutions adaptées à chaque territoire.
Les réponses à la question posée par les conséquences de l’érosion côtière ne doivent pas être
limitées :
-
qui doit porter la responsabilité notamment financière des enjeux dans une analyse coûts
avantages que nous considérons comme la bienvenue
mais
aller jusqu’à
:
-
comment pouvons-nous répondre de manière responsable, collective et équilibrée à ces
enjeux
, dans un souci d’acculturation et d’acceptabilité de notre population
et de l’ensemble des
acteurs du territoire
–
de l’Etat, la Région, l’intercommunalité, les communes, les responsables
économiques aux associations et des propriétaires.
Nous avons
parfaitement conscience de l’importance que constitue l’enjeu posé par l’érosion
côtière mais nous ne souhaitons pas engager la commune dans un dispositif incertain entraînant
plus de désapprobations ou d’incompréhension que de solutions
. Ceci aurait pour conséquence
de donner
une impression de précipitation qui n’engendre pas la confiance
et mettrait vite un
terme à votre dernière recommandation en matière d’information du public
.
Vous apportez une observation complémentaire : «
Une coordination à l’échelle des cellules
hydro-sédimentaires ou, à tout
le moins, à l’échelle intercommunale est donc nécessaire pour
adopter un périmètre cohérent, ce que la commune du Pouliguen souligne également dans sa
réponse. » Nous la complétons : le territoire des deux intercommunalités est cohérent et fait sens
dans le cadre de l’élaboration de la stratégie de gestion locale du trait de côte de la Carene et
de
Cap Atlantique.
Vous précisez également
en matière d’
ingénierie communale et intercommunale : « Sur ce point,
la commune du Pouliguen relève dans sa réponse que les moyens communaux ne sont pas à la
hauteur des obligations que
font porter l’État et le législateur aux communes.
» Nous vous
remercions pour cette précision qui intègre toutes les obligations portées par les communes dans
le cadre d’un code des collectivités territoriales augmentées de 300% en 10 ans, d’un code de
l’urbanisme augmenté de 40% en 10 ans ou d’un code de l’environnement multiplié par 10 en 20
ans, dans un contexte de perte d’autonomie fiscale des communes.
Le rapport définitif vient préciser que « Dans leur réponse à la chambre, la commune du
Pouliguen et Cap Atlantique indiquent adhérer à cette recommandation. L’EPCI précise par
ailleurs que cette dernière sera mise en œuvre dans le cadre de la stratégie lo
cale de gestion
intégrée
du trait de côte en cours d’élaboration et qu’une telle évaluation constituera une aide
utile à la décision. L’EPCI précise néanmoins que sur son littoral, au regard des prix de
l’immobilier, les orientations stratégiques devraient
pencher, dans la plupart des cas, en faveur
d’une fixation du trait de côte par une protection en dur plutôt qu’à un repli stratégique, bien plus
coûteux. »
Si notre première remarque est un peu longue pour une recommandation que nous approuvons,
nous souhaitions, par ce biais, contextualiser cette approbation et la pondérer. Au regard du
rapport définitif, nous restons prudents quant aux orientations stratégiques affichées par l’EPCI,
priorisant la fixation du trait de côte par une protection en dur. Il n’y aura d’orientations
préférentielles qu’à l’issue de l’élaboration de
la stratégie de gestion du trait de côte
d’autant que
vous avez soulevé l’importance des ouvrages de protection, leur coût et la position défavorable
de l’Etat à l’égard des ouvrages en dur.
Recommandation n°2
« Assurer la coordination de la compétence « Gestion du trait de côte
» au sein de l’agglomération
et offrir un appui technique aux communes membres qui en ont besoin. » [Cap Atlantique]
Nous acquiesçons totalement à votre propos introductif à savoir : «
Les services de l’État (DREAL
et DDTM) apportent quant à eux un appui technique et financier à la mise en œuvre de la
compétence GEMAPI et restent compétents pour élaborer les PPRL, mais aussi pour assurer le
contrôle de la légalité des documents d’urbanisme et des autorisations d’occupation des sols.
»
Ceci signifie que le premier acteur qui a initié l’intégration de l’érosion côtière dans un PPRL
élaboré par ses soins, devrait avoir la charge de poursuivre ce
tte prise en compte de l’impact du
changement climatique sur l’érosion côtière et en assurer le respect. Il nous paraît nécessaire de
le préciser.
« Aucun recensement des actions de gestion du trait de côte ou de leur coût sur le territoire
communautaire n’est donc réalisé. Aucun programme d’actions ni programmation pluriannuelle
d’investissement ne sont élaborés. La gestion de la problématique est sur
tout mise en
œuvre
au
coup-par-
coup par les communes, souvent guidée par l’urgence, sans vision à long terme, en
particulier en termes de coût financier ou d’efficacité technique : il est surtout question de
procéder à l’entretien et à la sécurisation du
trait de côte, notamment lorsque des falaises sont
instables. Il apparaît également que les communes de Cap Atlantique ne sont pas toutes dotées
de l’ingénierie pour traiter ce risque littoral de façon efficiente, qui nécessitent en effet une forte
expertise technique que l’agglomération est davantage en mesure de proposer.
»
Aux propos ci-dessus, nous voudrions apporter deux éclairages :
-
Notre commune au début de la présente mandature en 2020 a fait réaliser un diagnostic
complet dont l’existence
est à peine évoquée dans le présent rapport. Ce diagnostic a pour objet
d’assoir une politique en matière de stratégie du trait de côte et nourrir la réflexion d’un plan
d’actions qui n’est autre qu’un PPI.
-
Si cette implication de notre commune sur l’érosion côtière est récente, il nous paraîtrait juste
de la mettre en lien avec une évolution et une prise de conscience tout aussi récente du législateur
qui n’a réellement investi le sujet qu’à travers la loi Climat et Résilience d’août 2021.
-
Notre commune est d’autant plus
impliquée ce qui
n’est pas
relevé dans le présent rapport
que la vice-
présidence au sein de l’intercommunalité en charge de l’élaboration de la SLGITC est
assurée par le Maire de la ville du Pouliguen.
Si nous ne sommes pas dotés d’une ingénierie suffisante ce qui au passage est le cas dans tous
les domaines
en raison de l’inflation législative non maîtrisée
, les moyens communaux ne sont
pas à la hauteur des obligations que font porter l’Etat et le législateur aux communes ainsi qu’aux
intercommunalités, et bien au-
delà du domaine de l’ingénierie –
la sécurité…,
le jugement porté
occulte les moyens et la mobilisation des agents et élus de notre commune.
Au-
delà de l’aspect cartographique, outils et compétences en matière de planification
d’aménagement, nous abondons dans le sens de l’observation de la CRC pour considérer que
l’échelon intercommunal est le plus pertinent
, de surcroit pour lier la compétence « gestion du
trait de côte » et la compétence « GEMAPI ». Nous souhaitons aller plus loin rejoignant
également le propos initial de la CRC en précisant que
le sujet de diagnostic et d’étude doit aller
au-
delà de l’intercommunalité pour englober le territ
oire des deux intercommunalités
–
CARENE
et CAP Atlantique
–
quitte à ce que celles-ci retrouvent une certaine indépendance pour élaborer
leur programme d’actions. C’est ainsi le cas
de la stratégie menée en lien avec le CEREMA.
