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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS,
ORGANISMES ET PERSONNES CONCERNÉS
LES JEUX
D’ARGENT
ET DE HASARD :
UN SECTEUR
EN MUTATION,
DES ENJEUX
DE RÉGULATION
Rapport public thématique
Septembre 2023
Les jeux d'argent et de hasard - septembre 2023
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RÉPONSES
DES
ADMINISTRATIONS,
ORGANISMES ET PERSONNES
CONCERNÉS
Réponses reçues
à la date de la publication (21/09/2023)
Réponse du ministre de l’économie, des finances
et de la souveraineté industrielle et numérique
...........................................
4
Réponse du ministre de l’intérieur et des Outre
-mer
..................................
8
Réponse du ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire
......
9
Réponse de la présidente de l’Autorité nationale des jeux (ANJ)
.............
10
Réponse de la présidente directrice générale
de la Française des jeux (FDJ)
..................................................................
16
Réponse de la directrice générale du pari mutuel urbain (PMU)
..............
19
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RÉPONSE DU
MINISTRE DE L’ÉCONOM
IE, DES FINANCES
ET DE LA SOUVERAINETÉ INDUSTRIELLE ET NUMÉRIQUE
Vous avez bien voulu me transmettre pour avis le rapport public
thématique consacré aux jeux d'argent et de hasard. Ses analyses et
recommandations appellent de ma part les commentaires suivants.
La Cour dresse un intéressant panorama du marché des jeux
d'argent et de hasard en France, qui est un secteur économique hétérogène
et dynamique, quoique régulé de manière stricte et responsable, et soumis
à une fiscalité spécifique, compte tenu des risques économiques et sociaux
générés par ces activités. Pour parachever la description de ce secteur, il
aurait été utile que la Cour procède à des comparaisons internationales de
la structure et de la dynamique de ce marché, ou à des comparaisons avec
des secteurs économiques connexes (par exemple le secteur du
divertissement, ou d'autres services aux particuliers très numérisés). De
telles analyses auraient notamment permis de comparer la dynamique des
jeux d'argent et de hasard à celle de secteurs non soumis à une régulation
visant à limiter leur consommation.
Je note avec satisfaction que la Cour salue le contenu et la conduite
des réformes initiées par la loi dite Pacte de 2019, notamment la
transformation de la régulation du secteur avec la création de l'Autorité
nationale des jeux (ANJ), et qu'elle souligne la réussite de la privatisation
de la Française des Jeux (FDJ). S'agissant de cette opération, il importe
de rappeler qu'elle fut d'abord une application de la doctrine révisée de
l'État actionnaire permettant notamment de financer l'innovation de
rupture, de participer à l'orientation de l'épargne des particuliers vers
l'économie et les entreprises tout en protégeant mieux les Français plus
que la réponse à un objectif budgétaire.
Elle a été un grand succès à la fois pour l'État, l'entreprise, ses
salariés et détaillants et les particuliers qui ont acquis des titres à cette
occasion. Je note que le Conseil d'État a jugé, le 14 avril dernier, que le
monopole accordé à la FDJ en 2019 pour certains jeux est bien conforme
au droit de l'Union européenne. L'attribution de droits exclusifs à une seule
société permet en effet de protéger la santé et l'ordre public en luttant,
notamment, contre le risque de jeux excessifs et la fraude. Il a également
jugé que la durée de 25 ans des droits exclusifs accordés à la FDJ n'était
pas excessive. Je note également que la Cour confirme l'intérêt de la
réforme de la fiscalité spécifique sur les jeux qui a conduit à imposer
désormais le produit brut des jeux en lieu et place des mises.
Ces
transformations
réussies
sont
les
fruits
d'un
travail
interministériel et inter-directionnel au sein du ministère de l'Économie,
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des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique. Plus
largement, la Cour rappelle à juste titre que les services de l'État, et au
premier chef ceux de mes services, doivent continuer à jouer un rôle
central dans la définition et la mise en œuvre de la politique des jeux
d'argent et de hasard aux côtés de l'ANJ, bien qu'une partie de leurs
compétences ait été transférée à cette autorité. Mes services, et tout
particulièrement la direction du Budget dans son rôle de coordinateur,
prennent acte des suggestions de la Cour de renforcer la réflexion
interministérielle sur les adaptations à apporter à la régulation de ce
secteur très évolutif.
Il convient de signaler que le rôle de l'État demeure très important
notamment dans sa capacité à anticiper et à accompagner les mutations
du secteur. Illustrant sa capacité à répondre aux mutations du secteur et
notamment à l'émergence de nouvelles technologies (blockchain, jetons
non fongibles (JNF ou NFT) avec possibilité de monétisation, etc.) et
nouveaux jeux, pour certains à la frontière des jeux d'argent et de hasard,
le Gouvernement a pris la mesure de la rapidité de ces mutations en
proposant de manière proactive une nouvelle législation pour encadrer les
jeux dits à objets numériques monétisables (JONUM). Le Gouvernement
souhaite en effet que la France soit précurseur en la matière, en conciliant
la préservation des capacités d'innovation agile d'un secteur qui
renouvelle l'expérience de divertissement avec la transposition adaptée de
mécanismes protecteurs pour les joueurs et pour l'économie.
À partir de ces constats, la Cour formule huit recommandations,
lesquelles appellent les observations suivantes :
S'agissant de la recommandation n° 1, le besoin de disposer d'une
synthèse complète et régulièrement actualisée de la fiscalité spécifique du
secteur et d'un bilan de la nouvelle fiscalité est réel. En revanche, isoler
les effets de la seule fiscalité sur le produit brut des jeux, comme l'appelle
de ses v
œux la Cour, n'est méthodologiquement pas simple. Il faudrait
notamment pouvoir croiser les données fiscales avec les données
économiques de marché produites par l'ANJ et relatives aux différentes
filières concernées.
La recommandation n° 2 invite l'ANJ à constituer un pôle
pluridisciplinaire de veille, de collecte, d'analyse et de recherche
spécialisé dans les jeux. L'analyse économique, mais aussi sociologique,
du marché fait en effet partie des missions du régulateur. La publication et
l'analyse par l'ANJ de données économiques trimestrielles précises
d'évolution du marché des jeux d'argent et des différents segments de jeu
seraient particulièrement utiles, notamment pour garantir le respect de
l'objectif législatif d'équilibre des filières. L'évolution des résultats
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financiers de l'ensemble des sociétés de jeux (et non le seul produit brut
des jeux) pourrait être intéressante pour appréhender la rentabilité du
secteur et les croissances comparées des différents secteurs de jeux.
À cette fin, l'ANJ dispose de l'ensemble des données via le support
matériel d'archivage de données des opérateurs et des données de
supervision définies par l'Autorité et transmis par les opérateurs
mensuellement. En revanche, en matière sanitaire, il convient d'être
vigilant à ne pas complexifier outre mesure une cartographie d'acteurs
déjà nombreux, parmi lesquels l'observatoire français des drogues et des
tendances addictives s'est vu confier une place centrale par le législateur.
Je prends acte et partage votre recommandation n° 3, sur
l'importance de disposer d'une doctrine d'action de l'ANJ pour veiller au
respect de l'exploitation équilibrée des différents types de jeux afin d'éviter
toute déstabilisation économique des filières concernées et a fortiori avec
les nouveaux jeux en ligne émergents. À cette fin, la meilleure
connaissance des activités de jeux illégales est également indispensable.
