CONFÉRENCE DE PRESSE
Mercredi 18 octobre 2023
–
10h
Allocution de Pierre Moscovici,
Premier président de la Cour des comptes
Mesdames et messieurs,
Bonjour et merci de vo
tre présence. J’ai grand plaisir à vous accueillir aujourd’hui pour vous
présenter le rapport de la Cour des comptes portant sur la qualité de service du réseau express
régional en Ile-de-France.
Je souhaite avant tout saluer le travail remarquable et très approfondi de l’ensemble
des artisans
de ce rapport, qui sont nombreux
. Ce travail est en effet
issu d’une formation dite «
inter-
juridictions », pour lequel les équipes de la Chambre régionale des comptes
d’Ile
-de-France et celles
de la deuxième chambre de la Cour des comptes ont associé leurs efforts. Je remercie
chaleureusement
le président de la chambre régionale des comptes d’Ile
-de-France,
Thierry Vught,
qui a présidé cette formation, ainsi que
Rémi Schenberg,
qui en assuré le contre rapport, et
Daniel
Vasseur
,
Sophie Singeot
et
Corinne Herbet
, rapporteurs.
***
I.
Avant de dévoiler
les principaux messages de ce rapport, j’aimerais revenir un instant sur
l’objet
de notre publication, et sur
la méthode novatrice adoptée par l’équipe
de contrôle.
Il était important, en effet, que les juridictions financières se penchent sur ce sujet, et ce pour
plusieurs raisons.
Tout d’abord, l’importance de cet
objet de contrôle tient tant à sa fréquentation
qu’à ses
enjeux
économiques sous-jacents
.
S’agissant de la fréquentation, les
RER font en effet partie des lignes de transport urbain les plus
fréquentées du monde : elles accueillent chaque jour près de quatre millions de voyageurs, dont
un
million d’usagers par jour
chacune en moyenne pour les lignes A et B
. Cela les place
respectivement au premier et deuxième rang des lignes les plus fréquentées d’Europe. À l’échelle
mondiale, seuls deux réseaux connaissent des trafics supérieurs : la ligne tokyoïte de Yamanote et
celles du réseau périurbain de Mumbai.
Cette importante fréquentation est le fruit de l’histoire.
En
Ile-de-France, conçu dans les années 1960,
le réseau s’est progressivement développé
depuis les
années 1970, pour se stabiliser sous sa forme actuelle avec la mise en service du RER E en 1999. Le
réseau comporte désormais cinq lignes de type « RER », exploitées par la
SNCF et
la RATP
–
de
manière partagée pour les lignes A et B, en totalité par SNCF Voyageurs pour les lignes C, D et E. Le
réseau est géré par Île-de-France Mobilités, qui est elle aussi la plus importante autorité
organisatrice des mobilités en France,
par l’importance de
la population concernée (12,4 millions
d’habitants au 1er janvier 2022), par l’ampleur
des infrastructures et par le niveau de la
2
fréquentation sur son réseau : 25 % des 5 milliards de voyages en transports en commun urbains et
75% des voyages au kilomètres enregistrés au niveau national, sont réalisés en Île-de-France.
Le RER d’Île
-de-France est par ailleurs un exemple caractéristique du «
mass transit
» ou transport
massif
, aux lourds enjeux pour l’économie régionale
.
Il compte 587 km de voies ferrées ; les cinq
lignes qui traversent Paris de part en part ont leur terminus en Grande Couronne
(voire dans l’Oise
ou le Loiret), et réduisent les temps de transport de banlieue à banlieue.
Ainsi,
67 % des voyages en RER s’effectuent entre les différentes co
uronnes géographiques
d’Île
-de-
France. Outre sa forte capacité, le RER est structuré et cadencé pour transporter 2 000 personnes par
train et desservir des gares toutes les trois minutes dans les zones denses. Je tiens à rappeler ici
qu’e
n Île-de-France, 63 % des emplois sont concentrés sur 6 % du territoire (La Défense, le grand
Roissy, Saint-Denis, Issy-les-Moulineaux-Boulogne, Orly-Rungis). La fiabilité, la fréquence et
l’information
des voyageurs de ce réseau sont donc des enjeux clefs, et les exigences qui pèsent sur
l’efficacité des transports collectifs régionaux
est particulièrement forte.
