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QUATRIEME CHAMBRE
S2023-0770
QUATRIEME SECTION
OBSERVATIONS DEFINITIVES
(Article R. 143-11 du code des juridictions financières)
LA PARTICIPATION DE LA
FRANCE A L’OTAN : UNE
CONTRIBUTION CROISSANTE
Juillet 2023
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés,
a été délibéré par la Cour des comptes, le 16 juin 2023.
LA PARTICIPATION DE LA FRANCE A L’OTAN : UNE CONTRIBUTION CROISSANTE
2
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
....................................................................................................................
4
RECOMMANDATIONS
..............................................................................................
6
INTRODUCTION
.....................................................................................................
7
1
LA CONTRIBUTION DIRECTE AU BUDGET DE L’OTAN
...........................
8
1.1
Une contribution au budget civil de l’OTAN qui va augmenter après une
phase de réduction
............................................................................................
8
1.1.1 En 2022, une contribution de la France stabilisée à la hausse avec, cependant,
une quote-part en diminution
............................................................................
8
1.1.2 Une augmentation attendue des budgets de l’OTAN avec OTAN 2030
...........
9
1.1.3 Une vigilance nécessaire, notamment dans le domaine de la masse salariale. 10
1.2
Une contribution aux budgets militaires et d’investissement de l’OTAN dont
la composante structurelle va également augmenter
......................................
12
1.2.1 Le budget militaire couvre les dépenses liées au commandement intégré et
celles liées aux opérations
...............................................................................
12
1.2.2 Des efforts de rationalisation importants conduits dans les années 2010 pour
maîtriser les coûts du commandement intégré
................................................
13
1.2.3 Des dépenses structurelles qui devraient encore croître sous les effets de
l’Agenda OTAN 2030
.....................................................................................
14
1.2.4 Le financement par le ministère des Armées de la contribution française aux
budgets militaire et d’investissement de l’OTAN
...........................................
16
2
LES PERSONNELS FRANÇAIS EN POSTE À L’OTAN
................................
19
2.1
Les personnels du ministère des Armées affectés au sein du commandement
intégré de l’OTAN et à la représentation permanente
....................................
19
2.2
Les rémunérations du personnel affecté par le ministère des Armées
...........
21
2.3
Une présence au sein de l’OTAN à renforcer pour assurer l’influence
française au sein de l’Alliance
.......................................................................
24
2.3.1 Une présence civile française au secrétariat international de l’OTAN
importante en nombre, mais insuffisante pour les hauts postes à responsabilité
24
2.3.2 Une présence militaire insuffisante et une influence au sein de la chaîne
opérationnelle ACO à renforcer
......................................................................
25
2.3.3 Une situation qui appelle des adaptations dans la politique de gestion des
potentiels
.........................................................................................................
26
2.3.4 Un effectif de la direction générale de l’armement insuffisant au regard des
enjeux de court et moyen terme
......................................................................
28
2.4
Une représentation permanente de la France à l’OTAN aux effectifs réduits
30
2.4.1 Un renforcement annoncé des postes de diplomates
.......................................
31
2.4.2 La représentation militaire de défense : des missions et des personnels
mutualisés entre l’OTAN et l’UE
....................................................................
32
LA PARTICIPATION DE LA FRANCE A L’OTAN : UNE CONTRIBUTION CROISSANTE
3
3
LES AUTRES CONTRIBUTIONS À L’ALLIANCE
........................................
35
3.1
Les dépenses militaires françaises : une contribution importante à l’effort de
défense des Alliés
...........................................................................................
35
3.2
Une participation aux opérations de l’OTAN en croissance, du fait de
l’évolution du contexte géostratégique à l’est de l’Europe
............................
37
3.2.1 La participation française aux opérations de l’OTAN a sensiblement évolué
ces dernières décennies
...................................................................................
37
3.2.2 Une participation croissante au renforcement du dispositif de présence
avancée à l’Est dans le contexte de la guerre en Ukraine
................................
37
3.2.3 Des normes et des procédures de l’OTAN bien ancrées dans la culture des
armées françaises, favorisant l’emploi dans des coalitions interalliés
............
39
3.3
Une implication notable dans les dispositifs d’alerte de l’OTAN
.................
40
3.4
Vers une plus grande participation aux exercices de l’OTAN
.......................
41
3.5
Une participation aux programmes d’armement otanien limitée, malgré les
perspectives de croissance du budget d’investissement
.................................
43
3.5.1 Les programmes d’armement conduits par l’OTAN ont été jusqu’ici limités,
le développement capacitaire relevant d’abord de la responsabilité des États 43
3.5.2 La France utilise aussi le cadre
européen pour les programmes d’armement
conduits en coopération avec certains Alliés
..................................................
44
3.5.3 Les travaux de l’OTAN en matière d’innovation présentent des opportunités
pour une participation française accrue
...........................................................
45
ANNEXES
....................................................................................................................
47
LA PARTICIPATION DE LA FRANCE A L’OTAN : UNE CONTRIBUTION CROISSANTE
4
SYNTHÈSE
Dans le contexte international marqué par l’intervention russe en Ukraine, les Alliés ont
accepté d’investir davantage dans l’OTAN. Cette volonté politique s’est traduite au sommet de
Madrid de 2022 par une trajectoire budgétaire ambitieuse à horizon 2030, prévoyant une
croissance annuelle de 10 % des budgets civils et militaires en termes réels et de 25 % du budget
d’investissement.
Le ministère des Armées et le ministère de l’Europe et des Affaires étrangères sont donc
confrontés à un double défi : bénéficier du meilleur retour possible sur investissement de
l’augmentation des budgets communs de l’Alliance décidée au sommet de Madrid et renforcer
le positionnement de la France dans les postes clés des structures militaires et civiles de
l’OTAN.
Une augmentation du budget commun de l’Alliance auquel la France contribue
et dont elle doit tirer le meilleur parti
En 2022, la contribution française aux budgets militaires et d’investissement de
l’OTAN, à la charge du ministère des Armées, s’élève à 176 M
€
(202 M
€
en 2013), tandis que
la contribution au budget civil, à la charge du ministère de l’Europe et des affaires étrangères,
se monte à 27 M
€
(comme en 2013). Cette décennie de modération budgétaire résulte de la
combinaison de plusieurs facteurs :
la réduction de la quote-part de la France, de 11,42 % à
10,49 % en 2022 (chiffre réduit à 10,39 % en 2023 à la suite de l’intégration de la Finlande),
l’adoption d’une règle de «
zéro croissance en valeur nominale
» pour le budget civil, la
réduction de dix à sept du nombre d’états-majors du commandement intégré et de quatorze à
trois du nombre d’agences de l’OTAN.
Cependant, l’adoption en 2021 de l’Agenda OTAN 2030 et la trajectoire budgétaire
décidée au sommet de Madrid en 2022 changent cette situation. Pour la France, le financement
des budgets militaires et d’investissement par le programme budgétaire 178 pourrait atteindre
770 M
€
en 2030 et celui du budget civil par le programme budgétaire 105 un montant de 63 M
€
en 2030. Ces chiffres exprimés en euros 2022 ne prennent pas en compte l’inflation à venir.
D’ores et déjà, le ministère des Armées participe avec constance à l’effort de défense de
l’Alliance, notamment par son budget militaire en croissance (qui le situe au quatrième rang
parmi les 31 Alliés) et par sa contribution aux dispositifs d’alerte comme celui de la force de
réaction rapide de l’OTAN (
NATO Response Force
-NRF). Il prend également une part
croissante aux opérations conjointes, notamment en 2022 en Estonie et en Roumanie dans le
cadre du renforcement de la présence avancée des forces de l’OTAN à l’est de l’Europe, et aux
exercices interalliés, très adaptés aux objectifs nationaux d’une meilleure préparation aux
engagements de haute intensité.
Dans le domaine des programmes d’armement et de la recherche de défense,
l’augmentation des budgets d’investissement de l’OTAN offre à la France des opportunités
pour s’impliquer plus activement dans les projets communs, même si d’autres voies de
coopération avec certains Alliés existent, notamment au niveau européen. En effet, si la France
participe aux travaux préparatoires concernant les moyens destinés à succéder aux avions radars
LA PARTICIPATION DE LA FRANCE A L’OTAN : UNE CONTRIBUTION CROISSANTE
5
AWACS et au futur programme d’hélicoptères, elle est encore peu engagée dans le projet
DIANA, l’accélérateur d’innovation de l’OTAN déployé par 23 Alliés en 2022 et ne participe
pas au pool d’avions de transport stratégique C17 basé en Hongrie.
Renforcer la présence de la France dans les structures dirigeantes de l’Alliance
Forte de 63 personnes en 2022, représentation militaire de défense incluse, avec
seulement neuf diplomates, la représentation permanente à Bruxelles comptait bien moins
d’effectif que celles des principaux Alliés. Les analyses conduites récemment par le ministère
de l’Europe et des Affaires étrangères aboutissent à un besoin de huit postes supplémentaires,
qui doit être pris en compte dans la programmation du ministère pour la période 2024-2027.
Après le plan annuel de mutation de 2022, le ministère des Armées a affecté
763 militaires et civils à l’OTAN, incluant la représentation militaire de défense. Cela
représente une masse salariale de l’ordre de 121 M
€
et un chiffre inférieur aux 932 personnes
affectés en 2011, à la suite de la décision de réintégration du commandement intégré prise en
2009. Parmi les 763 personnels du ministère des Armées en poste à l’OTAN, 506 occupent des
postes qui font l’objet d’une répartition entre les Alliés. Ces postes ne représentent que 75 %
des 678 postes attribués à la France dans le cadre de cette répartition, soit l’un des taux les plus
faibles parmi les Alliés. L’objectif fixé par le ministère des Armées en 2019 de viser 84 % n’est
donc pas atteint. Quant au secrétariat international de l’Alliance, si les Français occupent 12 %
des postes (soit le deuxième rang derrière la Belgique), aucun des postes sommitaux n’était
détenu par un Français à la fin de 2022, situation qui s’est améliorée ensuite avec la désignation
en mai 2023 d’une Française comme secrétaire générale adjointe chargée de la diplomatie
publique.
Cette situation insatisfaisante a de multiples causes : des politiques de ressources
humaines spécifiques à chaque armée qui ne valorisent pas le passage à l’OTAN dans les
parcours de carrière, une mauvaise connaissance des viviers potentiels pouvant postuler sur les
postes civils, des freins administratifs allant d’une durée excessive du processus d’habilitation
pour les civils à une politique indemnitaire parfois peu attractive pour les militaires. À un
moment où les moyens budgétaires de l’OTAN augmentent et où la participation des armées
françaises aux missions otaniennes revêt une importance accrue, il est souhaitable de faire
évoluer cette situation.
Pour aider le ministère de l’Europe et des Affaires étrangères et le ministère des Armées
à relever les défis qui se présentent à eux au titre de la contribution de la France à l’OTAN, la
Cour formule les recommandations énoncées ci-après. Leur mise en
œ
uvre nécessite souvent
une action concertée du ministère de l’Europe et des Affaires étrangères et du ministère des
Armées.
LA PARTICIPATION DE LA FRANCE A L’OTAN : UNE CONTRIBUTION CROISSANTE
6
RECOMMANDATIONS
Recommandation n°1 :
(direction générale des affaires politiques et de sécurité) Veiller à la
maîtrise de la masse salariale du personnel du secrétariat international de l’Alliance, dans un
contexte inflationniste, en s’appuyant davantage sur les travaux d’audit externe conduits par
l’
International Board of Auditors for NATO
(IBAN), notamment en matière de pensions et
d’audits de performance.
Recommandation n°2 : (
état-major des armées) Améliorer l’information budgétaire sur la
contribution financière du ministère des armées au budget de l’OTAN, en détaillant les éléments
constituant la contribution et en présentant son évolution prévisible.
Recommandation n°3 :
(direction générale des affaires politiques et de sécurité, direction
générale des relations internationales et de la stratégie, direction générale de l’armement, état-
major des armées, direction des ressources humaines du ministère des armées) Mieux valoriser
les temps de service à l’OTAN dans les politiques des ressources humaines des armées et de la
direction générale de l’armement.
Recommandation n°4 :
(direction générale des affaires politiques et de sécurité, direction
générale de l’armement, état-major des armées) Participer davantage, dès la phase de
conception, aux programmes d’armement et de recherche dans le cadre de l’OTAN.
LA PARTICIPATION DE LA FRANCE A L’OTAN : UNE CONTRIBUTION CROISSANTE
7
INTRODUCTION
Créée en 1949 pour apporter la garantie militaire américaine aux Européens de l’Ouest
face à la menace soviétique, l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN) constitue la
plus importante alliance militaire du monde, dotée dès le temps de paix d’une structure de
commandement intégrée et de moyens communs de commandement et de conduite (C2)
1
.
L’Alliance a poursuivi ses activités après la fin de la guerre froide en s’élargissant à l’Est, pour
compter 30 États-membres en 2022 (31 en 2023 après l’adhésion de la Finlande) et en
conduisant ses premières opérations militaires, dans les Balkans occidentaux et en Afghanistan
notamment. Elle a connu une crise existentielle dans les années 2010 dont les principaux signes
étaient l’échec de l’intervention en Afghanistan, le moindre intérêt de l’administration Trump
du fait de la priorité donnée au pivot vers l’Asie, initié par l’administration Obama, et des
tensions militaires entre certains alliés, la Grèce et la Turquie notamment. Toutefois, la politique
agressive de la Russie a favorisé le renouveau de l’Alliance qui s’est dotée d’un ambitieux
Agenda OTAN 2030, prévoyant notamment une croissance notable des budgets communs
2
et a
permis l’adhésion de la Finlande, ainsi que le lancement du processus d’adhésion de la Suède.
Membre fondateur de l’OTAN, la France occupe une place particulière au sein de
l’Alliance. Puissance dotée, elle a choisi de ne pas rejoindre le groupe des plans nucléaires au
côté des États-Unis et du Royaume-Uni. Après avoir quitté le commandement intégré en 1966,
elle a décidé de le réintégrer en 2009, sans en faire le cadre exclusif de sa politique militaire et
tout en continuant à promouvoir l’Europe de la défense. La revue nationale stratégique de
novembre 2022 précise que «
la France souhaite confirmer le rôle clé de l’Alliance pour la
défense de l’Europe
» et que «
le lien transatlantique reste essentiel pour la sécurité de l’espace
euro-atlantique et par conséquent pour celle de la France
».
Prenant la suite des précédents travaux de la Cour conduits en 1997 sur la représentation
de la France auprès de l’OTAN et en 2012 sur la réintégration de la France dans le
commandement intégré de l’OTAN, le présent rapport traite successivement :
(i)
La contribution de la France aux budgets communs de l’OTAN,
(ii)
Les personnels affectés au sein des structures de l’Alliance,
(iii)
Les autres contributions de la France à l’Alliance en matière d’effort de
défense, de participation aux opérations, aux dispositifs d’alerte, aux exercices
et de programmes d’armement.
1
Command and control
2
Les budgets communs de l’OTAN comprennent le budget civil, le budget militaire et le budget d’investissement
pour un total de 2,6 Md
€
en 2022.
LA PARTICIPATION DE LA FRANCE A L’OTAN : UNE CONTRIBUTION CROISSANTE
8
1
LA CONTRIBUTION DIRECTE AU BUDGET DE L’OTAN
Financé par les contributions des 30 États-membres, le budget de l’OTAN s’élève en
2022 à 2,6 Md
€
(cf. annexe 5). Ce montant comprend un budget civil de 289 M
€
, pour lequel
la contribution française est à la charge du ministère de l’Europe et des Affaires étrangères
(1.1), le budget militaire de 1 562 M
€
et le budget d’investissement de 790 M
€
, pour lesquels
la contribution française est à la charge du ministère des Armées (1.2).
1.1
Une contribution au budget civil de l’OTAN qui va augmenter après
une phase de réduction
1.1.1
En 2022, une contribution de la France stabilisée à la hausse avec, cependant,
une quote-part en diminution
Le budget civil de l’OTAN (289 M
€
en 2022) finance l’organisation dans sa composante
politique. Plus des deux tiers de ce budget concernent les dépenses de personnel, pensions
incluses, pour les rémunérations d’environ 1 200 agents qui travaillent au secrétariat
international de l’Alliance, principalement au siège à Bruxelles. Le reste est dédié au
fonctionnement et aux programmes, notamment une trentaine de partenariats avec d’autres
États ou des organisations internationales comme l’Union européenne, ainsi que diverses
actions, dans le domaine de la cyberdéfense par exemple.
Le financement est assuré par les contributions des États-membres, fixées par une clé
de répartition détaillée en annexe 7, qui est le fruit de la négociation et tient en partie compte
de la richesse nationale. La contribution française à ce budget civil est à la charge de la mission
budgétaire
Action extérieure de l’État
du ministère de l’Europe et des Affaires étrangères. Les
crédits proviennent de l’action 4
Contributions internationales
du programme 105
Action de la
France dans l’Europe et dans le monde.
Le tableau ci-après présente l’évolution de la
contribution française au budget civil depuis 2013.
Tableau n° 1 :
Contribution de la France au budget civil de l’OTAN
En M
€
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Crédits de
paiement
26,8
33,9
37,2
29,1
26,4
25,6
25,0
25,7
26,8
27,1
36,7
Source : rapport d’analyse de performance du programme 105 pour les années 2013 à 2021, loi de finances
initiale pour 2022, projet annuel de performance pour 2023, données confirmées par le MEAE
La France a cependant bénéficié d’une réduction de sa quote-part. En effet, elle
contribue à hauteur de 10,49 % pour la période 2021-2024 à comparer aux 11,42 % de la
période 2012-2013. Cette réduction est liée en partie à l’intégration de nouveaux membres, le
LA PARTICIPATION DE LA FRANCE A L’OTAN : UNE CONTRIBUTION CROISSANTE
9
Monténégro en 2017 et la Macédoine du Nord en 2020 et aux renégociations subséquentes des
clés de financement. Cette quote-part pourrait être de 10,39% en 2023 après l’adhésion de la
Finlande, et estimée à 10,19 % quand la Suède aura adhéré à l’OTAN.
La France se situe toujours au quatrième rang des contributeurs derrière les États-Unis
et l’Allemagne (16,34 % chacun) et le Royaume-Uni (11,28 %). Une évolution importante de
la période concerne la réduction de quote-part obtenue par les États-Unis en novembre 2019
(16,34% contre 21,74 % pour 2012-2013) et la montée en puissance de l’Allemagne (16,34 %
contre 14,57 % pour 2012-2013), désormais première contributrice, au même niveau que les
États-Unis. En effet, dans la logique de pivot vers l’Asie, l’administration Trump a souhaité
fortement réduire la contribution américaine, tandis que l’Allemagne a accepté d’augmenter
notablement sa participation. Pour la période 2021-2024, les 21 États-membres qui sont aussi
membres de l’Union Européenne représentent 58,72 % du financement du budget de l’OTAN,
soit une part majoritaire qui est appelée à s’accroître avec l’intégration de la Suède et de la
Finlande. L’influence des Européens dans l’OTAN reste cependant limitée car la puissance
militaire de l’Alliance réside principalement dans les moyens mis en place grâce aux budgets
de défense nationaux des Alliés, domaine dans lequel les États-Unis assurent à eux-seuls 69 %
des dépenses militaires de l’ensemble des pays de l’Alliance (cf.3.1).
