ENTITÉS ET POLITIQUES PUBLIQUES
LE RECOURS
PAR L’ÉTAT
AUX PRESTATIONS
INTELLECTUELLES
DE CABINETS
DE CONSEIL
Rapport public thématique
Synthèse
Juillet 2023
2
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
g
AVERTISSEMENT
Cette synthèse est destinée à faciliter la lecture et l’utilisation du
rapport de la Cour des comptes.
Seul le rapport engage la Cour des comptes.
Les réponses des administrations, des organismes et des collectivités
concernés figurent en annexe du rapport
.
3
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Sommaire
Introduction
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
1
Les données budgétaires et comptables sont toujours
imprécises
9
2
Une doctrine d’emploi incomplète et un pilotage
mal assuré
11
3
Des dispositifs de recours aux marchés mal adaptés
13
4
Le recours aux cabinets de conseil n’est pas exempt
d’anomalies au regard du droit des marchés
15
5
Du bon usage des cabinets de conseil
17
Recommandations. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
5
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Introduction
Pour remplir leurs missions, l’État et ses établissements publics font appel, en
appui de leurs propres services et pour des prestations en principe ponctuelles
et à forte technicité, à des cabinets privés qu’ils mandatent dans le cadre de
marchés publics .
Pour près des trois quarts des 890 M€ versés à ce titre par l’État en 2021, les
prestations externalisées concernent le domaine informatique, et notamment
la réalisation de travaux de développement de programmes exigeant des
qualifications dont l’État, compte tenu du degré de spécialisation requis et de
la vitesse de péremption des connaissances, ne dispose pas en proportion de
ses besoins .
Prestations externes des ministères civils en 2021 (M€)
Expertises
techniques
380,9
Audit et conseil stratégie SI
140,6
Conseil en stratégie
et organisation
128,3
Conseil
et expertise métier
77,0
Étude projet
applicatif
63,3
Autres
98,8
Source : Cour des comptes à partir de données de la direction du budget
6
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Les autres missions commandées par l’État, objets de ce rapport, portent sur des
prestations de conseil, à hauteur de 270,5 M€ en 2021
1
et de 176,8 M€ en 2022 en
autorisations d’engagement (nouveaux contrats signés) et de 233,6 M€ en 2021 et
de 200,2 M€ en 2022 en crédits de paiement (décaissements) .
Elles comportent, à
la diff
érence des précédentes, une dimension essentiellement intellectuelle prenant
la forme de travaux d’études, de conception, d’accompagnement et d’aide à la mise
en œuvre de projets, notamment de modernisation ou de transformation .
Les dépenses de conseil constituent une part minime des dépenses de l’État
(0,04 % en 2022) et même de ses dépenses de fonctionnement (0,25 %)
2
Elles
ont néanmoins triplé entre 2017 et 2021 .
1 .
Dont 38 % au titre du seul accord-cadre interministériel relatif à la transformation de l’action
publique .
2 .
Annexe au projet de loi de finances pour 2023 .
3 .
Cour des comptes,
Le recours par l’État aux conseils extérieurs
, communication à la commission
des finances du Sénat, mars 2015 .
0
50
100
150
200
250
300
2014
2018
2019
2020
2021
2022
Autorisations d'engagement
Crédits de paiement
Évolution des dépenses de prestations intellectuelles depuis 2014 (M€)
Source : Cour des comptes à partir de données de la direction du budget
À la demande de la commission des finances du Sénat, la Cour avait consacré un
rapport à ce sujet en 2015
3
, dans lequel elle relevait notamment l’absence d’un
cadre cohérent et de dispositions claires pour permettre aux ministères et entités
concernées de faire un usage pertinent des prestations externes .
Elle formulait
des recommandations pour corriger ces lacunes .