Ensuite, cet objet de contrôle est emblématique du rôle des juridictions financières : nous avons
pour objectif de contrôler non seulement la bonne administration et la bonne gestion des deniers
publics, mais aussi la qualité de la dépense publique.
Je tiens beaucoup à cette notion, je l’ai répété
maintes fois. C’est en examinant la qualité de la
dépense que nous parviendrons à dépasser ce que
j’appelle un paradoxe très français
: alors même que le taux de la dépense publique atteint des
sommets, 58% du PIB en 2022 et 56% en 2023 (selon le PLF), les français ne sont pas toujours
satisfaits de la qu
alité du service public. C’est la raison pour laquelle il a été choisi de contrôler le
réseau express régional d’Ile
-de-
France à l’aune de la qualité de son service, en prenant en compte le
point de vue des voyageurs.
La formation inter-juridictions a donc mené une enquête sur la période de 2016 à 2022, période de
mise en œuvre des deux contrats successifs conclus par Île
-de-France Mobilités avec les
opérateurs, RATP et SNCF Voyageurs.
Au-delà des indicateurs utilisés dans ces contrats pour analyser et suivre la qualité de service,
l’équipe de rapporteurs a souhaité
prendre en compte le point de vue des voyageurs sur la
performance des lignes RER, en leur demandant non seulement leur perception, mais aussi, ce qui
comptait le plus à leurs yeux dans leur déplacement.
Plusieurs approches très novatrices, complémentaires aux méthodes habituelles d’instruction, ont
été utilisées pour mesurer le ressenti et l’expérience des usagers. En particulier, l’équipe a réalisé un
sondage auprès d’un échantillon de 4
000 voyageurs réguliers, titulaires de passes Navigo. Elle a
ensuite conduit des analyses qualitatives au sein de groupes de discussion, composés de voyageurs
quotidiens pour chaque ligne de RER (
focus groups
).
Ces méthodes ont permis
d’étudier
de manière approfondie les représentations et perceptions des
utilisateurs sur la qualité de service, et de les confronter aux enquêtes menées par Ile-de-France
mobilités.
Les constats qui ont pu en être tirés ont nourri les analyses du rapport.
***
II.
J’en viens à présent au contenu de notre rapport, qui livre trois grands messages sur la
qualité de service du RER d’Ile
-de-France.
-
Le premier message, c’est que les critères pour
valoriser
la prise en compte de l’opinion des
3
usagers gagneraient à être revus, dans un contexte de saturation et de fragilité du réseau ;
-
Le deuxième message concerne les modalités des contrats entre Ile de France Mobilités et
les opérateurs ;
bien que ces modalités soient présentées comme plus incitatives
qu’auparavant
sur le niveau de qualité de service, leurs effets sont limités et nécessiteraient
une responsabilisation financière accrue ;
-
Enfin,
notre
rapport
souligne
les
efforts
indispensables
à
réaliser
en
matière
d’investissement, de pilotage et d’organisation
, pour améliorer la qualité du service.
*
(1)
En premier lieu, donc, les critères pour la prise en compte de l’opinion des usagers sur la
qualité du service gagneraient à être revus.
Quelques
mots, tout d’abord, sur ce que signifie concrètement
mesurer la qualité de service du
RER.
La qualité du service est définie par différents critères, tels que l’information des voyageurs,
l’offre de services, le confort ou encore la sécurité. Ces critères sont utilisés par l’autorité
organisatrice des mobilités, Ile-de-France mobilités, pour intégrer des objectifs de performance dans
les contrats signés avec les opérateurs, RATP et SNCF.
Pour garantir la mise en œuvre de ces objectifs, il existe un mécanism
e d
’intéressement, dit d
e
« bonus-malus ».
