PRÉSENTATION À LA PRESSE DES OBSERVATIONS DÉFINITIVES

PORTANT SUR LE CONTRÔLE DU CENTRE NATIONAL

DU CINÉMA ET DE L’IMAGE ANIMÉE

Mercredi 20 septembre

Cour des comptes

Discours de Pierre Moscovici,

Premier président de la Cour des comptes

Mesdames et messieurs,

Bonjour et merci de votre présence.

Je suis heureux de vous accueillir pour vous présenter le

rapport de la Cour relatif au contrôle du Centre national du cinéma et de l’image animée, le CNC. A

mes côtés, sont présents Nacer Meddah, Président de la 3

ème

Chambre et Yves Rolland, rapporteur

général. Je salue également la présence dans la salle des

rapporteurs

: Jeanne-Marie

Prost

,

conseillère maître en service extraordinaire, Anne

Le Lagadec

, conseillère référendaire en service

extraordinaire, Benjamin

Boscher

, auditeur, Fazia

Meziane-Boutemeur

, vérificatrice ainsi que celle

de la contre-rapporteure, Christine

de Mazières

, conseillère maître, présidente de la section Culture

et communication.

Le rapport sur l’action du CNC que nous publions aujourd’hui est riche d’enseignements à plusieurs

égards :

pour la Cour, l’organisme contrôlé, ses tutelles et les citoyens

.

***

I.

Avant d’en dévoiler les principaux messages, j’aimerais préciser la nature de notre

publication.

-

Ce sont les observations définitives issues du contrôle organique du CNC, couvrant les

exercices 2011 à 2022

.

C’est donc d’un contrôle des comptes et de la gestion, comme la Cour a l’habitude de le

faire régulièrement avec les grands opérateurs de l’État. C’est un rapport corpulent,

d’une centaine de pages, constituent un rapport très complet, solide, particulièrement

documenté qui traite tout à la fois de la portée des nombreuses actions menées depuis

10 ans par cet opérateur emblématique du ministère de la culture. Il comporte

également des aspects plus techniques, relatifs à la gestion organique même du Centre

(gestion immobilière, comptable, des systèmes d’information etc.).

-

Par ailleurs, ces observations définitives, sont accompagnées d’un référé, c’est une

communication du Premier Président à la Première Ministre,

afin lui faire connaître les

principales observations et recommandations formulées par la Cour. C’est une manière

un peu solennelle et directe de lui parler. Je me félicite que dans sa réponse, la Première

ministre partage un nombre important de nos constats et analyses.

2

Comme le veut le principe de contradiction appliqué systématiquement par la Cour, ce référé et ces

observations définitives sont publiés avec les réponses reçues des destinataires : celles de la

Première ministre, des ministères de la culture et de l’économie et des finances ainsi que du CNC lui-

même.

*

II. Le rapport livre trois grands messages que je souhaite porter à votre connaissance :

-

Le premier, c’est que le CNC est un opérateur culturel de tout premier plan qui remplit de

nombreuses missions avec un certain nombre de points positifs ou encourageants que la

Cour a relevé

; je n’aime pas entendre dire que la cour épingle, que la cour critique, ce n’est

pas vrai.

-

Le deuxième message concerne la situation financière et la gouvernance de cet

établissement, qui justifie toute notre attention, parce qu’il y a des ressources assez

massives (821 M€ en 2022 dont 778 M€ de taxes affectées).

Le CNC se situe ainsi au 4

ème

rang des établissements publics collecteurs de taxes affectées qui constituent son mode de

financement principal. Cela implique et impose d’être particulièrement rigoureux dans la

façon d’appréhender sa gouvernance générale et financière ;

-

Enfin, le troisième message porte sur la performance du système d’aides tel que nous

avons pu l’apprécier

. Comme vous le savez, le CNC intervient à tous les niveaux de la filière,

de la production à l’exploitation et à la diffusion.