Le lancement par l'ANJ d'une grande enquête sur ce sujet est tout à fait
bienvenu ; ses résultats seront connus d'ici la fin de l'année 2023.
En ce qui concerne la recommandation n° 4, je vous confirme que
dans le cadre du contrôle étroit exercé par l'État sur la FDJ, le
commissaire du Gouvernement ainsi que les représentants de l'État
siégeant aux différentes instances de gouvernance de l'entreprise
continueront de s'assurer de la cohérence de la stratégie de la FDJ, à la
fois pour la partie sous concurrence et celle en monopole, avec les objectifs
de la politique des jeux fixés par l'article L. 320-3 du code de la sécurité
intérieure. De plus, l'entreprise est soumise au contrôle économique et
financier de l'État conformément à l'article 22 de l'ordonnance du
2 octobre 2019 qui porte sur l'appréciation de la performance et de la
maîtrise des risques de l'entreprise.
La recommandation n° 5 invite à soumettre les grands parieurs
internationaux (GPI) du PMU aux règles applicables aux paris en ligne.
Je partage la préoccupation de la Cour de maîtriser les risques de
blanchiment d'argent générés pas ces activités, et les inégalités entre
joueurs français et parieurs étrangers. L'ANJ a prescrit au PMU, dans sa
décision d'approbation du programme des jeux 2023, de mesurer l'impact
de ces paris sur les rapports et l'espérance de gains des parieurs français
et le renforcement des contrôles de ses partenaires. Sur la base de ces
éléments d'analyse, le Gouvernement pourra se prononcer sur la nécessité
et les inconvénients, dans un environnement concurrentiel international
hétéroclite, d'interdire ou d'encadrer davantage, comme pour les jeux en
ligne, la prise de paris hippiques par des GPI qui sont des personnes
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morales. Sans attendre de disposer de ces résultats, le PMU s'est engagé à
renforcer son programme d'audit des partenaires GPI en matière de fraude
et de blanchiment d'argent. Les services de l'État dans les instances de
gouvernance du PMU seront particulièrement attentifs aux résultats de ces
audits et à la mise en œuvre de leurs conclusions.
La recommandation n° 6 appelle des réserves tenant à la possibilité
juridique d'imposer les partenaires internationaux du PMU et les gains des
GPI. Les partenaires du PMU sont des opérateurs étrangers de jeux
d'argent qui n'ont pas une activité de jeux reconnue en France et ils ne
peuvent ainsi se voir imposer la même fiscalité que les entreprises de jeux
agréées en France. Aussi, imposer les GPI au titre des bénéfices non
commerciaux nécessiterait d'une part, que ces parieurs soient des
personnes physiques, et d'autre part, qu'ils soient établis en France. Si
nous autorisions, comme le suggère la Cour, uniquement les paris des GPI
personnes physiques, il faudrait que ces derniers résidents en France, ce
qui n'est a priori pas le cas, pour qu'ils soient redevables de l'impôt. La
Cour dresse un intéressant bilan d'étape de l'action de l'ANJ. L'autorité a
su se saisir rapidement de ses nouvelles compétences malgré une
installation en pleine crise sanitaire, en bénéficiant de l'expérience de
l'Autorité de régulation des jeux en ligne ainsi que d'emplois et de crédits
supplémentaires.
La recommandation n° 7 qui vise à autoriser le président de l'ANJ
à mettre en demeure, préalablement à la saisine de la commission des
sanctions, les opérateurs qui ne respecteraient pas leurs obligations
légales et réglementaires, est une mesure intéressante qui nécessite un
véhicule législatif adapté pour modifier l'article 43 de la loi du 12 mai
2010. Cette mesure n'épuise pas celles proposées par l'ANJ pour renforcer
le cadre de régulation des jeux d'argent et de hasard, que le Gouvernement
examine avec attention.
Enfin, s'agissant de la recommandation n° 8 relative aux jeux
intégrant des NFT, la Cour n'est pas sans savoir que la définition d'un
régime juridique ad hoc est actuellement en discussion au Parlement, à
l'initiative du Gouvernement, dans le cadre du projet de loi visant à
sécuriser et réguler l'espace numérique. Le Sénat a adopté en première
lecture le 5 juillet dernier un article définissant les JONUM, autorisés à
titre expérimental pour une durée limitée. Cette catégorie nouvelle de jeux
exigeant un sacrifice financier de la part du joueur et intégrant des objets
numériques de jeu monétisables (de technologie NFT ou autre) auprès de
tiers se situe en dehors du cadre des jeux d'argent et de hasard et sera
soumise à un régime de régulation propre qui sera présenté à l'Assemblée
nationale.
L'existence
de
cadres
juridiques
distincts
se
justifie
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principalement par leurs différences de modèles économiques. Ainsi, la
création de valeur des jeux d'argent et de hasard provient du fait que
l'éditeur de jeu assume lui-même directement la monétisation du gain,
alors que pour les JONUM la création de valeur dépend d'abord de
l'intérêt intrinsèque du jeu, qui doit être suffisant pour que des tiers
assument la monétisation du gain. Du fait de ces différences de natures
entre les différents jeux, j'appelle l'attention de la Cour sur certaines
formulations. Ainsi, cette recommandation pourrait être recentrée sur les
NFT monétisables. La même précision pourrait être apportée lorsque sont
mentionnées les lootboxes, dont les caractéristiques varient : celles
tombant sous le COUP de l'interdiction générale des loteries ne
représentent qu'une faible partie des lootboxes utilisées dans les jeux
vidéo. Enfin, l'emploi du terme « esport » pourrait être nuancé. Cette
pratique est centrée sur la performance des joueurs, sans rapport avec les
jeux d'argent et de hasard. Il serait préférable de privilégier une formule
qui traduise ce que vise la Cour (« paris sportifs sur les compétitions
virtuelles »).
Sous réserve de son adoption par le Parlement, le régime ad hoc
permettra aux entreprises de bénéficier d'un cadre adapté aux spécificités
de ces activités et d'une sécurité juridique favorable à leur développement
tout en préservant les risques d'atteinte à l'ordre public dont la lutte contre
la fraude, le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme ainsi
que le jeu excessif. L'Autorité nationale des jeux serait l'autorité de
contrôle de cette activité nouvelle à la frontière des jeux vidéo et des jeux
d'argent.
RÉPONSE DU
MINISTRE DE L’INTÉRI
EUR
ET DES OUTRE-MER
La lecture du rapport appelle des précisions quant aux missions du
ministère en matière de régulation des jeux d'argent et de hasard.
Comme mes services avaient pu le souligner lors de l'instruction,
l'autorité nationale des jeux (ANJ) ne peut être considérée comme le
régulateur principal des jeux d'argent et de hasard. Si l'AN] régule les jeux
en ligne et autorise les différents jeux de loteries, paris sportifs et
hippiques, le ministère exerce, quant à lui, les missions de contrôle sur
place et sur pièces des points de vente physiques, des champs de courses
supports de paris hippiques, des casinos et des clubs de jeux et réalise les
enquêtes d'agréments et d'autorisations de tous les professionnels des jeux,
courses et points de ventes.
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Par ailleurs, le ministère contribue activement à la réalisation de
l'objectif d'équilibre des filières, quatrième objectif de la politique des jeux
de l'État défini à l'article L. 320-3 du code de la sécurité intérieure.
En outre, l'enquête s'est fortement concentrée sur les jeux en ligne,
qui représentent 17 % du produit brut des jeux. Cela créé un certain
déséquilibre dans la perception des mutations à l'œuvre dans le secteur.