Ce dispositif augmente ou réduit la rémunération des opérateurs selon les
résultats qu’ils obtiennent dans trois objectifs de performance définis au contrat : la ponctualité, la
qualité du voyage (accessibilité, accueil, vente, information avant et pendant le voyage, propreté) et
l’enquête annuelle de satisfaction, dite « enquête de perception ».
Ce dernier objectif a vu son poids
renforcé dans la dernière génération de contrats, afin de donner plus de place à
l’opinion exprimée
par les usagers.
L’équipe de contrôle s’est penchée plus particulièrement sur ces enquêtes annuelles de
satisfaction, menées par Ile-de-France Mobilités sur la base des critères figurant aux contrats.
Depuis plusieurs années, les enquêtes font état de retours très favorables pour les cinq lignes RER,
avec 74 % à 86 % de voyageurs se déclarant satisfaits. Or, la fréquentation a crû
d’environ 20 % en 10
ans, de sorte que certaines lignes apparaissent saturées : la capacité des lignes B et D plafonne alors
que leur trafic augmente de 2 % par an depuis 2010. En outre, il ne se passe pas de semaine sans que
des incidents de toute nature ne viennent détériorer le niveau de service, provoquant
incompréhensions et exaspérations.
Dans ce contexte de fragilisation et de saturation du réseau, les juridictions financières ont
souhaité mener leur propre enquête pour mettre en perspective les chiffres élevés de satisfaction
des voyageurs.
Comme je l’évoquais il y a quelques instants, e
lles ont organisé une enquête
quantitative sous la forme d’un
sondage et une enquête qualitative à travers des
focus groups,
pour
chaque ligne de RER. Il en ressort des taux de satisfaction plus modestes et des résultats plus
tranchés que les résultats
d’Ile
-de-France Mobilités.
Il ne s’agit pas d’opposer les deux enquêtes
:
notre enquête révèle, comme l’enquête annuelle de perception, que les lignes B et D demeurent les
plus mal classées. Elle montre aussi que les leviers de la satisfaction client sont la régularité (20 %),
l’information (26
%) la propreté (19 %), et la sécurité (16 %).
Néanmoins, les résultats
de notre enquête permettent d’apporter un autre éclairage
: celui de la
pondération des critères.
Notre rapport met en effet en lumière l’insuffisante prise en compte
de la
régularité et de la ponctualité dans la mesure de la qualité de service. La pondération des six critères
4
retenus dans l’enquête de perception telle qu’elle existe aujourd’hui,
pour des valeurs allant de 10 à
20 %, devrait être ajustée.
Ce sont en effet la ponctualité et, plus encore, la confiance dans la fiabilité globale du réseau, qui
constituent les critères prépondérants pour les usagers. La Cour formule une proposition alternative
d’indicateurs, dans laquelle la ponctualité et la fréquence représenterait 50% de la pondération,
l’information voyageur en situation perturbée, 22% de la pondération et le confort et la propreté,
16%.
*
(2)
J’en viens au deuxième message de
notre rapport, qui traite des modalités des contrats entre
Ile-de-France Mobilités et les opérateurs SNCF et RATP, et la manière dont ces modalités
peuvent inciter
–
ou non
–
à
l’amélioration de la
performance.
D’
abord, les performances des opérateurs ne sont pas satisfaisantes, et nécessitent un
renforcement des contrôles de la qualité de service.
Le constat de notre rapport est en effet celui d’un
bilan en demi-teinte
, s’agissant de la
performance du RER
. En témoignent les résultats de performance affichés par les opérateurs. En
matière de ponctualité des lignes, la performance reste en deçà des objectifs
, à l’exception de la
ligne A qui a bénéficié de nombreux investissements.
D’ailleurs, la ponctualité
de portions de lignes
ou
d’
axes est souvent nettement inférieure à la ponctualité des lignes entières, et traduit mieux les
retards subis par les usagers. Les lignes B et D, qui cumulent un fort trafic, un taux de ponctualité
médiocre et une hausse prévisible de fréquentation, sont les plus préoccupantes. Au global, entre
2014 et 2019, la fréquentation des RER a augmenté de 5% sur la partie RATP et de 12,5% sur la partie
SNCF, mais le nombre de trains-kilomètres offert est resté stable, une tendance qui ne peut
qu
’induire des conséquences sur la ponctualité et la qualité.
