ENTITÉS ET POLITIQUES PUBLIQUES
UNE SURPOPULATION
CARCÉRALE
PERSISTANTE,
UNE POLITIQUE
D’EXÉCUTION DES
PEINES EN QUESTION
Rapport public thématique
Synthèse
Octobre 2023
2
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
g
AVERTISSEMENT
Cette synthèse est destinée à faciliter la lecture et l’utilisation du
rapport de la Cour des comptes.
Seul le rapport engage la Cour des comptes.
Les réponses des administrations, des organismes et des collectivités
concernés figurent en annexe du rapport
.
3
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Sommaire
Introduction
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
1
Une surpopulation persistante, des causes complexes
et des leviers difficiles à actionner .
7
2
Des prises en charge différenciées mais une préparation
à la libération et à la réinsertion qui reste faible
9
3
Des sorties de détention marquées par des procédures
complexes
11
Recommandations. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
5
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Introduction
Depuis plus de vingt ans, la population incarcérée augmente de façon
continue pour atteindre fin 2022 un niveau inégalé de 73 000 détenus
(+ 2 800 en un an) . La France figure ainsi parmi les dix pays européens où la
population incarcérée progresse . En leur sein, les hommes, jeunes, marqués
par des fragilités sociales et médicales, notamment psychologiques, sont
majoritaires, et s’inscrivent dans des parcours de récidive avec de multiples
condamnations . Les maisons d’arrêt conservent ainsi, dans une certaine
mesure, la vocation asilaire qui a longtemps été la leur .
Il en résulte une aggravation de la suroccupation des établissements
pénitentiaires : fin 2022, le taux d’occupation des maisons d’arrêt était de près de
143 % . Cette suroccupation constitue une contrainte majeure pour la politique
d’exécution des peines d’incarcération dont le coût global, mal cerné, a été évalué
par la Cour des comptes à environ 4 Md€ .
Densité carcérale selon le type d’établissement ou quartier
Année
01/10/2019
01/12/2020
01/12/2021
01/11/2022
Maison d'arrêt/Quartier maison d'arrêt
135,3 %
118,1 %
135,8 %
142,8 %
Établissement pour peines
87,4 %
82,5 %
88,6 %
90,8 %
Source : ministère de la justice – Statistique des établissements et des personnes écrouées en
France
7
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
1
Une surpopulation persistante,
des causes complexes et des leviers
difficiles à actionner
Cette situation expose les détenus,
c o m m e l e s p e r s o n n e l s , à d e s
conditions de détention marquées
par des tensions quotidiennes, la
promiscuité et des risques de violence
accrue . Des condamnations de l’État en
ont résulté, notamment devant la Cour
européenne des droits de l’homme .
Plusieurs facteurs contribuent à cette
situation .
Tout d’abord, alors que les enquêtes
dites de « victimation » menées
par l’Insee font état d’une certaine
stabilité des faits de délinquance
dont les ménages ont été victimes,
la réponse pénale à la délinquance
s’est durcie au cours des dernières
années . Les incarcérations et leurs
durées ont ainsi augmenté de façon
significative : près de 90 000 années
de prison fermes ont prononcées en
2019 contre 54 000 environ en 2000,
soit une augmentation de près de 70 %
sur vingt ans . Certains crimes et délits
font l’objet d’une répression accrue,
telles les violences intrafamiliales, les
délits routiers ou les violences envers
les forces de l’ordre . L’augmentation
d u re co u r s a u x co m p a r u t i o n s
immédiates et le maintien, à un niveau
élevé, du taux de détention provisoire
renforcent cette tendance .
Une seconde cause tient à l’effet
limité des alternatives à l’incarcération
(bracelet électronique, travail d’intérêt
général, etc .) sur le nombre de
détenus . Le développement de ces
mesures alternatives à la prison a
été l’une des orientations majeures
de la politique pénale depuis plus de
20 ans . Les lois du 23 mars 2019 de
programmation pour la justice et du
22 décembre 2021 de « confiance dans
l’institution judiciaire » s’inscrivent
dans cette dynamique, qui fait de la
France l’un des pays européens où
elles sont les plus développées en
pourcentage de la population . Mais
cette évolution ne s’est pas traduite
par une baisse de la population
carcérale : incarcérations et mesures
exécutées dans le « milieu ouvert »
ont augmenté de façon parallèle,
en vertu d’un phénomène souvent
qualifié d’« extension du filet pénal » .