7
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Or, plusieurs constats dressés à l’époque sont toujours d’actualité, comme
l’ont montré différentes enquêtes conduites par la Cour depuis cette date, de
même que les rapports établis en 2022 par l’Assemblée nationale
4
et le Sénat
5
Des progrès ont été faits dans la dernière décennie, par exemple en matière
de déontologie, mais les avancées les plus significatives ont été réalisées dans
la période très récente, sous la pression de l’actualité . Dans une circulaire
du 19 janvier 2022, le Premier ministre a défini une «
nouvelle politique de
recours aux prestations intellectuelles
», qui introduit, pour l’avenir, de sensibles
améliorations . Les modalités de sa mise en œuvre doivent cependant encore être
précisées et complétées et leur application vérifiée .
4 . Assemblée nationale, Rapport de la commission des finances, de l’économie et du contrôle
budgétaire, en conclusion des travaux d’une mission d’information
relative aux différentes
missions confiées par l’administration de l’État à des prestataires extérieurs
; janvier 2022 .
5 . Sénat, Rapport fait au nom de la commission d’enquête sur
l’influence croissante des cabinets
de conseil privés sur les politiques publiques, Un phénomène tentaculaire
, mars 2022 .
9
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
1
Les données budgétaires
et comptables sont toujours
imprécises
Il reste difficile d’appréhender
précisément le niveau et l’évolution
dans le temps du recours aux
prestations intellectuelles . Pour une
part, cela résulte de l’inadaptation
des référentiels comptables et des
outils de suivi des dépenses de
l’État . L’impossibilité de disposer de
données fiables découle aussi, faute
d’une définition précise et partagée
des différents types de prestations
de conseil, de l’hétérogénéité des
pratiques et d’interprétations
divergentes des nomenclatures
utilisées . La définition du périmètre
et des modalités de traitement des
missions de conseil doit dès lors être
précisée et harmonisée et le dispositif
de suivi amélioré .
Dépenses de conseil du secteur public en 2021 (M€)
Source : Cour des comptes à partir des estimations de Syntec conseil, après
consultation des structures homologues représentatives des entreprises de conseil
0
500
1 000
1 500
2 000
2 500
3 000
3 500
4 000
4 500
5 000
France
Allemagne Royaume-Uni
Italie
Espagne
Par ailleurs, les dépenses de conseil
exposées par les opérateurs, qui
assurent pourtant une part majeure
de la mise en œuvre des politiques
publiques, ne sont pas suivies et
comptabilisées comme celles des
ministères . Tout en tenant compte
des statuts juridiques spécifiques de
ces entités, un travail d’harmonisation
devrait être engagé en ce sens . Il
permettrait aussi une consolidation
des données .
11
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Le recours à une prestation externe
peut être une solution utile – parfois
indispensable – à la préparation et à
la mise en œuvre de certains volets
des politiques publiques . C’est le cas,
en particulier, lorsqu’il faut répondre
à un besoin non prévisible et non
permanent ou faire face à un besoin de
compétences rares ou très spécialisées .
Dans certaines circonstances, l’appel
à un cabinet peut aussi être motivé
par le souci de disposer d’une
appréciation complémentaire de celle
des administrations, ou par un afflux
exceptionnel de projets dont la charge
excède ponctuellement les moyens ou
les compétences des équipes . Aussi,
l’externalisation d’une partie des
tâches relevant des administrations
n’appelle pas d’objection de principe .
Cependant, la pratique a pu conduire
à un usage inapproprié des missions
de conseil . Tel est le cas lorsque des
prestataires extérieurs sont appelés
à remplir des fonctions relevant du
« cœur de métier » de l’administration,
y compris des tâches d’exécution à
caractère permanent, ou à intervenir
dans le processus de décision ou
au titre de missions régaliennes, ou
encore quand leur association répétée
induit des phénomènes d’abonnement,
de dépendance, de perte de
compétences voire de démotivation
des agents publics .