Au-delà de la ponctualité, les performances de qualité de service sont par ailleurs contrastées
selon les lignes
. La propreté, l’information des voyageurs et l’accessibilité sont en progrès, souve
nt
en lien avec les investissements menés. Elles génèrent pour les opérateurs des
bonus
financiers qui
compensent les
malus
au titre de la ponctualité.
Ces performances ne sont pas satisfaisantes pour l’usager du service public.
Or
,
les bilans et
documents contractuels remis à Ile de France Mobilités, ne lui permettent pas de disposer de tous
les éléments nécessaires à un pilotage efficace des contrats et à une programmation optimale des
investissements.
La Cour préconise ainsi de renforcer le contrôle des opérateurs par Ile de France Mobilités, en
mettant en œuvre une véritable stratégie d’audit des opérateurs et de préparation des contrats
.
Notre rapport recommande également de publier un rapport annuel établissant les performances de
chaque ligne, en prenant en compte leurs enjeux propres, et notamment, leur fréquentation.
Quant aux opérateurs, ils devraient fournir à Ile-de-
France Mobilités leurs données d’exploitation
et de billettique en temps réel et à un degré de précision suffisant, et
non sous un délai d’un à
deux mois, comme c’est le cas aujourd’hui
.
Ensuite, les nouvelles modalités contractuelles entre Ile de France Mobilités et les opérateurs ont
des effets limités.
5
Malgré des contrats d’exploitation présentés comme plus
exigeants sur la période 2020-2023 que
sur la période 2016-2020,
l’incitation et la responsabilisation financière des opérateurs ne sont pas
assez fortes pour avoir un effet significatif sur la qualité du service.
Les contrats entre les opérateurs, soit la RATP et SNCF, et Ile-de-France Mobilités, sont plus précis
et comportent des indicateurs plus nombreux
. Les niveaux de la plupart des objectifs ont été
réhaussés, à l’exception notable de la ponctualité
, où des bonus, certes plus progressifs, peuvent
être obtenus pour des ponctualités plus faibles. Les plafonds de bonus-malus ont quadruplé. Les
réfactions
, c’est à dire les montants
correspondant à la réduction de la rémunération des opérateurs
quand le train prévu est annulé, sont désormais en tout ou partie sans franchise, et déplafonnées.
Néanmoins, ces montants sont calculés sur la base de montants unitaires trois fois plus bas que dans
le précédent contrat, et ils sont donc, en réalité, moins incitatifs
qu’auparavant
.
À ce stade, il est difficile
d’évaluer les effets de ces modifications contractuelles sur la
performance
.
La ponctualité s’est améliorée pour toutes les lignes, en 2021
, et dans une moindre
mesure en 2022. Néanmoins, il faut prendre en compte le contexte exceptionnel de moindre
fréquentation lié à la crise sanitaire et au développement du télétravail. La fréquentation moyenne
des RER en 2022 est en effet inférieure de 27 % à celle de 2019. Ce contexte a également conduit à
l’amélioration des au
tres indicateurs de qualité de service, y compris ceux issus des enquêtes de
satisfaction.
En pratique, les nouvelles modalités d’intéressement financier basées sur la performance ne sont
pas plus incitatives qu’auparavant
; bien au contraire, en 2021 et 2022 (ce qui ne préjuge pas des
années futures), elles semblent même plus favorables aux opérateurs que sous le précédent
contrat
. Sous le double effet du contexte post-crise et des nouvelles modalités contractuelles, les
montants des
bonus-malus
versés en 2021 pour récompenser la
qualité de service n’ont jamais été
aussi élevés depuis 2012. De même, les réductions de rémunération pour les trajets prévus mais non
réalisés
n’ont jamais été
aussi faibles, surtout pour la SNCF.
