1
SYNTHESE
Nouvelle-Calédonie (Fiscalité)
Exercices 2017 et suivants
Mars 2023
2
Avertissement
Cette synthèse est destinée à faciliter la lecture et
l’utilisation du rapport de la chambre
territoriale des comptes.
Seul le rapport engage la chambre territoriale des comptes.
Les réponses des administrations, des organismes et des collectivités concernés figurent à
la suite du rapport.
3
SOMMAIRE
1.
Des produits fiscaux en diminution………………………
.
……………..………
..
…
..
……
..
…
4
2.
Des évolutions divergentes aux causes insuffisamment analysées ..
…………….…….….
5
3. Des mesures principalement non fiscales face à la détérioration de la situation
financière…………………………………………………………………
.
……….……….…….
6
4.
Les perspectives d’évolution des ressources fis
cales
6
5. Une programmation fiscale à préciser en distinguant les enjeux budgétaires de court
terme et les réformes de moyen terme………..…….……………………………….…..……
6
6.
Des progrès à réaliser sur le plan de la gouvernance fiscale………………………...
........
7
7.
Poursuivre la modernisation de l’administration fiscale…………………..………….…
..
.…
8
4
La chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie a examiné la gestion par la
Nouvelle-Calédonie de sa compétence fiscale de 2017 à 2021.
1.
Des produits fiscaux en diminution
Composés de 45 impositions de toute nature, la fiscalité calédonienne a généré
177 MdF CFP de produits fiscaux en 2021, dont 48 % pour les trois impôts les plus importants
et 95 % pour les 21 impôts dépassant 1 MdF CFP de recettes.
Après avoir progressé de 183 MdF CFP en 2017 à 192 MdF CFP en 2018, le rendement de
la fiscalité est passé à 177 MdF CFP en 2021. En pourcentage du produit intérieur brut, les
recettes fiscales sont passées de 18,9 % en 2017 à 17,4 % en 2021. L’impact de la baisse
des produits fiscaux s’est répercuté sur les recettes des organismes affectataires à partir de
2019 de façon inégale selon les organismes considérés. Les deux organismes les plus
touchés ont été l’agence sanitaire et sociale et la Nouvelle
-Calédonie dont les recettes
fiscales ont diminué respectivement de 6,8 MdF CFP et 3,0 MdF CFP entre 2019 et 2021.
Evolution des recettes fiscales en Nouvelle-Calédonie depuis 2000 en MF CFP
Source : ISEE et chambre territoriale des comptes
La diminution des produits fiscaux a impacté le taux des prélèvements obligatoires, somme
des recettes fiscales et de cotisations sociales, lequel est passé de 32,6 % en 2017 à 33 %
en 2018 puis à 31,0 % du produit intérieur brut entre 2017 et 2021.
75 710
80 808
85 082
92 767
104 146
116 842
118 826
149 045
153 031
152 478
165 883
179 216
198 630
194 157
200 283
195 817
196 685
182 711
192 116
183 233
175 668
177 125
50000
70000
90000
110000
130000
150000
170000
190000
210000
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
5
Prélèvements obligatoires 2017-2021 (estimation)
Source : chambre territoriale des comptes et ISEE
2.
Des évolutions divergentes aux causes insuffisamment analysées
L’évolution constatée entre 2017 et 2021 permet de distinguer trois groupes d’impôts. Les
impôts liés à la réforme de la taxe générale sur la consommation ont diminué de 7,5 MdF CFP
entre 2017 et 2021. Le second groupe d’impôts est formé de ceux
- non liés à la réforme de
la taxe générale sur la consommation - dont le produit a diminué de plus de 100 MF CFP
entre 2017 et 2021. Le produit global de ces impôts a diminué de 8,1 MdF CFP entre 2017
et 2021. Le dernier groupe d’impôt est composé des taxes «
dynamiques » c’est
-à-dire celles
dont le produit a augmenté de plus de 100 MF CFP entre 2017 et 2021. Leur produit global
a progressé de 10,4 MdF CFP entre 2017 et 2021.
L’évolution combinée de ces trois groupes d’impôts a majoré les produits fiscaux de
9,5 MdF CFP entre 2017 et 2018, puis a engendré une baisse de 14,7 MdF CFP de recettes
entre 2018 et 2021.