La circulaire du Premier ministre de
janvier 2022 a entendu introduire
– avec retard – une plus grande
cohérence . En dépit des améliorations
notables qu’elles apportent, ces
orientations n’ont pas toutes un
caractère opérationnel . Elles devraient
être complétées, après une réflexion
sur le périmètre et la nature des
missions de l’État, en mettant à
la disposition des gestionnaires un
guide pratique précisant en particulier
les circonstances dans lesquelles
le recours à un cabinet est légitime
et présente une valeur ajoutée, et
explicitant les modalités de ce recours .
La circulaire du Premier ministre de
janvier 2022 a mis en place un cadre
renforcé, qui reprend la plupart des
recommandations formulées par
la Cour en 2015 et par les récents
rapports parlementaires . Cependant,
ces nouvelles dispositions exigent une
animation interministérielle claire et
cohérente, offrant aux gestionnaires
des garanties accrues de flexibilité,
de sécurité et de prévisibilité et aux
responsables une capacité suffisante
de suivi, d’orientation et d’arbitrage .
Une doctrine d’emploi
incomplète et un pilotage
mal assuré
2
12
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Une doctrine d’emploi incomplète
et un pilotage mal assuré
En particulier, le partage des respon-
sabilités d’orientation et de suivi et les
modalités pratiques de la coordination
entre la direction des achats de l’État
(DAE) et la direction interministérielle
de la transformation publique (DITP),
toutes deux chargées de compétences
transversales en ce qui concerne
le recours aux cabinets de conseil,
doivent être clarifiées, de manière
à ce que le recours à des prestataires
extérieurs fasse l’objet d’une véritable
unité de pilotage .
13
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
L’administration ne s’est pas toujours
donné les moyens d’assurer dans des
conditions satisfaisantes le pilotage
des opérations, la préparation et
la négociation des marchés de
consultants et l’accompagnement
des missions qu’elle leur confie . Ceci
est d’autant plus préoccupant que les
dispositifs de contrôle des marchés
ont été progressivement allégés .
Ainsi, la définition préalable des
besoins est souvent défaillante . Les
pertes de savoir-faire ou d’expérience
au sein des administrations mais
aussi une identification insuffisante
des ressources internes disponibles
conduisent les ministères et, dans une
moindre mesure, les établissements
publics de l’État, à se tourner vers des
intervenants extérieurs . Dans certains
cas, ce recours intervient alors même
que les missions auraient pu être
conduites en mobilisant des capacités
d’expertise internes, disponibles mais
pas identifiées, par exemple au sein
des inspections générales ou parmi les
agents en attente d’affectation .
Des initiatives sont en cours, y compris
au plan interministériel, pour constituer
à terme un « vivier » des qualifications
et compétences ou pour accélérer
les programmes de formation des
agents à la conduite de projets ou à la
réalisation de prestations de conseil en
interne . Plus largement, l’État devrait
se doter de moyens de partage de
l’information pour que des missions
jusqu’alors confiées à des cabinets de
conseil privés soient progressivement
couvertes par des ressources internes
(personnels des services centraux ou
déconcentrés, inspections générales,
recrutements, etc .) ou sous des formes
alternatives plus adaptées et moins
coûteuses prévues par les dispositifs
existants (contrats de projet, par
exemple) .
Les administrations ont fait un usage
très large du principal support juridique
utilisé pour recourir aux prestations
externes, la formule des accords-cadres,
qui constitue une solution de facilité,
parfois au détriment de la rigueur .
Les accords-cadres offrent aux
ministères la possibilité de souscrire
à des prestations de conseil en
mutualisant les coûts administratifs
de préparation et de mise en place des
marchés . Ils induisent ainsi des gains
de temps et une plus grande réactivité
ainsi que l’assurance de disposer plus
facilement d’une offre adaptée . Ils
sont, à cet égard, un outil précieux .