RÉPONSE DU MINISTRE
DE L’
AGRICULTURE
ET DE LA SOUVERAINETÉ ALIMENTAIRE
Par courrier en date du 6 juillet 2023, vous avez souhaité recueillir
mes éventuelles observations sur le rapport public thématique intitulé
« Les jeux d'argent et de hasard : un secteur en mutation, des enjeux de
régulation ».
Vous trouverez ci-après mes commentaires sur deux des
recommandations de ce projet de rapport, pour lesquelles mon ministère
est identifié comme susceptible d'apporter une suite.
Recommandation n° 1 : produire à compter de 2024 une synthèse
bisannuelle des effets de la fiscalité sur le produit brut des jeux des
opérateurs
Mes services pourront contribuer à la production de cette synthèse
sur l'activité de l'ensemble des opérateurs de paris hippiques.
Recommandation n° 5 : fixer un calendrier pour soumettre les paris
des grands parieurs internationaux du Pari Mutuel Urbain (PMU) aux
règles applicables aux paris en ligne.
Je partage l'analyse de la Cour des comptes concernant la nécessité
de mesurer finement l'activité des Grands Parieurs Internationaux (GPI)
en vue de maîtriser son développement.
Le sujet est fréquemment abordé lors des comités d'audit et des
risques, et des conseils d'administration du Groupement d
lntérêt
Économique PMU, où siègent des représentants de ses ministères de
tutelle.
Le dispositif actuel repose sur un accord, conclu avec un partenaire,
de distribution à l'étranger de produits de l'opérateur français sous droits
exclusifs ; il permet une identification des GPI et de leur volume d'enjeux
dans un cadre qui limite leur part dans les enjeux globaux.
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Ce dispositif de pilotage et de contrôle est en constante
amélioration, et il est attentivement regardé à la fois par les ministères de
tutelle et l'autorité de régulation, à savoir l'Autorité Nationale des Jeux
(ANJ), qui, comme le note la Cour des comptes, a soulevé plusieurs
questions sur les GPI dans le cadre de sa décision du 17 novembre 2022
portant approbation du programme annuel des jeux du PMU pour 2023.
Certaines de ces questions ont trait à des mesures d'encadrement
renforcées et adaptées. Les réponses de l'opérateur devront être
présentées à l'ANJ d'ici au 30 septembre 2023. Les mesures adoptées par
le PMU seront évaluées dans le cadre de l'examen du programme des jeux
pour 2024 et l'ANJ pourrait alors formuler des propositions d'évolution
au Gouvernement, comme elle le précise explicitement dans sa décision
du 17 novembre 2022.
La mise au point d'un calendrier qui serait destiné à soumettre les
paris des GPI du PMU aux règles applicables aux paris en ligne ne
pourrait donc être considéré avant le partage de son analyse par l'AN).
Les propositions de cette autorité seront examinées avec soin et
viendront compléter les analyses de mon ministère et du ministère chargé
des comptes publics, qui pourront prendre les mesures nécessaires le cas
échéant pour compléter le dispositif actuel.
RÉPONSE DE LA PRÉSIDENTE DE
L’AUTORITÉ NATIONALE
DES JEUX (ANJ)
Par courrier du 6 juillet 2023, la présidente de la première
chambre m'a adressé le rapport public thématique susmentionné et je vous
en remercie.
Compte tenu de la qualité des échanges et des travaux réalisés par
la Cour, je souscris largement aux présentes recommandations et formule
les commentaires suivants.
En premier lieu, je partage avec la Cour la nécessité de
« constituer au sein de l'ANJ un pôle pluridisciplinaire de veille, de
collecte, d'analyse et de recherche spécialisé dans les jeux »
(recommandation n° 2) et vous confirme que ce chantier constituera un
axe important du prochain plan stratégique de l'Autorité pour la période
2024-2026. A l'instar des nouveaux modèles de régulation qui se
développent en Europe, il apparait en effet indispensable de renforcer la
capacité d'expertise du régulateur pour asseoir l'efficacité de son action.
La mise en
œuvre
de cette recommandation supposera de renforcer
les moyens de l'ANJ dédiés à la mise en place de ce centre de ressources.
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C'est dans cette perspective que l'ANJ a proposé au Gouvernement
d'étendre l'obligation de reverser 0,002 % de leurs mises annuelles au
financement d'études sur les jeux d'argent et de hasard à l'ensemble
opérateurs de jeux d'argent. Ces études devraient non seulement porter
sur l'addiction et les dommages générés par les jeux d'argent mais
également sur les questions économiques, technologiques, sociologiques
ou juridiques qui peuvent leur être spécifiquement attachées.
En deuxième lieu, je partage également l'orientation donnée par la
recommandation n° 3 « fixer la doctrine d'action de l'ANJ, d'ici
l'approbation de son prochain plan stratégique, pour le quatrième objectif
de la politique des jeux prévu par l'article L. 320-3 du code de la sécurité
intérieure ». Cet enjeu se pose avec d'autant plus d'acuité qu'il s'inscrit
dans une évolution très dynamique du marché des jeux d'argent en France
en 2022 (+ 20 % de PBJ en 2022 par rapport à 2022), au sein duquel de
fortes tensions concurrentielles se font jour.
À cet égard, l'ANJ entend, avec l'ensemble des parties prenantes,
préciser son cadre d'action pour développer la fonction économique de la
régulation du marché des jeux d'argent, afin de donner une assise plus
opérationnelle à cette notion d'équilibre des filières. Mais ce travail,
compte tenu de la complexité de certaines questions qu'il soulève,
excédera certainement le seul cadre de la révision de son plan stratégique
qui se déroulera d'ici la fin de l'année.
Trois chantiers ont d'ores et déjà été lancés pour renforcer la
régulation économique du marché des jeux d'argent : (i) consolider la
veille économique du secteur avec des analyses thématiques plus
régulières et plus approfondies des différents segments du marché et de
leurs tendances ; (ii) conduire des réflexions prospectives permettant de
mieux appréhender l'évolution du marché et l'émergence de nouvelles
offres de jeu (casinos en ligne, e-sport, jeux Web 3) ; (iii) approfondir le
recours à l'inter-régulation (DGCCRF, Autorité de la concurrence),
notamment en ce qui concerne les évolutions du périmètre du marché, les
risques d'abus de position dominante ou encore, les pratiques illégales du
point de vue du droit de la consommation.
Par ailleurs, concernant l'invitation de la Cour à renforcer le
contrôle du respect du TRJ, il est important de rappeler que la commission
des sanctions de l'ANJ a confirmé les manquements constatés par le
collège et a prononcé, le 14 avril dernier, sept avertissements et une
sanction pécuniaire. Une nouvelle campagne de contrôle a été lancée
pour l'exercice 2022 et pourrait prochainement donner lieu à une nouvelle
saisine de la commission des sanctions.
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Concernant l'opportunité d'ouvrir le marché des jeux en ligne à de
nouvelles offres, il me semble qu'il convient d'adopter à ce stade une
position de prudence compte tenu des implications potentielles en matière
de santé publique sans pour autant être fermé aux différentes réflexions
qui se font jour à ce sujet. Pour mieux appréhender l'état de l'offre illégale
en France et les habitudes de consommation, l'Autorité a commandé une
étude relativement détaillée de cette offre dont les conclusions devraient
être rendues en septembre prochain. À cette occasion, elle présentera un
bilan de son action de lutte contre l'offre illégale (depuis mars 2022, 257
décisions de blocage administrative des sites illégaux ont été rendus, à
comparer avec 369 ordonnances judiciaire rendues entre 2010 à 2022)
ainsi que les orientations qu'elle préconise pour renforcer son efficacité.