Une forme de « plafond de verre » des
aménagements de peines pourrait
l’expliquer, les juges privilégiant
l’incarcération pour une population
marquée par la récidive et la précarité .
8
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Pour faire face à cette situation, les
pouvoirs publics ont actionné plusieurs
leviers, qu’il s’agisse de la construction
d e n o u v e a u x é t a b l i s s e m e n t s
p é n i te n t i a i r e s ( « P r o g r a m m e
15 000 »), de la maximisation des
taux d’occupation, dont les limites
semblent avoir été atteintes, ou du
déploiement de la nouvelle politique
des peines pour réduire les courtes
peines de prison . Mais leur impact
est resté à ce jour limité . De même,
l’expérimentation de dispositifs dits
de « régulation carcérale », fondés
notamment sur l’idée qu’un partage
d’information entre autorité judiciaire
et administration pénitentiaire
sur le niveau d’occupation des
établissements pénitentiaires
permettrait de réguler les flux
d’incarcération au plan local, ne s’est
pas traduite par une baisse des taux
d’occupation dans les ressorts où elle
a été mise en œuvre .
Une surpopulation persistante, des causes
complexes et des leviers difficiles à actionner
Évolution du nombre de détenus en établissement
et personnes suivies en milieu ouvert
0
20 000
40 000
60 000
80 000
100 000
120 000
140 000
160 000
180 000
200 000
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Personnes écrouées
Personnes suivies en milieu ouvert
Linéaire (Personnes écrouées )
Linéaire (Personnes suivies en milieu ouvert )
Source : services statistiques - ministère de la Justice
9
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Face à ces évolutions, le système
pénitentiaire s’ajuste en développant
des prises en charge différenciées .
Pour des publics ciblés, détenus
radicalisés, violents ou auteurs
d’infractions à caractère sexuel, des
procédures d’orientation et de gestion
spécifique se développent, en fonction
des besoins, et souvent en réponse à
l’urgence . Pour nécessaires qu’elles
soient, ces démarches innovantes
doivent faire l’objet d’une évaluation
systématique et d’un suivi des moyens
importants qui leur sont consacrés en
comparaison de ceux accordés aux
autres détenus .
Dans les détentions classiques,
la différenciation des prises en
charges progresse également,
en vue de structurer des parcours
d ’ i n c a rcé rat i o n et d e ré d u i re
les risques de récidive après la
prison . Mais le déploiement de ces
parcours est rendu complexe par la
surpopulation carcérale et pose la
question de l’équilibre global entre
les différents quartiers au sein des
établissements . De création récente,
les structures d’accompagnement
à la sortie n’échappent pas à cette
problématique . Leur contribution
spécifique doit être clarifiée, non
seulement à l’égard des autres
établissements pénitentiaires, mais
également en termes de « publics
cibles » .
Plus globalement, la différenciation
a c c e n t u e l e s é c a r t s d a n s l e s
conditions de prise en charge entre les
établissements . Les maisons d’arrêt
assurant un rôle d’accueil en première
intention, l’administration pénitentiaire
doit veiller à ce qu’elles ne soient pas
la variable d’ajustement du système,
offrant une prise en charge dégradée
à tous ceux qui n’ont pas été retenus
pour intégrer un dispositif ou régime de
détention spécifique . Le développement
d’activités en détention, indispensable
pour permettre une réinsertion, y est
un enjeu d’autant plus important que
la population incarcérée est marquée
à la fois par la récidive et des fragilités
sociales .
Dans les maisons d’arrêt, l’administration
pénitentiaire doit également redéfinir les
modalités du suivi opéré par les services
d’insertion et de probation . Leur doctrine
d’intervention n’est pas adaptée à la
réalité des flux carcéraux : elle doit être
recentrée sur un travail orienté vers le
maintien des liens familiaux, l’ouverture
ou le rétablissement des droits,
notamment en termes de logement, de
formation et de préparation à l’emploi,
mais aussi d’accès aux soins pour prendre
en charge des situations sanitaires
dégradées, souvent marquées par des
addictions multiples . Cette réorientation
doit s’appuyer sur une diversification
des personnels intervenant en prison .