Par ailleurs, pour appuyer totalement la recommandation de la CRC dans sa dimension
ingénierie, cela supposerait
que l’intercommunalité se dote d’une ingénierie plus conséquente
que celle relevée par la CRC dans son présent rapport. Nous abondons dans ce sens à la
remarque complémentaire apportée au rapport définitif : « En tout état de cause, un renforcement
de l’ingénierie technique au sein de la direction de l’environnement de l’EPCI, qui n’est pour
l’instant dimensionnée que pour traiter du risque
de submersion marine, est à prévoir. »
Recommandation n°3
«
Finaliser, dans les meilleurs délais, l’élaboration de la
stratégie locale de gestion du trait de
côte. »[Cap Atlantique]
«
Une fois la stratégie mise en place, un programme d’actions mettant en œuvre cette dernière
peut être défini : il s’agit en particulier d’adapter la politique d’aménagement et d’urbanisme du
territoire, en particulier via l’intégration de la stratégie de gestion du trait de côte dans les
documents de planification (schéma de cohérence territorial
e, plans locaux d’urbanisme, etc.),
de mettre en œuvre, le cas échéant, la relocalisation des enjeux, ou encor de procéder à des
travaux sur le littoral conformes aux orientations stratégiques, en respectant une analyse coût-
bénéfice (ACB) fondée sur plusi
eurs critères. Par ailleurs, la mise en place d’une stratégie locale
permet de faciliter la communication auprès du public et de le sensibiliser aux enjeux relatifs à
l’érosion côtière.
»
Nous rappelons que la commune du Pouliguen est la première porteuse d’une telle stratégie
-ce
qui est selon nous peu mis en avant dans le présent rapport - volontaire dans le choix du site
école et présente à chacune des étapes de l’élaboration de cette stratégie. En connaissance de
cause, nous attirons l’attention de la CRC sur le caractère circulaire de la réflexion
: faciliter la
communication auprès du p
ublic suppose d’apporter des orientations et des réponses en matière
de travaux, de relocalisation ; apporter des orientations et des réponses en matière de travaux,
de relocalisation suppose de connaître l’amplitude des enjeux, leurs coûts et leurs financ
ements.
Ce dernier point est la pierre angulaire absente de
l’édifice et sans laquelle les projections et la
dernière phase de la stratégie sera inaboutie, prenant là un danger de communiquer sur le risque
sans apporter de réponse sur sa gestion rationnelle et anticipée.
Par ailleurs, au même titre que la CRC invite à avoir une vision large, il nous semble aussi
nécessaire d'avoir une vision profondément écosystémique. Or une telle approche met en
exergue l'incapacité de bâtir un programme d'actions censé intégrer le repli stratégique par
l'absence de la connaissance de la portée d’autres évolutions profondes en matière
d’aménagement et d’urbanisme comme celle du ZAN, évolution aujourd'hui, ni finalisée dans ses
objectifs, ni finalisée dans son mode de gouvernance, ni intégrée dans des documents tel que le
SRADETT.
Nous avons bien noté la prise en compte de notre remarque à travers le complément apporté au
rapport définitif : « La commune du Pouliguen indique également à la chambre adhérer à cette
recommandation tout en mettant en relief le fait que la question du financement de la future
stratégie reste entière et que d’autres incertitudes, comme son acceptabilité par les élus
et le
public ainsi que le zéro artificialisation nette (ZAN), demeurent. »
Autant nous pouvons être en accord avec le besoin d'aller rapidement dans la finalisation de cette
stratégie, autant les instabilités nombreuses y compris en matière de financement ne permettent
pas d'aboutir sauf à le faire de manière excessivement théorique et sans aucune approche
concrète et réaliste qui nous sera reprochée tôt ou tard par le public. De l’acculturation, il n
ous
faut aussi travailler l’acceptabilité.
Nous abondons dans le sens de cette recommandation avec toutes les réserves émises ci-
dessus, dans une approche circulaire et écosystémique, sans oublier une approche
d’amélioration continue par l’Etat (knowledge management) permettant l’émergence d’
une
stratégie nationale de gestion du trait de côte claire et déclinable au niveau local, y compris dans
son approche financière.
Recommandation n°4
«
Respecter les règles d’inconstructibilité imposées par la réglementation du PPRL dans la bande
d’érosion côtière en ne délivrant plus d’autorisations d’urbanisme sur le secteur concerné
»
[Commune de Piriac-sur-Mer et commune du Pouliguen]
Nous ne pouvons qu’abonder dans le sens de cette recommandation mais d’une part, il nous
aurait semblé nécessaire que vous distinguiez comme nous l’avons soulevé en entretien de la
différence d’approche avant 2020 et après 2020 et d’autre part il nous semb
le tout aussi
nécessaire de revenir sur les éléments de votre analyse.
Tant en matière de délivrance, de surveillance et de contentieux, depuis 2020, nous ne cessons
d’émettre des refus ou d’avoir une interprétation stricte de l’application du PPRL. Plusieurs
contentieux en cours en témoignent, soit pour non-respect de la loi Littoral (recours contre un
refus de permis de construire non conforme à la Loi Littoral), soit pour non-respect du PPRL
(recours gracieux contre le refus de PC non conforme au PPRL).
«
Dans ces communes, les plans locaux d’urbanisme
devront ainsi comporter une zone exposée
au recul du trait de côte à l'horizon de trente ans, où toutes les constructions seront interdites
sauf exceptions limitatives, et des zones exposées au recul durait de côte à un horizon compris
entre trente et cent ans, dont la constructibilité est possible,
sous condition d’une démolition dans
leurs dernières années de vie, aux frais du propriétaire, des constructions édifiées sous le
nouveau régime. Par ailleurs, dans ces communes, un droit de préemption spécifique est mis en
place afin qu’elles soient en mesure d’acquérir des
biens situés dans les zones exposées au recul
du trait de côte, et de conclure des baux
réels d’adaptation
à l’érosion côtière, ceci afin de faciliter
la recomposition du littoral.
Enfin, l’information
des acquéreurs et locataires de biens sur les
risques liés au recul du trait de côte est renforcée puisque dans lesdites communes, le vendeur
et le bailleur ont
notamment l’obligation
d’indiquer
l'horizon temporel d'exposition au recul du trait
de côte du bien dans un état des risques remis lors de la première visite du bien.
»
Nous tenons à rappeler que notre commune est en droit de conserver comme seul document
opposable à l’érosion du trait de côte, le PPRL en vigueur conformément à la loi Climat et
Résilience du 22 août 2021. A ce titre, seul le conseil municipal est souverain pour déterminer
l’inscription sur la liste des communes dont le territoire est particulièrement vulnérable au recul
du trait de côte.
Cela nous permet de rebondir ainsi sur l’appréciation suivante portée par la CRC
:
« Cet examen
révèle que le recul du trait de côte n’est pas intégré dans leur stratégie d’aménagement et
d’urbanisme, contrairement à ce qui doit prévaloir aujourd’hui, et que la vulnérabilité de leur
territoire au risque est donc susceptible d’être aggravée.
»
Le PPRL est totalement pris en compte dans l’instruction des ADS sur la commune du Pouliguen
et c’est dans ce cadre fixé par l’Etat que la stratégie d’aménagement et d’urbanisme s’est
organisée depuis 2016.