En troisième lieu et même si elle ne concerne pas directement l'ANJ
dans son libellé, je ne peux qu'abonder dans le sens de la
recommandation n° 4 « dans le cadre du contrôle étroit exercé par l'État
sur la FDJ, s'assurer de la cohérence de la stratégie de l'entreprise avec
les objectifs de la politique des jeux fixés par l'article L.320-3 du code de
la sécurité intérieure » dès lors que celle-ci s'inscrit au
cœur
des
préoccupations de l'Autorité dans ses décisions relatives au programme
des jeux et à la stratégie promotionnelle de l'opérateur sous droits
exclusifs.
En effet, conformément à la jurisprudence de la Cour de Justice de
l'Union Européenne et du Conseil d'État, il revient à l'Autorité de veiller
à ce que la politique commerciale du monopole s'inscrive dans le cadre
d'une politique d'expansion contrôlée qui demeure conforme à l'objectif
de la politique de l'État consistant à limiter la consommation des jeux en
vue de prévenir le jeu excessif et à canaliser l'appétence pour le jeu dans
des circuits contrôlés
1
, dans un contexte d'une croissance soutenue de
l'activité de la FDJ en 2022 (+9 % de PBJ par rapport à 2021 et +10 %
pour la seule activité loterie).
L'importance de l'exercice de ce contrôle resserré pour garantir la
conformité au droit de l'Union européenne du monopole accordé à la
Française des Jeux en 2019 sur l'exploitation de certains jeux a du reste
été récemment souligné par le Conseil d'État dans sa décision du 14 avril
1
À noter que la FDJ ne saurait justifier le caractère expansif de sa politique
commerciale par la circonstance que les jeux de loteries présenteraient moins de
risques sur le terrain du jeu excessif que les jeux proposés par d'autres opérateurs
légaux (paris sportifs notamment) ou encore qu'elle propose différents dispositifs de
protection des joueurs et de prévention du jeu excessif.
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2023, bien que la Cour ne s'appuie pas sur ce point spécifique pour fonder
sa recommandation
2
.
Je note par ailleurs que, s'agissant des jeux fondés sur une cause
d'intérêt général, la Cour souligne la contradiction potentielle qui existe
entre le développement de tels jeux avec l'objectif de limitation prescrit
par les objectifs de la politique de l'État et appelle à définir un cadre
juridique solide et concerté au sein de l'État. Ce faisant, elle rejoint une
piste déjà avancée à plusieurs reprises par l'Autorité, sur le modèle de la
pratique de plusieurs pays européens, qui consisterait à soutenir
financièrement ces causes en leur affectant une partie de la fiscalité des
jeux sans pour autant faire état de ce soutien dans la politique
promotionnelle dévolue à ces jeux ou sans qu'un lien direct soit fait entre
un ou des jeux et la cause concernée.
En quatrième lieu, s'agissant de la recommandation n° 5 « fixer un
calendrier pour soumettre les paris des grands parieurs internationaux du
PMU aux règles applicables aux paris en ligne », je vous confirme que le
collège de l'ANJ analysera avec une attention particulière, dans le cadre
de l'examen à venir du programme des jeux du GIE PMU pour 2024
(séance du 23 novembre 2023), la pertinence des différentes mesures
d'encadrement de l'activité des grands parieurs internationaux qu'il avait
demandé au GIE d'élaborer dans le cadre de la décision n° 1102022-222
du 17 novembre 2022 de l'ANJ (article 2 de la décision). Si ces mesures
devaient ne pas apparaître suffisantes, l'Autorité se réserve la possibilité
de formuler des mesures complémentaires assorties, le cas échéant, de
propositions au Gouvernement pour mieux encadrer cette activité.
En cinquième lieu, la recommandation n° 7 « donner la possibilité
pour le président de l'ANJ, préalablement à la saisine de la commission
des sanctions, de mettre en demeure les opérateurs de se conformer à ses
demandes » apparait particulièrement bienvenue pour mettre en place
une politique de contrôle graduée et efficace, plus souple que la seule
saisine de la commission des sanctions.
Cependant, il importe de ce pas retenir une conception trop
restrictive de ce pouvoir de mise en demeure, qui doit pouvoir embrasser,
à l'instar de celui dont disposent de nombreux régulateurs, l'ensemble
des manquements que commettraient les opérateurs de jeux et non
seulement, comme semble le suggérer le projet de rapport, les seules
2
CE, 14 avril 2023, association European gaming and betting association, n
°
436434,
point18.
Les jeux d'argent et de hasard - septembre 2023
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14
prescriptions émises par l'ANJ dans le cadre de ces décisions qui
n'auraient pas été mises en
œuvre
par les opérateurs de jeux.
De plus, sans doute est-il excessif d'attribuer à la seule diligence
des opérateurs de jeux le fait que la commission des sanctions n'a été
saisie qu'à partir de septembre 2022. En effet, cette circonstance
s'explique principalement par le fait qu'une période d'adaptation a été
accordée par le régulateur aux opérateurs de jeux pour se familiariser
avec le nouveau cadre juridique et qu'en corollaire un important travail
de refondation a été nécessaire pour consolider la fonction répressive de
l'Autorité (restructuration de la mission enquête et contrôle de l'Autorité,
renouvellement de la commission des sanctions).
En sixième lieu, la recommandation n° 8 « fixer le régime des jeux
d'argent et de hasard intégrant les NFT » fait écho au projet de cadre de
régulation spécifique aux jeu Web3 que le Gouvernement a souhaité
introduire au sein du projet de loi « sécuriser et réguler l'espace
numérique ».
Le projet adopté par le Sénat en première lecture début juillet
comporte ainsi un article qui s'est borné à édicter une définition légale
des jeux utilisant des objets numériques monétisables (« JONUM ») mais
le cadre général de la régulation de ces jeux, qui devrait être confiée à
l'ANJ, et les protections nécessaires à mettre en place, n'ont pas encore
été fixées. À ce stade de la discussion parlementaire et au-delà de l'avis
qu'elle a rendu au gouvernement, l'ANJ souhaite souligner les points
suivants :
durant la période expérimentale et compte tenu de l'évolution
permanente qui caractérise ce type d'offres, il est impératif que le
régulateur des JONUM dispose des marges de
manœuvre
dans la mise
en œuvre du nouveau cadre légal. Il serait ainsi opportun qu'il puisse
édicter des règles de droit souple et soit doté d'un pouvoir de mise en
demeure afin de favoriser le respect par les éditeurs JONUM des
objectifs fixés par le législateur, en recherchant des solutions
pragmatiques, le cas échéant concertées avec les éditeurs de JONUM ;
le dispositif de protection doit être solide et adapté aux risques présentés
par cette nouvelle offre de jeu (interdiction aux mineurs, déclaration
préalable du jeu à l'ANJ, restriction du contenu des communications
commerciales et pouvoir de retrait des publicités non conformes, mise
en place de mécanismes de protection des joueurs, contrôle des
obligations en matière de lutte contre le blanchiment) ;
enfin, la mise en place de ce nouveau régime juridique ne doit pas
susciter des stratégies de contournement des contraintes légales et
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ET PERSONNES CONCERNÉS
15
fiscales applicables aux jeux d'argent et entraîner une distorsion de
concurrence au détriment des opérateurs légaux de jeux d'argent.