Il dispose d’instruments nouveaux à

destination des filières cinématographies et audiovisuelles à commencer par le versement de

soutiens publics (675 M€ en 2022) ou encore d’un pouvoir d’agrément aux différents crédits

d’impôts (545 M€ en 2022). La Cour ne se prononce pas sur la qualité artistique des films ou

des productions soutenues – en aucun cas nous le ferions, c’est en dehors de son rôle ! –, il

est de sa mission d’analyser les effets de la politique publique déployée dans son ensemble,

dont le CNC est l’opérateur essentiel, en quelque sorte le bras armé : la progression de la

production, l’évolution de la fréquentation, l’export, les modes de diffusion etc.

*

1. Je vais commencer par la façon dont ce rapport analyse le rôle et le fonctionnement du

CNC.

Bien connu des français, le CNC est l’un des plus anciens opérateurs du ministère de la Culture,

imaginé par Jean Zay, et formellement créé en octobre 1946

. Il faut souligner que, dès l’origine, le

législateur fait un choix original en réunissant au sein d’un même organisme, placé sous l’autorité du

ministre alors chargé du cinéma – pas le ministère de la Culture –, et d’emblée le CNC a fait une large

place aux professionnels, les missions de conception incombant traditionnellement à la puissance

publique et les tâches d’exécution qu’elles impliquent.

Aujourd’hui encore, le CNC est tout à la fois une direction d’administration centrale du ministère

de la culture – il n’y a pas une direction du cinéma qui assurerait la tutelle – et un établissement

public administratif, indépendant, autonome, disposant d’un pouvoir de régulation

. Ça reflète la

mission fédératrice du CNC, mais elle n’est pas sans conséquence sur sa gouvernance.

3

La Cour a donc examiné 11 années d’exercice du Centre, de 2011 à 2022.

Le dernier rapport de la

Cour consacré au CNC a été publié en 2012 et portait sur la période 2007 à 2011. Se sont succédé 3

directeurs, une crise sanitaire ayant particulièrement affecté le secteur du cinéma, sur lequel la cour

avait travaillé au cours d’un audit flash, ainsi qu’un certain nombre d’évolutions majeures dans les

consommations culturelles des Français.

Au cours du travail d’instruction, les équipes de la Cour ont

procédé à l’analyse fine d’une documentation fournie, et à plus de 100 auditions avec des

personnalités et experts du secteur : des producteurs, des diffuseurs, des exploitants, des

réalisateurs, des représentants syndicaux. Bref, toute la chaîne de valeur que les directeurs et

personnels du CNC côtoient au quotidien. Ce travail permet de comprendre fidèlement les jalons du

secteur contrôlé et, en l’espèce, l’économie des filières.

Ce rapport détaille et explique parfaitement le fonctionnement et les objectifs assignés au CNC,

mais j’aimerais les rappeler d’un mot devant vous.

D’abord un objet «

sui generis

», à la fois

opérateur et régulateur, il détient un mode de relation spécifique avec le ministère de la culture et

aussi avec les professionnels des différentes branches du secteur. Son champ d’intervention s’est

étendu au cours du temps : le cinéma – bien sûr c’est sa raison d’être à sa création –, mais aussi la

vidéo, la création audiovisuelle, l’animation et les industries techniques ; ses missions, quant à elles,

sont larges et définies par la loi. Le CNC est donc le fer de lance de l’intervention publique dans le

secteur du cinéma et de l’audiovisuel, apportant directement au secteur un financement public sous

formes d’aides sélectives et d’aides automatiques à hauteur de plus de 650 M€ ; je rappelle que les

aides automatiques permettent aux producteurs de bénéficier d'un soutien financier sous la forme

d’un droit de tirage calculé à partir des recettes d'exploitation de leurs films en salles, mais aussi de

la diffusion de ces films à la télévision et sur le marché de la vidéo – montant qui pourra être ensuite

réinvesti dans une nouvelle production.

D’emblée, je le redis et j’insiste, il s’agit bien d’argent public contrairement à ce que certains

voudraient laisser croire.

En effet,

le financement du CNC est adossé sur 4 taxes affectées,

déterminées par le législateur, que sont :

-

les recettes d’exploitation des salles (

TSA

– taxe spéciale additionnelle), la taxe historique ;

-

les deux taxes sur les éditeurs et distributeurs de services de télévision (

TST-D et TST-E) ;

-

la taxe sur les services vidéo (

TSV

).