Cet examen laisse penser que les communes accusent un retard sur la mise en place d’une
stratégie d’aménagement et d’urbanisme. Or, il nous semble important de soulever que s’il y a
retard, il est aussi bien dû à la non-exhaustivité du PPRL
en matière d’érosion côtière
qu
’à
la
prise de conscience récente
d’une meilleure approche législative de la gestion du trait de côte en
2021. Il pourrait être reproché rétroactivement à la commune
d’avoir insuffisamment agi
sur la
période auditée à savoir 2011 et exercices suivants.
L’insuffisance du recul du trait de côte dans
la stratégie d’aménagement et d’urbanisme est aussi bien le fait de la commune
que celui du
législateur et de l’Etat. Rappelons juste que le PPI sur la période 2023
-
2026 de l’Etablissement
public foncier de Loire-
Atlantique, outil essentiel en matière de stratégie d’aménagement et
foncière, n’intègre pas le recul du trait de côte. L’outil de p
olitique foncière, principal et essentiel,
offert par l’EPF ne peut, à ce jour, servir une quelconque politique d’aménagement de notre
commune en matière d’érosion côtière
tant les enjeux financiers sur des intérêts aussi bien
collectifs que particuliers sont disproportionnés par rapport aux moyens communaux ou
intercommunaux.
«
La mise en place d’un zonage spécifique, contraignant fortement les possibilités de construire
dans les secteurs contigus à la bande d’érosion côtière dans le PPRL, aurait pu s’avérer
pertinente pour se
prémunir contre tout risque d’autoriser à l’avenir de nouvelles constructions
soumises à l’aléa. En effet, les PPRL n’identifient les risques littoraux qu’à un instant donné et ne
sont pas mis à jour régulièrement. »
Nous abondons dans cette observation qui précise un point essentiel en
l’absence d’une prise en
compte suffisante
du risque lié à l’érosion du trait de côte
par le PPRL et son caractère non
évolutif. Depuis son élaboration en 2016, des rapports sont venus réajuster les prévisions en
matière d’érosion. Ces prévisions auraient pu être prises en compte dans l’instruction des ADS
si les PPRL avaient été mis à jou
r avec pour conséquence, une stratégie d’aménagement et
d’urbanisme des communes réinterrogées.
«
En conséquence, la bande d’érosion côtière inconstructible définie par le PPRL se superpose
de façon incohérente au zonage et au règlement du PLU. Par exemple, les zones UCa et UCb,
correspondant respectivement au secteur de la « Grande Côte » donnant su
r l’océan Atlantique
et au secteur de la côte de Penchâteau qui domine la baie de la Baule, lesquels englobent ainsi
une partie de la bande d’érosion côtière du PPRL, autorisent l’extension des constructions
existantes jusqu’à 30 m², ce compris les maisons
d’habitation, alors que le PPRL interdit au
contraire les travaux qui conduisent à aggraver la vulnérabilité au risque, ou à créer une emprise
au sol ou une surface de plancher supplémentaire ou des locaux à sommeil supplémentaires.
Cette superposition de règles contradictoires est donc difficilement lisible même si, juridiquement,
le PPRL supplante le PLU. »
Nous entendons parfaitement cette remarque sur la superposition qui par l’existence d’une carte
unique apporterait une meilleure lisibilité sans avoir la même conclusion qui consisterait à retenir
que le PPRL n’a pas été pris en compte dans l’instruction d
es ADS. Cette absence de
superposition n’est pas propre à la commune du Pouliguen, les communes de la Presqu’île
Guérandaise ayant toutes, deux jeux de carte différenciant le zonage PLU et le zonage PPRL.
«
…la commune du Pouliguen a répondu à la chambre que « des autorisations ont été délivrées
jusqu’en 2020 dans des zones susceptibles d’être considérées comme menacées par l’érosion
et impactées par les futures projections des bandes d’érosion côtière dans
le cadre de
l’élaboration de la SLGTC »
Nous rétablissons notre juste propos en la matière sans en remettre en question le sens. Il est
très clair qu’au regard de la connaissance que nous avons de l’érosion côtière et des données
prévisionnelles produites par des organismes/organisations différentes
(GIEC…)
sous réserve de
s’acco
r
der sur l’hypothèse scientifique la plus pertinente
,
la bande d’érosion côtière
est
supérieure à celle inscrite dans le PPRL. En cela, les autorisations délivrées avant 2020 peuvent
l’avoir été dans des zones considérées
aujourd’hui comme menacées par l’érosion au regard de
ces données prévisionnelles. Si les autorisations sont conformes au PPRL, document opposable,
elles ne le sont pas aux rapports émis par le GIEC ou d’autres, rapports non opposables aux
ADS.
Nous n’abondons pas dans le complément apporté au rapport définitif
: « Outre le fait que le PLU
est perfectible puisqu’il ne tient pas compte du risque d’érosion côtière, le même écueil touche la
pratique de délivrance des autorisations d’urbanisme de la commune, ce qui tend à accroître
encore davantage la vulnérabilité du territoire au risque. En effet, à la question de savoir si, depuis
2011, des autorisations ont été délivrées dans des zones auj
ourd’hui considérées comme
menacées par l’érosion, la commune du Pouliguen a répondu à la chambre que « des
autorisations ont été délivrées jusqu’en 2020 dans des zones susceptibles d’être considérées
comme menacées par l’érosion et impactées par les futures projections des bandes d’érosion
côtière dans le cadre de l’élaboration de la SLGTC
».
En l’état, et au regard de l’évolution des données scientifiques, nous serons toujours confrontées
à ce constat sauf à faire évoluer nos documents d’urbanisme tous les 6 mois. Les données
scientifiques en matière d’élévation de la mer évoluent de manière c
onstante, sur la base des
rapports du GIEC ou d’autres études rendues public lors des différentes COP. Des autorisations
d’urbanisme seront délivrées demain dans des zones qui seront considérées comme menacées
par l’érosion, au moment où elles seront délivrées. C’était le sens de notre remarque.
A ce titre, la stratégie locale de gestion intégrée du trait de côte pourrait retenir différents
scénarios en matière de bande d’érosion, d’une cartographie intégrant une bande d’érosion
minimaliste à celle intégrant une bande d’érosion sécuritaire. Ainsi,
la même observation pourrait
être faite si la délivrance d’une ADS intervenait sur un bien situé au
-delà de la limite bande
minimaliste et en deçà de la limite de la bande sécuritaire.
« La chambre a également opéré un contrôle par sondage de ces autorisations, et en conclut que
les dispositions du PPRL de la Presqu’île Guérandaise –
Saint Nazaire adoptées le 13 juillet 2016
par le préfet de la Loire-Atlantique ne sont pas systématiquement respectées par la commune du
Pouliguen »
Nous souhaitons apporter une nuance à ce point qui laisserait entendre que plusieurs
autorisations d’urbanisme n’ont pas respecté le PPRL et qu’également plusieurs dispositions du
PPRL n’ont pas été respectées.
En l’état, et factuellement, ce sont 17
PC qui ont été contrôlés.
Un seul PC délivré le 28 avril 2017 a été considéré comme non conforme au PPRL et n’a pas
pris en considération une règle du PPRL. Bien entendu, devant cette autorisation illégalement
accordée, nous ne pouvons que le regretter vivement.