Pour finir, je souhaite souligner que les échanges fructueux que
nous avons eus avec fa Cour dans le cadre de ce rapport sont venus
enrichir la réflexion de l'Autorité concernant le bilan qu'elle dresse de ses
trois premières années d'exercice de la régulation.
De manière générale, le collège de
l’
ANJ considère aujourd'hui
qu'il faut réduire en valeur absolue la population des joueurs excessifs, en
agissant de façon diversifiée et vigoureuse sur l'offre et la demande et ce,
le plus en amont possible. La forte croissance du marché, sa digitalisation
comme la diversification de ses offres sont en effet des facteurs
particulièrement attractifs pour les joueurs, en particulier les plus jeunes,
et les indicateurs dont disposent l'Autorité, dans l'attente des résultats de
l'enquête nationale de prévalence qui devraient sortir en 2024, confirment
la hausse du jeu problématique
3
.
C'est la raison pour laquelle il a soumis au Gouvernement
différentes propositions qui permettrait de de compléter le dispositif
actuel de régulation
4
, dont plusieurs d'entre elles reprennent certaines des
préconisations de la Cour susmentionnées et reposent sur l'objectif,
exprimé en conclusion de votre rapport, que « le cadre d'action de l'ANJ
pourrait offrir plus de souplesse, de réactivité et de gradation dans ses
décisions ». Ainsi, en vue de d'améliorer l'efficacité de la régulation et de
renforcer la protection des joueurs, le collège de l'ANJ a préconisé, pour
ne mentionner ici que les mesures jugées les plus prioritaires, de :
-
donner à l'ANJ la capacité de fixer un plafond de pertes pour les
catégories de joueurs les plus fragiles (18-25 ans ou plus) ;
-
accorder à l'ANJ une capacité d'émettre de manière autonome du
droit souple pour mieux adapter sa régulation aux évolutions
dynamiques du marché des jeux d'argent ;
-
accorder au président de l'ANJ le pouvoir d'adresser une mise en
demeure publique à
l'opérateur ;
-
étendre l'obligation de reverser de leurs mises annuelles au
financement d'études scientifiques sur les JAH et les addictions aux
jeux à tous les opérateurs de jeux d'argent ;
3
À titre d'exemple, le fichier des interdictions volontaires de jeux géré par l'ANJ connait
une très forte croissance des demandes d'inscription (1 300 demandes par mois en
moyenne) pour totaliser 53 000 personnes, plus de la moitié étant âgée de 18 à 34 ans.
4
Courrier de la présidente de l'ANJ au ministre chargé des comptes publics, 23 juin 2023.
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16
-
interdire la publicité pour les jeux d'argent pendant la diffusion des
matchs cinq minutes avant le coup d'envoi et jusqu'à cinq minutes
après le coup de sifflet final ;
-
rétablir dans la loi la possibilité pour l'Autorité de disposer des
données du coffre en vue de l'accomplissement des missions de
recherche relatives aux jeux d'argent, et en particulier à la prévention
du jeu excessif ou pathologique.
Ces évolutions doivent permettre au modèle français de régulation
des jeux d'argent, qui offre un compromis équilibré entre ouverture et
protection, de maintenir le cap ambitieux qu'il s'est fixé, en recherchant à
mieux protéger les joueurs et à construire une éthique du jeu adaptée aux
enjeux actuels de ce marché.
RÉPONSE DE LA PRÉSIDENTE DIRECTRICE GÉNÉRALE
DE LA FRANÇAISE DES JEUX (FDJ)
Par courrier en date du 6 juillet 2023, vous m’adressiez en ma
qualité de Présidente directrice générale du groupe FDJ le rapport public
thématique intitulé « Les jeux d
’argent et de hasard
: un secteur en
mutation, des enjeux de régulation », que la Cour se propose de publier
prochainement.
Avant toute chose, je tenais à souligner la qualité du rapport et l’état
des lieux utile qu'il dresse du secteur des jeux d'argent et de hasard en
France et des principaux défis auxquels il est confronté. Ce projet de
rapport thématique appelle de la part de FDJ les commentaires suivants.
En premier lieu, je vous remercie de l'appréciation positive portée sur
la privatisation de l’en
treprise menée en 2019. Alors que les opérations
équivalentes sont très peu nombreuses ces dernières années, ce commentaire
favorable est une reconnaissance pour les équipes de l’entreprise réunies
autour de la réalisation de ce projet, en lien très étroit
avec l’État. Près de
quatre ans après notre introduction en Bourse, le développement de FDJ a
pu se poursuivre et même s’intensifier. La bonne valorisation de l’entreprise
en est l’un des témoignages. Nous sommes forts de nos 400 000 actionnaires
individuels, FDJ a ainsi conservé son lien fort avec les épargnants français,
ce qui était l’une des ambitions fixées à ce projet.
En deuxième lieu, je partage plusieurs orientations que vous
dégagez et qui me semblent porter de vraies améliorations potentielles de
régulation de notre secteur.
Les objectifs poursuivis en matière de politique publique des jeux
doivent être reprécisés. Comme vous l'évoquez, le législateur a organisé
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17
le secteur en intégrant des motivations de santé publique (lutte contre le
jeu pathologique) autant que des considérations relevant de l’ordre public
(lutte contre le jeu des mineurs et contre le blanchiment et le financement
du terrorisme). Comme l’a confirmé récemment le Conseil d’État, le
monopole tire sa légitimité du fait de mieux répondre à ces défis. Pour ce
faire, il doit pouvoir proposer une offre attractive permettant de canaliser
l’offre illégale.
-
Comme nous avions eu l'occasion de le souligner lors de nos
échanges, nous comprenons pleinement que nos activités sous
droits exclusifs fassent l'objet d'un contrôle renforcé, notamment de
la part de l'Autorité nationale des jeux (ci-après ANJ). Il ne faudrait
toutefois pas perdre de vue l'importance de la régulation au regard
de l’ensemble du secteur des jeux d'argent et de hasard
conformément à la volonté que le législateur a exprimée,
notamment en créant une autorité de régulation unique. Il est en
particulier indispensable de veiller à la cohérence globale de la
mise en œuvre des objectifs de la politique des jeux. Pour ce faire,
nous souscrivons à trois axes d’amélioration que vous mentionnez
:
1)
Faire
évoluer
l’approche
du
contrôle
du
monopole
principalement concerné par les autorisations de jeux, en
passant d’une approche jeu par jeu à une analyse de risques
partant des joueurs, se concentrant sur les composantes les
plus problématiques. Tel qu’indiqué plus haut, l’offre du
monopole doit pouvoir conserver son attractivité pour le
grand public, y compris pour maintenir sa contribution
substantielle aux finances publiques.
2)
Rendre
plus
efficiente
la
régulation
du
marché
en
concurrence des jeux ligne, qui pose davantage de difficultés
en matière de jeu exces
sif. Afin d’assurer un fonctionnement
satisfaisant de ce marché, le contrôle effectif du respect du
plafond de Taux de Retour au Joueur (TRJ) est absolument
central
cf. recommandation n° 7.
3)
Fixer le régime juridique des NFT en l’inscrivant dans le cadre
des jeux d’argent et de hasard, dans la mesure où ils en
présentent toutes les caractéristiques, ce que reconnaît d’ailleurs
un récent rapport de l’Inspection générale des finances
5
. Nous
souscrivons à votre recommandation n°8 en ce sens.