1.1.2
Une augmentation attendue du budget civil de l’OTAN avec OTAN 2030
Entrepris au début des années 2010 à la demande de certains États-membres, dont la
France, qui souhaitaient la stabilisation de la dotation en valeur réelle, les efforts de
rationalisation des dépenses du siège de l’OTAN ont porté leurs fruits jusqu’en 2019. L’OTAN
a en effet adopté une règle de «
zéro croissance en valeur nominale
» qui contraint le secrétariat
international à faire des gains de productivité pour absorber l’impact de l’inflation qui n’est pas
intégré à l’évolution de son budget civil. Ainsi, la contribution française a décru pour atteindre
25 M
€
en 2019, soit un montant inférieur à ce qu’elle était 10 ans plus tôt (27,2 M
€
en 2009).
Le pic de contribution observé en 2014 et 2015 s’explique par les flux importants ces
années-là à destination du financement du nouveau siège de l’OTAN à Bruxelles, destiné à
accueillir le secrétariat international et les représentations permanentes. Ce projet, décidé pour
le cinquantenaire de l’Alliance lors du sommet de Washington en 1999, a été mis en
œ
uvre
entre 2010 et 2017, sur la base d’un budget de 1,2 Md
€
, dont 110 M
€
à la charge de la France.
Il était prévu qu’il s’accompagne d’un plan de restructuration du secrétariat international
permettant la suppression d’une centaine de poste sur cette structure. La part française du projet
a été financée à hauteur de 57,8 % par le ministère des Armées et de 42,2 % par le ministère de
l’Europe et des Affaires étrangères.
Néanmoins, la contribution française au budget civil de l’OTAN augmente à nouveau
depuis 2019, tendance qui devrait s’accélérer en 2023 (avec une prévision de 36,7 M
€
). En
effet, lors du sommet de l’Alliance à Madrid en juin 2022, les chefs d’État et de gouvernement
ont décidé, à l’unanimité une trajectoire budgétaire qui prévoit à partir de 2023 une
augmentation annuelle de 10 % des budgets civil et militaire en termes réels, ainsi qu’une
augmentation annuelle de 25 % du plafond du budget d’investissement et une clause revoyure
en 2025.
Concernant le budget civil, de nouvelles dépenses sont prévues, principalement dans le
domaine de la cybersécurité, thème sur lequel le budget a été augmenté à partir de 2021. À
LA PARTICIPATION DE LA FRANCE A L’OTAN : UNE CONTRIBUTION CROISSANTE
10
terme, cela va se traduire notamment par la création probable de plusieurs centaines de postes
3
au secrétariat international et l’occupation de nouveaux bâtiments. En outre, des revalorisations
salariales pour le personnel du secrétariat international ont été décidées, à hauteur de + 7 % en
2022, compte tenu du contexte inflationniste observé et des discussions tenues sur ce thème
4
.
L’inflation a aussi un impact à la hausse sur les charges communes du siège, notamment dans
le domaine de l’énergie nécessaire pour chauffer un bâtiment dont le hall monumental est aussi
grand que la basilique Saint-Pierre de Rome.
Au-delà des conséquences de l’inflation, cette hausse des budgets de l’OTAN constitue
une tendance de fond appelée à se poursuivre au cours des prochaines années dans le cadre de
la mise en
œ
uvre de l’Agenda OTAN 2030 adoptée à l’unanimité par les États-membres lors
du sommet de Bruxelles de 2021. Ce plan vise à renforcer l’Alliance dans un contexte
géostratégique marqué par la montée et la diversification des menaces, dont la guerre en
Ukraine est une illustration marquante. En particulier, la proposition n°9 de l’Agenda OTAN
2030 prévoit d’investir davantage dans l’Alliance, ce qui passe par l’augmentation des budgets
civil, militaire et d’investissement. À ce stade, la programmation budgétaire du programme 105
permet d’absorber cette augmentation du budget civil, sans effet d’éviction au détriment des
autres organisations internationales, et la trajectoire d’évolution probable d’ici à 2030 a été
partagée par le ministère de l’Europe et des affaires étrangères avec la direction du Budget. En
effet, si l’augmentation de 10 % par an du budget civil se poursuit jusqu’en 2030, la contribution
française à financer par le programme 105 pourrait passer de 27 M
€
en 2022 à 63 M
€
5
en 2030,
hors effet de l’inflation d’ici à 2030.
1.1.3
Une vigilance nécessaire, notamment dans le domaine de la masse salariale
Un point de vigilance pour le budget civil concerne la masse salariale qui constitue la
principale dépense et qui risque de croître fortement sous les effets conjugués de l’augmentation
des effectifs, des ajustements salariaux décidés pour compenser l’inflation et de la hausse des
dépenses de pensions. Il s’agit notamment de veiller à ce que les nouveaux postes créés soient
bien dédiés aux nouvelles priorités fixées par les Alliés, comme le cyber, que les augmentations
de salaires consenties soient strictement limitées à ce qui est nécessaire pour couvrir l’inflation
et soient si possible gagées sur les marges budgétaires de gestion de l’OTAN et que
l’information relative à l’évolution des dépenses de pensions soit davantage transparente pour
les Alliés.
3
Le secrétariat international de l’OTAN a l’intention de créer 115 nouveaux postes en 2023 (dont 98 ont été à ce
stade agréés par les Alliés), puis une centaine en 2024 et en 2025, ce qui conjugué à l’arrivée des représentations
permanentes de la Suède et de la Finlande risque de nécessiter un agrandissement du siège. Ces postes visent
notamment à renforcer les capacités de l’Alliance dans le domaine du cyber, mais aussi à renforcer les capacités
de l’Alliance dans d’autres domaines (partenariats stratégiques, « Global NATO », renforcement de l’IBAN, etc.
4
Les ajustements de salaires sont discutés au sein du Comité de coordination des rémunérations du système des
organisations coordonnées et s’appliquent aux personnels internationaux en poste à l’OTAN, mais aussi à
l’Organisation de coopération et de développement économique, l’Agence spatiale européenne et au Conseil de
l’Europe.
5
Estimation Cour des comptes effectuée en appliquant un taux d’augmentation annuel de 10 % au budget civil de
2022 (289 M
€
) jusqu’en 2030 et en retenant une estimation de la quote-part française de 10,19 % à cet horizon,
avec l’hypothèse de l’intégration de la Suède et de la Finlande.
LA PARTICIPATION DE LA FRANCE A L’OTAN : UNE CONTRIBUTION CROISSANTE
11
Les équipes du ministère de l’Europe et des Affaires étrangères ont identifié ce sujet et
ont pris en charge les négociations afférentes dans un contexte où la quasi-totalité des Alliés
souhaitent une augmentation des effectifs du secrétariat international. En outre, le cadre dans
lequel le mécanisme d’ajustement salarial est décidé ne permet pas à la négociation d’être
circonscrite aux seuls personnels de l’OTAN, puisqu’il relève du comité de coordination des
rémunérations qui couvre plusieurs organisations internationales. Pour la partie française, il est
difficile de poursuivre dans ce cadre des objectifs contradictoires : promouvoir la modération
salariale à l’OTAN d’une part, être plus souple en la matière pour les autres organisations
internationales basées en France d’autre part.
Une attention plus grande doit en outre être apportée à l’autre composante de la masse
salariale que constituent les pensions dont l’évolution est particulièrement dynamique. Les
dépenses de pensions sont en effet passées de 31,6 M
€
en 2012 à 53,1 M
€
en 2022, soit une
hausse de 68 % en dix ans et représentent désormais à elles seules 18 % du budget civil de
l’OTAN. Cette augmentation est liée à la hausse du nombre de pensionnés. Les personnels
internationaux de l’OTAN bénéficient du même régime de droits à pensions que ceux du
Conseil de l’Europe et de l’Organisation de coopération et de développement économique. En
outre, les pensionnés de l’OTAN bénéficient d’un ajustement fiscal qui voit l’OTAN prendre
en charge la moitié de leur impôt sur le revenu, lorsqu’ils résident dans un des États-membres,
avant de répercuter le coût aux États concernés.
Les risques d’augmentation des dépenses futures concernant les pensions sont de
plusieurs natures. D’une part, pour les personnels en poste avant 2005 qui bénéficient de
l’ancien régime à prestations définies, la charge pour l’OTAN augmente au fur et à mesure de
leur départ en retraite : cela explique l’augmentation des dépenses de ces dernières années et
cette tendance devrait se poursuivre jusqu’à un pic attendu en 2024. D’autre part, pour les
personnels arrivés après 2005 qui bénéficient d’un nouveau régime de retraite par capitalisation
à cotisations définies, le risque juridique pour l’OTAN est théoriquement nul. Cependant, une
faiblesse des rendements sur les marchés financiers pourrait conduire à des pensions
insuffisantes et à une pression sociale forte conduisant les ayants-droits à réclamer la prise en
charge par l’OTAN d’une compensation financière.
Une vigilance particulière est donc nécessaire pour s’assurer que l’augmentation du
budget civil, consentie par les Alliés notamment pour couvrir les besoins de cybersécurité, ne
soit pas absorbée par les dépenses de pensions. Afin d’exercer cette vigilance, le ministère de
l’Europe et des Affaires étrangères peut continuer à s’appuyer sur les rapports d’audit financier
du collège international des auditeurs de l’OTAN (IBAN)
6
. La synthèse des rapports d’audit
financier pour l’année 2019, publiée sur le site internet de l’OTAN (cf. annexe 6), traite
explicitement de la question des pensions. L’IBAN recommande que cet engagement soit
comptabilisé au passif du bilan, comme cela se fait dans les organisations internationales qui,
comme l’OTAN, ont adopté des principes comptables issus des normes comptables
internationales du secteur public (IPSAS). Il s’agit de donner davantage de visibilité au sujet et
davantage d’informations aux États-membres sur l’évolution attendue des charges de pensions
et sur la capacité financière de l’OTAN à faire face à cet engagement. La mise en
œ
uvre de
cette recommandation pourrait être utilement appuyée par les représentants de la France au sein
des structures de gouvernance de l’Alliance.
6
International Board of Auditors for NATO
(IBAN)
LA PARTICIPATION DE LA FRANCE A L’OTAN : UNE CONTRIBUTION CROISSANTE
12
De manière générale, les rapports de l’IBAN constituent un outil utile pour maintenir le
secrétariat international sous tension et s’assurer que les budgets financés par les États-membres
soient utilisés de la façon la plus efficiente possible. De ce point de vue, la Cour relève que la
recommandation qu’elle avait formulée en 2012 visant à favoriser l’élargissement des missions
de l’IBAN aux audits de performance a été mise en
œ
uvre avec succès. L’IBAN réalise en
moyenne deux rapports audits de performance chaque année, dont douze ont été publiés sur le
site internet de l’OTAN. Pour ce qui concerne l’audit financier, l’absence de consolidation
conduit à la production chaque année de plusieurs dizaines de rapports, ce qui nuit à leur
visibilité pour les Alliés. Cette situation pourrait être améliorée par la mise en place de comptes
consolidés pour les dépenses civiles et pour les agences, sur le modèle de ce qui a été effectué
pour la consolidation des états financiers des structures militaires relevant des commandements
stratégiques pour la transformation (ACT) et pour les opérations (ACO). Enfin, il paraît utile
de renforcer l’IBAN, qui est indépendant du Secrétaire général et rapporte directement aux
Alliés, plutôt que le bureau de l’audit interne et de la maîtrise des risques
7
, au sein duquel le
Contrôle général des armées a récemment affecté des contrôleurs généraux sous le statut de
contribution volontaire nationale et qui est à la main du Secrétaire général. C’est
particulièrement le cas dans un contexte où les orientations politiques portées par le Secrétaire
général peuvent ne pas être totalement alignées avec les priorités nationales françaises.
1.2
Une contribution aux budgets militaires et d’investissement de
l’OTAN dont la composante structurelle va également augmenter
1.2.1
Le budget militaire couvre les dépenses liées au commandement intégré et
celles liées aux opérations
Le budget militaire de l’Alliance couvre le coût d’exploitation et de maintenance de la
structure de commandement de l’OTAN, ce qui représente 35 sous-budgets distincts. La plus
grande part de ce budget correspond à des dépenses permanentes qui ont une nature structurelle.
Cela concerne le commandement intégré de l’Alliance, avec les deux commandants de niveau
stratégique (SACEUR
8
et SACT
9
), les états-majors qui leur sont subordonnés, leurs systèmes
d’information et de contrôle, ainsi que des capacités communes
10
dont certaines ont un poids
7
Office of Internal Audit and Risk Management
8
Supreme Allied Commandeur Europe
(SACEUR) : commandant suprême des forces alliés en Europe, basé à
Mons en Belgique au sein de
Supreme Headquarters Allies Powers Europe
(SHAPE) : grand quartier général des
forces alliés en Europe, et assurant le commandement opérationnel de l’ensemble des forces de l’OTAN, à l’origine
en Europe, aujourd’hui quelles que soient les zones géographiques d’intervention de l’OTAN. Il dispose pour cela
de l’état-major opérationnel
Allied Command Operations
(ACO).
9
Supreme Allied Commandeur Transformation
(SACT) : commandant suprême allié transformation, basé à
Norfolk aux États-Unis, et chargé de la préparation de l’avenir (besoins capacitaires, évolution des doctrines,
formation et entraînement notamment). Ce commandement dispose d’un centre interarmées d’analyse et de retour
d’expérience au Portugal, d’un centre d’entraînement de forces interarmées en Pologne et d’un centre de guerre
interarmées en Norvège.
10
Dans le domaine des acquisitions, du soutien, des systèmes d’information et de communication et de la recherche
qui sont gérées par les trois agences de l’OTAN :
NATO Communication and Information Agency
(NCIA) basée
LA PARTICIPATION DE LA FRANCE A L’OTAN : UNE CONTRIBUTION CROISSANTE
13
budgétaire important. Il s’agit en particulier de la force aéroportée de détection lointaine et de
contrôle (NAEW&CF
11
) qui met en
œ
uvre les 20 avions radars AWACS (E3F) de l’OTAN
basés en Allemagne et au Royaume-Uni. Il s’agit aussi de la force de surveillance terrestre
(NAGSF
12
) qui met en
œ
uvre cinq drones Global Hawk basés en Italie.
Le budget militaire de l’OTAN comprend aussi des dépenses qui ont une nature
conjoncturelle car liées aux opérations et aux missions conduites par l’Alliance. À ce titre,
l’intervention de l’OTAN en Afghanistan, entre 2004 à 2021, a constitué la plus grande
opération conduite par l’Alliance depuis sa création, avec l’engagement d’une force
significative qui comprenait 130 000 militaires lors du pic de la fin de 2011.
Enfin, le budget d’investissement
13
couvre les investissements dans des capacités
militaires utilisés de façon permanente par l’OTAN et des investissements conjoncturels liés
aux besoins des opérations et des missions. Ce budget est volontairement limité car les
développements capacitaires relèvent avant tout de la responsabilité des États-membres, via
leurs financements nationaux. Les investissements de l’OTAN couvrent principalement les
moyens de commandement et de conduite du commandement intégré.
Ces budgets ne couvrent pas la totalité du coût du commandement intégré car la
rémunération des militaires mis à disposition par les Alliés reste à la charge des États-membres
(cf. 2.1), tandis que les forces fournies par les États contributeurs pour les opérations et les
missions demeurent financées par leurs soins (cf.3.2).
1.2.2
Des efforts de rationalisation importants conduits dans les années 2010 pour
maîtriser les coûts du commandement intégré
Des réformes visant à la rationalisation des structures de commandement intégré ont été
mises en
œ
uvre dans les années 2010. Elles ont bénéficié du soutien de la France à un moment
où, depuis la réintégration du commandement intégré actée lors du sommet de Strasbourg-Kehl
en 2009, le poste de commandeur suprême SACT, en charge de la préparation de ces réformes,
est dévolu à un officier général français.
Ces réformes ont concerné la réduction du nombre d’états-majors du commandement
intégré relevant de SACEUR, qui a été actée par le sommet de Lisbonne en 2011. Ces structures
avaient déjà été fortement réduites depuis la fin de la guerre froide, passant de 33 états-majors
employant 22 000 militaires en 1990 à 10 états-majors employant 13 000 militaires en 2010.
Les réformes décidées à Lisbonne en 2010, moyennant quelques adaptations intervenues depuis
lors, ont abouti à la structure actuelle constituée de sept états-majors employant 6 800 militaires
dont :
-
un état-major de niveau stratégique (ACO), basé à Mons en Belgique ;
à Bruxelles
, NATO Support and Purchase Agency (NSPA)
basée au Luxembourg
et
Sciences and Technologies
Organisation
(STO), basée à Bruxelles. À titre d’exemple, la NSPA exploite le
Central Europe Pipeline
Organisation
, basé à Versailles qui concourt à l’alimentation des forces de l’OTAN en carburants.
11
NATO Airborne Early Warning and Control Force (NAEW&CF)
12
NATO Allied Ground Surveillance Force (NAGSF)
13
NATO Security and Investment program
(NSIP) : programme d’investissement de l’OTAN.
LA PARTICIPATION DE LA FRANCE A L’OTAN : UNE CONTRIBUTION CROISSANTE
14
-
deux états-majors de force de niveau opératifs, aptes à conduire une force interarmées
d’envergure, basés à Brunssum aux Pays-Bas et à Naples en Italie ;
-
trois états-majors de niveau tactique par milieu : Terre à Izmir en Turquie, Marine à
Northwood au Royaume-Uni et Air à Ramstein en Allemagne ;
-
un groupe système d’information et de communication à Mons en Belgique pour le
déploiement de ces systèmes.
Ces réformes ont aussi concerné les agences de l’OTAN pour lesquelles le sommet de
Lisbonne de 2011 a décidé des regroupements permettant de réduire leur nombre de quatorze à
trois. Cette mesure a été mise en
œ
uvre en 2012, avec l’installation des trois agences actuelles
NCIA, NSPA et STO autour des thématiques des systèmes d’information et de communication,
des acquisitions et du soutien, ainsi que de la recherche.
1.2.3
Des dépenses structurelles qui devraient encore croître sous les effets de
l’Agenda OTAN 2030
Le tableau n° 2 ci-après présente l’évolution des budgets militaires et d’investissement
de l’OTAN entre 2019 et 2022. Il met en évidence une tendance à l’augmentation globale de
ces budgets (+ 12 % pour le budget militaire, + 13 % pour le budget d’investissement) qui est
appelée à se poursuivre et à s’accentuer sous l’effet des décisions prises au titre de l’Agenda
OTAN 2030 adopté lors du sommet de Bruxelles en 2021 et au titre de la trajectoire budgétaire
adoptée par les États au sommet de Madrid en 2022. Si cette trajectoire est confirmée, le budget
militaire pourrait atteindre 3,34 Md
€
en 2030 (contre 1,56 Md
€
en 2022), tandis que le plafond
du budget d’investissement atteindrait 4,71 Md
€
(contre 790 M
€
en 2022).
La tendance à la hausse du budget militaire concerne surtout les dépenses permanentes
de l’Alliance qui ont une nature structurelle : le commandement intégré lui-même et les
programmes qu’il conduit. Dans le même temps, les dépenses liées aux opérations et aux
missions (AOM) ont diminué de 82 % entre 2019 et 2022, sous l’effet principalement de la fin
de l’intervention de l’OTAN en Afghanistan en 2021.