«
Ainsi, la consultation de l’historique des ventes immobilières depuis février 2020 accessible
auprès de la Direction générale des finances publiques dans le secteur de Penchâteau et de la
Grande Côte du Pouliguen fait ressortir 7 ventes de maison d’habit
ation à proximité immédiate
du littoral pour un prix moyen au m² d’environ 11 000 €. L’autorisation en cause a donc conduit à
une augmentation irrégulière de la valeur potentielle des enjeux menacés de 352 000 €.
»
Cette évaluation est une anticipation de votre propos sur le financement des incidences en
matière de politique d’aménagement lié à l’érosion côtière. Le positionnement de la bande
d’érosion et la stratégie qui en découlera devra apporter des réponses en m
atière de stratégie
d’aménagement que notre commune ne pourra pas avoir sans une avancée fondamentale sur le
financement de la part des différents acteurs impliqués aussi bien publics que privés en matière
de recul du trait de côte
et principalement l’Etat
. Cette absence de visibilité pourrait inciter
l’intercommunalité dans l’él
aboration de sa stratégie à retenir un scénario minimaliste en termes
de
bande d’érosion côtière et non pas sécuritaire, plus proche de prévisions d’érosion retenues
par certaines organisations scientifiques
«
…le PLU de la commune du Pouliguen, de même que sa pratique de délivrance des
autorisations d’urbanisme, ne tient pas suffisamment compte du risque d’érosion côtière. En
conséquence, elle recommande aux deux communes de se conformer rigoureusement au
pri
ncipe d’inconstructibilité imposé par la réglementation du PPRL dans la bande d’érosion
côtière. »
Il est indispensable d’intégrer les risques littoraux
inscrits au PPRL dans les documents de
planification qui constituent ensuite la base de référence pour les pétitionnaires et les instructeurs
chargés de l’analyse des dossiers d’autorisation d’urbanisme
. Ces documents constituent les
seules références opposables lorsqu’un contentieux oppose les deux parties.
Le schéma n° 1 page 40 explique très clairement la hiérarchie des normes avec finalement deux
documents opposables que sont le PLU et le PPRI/PPRL. La loi n°2021-1104 dite Climat et
résilience prévoit que les PLU devront comporter une zone exposée au recul du trait de côte.
Vous rappelez par ailleurs page 45 que le PPRL supplante juridiquement le PLU ce qui invite
fondamentalement à ce que le
risque d’érosion soit cartographié au sein des PPRL placés sous
la responsabilité de l’Etat, garantissant ainsi une approche claire, transparente et homogène sur
l’ensemble du territoire national.
A notre sens,
cette cartographie qui s’appliquera au niveau local devrait plutôt découler du PPRL
qui devrait selon nous rassembler les risques inhérents à la compétence GEMAPI et à la
compétence recul du trait de côte
. La multiplication des supports peut s’apparenter à l’instar de
l’empilement des compétences dans les différentes collectivités à un mille
-feuille administratif qui
ne fait que complexifier le travail des agents de terrain.
Votre annotation 94 de la page 42 qui reprend un exemple concret situé sur la commune de
Piriac, constitue un exemple parfait des injonctions paradoxales auxquelles nous sommes
aujourd’hui confronté
s
sur le terrain et qui méritent d’être clarifiés par
un abaque relevant de la
compétence de l’Etat. Dans cette annotation
, deux concepts
s’opposent
, celui du droit opposable
constitué par les documents du PLU et du PPRL, et,
celui relevant d’une appréciation aujourd’hui
fondée sur des études scientifiques matéri
alisées dans document d’urbanisme opposable.
Vous
indiquez d’ailleurs que la délivrance de l’autorisation d’urbanisme par la commune d
u Pouliguen
est critiquable…mais le refus de délivrance en l’absence de document opposable aurait fait porter
un risque contentieux certain à notre commune.
Nous vous avons proposé dans le rapport
provisoire d’illustrer
plus avant cette réflexion avec un
cas d’école
que nous vous avons soumis et auquel nous sommes confrontés
et qui n’a
malheureusement pas fait l’objet d’un avis
de la CRC en la matière
. Il s’agissait de soulever qu’en
l’état, l’anticipation du risque d’érosion
demandée par la CRC est doublement source de
contentieux en demandant à refuser la délivrance d’une autorisation de construire
en réévaluant
le risque de l’érosion par rapport au PPRL en vigueur. D’une part, l’absence de document
d’urbanisme opposable fragilise un refus. D’autre part, l’incertitude du positionnement de la bande
d’érosion liée aux études scientifiques et aux discu
ssions en cours apportent une fragilité
supplémentaire.
Au regard de l’information lors de chaque DIA de l’élaboration d’une stratégie locale de gestion
du trait de côte, et de l’instruction menée sur les autorisations d’urbanisme, y compris le suivi des
réalisations, nous pouvons considérer que la recommandation n°4 est fortement mis en
application et qu’aucune autorisation d’urbanisme n’a été remise en cause par la CRC depuis
2020. Ainsi, aucun irrespect des règles d’inconstructibilité du PPRL n’a été relevé dans l’audit
des autorisations
d’urbanisme analysées
par la CRC à compter de 2020.
Nous avons bien noté la réponse de la CRC dans le rapport définitif : « Si la commune du
Pouliguen indique, dans sa réponse, être favorable à une reprise de la future cartographie locale
dans un PPRL révisé et non directement dans son PLU, l’écueil d’une superposition entre
différents documents persisterait toutefois. La chambre rappelle par ailleurs que la logique
poursuivie par la loi Climat et Résilience, soutenue par l’État, consiste à inciter les collectivités à
mettre en place leur propre cartographie locale et non à utiliser celle-
ci dans le cadre d’une
révision du PPRL.
Dans l’optique de remplacer le PPRL par la future cartographie locale portée par Cap Atlantique,
les communes devront intégrer le décret n° 2022-750 du 29 avril 2022 établissant la liste des
communes dont l'action en matière d'urbanisme et la politique d'aménagement doivent être
adaptées aux phénomènes hydrosédimentaires entraînant l'érosion du littoral. »
Nous maintenons notre requête d’une plus grande cohérence en modifiant la cartographie des
PPRL (premier outil cartographique intégrant la problématique de l’érosion) sachant qu’aucune
obligation n’est faite pour intégrer une nouvelle cartographie, d’intég
rer le décret n°2022-750 du
29 avril 2022 comme il n’est pas fait obligation aux communes d’intégrer une nouvelle
cartographie en présence d’un PPRL existant intégrant l’érosion du trait de côte, même obsolète
quant aux données scientifiques utilisées. Ceci est en soi une anomalie puisque des communes
pourraient souhaiter ne pas faire évoluer leur approche de l’érosion dans une telle situation.