5
« Les jeux Web 3.0 remplissent le plus souvent les quatre critères qui définissent, en
droit français, un jeu d’argent et de hasard (offre publique, sacrifice
financier,
intervention du hasard et espérance de gain), ceux-ci devraient être interdits en vertu
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18
S’agissant de l’équilibre des filières, nous partageons le même
constat
; cet objectif est peu défini et de facto peu ou pas mis en œuvre. Il
est d’ailleurs assez unique au sein de l’Union européenne et ne répond en
conséquence à aucun cadre juridique établi. Il apparaît ainsi difficile de
le rendre pleinement opérationnel, ceci d’autant que sur le plan
économique, d’autres considérations doivent intervenir (questions de
concurrence relevant de l’Autorité de la concurrence, protection du
consommateur s’inscrivant dans les
compétences de la DGCCRF, etc.). A
tout le moins, nous avions suggéré que l’ANJ puisse exercer cette mission
qui lui est assignée en en mettant en œuvre ses pouvoirs spécifiques en
matière de poursuite du jeu illégal. L’existence massive de ce dernier peu
t
effectivement aboutir à une déstabilisation des filières concernées.
En troisième lieu, nous nous étonnons de l’affirmation selon
laquelle notre diversification notamment en matière de paiement et
services serait source de « questionnement ». En effet, la possibilité pour
un titulaire de droits exclusifs de se diversifier a toujours été reconnue par
l’Autorité de la Concurrence, et cette dernière a autorisé l’acquisition par
FDJ de la société Aleda. En outre, les engagements souscrits par FDJ au
titre de cette opération sont de nature à assurer le libre jeu de la
concurrence sur le marché des solutions de caisse considéré et à répondre
aux craintes que vous relayez.
Enfin,
s'agissant
de
la
recommandation
n° 4
qui
vise
spécifiquement FDJ, nous en avons pris bonne note, même si sa
déclinaison n’apparaît pas de manière explicite. Il va de soi que nous
avons constamment à l'esprit les exigences qui découlent du contrôle
étroit exercé par l’État. Comme vous le savez et en faites d’ailleurs
mention, l’État dis
pose ainsi de pouvoirs exorbitants du droit commun des
sociétés
privées,
notamment
par
(i)
sa
présence
au
Conseil
d’administration de FDJ par l’intermédiaire d’un commissaire du
Gouvernement, jouissant d’un droit de veto sur certaines décisions, (ii)
d’un
représentant du contrôle général économique et financier et (iii) en
raison de son rôle spécifique dans la nomination des dirigeants
mandataires sociaux de l’entreprise.
du principe de prohibition de ces jeux qui prévaut en France (article L. 320-1 du code
de sécurité intérieure) » -
Les jetons à vocation commerciale dans l’é
conomie
française
: cas d’usage et enjeux juridiques –
rapport de l’Inspection générale des
finances 2022-M-062-05
mai 2023, p. 3.
Les jeux d'argent et de hasard - septembre 2023
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19
RÉPONSE DE LA DIRECTRICE GÉNÉRALE
DU PARI MUTUEL URBAIN (PMU)
Par la présente, je vous prie de bien vouloir trouver ci-dessous la
réponse du PMU au rapport public thématique «
Les jeux d’argent et de
hasard : un secteur en mutation, des enjeux de régulation ».
Sur la recommandation n° 1 relative à la synthèse biannuelle, à
compter de 2024, des effets de la fiscalité sur le produit brut des jeux, le
PMU recommande que cette étude débute à compter de 2025. En effet, à
horizon 2025, le PMU aura 3 années de recul sur cette nouvelle assiette,
entrée en vigueur le concernant le 01/01/2022 (la FDJ ayant eu le bénéfice
de cette assiette à compter de 2020). Cette durée de 3 ans est nécessaire
pour observer les premiers effets concrets de cette nouvelle assiette et pour
produire une analyse avec suffisamment de recul.
Sur la recommandation n°
3 relative à la définition d’une doctrine
d’action de l’ANJ s’agissant de l’objectif fondame
ntal de régulation tenant
à l’équilibre des filières et l’exploitation équilibrée des différents types de
jeux d’argent et de hasard, le PMU confirme l’urgente nécessité d’une
application par le régulateur de cet objectif légal de régulation. Comme la
Cour
le relève, l’équilibre des filières est un des quatre objectifs
fondamentaux de la politique des jeux d’argent et de hasard tels que
rappelés à l’article L320
-3 du Code de Sécurité Intérieure, au même titre
que le jeu responsable, la lutte contre le blanchiment et la régularité des
opérations de jeux (lutte anti-dopage, lutte contre la manipulation des
compétitions supports de jeux, etc.). Instauré par la loi de 2010, cet objectif
fondamental de régulation n’a pourtant connu aucune application
concrète depuis. Plusieurs éléments militent pour une priorisation de
l’application de cet objectif de régulation
:
Depuis 2010, le marché des jeux d’argent et de hasard a
considérablement évolué. Pour ne prendre qu’un exemple, la FDJ a
multiplié par deux son volume
d’enjeux depuis (10
Md€
en 2010, 21
Md€
en 2022). Le marché connaît ainsi de fortes dynamiques qui modifient
nécessairement son équilibre économique depuis 2010. Dès lors, l’objectif
d’équilibre économique suppose une appréciation mise à jour et
circonstanciée, tenant compte des forces et dynamiques en présence, à
échéances régulières. Puisque le marché des jeux d’argent et de hasard de
2023 n’est pas le même que celui de 2010 ni même celui précédant la loi
PACTE de 2019, il convient d’adapter la régulation
en fonction des
dynamiques constatées.
Les trois autres objectifs de régulation (i.e jeu responsable,
régularité des opérations de jeu, lutte anti-blanchiment) sont des objectifs
d’ordre public, fondés sur des motifs sécuritaires et de santé publique.
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20
L’objectif d’équilibre économique est, lui, un objectif d’ordre public
économique. Il convient donc de faire usage de cet objectif pour que la
régulation sectorielle des jeux puisse prendre la pleine mesure de son rôle,
i.e. une autorité qui ne soit pas seulement une autorité de conformité.
Plus que toute autre filière, entendue comme le bénéficiaire effectif
de l’activité de jeu et des revenus que cette activité génère, et plus que tout
autre acteur des jeux d’argent et de hasard, la filière hippique et le
PMU
ont une forte dépendance économique. Le PMU finance à hauteur de 95 %
deux associations 1901 qui, elles-mêmes, financent et organisent une
filière
d’excellence,
1
mondiale
à
l’export,
qui
représente
60 000 emplois, 240 hippodromes et qui fait vivre de nombreux territoires,
notamment ruraux. Les autres types de jeux d’argent et de hasard financent
d’autres activités mais celles
-
ci ne sont pas aussi dépendantes de l’activité
jeu. La sensibilité à l’activité de jeu n’est pas la même pour les filières
néficiaires. Du point de vue économique, l’objectif de régulation
d’exploitation équilibrée des différents types de jeux d’argent a donc une
résonnance particulière selon le degré de dépendance à l’activité de jeu et
aux ressources qu’elle génère.
Sur la recommandation n°
5 relative à l’application du régime des
paris en ligne aux grands parieurs internationaux, le PMU conteste
formellement la pertinence et la possibilité même de cette application.