La taxe générale sur la consommation est le seul impôt pour lequel des analyses ont été
menées. Selon ces analyses, le rendement de cet impôt aurait souffert de la multiplicité des
exonérations prévues ainsi que de l’introduction d’un quatrième taux dit «
spécifique » à 6 %
au lieu de 11 % pour certains secteurs et de la taxation à taux réduit de nombreux secteurs.
S’agissant du groupe des impôts décroissants, la chambre const
ate que la baisse des
rendements trouve son origine dans la dégradation de la conjoncture générale : la croissance
économique a été moins forte et la croissance démographique a ralenti. Enfin, la crise
sanitaire a frappé le territoire en 2020 et en 2021.
S’agissant des impôts dynamiques, la progression de leurs rendements découle de mesures
règlementaires favorables en termes de taux et d’une inflation importée ayant majoré leur
assiette taxable.
Si l’analyse rétrospective de l’évolution des recettes fiscales ne s’est jamais imposée avant
la période actuelle compte tenu de leur forte croissance - 72 MdF CFP en 2000,
100 MdF CFP en 2004, 145 MdF CFP en 2007, 192 MdF CFP en 2012
–
une telle démarche
315 826
328 262
322 778
311 369
314 958
32,6%
33,0%
32,1%
31,5%
31,0%
30,0%
31,0%
32,0%
33,0%
34,0%
0
100 000
200 000
300 000
400 000
2017
2018
2019
2020
2021
MF CFP
Cotisations sociales (MF CFP)
Recettes fiscales (MF CFP)
Total PO (MF CFP)
Taux de prélèvements obligatoires en %
6
apparaît maintenant indispensable dans le contexte de stagnation ou de baisse des recettes
fiscales caractérisant la Nouvelle-Calédonie depuis 2017.
3.
Des mesures principalement non fiscales face à la détérioration de la
situation financière
En réponse à la baisse des recettes fiscales et aux messages de l’Etat et
de la chambre
territoriale des comptes tendant à ce que des mesures fiscales soient prises à compter de
2020, la Nouvelle-
Calédonie a tout d’abord pris entre 2020 et 2022 des mesures
essentiellement non fiscales.
Le principal outil utilisé a été l’emprunt
avec un total emprunté de près de 55 MdF CFP entre
2020 et 2022. Cet apport externe a été porté à 70 MdF CFP en intégrant le versement par
l’Etat de 14,6 MdF CFP de subventions exceptionnelles. Ces financements lui ont permis de
faire face avec rapidité e
t dans les proportions requises par l’ampleur de la crise sanitaire.
En complément des emprunts et des subventions, la Nouvelle-Calédonie a commencé à
mettre en œuvre des mesures fiscales et sociales, principalement en 2022. Deux hausses
des taux de la contribution calédonienne de solidarité ont été décidées en août 2021 et en
juin 2022. La taxe générale sur la consommation sur les alcools a été relevée à compter du
1er octobre 2021. La fiscalité sur les tabacs a été augmenté de 10 % au 1er janvier 2022.
Les cotisations sociales ont été relevées en 2022 par le déplafonnement de la seconde
tranche des cotisations au régime unifié d’assurance maladie maternité et l’intégration des
dividendes des gérants salariés à leur assiette. Enfin des mesures d’économie on
t été prises
sur les dépenses de la Nouvelle-Calédonie et de la CAFAT.
4.
Les perspectives
d’évolution des ressources fiscales
Pour la période 2022-2024, le coût de remboursement des nouveaux emprunts représentera
en moyenne une dépense de 3,0 MdF CFP par an. La hausse des taux de la fiscalité sur les
tabacs ayant entrainé une baisse de la consommation, elle s’est traduite par une diminution
de 1,4 MdF CFP des recettes fiscales en 2023 et 2024. Globalement, le bilan financier de
ces mesures sera négatif de 1,4 MdF CFP en 2023. Il deviendrait positif de 0,8 MdF CFP en
2024.