Recommandation n°5
«
Intégrer dans les plans locaux d’urbanisme la future cartographie locale d’exposition au recul
du trait de côte actuellement en cours d’élaboration dans le cadre de la stratégie locale de gestion
du trait de côte. » [Commune du Pouliguen et commune de Piriac-sur-Mer]
Dans la logique des éléments argumentés ci-
avant et de la nécessité de disposer d’une approche
homogène du risque au niveau national, d’une traduction juridique du même ordre avec qui plus
est une prévalence des PPRL sur les PLU, nous abondons dans le sens de
l’intégration de la
cartographie d’exposition au recul du trait de
côte au sein des PPRL et non des PLU. Cette
appréciation ne doit pas être locale et doit relever d’une stratégie nationale (cf. ci
-avant)
« Pour ce faire, le PPRL devra être remplacé sur le territoire de ces communes par la cartographie
locale comme le prévoient les dispositions du deuxième alinéa de l’article L. 121
-22-1 du code
de l’urbanisme. Toutefois, pour pouvoir bénéficier de ces disp
ositions, les communes doivent
intégrer le décret n° 2022-750 du 29 avril 2022 établissant la liste des communes dont l'action en
matière d'urbanisme et la politique d'aménagement doivent être adaptées aux phénomènes hydro
sédimentaires entraînant l'érosion du littoral. »
Nous nous permettons d’insister, dans le cadre de cette recommandation, sur la confusion et le
manque de lisibilité que fera naître, la juxtaposition de plusieurs cartes PPRL et cartographie
d’érosion côtière
sachant que les deux traitent de l’érosion côtière. L’efficacité et la conjonction
des politiques (GEMAPI …) motivent la nécessité pour l’Etat de procéder à l’évolution du PPRL
en y intégrant la cartographie susceptible d’être adoptée dans le cadre la SLGITC.
« Toutefois, au final, seules cinq communes du département, mais aucune des quatre communes
précitées de l’agglomération, ont été intégrées à ladite liste aux termes du décret n° 2022
-750 du
29 avril 202253. En effet, les autorités de l’État ont finalement
laissé aux communes le choix de
rejoindre ou non la liste des communes prioritaires afin de les associer pleinement au nouveau
régime créé par la loi, même si, en principe, seul le critère scientifique était censé guider
l’élaboration de cette liste. Pour
l’heure, les quatre communes précitées n’ont pas souhaité s’y
inscrire. Le nouveau régime de la loi « climat et résilience » génère en effet un certain nombre
d’interrogations pour ces communes
»
Adopter la recommandation sans réserve aurait pour effet d’obliger les communes à intégrer la
liste du décret n°2022-
750 ce qui n’a pas été le choix du législateur et de l’Etat. Tant que nous
conservons ce choix, il nous paraît difficile d’aller dans le sens d’une recommandation qui aurait
un effet contraire. Par ailleurs, au regard des communes inscrites sur la liste du décret, les
autorités de l’Etat n’ont pas apporté une meilleure lisibilité et cohérence à l’ensemble en y
intégrant des communes qui ne répondent pas a priori au critère scientifique censé guider
l’élaboration de cette liste à l’origine.
« La commune du Pouliguen a fait ainsi valoir pendant le contrôle que les incertitudes étaient trop
fortes quant à la question de savoir si l’État allait participer au financement des nouveaux outils
offerts par la loi en matière de gestion du trait de côt
e. Elle a également indiqué qu’elle regrettait
le manque de concertation déployée par l’État ainsi que le fait que de nouveaux risques
contentieux pourraient apparaître avec le déploiement de ces nouveaux outils juridiques.
S’agissant de la question financière, il apparaît en effet que la loi « climat et résilience » n’a pas
été accompagnée par la mise en place d’un financement lisible porté par l’État. Or, aujourd’hui,
celui-ci peut parfois être perçu comme parcellaire et éclaté entre plusieurs fonds, comme le fonds
vert ou le fonds de l’AFIT54. Un Comité national du trait de côte a d’ailleurs été créé en mars
2023 avec pour objectif de clarifier ce point. »
A juste titre, la CRC rappelle nos inquiétudes en la matière tant sur le plan juridique que financier.
La position de notre commune sera susceptible d’évoluer selon les avancées qui seront
apportées en la matière, et notamment par le comité national du trait de côte. Nous remercions
la CRC d’avoir retranscrit ces sources de questionnement, également portées
par deux
institutions représentatives de nos collectivités, l’ANEL et l’AMF.
Nous rappelons très fortement
notre attachement à la mise en œuvre d’une solidarité nationale en la matière, à l’instar du Fond
Barnier, le simple financement par la taxe GEMAPI faisant peser le poids de l’érosion
uniquement
sur la population locale.
« Comme développé infra dans le présent rapport, la commune de La Baule-Escoublac anticipe
donc un important besoin de financement pour exécuter des travaux de consolidation voire de
reconstruction de l’ouvrage. En s’inscrivant sur la liste du décret du 29
avril 2022, elle espère
ainsi pouvoir bénéficier d’éventuelles aides financières pour prendre en charge ces travaux.
»
Vous avez soulevé que seul le critère scientifique prévalait. Il est à noter que dans la pré-liste
établie par l’Etat, fondée sur ce critère scientifique, la commune de La Baule n’y figurait pas.
Il
conviendrait donc de spécifier dans votre rapport la part relative à l’embellissement de la part
relative à la rénovation pure de l’ouvrage de protection contre l’érosion comme évoqué plus avant.
«
Il serait donc paradoxal qu’à terme, certains PLU des communes membres soient toujours régis
par les PPRL alors même qu’une cartographie locale plus réaliste car tenant compte de l’élévation
prévisible du niveau marin et postérieure à ces PPRL existera par ailleurs, mais dépourvue
d’opposabilité juridique, faute pour ces communes d’être inscrites sur la liste du décret du 29 avril
2022 leur permettant d’intégrer ladite cartographie dans leur PLU.
»
Cet écueil est aisément
surmontable si les PPRL venaient
à évoluer en intégrant la bande d’érosion côtière à 30 et 100
ans qui ressortirait de la SLGITC portée par les intercommunalités de CAP Atlantique et de la
CARENE.
De plus, un portage de l’Etat permettrait une plus grande latitude de décision au comité de
pilotage de la SLGITC et aux élus qui auront à définir l’importance de la bande d’érosion côtière.
Si la CRC veut une anticipation forte de l’érosion côtière en matière d’aménagement et
d’urbanisme,
par une forte anticipation de la recomposition spatiale et du repli stratégique, la voie
de l’évolution du PPRL est d’autant plus pertinente. En effet, rien ne prédispose que ladite
cartographie soit plus réaliste si elle est uniquement portée par les élus locaux, le scénario « a
minima » ou « sécuritaire » dépend, au-
delà des prévisions scientifiques dont chacun s’accorde
à reconnaître une part d’aléas importante, de la pression qui s’exercera sur ces choix et de leur
impact sur les capacités des collectivités à y faire face. La capacité des communes de se projeter
et d’apporter des réponses aux questionnements qui naîtront de la fixation de la bande d’érosion
côtière, est faible, notamment pour des raisons financières. Au
cune commune n’a la capacité de
savoir à ce jour quels moyens elle sera en capacité de mobiliser en termes de recomposition
spatiale (déplacement des réseaux, des routes, des équipements, …) et de repli stratégique.
Recommandation n°6
«
Favoriser la mise en place d’un plan local d’urbanisme
intercommunal. » [Commune de Piriac-
sur-Mer et commune du Pouliguen]
« Au-
delà de la question de l’intégration de la future cartographie locale du risque d’érosion
côtière dans les PLU communaux, la prise en compte de ce risque ne pourra être opérée de
façon pleinement efficiente que dans le cadre d’une politique d’aménagement et d’urbanisme
d’ensemble pilotée au niveau intercommunal, dès lors que la compétence GEMAPI est exercée
à cette échelle. »
Depuis notre arrivée, nous militons pour une approche systémique qui consiste à dire que chaque
domaine a un impact sur l’autre et que toutes les politiques sont liées. A titre d’exemple, nous
considérons qu’il ne peut y avoir une politique du logement en s’affranchissant d’une politique
éducative, d’une politique des mobilités, de l’environnement, …Ainsi, la politique d’aménagement
et d’urbanisme est supra par rapport à la compétence GEMAPI ou d’érosion côtière.