LA PARTICIPATION DE LA FRANCE A L’OTAN : UNE CONTRIBUTION CROISSANTE
15
Tableau n° 2 :
Évolution des budgets militaires et d’investissements de l’OTAN depuis 2019
En M
€
2019
2020
2021
2022
Variation
2019/2022
Opérations et missions AOM
14
274
278
255
48
- 82 %
Commandement intégré NCSEP
15
670
726
775
818
+ 32 %
NAEW&CF opérant les Awacs
262
281
316
317
+ 21 %
NAGSF
16
opérant les drones Phoenix
36
79
87
195
+ 441 %
Programme NCS- Adapt
17
28
49
43
40
+ 42 %
Pensions
125
129
136
144
+ 16 %
Total budget militaire
1 395
1 542
1612
1 562
+ 12 %
Budget d’investissement NSIP
700
710
710
790
+ 13 %
Source : site de l’Otan
L’existence, dès le temps de paix, de structures intégrées de commandement et de
conduite d’opérations capables de mettre en
œ
uvre des forces armées provenant de 30 pays
alliés constitue le c
œ
ur de la valeur ajoutée de l’OTAN sur le plan militaire. Sans cesse
renforcée, en utilisant notamment les possibilités offertes par les progrès technologiques dans
le domaine des systèmes d’information et de communication, de l’intelligence artificielle et de
l’analyse de données de masse, cette capacité est sans équivalent dans le monde. Compte tenu
de ces éléments et de la volonté politique exprimée par les Alliés lors de l’adoption de l’Agenda
OTAN 2030, il est hautement probable que les dépenses liées à ces capacités dans le budget
militaire et dans le budget d’investissement de l’OTAN poursuivent leur forte croissance dans
les années qui viennent. Ainsi, la montée en puissance du budget de la force NAGSF qui opère
les drones Global Hawk Phoenix de l’OTAN pour la surveillance terrestre constitue déjà une
illustration des nouvelles capacités dont se dote l’Alliance dans cette perspective.
14
Alliance Operations and Missions
(AOM) : opérations et missions de l’OTAN.
15
NATO Command Structure Entities and Programs (NCSEP)
, états-majors et programmes du commandement
intégré de l’OTAN.
16
NATO Allied Ground Surveillance Force
: capacité alliée de surveillance terrestre qui met en
œ
uvre cinq drones
RQ 4D Phoenix et les stations au sol pour les piloter.
17
NATO Command Structure- Adaptation (NCS Adap)
: Adaptation du commandement intégrée aux nouveaux
défis (protection des liaisons transatlantiques, cyberopération, adaptation de la logistique européenne).
LA PARTICIPATION DE LA FRANCE A L’OTAN : UNE CONTRIBUTION CROISSANTE
16
1.2.4
Le financement par le ministère des Armées de la contribution française aux
budgets militaire et d’investissement de l’OTAN
La contribution française au budget militaire et au budget d’investissement de l’OTAN
est financée par le programme budgétaire 178
Préparation et emploi des forces
de la mission
Défense
du ministère des Armées. L’action n° 1 de ce programme «
planification des moyens
et conduite des opérations
» comprend, parmi d’autres dépenses, l’ensemble de cette
contribution, à l’exception des opérations (AOM) qui sont incluses dans l’action n° 6 «
Surcoûts
liés aux opérations extérieures
»
18
. Ainsi, la seule analyse des documents budgétaires publiés
ne permet pas de comprendre en détail l’évolution de la contribution du ministère des armées
aux budgets de l’OTAN, car les dépenses sont présentées au titre de plusieurs actions sans être
détaillées. Cette situation contraste avec celle du ministère de l’Europe et des Affaires
étrangères qui regroupe sa contribution au sein d’une seule action du programme 105 et présente
un niveau de détail permettant de suivre son évolution.
Néanmoins, les données fournies par l’état-major des armées permettent de retracer
l’évolution de la contribution budgétaire globale du ministère des Armées aux budgets
militaires et d’investissement de l’OTAN (cf. tableau ci-dessous).
Tableau n° 3 :
Contribution de la France au budget militaire et d’investissement
En M
€
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Crédits de
paiement
202,4
226,6
131,1
149,6
152,5
169,6
168,8
193
192,6
176,3
a
230
b
Source : Ministère des armées (a) dont 99,9 M
€
au titre du budget militaire dont 13 M
€
pour les pensions et
76,4 M
€
au titre du programme d’investissement (b) estimation pour 2023 en hausse de 50 M
€
environ dont hausse
du budget militaire (+17,5 M
€
) et du plafond du budget d’investissement (+21 M
€
) décidée au sommet de Madrid
dans le cadre de l’Agenda 2030.
Après une période de diminution, la contribution française est repartie nettement à la
hausse depuis 2019, sous l’effet de l’Agenda OTAN 2030 (Cf. annexe 9). Ainsi, en 2021,
dernier exercice clôturé, les 192,6 M
€
de la contribution française comprennent 63,7 M
€
pour
le budget d’investissement (chiffre qui devrait atteindre 74 M
€
en 2022) et 128,9 M
€
pour le
budget militaire, dont 79,2 M
€
pour les structures de commandement intégré, 26,8 M
€
pour les
opérations (chiffre qui devrait être réduit à 3,1 M
€
en 2022), 10,7 M
€
pour les agences et
12,2 M
€
pour les pensions.
Compte tenu de l’augmentation attendue de la contribution budgétaire du ministère des
armées dans les années à venir, l’état-major des armées a d’ores et déjà programmé, dans
l’actualisation annuelle de la programmation militaire (A2PM) 2022, une augmentation de
l’ordre de 50 M
€
des crédits dédiés au financement de sa contribution pour la porter à 300 M
€
par an sur les années 2023, 2024 et 2025. La poursuite de cette augmentation probable du budget
militaire et du budget d’investissement de l’OTAN devra être pris en compte dans les travaux
18
La participation de la France à la présence avancée à l’est de l’Europe, principale mission de l’OTAN en 2022
n’est pas une opération extérieure et reste financée par les budgets de chaque armée (cf.3.2).
LA PARTICIPATION DE LA FRANCE A L’OTAN : UNE CONTRIBUTION CROISSANTE
17
de programmation de la future loi de programmation militaire 2024-2030. En effet, la
contribution financée par le programme 178 pourrait passer de 193 M
€
en 2022 à environ
770 M
€
en 2030, hors effet de l’inflation, soit une augmentation très significative qui ne pourra
pas être gérée en ajustement annuel de la programmation militaire sans risque d’effet d’éviction
Comme l’avait recommandé la Cour dans le rapport de 2012, des contributions en nature
sont proposées par la France, ce qui permet de limiter la contribution financière à certaines
lignes budgétaires. Ainsi, la France limite sa contribution financière à NAEW&CF en mettant
à disposition ses propres avions radars AWACS (E3F), sous réserve des besoins spécifiques
liés à sa posture de dissuasion nucléaire. De même, afin de limiter la contribution financière à
NAGSF, la France a proposé de mettre à disposition de l’OTAN ses drones REAPER. Cette
proposition est en cours d’examen par l’état-major
Allied Command Operations
(ACO). La
prise en compte de ces apports en nature explique que la contribution financière du ministère
des Armées reste en dessous de ce que donnerait la stricte application de la clé de répartition
allouée à la France.
Dans le même ordre d’idée, comme l’avait également recommandé la Cour dans son
rapport de 2012, l’homologation de centres d’excellence français par l’OTAN est également
une voie poursuivie, ce qui permet de bénéficier en retour de financements de l’Alliance. Ainsi,
le centre d’analyse et de simulation pour la préparation aux opérations aériennes (CASPOA) de
Lyon Mont Verdun avait été homologué en 2007. Depuis, le comité militaire de l’OTAN a
accepté l’offre française d’héberger le centre d’excellence spatial de l’OTAN : il sera installé
au sein du commandement de l’espace (CDE) à Toulouse et son homologation devrait aboutir
au début du second semestre 2023.
Des efforts sont également déployés pour obtenir des financements de l’OTAN pour des
investissements utiles à la défense nationale. En 2022, le comité des investissements de
l’Alliance a validé l’octroi de financements otaniens pour deux projets d’infrastructure sur la
base aérienne d’Istres. Il s’agit d’une aire de parking avion pour 3 M
€
et d’une aérogare destinée
à l’accueil des passagers et des marchandises pour 3,1 M
€
. Ces deux projets qui entrent dans le
cadre du programme français d’infrastructure relatif à l’accueil sur cette base aérienne de
l’A330 MRTT constituent de bons exemples de ce qui peut être obtenu de l’OTAN, en
contrepartie des financements octroyés.
Recommandation n°1 (direction générale des affaires politiques et de sécurité) :
Veiller à la maîtrise de la masse salariale du personnel du secrétariat international
de l’Alliance, dans un contexte inflationniste, en s’appuyant davantage sur les
travaux d’audit externe conduits par l
’International Board of Auditors for NATO
(IBAN), notamment en matière de pensions et d’audits de performance.
Recommandation n°2 (état-major des armées) : Améliorer l’information budgétaire
sur la contribution financière du ministère des armées au budget de l’OTAN, en
détaillant les éléments constituant la contribution et en présentant son évolution
prévisible.
LA PARTICIPATION DE LA FRANCE A L’OTAN : UNE CONTRIBUTION CROISSANTE
18
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
En 2021, la contribution financière directe de la France au budget de l’OTAN s’est
élevée à 219,4 M
€
(26,8 M
€
pour le budget civil à la charge du ministère de l’Europe et des
Affaires étrangères, 128,9 M
€
pour le budget militaire et 63,7 M
€
pour le budget
d’investissement à la charge du ministère des Armées), soit un montant proche de la
contribution versée dix ans plus tôt, en 2011, qui s’élevait à 211,2 M
€
.
Outre l’effet de la réduction de la quote-part française au financement commun
(10,49 % en 2021, contre 11,42 % en 2011), cette maîtrise de la dépense est le fruit de l’action
continue des ministères concernés pour fournir une partie de la contribution en nature (heures
d’Awacs en particulier) et encourager les réformes de structures de l’Alliance (réduction du
nombre d’états-majors et d’agences notamment).
Néanmoins, la contribution française devrait augmenter de façon importante dans les
années à venir du fait des décisions prises par les États, dans le cadre de l’agenda OTAN 2030
et de la trajectoire budgétaire approuvée au sommet de Madrid en 2022, dans un contexte
stratégique marqué par la guerre en Ukraine. Cette trajectoire prévoit une augmentation
annuelle de 10 % des budgets civil et militaire en termes réels, une augmentation annuelle de
25 % du plafond du budget d’investissement et une clause de revoyure en 2025. Malgré
l’intégration de la Finlande en 2023, les perspectives d’élargissement à la Suède et les efforts
pour augmenter les contributions en nature (heures de drones notamment), la hausse de la
contribution budgétaire française paraît inévitable. Le ministère des Armées a d’ores et déjà
acté cette tendance haussière en budgétisant sa contribution à 300 M
€
pour les années 2023 à
2025 lors de l’Ajustement annuel de la programmation militaire 2022. La future loi de
programmation militaire 2024-2030 devra également tenir compte de cette tendance haussière,
qui, si elle se confirme, pourrait conduire à une contribution de l’ordre de 770 M
€
en 2030
pour le programme budgétaire 178, hors effet de l’inflation.
Dans ce contexte, les ministères concernés doivent poursuivre leur action au sein de
l’Alliance pour s’assurer de l’emploi efficient des budgets que les États consentent à financer.
Cela passe notamment par une attention renouvelée à l’évolution des dépenses de personnels
du secrétariat international de l’OTAN, lesquelles augmentent sous le triple effet d’un
important plan de recrutement, du contexte inflationniste actuel et de l’évolution très
dynamique de la composante pensions. De manière générale, les travaux d’audit externe de
l’International Board of Auditors for NATO (IBAN) peuvent constituer un bon point d’appui à
cette démarche. Ils doivent également s’assurer de la soutenabilité de la trajectoire au regard
de leur programmation budgétaire et de la bonne information des décideurs publics en la
matière. De ce point de vue, l’information donnée sur la contribution budgétaire à l’OTAN et
son évolution dans les documents budgétaires du programme 178 pourrait être améliorée.
LA PARTICIPATION DE LA FRANCE A L’OTAN : UNE CONTRIBUTION CROISSANTE
19
2
LES PERSONNELS FRANÇAIS EN POSTE À L’OTAN
2.1
Les personnels du ministère des Armées affectés au sein du
commandement intégré de l’OTAN et à la représentation permanente
Après le plan annuel de mutation de 2022, le ministère des Armées avait affecté
763 personnes sur des postes liés à l’OTAN, contre 932 en 2011, soit une baisse de 18 %. Ce
chiffre englobe : les 506 personnes servant au sein du commandement intégré
stricto sensu
sur
des postes attribués à la France (soit un taux de pourvoi des postes de 75 % par rapport aux 678
postes théoriques attribués
19
) ; les 218 personnes servant au sein du commandement intégré et
des agences de l’OTAN sur des postes ouverts à la compétition internationale entre Alliés ; et
les 39 personnes en poste à la représentation militaire de défense à Bruxelles.
Il s’agit quasi-exclusivement de militaires, le personnel civil représentant 1 % du total
des effectifs. La diminution constatée entre 2011 et 2022 s’explique par les efforts de
rationalisation des effectifs au sein des structures de l’OTAN, notamment la réduction du
nombre d’états-majors du commandement intégré et la réforme des agences.
Tableau n° 4 :
Répartition par origine et par catégorie des personnels affectés à l’OTAN par le
ministère des armées après le plan annuel de mutation de 2022
(en
effectifs)
Officier
généraux
Officiers
Sous-
officiers
Militaires
du rang
Civils
TOTAL
Part
Terre
10
201
122
0
0
333
43,6 %
Marine
2
79
79
0
0
160
21,0 %
Air et
Espace
2
125
91
0
0
218
28,6 %
SCA
0
19
0
0
0
19
2,5 %
DGA
0
15
0
0
2
20
17
21
2,2 %
Autres
1
7
2
0
6
16
2,1 %
TOTAL
15
446
294
0
8
763
100 %
Part
2 %
58,2 %
38,8 %
0 %
1 %
100 %
19
Selon le
NATO annual Workforce Plan.
20
Un des 16 postes d’officier généraux dévolus à la France dans la répartition interalliées est actuellement occupé
par un personnel civil, ce qui explique qu’il n’y ait que 15 officiers généraux figurant dans le tableau.
21
Chiffre n’incluant pas les personnes en poste à la représentation permanente qui partagent leur temps avec
l’Union européenne, notamment l’ingénieur général de l’armement, assurant le rôle de conseiller armement du
représentant militaire.
LA PARTICIPATION DE LA FRANCE A L’OTAN : UNE CONTRIBUTION CROISSANTE
20
Source : EMA – données du plan annuel de mutations 2022.
Plus de 93 % des effectifs proviennent des trois armées. Ils sont issus pour la majorité
de l’armée de Terre, puis de l’armée de l’Air et de l’Espace et de la Marine nationale. Les
effectifs de la DGA représentent 2,2 % du personnel français (3,8 % en 2011).
Les officiers et sous-officiers représentent 97 % du personnel français. Les militaires du
rang sont totalement absents
22
. Cela s’explique par la nature des postes proposés à l’OTAN,
essentiellement en états-majors. 2 % du personnel français sont des généraux dont les 2/3 sont
issus de l’armée de Terre (10 sur 15). La répartition par armée des militaires insérés reproduit
la réalité des effectifs des armées françaises, avec une prédominance de l’armée de Terre.
La diminution constatée depuis 2011 ne s’est pas traduite par une modification
significative de la répartition géographique ou par structures d’affectation des personnels issus
du ministère des Armées.
Graphique n° 1 :
Évolution de la répartition géographique du personnel affectés à l’OTAN par le
ministère des Armées entre 2011 et 2022
Source : EMA
Plus de 200 militaires français sont en poste en Belgique, au quartier général de l’OTAN
à Bruxelles ainsi qu’au quartier général du Commandement allié opérations (ACO) à Mons.
Des Français sont aussi présents en Italie, à Naples où se trouve un des deux états-majors alliés
de niveau opératif. Depuis 2011, la présence française a sensiblement diminué en Belgique
(- 80), en Norvège, en Espagne et au Portugal, l’état-major situé dans ce dernier pays ayant été
dissous. Elle s’est maintenue sur les autres sites de l’OTAN et a même légèrement augmenté
au Royaume-Uni et en Turquie, où se trouvent les états-majors de niveau tactique pour le naval
et le terrestre. L’attractivité des sites OTAN est inégale. Les États-Unis, la Belgique ou l’Italie
22
Même si des postes de chauffeur d’autorité peuvent être proposés parfois à des militaires du rang.
0
50
100
150
200
250
300
350
2011
2022
LA PARTICIPATION DE LA FRANCE A L’OTAN : UNE CONTRIBUTION CROISSANTE
21
restent très attractifs alors même que les sites allemands ou néerlandais, installés dans des villes
de taille moyenne, le sont moins.
Graphique n° 2 :
Évolution de la répartition du personnel français au sein des structures de l’OTAN
Source : EMA
Plus de 57 % des militaires français insérés sont affectés au commandement allié
opérations (ACO). L’agence OTAN d’information et de communication (NCIA) est, parmi les
agences, celle qui compte le plus de Français.
Lorsqu’ils sont affectés à l’OTAN, les personnels restent rattachés au ministère des
Armées pour ce qui concerne leurs carrières et leurs rémunérations. Pendant toute la durée de
leur affectation, les militaires perçoivent leur solde et bénéficient d’un complément de
rémunération.
S’agissant des postes au sein du commandement intégré, la procédure de recrutement se
fait par appel à candidatures annuel selon un calendrier précis. Il s’agit, pour l’essentiel, de
postes faisant l’objet d’une répartition entre les Alliés et, pour une part moins importante, de
postes ouverts à la compétition interalliés. La direction générale des relations internationales et
de la stratégie (DGRIS) coordonne le processus de sélection des candidats en collaboration avec
les services gestionnaires, notamment les directions des ressources humaines des trois armées.
2.2
Les rémunérations du personnel affecté par le ministère des Armées
Le décret n°97-900 du 1
er
octobre 1997 fixe les modalités de calcul de la rémunération
des militaires affectés à l’étranger selon les mêmes modalités que le décret de 1967 concernant
le personnel du ministère de l’Europe et des Affaires étrangères. Les émoluments des militaires
comprennent la rémunération indiciaire et la rémunération indemnitaire destinée à
0
100
200
300
400
500
600
ACO
ACT
Siège
NCIA
Autres
2011
2022
LA PARTICIPATION DE LA FRANCE A L’OTAN : UNE CONTRIBUTION CROISSANTE
22
accompagner les militaires et leurs familles dans la gestion des contraintes liées aux mobilités
(emploi du conjoint, logement, scolarité des enfants), comme suit :
-
la rémunération principale composée de la solde de base et de l’indemnité de résidence
à l’étranger (IRE) ;
-
les avantages familiaux comprenant le cas échéant le supplément familial (SFT) égal à
10 % de l’indemnité de résidence à l’étranger et les majorations familiales attribuées au
titre de chacun des enfants à charge ;
-
les indemnités forfaitaires pour rembourser des frais éventuels (de représentation,
d’établissement ou de déplacement) et d’autres indemnités dont l’indemnité de mobilité
géographique des militaires (IMGM) prévue par le décret n°2020-1654
23
.
-
Des réductions diverses tenant compte notamment de la fourniture d’un logement, des
autres rétributions éventuelles ou de la durée des services continus dans une même
localité d’affectation.
Tableau n° 5 :
Estimation des dépenses de rémunérations des personnels militaire et civil affectés au
commandement intégré et dans les agences de l’OTAN – 2022
(en euros)
Militaires
Civils
TOTAL
Solde de base
26 882 355
213 054
27 095 409
Charges employeurs (hors CAS Pensions)
2 868 475
1 734
2 870 209
Charges employeurs
272 999
13 878
286 877
Contribution CAS Pensions
34 289 569
65 675
34 355 244
IRE
34 552 778
321 413
34 874 191
SFT
2 093 343
10 054
2 103 397
MAJ famille étranger
11 810 972
25 122
11 836 094
Expatriation
1 076 253
0
1 076 253
Autre
6 828 886
31 737
6 860 623
TOTAL
120 675 630
682 667
121 358 297
Source : direction des ressources humaines du ministère des Armées
La direction des ressources humaines du ministère des Armées a fourni dans le tableau
ci-avant une estimation pour 2022 des dépenses de rémunération des personnels affectés à
l’OTAN
stricto sensu
(hors représentation permanente). L’estimation présentée dans ce tableau
23
Créée le 1
er
janvier 2021, l’indemnité de mobilité géographique de militaires (IMGM) concerne les militaires,
quelle que soit leur situation familiale. Son montant, indépendant du grade, tient compte du nombre de mobilités
géographiques intervenues au cours de la carrière et du nombre de personnes composant le foyer fiscal.