Sans détailler ici l’ensemble des développements de cette première partie du rapport, je veux

souligner – il faut le faire – car la Cour n’est pas là pour ne délivrer que des cartons rouges et

jaunes mais des cartons verts, il y a deux sources de satisfaction que l’instruction met en lumière :

En premier lieu, le CNC est un établissement qui fonctionne bien et qui remplit ses missions de

façon satisfaisante

.

La Cour est dans son rôle lorsqu’elle souligne ce qui fonctionne. Dans notre précédent rapport nous

formulions de nombreuses préconisations : dix ans plus tard, une partie de ces recommandations ont

été mises en œuvre, en particulier celles relatives à la composition des commissions, à la

déontologie, à la réforme des aides de l’audiovisuel. Son expertise métier est forte, que ce soit dans

le fonctionnement des commissions, l’organisation des concertations, le rôle de « juge de paix » pour

les négociations clés comme celle de la chronologie des médias ou encore avec les institutions

européennes. L’établissement a ainsi relevé un grand nombre de défis depuis 10 ans. Il a notamment

accompagné la montée en gamme de la production audiovisuelle et son exportation et incité

efficacement les exploitants à la numérisation des salles, au bénéfice d’une fréquentation qui s’est

toujours maintenue.

4

En cela, le CNC est toujours le garant du modèle français d’exception culturelle, combinant

création et production indépendante (aussi appelée production déléguée).

Cela a permis un

maintien de la part de marché des films français de 40 % (alors qu’on le sait la plupart des cinémas

européens se sont fortement affaiblis depuis dix ans). L’animation est un secteur puissant largement

reconnu à l’étranger ou encore de séries audiovisuelles désormais dominantes sur le marché français

et qui progressent à l’international – ce n’était pas le cas il y a une quinzaine d’années, la Cour avait

d’ailleurs formulé quelques constats d’alerte sur ce point dans ses précédents rapports – qui ont été

entendu !

En second lieu, le rapport salue de façon générale la vision stratégique du Centre développée

depuis 2011 ainsi que sa capacité d’adaptation.

Le CNC a remarquablement adapté son modèle de

soutien à la révolution numérique comme en témoignent la sécurisation et l’élargissement de ses

ressources.

En effet, l’intégration des plateformes dans le financement de la création française est un point de

satisfaction. Elle a été initiée en 2013 avec l’extension de la taxe vidéo aux plateformes payantes

étrangères (dite taxe

Netflix

) puis aux plateformes gratuites en 2016 (dite taxe

YouTube

). Le CNC a

également été actif dans la transposition de la directive européenne SMA, qui étend aux plateformes

les obligations d’investissement dans la création cinématographique et audiovisuelle française et

européenne. C’est un atout incontestable pour la pérennité de notre modèle. Le CNC s’est aussi

montré réactif pendant la crise sanitaire en 2020 et 2021. La mise en place rapide des aides

d’urgence financées par des crédits ainsi celle d’un fonds de garantie pour les tournages se sont

révélées efficaces, en permettant aux producteurs de reprendre les tournages dès juin 2021, dès le

lendemain du confinement, pour un coût budgétaire au total limité.

Voilà pour les motifs de satisfaction, cela ne veut pas dire qu’on va passer aux points d’insatisfaction,

mais il faut maintenant mettre de la nuance.

*

2. Le deuxième message que je souhaite porter à votre attention est un message de

vigilance sur le pilotage du CNC.

Le rapport analyse en profondeur les comptes du CNC avec une attention particulière portée à la

politique des provisions déployée depuis 10 ans, ainsi qu’aux enjeux de gouvernance du Centre

.

J’aimerais synthétiser nos messages sur ces deux points, et souligner que nos recommandations

forment un ensemble cohérent pour améliorer le pilotage global du CNC.

S’agissant des comptes et de la situation financière du CNC, je veux d’abord souligner que le Centre

dispose d’un budget important

.

