PRÉSENTATION À LA PRESSE DU RAPPORT
SUR LE
S JEUX D’ARGENT ET DE HASARD
Un secteur en mutation, des enjeux de régulation
Jeudi 21 septembre, 9h30
Cour des comptes
Discours de Pierre Moscovici,
Premier président de la Cour des comptes
Bonjour Mesdames et Messieurs,
J’ai le plaisir de vous retrouver aujourd’hui pour vous présenter le rapport de la Cour des
comptes consacré au secteur des
jeux d’argent et de hasard
. Pour ce faire,
j’ai à mes côtés
Carine
Camby
, présidente de la première chambre,
Emmanuel Giannesini
, président de
section, et
l’équipe des rapporteurs
:
François Richier
, conseiller maître en service
extraordinaire et
Maelenn Ferreira-Daniel
, conseillère référendaire en service extraordinaire
et, en tant que contre-rapporteur,
Jean-Yves Marquet
, conseiller maître.
J’en profite pour
les remercier chaleureusement de ce travail sur un secteur important dans la vie
quotidienne des Français et Françaises - d
’après
des sondages, près de la moitié des Français
majeurs joueraient (dont 93 % aux loteries) et près d’un quart parieraient
- et qui connaît
une forte croissance. Par ailleurs, ce rapport est particulièrement attendu des autorités
publiques et des citoyens, par
ce qu’il permet de faire le bilan d
e la réforme de la régulation
et de la fiscalité du secteur, effectuée en 2019 parallèlement à la privatisation de La
Française des Jeux.
1.
Tout d’abord, permettez
-moi de revenir sur le fonctionnement et la situation de
ce secteur si particulier
Qu’est
-ce que s
ont les jeux d’argent et
de hasard ? Pourquoi est-ce un objet de politique
publique ?
Pourquoi la Cour des comptes s’y intéresse
-t-elle alors que ses acteurs sont
désormais tous des opérateurs privés ?
Ces jeux ne sont ni «
un commerce ordinaire, ni un service ordinaire
»
selon le code de la
sécurité intérieure.
En effet,
les jeux d’argent et de hasard sont par principe interdits en
France, à l’instar d
es loteries, interdites depuis 1836. Ils ne sont autorisés que par dérogation
expresse. Pour autant, les opérateurs de jeux sont, depuis la privatisation de la Française des
jeux, tous des entreprises privées. Il faut donc un encadrement fort.
2
La politique publique des jeux est définie par la loi. Son objectif est
d’
abord et avant tout de
protéger les joueurs
des risques d’addiction
, en particulier les jeunes de 18 à 25 ans, qui sont
les plus exposés et les plus vulnérables (les mineurs
n’ont
quant à eux pas le droit de jouer),
et ensuite à prévenir les activités frauduleuses ou criminelles ainsi que le blanchiment des
capitaux et le financement du terrorisme. Pour éviter ces dérives, les pouvoirs publics
soumettent les opérateurs à un contrôle administrat
if d’exception et limitent la concurrence
par l’attribution de droits exclusifs sur l’exploitation de certains types de jeux.
La grande majorité des segments de jeux, qui réalisent 83 % du produit brut des jeux (PBJ),
un indicateur qui est l’équivalent du chiffre d’affaire pour ce secteur,
sont confiés à des
opérateurs détenteurs de droits exclusifs : ce sont les loteries, les jeux de grattage et les
paris sportifs que la Française des jeux propose dans ses points de vente, les paris hippiques
du PMU dans son réseau et les jeux de table et les machines à sous dans les 202 casinos et 7
clubs de jeux implantés sur le territoire. Cette exclusivité justifie des contrôles renforcés de
l’
État sur ces opérateurs, avec un régime particulier de « contrôle étroit » sur la FDJ, premier
opérateur national.
Une large part des jeux en ligne sont en revanche ouverts à la concurrence depuis 2010 :
ainsi 17 opérateurs agréés proposent des offres concurrentes de paris sportifs, paris
hippiques et jeux de poker en ligne. Encore faut-il souligner que figurent parmi ces
opérateurs en ligne, la FDJ, le PMU et des groupes de casinos, qui diversifient leurs activités
monopolistiques « en dur » dans le secteur concurrentiel en ligne.
L’offre de loteries en ligne
relève de l’exclusivité de la FDJ et les casinos en ligne demeurent interdi
ts. Voilà pour être
très rapide sur des secteurs que vous connaissez.
Stimulé par l’innovation technologique et la concurrence entre segments de jeux
, le
secteur économique des jeux d’argent et de hasard est
globalement prospère.