LA PARTICIPATION DE LA FRANCE A L’OTAN : UNE CONTRIBUTION CROISSANTE
23
a été calculée sur la base de 732
24
militaires (726) et civils (6) correspondant à l’effectif moyen
annuel de 2022 dans le système d’information Source Soldes.
Le montant total des dépenses des personnels affectés à l’OTAN (hors représentation
militaire) s’élève à 121,4 M
€
. Les primes et les indemnités des militaires en lien avec leur
affectation à l’étranger (50 M
€
) représentent 41 % des dépenses totales de rémunération,
charges de pensions incluses. L’indemnité de résidence à l’étranger (IRE) en constitue la part
la plus importante : 60 % du total des primes et indemnités complémentaires, et près de 29 %
du total des dépenses de rémunérations.
Conformément à l’article 5 du décret n°97-900, l’indemnité de résidence à l’étranger
(IRE) est destinée à compenser forfaitairement les charges liées aux fonctions exercées, aux
conditions d’exercice de ces fonctions et aux conditions locales.
Un arrêté
25
classe les militaires affectés à l’étranger dans des groupes déterminant les
montants de l’IRE et de l’indemnité d’établissement, en fonction de leur affectation et de leur
grade. Les militaires sont répartis en deux tableaux
26
selon qu’ils sont affectés à des postes
diplomatiques (tableau n°1) ou ailleurs (tableau n°2). À ce titre, les militaires en poste à la
représentation permanente de l’OTAN appartiennent au tableau n°1 alors que ceux en poste
dans les structures intégrées de l’OTAN appartiennent au tableau n°2. Chaque tableau
comprend 18 groupes d’IRE en fonction du grade, le niveau 1 correspondant au niveau le plus
élevé de l’IRE. Ainsi, un commandant affecté à une structure de l’OTAN, parce qu’il relève du
groupe 11 du tableau n°2, bénéficie d’une IRE d’un niveau moins important qu’un commandant
en poste à la représentation permanente, relevant du groupe 6 du tableau n°1. À grade
équivalent, les montants de l’IRE sont de fait plus favorables pour les militaires en poste
diplomatique.
Le déséquilibre constaté entre les montants de l’IRE peut entraîner un déficit
d’attractivité des postes proposés au commandement intégré et dans les agences de l’OTAN.
Afin de valoriser ces postes à l’international, en 2011, le ministère des armées avait proposé la
création d’un tableau spécifique de cotation des postes à l’OTAN et à l’Union européenne, dit
« tableau n°4 » qui aurait ouvert droit à un montant d’IRE réévalué par rapport au tableau n°2
tout en restant inférieur à celui du tableau n°1. Faute d’un agrément interministériel, le projet a
été abandonné. La Cour
27
n’était pas favorable à la création de ce tableau et recommandait
d’envisager la mise en place des dispositifs plus adaptés aux situations familiales en fonction
des conditions locales. Il est regrettable que cette piste n’ait pas été étudiée à ce stade par le
ministère des Armées.
24
L’écart entre ce chiffre de 732 personnes ayant servi au calcul pour estimer la masse salariale et celui de763
personnes affectés après le plan annuel de mutation de 2022 mentionnés dans le 2.1 s’explique à hauteur de 39
personnes par l’effectif servant à la représentation militaire de défense et de 8 personnes au titre de l’écart entre
l’effectif annuel moyen et l’effectif en poste à l’issue du plan annuel de mutation intervenu à l’été 2022.
25
Arrêté du 1
er
octobre 1997 pris pour l’application des dispositions du décret n°97-100 du 1
er
octobre 1997 fixant
les modalités de calcul de la rémunération des militaires affectés à l’étranger.
26
Cf annexe n° 8.
27
Cour des comptes,
La réintégration de la France dans le commandement intégré de l’OTAN
, novembre 2012.
LA PARTICIPATION DE LA FRANCE A L’OTAN : UNE CONTRIBUTION CROISSANTE
24
2.3
Une présence au sein de l’OTAN à renforcer pour assurer l’influence
française au sein de l’Alliance
2.3.1
Une présence civile française au secrétariat international de l’OTAN
importante en nombre, mais insuffisante pour les hauts postes à responsabilité
Les Français
28
occupent au sein du secrétariat international une place importante sur le
plan quantitatif, avec 12 % des postes au total, soit le deuxième rang derrière la Belgique, et
9 % des postes à forte responsabilité (de niveau A5 et plus), soit le quatrième rang derrière les
États-Unis, le Royaume-Uni et l’Italie. Néanmoins, la place des Français est faible pour les plus
hauts postes à responsabilité, car, à la fin de 2022, aucun Français n’occupait un des postes
sommitaux de la structure civile de l’Alliance. Ainsi, le poste d’adjoint au secrétaire général en
charge de l’investissement de défense, occupé par un Français depuis 2016, a ensuite été
attribué à une Canadienne. Cette perte résulte en grande partie du fait que la France n’a pas su
susciter rapidement une candidature de haut niveau, après le retrait pour raisons personnelles
du candidat pressenti. En réponse aux observations provisoires de la Cour, le ministère de
l’Europe et des affaires étrangères a fait valoir que la situation s’était améliorée en 2023 avec
la nomination d’une Française au poste de secrétaire générale adjointe chargée de la diplomatie
publique.
Il est donc nécessaire de maintenir une vigilance constante quant à l’évolution de ce
positionnement des Français dans la structure civile. En effet, les postes sont attribués via un
processus de candidatures ouvertes qui font l’objet d’une sélection par le secrétariat
international. Certes, les interférences politiques, notamment celles des principaux Alliés,
jouent, en particulier pour les postes les plus en vue (comme le poste de Secrétaire général
attribué à un Européen) ou les plus sensibles (les États-Unis disposent actuellement des postes
de secrétaire général adjoint pour les opérations et de secrétaire général adjoint pour le
renseignement et la sécurité). Néanmoins, l’influence des États dans la structure dépend aussi
beaucoup de leur capacité à générer des candidatures combinant très haut potentiel et grande
expérience au sein des structures de l’OTAN
29
, car il est difficile pour le secrétariat général de
refuser de telles candidatures.
Il est nécessaire de réorienter la politique de gestion des talents des ministères concernés
dans une logique d’influence, en levant autant que possible les freins administratifs. Cela passe
par une meilleure connaissance du vivier des candidats potentiels, civils ou militaires venant de
quitter le service actif
30
, une réduction des délais d’obtention des habilitations, quitte à mettre
en place des procédures accélérées
31
, la diffusion systématique aux directions des ressources
28
Il s’agit de civils, le cas échéant anciens militaires, recrutés par le secrétariat international de l’OTAN selon des
procédures qui lui sont propres, sans qu’il n’y ait formellement de règle de répartition par nationalité.
29
Un candidat de très haut potentiel ne suffit plus dans une structure qui a tendance à valoriser les candidats ayant
une expérience significative au sein des structures de l’Alliance, comme le montre le récent échec de la candidature
d’un officier général en deuxième section.
30
Les officiers généraux en deuxième section peuvent constituer un vivier de candidatures potentielles pour les
postes civils de haut niveau : à ce titre, l’officier en charge de l’influence à la DGRIS est en liaison avec la mission
de retour à la vie civile des officiers généraux, qui est directement rattachée au ministre des armées.
31
De même, si une évolution législative devait intervenir pour limiter l’emploi des anciens militaires par des entités
étrangères, il conviendrait de prévoir une exception OTAN pour ne pas freiner les candidatures.
LA PARTICIPATION DE LA FRANCE A L’OTAN : UNE CONTRIBUTION CROISSANTE
25
humaines des trois armées et de la DGA de listes des postes du secrétariat international devant
se libérer à horizon de six mois et une meilleure valorisation des affectations à l’OTAN dans
les carrières.
2.3.2
Une présence militaire insuffisante et une influence au sein de la chaîne
opérationnelle ACO à renforcer
Lors de son audition à l’Assemblée nationale le 13 juillet 2022, le chef d’état-major des
armées a mentionné «
le développement de la solidarité stratégique
» comme faisant partie de
ses axes prioritaires. Il a également précisé : «
Il s’agit d’investir davantage les structures de
l’Alliance qui demeurent la clé de voûte de notre défense collective, il faut rechercher une plus
grande influence dans les structures de commandement en tirant un meilleur parti des exercices
et de tous les travaux conduits par l’OTAN et des développements capacitaires.
»
De fait, le retour dans les structures de commandement intégré (à l’exception du groupe
des plans nucléaires) en 2009 a permis, comme on l’a vu, d’augmenter significativement le
nombre de militaires français en postes à l’OTAN. Ils sont 763 en 2022 (dont 440 dans la chaîne
opérations ACO et 108 dans la chaîne ACT), contre 242 en 2009. La plus grande partie de ces
postes fait l’objet d’une répartition par pays au sein des structures de commandement intégré et
des agences de l’OTAN, tandis que d’autres font l’objet d’un recrutement militaire en
compétition interalliés. Sur les 10 018 postes concernés par la répartition par pays, 678 ont été
attribués à la France, ce qui la place au cinquième rang derrière les États-Unis (1 778 postes),
l’Allemagne (1 440 postes), l’Italie (886 postes) et le Royaume-Uni (859 postes). Toutefois, le
ministère des armées n’a pourvu que 75 % de ces postes militaires en 2022, un taux de
réalisation trop faible par rapport aux autres Alliés européens (93 % pour le Royaume-Uni,
91 % pour l’Italie et 86 % pour l’Allemagne), les États-Unis honorant 82 % de leurs postes.
Cette situation pourrait être utilisée au détriment de la France dans la négociation qui pourrait
s’engager pour revoir la répartition des postes, afin d’intégrer la Suède et la Finlande et tenir
compte des évolutions de la structure de commandement intégré.
L’usage en vigueur au sein de l’Alliance veut qu’un poste d’officier général « une
étoile
32
» soit attribué tous les 40,6 postes armés par les États-membres
33
. Ceci a permis à la
France de disposer au sein de l’OTAN de postes à responsabilités occupés par des officiers
généraux qui sont au nombre de 16 en 2022, en comptant ceux en poste à la représentation
permanente. En 2022, la France dispose ainsi d’officiers généraux aux postes de représentant
militaire (celui-ci siège au comité militaire de l’Alliance et est le conseiller militaire de la
représentation permanente), de représentant militaire adjoint et de représentant militaire au
grand quartier général de l’Alliance à Mons. Elle dispose également de deux postes d’officiers
généraux au sein du secrétariat international : le chef de la branche stratégie et politique de la
division en charge du renseignement et de la sécurité
34
et le chef du bureau de l’audit interne et
32
C’est ici le référentiel de grade d’officiers généraux américains qui est utilisé qui va d’une à quatre étoiles, le
référentiel français allant lui de deux à cinq étoiles.
33
Cette règle s’applique au sein du commandement intégré, mais pas pour les postes du secrétariat international
et du collège de défense de l’OTAN où la compétition est ouverte.
34
Branch Head Stratégy and Policy (Joint Intelligence and Security division).
LA PARTICIPATION DE LA FRANCE A L’OTAN : UNE CONTRIBUTION CROISSANTE
26
de la gestion des risques, ainsi que d’un poste jugé utile en termes d’influence, à la tête du
collège de défense de l’OTAN à Rome.
La France est également particulièrement bien représentée au sein du commandement
en charge de la transformation et du capacitaire (ACT) avec le poste de commandant suprême
(SACT), occupé par des officiers généraux de l’armée de l’Air et de l’Espace depuis 2009, le
poste du sous-chef d’état-major plan et le poste d’adjoint au sous-chef d’état-major
planification de défense au sein de l’état-major ACT. La France occupe ainsi un des deux postes
de commandeur suprême, l’autre, SACEUR, à la tête de la chaîne opérationnelle ACO étant
occupé systématiquement par un officier général des États-Unis, qui disposent, de loin, de la
première armée de l’Alliance. À un moment où les budgets d’investissement de l’Alliance sont
en forte croissance et que les travaux capacitaires et doctrinaires s’intensifient, ce
positionnement au sein d’ACT est particulièrement intéressant.
En revanche, les officiers généraux français n’occupent pas des postes de premier plan
au sein de la chaîne opérationnelle ACO, notamment par rapport aux généraux américains, mais
aussi britanniques, allemands et italiens. Les sept postes occupés par des généraux français
sont :
-
au sein de l’état-major de niveau stratégique (SHAPE à Mons) les postes de vice-chef
d’état-major et d’adjoint au chef d’état-major en charge de la génération de forces ;
-
au sein de l’état-major de niveau opératif de Naples, le poste d’adjoint au-chef d’état-
major et d’assistant au chef d’état-major (
Joint Engineer Division
) ;
-
au sein de l’état-major de niveau opératif de Brunsumm, le poste de sous-chef d’état-
major J3 opérations ;
-
au sein de l’état-major tactique Air à Ramsteim, le poste d’adjoint au chef d’état-
major ;
-
au sein de l’état-major tactique marine à Northwood, le poste d’adjoint du
commandeur ;
-
aucun poste d’officier général au sein de l’état-major tactique terre à Izmir.
Compte tenu de l’engagement croissant, en 2022, de la France dans le dispositif de
présence avancée de l’OTAN en Europe de l’Est et des orientations énoncées par le chef d’état-
major des armées en matière d’influence dans les structures de commandement intégré de
l’Alliance, il paraît nécessaire d’
œ
uvrer au renforcement du positionnement des militaires
français au sein de la chaîne ACO. De ce point de vue, les réflexions en cours au sein de l’OTAN
pour adapter l’organisation de la chaîne ACO aux défis posés par les conséquences de la guerre
en Ukraine et les négociations en cours pour intégrer la Suède donnent la possibilité de faire
évoluer la répartition des postes au sein d’ACO. Encore, faut-il disposer des personnels
militaires susceptibles d’occuper les postes convoités.
2.3.3
Une situation qui appelle des adaptations dans la politique de gestion des
potentiels
À la suite du comité « exécutif » Europe du 7 février 2019, le ministère des Armées s’est
doté d’un groupe travail, copiloté par la direction générale des relations internationales et de la
stratégie et l’EMA, qui associe la direction des ressources humaines du ministère, la direction
générale de l’armement et les principaux gestionnaires du ministère, pour mettre en place une
LA PARTICIPATION DE LA FRANCE A L’OTAN : UNE CONTRIBUTION CROISSANTE
27
stratégie d’influence en Europe. Concernant l’OTAN plus spécifiquement, la note de cadrage
de 2019, actualisée chaque année, fixe les ambitions avec l’objectif d’augmenter la présence
française à l’OTAN de 100 postes d’ici à 2024 et d’atteindre un taux d’occupation des postes
de 85 %, soit 10 points de plus qu’en 2022. Une cartographie des postes est réalisée et mise à
jour par la direction générale des relations internationales et de la stratégie, en liaison avec les
représentations civiles et militaires bruxelloises et des échanges sont organisés avec le ministère
de l’Europe et des Affaires étrangères pour coordonner la stratégie française. Cette cartographie
est également partagée avec le bureau du haut encadrement militaire de l’état-major des armées
pour suivre le dépôt des candidatures sur les postes militaires ouverts à la compétition
interalliées.
Toutefois, l’état-major des armées constate que «
les DRH d’armées rencontrent des
difficultés pour satisfaire cette ambition.
», ce qui laisse craindre que l’objectif ne puisse être
atteint. Ainsi en 2022, les armées sont parvenues à honorer 84 % des postes qui leur étaient
dévolus au sein de la chaîne ACT, mais seulement 72 % au sein d’ACO, avec une difficulté
particulière pour la population des officiers supérieurs. Le fait de ne pas honorer tous les postes
n’est pas nécessairement un problème, les États-Unis ne réalisent que 78 % de leurs postes au
sein de la chaîne d’ACO, car cela permet, le cas échéant de postuler sur des postes intéressants,
laissés vacants par d’autres Alliés. Il n’en reste pas moins que le taux d’occupation des postes
dévolus aux français au sein d’ACO est beaucoup trop faible par rapport aux Alliés les plus
performants en la matière.
Compte tenu de cette situation, une adaptation de la politique de gestion des potentiels
au sein des directions des ressources humaines des trois armées est nécessaire. Cette adaptation
passe par une meilleure valorisation des affectations à l’OTAN dans une carrière militaire, la
mobilisation de certains hauts potentiels vers ce type de postes et une meilleure préparation des
candidats.
Les directions des ressources humaines des trois armées doivent aussi être davantage
aidées par les autres directions du ministère. Ainsi, la direction générale des relations
internationales et de la stratégie peut favoriser une meilleure connaissance des postes à pourvoir
à l’OTAN par une diffusion systématique et précoce aux gestionnaires de la cartographie des
postes de haut niveau à pourvoir et de la liste des postes civils devant se libérer à horizon six
mois dans le secrétariat international, liste que reçoit la représentation permanente.
La direction des ressources humaines du ministère des armées peut, quant à elle, étudier
les mesures indemnitaires envisageables pour éviter que le coût de l’expatriation ne constitue
un frein au volontariat pour les officiers subalternes et les sous-officiers. Cette question est
particulièrement d’actualité dans un contexte où certaines destinations ont connu en 2022 un
niveau d’inflation élevé (Belgique, Italie et Royaume-Uni notamment). Par ailleurs, des
développements dans les systèmes d’information des ressources humaines peuvent être
envisagés pour identifier plus facilement et plus rapidement les profils ayant une expérience
otanienne et disposant du niveau de langue requis. Le secrétariat général pour l’administration
du ministère des Armées a précisé à ce propos que le futur système d’information des ressources
humaines ministériel (SIRH-M) disposera de spécifications fonctionnelles permettant un
requêtage plus aisé des données relatives aux compétences acquises et facilitera l’identification
et l’animation des viviers.
LA PARTICIPATION DE LA FRANCE A L’OTAN : UNE CONTRIBUTION CROISSANTE
28
Le cas de la direction des ressources humaines de l’armée de Terre (DRHAT)
La prise en compte de l’international (et au sein de cette thématique de l’OTAN) est une des priorités de la DRHAT
qui a été récemment renforcée. Aujourd’hui, cela se traduit par :
-
l’apprentissage obligatoire de l’anglais en formation initiale pour les officiers (mais pas pour les sous-officiers)
et l’intégration d’un trimestre international à la scolarité à Saint-Cyr (mais pas orienté OTAN) dont l’épreuve
de restitution se fait désormais partiellement en anglais ;
-
l’intégration d’un poste international au parcours de carrière des très haut potentiels détectés après l’École de
guerre (mais pas nécessairement à l’OTAN, les postes à l’Union européenne et dans les ambassades auprès des
grands Alliés entrant aussi dans ce cadre) ;
-
des parcours de carrières davantage orientés relations internationales, pour les officiers dont cette spécialité est
la mineure, avec plusieurs passages à l’OTAN, pour pouvoir conquérir des postes ;
-
des parcours d’experts de l’OTAN destinés à remplir les besoins pour les postes affectés à la France au sein du
commandement intégré ;
-
une capacité de préparation des candidats aux postes en compétition interarmées et internationale à l’OTAN ;
-
un vivier d’anciens insuffisamment exploité, faute de connaissance suffisante des postes civils pouvant se
libérer au sein du secrétariat international.