Toutefois, selon le gouvernement, en 2022, des recettes fiscales élevées voire inattendues
ont
permis une progression globale des produits fiscaux d’une
vingtaine de milliards, pour
atteindre au total environ 200 MdF CFP
. Cette progression s’explique par des facteurs macro
-
économiques (inflation, résilience et reprise de l’économie) ou exceptionnels (importations
agricoles, contentieux fiscaux).
5.
Une programmation fiscale à préciser en distinguant les enjeux
budgétaires de court terme et les réformes de moyen terme
Une réflexion a été engagée fin 2021 par le gouvernement sur les contours d’une réforme
fiscale. Elle a débouché sur le vote d’une délibération du 5 mai 2022 programmant un
ensemble de mesures fiscales et créant un comité de suivi de la réforme fiscale, instance
7
partenariale chargé de débattre des projets fiscaux. Cependant, la chambre observe qu’à la
fin de l’année 2022, peu de mesures ont été votées et que la programmation
a ainsi pris du
retard.
Constatant que la programmation fiscale initiale comprend des mesures visant à créer des
recettes budgétaires et d’autres mesures poursuivant des objectifs économiques et sociaux,
la chambre recommande de délibérer une liste de mesures visant à parer aux principaux
risques budgétaires à court terme, ceux de la Nouvelle-Calédonie et du secteur sanitaire, en
justifiant précisément les rendements attendus.
S’agissant des autres mesures fiscales, la chambre recommande en premier lieu
d’analyser
et de réformer les dépenses fiscales et sociales en évaluant leurs impacts économiques et
sociaux. D’autres réflexions peuvent être poursuivies à moyen terme sur l’orientation du
système de prélèvements obligatoires.
Dépenses fiscales et sociales de 2017 à 2021
Source : chambre territoriale des comptes, agence sanitaire et sociale, CAFAT
6.
Des progrès à réaliser sur le plan de la gouvernance fiscale
La chambre recommande de renforcer la gouvernance fiscale sur plusieurs points. En
premier lieu, la délibération annuelle autorisant la perception des impositions par
l’ordonnateur de la Nouvelle
-
Calédonie doit être élargie à l’ensemble des impositions perçues
sur le territoire. Le processus d’élaboration des textes doit être consolidé par le renfo
rcement
de la documentation fournie aux élus et par l’attribution au comité de suivi de la réforme
fiscale d’une fonction permanente de discussion incluant des avis publics sur les projets de
délibération ou de lois du pays fiscaux et sociaux.
En second li
eu, la chambre recommande d’envisager l’aménagement des règles d’équilibre
budgétaire de la Nouvelle-
Calédonie en permettant l’affectation de recettes fiscales
directement à son budget propre afin de mettre fin au démembrement de l’action publique
par la c
réation d’établissements publics en vue d’exercer et de financer ses missions.
Enfin, la chambre constate que la gouvernance fiscale ne dispose pas des outils d’information
requis pour éclairer les décisions fiscales : insuffisance des statistiques et des analyses
rétrospectives ou prévisionnelles. Elle recommande que la collectivité se dote d’un modèle
49 415
53 624
52 556
49 042
44 278
315 826
328 262
322 778
311 369
314 958
15,6%
16,3%
16,3%
15,8%
14,1%
10,0%
12,0%
14,0%
16,0%
18,0%
20,0%
0
50 000
100 000
150 000
200 000
250 000
300 000
350 000
1
2
3
4
5
Dépenses fiscales et sociales (MF CFP)
Prélèvements obligatoires (MF CFP)
Dépenses fiscales et sociales/PO
8
macroéconomique du territoire et des moyens humains et financiers nécessaires pour
produire les analyses utiles à la prise de décision en matière fiscale.
7.
Poursuivre la modernisation de l’administration fiscale
La chambre formule en dernier lieu plusieurs observations et recommandations relatives à la
modernisation de l’administration fiscale. Celle
-
ci s’est mise en place historiquement par
sédimentation
et apparaît aujourd’hui partagée entre les services de la Nouvelle
-Calédonie,
ceux de l’Etat et ceux de partenaires (CAFAT, OPT, EEC et ENERCAL) chargés de par la loi
du recouvrement de certaines impositions et dont la chambre recommande que des
conventions actent le rôle comptable, lequel déroge au principe du monopole du Trésor.