Depuis
2010, les mises ont crû de 42
% pour atteindre 43,2 Md€ en 2021. Le produit brut des jeux
(PBJ) réalisé par les opérateurs
, c’est
-à-dire le total des mises moins le total des sommes
reversées aux joueurs, avant impôts,
s’est élevé à 10,7 Md€
en 2021 et à
12,9 Md€
en 2022,
en hausse de 20 % en un an, après une décennie de croissance régulière (+ 16 %).
Qui plus est, ce secteur s
’est
numérisé très rapidement.
L
’activité en ligne a
considérablement progressé, surtout à la faveur des paris sportifs et hippiques. Le produit
brut des jeux en ligne a décuplé depuis 2015, une multiplication par 10 donc. Cette évolution
a été accentuée par les confinements de 2020, même si les joueurs sont revenus en 2021 et
en 2022 dans les réseaux physiques de distribution, dans les hippodromes et les casinos.
La distinction « jeux en dur » ou en « réseau physique », et « jeux en ligne » était centrale
dans l’organisation française depuis 2010
et reste structurante dans le régime de ce qui est
autorisé et de ce qui ne l’est pas (par exemple, le jeu en ligne ne peut pas être anonyme).
Or, la diversification des offres digitales et des canaux de distribution tend à brouiller les
lignes et à fragiliser les dispositifs qui reposent sur cette distinction, notamment ceux
visant à protéger les joueurs.
3
C’est l’un des premiers enjeux identifiés par la Cour
: la créativité et l’innovation digitales
posent par construction des défis à un cadre de régulation conçu pour protéger les joueurs
et les contenir dans le champ des jeux autorisés sur le territoire na
tional. J’y reviendrai
dans
un instant avec les orientations et recommandations de la Cour.
2.
Qui
sont aujourd’hui
les opérateurs de jeux et quels sont les enjeux du secteur ?
La Française des jeux continue à dominer le marché, loin devant le Pari Mutuel Urbain
(PMU), les casinos, les clubs de jeux parisiens et les opérateurs en concurrence.
C’est l’occasion
de revenir sur la privatisation de la Française des jeux en 2019. La cession est
une cession assez « juteuse »,
parce qu’elle représente
la majorité de son capital, et a
rapporté 1,89
Md€
à l’État, qui reste actionnaire à hauteur de 20 % et détient 28 % des
droits de vote. La FDJ a conservé ses droits exclusifs sur toutes les loteries et les paris
sportifs «
en dur
» pour 25 ans, éventuellement renouvelables, moyennant une soulte de
380 M€ versée à l’État en 2020.
Avec un modèle économique qui consiste à proposer des petites mises sur un large bassin
de joueurs, la FDJ réalise la moitié du produit brut des jeux global en 2022, tous segments
confondus.
Elle a un réseau historique étendu, elle diversifie ses activités en ligne et
manifeste des ambitions
à l’international.
Sa prochaine stratégie de développement pour
2025-2030 devra être contrôlée
par l’
État, comme le prévoit la loi,
pour s’assurer de sa
cohérence avec les objectifs de la politique publique des jeux.
Le PMU
est, quant à lui, un groupement d’intérêt économique, constitué des sociétés de
courses de galop (France Galop) et de trot (la société LeTROT)
. Il a conservé cette forme
juridique, mais a gagné en autonomie, réformé sa gestion et rénové sa stratégie de
développement.
Il a réalisé plus de 17 % du PBJ « en dur »
en 2022 (1,7 Md€).
Le PMU dispose, sans limite de
temps, de droits exclusifs pour les paris hippiques mutuels en réseau physique, dont les
bénéfices (740 M€ en 2021)
concourent au financement de la filière équine, dont chacun
connait l’importance pour notre pays
.
Si le PMU a rétab
li progressivement son chiffre d’affaires au niveau atteint en 2019
avant
la crise Covid, mais il cherche désormais à renouveler sa clientèle en attirant de nouvelles
générations de parieurs
. On voit plutôt une stagnation de ce côté-
là, ce qui n’est pas le
cas
des autres segments.
Comme elle l’avait déjà fait il y a quelques années, la Cour consacre dans ce rapport un
développement spécifique au système dit des « grands parieurs internationaux ».