Le cas de la direction du personnel militaire de la Marine (DPMM)
La prise en compte de l’international (et au sein de cette thématique de l’OTAN) est facilitée par une maîtrise de
l’anglais qui est attendue des marins pour tenir leurs postes, tant pour les officiers que pour les officiers mariniers.
Néanmoins, la faiblesse des effectifs de certaines populations (capitaine de vaisseau, spécialités techniques rares,
notamment pour les officiers mariniers supérieurs), conjuguée aux autres priorités, complique la tâche de la
DPMM qui priorise les besoins nationaux. Ainsi, l’armement des postes à l’OTAN se fait sur la base d’un appel à
volontariat, ne constitue pas un passage obligé dans une carrière et a même pu être perçu comme un frein dans la
carrière jusqu’à une période récente. Malgré ces contraintes, un vice-amiral d’escadre sert aujourd’hui à l’OTAN
et la DPMM parvient à armer les 12 postes de capitaines de vaisseau qui lui sont demandés. Toutefois, parmi les
37 capitaines de vaisseau affectés à l’EMA, seuls deux ont servi à l’OTAN au cours de leur carrière antérieure.
Le cas de la direction des ressources humaines de l’armée de l’Air et de l’Espace (DRHAAE)
La prise en compte de l’OTAN est facilitée par une maîtrise de l’anglais qui est entretenue par une pratique
régulière dans le cadre du service, en particulier par les pilotes, et surtout par de nombreuses opérations conduites
dans le cadre de l’OTAN, ou utilisant les procédures de l’OTAN. Par ailleurs, de nombreux exemples montrent
que de très hauts potentiels sont passés par l’OTAN au cours de leur carrière (tous les SACT depuis 2009 sont des
anciens chefs d’état-major de l’armée de l’Air, l’actuel major général des armées a servi au sein d’ACT, etc.), ce
qui fait qu’une telle affectation n’est pas perçue comme un frein à la carrière.
Malgré des contraintes qui lui sont propres (nécessité de rentabiliser le temps long de la formation des pilotes en
les laissant longtemps en escadrons, nécessité de ménager du temps pour que les hauts potentiels passent par
l’enseignement militaire supérieur et occupe un poste de commandant de base, difficultés de trouver des postes à
l’OTAN adaptés à certaines spécialités), la DRHAAE a depuis longtemps adopté une politique volontariste vis-à-
vis de l’OTAN, sans en faire un passage obligé pour les hauts potentiels. Ainsi, dans la mesure du possible, certains
officiers sont affectés à l’OTAN au niveau lieutenant-colonel, après l’École de guerre, afin que ce premier passage
puisse être mis en valeur par la suite, pour présenter des candidats sur les postes d’influence d’officiers généraux
en compétition internationale. Cette pratique témoigne d’une bonne acculturation aux critères de l’OTAN en
matière de sélection. Enfin, la DRHAAE encourage autant que possible les candidatures de sous-officiers et de
militaires du rang, en s’attachant à les faire revenir en France au bout de deux ou trois ans.
2.3.4
Un effectif de la direction générale de l’armement insuffisant au regard des
enjeux de court et moyen terme
En 2022, il y a 14 personnes venant de la direction générale de l’armement en poste
dans les structures de l’OTAN, principalement dans le commandement stratégique
Allied
LA PARTICIPATION DE LA FRANCE A L’OTAN : UNE CONTRIBUTION CROISSANTE
29
command transformation
(ACT) qui prépare la programmation otanienne en matière
d’armement et dans les agences
NATO communication and information Agency
(NCIA), dans
le domaine des systèmes d’information et de communication et
NATO support and purchase
agency
(NSPA) dans le domaine du soutien et des achats. Ce chiffre atteint 19 personnes en
comptant également les cinq postes ouverts à la représentation permanente de la France auprès
de l’OTAN. Le seul ingénieur général venant de la direction générale de l’armement est le
conseiller armement du représentant militaire, à hauteur d’un demi-poste, puisqu’il partage son
temps entre l’OTAN et l’Union européenne. Ces spécialistes de l’armement sont la plupart du
temps des officiers expérimentés, de niveau ingénieur en chef ou équivalent. Ils sont placés à
des postes stratégiques, comme, par exemple, celui de conseiller armement de SACT ou celui
positionné à la direction du programme
Alliance Future Surveillance and Control
(AFSC)
préparant la succession des avions radars AWACS E3F à l’horizon 2035.
Toutefois, cet effectif d’officiers spécialistes de l’armement en poste à l’OTAN et à la
représentation permanente paraît faible au regard des enjeux. Il est en retrait par rapport à la
situation de 2011, après la réintégration de la France dans le commandement intégré, année où
la direction générale de l’armement avait fourni 35 personnes. Il contraste avec les efforts
déployés par nos partenaires, en particulier les Britanniques, qui ont mis à profit le BREXIT
pour redéployer au sein de l’OTAN les ressources qu’ils avaient jusque-là mobilisées pour
l’Union européenne. Surtout, il paraît insuffisant pour correctement suivre à terme les
développements de l’OTAN en matière d’armement, surtout si le budget d’investissement de
l’OTAN devait fortement augmenter comme le prévoit l’Agenda OTAN 2030 (cf.2.2).
Dans le contexte d’une telle augmentation des budgets d’investissement de l’OTAN les
enjeux sont en effet nombreux. Il s’agit d’abord de s’assurer que les orientations prises soient
en mesure de permettre à certains investissements d’être réalisés par des entreprises françaises
ou d’être utiles à la défense française. Il s’agit ensuite de s’assurer que les entreprises françaises
puissent participer à la compétition pour remporter certains appels d’offres. Sur ce plan, le défi
pour la direction générale de l’armement est important car certains projets d’investissement
envisagés (infrastructures, extension de l’oléoduc) peuvent concerner des groupes français qui
ne font pas partie de la base industrielle et technologique de défense, dans le génie civil et le
secteur pétrolier notamment et, qui lui sont dès lors moins connus.
Or, l’organisation actuelle des ressources humaines de la direction générale de
l’armement ne permet pas d’augmenter facilement le nombre de spécialistes de l’armement en
poste à l’OTAN car le vivier concerné est celui qui s’occupe également des questions
d’armement au niveau de l’Union européenne et au niveau interétatique, deux domaines où les
besoins ont également tendance à croître. Une action spécifique pourrait donc être nécessaire
pour accroître ce vivier.
Compte tenu de la multiplicité des acteurs concernés (DGRIS, DRH du ministère des
Armées, DRH des trois armées et de la DGA, représentation permanente auprès de l’OTAN),
une étroite coordination est nécessaire pour permettre une évolution des politiques des
ressources humaines et ainsi atteindre les objectifs fixés en matière de réalisation des postes au
sein des structures otaniennes, et notamment de conquête de postes de haut niveau pour
amplifier l’influence française.
LA PARTICIPATION DE LA FRANCE A L’OTAN : UNE CONTRIBUTION CROISSANTE
30
2.4
Une représentation permanente de la France à l’OTAN aux effectifs
réduits
La représentation permanente de la France à l’OTAN (RP OTAN) est un service
extérieur du ministère de l’Europe et des Affaires étrangères, dirigé par une diplomate ayant
rang d’ambassadeur. Conformément au décret n°79-433 du 1
er
juin 1979
35
, la Représentante
permanente est chargée de la mise en
œ
uvre de la politique extérieure de la France. À ce titre,
elle siège au Conseil de l’Atlantique Nord qui se réunit au moins une fois par semaine.
L’article 12 de ce même décret attribue aux chefs des représentations permanentes auprès d’une
organisation internationale les mêmes compétences que les autres ambassadeurs, notamment
concernant la coordination et l’animation des services civils et de la mission militaire.
La représentation militaire et de défense auprès de l’OTAN (RMD OTAN) est une unité
administrative de la RP OTAN. Ainsi le ministère des Armées place auprès du représentant
permanent des personnels appartenant aux armées, à la DGA ou au Service du commissariat
des armées (SCA). Conformément à l’instruction ministérielle du 27 mai 2015, la RMD OTAN
est placée sous la tutelle de la direction générale des relations internationales et de la stratégie
du ministère des armées. Néanmoins le représentant militaire auprès de l’OTAN est également
le conseiller militaire de la Représentante permanente et le représentant personnel du chef
d’état-major des armées au comité militaire de l’Alliance.
En 2022, les effectifs totaux de la représentation permanente (y compris ceux de la
représentation militaire de défense) s’élèvent à 63 personnes. La hausse temporaire d’effectifs
à 67 postes consentie en 2021 au titre des renforts temporaires pour la présidence française de
l’Union européenne (PFUE) n’a pas été pérennisée, à l’exception d’un poste. Ces effectifs
totaux sont largement inférieurs à ceux de l’Allemagne (120) et des États-Unis (200).
La RP OTAN comprend des personnels issus du ministère de l’Europe et des Affaires
étrangères et du ministère des Armées. Les agents issus du ministère de l’Europe et des Affaires
étrangères et les agents de droit local ne représentent qu’une part minoritaire du personnel de
la RP OTAN (35,5 % en 2022), tandis que les militaires de la représentation militaire de défense
sont majoritaires. Cette situation contraste avec celle des délégations allemande (58,3 % de
civils) et britannique (71,4 % de civils). L’organisation des représentations permanentes varie
en fonction des contraintes institutionnelles propres à chaque pays. Ainsi, les États-Unis, le
Royaume-Uni et le Canada disposent d’une délégation unique regroupant les civils et les
militaires, tandis que l’Allemagne dispose de deux délégations séparées. Le modèle de la France
est hybride avec une représentation militaire de défense intégrée et colocalisée à la
représentation permanente, mais un représentant militaire qui assure également les fonctions de
représentant militaire auprès de l’Union européenne.
35
Décret n° 79-433 du 1er juin 1979 relatif aux pouvoirs des ambassadeurs et à l’organisation des services de
l’État à l’étranger.
LA PARTICIPATION DE LA FRANCE A L’OTAN : UNE CONTRIBUTION CROISSANTE
31
2.4.1
Un renforcement annoncé des postes de diplomates
En 2022, la représentation permanente de la France à l’OTAN comptait 24 agents issus
du Quai d’Orsay dont neuf contractuels de droit local. Ces effectifs n’avaient pas évolué depuis
1997
36
, époque où il y avait 23 agents (dont six contractuels de droit local). Or le contexte,
l’organisation et le fonctionnement de l’OTAN ont depuis connu d’importantes évolutions. Le
nombre des Alliés a doublé depuis 1997, passant de 16 à 31 et la France a réintégré le
commandement intégré en 2009. Depuis le milieu des années 2010, la montée des tensions à
l’Est accroît fortement l’activité de l’Alliance. Ainsi, alors que les chefs d’État, les ministres
chargés de la Défense et des Affaires étrangères se réunissaient habituellement une fois par an,
le nouveau contexte de la guerre en Ukraine a nécessité, en 2022, la tenue de dix réunions
ministérielles et de trois sommets des chefs d’État. Enfin, dans le cadre de l’Agenda OTAN
2030, le secrétariat international accroît ses moyens, ce qui crée une charge de travail
importante pour la représentation permanente, laquelle, compte tenu des positions de la France,
doit être présente sur tous les sujets. Cette augmentation forte de l’activité de l’OTAN et de la
charge de travail qui en résulte sont durables, alors que l’effectif de diplomates est resté stable
par rapport à ce qu’il était en 1997.
En 2022, les diplomates français n’étaient qu’au nombre de neuf (en comptant
l’ambassadrice et la pérennisation du poste ouvert en renfort dans le contexte de la présidence
française de l’Union européenne). Ainsi, la France comptait trois fois moins de diplomates que
les délégations des principaux Alliés
37
. D’autres États ont un nombre de diplomates réduits
comme les Pays-Bas par exemple qui en ont 16, ce qui reste néanmoins très supérieur au nombre
de diplomates français, mais certains postes de conseillers, notamment dans le domaine du
cyber, ont donné lieu à une mutualisation avec la représentation permanente auprès de l’Union
européenne
38
. Pour faire face à la charge de travail, la RP OTAN se trouve dans l’obligation de
recruter des stagiaires, ce qui ne saurait être regardé comme une solution satisfaisante à long
terme.
Compte tenu de l’intensification des enjeux auxquels l’OTAN est confrontée, du fait de
l’évolution du contexte géopolitique, de l’augmentation des effectifs et des budgets de
l’organisation et de l’élargissement à de nouveaux Alliés, la charge de travail ne peut que
croître. C’est ce qui a conduit le ministère de l’Europe et des Affaires étrangères à engager un
travail de recensement des besoins qui a abouti à une demande de création de huit postes de
diplomates supplémentaires. Ce nécessaire renforcement de l’effectif de diplomates va être pris
en compte dans le cadre des programmations annuelles du ministère de l’Europe et des Affaires
étrangères pour les années 2024 à 2027.
36
Rapport à fin de décision sur les RP OTAN, UE et UEO, 1997. Ce rapport notait déjà
« la situation relativement
défavorable
» de la RP française concernant les effectifs civils : «
La France se classerait au 14
ème
rang des
effectifs sur les 16 pays membres, devançant seulement le Luxembourg et l’Islande
».
37
L’Allemagne compte 30 diplomates, les États-Unis 27, le Royaume-Uni 26.
38
Dans la réponse à la contradiction, le ministère de l’Europe et des affaires étrangères indique ne pas être
favorable à une telle mutualisation pour les diplomates français, compte tenu de la nécessité de siéger
régulièrement dans des comités et de l’éloignement des deux sites.
LA PARTICIPATION DE LA FRANCE A L’OTAN : UNE CONTRIBUTION CROISSANTE
32
2.4.2
La représentation militaire de défense : des missions et des personnels
mutualisés entre l’OTAN et l’UE
Le représentant militaire est un officier général (4 ou 5 étoiles) nommé par décret du
Président de la République. Il est à la fois chef de la représentation militaire française auprès
du comité militaire
39
de l’OTAN, représentant direct du Chef d’état-major des armées et chef
de la mission militaire de la RP OTAN. Il exerce ces fonctions pour l’OTAN et l’Union
européenne. Il n’est pas placé sous l’autorité de la représentante permanente auprès de laquelle
il exerce les fonctions de conseiller. Il est secondé par un représentant militaire adjoint. La
représentation militaire de défense est placée sous la tutelle de la direction générale des relations
internationales et de la stratégie
40
.
Tableau n° 6 :
Répartition des effectifs par rang et par armée des effectifs militaires de la RP OTAN
Armée de
terre
Armée de
l’air et de
l’espace
Marine
nationale
DGA
SCA
TOTAL
Officiers
généraux
2
0
0
1
0
3
Officiers
supérieurs
5
5
4
4
3
21
Autres
6
2
6
0
1
15
TOTAL
13
7
10
5
4
39
Cour des comptes : à partir des données de l’organigramme de la RP OTAN 2022
En 2022, la RMD compte 39 militaires dont plus 60 % sont des officiers généraux et
des officiers supérieurs. Une moitié des effectifs militaires est répartie dans les différents
départements de la RP OTAN (Finances, partenariat, Opérations…) et travaille de concert avec
les conseillers politiques. L’autre moitié (19) est affectée au cabinet du représentant militaire et
pour la majorité (13) à l’élément de soutien national (ESN).
L’élément de soutien national de Bruxelles
41
(ESN BXL) est le service de soutien local
à la présence française des représentations militaires de la défense auprès de l’OTAN (RMD
OTAN) et de l’Union européenne (RMD UE) ainsi que des militaires insérés dans les
institutions et agences de l’OTAN et de l’Union européenne À ce titre, il est le garant de la
39
Le comité militaire est la plus haute instance militaire de l’OTAN. Il est la principale source d’avis consensuels
sur les grandes orientations et la stratégie militaires et donne des directives aux deux commandements stratégiques.
40
La direction générale des relations internationales et de la stratégie assure la tutelle du réseau bilatéral
diplomatique de défense qui comprend les missions militaires près les ambassades de France à l’étranger ainsi que
les représentations militaires de défense auprès de l’OTAN, de l’UE, de l’ONU, de l’OSCE, de la Conférence du
désarmement et de l’Organisation du traité d’interdiction complète des essais nucléaires (OTICE).
41
Note sur l’organisation de l’élément de soutien national de Bruxelles du 29 juillet 2022.
LA PARTICIPATION DE LA FRANCE A L’OTAN : UNE CONTRIBUTION CROISSANTE
33
cohérence globale des opérations de soutien, de gestion, d’administration et d’achats sur
l’ensemble des sites de Bruxelles sous la tutelle de la direction générale des relations
internationales et de la stratégie.
Recommandation n°3 (direction générale des affaires politiques et de sécurité,
direction générale des relations internationales et de la stratégie, direction générale
de l’armement, état-major des armées, direction des ressources humaines du
ministère des armées) : Mieux valoriser les temps de service à l’OTAN dans les
politiques des ressources humaines des armées et de la DGA.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Après le plan annuel de mutation 2022, 763 militaires et civils du ministère des armées,
dont 15 officiers généraux sont en poste à l’OTAN, en comptant les postes de la représentation
militaire de défense. La masse salariale correspondant aux militaires affectés au sein des
structures de l’OTAN, hors représentation militaire de défense (soit un effectif moyen de 732
personnes en 2022) est estimée à 121,4 M
€
(dont 34,3 M
€
pour le CAS pensions et 50 M
€
pour
les indemnités liées à l’affectation à l’étranger). Cet effectif est en retrait par rapport aux 932
postes occupés en 2011 après la réintégration de la France dans le commandement intégré, ce
qui illustre le travail de rationalisation des états-majors de l’Alliance effectué depuis lors. Par
ailleurs, 12 % des postes civils du secrétariat international sont occupés par des Français, soit
le deuxième rang derrière la Belgique.
Cette situation n’est cependant pas satisfaisante pour atteindre l’objectif d’amplifier
l’influence française dans un contexte d’intensification des défis stratégiques et de forte
augmentation des budgets de l’OTAN. Ainsi, fin 2022, il n’y avait plus de Français sur les
postes sommitaux de la structure civile et le taux d’armement des postes dévolues à la France
au sein du commandement intégré est, avec 75 %, un des plus faible parmi les Alliés, surtout
dans la chaîne opérationnelle ACO. Le ministère des Armées peine à remonter ce taux, tandis
que plusieurs échecs ont été essuyés sur des candidatures faisant l’objet d’une compétition
internationale.
En 2022, les effectifs de la représentation permanente française (9 diplomates y compris
l’ambassadrice ; 62 personnes au total y compris les 39 militaires) étaient notablement
inférieurs à ceux des principaux Alliés. Ils se situaient à un niveau comparable à ce qu’ils
étaient en 1997 lors du précédent contrôle de la Cour, c’est-à-dire à une époque où il y avait
deux fois moins d’Alliés et où la France n’avait pas encore réintégré le commandement intégré.
Dans le contexte actuel, il semble important de disposer d’un nombre suffisant de diplomates.
Conscient de ces enjeux, le ministère de l’Europe et des Affaires étrangères a effectué une
analyse qui a abouti à identifier un besoin de huit postes de diplomates supplémentaires qui va
être pris en compte dans la programmation du ministère pour la période 2024 à 2027.
L’amélioration de cette situation passe aussi par une réorientation des priorités dans
les politiques de gestion des ressources humaines du ministère des Armées, le déblocage de
quelques freins administratifs, une meilleure valorisation des affectations à l’OTAN dans la
LA PARTICIPATION DE LA FRANCE A L’OTAN : UNE CONTRIBUTION CROISSANTE
34
carrière et une amélioration de la politique des viviers pour alimenter les candidatures aux
postes en compétition internationale.