Il découle de cette organisation un éclatement du recouvrement qui ne favorise pas le pilotage
statistique, l’analyse et les prévisions des recettes fiscales. La chambre considère
ainsi que
la concentration du recouvrement au sein de la direction des services fiscaux par transfert
des impôts gérés par la paierie est une évolution utile qu’elle recommande de finaliser, en
mettant en œuvre les conditions nécessaires à sa réussite et en l’élargissant à terme aux
recettes douanières.
Elle estime ensuite nécessaire de poursuivre la modernisation des systèmes d’information
fiscaux, d’une part en dotant la direction des services fiscaux des moyens requis pour faire
évoluer son système d’information, facteur de productivité et de fiabilité, d’autre part en créant
un système d’information fiscal commun au sein de la direction du budget et des affaires
financières. Cette évolution doit inclure un volet important d’amélioration des relations av
ec
les contribuables que la chambre recommande de conforter par la mise en place d’un circuit
court de remboursement des crédits de taxe générale sur la consommation, la télédéclaration
et le paiement des actes notariés, la généralisation du télérèglement pour tous les
contribuables y compris par carte bancaire et l’étude des conditions de mise en place du
prélèvement à la source.
La chambre estime enfin nécessaire le lancement au sein de la direction des services fiscaux
d’une démarche de contrôle interne
et de gestion de la performance. Elle recommande ainsi
d’engager une mise à jour du code des impôts de la Nouvelle
-
Calédonie et l’élaboration d’une
documentation électronique des règles et des procédures fiscales.
En dernier lieu la chambre recommande de dynamiser le contrôle fiscal, dont les résultats
sont perfectibles, par l’utilisation de l’intelligence artificielle, et de l’intensifier dans le cadre du
comité opérationnel territorial anti-
fraude récemment créé. L’autre voie recommandée par la
chambre e
st de renforcer le cadre extraterritorial de la lutte contre l’évasion et la fraude fiscale
d’une part en finalisant l’intégration à l’accord international dénommé «
convention
d’assistance administrative mutuelle
» lequel permet sous l’égide de l’OCDE de
développer
les échanges d’information et les coopérations avec les pays signataires de l’accord
; d’autre
part d’élaborer des conventions fiscales avec les territoires de la zone Pacifique en priorisant
ceux n’étant pas partie à la convention d’assistance
administrative mutuelle, comme par
exemple la Polynésie française, le territoire des Iles Wallis et Futuna ou le Vanuatu.
9
A la suite de ces observations la chambre émet deux recommandations de régularité et douze
recommandations de performance visant à améliorer la gestion, sécuriser les procédures et
garantir le bon emploi des fonds publics.
N°
Recom.
Intitulé
Nature
(1)
Domaine
(2)
Impact
financier
(3)
Degré
d’importance
(4)
Degré de
mise
en œuvre
(5)
Echéance
3
Elargir, dès le vote du budget 2023, à
l’ensemble des impositions de toute
nature quel que soit l’organisme qui en
assure le recouvrement sur le territoire, la
formulation de la délibération annuelle du
congrès renouvelant le consentement de
l’impôt.
Régularité
Gouvernance
et
organisation
interne
Non
Majeur
Non
mis
en œuvre
2023
7
Elaborer sans délai des conventions entre
la direction des finances publiques, la
Nouvelle-Calédonie et les partenaires du
recouvrement concernés : la CAFAT, les
sociétés EEC et ENERCAL et l’OPT.
Régularité
Relation avec
des tiers
Non
Très
important
Non
mis
en œuvre
2023
1
Mettre en œuvre sans délai le projet de
délibération créant l’établissement public
chargé du remboursement de la dette de
la Nouvelle-Calédonie ainsi que le projet
de loi du pays affectant à celui-ci une
ressource
fiscale
en
élargissant
à
l’ensemble de la dette de la Nouvelle
-
Calédonie
l’objet
de
l’établissement
public.
Performance
Situation
financière
De
3MdF
CFP
à
6MdF CFP
pour la NC
Majeur
Non
mis
en œuvre
2023
2
Analyser
et
réformer
les
dépenses
fiscales et sociales en évaluant leurs
impacts économiques et sociaux dans la
perspective d’accroître leur efficacité au
regard des pertes de recettes induites.