Il y a quelques années, le PMU a attiré une clientèle étrangère,
composée d’une quinzaine
de «
grands parieurs internationaux »
, qui exploitent en temps réel un très grand volume de
données au moyen d’algorithmes prédictifs afin de déterminer les probabilités de gains sur
un ensemble de courses se déroulant en France, sur lesquelles ils parient à distance. Le PMU
réalise avec eux plus de 10 % de ses enjeux. Les pratiques de ces clients et les pratiques des
opérateurs étrangers
qui assurent l’interface
soulèvent plusieurs questions, notamment en
termes d’égalité entre parieurs
et de transparence, que la Cour avait déjà identifiées en
4
2016 et de nouveau en 2018
. Elle avait recommandé d’adopter des mesures législatives
visant à faire rentrer ces pratiques dans le droit commun. La Cour réitère son sentiment. La
Cour estime que ce chantier ne doit plus être différé et recommande de faire converger le
cadre juridique appliqué aux grands parieurs internationaux du PMU avec celui des paris en
ligne et
d’
imposer les gains de ces grands parieurs réalisés en France dans la catégorie des
bénéfices non commerciaux.
Les casinos
, qui participent à l’animation d’un grand nombre de villes de France, ont connu
une chute de leur fréquentation pendant les confinements, mais ont retrouvé le chemin de
la croissance, s
urtout grâce aux machines à sous qui réalisent l’essentiel de leur
produit brut
des jeux, alors que les jeux de table sont moins fréquentés. Ils sont concurrencés par des
sites illégaux proposant une offre en ligne sans garanties, ni contrôle, ni fiscalité. Certains
proposent
d’autoriser les casinos
en ligne, au bénéfice des opérateurs de casinos en dur ou
dans un cadre concurrentiel.
Mais le caractère addictif des jeux en ligne permet-il une telle réforme ? Ou serait-ce au
contraire un moyen d’assécher une offre illégale qui existe déjà
? La Cour recommande que
l’
État se saisisse de ce problème. Autrement dit, nous ne voulons
pas que cela se fasse d’une
manière sauvage.
À côté de ces opérateurs majeurs des jeux « en dur », il faut noter la progression des 17
opérateurs agréés en ligne.
Le produit brut des jeux en ligne a atteint environ 20 % du PBJ
global en 2021. La concurrence est forte sur le segment des paris sportifs, qui ont triplé
depuis 2011. 75 % des parts de marché sont détenues par les trois leaders du secteur,
Winamax, Betclic et Unibet. PMU et ZEturf, que la FDJ se prépare à acquérir, réalisent 91 %
du PBJ des paris hippiques. Enfin, il y a une activité qui est plutôt en forme, e poker en ligne
attire de nouveaux opérateurs, dont la FDJ. Bref, les jeux en ligne ont trouvé leur clientèle et
leur place. Ils suscitent un intérêt croissant.
3.
Troisième point que souligne le rapport : quels sont les enjeux et les défis
auxquels fait face le secteur des jeux ?
Le rapport de la Cour signale plusieurs tendances ou phénomènes qui constituent des
enjeux, voire des défis pour la régulation politique. Au fond, on peut distinguer ceux qui
tiennent au développement quantitatif des jeux et ceux qui tiennent à leur diversification
dans l’univers digital
.
Le développement des jeux, soutenu par un marketing offensif, est le corollaire de
l’ouvertu
re à la concurrence décidée dans les années 2010
. Mais le premier objectif de la
politique des jeux, défini par la loi, reste la protection des joueurs
: c’est
elle qui justifie le
régime d’autorisation des opérateurs et le fait que ceux
-ci doivent présenter chaque année à
l’Autorité nationale des jeux leur programme de jeu
x ainsi que leur stratégie promotionnelle.
Plusieurs décisions ou débats récents illustrent les difficultés de cette conciliation, par
exemple lorsqu’il est tentant d’associer le loto à des causes d’intérêt général pour contribuer
à leur financement.
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Les défis de la diversification
, quant à eux, portent notamment sur ces nouvelles offres au
public qui présentent les caractéristiques de jeux d’argent et de hasard mais ne se
reconnaissent pas comme tels et échappent à la règlementation.
Je pense notamment aux jeux recourant à des jetons non fongibles ou NFT, dont la définition
législative est actuellement en discussion à l’Assemblée nationale
. A cet égard, la Cour
recommande de fixer le régime juridique des jeux intégrant les NFT. L’objectif est d’assurer
des garanties aussi fortes que celles qui en
tourent les jeux d’argent et de hasard.
Je pense aussi aux paris d’argent sur les compétitions virtuelles ou d’«
eSport
» qui ne sont
pas légaux, car ces compétitions ne sont pas considérées comme de nature sportive.