LA PARTICIPATION DE LA FRANCE A L’OTAN : UNE CONTRIBUTION CROISSANTE
35
3
LES AUTRES CONTRIBUTIONS À L’ALLIANCE
En application de l’article 3 du traité de Washington, l’essentiel de l’effort de défense
relève de la responsabilité des Alliés et est financé par leurs budgets nationaux. Le budget
commun de l’OTAN (civil, militaire et d’investissement), mentionné dans la partie 1 du rapport
a vocation à couvrir les domaines où l’OTAN a une forte valeur ajoutée : il s’agit
essentiellement des structures de commandement intégré et des capacités communes de
commandement et de conduite (C2), indispensables à l’interopérabilité. Pour le reste, chaque
Allié contribue volontairement, en participant ou non à certains dispositifs de l’OTAN. Ainsi,
la France contribue en permanence à l’effort de défense, via ses dépenses militaires (3.1),
participe davantage que dans le passé aux opérations (3.2), est partie prenante des dispositifs
d’alerte (3.3), prend une part croissante aux exercices otaniens (3.4), mais limite son
engagement dans les programmes d’armement et de recherche de l’Alliance (3.5).
3.1
Les dépenses militaires françaises : une contribution importante à
l’effort de défense des Alliés
Tableau n° 7 :
Principaux contributeurs en matière de dépenses militaires et d’effectifs en 2022
En MUSD
courant
Dépenses
militaires
% PIB
Dont
équipements
Pays
Effectifs
États-Unis
822
3,47 %
224
États-Unis
1 346 400
Royaume-Uni
72
2,12 %
20
Turquie
446 900
Allemagne
63
1,44 %
13
France
207 100
France
56
1,90 %
16
Allemagne
188 500
Italie
32
1,54 %
7
Italie
174 800
Canada
28
1,27 %
5
Royaume-Uni
156 200
24 autres pays
117
-
-
24 autres
787 100
TOTAL
1 190
2,57 %
-
TOTAL
3 307 000
Source OTAN : détail par pays lorsque les dépenses militaires sont supérieures à 20 Md
€
et les effectifs supérieurs
à 150 000 militaires.
Les États-membres de l’OTAN financent leurs forces armées et contribuent ainsi à
l’effort de défense de l’Alliance conformément à l’article 3 du traité de Washington. Les
principales contributions sont détaillées dans le tableau ci-dessus. Afin de limiter la tendance à
la réduction des dépenses militaires observée depuis la fin de la guerre froide, notamment en
Europe, et pour tenir compte de l’émergence de nouvelles menaces, les Alliés se sont donné
des objectifs quantitatifs en matière de budget de défense. Ainsi, lors du sommet de l’OTAN
au Pays de Galles en 2014, l’objectif d’atteindre 2 % du PIB pour les dépenses militaires d’ici
à 2024 a été affiché, 20 % de ces dépenses devant être consacrées à l’équipement des forces.
LA PARTICIPATION DE LA FRANCE A L’OTAN : UNE CONTRIBUTION CROISSANTE
36
Chaque année, l’OTAN publie des données relatives aux dépenses militaires des États-membres
(cf. annexe 2) et à la part du PIB que cela représente (cf. annexe 3). Si la France n’a atteint que
1,9 % du PIB en 2022, elle figure au quatrième rang parmi les 30 États-membres pour les
dépenses militaires et au troisième rang pour les effectifs et les dépenses d’équipement, ce qui
constitue une contribution importante à l’effort de défense des Alliés.
Le périmètre des dépenses militaires retenu par l’OTAN (56 Md$, soit 49,6 Md
€
en
2022 pour la France) correspond aux crédits de paiement de la loi de finance initiale de la
mission budgétaire défense, soit un montant supérieur à l’annuité de la loi de programmation
militaire 2019-2025 (LPM) (40,9 Md
€
) qui ne comprend pas les pensions. Dans son référé au
Premier ministre du 19 juillet 2017 portant sur la mise en
œ
uvre de la loi de programmation
militaire 2014-2019 et les perspectives de la mission défense, la Cour des comptes avait relevé
que les dépenses militaires communiquées à l’OTAN par la France étaient minorées. En
particulier, la Cour relevait que les montants déclarés étaient ceux des lois de finances initiales
et non les crédits de paiement exécutés, dans un contexte où, avant 2017, le surcoût des
opérations extérieures constaté était nettement supérieur au montant budgété. En outre, l’OTAN
recommande d’inclure dans les dépenses militaires les budgets de la gendarmerie, pour la part
de cette force capable de conduire des missions militaires, ainsi que les budgets de recherche
duale, dès lors qu’ils concourent au développement de matériels de guerre, ce qui n’est pas fait
par la France.
Compte tenu de ces éléments, la Cour estimait qu’un calcul plus exhaustif aurait abouti
à la conclusion que la France avait atteint l’objectif de 2 % du PIB dès 2016, année où les
données de l’OTAN faisaient apparaître un taux de 1,79 %. En 2022, il apparaît que, même en
retenant les chiffres présentés par l’OTAN, la France devrait finir par atteindre l’objectif des
2 % du PIB. La LPM 2019-2025, en cours d’exécution, a en effet réaffirmé cet objectif à
l’horizon 2025 et a fixé une trajectoire budgétaire permettant de l’atteindre. Conformément à
cette trajectoire, le budget correspondant au périmètre de la LPM s’élève à 43,9 Md
€
dans la
loi de finances pour 2023, en hausse de 3 Md
€
par rapport à 2022.
Malgré les aléas liés à la définition des périmètres retenus et au traitement des taux de
change, les données publiées par l’OTAN permettent des comparaisons internationales
relativement fiables. Mise en regard de celles rassemblées par le
Stockholm International Peace
Research Institute
(Cf. annexe 4), il apparaît que les États-membres de l’OTAN réalisaient à
eux seuls 55 % des dépenses militaires mondiales en 2021, devant la Chine (24 %) et loin
devant la Russie (3 %). Au sein de l’Alliance, les États-Unis ont une place prépondérante avec,
à eux seuls, 69 % des dépenses militaires et 41 % des effectifs. La tendance générale est à
l’augmentation des dépenses militaires au sein de l’OTAN et un nombre croissant d’États-
membres atteignent l’objectif des 2 % du PIB : ils sont neuf
42
dans ce cas en 2022, contre quatre
en 2016 au moment où l’objectif a été fixé.
Au-delà des dépenses militaires et des effectifs, l’importance de la contribution
française à la défense commune tient aussi à sa situation de puissance dotée qu’elle partage
avec les États-Unis et le Royaume-Uni.
42
Par ordre de pourcentage de PIB décroissant, il s’agit de la Grèce, des Etats-Unis, de la Pologne, de la Lituanie,
de l’Estonie, du Royaume-Uni, de la Lettonie, de la République tchèque et de la Slovaquie.
LA PARTICIPATION DE LA FRANCE A L’OTAN : UNE CONTRIBUTION CROISSANTE
37
3.2
Une participation aux opérations de l’OTAN en croissance, du fait de
l’évolution du contexte géostratégique à l’est de l’Europe
3.2.1
La participation française aux opérations de l’OTAN a sensiblement évolué
ces dernières décennies
Lorsque l’OTAN conduit une opération, elle le fait en appliquant ses procédures et en
s’appuyant sur les structures permanentes du commandement intégré. En revanche, le processus
de génération des forces qui participent à la mission fait appel aux contributions volontaires des
États-membres, charge à eux d’assurer l’essentiel du financement, de l’équipement et du soutien
des forces engagées. Dans ce contexte, la contribution de la France aux opérations de l’OTAN
varie en fonction des circonstances. Lorsque la question se pose, la France peut décider
d’intervenir militairement ou non et, en cas d’intervention, il lui revient d’apprécier le volume
et le cadre les plus adaptés à l’opération concernée.
À certaines époques, la participation de la France aux opérations de l’OTAN a occupé
une part majoritaire au sein des opérations extérieures françaises. Ce fut notamment le cas à la
fin des années 1990 avec les interventions en Bosnie (SFOR) et au Kosovo (KFOR), puis dans
la deuxième partie des années 2000 avec l’opération en Afghanistan (ISAF). L’importance de
ces opérations avait d’ailleurs à l’époque figuré parmi les raisons qui ont conduit la France à
réintégrer le commandement intégré de l’OTAN en 2009.
Cette participation a baissé à compter du début des années 2010. La présentation du PLF
2023 indiquait que, sur environ 30 000 militaires français engagés en opérations, la contribution
aux opérations de l’OTAN ne représentait alors qu’environ 1 200 militaires.
3.2.2
Une participation croissante au renforcement du dispositif de présence
avancée à l’Est dans le contexte de la guerre en Ukraine
Tableau n° 8 :
Présence avancée de l’OTAN à l’est de l’Europe (juin 2022)
En effectifs
Estonie
Lettonie
Lituanie
Pologne
Slovaquie
Hongrie
Roumanie
Bulgarie
Total
Allemagne
1 031*
284
1 315
États-Unis
780*
130
120
135
1 165
Royaume-Uni
993*
129
1 122
Bulgarie
803*
803
France
219
550*
769
Hongrie
710*
710
Canada
639*
639
Espagne
504
504
Pologne
177
(a)
230
407
LA PARTICIPATION DE LA FRANCE A L’OTAN : UNE CONTRIBUTION CROISSANTE
38
En effectifs
Estonie
Lettonie
Lituanie
Pologne
Slovaquie
Hongrie
Roumanie
Bulgarie
Total
Pays-Bas
270
125
395
Rép. Tchèque
81
135
133*
349
Italie
250
250
Belgique
1
248
249
Danemark
217
217
Autres (b)
1
236
195
124
101
60
30
747
Total
1 430
1 887
1 632
1 033
643
900
1 148
968
9 641
Source OTAN : données en effectif détaillées par pays lorsque la contribution dépasse 200 militaires ; * indique
le pays qui assure le commandement du groupement tactique ;(a) indique les cas où les forces armées nationales
opèrent avec le groupement tactique (choix également fait par l’Estonie, la Lettonie et la Lituanie ; (b) tous les
États-membres participent sauf la Grèce, le Portugal, la Turquie et l’Islande.
La France participe de façon significative à ce qui est devenu la principale mission de
l’OTAN et envisage de renforcer sa contribution dans la durée. Le tableau ci-avant présente les
forces déployées par les Alliés dans ce cadre en juin 2022. Cela concerne huit groupements
tactiques multinationaux en Estonie, Lettonie, Lituanie, Pologne, Slovaquie, Hongrie,
Roumanie et Bulgarie, soit un total de 9 641 militaires. La participation française comprenait,
à cette date, 769 militaires déployés en Roumanie et en Estonie
43
, soit 8 % du total, ce qui place
la France au cinquième rang des contributeurs. Elle incluait aussi le commandement du
groupement tactique multinational en Roumanie. La France participait enfin, en Estonie, à la
mission de police du ciel dans cette zone mise en place par l’OTAN.
Depuis, la France a décidé de renforcer sa présence avec l’objectif de disposer au
premier trimestre 2023 en Roumanie d’un groupement tactique interarmes multinational du
segment « décision »
44
(équipé de chars Leclerc et de blindés VBCI) d’environ 1 000 hommes,
dont la France serait la nation-cadre pour une période significative et qui s’insèrerait dans la
brigade multinationale Sud-Est de l’OTAN et dans le plan de défense nationale roumain. Les
armées ont ainsi déployé au profit de l’Alliance des capacités blindés, navales et augmenté leur
contribution à la défense aérienne.
En revanche, la France ne participe plus à l’opération au Kosovo (KFOR) qui constitue,
sous commandement hongrois, la deuxième opération en volume conduite par l’OTAN en
2022, avec 3 735 militaires déployés en provenance de 27 pays. Les autres opérations de
l’OTAN engagent moins de forces et comprennent une mission de formation de l’armée
irakienne sous commandement italien
45
, des missions d’assistance à l’Union africaine et une
mission de surveillance en Méditerranée (SEA GUARDIAN), à laquelle la France participe
avec des bâtiments de la marine nationale.
43
L’opération LYNX qui couvre le déploiement en Estonie a fait l’objet d’un contrôle de la Cour en 2022.
L’opération AIGLE concerne le déploiement en Roumanie.
44
C’est-à-dire un bataillon international équipé d’armements lourds (chars, artillerie) apte à mener les combats
terrestres les plus exigeants.
45
La France y contribue à hauteur de quatre postes en 2022.
LA PARTICIPATION DE LA FRANCE A L’OTAN : UNE CONTRIBUTION CROISSANTE
39
3.2.3
Des normes et des procédures de l’OTAN bien ancrées dans la culture des
armées françaises, favorisant l’emploi dans des coalitions interalliés
Même lorsque la contribution de la France aux opérations de l’OTAN était
quantitativement moins forte, le savoir-faire otanien continuait d’irriguer la culture des armées
françaises. Lorsqu’elles interviennent dans un autre cadre, elles continuent à utiliser une
doctrine compatible avec celle de l’OTAN et des structures d’état-major comparables. Cela
favorise l’interopérabilité avec les Alliés, lorsque l’intervention se fait dans le cadre d’une
coalition a
d hoc
ou de l’Union européenne. Ceci est d’autant plus important que, même si les
armées doivent garantir une capacité d’action autonome, leur cadre normal d’emploi est
l’intégration au sein d’une coalition, notamment l’opération de coercition majeure que le
rapport annexé à la loi de programmation militaire 2014-2019 présente comme devant être
conduite en interalliés.
Ainsi, les dispositifs d’alerte de l’OTAN, comme celui de la force de réaction rapide
dont la France assume le commandement en 2022, ont conduit à un niveau d’exigence plus
important, en termes de délais de réactivité, que ce qui est demandé au titre de l’échelon national
d’urgence de la LPM et des groupements tactiques 1 500 de l’Union européenne. Dans le cas
de l’armée de Terre, le système d’alerte GUEPARD a été mis en place pour y répondre. C’est
ce dispositif qui a permis le déploiement rapide de l’opération AIGLE en Roumanie en 2022, à
la suite de l’intervention militaire russe en Ukraine, dans le cadre de la présence avancée de
l’OTAN à l’est de l’Europe évoquée plus haut.
Financement budgétaire des contributions françaises aux opérations de l’OTAN
Au cours des deux dernières décennies, le financement budgétaire des contributions françaises aux opérations de
l’OTAN a connu différentes modalités. Certaines opérations ont été considérées comme des opérations extérieures
(interventions dans les Balkans et en Afghanistan) et ont donc bénéficié du financement du BOP opérations
extérieures, avec une programmation en loi de finances initiale et un abondement en gestion par décret d’avance
avec un recours possible à la solidarité interministérielle. D’autres ont été considérées comme des missions
relevant du financement des BOP de chacune des trois armées au titre de leur activité récurrente (présence avancée
à l’est de l’Europe, participations aux missions navales et aux missions de police du ciel). Ce dernier mode de
financement pose des difficultés en gestion au ministère des armées en 2022 car l’augmentation du volume de ces
opérations dans le contexte de la guerre en Ukraine est difficilement absorbable en gestion, sans effet d’éviction.
Au mois d’octobre 2022, le « surcoût Ukraine » au sens large était déjà estimé par l’EMA à plus de 400 M
€
, chiffre
qui inclut les opérations de l’OTAN (Lynx et Aigle), mais aussi le coût de la fourniture et du remplacement des
matériels militaires fournis, pour la part qui n’est pas financée par d’autres dispositifs comme celui de la Facilité
européenne pour la paix
46
.
Ce problème de financement dépasse donc largement le cadre
stricto sensu
des opérations conduites dans le cadre
de l’OTAN. Pour ce faire, la loi de finance rectificative de novembre 2022 prévoit une ouverture de crédits
complémentaire de 1,1 Md
€
pour la mission défense. En revanche, les modalités de financement pour 2023 ne
sont pas clairement établies. La Cour confirme la nécessité de réexaminer le portage budgétaire des missions
opérationnelles de type Lynx et Aigle, au vu des perspectives de déploiement plus pérenne de ces missions
.
46
European Peace Facility
: dispositif de l’Union Européenne qui a pris le relais en 2021 d’Athéna pour financer
les opérations et les missions de la politique européenne de sécurité et de défense et qui est notamment utilisé pour
le financement des livraisons d’armes à l’Ukraine.
LA PARTICIPATION DE LA FRANCE A L’OTAN : UNE CONTRIBUTION CROISSANTE
40
3.3
Une implication notable dans les dispositifs d’alerte de l’OTAN
Les corps de déploiement rapide de l’OTAN sont des états-majors de forces aptes à
commander un corps d’armée au format OTAN (jusqu’à 60 000 hommes). Les Nations-cadres
fournissent l’essentiel du personnel et du financement de ces états-majors qui ont vocation à
être multinationaux. C’est le cas de la France pour le corps de réaction rapide basé à Lille,
employé en 2022 dans le cadre de la NRF et pour l’Eurocorps basé à Strasbourg. Les autres
Nations cadres sont les principaux Alliés européens : l’Allemagne, l’Espagne, la Grèce, l’Italie,
la Pologne, le Royaume-Uni et la Turquie.
Créée lors du sommet de Prague en 2002 et renforcée en 2014, la force de réaction rapide
de l’OTAN (NATO Response Force - NRF) est alimentée par une rotation, tous les douze mois,
des États-membres qui mettent à disposition de l’Alliance des unités équipés et entraînés
pouvant être engagées rapidement en cas de crise. Ainsi, en 2022, en réponse à l’intervention
russe en Ukraine, des éléments de la NRF ont été utilisés pour le renforcement de la présence
avancée à l’est de l’Europe, tandis que d’autres participaient à l’exercice BRILLANT JUMP-
COLD RESPONSE en Norvège.
La NRF est constituée :
-
d’un élément de commandement et de conduite, assuré à tour de rôle par les états-majors
de l’OTAN de niveau opératif, basés à Brunssum et à Naples ;
-
d’une force opérationnelle interarmées à très haut niveau de préparation
47
de 20 000
hommes, dont une brigade interarmes de 5 000 hommes, des composantes aériennes et
maritimes, des éléments de forces spéciales, avec pour objectif de pouvoir commencer
l’engagement en deux ou trois jours ;
-
d’un groupe initial de forces terrestres de deuxième échelon, fort de deux brigades
interarmées ;
-
des composantes aériennes, maritimes, forces spéciales et forces spécialisées dans la
menace NRBC
48
.
Figurant parmi les États-membres qui ont poussé à la mise en place de la NRF, la France
y contribue régulièrement. Ainsi, en 2022, elle a assuré le commandement de la composante
terrestre avec l’état-major du corps de réaction rapide basé à Lille et le commandement de la
composante aérienne avec l’état-major JFAC
49
de Lyon-Mont Verdun activé pour l’occasion.
Les armées françaises intègrent la participation à la NRF dans leur programme d’activité,
notamment via les dispositifs d’alerte mis en place pour répondre aux besoins de l’échelon
national d’urgence, comme le dispositif GUEPARD dans l’armée de Terre.
Sur le plan qualitatif, la contribution française, qui comme celle des autres États fait
l’objet de procédures de certification de l’OTAN, peut s’appuyer sur des unités aguerries, qui
ont l’expérience des opérations extérieures, y compris de l’entrée en premier (comme cela a été
le cas lors des opérations en Lybie en 2011 et au Mali en 2013) et de l’intervention au côté des
47
La
Very high readiness Joint Task Force
(VJTF) créée par le sommet de Varsovie en 2016 et employée pour la
première fois en 2022 pour renforcer la présence avancée de l’OTAN à l’est de l’Europe.
48
NRBC : nucléaire, radiologique, bactériologique et chimique.
49
JFAC :
Joint Force Air Command
, état-major au format OTAN apte à commander une opération aérienne
interalliées.