En outre, les résultats financiers obtenus par les opérateurs pour la ponctualité ou la qualité en 2021,
et dans une moindre mesure en 2022, sont plus favorables aux opérateurs que ce qu’ils auraient été
selon les modalités de
l’ancien contrat
! Malgré le quadruplement de leur montant maximum, les
nouveaux
bonus-malus
liés à la ponctualité et à la qualité ont une efficacité qui est incertaine, au
mieux limitée, sur le niveau de qualité de service.
P
our corriger l’impact de ce résultat,
Ile-de-France Mobilités et la SNCF ont conclu fin déce
m
bre
2022, un avenant au contrat
d’exploitation
. Ce dernier prévoit
l’
augmentation de certains objectifs
et une restitution de 180
M€ à
Ile-de-France mobilités, avec, en contrepartie, une prolongation du
contrat avec la SNCF
jusqu’en 2025.
Toutefois, au-delà des recommandations de la Cour en termes de contrôle des opérateurs, la
condition du redressement de la qualité de service réside avant tout dans les investissements et le
pilotage.
*
(3)
J’en arrive au troisième message de notre rapport
: les leviers d’amélioration de la qualité du
service résident essentiellement dans les investissements
, d’une part,
et dans la coordination
des acteurs
, d’autre part.
6
En premier lieu, même si
l’effort d’investissement engagé par Ile
-de-France Mobilités en matière
de matériel roulant est réel sur certaines lignes, il
ne permet pas de compenser l’insuffisance
de
l’entretien
et le retard des investissements, en particulier dans les infrastructures.
Globalement, le RER souffre d’un sous
-investissement certain, caractérisé par des retards dans le
renouvellement des matériels roulants et la modernisation des
systèmes d’exploitation, et par un
effort d’entretien insuffisant des
infrastructures.
Il
en
résulte aujourd’hui des besoins
d’investissements accrus pour des renouvellements et des modernisations qui ne peuvent plus être
différés.
Par exemple, certains caténaires sont aujourd’hui presque centenaires.
En
conséquence,
il
est indispensable d’invest
ir
conjointement
dans
les
matériels,
les
infrastructures et les systèmes d’exploitation, pour une amélioration durable de la ponctualité
.
Cette démarche serait certes volontariste et coûteuse
pour chaque ligne, mais c’est ce qui
a permis
les progrès constatés sur la ligne A.
A contrario
, pour les lignes B et D, le matériel vieillit.
Par exemple, certaines rames circulent encore sur la ligne B
alors qu’elles ont été
mises en service
dans les années 1980 ! Or, les investissements prévus pour ces lignes
n’auront pas d’effets avant la
fin des années 2020. Notre rapport met en lumière
la nécessité voire l’urgence de
ces
investissements, qui constitueront des avancées majeures pour les usagers
. Je vous livre l’un des cas
emblématiques analysés : le système NExTEO,
qui doit permettre d’accroître le débit dans le tunnel
commun aux lignes B et D entre Châtelet et Gare du Nord. Le déploiement de nouveau système
devrait bénéficierait à 1,4 M d’usagers, mais uniquement d’ici 203
3 !
Dans ce contexte
où les besoins d’investissements sont massifs, Ile
-de-France Mobilités a peu de
leviers d’action à l’égard des infrastructures existantes, de leur entretien et, dans le cas de la SNCF,
de leur renouvellement
. Plus précisément, il existe une asymétrie flagrante entre la RATP et la SNCF
en tant que gestionnaires d’infrastructures.
En effet, SNCF Réseau, entité indépendante, n’est pas partie prenante du contrat entre Ile
-de-
France Mobilités, d’une part, SNCF Voyageurs et SNCF Gares & Connexions, d’autre part
. Or, il
conviendrait que SNCF Réseau assume une forme de responsabilité directe envers
l’
autorité
organisatrice des mobilités, en matière de fiabilité des infrastructures et de réalisation des travaux
qui lui incombent.
Pour ce faire, la
Cour préconise la mise en place d’une contractualisation entre Ile
-de-France
Mobilités et SNCF Réseau
. Une forme d’intéressement financier, fondée sur des indicateurs de
performance spécifiques et un mécanisme de
bonus-malus
, existe déjà pour la RATP dans ce
domaine
, ainsi que dans d’autres régions que l’Île
-de-France avec SNCF Réseau elle-même.