Au cours de la période sous revue, ses ressources ont été dynamiques, ce qui a conduit l’État à

effectuer des prélèvements de 2011 à 2014. Sur les années qui suivent, sa trésorerie et son fonds de

roulement déjà élevés ont progressé tendanciellement (respectivement de 727 et 818 M€ en 2022),

tandis que ses résultats nets de gestion sont demeurés négatifs ou faiblement positifs entre 2011 et

2022, ce qui est, d’une certaine façon, paradoxal.

Cette situation, ce paradoxe ce hiatus, les provisions qui augmentent et les résultats qui baissent,

s’explique en grande partie par la politique de provisions du CNC, que ce rapport remet en lumière

.

5

Le CNC dispose de plus d’un milliard d’euros de provisions en 2022, les principales provisions étant

essentiellement constituées pour charges de soutiens automatiques et sélectifs, ainsi que par des

provisions pour risques et pour dépréciation de l’actif.

La Cour relève que, sur la période contrôlée, les provisions augmentent beaucoup plus rapidement

que les aides distribuées par le CNC

. Il ne s’agit pas aujourd’hui de porter un jugement définitif, mais

de mettre en place des revues annuelles, et de réexaminer leurs règles de constitution avec l’aide

d’un commissariat aux comptes. Cela renforcerait la lisibilité des comptes et permettrait au Centre

de regagner des marges de manœuvre.

C’est pourquoi la Cour recommande de renforcer les outils de gouvernance financière du Centre,

avec la création d’un comité d’audit rattaché au Conseil d’administration comme il en existe pour

de nombreux établissements culturels.

Par ailleurs, cet appui serait utile au regard de l’extrême

technicité des états financiers et comptables liés à l’ampleur et aux nombreux modes d’intervention

du CNC.

Je me félicite sur ce point de la réponse du gouvernement. Je prends pour ma part la réponse de la

Première Ministre au sérieux qui s’engage à ce que le CNC révise ses présentations budgétaires et

comptables dans le sens d’une plus grande clarté, conformément à nos préconisations. Il s’agit d’une

garantie de bonne gestion, et la Cour s’interroge d’ailleurs sur les raisons pour lesquelles cette

proposition n’est pas acceptée avec plus enthousiasme par le CNC lui-même.

Au fond, ces recommandations n’ont pas d’autres objectifs que de nous assurer du meilleur emploi

possible de la ressource publique et d’accroître la transparence de gestion du CNC – surtout dans

un contexte où le CNC connait, a fortiori, une bonne dynamique de ressources

. En effet, le retour

de la fréquentation des salles à ses niveaux d’avant Covid, dont il faut se féliciter, et l’essor des

plateformes avec la croissance de la TSV (taxe sur la vidéo en ligne) qui accompagne de nouvelles

pratiques de consommation culturelle permettront d’augmenter encore les taxes affectées qui

poussent les ressources du CNC vers le haut.

Au-delà, le CNC a largement bénéficié, pour le compte de la filière, de crédits budgétaires

exceptionnels dans le contexte de la crise sanitaire

:

424 M€ lui ont à ce titre été octroyés en 2020

et 2021

. Et des studios de tournage et des écoles de formation techniques sélectionnés par le CNC

bénéficient, via la Caisse des Dépôts, d’importants nouveaux crédits budgétaires au titre de la

Grande fabrique de l’image, un programme de France 2030.

De même, le rapport documente l’évolution des crédits d’impôt pour les secteurs du cinéma, de

l’audiovisuel, de l’animation et du jeux vidéo

. Là aussi ces dépenses fiscales liées aux crédits d’impôt

du CNC ont progressé de 160% entre 2011 et 2021 (151M€ en 2011 ; 394 M€ en 2021). Ces chiffres

sont importants pour comprendre les différentes formes de soutien apporté au secteur dans son

ensemble – qui reste très bien financé contrairement à ce que je peux lire ici ou là : donc pas de

pénurie. Les dépenses fiscales sont le choix du législateur. Cependant, si la Cour ne mésestime pas

les enjeux de concurrence européenne entre les dispositifs fiscaux, il me semblerait utile sinon

nécessaire, compte tenu de la dynamique de dépenses, que le ministère des finances mène une

évaluation des crédits d’impôts à l’aune des défis précités.