LA PARTICIPATION DE LA FRANCE A L’OTAN : UNE CONTRIBUTION CROISSANTE
41
armées alliés les plus performantes dans un environnement hostile (comme cela a été le cas
pour les opérations de frappe en Syrie en 2018 avec les forces américaines et britanniques).
Enfin, les prises d’alerte dans le cadre de la NRF offrent toujours l’occasion d’un retour
d’expérience permettant encore de progresser, ce qui permet de tirer les armées françaises vers
le haut, en favorisant l’interopérabilité avec les Alliés et la préparation à un contexte
d’intervention de haute intensité.
Le processus de certification de l’OTAN permet de reconnaître que les organisations,
les personnels qui les servent et les matériels qui les arment satisfont aux normes de l’Alliance
et sont aptes à remplir des missions pour une durée limitée sous commandement de l’OTAN.
Si les matériels font l’objet de standards de normalisation (STANAG), l’enjeu porte surtout sur
les organisations et les personnels.
Dans ce contexte, les armées françaises bénéficient de la certification OTAN pour :
-
les forces qui constituent le dispositif d’alerte de la NRF, soit les structures de
commandement (le JFAC de Lyon Mont Verdun pour les opérations aériennes, le corps
de réaction rapide de Lille et l’Eurocorps de Strasbourg pour les opérations terrestres et
le FRMARFOR
50
de Toulon pour les opérations navales) et les forces proprement dites
(en 2022, le 1
er
régiment d’infanterie et le 3
e
régiment de hussards de la brigade franco-
allemande, le 2
e
régiment de dragon et les 3
e
et 33
e
escadres de chasse de l’armée de
l’air) ;
-
les forces qui contribuent à la défense antiaérienne et anti-missiles intégrée sur le
territoire national, soit le centre national des opérations aériennes, les centres de
détection et de contrôle et les plots d’alertes chasse ;
-
les forces déployables, hors territoire national, au titre de la défense antiaérienne et anti-
missiles intégrée, soit les unités de défense sol-air Mamba et les avions de la 2
e
Escadre
de chasse.
3.4
Vers une plus grande participation aux exercices de l’OTAN
Le tableau ci-après, qui détaille l’évolution des dépenses effectuées par l’EMA au titre
des exercices interarmées organisés par l’OTAN, montre une très nette augmentation des
ressources consacrées à ce type d’exercice en 2022.
Tableau n° 9 :
Crédits de paiement (EMA) exécutés au titre des exercices interarmées de l’OTAN
En M
€
2019
2020
2021
2022
Crédits de paiement
0,1
0,4
0,2
2,3
50
Commandement de la force maritime française au format de l’OTAN au sein de l’état-major de l’Amiral
commandant en chef pour la Méditerranée (CECMED).
LA PARTICIPATION DE LA FRANCE A L’OTAN : UNE CONTRIBUTION CROISSANTE
42
Source : EMA (données correspondant uniquement aux crédits de paiement exécutés au titre de l’acheminement
stratégique et du fonctionnement du centre de préparation des opérations interarmées)
Au-delà des effets de la crise sanitaire du covid-19 qui a contribué à réduire la
participation aux exercices interarmées à l’étranger en 2020 et 2021, la forte reprise observée
en 2022 est liée à la volonté du chef d’état-major des armées d’utiliser davantage les
opportunités offertes par les exercices de l’OTAN pour préparer les forces au combat de haute
intensité. Cette volonté s’est traduite en 2022 par une participation conséquente de la France à
l’exercice BRILLANT JUMP -COLD RESPONSE, organisé en Norvège en mars 2022 dans le
cadre de la prise d’alerte dans le cadre de la NRF. Cet exercice a impliqué l’engagement de
2 800 militaires français et de 400 véhicules
51
. Une participation importante à cet exercice a
ainsi pu être réalisée à un moment où les armées françaises étaient fortement engagées par
ailleurs, le mois de mars 2022 étant le moment où le dispositif d’alerte GUEPARD a été activé
pour déclencher l’opération AIGLE en Roumanie, dans le cadre de la mission de présence
avancée de l’OTAN à l’est de l’Europe.
D’autres exercices importants ont concerné les trois armées au cours des deux dernières
années. Ainsi, avant l’exercice BRILLANT JUMP, l’armée de Terre avait participé avec 500
militaires à l’exercice STEADFAST JUPITER 21 en octobre 2021 en Norvège pour entraîner
les états-majors d’alerte NRF en 2022. La Marine nationale a, quant à elle, engagé une
quinzaine de bâtiments de premier rang dans une dizaine d’exercices de l’OTAN en 2021 et
2022 comme par exemple l’exercice COLD RESPONSE en avril 2022 dans l’Atlantique, avec
l’engagement d’une frégate et d’un porte-hélicoptère amphibie et l’exercice DYNAMIC
MATA 21 en février 2021 en Méditerranée, avec l’engagement du porte-avions et de deux
frégates. Enfin, l’armée de l’Air et de l’Espace a participé en 2021 aux exercices destinés à
valider les capacités de commandement et de contrôle et de systèmes d’information et de
communication destinés à prendre l’alerte dans le cadre de la NRF. Elle a également participé
à plusieurs exercices impliquant l’aviation de combat comme l’exercice NATO TIGER MEET
en 2022 en Grèce, avec l’engagement de sept Rafale, au côté de chasseurs belges, espagnols,
grecs, suisse et tchèques et d’un avion radar Awacs E3F italien et les exercices TLP 2021 et
TLP 2022 en Espagne qui permettent de qualifier jusqu’à 14 équipages d’avions de combat par
an.
Le programme d’entraînement des forces est établi en fonction des objectifs nationaux
de préparation opérationnelle et des capacités disponibles, dans un contexte où les opérations
restent prioritaires. Du point de vue de l’entraînement, le maintien au meilleur niveau des forces
peut conduire à privilégier, dans certains cas, des exercices au niveau national (c’est le cas de
l’exercice interarmées ORION programmé en 2023 dans le cadre de la préparation à un
engagement majeur et des exercices POKER organisés chaque année par les forces aériennes
stratégiques pour les besoins de la dissuasion nucléaire). Dans d’autres cas, des exercices
bilatéraux ou tripartites, associant les États-Unis, la France et le Royaume-Uni sont préférés,
notamment pour les exercices les plus exigeants pour l’aviation de combat.
51
Ont participé notamment l’état-major du corps de réaction rapide de Lille, l’état-major de la brigade franco-
allemande, le 3
e
régiment de hussards, le 519
e
régiment du train et le 2
e
régiment de dragons.
LA PARTICIPATION DE LA FRANCE A L’OTAN : UNE CONTRIBUTION CROISSANTE
43
3.5
Une participation aux programmes d’armement otanien limitée,
malgré les perspectives de croissance du budget d’investissement
3.5.1
Les programmes d’armement conduits par l’OTAN ont été jusqu’ici limités,
le développement capacitaire relevant d’abord de la responsabilité des États
L’OTAN ne conduit qu’un nombre assez limité de programmes d’armement pour le
compte des États-membres qui souhaitent utiliser ses structures pour faire converger leurs
besoins et assurer une maîtrise d’ouvrage commune des programmes d’armement en
coopération. Ces programmes d’armement sont conduits sur la base du volontariat et sont
financés par les budgets nationaux des Alliés qui y participent. L’article 3 du traité de
Washington fait en effet du développement capacitaire une responsabilité des États-membres
qui doivent eux-mêmes équiper leurs forces. Les programmes d’armement financés par le
budget commun de l’Alliance ont davantage vocation à traiter des domaines sur lesquels
l’Alliance a une valeur ajoutée et où des approches nationales non coordonnées seraient
contreproductives (comme pour les systèmes de commandement et de conduite des états-majors
relevant de SACEUR par exemple).
Pour les programmes financés sur budgets nationaux que certains Alliés veulent
conduire en coopération, l’OTAN dispose de bureaux de programmes (regroupés dans la
nouvelle organisation dans le périmètre de l’agence NSPA) qui peuvent offrir leurs services
aux États-membres, notamment pour assurer la maîtrise d’ouvrage commune. C’est ce cadre
qui a été utilisé pour le programme d’hélicoptère NH90 auquel la France participe. Le principal
programme, en masse budgétaire, qui a été conduit à ce titre concerne les avions de combat
Eurofighters et Tornado dont le développement, l’acquisition et la maintenance ont été confiés
à la NETMA
52
par l’Allemagne, l’Espagne, l’Italie et le Royaume-Uni. Ce programme
représente un flux annuel de l’ordre de 6 Md
€
et a été caractérisé par des dérapages de coûts et
de délais.
Enfin, les agences de l’OTAN peuvent également effectuer des achats « sur étagère »
de matériels existants, en particulier américain, pour constituer des capacités multinationales
ou communes opérées par l’OTAN. Cela concerne en particulier :
-
La flotte des 20 avions radars AWACS E3A acquis en multinational par 16 Alliés et
basés en Allemagne et au Royaume-Uni dont l’exploitation est gérée depuis par la
NAEW&CF pour le compte de 17 États-membres dont les États-Unis, le Canada, le
Royaume-Uni, l’Allemagne, l’Italie, l’Espagne, la Turquie et la Pologne. La France a
un statut d’observateur, mais a souhaité conserver en propre la maîtrise de sa flotte
d’AWACS E3F qui est intégrée aux forces aériennes stratégiques, en raison du rôle
qu’elle joue pour la composante aéroportée de la dissuasion nucléaire. Toutefois, elle
contribue aux missions de l’OTAN avec sa flotte d’AWACS E3F, sous réserve de la
priorité donnée à la posture de dissuasion nucléaire, ce qui permet de limiter sa
contribution financière à NAEW&CF ;
52
NATO Eurofighter and Tornado Management
Agency, basée au Royaume-Uni et également fusionnée dans la
NSPA en 2019.
LA PARTICIPATION DE LA FRANCE A L’OTAN : UNE CONTRIBUTION CROISSANTE
44
-
Les trois avions C17, basés en Hongrie dont l’exploitation est gérée par la NAMA
53
pour le compte de douze États dont les États-Unis. La France, bien qu’ayant connu un
déficit capacitaire important pour le transport aérien stratégique, ne s’est pas associé à
cette initiative ;
-
Les cinq systèmes de drones Global Hawk (RQ 4G Phoenix) acquis en multinational au
profit de l’OTAN pour la surveillance terrestre et basés en Italie sont gérés par la
NAGSF. La France a proposé de contribuer avec des drones Reaper à cette mission de
l’OTAN, proposition actuellement en cours d’étude par la chaîne ACO du
commandement intégré.
3.5.2
La France utilise aussi le cadre européen pour les programmes d’armement
conduits en coopération avec certains Alliés
Les principaux programmes d’armement français sont conduits en national ou en
coopération, mais sans nécessairement utiliser les structures de l’Alliance atlantique. Ainsi, la
voie nationale est retenue lorsque priment les considérants de souveraineté (cas de la dissuasion
nucléaire) ou lorsqu’aucun partenaire n’a été identifié (cas du porte-avions de nouvelle
génération (PANG)). La plupart des coopérations sont conduites au niveau européen en utilisant
l’Organisation conjointe de conduite des programmes d’armement (OCCAR)
54
comme cela a
été le cas pour les programmes de l’avion A400M, de la frégate multi-missions (FREMM), de
l’hélicoptère TIGRE et de l’EURODRONE MALE, ou en adoptant des modalités spécifiques
avec les partenaires concernés sans recourir à des organisations internationales (cas du système
de combat aérien du futur (SCAF) par exemple). La création du Fonds européen de défense par
l’Union européenne en 2021 aux fins de subventionner des coopérations entre États-membres
vient en outre en renforcer l’intérêt.
Il en est résulté que les programmes en coopération conduits par la France dans le cadre
de l’OTAN ont été jusqu’ici moins nombreux. Le principal d’entre eux est celui de l’hélicoptère
de man
œ
uvre NH90. Il représente un flux de crédits de paiement annuels de 187 M
€
en 2021
et de 281 M
€
en 2022 sur le programme budgétaire 146 d’équipement des forces
55
, ce qui
constitue une part réduite des budgets français destinés aux programmes d’armement.
Pour autant, la France participe aux phases initiales de certains programmes de l’OTAN.
Ainsi, dans le domaine des hélicoptères, les discussions et les études du programme
Next
Generation Rotorcraft Capabilities (NGRC)
56
ont été lancées en 2022 par six États-membres,
l’Allemagne, la France, la Grèce, l’Italie, les Pays-Bas et le Royaume-Uni. De même, dans le
domaine des moyens destinés à succéder aux AWACS à l’horizon 2035, le lancement d’un
programme concernant tous les Alliés a été décidé lors du sommet de Varsovie en 2016. Dans
ce cadre, la France participe activement aux travaux du programme
Alliance Future
53
NATO Airlift Management Agency,
basée en Hongrie et également fusionnée dans la NSPA en 2019.
54
Organisation internationale regroupant l’Allemagne, la Belgique, l’Espagne, la France, l’Italie et le Royaume-
Uni qui joue le rôle d’agence de programmes pour assurer la maîtrise d’ouvrage déléguée par les États-membres
lorsque des programmes d’armement sont conduits en coopération.
55
À ces chiffres, s’ajoutent les flux de crédits de paiement du programme 178, notamment pour la maintenance,
qui s’élèvent à 196 M
€
en 2021 et à 235,7 M
€
en 2022.
56
Capacités à voilure tournante (hélicoptères) de nouvelle génération.
LA PARTICIPATION DE LA FRANCE A L’OTAN : UNE CONTRIBUTION CROISSANTE
45
Surveillance and Control
(AFSC)
57
, dans un contexte où les États-Unis ont d’ores et déjà lancé
le développement du successeur de l’AWACS auprès de Boeing.
3.5.3
Les travaux de l’OTAN en matière d’innovation présentent des opportunités
pour une participation française accrue
La réforme des agences de l’OTAN a conduit à regrouper en 2012 les activités de
recherche de défense au sein de la
Sciences and Technology Organization
(STO), agence au
sein de laquelle la France a fait participer ponctuellement 250 experts au sein de 138 groupes
de travail. Cette structure, qui anime, en 2021, un réseau de 5 000 scientifiques, ingénieurs et
analystes et conduit environ 300 projets, notamment dans les domaines de l’intelligence
artificielle et de l’analyse de données de masse, connaît une croissance de son activité dans le
cadre de l’Agenda OTAN 2030. Certains travaux peuvent présenter un intérêt pour la France.
Ainsi, les activités lancées en 2022 sur la guerre cognitive et l’hypersonique sont en cours de
finalisation et des travaux sur le quantique et le changement climatique vont se poursuivre
jusqu’en 2024.
Agréé lors du sommet de Bruxelles en juin 2021 et officiellement lancé au sommet de
Bruxelles de juin 2022, l’accélérateur d’innovation, dénommé
Defense Innovation Accelerator
for the North Atlantic
(DIANA), vise à mieux fédérer les acteurs du secteur privé et de la
recherche académique au profit de l’innovation de défense. Cette structure animée par deux
bureaux régionaux basés au Royaume-Uni et au Canada couvre 91 centres d’essais et 11
accélérateurs d’innovation, basés dans 23 États-membres. À ce stade, la France a proposé
l’utilisation de centre d’essais pour tester des projets présentés, sous réserve de l’intérêt qu’ils
pourraient présenter.
Même si la France dispose de moyens propres lui permettant de mener l’effort de
recherche de défense en national et si la charge importante d’activité ne laisse guère
d’opportunités aux centres d’essais de la direction générale de l’armement pour participer à
DIANA, ce projet comporte des opportunités de coopération pour la recherche française de
défense. Il appartient à l’agence de l’innovation de défense de coordonner les participations
françaises aux travaux de l’OTAN en matière d’innovation.
Recommandation n°4 (direction générale des affaires politiques et de sécurité,
direction générale de l’armement, état-major des armées) : Participer davantage,
dès la phase de conception, aux programmes d’armement et de recherche dans le
cadre de l’OTAN.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Le ministère des Armées apporte depuis l’origine une contribution importante à l’effort
de défense des Alliés : à travers l’effort de défense national, la France, une des trois puissances
dotées de l’Alliance, se situe en 2022, au quatrième rang pour le budget militaire et au troisième
57
Future capacité de surveillance et de contrôle de l’Alliance
LA PARTICIPATION DE LA FRANCE A L’OTAN : UNE CONTRIBUTION CROISSANTE
46
rang pour les effectifs. Les armées ont également toujours pris leur part dans les dispositifs
d’alerte de l’OTAN, incitant même au renforcement des dispositifs de réaction rapide.
En revanche, jusqu’en 2022, les autres contributions aux activités de l’OTAN faisaient
l’objet d’arbitrages en opportunité. Ainsi, le fort engagement au Sahel et au Levant, effectué
dans le cadre national, européen, ou via des coalitions ad hoc avait conduit à réduire la
participation aux opérations de l’OTAN, avec un retrait de la contribution à la KFOR au
Kosovo et une participation plus mesurée que d’autres Alliés européens en Afghanistan. De
même, la participation française au programme d’armement et de recherche dans le cadre de
l’OTAN était limitée, dans un contexte où les mécanismes de coopérations dans le cadre de
l’Europe de la défense étaient souvent utilisés pour les programmes conduits en coopération
avec certains Alliés européens.
La guerre en Ukraine en 2022 modifie en profondeur cette situation. En réaction,
l’OTAN a décidé, en conformité avec l’Agenda OTAN 2030, de se doter d’une trajectoire
budgétaire ambitieuse dès 2022, y compris pour les investissements, et de déployer une
opération de présence avancée à l’est de l’Europe, à laquelle la France participe de façon
significative en Roumanie et en Estonie notamment. Dans ce nouveau contexte, les exercices
de l’OTAN, comme BRILLANT JUMP -COLD RESPONSE en Norvège en mars 2022 suscitent
une forte participation française.
Le développement des programmes de recherche et d’armement conduits au sein de
l’Alliance offre également des opportunités pour une plus grande participation française à ces
projets.
LA PARTICIPATION DE LA FRANCE A L’OTAN : UNE CONTRIBUTION CROISSANTE
47
ANNEXES
Annexe n° 1. Glossaire
..........................................................................................................
48
Annexe n° 2. Dépenses de défense des pays de l’OTAN (en M$)
........................................
51
Annexe n° 3. Dépenses de défense des pays de l’OTAN en part du PIB
..............................
52
Annexe n° 4. Répartition des dépenses de défense dans le monde en 2021
.........................
53
Annexe n° 5. Évolution du budget de l’OTAN depuis 2016 (en M
€
)
...................................
54
Annexe n° 6. Extrait du rapport de synthèse 2019 d’audit financier de l’OTAN
.................
55
Annexe n° 7. Évolution possible de la clé de répartition du budget de l’OTAN
..................
56
Annexe n° 8. Tableau de répartition des militaires affectés à l’étranger dans les groupes
d’indemnités de résidence à l’étranger (IRE)
..................................................
57
Annexe n° 9. Contribution du ministère des armées au budget de l’OTAN
.........................
58
Annexe n° 10. Les dépenses de fonctionnement de la représentation permanente de la
France à l’OTAN
.............................................................................................
59
LA PARTICIPATION DE LA FRANCE A L’OTAN : UNE CONTRIBUTION CROISSANTE
48
Annexe n° 1.