Relever l’efficacité de la politique d’aménagement et d’urbanisme à travers l’échelon
intercommunal ne repose pas pour notre commune sur une approche architecturale, urbaine ou
scientifique. Nombre de politiques publiques sur notre commune ont été initiées au niveau
communal : :
stratégie foncière et constitution d’une réserve foncière,
Bail Réel Solidaire, réserve
foncière, opération de
requalification urbaine…qui ne sont pas d’initiative intercommunale.
Quant
à cela, les PLUI ou PLUM n’ont pas à ce jour démontré une synergie et une pertinence des
politiques publiques telle que cette voie soit
susceptible d’être empruntée sans un fort
questionnement politique préalable. Le
PLUM de l’agglomération Nantaise en est un exemple
criant tant ses effets négatifs s’en sont fait ressentir sur la production de logements
, sur la
multiplication des contentieux et sa complexité engendrant une difficulté opérationnelle dans
l’’instruction et
la compréhension des enjeux.
Nous n’abondons pas dans le sens de cette recommandation qui
:
-
Relève d'une volonté affichée de l'Etat de limiter ses interlocuteurs en ne s’adressant qu’aux
intercommunalités
-
Relève d'une conviction nullement éprouvée que les communes n'ont ni les compétences, ni
les moyens, ni la vision pour mener une politique d'aménagement et d'urbanisme pertinente.
Nous insistons auprès de la CRC sur les risques d’une telle évolution
:
-
Vider de sa substance nos communes par une perte accrue de compétences
-
Mettre à distance un peu plus nos concitoyens des instances décisionnaires
-
Prendre le risque de politique parfois décorrélée de la réalité d’une commune
-
S’éloigne
r
du sens de l’intercommunalité qui consistait à mettre des moyens en communs par
un effort de mutualisation et non un changement de l’échelon décisionnaire
La recommandation
du PLUI relève d’une approche politique, par son effet écosystémique qui va
bien au-
delà, de la seule gestion de l’érosion côtière, et, d’une évolution qui mérite un débat public
auquel il serait nécessaire d’intégrer notre population.
La mise en place d’un Plan local d’urbanisme intercommunal ne me parait pas non plus un gage
de réussite dans la prévention et l’appréhension du risque de l’érosion du trait de
côte. En effet,
comme développé plus haut, nous restons convaincus
qu’une
approche collaborative avec les
acteurs du territoire, l’intercommunalité et particulièrement l’Etat qui doit assumer la
responsabilité de cette compétence en s’appuyant sur les communes constitue une solution plus
appropriée que la réalisation d’un PLU
I.
L’objectif n’est pas
, nous semble-t-il, de complexifier le travail des élus de terrains mais de leur
donner des cadres de références, simples, homogènes et facilement compréhensibles par les
équipes chargées de l’instruction du droit d’urbanisme sur le terrain
.
«
L’agglomération pourrait alors directement et rapidement traduire dans le PLUi les orientations
stratégiques qu’elle a choisies dans le cadre de sa stratégie de gestion du trait de côte, au surplus
dans un document unique, cohérent et révisé selon une fréquence identique. »
L’agglomération est en possession d’un document unique, cohérent et révisable, intégrant la
totalité des communes de l’intercommunalité. Celui
-
ci est en cours de révision en s’étant
notamment fixé différents objectifs notamment dans sa mutation en SCOT Littoral comme
«
Adapter la programmation résidentielle, économique au regard des politiques
d’adaptation et
de lutte face au changement climatique intégrant les objectifs du Zéro Artificialisation Nette à
2050 (ZAN), les risques littoraux et les enjeux de réorganisation spatiale en articulation avec la
loi littorale pouvant en découler
. »
Les dispositions de l’article L.141
-
13 du code de l’urbanisme imposent plusieurs mesures
essentielles au DOO des SCOT littoraux.
Aux termes de ces dispositions :
«
Le Document d’Orientation et d’Objectifs (DOO) détermine les critères d’identification des
villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés prévus à l’article L. 121
-8 et en définit
la localisation.
Il définit :
1° les orientations en matière d’équilibre entre les enjeux environnementaux et climatiques, d’une
part, et les activités notamment économiques, résidentielles et touristiques, d’autre part
;
2° les orientations relatives à l’accès au littoral et au partage des usages, notamment dans le
cadre du développement des énergies marines renouvelables, du maintien et du développement
des activités de loisirs, aquacoles ou halieutiques ;
3° les orientations de gestion des milieux aquatiques et la prévention des risques liés à la mer
ainsi que, s’il a lieu, l’organisation du retrait stratégique, notamment par l’identification des zones
rétro-
littorales propices de l’habitat
».
Le rôle du DOO en matière d’identification et de localisation des espaces support d’urbanisation
(dans les limites existantes ou en extension selon les cas) était déjà acquis depuis la loi ELAN.
Désormais, le DOO doit aussi définir des orientations assurant l’équilibre entre les enjeux
environnementaux et climatiques et les activités humaines, sur des espaces au demeurant
fortement marqués par les contraintes réglementaires de préservation des espaces et milieux
naturels et de prévention des risques majeurs naturels, dont la submersion marine et l’érosion du
trait de côte. Ceux-ci posent aussi des enjeux de résilience des territoires notamment face aux
dangers et risques graves auxquels ces phénomènes exposent les personnes et les biens.
Ces orientations rejoignent d’ailleurs les dispositions générales de l’article L121
-21 du code de
l’urbanisme relatives aux conditions de détermination de la capacité d’accueil des espaces
urbanisés ou à urbaniser, qui doivent tenir compte :
-
De la préservation des espaces remarquables ou caractéristiques et des milieux nécessaires
au maintien des équilibres biologiques protégés
au titre de l’article L. 121
-23 du CU ;
-
De l’
existence de risques littoraux, notamment ceux liés à la submersion marine et de la
projection du recul du trait de côte ; de la protection des espaces nécessaires au maintien ou au
développement des activités agricoles, pastorales, forestières et maritimes ;
-
Des conditions de fréquentation par le public des espaces naturels, du rivage et des
équipements qui y sont liés.
Le DOO doit aussi se positionner sur l’accès au littoral et les différents usages, en veillant
notamment aux possibilités de maintien et de développement des activités qui y trouvent leur
siège, lesquelles devront aussi nécessairement s’articuler avec les
espaces et espèces protégés
sur les parties terrestres comme maritimes.
Le DOO doit également, en plus de la prévention des risques liés à la mer, définir s’il y a lieu, en
particulier sur les traits de côte les plus exposés, des principes de repli stratégique, avec
notamment l’identification des secteurs rétro
-littoraux propi
ces au développement de l’habitat.
Le DOO doit par ailleurs définir des principes de prévention des risques majeurs liés à la mer, et
qui exposent les populations à des risques graves et des dangers, de même que l’environnement,
les activités humaines et les biens à des dommages très importants.