Il y a trop de crédits d’impôts qui sont distribués sans qu’ils soient réévalués. Il faudrait

instaurer une durée maximale pour les crédits d’imports, non pas pour les enlever, mais pour en

contrôler la pertinence à terme.

Après les analyses tirées de la situation financière du CNC, j’en viens à la gouvernance générale du

Centre

.

6

Le CNC et le ministère de la Culture mettent en avant le statut

sui generis

de l’établissement afin

d’expliquer son autonomie de décision et même une certaine forme d’indépendance. Cependant,

comme je le soulignais à l’instant, au regard du mode de financement du CNC et des observations

relevées par le contrôle, il semble indispensable que le CNC rende compte plus précisément de son

action auprès de ses tutelles, des ministères de la culture et des finances. C’est de l’argent public et

son emploi doit être rendu public, nul ni échappe. Par exemple, nous nous étonnons de l’absence des

outils de pilotage de référence prévus par les circulaires du Premier ministre pour organiser les

relations de l’État avec ses opérateurs : un contrat d’objectifs et de performance (COP) négocié, une

lettre de mission au président de l’établissement qui formalise ses objectifs stratégiques et

opérationnel…. Sur ce point, je me réjouis également de la réponse de la Première ministre, qui

accepte le principe d’une lettre de mission pour le prochain président cosignée par les deux

ministères de tutelle (le ministère de la culture, le ministère des finances), pour qu’il y ait un

minimum de contrôle politique.

*

3. Enfin, ce sera mon troisième et dernier message, je voudrais terminer ce propos en

évoquant la nécessaire simplification du système d’aides et de soutiens octroyés par le CNC. C’est

évidemment le sujet le plus délicat ;

Le sujet de la lisibilité des aides et d’une éventuelle simplification est posé depuis plusieurs années

.

Cette question a été régulièrement soulevée dans un contexte dynamique de création des aides. Le

nombre et la complexité des dispositifs n’a pas diminué, bien au contraire, la crise sanitaire ayant

conduit à de nouveaux aménagements. On dénombrait 120 dispositifs d’aides en 2021 contre 88 en

2011, c’est une floraison. En sus, les modifications constantes de leur règlement général rendent leur

évaluation très difficile, ce qui constitue un élément de fragilité partagé par tous, y compris par

l’établissement lui-même.

Evidemment, les professionnels des différentes filières restent attachés à ces multiples dispositifs «

à la carte » et ils les défendent vivement, au motif d’une bonne adéquation aux besoins

. Mais nous

pensons que le sujet de la lisibilité des aides et d’une éventuelle simplification doit être posé. Ce

sujet est d’autant plus d’actualité, que l’instruction a mis en lumière un travail interne pour le coup

approfondi d’auto-évaluation des dispositifs, déjà conduit par les équipes du CNC. Cet avant-projet

de révision général des soutiens (RGS) avait été annoncé et engagé par le président actuel du CNC,

Dominique Boutonnat, avant la crise sanitaire.

La Cour souhaite que cette revue générale des aides conduite au sein du CNC en 2020/2021 ne

reste pas lettre morte, mais aboutisse à des réformes concrètes

. La Première ministre partage

d’ailleurs ce souci que le CNC puisse capitaliser sur la revue générale des soutiens déjà effectuée, et

poursuive les premières démarches amorcées.

Par ailleurs, une réflexion sur le système de soutien et son impact sur la production s’impose.

Il ne

revient pas à la Cour de s’exprimer sur le niveau de films ou de productions adéquates, encore moins

de se prononcer sur la qualité des films ou des séries ; mais notre rapport documente des tendances

de fond à l’œuvre depuis 10 ans sur l’exploitation des œuvres de cinéma, à commencer par

l’augmentation constante du nombre de films produits.

En 2001, 172 films d’initiative française (FIF) avaient été produits, en 2019, 240, c’est une

augmentation de près de 40 % en 18 ans. Cette évolution va de pair avec l’augmentation des aides

sélectives, qui vise à encourager une plus grande diversité de la production. Malgré la stabilité