Des prises en charge différenciées
mais une préparation à la libération
et à la réinsertion qui reste faible
2
10
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Le recrutement de professionnels
spécialisés, assistants de service
social ou psychologues venant en
soutien des conseillers d’insertion
et de probation, est aujourd’hui une
priorité pour permettre une véritable
individualisation des parcours
d’exécution des peines et une
contribution effective à la prévention
de la récidive .
Un soutien doit enfin être apporté
aux greffes pénitentiaires comme
j u d i c i a i re s . D a n s u n co ntex te
caractérisé par la complexité croissante
des régimes d’incarcération et des
possibilités de libération anticipée,
ils peinent d’ores et déjà à réaliser
le suivi de la situation pénale des
détenus . Or leurs difficultés risquent
d’être accentuées par l’entrée en
vigueur concomitante de la réforme
du régime de réduction de peine et la
systématisation de la libération sous
contraintes (LSC) .
Des prises en charge différenciées mais une
préparation à la libération et à la réinsertion
qui reste faible
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Pour prévenir la récidive, les acteurs
de l’exécution des peines (juges
d’application des peines, services
pénitentiaires d’insertion et de
probation notamment) doivent
préparer avec les condamnés leur
sortie progressive de détention,
notamment par des aménagements
de peine . La sophistication du droit
de l’aménagement des peines et
la systématisation des procédures
juridictionnelles pour le mettre en
œuvre n’ont toutefois pas permis,
à ce jour, d’atteindre cet objectif et
de limiter les sorties « sèches »,
c’est à dire sans accompagnement .
L’action du ministère de la Justice
doit se poursuivre en vue de renforcer
le déploiement des placements
extérieurs et de la semi-liberté, qui
permettent un accompagnement du
détenu, parallèlement aux détentions
sous surveillance électronique en fort
développement .
Des sorties de détention
marquées par des procédures
complexes
3
Estimation des flux de libérations selon le type de sortie
(hors personnes ayant bénéficié d’un aménagement de peine
ab initio
*)
Année
Libérations
de condamnés
n'ayant pas eu un
aménagement
de peine
ab initio
Dont :
Part des
condamnés
libérés sans
aménagement
de peine** (%)
Part des
condamnés
libérés avec
aménagement
de peine** (%)
Libérés ayant
eu une mesure
de DDSE, PE,
SL, SEFIP
ou LC en fin de
peine
Libérés
sans
aménage-
ment de
peine
2014
53 269
15 706
37 563
70,5 %
29,5 %
2015
52 179
Nd
Nd
Nd
2016
54 106
12 006
42 100
77,8 %
22,2 %
2017
54 114
14 160
39 954
73,8 %
26,2 %
2018
55 238
14 122
41 116
74,4 %
25,6 %
2019
56 621
16 315
40 306
71,2 %
28,8 %
2020
53 883
18 983
34 900
64,8 %
35,2 %
2021
48 928
16 548
32 800
66,2 %
33,8 %
Source : ministère de la Justice - DAP - SDEX - EX3 - Infocentre pénitentiaire - Champ : France entière
Notes : * les
ab initio
n’ont ici pas été pris en compte.
** Les personnes condamnées ayant été détenues et ayant eu une mesure de DDSE, SL ou PE puis
une LC ne sont comptabilisés qu’une seule fois.
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
L a libération sous contrainte,
procédure simplifiée d’accès aux
aménagements de peine en vue
d’une sortie anticipée, n’a pas produit
les résultats attendus depuis sa
création en 2015 . N’ayant pas fait
l’objet d’évaluation, elle a pourtant
été rendue plus systématique,
conduisant, pour les plus courtes
peines, à examiner les perspectives de
sortie peu de temps après l’entrée en
détention . Cette évolution a pour effet
de mobiliser les acteurs judiciaires
comme pénitentiaires sur la gestion
des procédures, parfois aux dépens
d’un travail d’individualisation effective
du suivi des détenus en vue d’accroître
leurs chances de réinsertion et de
réduire les risques de récidive . La
systématisation de l’examen des
libérations sous contraintes à trois
mois de la fin de peine depuis le
1
er
janvier 2023 risque d’accentuer
encore cette tendance et la pression
qui s’exerce sur les services .