Ces risques, aggravés par le changement climatique, placent les territoires devant des impératifs
de prévention et d’adaptation qui doivent trouver leur traduction dans une stratégie d’ensemble
combinant différentes orientations, notamment de maîtrise de l
’urbanisation, de défense contre
les inondations et contre la mer, de maîtrise des eaux pluviales et de ruissellement voire de lutte
contre l’érosion des sols.
Ils doivent désormais conduire les territoires à définir aussi, s’il y a lieu, en particulier pour les
traits de côte le plus exposés, l’organisation du retrait stratégique, notamment par l’identification
des zones retro-littorales propices au développemen
t de l’habitat, selon des priorités, degrés et
temporalités qui seront fonction aussi de la situation de chaque territoire.
Le SCOT interviendra ainsi directement dans l’adaptation des territoires au recul du trait de côte.
Ainsi, le DOO du SCOT, en zone littorale et maritime, définira, les orientations de gestion des
milieux aquatiques, de prévention des risques liés à la mer et d’adaptation des territoires au recul
du tait de côte.
Il pourra donc identifier des secteurs propices à l’accueil d’ouvrages de défense contre la mer
pour protéger des secteurs habités denses ou des équipements d’intérêt général ou publics.
Il pourra également identifier des secteurs visant à accueillir des installations et des constructions
pour des projets de relocalisation. Ces secteurs de relocalisation devront obligatoirement se
situer au-delà de la bande littorale
des 100 mètres, des zones d’exposition au recul du trait de
côte et en dehors des espaces remarquables du littoral, et pourront déroger à certaines
dispositions de la Loi littoral, notamment l’obligation de construire en continuité de l’urbanisation
existant sous certaines conditions cumulaitves.cf Ordonnance du 6 avril 2022.
Cette révision en cours et cette mutation vers un SCOT littoral, plus prescriptif et porteur d’une
politique d’aménagement et d’urbanisme, pensée
collectivement, en laissant encore la possibilité
aux communes d’effectuer un travail de couture urbaine plus fine
,
restreint très fortement l’intérêt
d’un PLUI, avec au
-delà, un PPRL révisé.
Nous vous remercions à ce titre d’avoir repris nos éléments de réponse
: « Dans sa réponse à la
chambre, la commune du Pouliguen indique à ce titre qu’un PLUi n’est pas opportun dès lors qu’il
viderait les compétences communales de leur substance, éloignerait les administrés de l’autorité
décisionnaire avec le risque de mener une politique parfois décorrélée de la réalité des
communes. Elle craint également la multiplication des contentieux et des difficultés en termes de
production de logements. » Par contre, nous maintenons notre positionnement quant à la
pertinence du SCOT. Vous indiquez que « Le Schéma de cohérence territoriale de Cap
Atlantique, invoqué par la commune du Pouliguen dans sa réponse, ne suffit pas à une prise en
compte efficiente de cette problématique dès lors qu’il constitue un document d’urbanisme moins
opérationnel que le PLUi : par exemple, il n’est pas, en principe, opposable aux autorisations
d’urbanisme et ne peut donc pas permettre, à lui seul, une maîtrise de l’urbanisation sur le
territoire.
». Nous précisons que les PLU ont l’obligation de se mettre en conformité avec les
SCOT rendant ainsi les éléments du SCOT opposables aux autorisations d’urbanisme. Au même
titre que les SCOT devront se mettre en conformité des SRADET, les PLU sont contraintes par
les SCOT révisés. Tel fût le cas de la dernière révision du SCOT de 2022 venant modifier les
SDU et délimiter le zonage constructible, les PLU concernés en cours de révision ayant été mis
en conformité et rendant ainsi inconstructibles un certain nombre de parcellaires.
Recommandation n°7
«
Intégrer dans le futur SCoT de l’agglomération les éléments
de contenu relatifs à la gestion du
trait de côte prévus par le SRADDET de la région Pays de la Loire et les nouvelles dispositions
des articles L. 141-13 et L. 141-14 du
code de l’urbanisme.
» [Cap Atlantique]
Nous abondons dans le sens de cette recommandation qui est le reflet de la réponse donnée à
la recommandation précédente sur le questionnement d’un document unique, cohérent et lisible
qui n’est pas pour nous le PLUI mais le futur SCOT Littoral.
Sur la conclusion intermédiaire :
« L’examen des plans locaux d’urbanisme des communes de Piriac
-sur-Mer et du Pouliguen, qui
sont les plus touchées par le risque d’érosion côtière au sein de l’agglomération du point de vue
des enjeux menacés, révèle toutefois que le règlement et le zonage de ces plans se bornent à
prendre acte des
interdictions et restrictions d’urbanisme posées par le plan de prévention des
risques littoraux mais ne s’approprient pas la problématique du recul du trait de côte, laquelle
n’est donc pas réellement intégrée dans leur politique d’aménagement et d’urbanisme.
Par ailleurs, le contrôle d’un échantillon d’autorisations d’urbanisme délivrées par ces deux
communes démontre que ces dernières ont aggravé l’exposition de leur territoire au risque
d’érosion côtière en autorisant des travaux dans des zones où le trait d
e côte recule. »
Cette conclusion nous semble occulter la complexité de la réflexion apportée dans les
recommandations apportées et constitue un raccourci qui nous heurte au premier chef.
Nos communes « ne se bornent pas » : elles appliquent la réglementation en vigueur par les
seuls outils opposables en leur possession, notamment le PPRL qui
n’a pas évolué et n’a
intégré
que
très insuffisamment le risque d’érosion côtière au regard des dernières prévisions
scientifiques.
Nos communes «
ne s’approprient pas
la problématique du recul du trait de côte » : elles
s’investissent plus que jamais dans cette problématique en étant sur le terrain et dans les
instances intercommunales de la SLGITC
–
il nous faut rappeler qu
’en tant que VP à
l’intercommunalité, le maire de la commune du Pouliguen est en charge de la SLGTIC, qu’il a
assisté, co-dirigé et suivi, avec les agents et les BET chaque phase de cette stratégie et des
ateliers participatifs mises en place sur la commune du Pouliguen.
Il nous faut rappeler également la présence du maire de la commune du Pouliguen aux différentes
conférences, colloques pour évoquer la problématique du recul du trait de côte : Conférence
Associations environnementales, Université « Univershifté », Journées scientifiques de Nantes,
Colloque ADDRN, Groupe de travail AMF Littoral, CA ANEL.
Il nous faut rappeler
également l’évolution législative très récente qui ne date que d’août 2021
avant de préciser que nos communes ont insuffisamment saisi ce sujet depuis 2011.
Toutes nos autres remarques sont valables dans le cadre de cette conclusion intermédiaire tant
au niveau du PLUI que du SCOT en cours de révision.