Glossaire
A2PM : Actualisation annuelle de la programmation militaire
ACO :
Allied Command Operations
: État-major opérationnel de l’OTAN
ACT :
Allied Command transformation
: Commandement allié Transformation
AFSC :
Alliance Future surveillance and control
: programme de l’OTAN visant à succéder
aux avions radars AWACS E3F à l’horizon 2035
ALTBMD :
Active Layered Theatre Balistic Missile Defense :
Défense active multicouches
contre les missiles balistiques de théâtre
AOM :
Alliance Operations and Missions
: opérations et missions de l’OTAN
AWACS :
Airborne Warning and Control System
: système de détection et de commandement
aéroporté
CASPOA : Centre d’analyse et de simulation pour la préparation aux opérations
C2 :
Command and Control
, commandement et conduite
DAMB : Défense anti-missiles balistiques
DIANA :
Defense Innovation Accelerator for North Atlantic
: Accélérateur d’innovation de
l’OTAN
DGA : direction générale de l’armement
DGAPS : direction des affaires politiques et de sécurité
DGRIS : Direction générale des relations internationales et de la stratégie
DPMM : direction du personnel militaire de la marine
DRHAAE : Direction des ressources humaines de l’armée de l’air et de l’espace
DRHAT : Direction des ressources humaines de l’armée de terre
DRHMD : Direction des ressources humaines du ministère des armées
EMA : État-major des armées
EPAA
: European Phased Adaptative Approach:
Approche adaptative phasée pour la défense
anti-missiles de l’Europe, contribution américaine à la défense anti-missiles de l’Europe
ESSI :
European Sky Shield Initiative,
Initiative de bouclier spatial européen lancée par
l’Allemagne
FREMM : Frégate multi-missions
FRMARFOR : Force aéromaritime française de réaction rapide
IBAN :
International Board of Auditors for NATO
, college international d’audit externe de
l’Alliance
IMGM : Indemnité de mobilité géographique des militaires
IRE : Indemnité de résidence à l’étranger
LA PARTICIPATION DE LA FRANCE A L’OTAN : UNE CONTRIBUTION CROISSANTE
49
JFAC : Joint Force Air Component
LPM : Loi de programmation militaire
MALE :Moyenne Altitude Longue Endurance (ou Eurodrone)
NAEW&CF :
NATO Airborne Early Warning and Control Force
: force aéroportée de
détection lointaine et de contrôle opérant les avions Awacs de l’OTAN
NAGSF :
NATO Alliance Ground Surveillance Force
: force alliée de surveillance terrestre,
opérant les drones Phoenix de l’OTAN
NAHEMA :
NATO Helicopters Acquisition Management Agency :
Agence de programme de
l’hélicoptère NH90
NAMA :
NATO Airlift Management Agency
, agence fusionnée dans la NSPA en 2019
NCIA : NATO Communication and Information Agency : Agence de l’OTAN qui regroupe les
activités dans le domaine des systèmes d’information et de communication
NCS-Adap :
NATO Command Structure – Adaptation
: programme d’adaptation du
commandement intégré aux nouveaux défis
NCSEP :
NATO Command Structure Entities and Programs
: états-majors et programmes du
commandement intégré de l’OTAN
NETMA :
NATO Eurofighter and Tornado Management Agency
: agence de l’OTAN en charge
des programmes d’avions de combat Eurofighter et Tornado
NGRC :
Next Generation Rotorcraft Capabilities
, Capacités à voilure tournante (hélicoptères)
de nouvelle génération
NRBC : nucléaire, radiologique, bactériologique et chimique
NRF :
NATO response force,
force de réaction rapide de l’OTAN
NSIP :
NATO Security and Investment Program,
programme d’investissement de l’OTAN
NSPA :
NATO Support and Procurement Agency
: Agence qui regroupe les activités
d’acquisition et de soutien de l’OTAN
OCCAR : Organisation conjointe de conduite des programmes d’armement
OTAN : Organisation du traité de l’Atlantique Nord
PAAMS :
Principal Anti Air Missile System :
Programme de missiles anti-missiles conduit en
coopération européenne dans le cadre de l’OCCAR
PANG : Porte-avions de nouvelle génération
PEDID : Programme européen de développement industriel dans le domaine de la défense
PFUE : Présidence française de l’Union européenne
RMD : Représentation militaire de défense
SACEUR :
Supreme Allied Commander Europe
: commandement stratégique opérationnel
SACT :
Supreme allied Commander Transformation
: commandement stratégique chargé de la
préparation de l’avenir
SFT : Supplément familial de traitement
LA PARTICIPATION DE LA FRANCE A L’OTAN : UNE CONTRIBUTION CROISSANTE
50
SCAF : Système de combat aérien du futur
SHAPE :
Supreme Allied Headquarters Powers Europe
: grand quartier général des puissances
alliées en Europe
STO :
Sciences and Technologies Organisation
, agence regroupant les activités de recherche
de l’OTAN
VBCI : Véhicule blindé de combat d’infanterie
VJTF :
Very high readiness Joint Task Force
, premier module de la force de reaction rapide de
l’OTAN
LA PARTICIPATION DE LA FRANCE A L’OTAN : UNE CONTRIBUTION CROISSANTE
51
Annexe n° 2.
Dépenses de défense des pays de l’OTAN (en M$)
Tableau n° 10 :
Effort de défense des Alliés depuis 2020
Source OTAN.org
Notes
Les chiffres pour 2021 et 2022 sont des estimations.
La Macédoine du Nord est devenue un allié le 27 mars 2020.
*Ces pays ont soit une législation soit des accords politiques en vertu desquels ils sont tenus de consacrer chaque
année 2% du PIB à la défense.
2020
2021e
2022e
Prix et taux de change courants
Albanie
197
224
293
Belgique
5 324
6 245
7 361
Bulgarie
1 121
1 276
1 430
Canada
23 330
26 153
28 106
Croatie
981
1 363
1 403
République tchèque
3 199
3 915
4 040
Danemark
4 886
5 274
5 716
Estonie
719
749
869
France
52 520
56 561
55 939
Allemagne
58 652
62 766
62 725
Grèce
5 492
8 006
8 393
Hongrie
2 767
3 112
3 045
Italie
30 084
33 157
32 423
Lettonie*
743
824
909
Lituanie*
1 176
1 308
1 690
Luxembourg
426
403
523
Monténégro
83
91
107
Pays-Bas
12 838
13 953
16 696
Macédoine du Nord
154
204
247
Norvège
7 228
8 438
9 104
Pologne*
13 363
15 099
17 806
Portugal
3 273
3 899
3 753
Roumanie*
5 050
5 294
6 013
Slovaquie
2 049
1 985
2 416
Slovénie
568
763
788
Espagne
12 828
14 849
14 810
Türkiye
13 396
13 443
9 272
Royaume-Uni
63 500
71 938
72 171
États-Unis
770 650
793 990
821 830
Europe OTAN et Canada
325 944
361 290
368 045
Total OTAN
1 096 594
1 155 280
1 189 875
LA PARTICIPATION DE LA FRANCE A L’OTAN : UNE CONTRIBUTION CROISSANTE
52
Annexe n° 3.
Dépenses de défense des pays de l’OTAN en part du PIB
Tableau n° 11 :
Effort de défense des Alliés en pourcentage du PIB
Source OTAN.org
Notes
Les chiffres pour 2021 et 2022 sont des estimations.
La Macédoine du Nord est devenue un allié le 27 mars 2020.
*Ces pays ont soit une législation soit des accords politiques en vertu desquels ils sont tenus de consacrer chaque
année 2% du PIB à la défense.
2019
2020
2021e
2022e
Albanie
1,28
1,30
1,22
1,62
Belgique
0,89
1,02
1,04
1,18
Bulgarie
3,13
1,60
1,59
1,67
Canada
1,30
1,42
1,32
1,27
Croatie
1,61
1,71
2,01
2,03
République tchèque
1,18
1,30
1,39
1,33
Danemark
1,29
1,37
1,33
1,39
Estonie
2,05
2,35
2,07
2,34
France
1,81
2,00
1,91
1,90
Allemagne
1,35
1,53
1,49
1,44
Grèce
2,45
2,91
3,70
3,76
Hongrie
1,34
1,77
1,68
1,55
Italie
1,17
1,59
1,58
1,54
Lettonie*
2,02
2,21
2,11
2,10
Lituanie*
2,00
2,08
2,00
2,36
Luxembourg
0,54
0,58
0,47
0,58
Monténégro
1,33
1,73
1,57
1,75
Pays-Bas
1,32
1,41
1,38
1,65
Macédoine du Nord
1,16
1,27
1,47
1,78
Norvège
1,86
2,00
1,75
1,55
Pologne*
1,98
2,23
2,22
2,42
Portugal
1,37
1,43
1,56
1,44
Roumanie*
1,84
2,02
1,86
1,99
Slovaquie
1,71
1,95
1,73
2,00
Slovénie
1,06
1,06
1,24
1,22
Espagne
0,91
1,00
1,04
1,01
Türkiye
1,85
1,86
1,62
1,22
Royaume-Uni
2,06
2,30
2,26
2,12
États-Unis
3,51
3,66
3,51
3,47
Europe OTAN et Canada
1,54
1,72
1,68
1,64
Total OTAN
2,53
2,72
2,62
2,57
LA PARTICIPATION DE LA FRANCE A L’OTAN : UNE CONTRIBUTION CROISSANTE
53
Annexe n° 4.
Répartition des dépenses de défense dans le monde en 2021
Schéma n° 1 :
Répartition des dépenses militaires mondiales
Source : Cour des comptes, d’après les données SIPRI
LA PARTICIPATION DE LA FRANCE A L’OTAN : UNE CONTRIBUTION CROISSANTE
54
Annexe n° 5.
Évolution du budget de l’OTAN depuis 2016 (en M
€
)
Tableau n° 12 :
Évolution des budgets communs de l’OTAN depuis 2016
Année
Budget civil
Budget
militaire
NSIP
TOTAL
2016
222,6
1164
690
2 076,6
2017
234,38
1 291
655
2 180,38
2018
245,8
1 300
700
2 245,8
2019
250,5
1 395
700
2 345,5
2020
256,5
1 542
710
2 508,5
2021
258,9
1 612
710
2 580,9
2022
289,1
1 562
790
2 641,1
Source : site de l’OTAN
LA PARTICIPATION DE LA FRANCE A L’OTAN : UNE CONTRIBUTION CROISSANTE
55
Annexe n° 6.
Extrait du rapport de synthèse 2019 d’audit financier de l’OTAN
Le collège des auditeurs externes de l’OTAN (
International Board of Auditors for
NATO
(IBAN)) réalise chaque année des audits financiers visant à certifier les états-financiers
des structures de l’OTAN, des audits de performance visant à vérifier sur certaines thématiques
le respect des principes d’efficacité, d’efficience et de conformité et des audits de certains
projets d’investissements.
Dans le rapport de synthèse des audits financiers conduits en 2019 publié sur le site de
l’OTAN les observations suivantes sont consacrées à la comptabilisation des pensions au sein
de l’OTAN :
« 2.4.11 L’OTAN ne comptabilise nulle part les passifs correspondant aux avantages
postérieurs à l’emploi. Ces passifs sont seulement mentionnés dans les notes jointes aux états
financiers du régime de pensions coordonné et du fonds de couverture médicale des agents à
la retraite (FCMR). Au 31 décembre 2019, ils s’élevaient à 8,4 milliards d’euros pour le régime
de pensions coordonné et à 3,4 milliards d’euros pour le FCMR. En application du cadre
comptable OTAN, les entités OTAN présentant des états financiers dont certains agents
contribuent au régime de pensions coordonné et/ou au FCMR doivent comptabiliser dans leurs
états financiers un passif correspondant aux avantages postérieurs à l’emploi. Par conséquent,
toutes les entités OTAN en question sont en principe tenues de comptabiliser la quote-part qui
leur revient dans le passif de 11,8 milliards d'euros accumulé au titre des avantages postérieurs
à l’emploi. Pour qu’elles soient dispensées de cette obligation, il faudrait normalement
modifier le cadre comptable OTAN.
2.4.12 En 1997, le Conseil avait noté que le passif correspondant aux avantages
postérieurs à l’emploi ne serait pas constaté dans les états financiers des régimes à prestations
définies (voir C-M(97)85). Comme, par la suite, il a décidé d'adopter les IPSAS et approuvé le
cadre comptable OTAN, il n’est pas certain que sa décision de ne pas faire constater ce passif
soit toujours d'application. C’est d'autant moins le cas que le cadre comptable OTAN n'adapte
pas l’IPSAS 39 ni ne se réfère à la décision prise par le Conseil en 1997. Il est nécessaire de
clarifier la réglementation et le cadre comptable OTAN à cet égard. »
LA PARTICIPATION DE LA FRANCE A L’OTAN : UNE CONTRIBUTION CROISSANTE
56
Annexe n° 7.
Évolution possible de la clé de répartition du budget de l’OTAN
Tableau n° 13 :
Clés de répartition des budgets entre les Alliés en 2022 et évolution possible après
l’adhésion de la Suède et de la Finlande
Pays
QP à 30 (%)
QP à 32 (%)
Albania
0,0908
0,0882
Belgium
2,1043
2,0447
Bulgaria
0,3656
0,3552
Canada
6,8789
6,6840
Croatia
0,2995
0,2910
Czech Rep.
1,0558
1,0259
Denmark
1,3116
1,2744
Estonia
0,1248
0,1213
Finland
n/a
0,9057
France
10,4913
10,1940
Germany
16,3444
15,8813
Greece
1,0573
1,0273
Hungary
0,7595
0,7380
Iceland
0,0642
0,0624
Italy
8,7812
8,5324
Latvia
0,1595
0,1550
Lithuania
0,2566
0,2493
Luxembourg
0,1693
0,1645
Montenegro
0,0291
0,0283
Netherlands
3,4506
3,3528
North Macedonia
0,0778
0,0756
Norway
1,7771
1,7267
Poland
2,9861
2,9015
Portugal
1,0491
1,0194
Romania
1,2279
1,1931
Slovakia
0,516
0,5014
Slovenia
0,2276
0,2212
Spain
5,9908
5,8211
Sweden
n/a
1,9277
Turkey
4,7266
4,5927
UK
11,2823
10,9626
US
16,3444
15,8813
TOTAL NATO
100
100
Source : RP OTAN
LA PARTICIPATION DE LA FRANCE A L’OTAN : UNE CONTRIBUTION CROISSANTE
57
Annexe n° 8.
Tableau de répartition des militaires affectés à l’étranger dans les
groupes d’indemnités de résidence à l’étranger (IRE)
Tableau n° 14 :
Tableau des droits des militaires à l’IRE
GROUPE
IRE
TABLEAU n°1
Militaires affectés au sein des missions de
défense, des représentations permanentes, à
la présidence et au cabinet de la présidence
des comités militaires de l’OTAN et de
l’UE, le commandant suprême allié
« transformation, le DG de l’EMUE…
TABLEAU n°2
Les autres personnels militaires
1
2
3
Officier général, colonel et personnel
militaire de rang correspondant
4
5
Lieutenant-colonel et personnel militaire de
rang correspondant
6
Commandant et personnel militaire de rang
correspondant
Officier général et personnel militaire
de rang correspondant
7
Colonel et personnel militaire de rang
correspondant
8
Capitaine et personnel militaire de rang
correspondant
9
Lieutenant-colonel et personnel
militaire de rang correspondant
10
Lieutenant, sous-lieutenant et personnel
militaire de rang correspondant
11
Aspirant et major
Commandant et personnel militaire de
rang correspondant
12
Adjudant-chef, adjudant, sergent-chef,
sergent et personnel militaire de rang
correspondant
13
Capitaine et personnel militaire de
rang correspondant
14
Caporal-chef, caporal, soldat et personnel
militaire de rang correspondant
Lieutenant, sous-lieutenant et
personnel militaire de rang
correspondant
15
Aspirant et major
16
Adjudant-chef, adjudant et personnel
militaire de rang correspondant
17
Autres sous-officiers, caporal-chef et
personnel militaire de rang
correspondant
18
Caporal, soldat et personnel militaire
de rang correspondant
Source : Légifrance
LA PARTICIPATION DE LA FRANCE A L’OTAN : UNE CONTRIBUTION CROISSANTE
58
Annexe n° 9.
Contribution du ministère des armées au budget de l’OTAN
Tableau n° 15 :
Contribution du ministère des armées aux budgets militaires et d’investissement de
l’OTAN depuis 2019
En M
€
2019
2020
2021
2022
Structure
de
commandement
intégré (NCS)
73,1
80,3
79,2
82,9
Opérations (AOM)
26,4
25,5
26,8
3,1
Investissements (NSIP)
47,8
52,3
63,7
74,0
Agences
8,1
8,9
10,7
10,9
Pensions
13,3
25,9
12,2
ND
Total contribution P178
168,8
193,0
192,6
170,9
Source : état-major des armées, données 2022 sans les pensions
LA PARTICIPATION DE LA FRANCE A L’OTAN : UNE CONTRIBUTION CROISSANTE
59
Annexe n° 10.
Les dépenses de fonctionnement de la représentation permanente
de la France à l’OTAN
Les budgets de fonctionnement : une hausse importante prévue en 2023
Le programme 105 «
Action de la France en Europe et dans le monde
» sous la
responsabilité de la direction générale des affaires politiques et de sécurité (DGAPS) porte la
majorité des dépenses de fonctionnement de la représentation permanente de la France à
l’OTAN (RP OTAN)
58
. Le programme 144 « Environnement et prospective de la politique de
défense », sous la responsabilité de la DGRIS, porte celles de la représentation militaire de
défense (RMD).
Tableau n° 16 :
Dépenses de fonctionnement de la RP OTAN et de la RMD OTAN
En euros (CP
consommés)
2019
2020
2021
2022
2023
Prévisionnel
Fonctionnement
RP OTAN
P. 105
347 888
461 895
470 692
479 450
654 977
Fonctionnement
RMD OTAN
P. 144
236 700
256 900
262 000
264 600
384 000
Total
584 588
718 795
732 692
744 050
1 038 977
Source : RP OTAN et RMD OTAN
La prévision des dépenses de fonctionnement pour 2023 rompt avec la relative stabilité
observée depuis 2020. En effet la RP OTAN prévoit une augmentation de 88 % de ses dépenses
et la RMD OTAN de 62 %. Cette hausse significative s’explique par une augmentation des
charges de copropriété de la RP OTAN au siège de l’OTAN (+136 %), principalement sous
l’effet des tendances inflationnistes observées en Belgique, en particulier dans le domaine de
l’énergie. Il s’agit d’une dépense subie puisque la RP OTAN est installée au sein du siège de
l’OTAN. S’agissant de la RMD, l’accroissement des frais liés à la résidence du représentant
militaire (+33 000
€
) justifie en partie l’augmentation du prévisionnel de 120 000
€
.
Les dépenses de fonctionnement de la RP OTAN se répartissent entre le BOP Moyens
des postes à l’étranger (MPE) et les BOP Direction de la sécurité information (DSD), Direction
58
En 2022, le programme 178 a participé à hauteur de 13 823
€
en AE et CP au budget de fonctionnement de la
RP Otan. Ces dépenses ont concerné des déplacements des personnels.
LA PARTICIPATION DE LA FRANCE A L’OTAN : UNE CONTRIBUTION CROISSANTE
60
des immeubles et de la logistique (DIL) et Direction du numérique (DNUM). Le BOP MPE
porte l’essentiel des dépenses.
Graphique n° 3 :
Composition des dépenses de fonctionnement de la RP OTAN du BOP MPE en
2021
Source : RP OTAN
Le fonctionnement courant constitue l’essentiel des dépenses de fonctionnement de la
RP OTAN : frais en lien avec l’entretien de la résidence de la représentante permanente
(nettoyage, jardinage, sécurité), entretien des matériels techniques de la RP, charges de
copropriété notamment.
Les dépenses de fonctionnement de la RMD OTAN se répartissent entre les frais induits
par la location et l’entretien de la résidence du représentant militaire (cf. infra) et les frais de
représentation du REPMIL et de son adjointe, à hauteur des 2/3 du total.
0
50000
100000
150000
200000
250000
300000
Fonctionnement
courant
Frais de
représentation
Gratification des
stagiaires
Voyages et
missions
Autres