Des sorties de détention marquées
par des procédures complexes
Échéances procédurales pendant une détention de 12 mois
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
mois
Pose
de l’écrou
Levée
prévisionnelle
de l’écrou
Commission
d’application
des peines
« LSC 2/3 de peine »
anticipée
par rapport
aux 2/3 de peine
Commission
d’application
des peines
« LSC de plein droit
3 mois »
anticipée
par rapport
au reliquat
de peine
de trois mois
Commission
d’application
des peines
« Remise de peine »
anticipée pour
permettre l’octroi
des 6 mois
de remise
maximale
de peine
Commission d’application des peines
« Permission de sortir »
Commission d’application des peines
« retrait remise de peine »
Débat contradictoire « Aménagement de peine »
Demande d’aménagement de peine possible dès la pose
de l’écrou et examen au plus tard quatre mois après
Examen obligatoire
Examen possible
Source : Cour des comptes
13
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Des sorties de détention marquées
par des procédures complexes
P o u r f a i r e f a c e à c e r i s q u e ,
l’augmentation des moyens, d’ores
et déjà initiée, est nécessaire mais
ne constitue pas une réponse
suffisante . Entre les magistrats du
siège, du parquet et les services
pénitentiaires d’insertion et de
probation (SPIP), une clarification
des rôles est nécessaire, dans
le respect de l’office de chacun, à
travers notamment de plus grandes
possibilités de délégation . Ainsi, des
délégations accrues aux SPIP et
l’exercice de compétences élargies
par les parquets permettraient aux
juges de l’application des peines
de se repositionner sur le cœur
de leur office en se mobilisant sur
l’individualisation effective des
peines pour les cas les plus difficiles .
Plus fondamentalement, les constats
de la Cour posent la question de
l’équilibre d’un système profondément
réformé en 2019 . Son fonctionnement
actuel n’est pas satisfaisant au regard
d’un objectif ambitieux de prévention
d e l a ré c i d i ve . Le s évo lu t i o n s
envisageables, qui relèvent d’un débat
démocratique et d’une orientation
forte de la politique pénale, requièrent
une évaluation approfondie de sa mise
en oeuvre, qui n’a pas été réalisée
malgré les réorientations majeures
intervenues depuis 20 ans .
15
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
La Cour adresse les recommandations
suivantes au ministre de la justice :
1.
compléter le dispositif statistique
pour suivre l’évolution respective
des personnes bénéficiant d’un
aménagement de peine et de celles
effectivement incarcérées, en vue de
permettre une évaluation rigoureuse
des orientations successives de la
politique pénale
(SG, DACG, DAP)
;
2.
pour faciliter l’orientation des
détenus, mettre à disposition des
services une plateforme nationale
présentant les caractéristiques des
prises en charge par les établissements
et leur taux d’occupation
(DAP)
;
3.
évaluer systématiquement
les nouveaux modes de prise en
charge des détenus, ciblés sur des
publics spécifiques ou généralisés
à l’ensemble des établissements,
en identifiant les moyens qui y sont
consacrés et en portant une attention
particulière à l’équilibre au sein des
détentions
(DAP)
;
4.
redéfinir les objectifs et la méthode
d’intervention des personnels de
probation et d’insertion en milieu
fermé, tout particulièrement en
maison d’arrêt, et mettre en place
un suivi de leur activité s’agissant
notamment du nombre d’entretiens
avec les détenus
(DAP)
;
5.
dans le nouveau schéma d’emplois
ministériel, réserver une enveloppe
spécifique pour le recrutement
d’assistants de service social et de
psychologues au sein des SPIP
(SG,
DAP)
;
6.
clarifier la contribution attendue
des structures d’accompagnement
à la sortie en termes de publics pris
en charge et leur articulation avec les
dispositifs d’aménagement de peine
(DAP)
;
7.
développer un outil de suivi de
la situation des greffes judiciaires
et déployer à leur attention une
politique d’animation
(DSJ, DACG)
;
8.
renforcer les échanges entre
les greffes judiciaires et les greffes
pénitentiaires, notamment par la
programmation pluriannuelle
d’un volume de détachements de
greffiers judiciaires dans les services
pénitentiaires
(DAP, DSJ, DACG, SG)
;
9.
procéder à une évaluation
semestrielle du déploiement
quantitatif et qualitatif de la
« libération sous contrainte à trois
mois » et de son impact sur les
réincarcérations, la récidive et la
réitération
(SG, DACG, DSJ, DAP)
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