Certains opérateurs plaident pour leur autorisation afin de canaliser la demande vers un
cadre légal, idée qui a retenu l’attention des opérateurs autorisés, dont la FDJ.
Les métavers ouvrent aussi des perspectives d’immersion dans des environnements virtuels
fermés propices aux jeux et aux addictions.
Ces développements, qui peuvent présenter des risques au regard des objectifs de
politique des jeux, appellent de la part de l’État et du régulateur vigilance et réactivité,
mais aussi une capacité d’anticipation des mutations à venir, qui fait e
ncore défaut.
J’ai évoqué le contexte général et j’ai présenté les principaux acteurs
et leurs défis. Il est
temps d’en venir au cœur du rapport de la Cour, et qui tient finalement en une question
: la
régulation de ce secteur fonctionne-t-elle ? Plus concrètement, le cadre règlementaire mis
en place en 2019 permet-
il d’atteindre les objectifs légaux de la politique des jeux
? Parvient-
il à suivre le rythme d’un secteur dont j’ai rappelé le dynamisme, la créativité et
l’innovation
?
4.
Les trois volets de la réforme du secteur des jeux en 2019
La réforme du secteur des jeux en 2019 comportait
trois volets
: la privatisation de la
Française des jeux et ses conséquences ; la réforme de la fiscalité spécifique des jeux ; la
mise en place d’une autorité de
régulation indépendante pour l’ensemble du secteur,
l’Autorité nationale des Jeux.
1°)
J’ai
déjà évoqué la privatisation de la Française des Jeux et n’y reviens donc que
brièvemen
t.
La Cour observe
–
et ce n’est pas forcément une critique –
que cette privatisation avait
d’abord un objectif de rendement budgétaire, et ne visait pas particulièrement à réformer et
« dynamiser » le secteur des jeux. Cette dernière dimension a été une conséquence : en
privatisant l’entreprise leader du secteur (elle en repr
ésente la moitié en termes de volume
d’affaires), l’
État a dû revoir dans le même mouvement la régulation de ce dernier.
Techniquement, la cession de l’entreprise a été menée à bien dans de bonnes conditions
.
La loi Pacte a prévu que l’
État conserverait un « contrôle étroit
» sur l’entreprise
, qui
bénéficie de droits exclusifs dans le champ où elle était déjà en monopole
.
Le Conseil d’
État
a récemment validé l’ensemble du dispositif
.
Mais si les textes ont été adaptés, nous observons que le contenu du contrôle étroit exercé
par l’
État doit encore être précisé
. La nouvelle Autorité nationale des jeux a déjà émis des
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réserves vis-à-vis de certaines dimensions de la stratégie commerciale de la Française des
jeux :
il faut que l’
État détermine
ce qu’il attend de l’entreprise et veille à ce que son
développement soit compatible avec les objectifs protecteurs de la politique des jeux.
2°) Deuxième volet de la réforme de 2019, celle de la fiscalité spécifique des jeux.
En plus des impôts de droit commun (IS, taxes locales), les opérateurs de jeux sont soumis
à 32 prélèvements spécifiques différents qui représentent 90 % des prélèvements sur le
secteur.
Le produit de ces prélèvements sociaux et fiscaux est passé de près
de 5 Md€ à plus
de 6 Md€ entr
e 2015 et 2019, avant de baisser du fait de la crise sanitaire puis de se rétablir
en 2021 à 5,8
Md€.
La majeure partie de ces recettes alimente le budget de l’État (77
%),
principalement grâce aux produits des loteries, et le reste est affecté aux organismes sociaux
(15 % soit 600
M€) et au bloc
communal (4 %, essentiellement prélevés sur les casinos).
Alors que ces prélèvements spécifiques étaient globalement assis sur les mises, la réforme
engagée en 2019 a consisté à retenir comme assiettes le produit brut des jeux (PBJ), qui
correspond à la différence entre les mises et les reversements aux joueurs. Le PBJ
correspond mieux à une forme de « marge brute » des opérateurs de jeux. Au terme de la
réforme, la fiscalité des jeux a gagné en simplicité
. La fixation d’un taux d’imposition par
catégorie de jeu, au lieu d’un taux auparavant distinct pour chaque jeu en fonction de son
TRJ, améliore la lisibilité des règles fiscales et en simplifie la gestion, sans effet négatif sur les
recettes publiques. Là aussi, les constats de la Cour sont plutôt positifs pour ce qui concerne
la mise en œuvre de la réforme. Il reste quelques simplifications
marginales de gestion à
opérer.