Le complément apporté au rapport définitif reflète notre positionnement : « Dans sa réponse,
l’EPCI adhère à cette recommandation et indique à la chambre
que le futur SCoT intègrera ainsi
des dispositions relatives à la stratégie de gestion du trait de côte en cours de définition par le
déploiement d’un volet spécifique « Mer et Littoral » qui
regroupera des orientations en matière
de prévention des risques naturels liés à la mer et
d’adaptation des territoires au recul du trait de
côte ainsi qu’une stratégie fonc
ière intégrant les
besoins liés à d’éventuelles relocalisations. La
chambre en prend acte, comme du fait que la commune du Pouliguen adhère également à cette
recommandation dans sa réponse aux observations provisoires. »
Vous indiquez : «
Au Pouliguen, aucun moyen spécifique n’est fléché par la commune sur la
gestion de la bande côtière « à l’exception du traitement curatif des effondrements ». Dans sa
réponse aux observations provisoires, la commune indique que rien ne justifiait jusqu’à présent
un tel fléchage dans la mesure où les évolutions législatives de prise en compte du recul du trait
de côte sont très récentes et que la SLGTC est en cours.
». Nous précisons que si aucun fléchage
spécifique n’était effectué, cela s’explique par le fait que l’accroissement des normes (en 20 ans,
le code de l’environnement a été multiplié par 10
; en 10 ans, le code des collectivités territoriales
a augmenté de 300%
; en 10 ans, le code de l’urbanisme a augmenté de 40%) rend de fait
polyvalent la totalité des élus et des agents d’une commune et que cela constituerait une perte
de temps que de chiffrer par sujet, le temps consacré par nos élus ou agents.
Dès 2020, nous nous sommes grandement investis sur le sujet, le diagnostic complet de notre
côté en attestant sans compter les nombreuses réunions et études menées. Le fléchage n’aura
également de sens que si un financement spécifique lui correspond ce qui est le cas d’une seule
thématique le sentier côtier. La commune bénéficie à ce titre d’une subvention «
France Vue sur
Mer
» après en avoir été lauréat.
Recommandation n°8
« Informer le grand public, sur le site internet de la collectivité,
des risques liés à l’érosion côtière
en faisant figurer, notamment, le contenu de la stratégie locale de gestion du trait de côte une
fois qu’elle sera adoptée, en particulier
la cartographie de projection du recul du trait de côte. »
[Cap Atlantique, communes de Piriac-sur-Mer et du Pouliguen]
«
En l’absence, pour le moment, de stratégie locale de gestion du trait de côte, ni Cap Atlantique,
ni les communes du Pouliguen ou de Piriac-sur-
Mer n’ont mené de programme d’actions à
proprement parler pour anticiper et accompagner l’érosion de leur littor
al.
» Toutes les dépenses
liées à des interventions sur le trait de côte sont intégrées dans un PPI global mais revenant à la
réponse précédente, rien ne justifiait jusqu’à présent un PPI propre dans la mesure où les
évolutions législatives de prise en compte du recul du trait de côte sont très récentes
–
le repli
stratégique est relevé dans la loi Climat et résilience d’août 2021, et où la stratégie est en cours
d’élaboration. Nous réalisons un suivi de nos dépenses intégrées dans le PPI dont nous pouvon
s
aisément extirper les dépenses liées au trait de côte.
«
La soutenabilité de cet effort pour l’avenir dépend d’au moins trois facteurs : les coûts
d’entretien des ouvrages de défense contre la mer, les choix fiscaux qu’opèrera Cap Atlantique
et les communes membres dans les années à venir pour dégager de nouvelles marges de
manœuvre financières et l’évolution précise des cofinancements.
»
Les communes membres ne seront pas à même de porter seules cet effort. Si la solidarité
nationale ne s’exprime pas, les marges de manœuvre financières nouvelles consistant en
l’augmentation des impôts locaux ne viendront que rendre plus insupportable et plus isolées les
communes littorales.
«
Une nouvelle source de financement pour le risque d’érosion côtière pourrait alors être dégagée
à travers la taxe GEMAPI qui a été instaurée par l'EPCI depuis le 1er janvier 2023, pour l’instant
uniquement pour financer la gestion du risque de submersion marine. »
Nous rappelons notre propos sur les limites de la taxe GEMAPI.
Quant à cela, pour cette dernière recommandation, même si nous abondons dans ce sens, sans
un investissement de l’Etat à travers le PPRL, elle ne ferait en l’
é
tat qu’accentuer la pression
négative sur les élus locaux des communes concernées sans qu’aucune mesure claire
d’accompagnement ne soit encore définie. I
l faudrait à notre sens aller au bout de la réflexion sur
la mise en place des outils de gestion des conséquences de l’érosion du trait de
côte découlant
de la loi climat et résilience et du décret de
2022 avant d’envisager ce type de communication qui
ne ferait qu’exacerber les frustrations et potentiellement bloquer les prises de décisions sur ce
dossier ou les repousser dangereusement dans l’avenir.
Vous précisez dans le rapport définitif : «
Dans leur réponse, les trois organismes abondent en
ce sens mais font valoir que des incertitudes demeurent quant à l’accompagnement de l’État sur
cette question mais aussi sur le plan juridique dès lors qu’à terme, des communes membres de
l’agglomération seront couvertes par des cartes communales qui intègreront les projections de la
SLGTC tandis que d’autres continueront à appliquer les PPRL faute d’avoir intégré la liste du
décret du 29 avril 2022. La commune du Pouliguen indique en outre que la publication des
cartographies locales pourrait exacerber la pression sur les élus et générer une anxiété chez les
administrés. La chambre observe sur ce point que dès lors que des projections du risque
d’érosion côtière auront été élaborées dans le cadre d’une stratégie dont l’un des axes
structurants est la communication au public, leur absence de publication pourrait constituer un
paradoxe mais aussi être perçue comme un manque de transparence à l’égard de la population.
En tout état de cause, cette cartographie du risque pourrait également être regardée, sous le
contrôle du juge administratif, comme un document administratif dont la communication est
rendue obligatoire par la loi.
»
Nous précisons deux points.
Le premier est relatif à la cartographie. Aujourd’hui, celle-ci ne peut s’entendre au titre d’un
document administratif opposable. En effet elle n’est aujourd’hui qu’au stade d’un échange de
travail et en cours d’examen par l’ensemble des communes associées à la SLGTC. Demain, si
la commune du Pouliguen est favorable à sa publication, cette publication n’aura de sens que si
une réponse est apportée à travers un plan d’actions dépendant de la validation globale du travail
en cours. Or, le plan d’actions est dépendant du financement mobilisable. Le financement n’est
pas défini à ce jour concernant l’érosion du trait de côte et constitue un vrai blocage quant aux
capacités d’un territoire de porter certaines solutions (repli stratégique, respacialisation, ouvrages
doux de défense…) sachant que le travail à ce titre de la commission nationale du trait de côte
est fortement attendu.
Le second est que la publication ne doit pas se faire sans un travail de communication commun
de l’ensemble des acteurs concernés et pas simplement les communes qui seront en première
ligne. Il nécessite un travail d’acculturation auprès de l’ensemble de la population et de nos
acteurs du territoire. Ce travail extrêmement conséquent d’«
aller vers
» est fondamental mais
nécessite des moyens que nos collectivités ne sont pas en capacité de mobiliser sur un temps
court, tout particulièrement face aux foisonnements des thématiques ou documents pour
lesquelles une communication forte est nécessaire (ZAN, ZAER, SRADET, SCOT, PLU, etc…). Il
nous faut aller également vers de nombreux publics, acteurs, des associations aux usagers,
habitants, …aux approches et aux connaissances très différentes et nous donner les moyens de
répondre aux attentes spécifiques de chacun.
Norbert SAMAMA
Maire du Pouliguen