En effet, aux termes de l’article 15 de la loi n°
64-1279 du 23
décembre 1964, les sociétés de courses ont vu leur monopole
d’organisation des paris mutuels hippiques sur les courses françaises
étendu aux paris engagés à l’étranger sur ces mêmes courses et répartis
en France. Les sociétés de courses ont ensuite confié au GIE PMU la tâche
de répartir pour leur compte, les paris récoltés hors des hippodromes, en
ce compris les paris engagés à l’international sur les courses françaises et
répartis
en
France,
ce
que
confirment
les
statuts
du
PMU
réglementairement approuvés par le ministre chargé de l'agriculture et le
ministre chargé du budget.
La question de l’affectation de ces enjeux pris à l’étranger sur une
masse online ne se posait évidemment pas au moment de la promulgation
de la loi de 1964 précitée.
Ce sujet était même indifférent à l’ouverture à
la concurrence du secteur des jeux d’argent et de hasard en 2010 :
La loi de 2010 ouvrant à la concurrence les jeux d’argent et de
hasard n’a pas imposé de séparation des masses offline et online du PMU.
Le PMU a, en 2014, séparé ses masses offline et online pour satisfaire aux
préoccupations de concurrence de l’Autorité de la concurrence (ADLC) et
la question de l’affectation de ces paris sur la masse online ne s’est fort
logiquement pas posée.
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21
Le GIE PMU agit, pour collecter et répartir les paris pris depuis
l’étranger sur les courses françaises, en application des droits exclusifs
dont bénéficient les sociétés de courses. Ce cadre général pour les
opérations sur les paris transfrontaliers que le PMU est autorisé à prendre
en masse commune offline avec des opérateurs étrangers habilités n’a pas
été modifié par l’ouverture à la concurrence du secteur. Il ne saurait donc
être question, du seul fait de l’existence de ces droits exclusifs, d’affecter
ces enjeux su
r la partie de l’activité du PMU qui est en concurrence.
Ainsi, sauf à s’exposer à un risque d’abus de position dominante, le
PMU ne peut utiliser le droit qu’il détient des sociétés de courses pour
commercialiser à l’international les courses françaises
supports de prise
de paris pour développer son activité en concurrence sur le marché
français. Il est utile de préciser ici qu’un contrat de masse commune passé
avec un partenaire étranger s’analyse avant tout juridiquement comme un
accord de distribution des produits du PMU par un partenaire. Le PMU
conclut à cet effet un contrat avec un autre opérateur, qui par la suite offre
les produits du PMU à ses propres clients, sur le territoire concerné par
cet accord.
Or, si le PMU avait choisi, au moment de la
mise en œuvre des
engagements pris en 2014 devant l’ADLC, de commercialiser à
l’international, via des accords de distribution avec des opérateurs
étrangers (que ceux-ci soient des opérateurs GPI ou des opérateurs grands
publics), ses paris proposés en lig
ne, l’augmentation conséquente de sa
masse d’enjeux online qui en découlait lui aurait sans aucun doute conféré
un avantage qui aurait été considéré comme indu et à ce titre qualifiable
d’abus de position dominante (a fortiori au moment où les préoccupatio
ns
de concurrence de l’ADLC ayant abouti à la séparation des masses offline
et online visaient justement à rendre l’offre online du PMU contestable par
les opérateurs concurrents). De fait, la distribution à l’international de ses
paris offline par le PMU
s’imposait naturellement.
Dans le cas contraire, la taille de la masse d’enjeux online du PMU
ainsi significativement augmentée puisque presque doublée, aurait eu pour
effet de faire perdurer les pratiques dénoncées par l’ADLC dans sa
décision 14-D-04 du 25 février 2014 et aurait conduit le PMU à ne pas
respecter ses engagements. L’ADLC a en effet considéré dans sa décision
que la «
pratique de mutualisation des masses d’enjeux permet donc au
PMU de renforcer l’attractivité de son offre de paris hippiques e
n ligne en
la faisant bénéficier des ressources du monopole « en dur ». Plus
précisément, parce qu’elle a pour conséquence de décupler le montant de
la masse d’enjeux de Pmu.fr, cette pratique lui apporte trois avantages
dont ne disposent pas les opérateurs alternatifs
». Et l’ADLC de préciser
que cette pratique a « un effet de captation de la demande, un effet
d’entrave pour les nouveaux entrants doublé et un effet d’éviction des
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22
opérateurs alternatifs déjà présents ». Maintenir les enjeux collectés à
l’ét
ranger (via des opérateurs GPI ou grand public) dans la masse online
aurait eu pour effet mécanique d’augmenter celle
-ci et donc offert au PMU
un avantage concurrentiel non réplicable par ses concurrents.
Dans ce contexte, s’il devait être imposé par l’
État au PMU de
placer à l’avenir les enjeux collectés par les opérateurs GPI auprès des
GPI dans sa masse online, cela ferait significativement augmenter celle-ci
et placerait le PMU dans une situation beaucoup plus favorable que ses
concurrents et l’expos
erait donc à un risque de réitération des pratiques
dénoncées par ses concurrents avant 2014. Le fait que cette mesure soit
imposée au PMU ne l’exonèrerait en rien de l’application des règles de
concurrence. La Cour de justice de l’Union européenne a en ef
fet, de façon
constante, considéré qu’un
État membre enfreint les interdictions édictées
à l’article 106, paragraphe 1, TFUE, lu en combinaison avec l’article 102
TFUE (infraction d’abus de position dominante automatique), lorsqu’il
prend une mesure législative, réglementaire ou administrative, qui crée
une situation dans laquelle une entreprise publique ou une entreprise à
laquelle il a conféré des droits spéciaux ou exclusifs est amenée, par le
simple exercice des droits privilégiés qui lui ont été conférés, à exploiter
sa position dominante de façon abusive ou lorsque ces droits sont
susceptibles de créer une situation dans laquelle cette entreprise est
amenée à commettre de tels abus.
Enfin, sur le sujet des GPI, le PMU conteste certaines appréciations
de la Cour :
Le plafond des taux de gain des GPI à 100 % par semestre ou année
civile n’est pas «
facultatif
» comme l’indique la Cour et fait l’objet d’un
contrôle et de sanctions en cas de manquement.
Les contrats conclus sont annuels, et ce depuis 2017 (auparavant
d’une durée triennale), afin d’être en mesure de renégocier en permanence
les dispositions contractuelles qui doivent évoluer ; cela confère une plus
grande force contractuelle au PMU qui lui permet annuellement une mise
à niveau régulière des obligations attendues pour tenir compte notamment
des prescriptions émises dans le cadre des audits ou par l’ANJ.
De
manière
infra-annuelle,
les
stipulations
contractuelles
permettent au PMU d’imposer unilatéralement à ses cocontractants des
contraintes plus fortes, notamment des mesures encadrant les enjeux. Cela
a par exemple été à nouveau le cas en 2023.
Enfin, les contrats tels que conçus par le PMU constituent des outils
majeurs
de
pilotage
permettant
d’appliquer
à
des
opérateurs
intermédiaires les textes français en matière de fraude et blanchiment de
capitaux. L’efficacité de ce dispositif n’est pas contestable, même s’il existe
toujours des axes d’amélioration en matière de conformité.
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ET PERSONNES CONCERNÉS
23
Sur
les
cinq
observations
de
la
Cour
justifiant
cette
recommandation n°5, le PMU apporte les clarifications suivantes :
Sur la possibilité pour le PMU, à l’international, de contracter avec
une personne morale : comme dit précédemment, cette possibilité a été
accordée par la loi. Ce droit est une nécessité opérationnelle indispensable
pour conclure des partenariats à l’étranger dans une relation B
to B
le
PMU contractant avec des opérateurs étrangers chargés de distribuer
l’offre du PMU dans leurs pays.