Une telle démarche devrait concerner également SNCF Gares & Connexions.
Dans cette démarche d’investissement et de régénération, il
y a un autre élément à prendre en
compte : si les travaux sur les infrastructures sont indispensables, ils sont
susceptibles d’entraîner
des désagréments importants pour les usagers
. L’importance de cet
enjeu devrait, selon notre
rapport, être mieux prise en compte. Si Ile de France Mobilités se montre certes attentive aux
solutions alternatives de transport offertes lors des travaux, elle gagnerait à mettre en place des
incitations au respect des objectifs de délais.
En second lieu, un effort de coordination entre acteurs est essentiel pour améliorer la qualité de
service sur les lignes les plus chargées.
7
Le principal point d’attention souligné par notre rapport
concerne
l’organisation actuelle des lignes
partagées entre opérateurs.
L’exploitation commune de la ligne B, par exemple, entre la RATP et la
SNCF, est source de nombreuses difficultés.
Cette organisation est laborieuse, car les équipes qui y travaillent n’ont ni la même culture, ni le
même savoir-faire, ni la même réglementation. Même si quelques améliorations ont été récemment
engagées, il
en résulte des conséquences très concrètes, comme l’incapacité,
par exemple, de se
mettre d’accord sur la localisation du centre de commandement unique des lignes B et D
.
C
ette difficulté, qui n’a pas été surmontée depuis de nombreuses années par la SNCF et la RATP,
conduit à des atermoiements qui ne sont plus acceptables
. La Cour recommande d’établir au plus
tôt le scénario de réalisation de ce centre de commandement unique.
Plus globalement, l
’organisation actuelle de lignes partagées entre opérateurs
apparaît inadaptée :
elle est trop complexe, voire illisible, et elle dilue les responsabilités.
La Cour recommande la mise en place d’une
organisation nouvelle, adaptée à une logique de ligne,
et ce, sans attendre l’ouverture à la concurrence en 2040.
***
Voilà, mesdames et messieurs, les trois messages que je souhaitais porter à votre attention.
Malgré un aspect quelque peu technique, notre rapport traite de sujets très concrets, du quotidien
en somme
, pour des millions d’usagers en Ile
-de-France.
Au-delà des éléments de gestion, de responsabilisation
et d’évaluation de la satisfaction des
usagers, nos constats sont intrinsèquement liés aux enjeux de développement durable
. La qualité
de service dans les transports collectifs constitue en effet un levier majeur pour favoriser le report
modal et les modes de déplacement les plus sobres.
Derrière l’enjeu de qualité de service, c’est la
réussite de la trajectoire globale de sobriété pour les
mobilités en Ile-de-France qui est traitée.
J’aimerais souligner, pour finir, que les besoins d’investissement dans les infrastructures
RER,
relevés par notre rapport, ont plusieurs fois été analysés par la Cour et par les chambres régionales
des comptes
. Ces besoins
s’inscrivent depuis plusieurs années dans le contexte d’
incertitude sur la
soutenabilité du financement des transports en commun franciliens, que la crise sanitaire a aggravé.
La chambre régionale des co
mptes d’Île
-de-
France et la Cour des comptes l’ont indiqué en 2020
,
puis 2022, plusieurs leviers existent pour rétablir l’équilibre :
hausses tarifaires, augmentation des
contributions des membres
d’Ile
-de-France Mobilités, amplification des mesures favorisant les
déplacements en transports collectifs et
dissuadant l’utilisation de la voiture, captation de la
valorisation foncière induite par la densification du réseau, participation des usagers des routes
franciliennes au financement des transports collectifs,
etc. Certains d’entre eux ont été activés dans
le cadre du budget 2023
d’Ile
-de-France Mobilités.
Merci de votre attention et de votre intérêt
. Je suis à votre disposition, ainsi que l’équipe qui a
instruit ce rapport, et que je remercie à nouveau pour son travail, pour répondre à vos questions.