Performance
Gouvernance
et
organisation
interne
Plusieurs
MdF CFP
Majeure
Non
mis
en œuvre
2024
4
Pérenniser le comité de suivi de la
réforme fiscale en un comité de suivi de la
fiscalité chargé de rendre et publier un
avis systématique sur les projets de
délibérations ou de lois du pays fiscaux et
sociaux.
Performance
Gouvernance
et
organisation
interne
non
Important
Non
mis
en œuvre
2023
5
Affecter
des
ressources
fiscales
spécifiques au budget propre de la
Nouvelle-Calédonie
Performance
Situation
financière
Plusieurs
MdF CFP
Majeur
Non
mis
en œuvre
2023
6
Mettre en place en 2023 un modèle
macroéconomique du territoire et produire
des
statistiques
et
des
analyses
rétrospectives et prospectives par impôt
et par organisme ainsi qu’une évaluation
fiable
des
impacts
économiques
et
sociétaux
des
mesures
fiscales
envisagées.
Performance
Gouvernance
et
organisation
interne
Non
Majeur
Mise
en
œuvre
incomplète
2023
8
Finaliser le transfert des impôts gérés par
la
paierie,
y
compris
les
recettes
douanières, en prévoyant l’adaptation des
procédures et des moyens nécessaires et
étudier les
conditions de mise en œuvre
du prélèvement à la source.
Performance
Gouvernance
et
organisation
interne
Oui négatif
d’environ
150
MF
CFP/an
Très
important
Mise
en
œuvre en
cours
2023/24/26
9
Mettre en place à échéance 2024 un
système d’information au sein
de la
direction du budget et des affaires
financières, pouvant traiter les flux de la
direction des services fiscaux, de la
direction régionale des douanes et toute
autre donnée nécessaire au suivi des
recettes et à l’élaboration de données
statistiques o
u d’analyse.
Performance
Gouvernance
et
organisation
interne
Coût
du
logiciel
Très
important
Non mise
en œuvre
2024
10
N°
Recom.
Intitulé
Nature
(1)
Domaine
(2)
Impact
financier
(3)
Degré
d’importance
(4)
Degré de
mise
en œuvre
(5)
Echéance
10
Moderniser les procédures fiscales en
généralisant l’obligation de télérèglement
pour les contribuables et en prévoyant la
possibilité de télépaiement par carte
bancaire,
en
mettant
en
place
la
télédéclaration
des
droits
d’enregistrement et de la transcription des
actes notariés et le circuit court de
remboursement des crédits de taxe
générale sur la consommation sans
ordonnancement préalable.
Performance
Gouvernance
et
organisation
interne
Dépenses
peu
importantes
Majeur
Mise
en
œuvre
incomplète
2024
11
Engager à échéance 2024 une mise à jour
du code des impôts de la Nouvelle-
Calédonie et mettre en place une
documentation électronique des règles et
des procédures fiscales.
Performance
Gouvernance
et
organisation
interne
Non,
hormis
la
charge RH
Important
Non mise
en œuvre
2024
12
Mettre en place un service du contrôle
interne et de la performance au sein de la
direction des services fiscaux
Performance
Gouvernance
et
organisation
interne
Coût
du
service
Important
Non mise
en œuvre
2023
13
Dynamiser
le
contrôle
fiscal
par
l’utilisation de l’intelligence artificielle et
intensifier les actions de contrôle fiscal de
la direction des services fiscaux en lien
avec le COTAF.
Performance
Gouvernance
et
organisation
interne
Positif
Important
Non mise
en œuvre
2024/25
14
Elaborer des conventions fiscales avec
les territoires de la zone Pacifique en
priorisant ceux n’étant pas partie à la
convention d’assistance administrative
mutuelle en matière fiscale.
Performance
Relation avec
des tiers
Positif
Très
important
Mise
en
œuvre en
cours
2023/26
(1) Nature : Régularité, Performance.
(2) Domaines : Achats, Comptabilité, Gouvernance et organisation interne, Situation financière, GRH, Situation patrimoniale, Relation
avec des tiers.
(3) Oui (montant estimé le cas échéant), non.
(4) Majeur
–
Très important
–
Important.