Mais surtout, il faut que cette fiscalité fasse l’objet d’un suivi et d’une analy
se économique
précis pour mesurer ses effets sur les différents jeux et leur dynamique.
3°) Troisième
volet la réforme de 2019, la création et la mise en place d’une nouvelle
autorité de régulation, l’Autorité nationale des Jeux (ANJ)
,
qui s’est vue confi
er la mission
de veiller au respect des quatre objectifs de la politique des jeux, définis dans
l’ordonnance de 2019
: la protection des joueurs, l’intégrité, la fiabilité et la transparence
des opérations de jeu, la lutte contre les activités frauduleuses
et criminelles et l’exploitation
équilibrée des différents types de jeu
.
Successeur de l’Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL), l’ANJ
dispose de
responsabilités renforcées et de
pouvoirs de contrôle voire de sanction significatifs. Elle
s’applique à les mettre en œuvre. En septembre 2022, l’ANJ a saisi pour la première fois sa
commission des sanctions, au terme d’une procédure qui reste cependant longue à mettre
en œuvre.
Depuis mi-
2020, l’ANJ s’est affirmée dans son rôle d’interlocuteur des opérateurs,
pour
l’homologation des caractéristiques techniques des jeux en ligne et des conditions des paris
sur leurs résultats ou le contrôle et l’approbation des stratégies promotionnelles
notamment.
Toutefois, la Cour souligne plusieurs pistes d’amélioration pour consolider cette
régulation. Je vous livre trois d’entre elles qui me semblent prioritaires
:
7
-
En premier lieu, les développements rapides des jeux vont nécessiter une expertise
p
luridisciplinaire à l’ANJ et dans les administrations concernées
.
Cette expertise, que nous
appelons de nos vœux, doit permettre
d’assurer des fonctions
de veille, d’alerte, de traitement des informations et des statistiques ou encore de
réflexion prospective et de recherche dans différents domaines liés au jeu.
-
En second lieu, l
’ANJ doit renforcer
le contrôle
qu’elle exerce sur le
respect du taux de
retour des joueurs et des stratégies promotionnelles agressives.
Elle doit par ailleurs
poursuivre le
développement d’outils de blocage des sites illégaux.
C’est encore à eux de
le faire.
-
Enfin, et c’est la troisième piste
d’amélioration que je souhaite évoquer,
il convient de
mieux définir le quatrième objectif de la politique des jeux, soit
« l’exploitation
équilibrée des différents types de jeu
». Ces termes suggèrent une régulation
économique, dont ni le sens ni les implications ne sont clairement définis. Une doctrine
d’action doit être
posée pour assurer la
mise en œuvre
de cette exploitation équilibrée
et éviter, comme la loi le demande, une déstabilisation économique des filières.
***
Pour conclure, je dirai deux choses :
1.
Le
secteur des jeux d’argent et de hasard
est très diversifié et en mutation
permanente.
Il est globalement florissant et sa croissance se poursuit. Il est donc
important que la régulation permette effectivement de lutter contre les risques
d’addiction au jeu et
de prévenir le blanchiment.
2.
L
es pouvoirs publics et l’
ANJ doivent mieux anticiper les effets du développement des
nouvelles techniques (algorithmes, blockchains ou métavers) qui décuplent les
possibilités de jouer et de parier, sur le respect des principes du cadre juridique en
vigueur.
Il faut le cas échéant se doter outils juridiques
et d’expertise
adaptée.
*
Voici pour les grands messages ! C
’est
un secteur non négligeable, avec de grandes
recettes fiscales.
Vous l’aurez compris, les jeux d’argent et de hasard ne sont pas un secteur
économique ordinaire, même si la concurrence existe entre certains segments de jeux pour
capter la clientèle
. L’
État doit rester mobilisé et assurer un contrôle vigilant sur les jeux, car
les risques
qu’ils présentent augmentent avec
sa croissance augmente les risques croissance
et les mutations du secteur. Enfin, une bonne régulation
par l’ANJ
et plus largement par
l’État
est essentielle pour assurer le respect des objectifs de la politique publique des jeux, y
compris face aux développements technologiques en cours et à venir. Il ne faudrait pas que
cette croissance détruise une
politique publique de lutte contre l’addiction et le blanchiment
d’argent.
8
Je vous remercie pour votre attention et me tiens à votre disposition pour répondre à vos
questions
avec l’équipe de contrôle qui m’entoure.
Merci pour ce rapport, intéressant et
original.