Sur la capacité de modélisation des GPI réduisant prétendument
l’aléa du pari hippique, le PMU rappelle que, par définition, l’activité de
pari vise à évaluer les probabilités de survenance d’un résultat –
mais,
l’aléa demeure irréductible en ce qu’il est inhérent à la nature même d’une
compétition hippique. Il est d
onc évident qu’une approche probabiliste et
mathématique génère plus de chances de réussite qu’une approche
approximative ou hasardeuse. Toutefois, l’aléa propre à toute compétition
hippique demeure incompressible. Ainsi, les GPI perdent plus souvent
qu’ils ne gagnent. Ce n’est que par leur stratégie de mises que les GPI
arrivent à générer un taux de gain plus important que la moyenne des
joueurs. Il est d’ailleurs à noter que les GPI n’ont pas de «
sur-expertise » :
les grands parieurs français ont les mêmes taux de gain que les grands
parieurs internationaux.
Sur l’égalité entre les joueurs, de manière générale, le PMU conteste
tout d’abord la légitimité scientifique de toute comparaison, nécessairement
biaisée, entre les performances des GPI et les performances de la moyenne
des parieurs français. Cela revient à comparer une cohorte concentrée de
joueurs experts (et donc plus performants) à une moyenne composée de
millions de joueurs. Mathématiquement, la moyenne des millions de joueurs
français écrase les écarts-types et la distribution des performances
ce qui
dilue la performance globale de l’ensemble des parieurs français. De
surcroît, au-
delà même de ce biais d’effet de moyenne, un GPI ou un turfiste
français ont factuellement, du fait de leur expertise, une meilleure
performance qu’un joueur novice qui joue les numéros de chevaux de sa date
de naissance. En toute rigueur, la seule cohorte valable de comparaison de
la performance des GPI devrait être les grands parieurs français. Et, en
l’occurrence,
le PMU observe que les performances sont identiques
entre eux.
Au-delà des biais scientifiques de la comparaison de la Cour, sur
l’égalité entre les joueurs, le PMU conteste aussi la validité de la
comparaison entre les GPI et les parieurs particuliers français et, par voie
de conséquence, toute idée d’une prétendue «
rupture d’égalité
» entre eux.
A situations différentes, il ne peut valablement y avoir comparaison. En
effet, ces deux types de joueurs sont placés dans des situations qui ne sont
en aucun cas comparables entre elles. Par exemple, les GPI sont contrôlés
Les jeux d'argent et de hasard - septembre 2023
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24
par le PMU sur leurs enjeux et leur taux de gain, venant ainsi annihiler
l’idée même que ces parieurs disposeraient d’un quelconque avantage.
À
suivre le raisonnement de la Cour des comptes, il conviendrait donc, par
exemple, de limiter le taux de gain des parieurs français dans les mêmes
conditions que celles des GPI, ou d’interdire aux parieurs français de se
rendre sur un hippodrome au prétexte que cela leur confère un avantage
non reproductible par les joueurs pariant à distance (français ou
internationaux). Un tel raisonnement n’a, on le voit, aucun sens, et il n’y a
donc aucune rupture d’égalité entre les parieurs français et les GPI,
puisque leurs situations respectives ne sont en aucune façon comparables.
En particulier, le PMU conteste le lien fait par la Cour entre
l’avantage procuré par le format directement exploitable des données
hippiques et mutuelles dont bénéficient les GPI et leur taux de gain supérieur
à celui de la moyenne des autres parieurs. Les parieurs du PMU bénéficient
rigoureusement des mêmes données hippiques et mutuelles, actualisées selon
la même fréquence et notamment dans les dernières minutes avant la course.
En outre, les GPI et les parieurs français ne sont pas placés dans des
situations comparables entre elles de telle sorte que la rupture d’égalité mise
en avant par la Cour ne saurait être caractérisée. En tout état de cause,
comme évoqué par la Cour dans son rapport, le PMU travaille à une solution
sur le format
des données qu’il soumettra à l’Autorité nationale des jeux
dans le cadre de son programme des jeux pour l’année 2024.
Sur l’impact des GPI sur les gains des parieurs français, une étude
d’impact exhaustive a été demandée par l’Autorité nationale des jeux
dans
le cadre de sa décision du 17 novembre 2022 approuvant le programme
des jeux 2023, les effets étant complexes, relatifs d’un pari à l’autre, d’une
course à l’autre et dépendants d’un grand nombre de facteurs autres que
la seule présence des GPI ou leu
r poids dans la masse d’enjeux. Le PMU
souligne ainsi qu’une étude approfondie est en cours et que son analyse
par le régulateur compétent en la matière n’a pas encore été rendue.
Sur la lutte contre le blanchiment s’agissant des GPI, depuis 2019,
le PMU renforce, comme le relève la Cour, substantiellement le niveau de
contrôle de cette activité. Ce processus fait l’objet d’amélioration continue
sous le contrôle de l’ANJ. Cette dernière a d’ailleurs relevé dans sa
décision du 25 mai 2023 approuvant le plan
d’actions 2023 du PMU en
matière de lutte contre la fraude et le blanchiment de capitaux et le
financement du terrorisme que les mesures proposées par le PMU pour
contrôler l’activité GPI s’avéraient de nature à satisfaire ses obligations
en la matière. L
e PMU conteste l’affirmation de la Cour selon laquelle le
PMU serait réservé vis-à-
vis d’un encadrement plus strict des GPI.
Enfin, le PMU rappelle que l’activité des GPI est essentielle au
financement de la filière hippique. Conscient des effets potentiellement
négatifs de cette activité si elle n’est pas contrôlée, le PMU a été le premier
Les jeux d'argent et de hasard - septembre 2023
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, ORGANISMES
ET PERSONNES CONCERNÉS
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opérateur au monde à mettre en place un cadre élaboré de contrôle de
cette activité qui fait référence à l’étranger.
Sur la recommandation n° 6 relative à la taxation des partenaires du
PMU au prélèvement hippique sur le Produit Brut des Jeux et l’imposition,
au titre des Bénéfices Non Commerciaux, des gains des GPI, le PMU
conteste cette analyse. En premier lieu, le prélèvement hippique assis sur le
PBJ
vise clairement, aux termes de l’article 302 bis ZO CGI, les paris
hippiques collectés « en France métropolitaine et dans les départements
d'outre-mer ». En vertu du principe de territorialité de ce prélèvement, ce
prélèvement n’est pas applicable aux part
enaires étrangers du PMU. En
second lieu, des propres constatations de la Cour (page 75), il ressort que
l’imposition au titre des BNC de gains de jeux n’est pas applicable aux non
-
résidents
ce que sont les GPI et partenaires étrangers. Enfin, les bénéfices
des GPI ne relèvent pas de gains de jeux, puisqu’ils sont contractuellement
limités à 100 %
et dans les faits bien en-deçà, mais des remises
commerciales concédées par les opérateurs GPI.
Enfin, sur la recommandation n°
8 relative à la définition d’
un
régime juridique des jeux d’argent et de hasard intégrant les NFT
, le PMU
précise que les jeux NFT ne sont précisément pas des jeux d’argent et de
hasard. Dès lors, un régime différencié de celui des jeux d’argent et de
hasard doit être créé. Les propositions gouvernementales de régime dit
JONUM (pour jeux à objet numérique échangeable et monétisable)
clarifient la définition de ces jeux, en les distinguant de celle des jeux
d’argent et de hasard. A définition différente, les régimes respectifs
devront également être différents.
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