Cependant, l’option a été retenue de
mettre en œuvre les accords-cadres en
privilégiant une exécution par l’émission
de simples bons de commande plutôt
que par la passation de marchés
« subséquents »
6
Or, le recours aux
marchés subséquents est nécessaire
quand le service attendu du prestataire
3
Des dispositifs de recours
aux marchés mal adaptés
14
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Des dispositifs de recours aux marchés
mal adaptés
et les moyens nécessaires ne sont pas
définis par l’accord-cadre et doivent être
précisés pour chaque projet . Ce choix
d’exécuter les accords-cadres par simples
bons de commande, qui ne s’imposait
pas dès lors que la majorité des
opérations ne relevait pas de l’urgence,
a des conséquences préjudiciables . Dans
de nombreux cas, la prestation fournie
répond mal aux besoins . Il en résulte
aussi des surcoûts et des prolongations
de missions dans des conditions qui ne
sont pas prévues par les règles de la
commande publique .
La décision prise de reconduire ce mode
de gestion des marchés à l’occasion
de la passation du nouvel accord-
cadre relatif à la transformation de
l’action publique porté par la DITP,
notifié en janvier 2023, est critiquable
car elle rend possible la répétition
des anomalies constatées par la Cour .
Une autre solution permettrait de
concilier la rapidité d’exécution, qui
s’impose en cas d’urgence avérée, et
la nécessaire rigueur dans le recours
aux prestataires . En effet, le code
de la commande publique prévoit
la possibilité de passer des accords-
cadres dits « mixtes », dont la mise en
œuvre peut intervenir indifféremment,
en fonction des caractéristiques de
chaque projet par l’émission de bons
de commande ou par la passation de
marchés subséquents .
6 . Lorsque l’objet du marché et son prix sont arrêtés avec précision dans l’accord-cadre,
la définition des modalités d’exécution (quantités, délais) est renvoyée à des bons de
commande adressés au prestataire retenu . Quand ce n’est pas le cas, la passation de marchés
complémentaires, dits « subséquents », est nécessaire .
15
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Le recours aux cabinets de conseil
n’est pas exempt d’anomalies
au regard du droit des marchés
Le contrôle par la Cour de plus d’une
centaine de marchés de conseil passés
et de bons de commande émis entre
2019 et 2022 révèle un recours excessif
à certaines procédures ou facilités,
des imprécisions, des dépassements
d’enveloppes financières ou de délais .
La Cour a conduit son instruction sur
chacun de ces marchés avec le souci
d’apprécier, sans préjudice des suites qui
pourraient leur être données par ailleurs,
si les anomalies constatées relevaient
des cas susceptibles de constituer
des infractions sanctionnables par les
juridictions financières .
4
Le code des juridictions financières fixe le régime de responsabilité
des gestionnaires publics applicable à compter du 1
er
janvier 2023
Relèvent des sanctions pouvant être prononcées par la Cour des comptes
ou par les chambres régionales des comptes : tout justiciable qui, par une
infraction aux règles relatives à l’exécution des recettes et des dépenses ou à
la gestion des biens de l’État, des collectivités et de certains établissements
et organismes, commet une faute grave ayant causé un préjudice financier
significatif (art . L . 131-9) ; toute personne occupant un emploi de direction
qui, dans l’exercice de ses fonctions, cause à l’organisme un préjudice
financier significatif par des agissements manifestement incompatibles
avec les intérêts de celuici, par des carences graves dans les contrôles qui lui
incombaient ou par des omissions ou négligences répétées dans son rôle de
direction (art . L . 131-10) ; tout justiciable qui, dans l’exercice de ses fonctions
ou attributions, en méconnaissance de ses obligations et par intérêt
personnel direct ou indirect, procure à une personne morale, à autrui, ou à
lui-même, un avantage injustifié, pécuniaire ou en nature (art . L . 131-12) .
Certains écarts au droit en vigueur ont
été constatés . Ils relèvent pour la plupart
d’une application insuffisamment
rigoureuse des dispositions du code
de la commande publique mais ne
constituent pas des irrégularités au
sens des nouvelles règles relatives à la
responsabilité des gestionnaires publics
inscrites dans le code des juridictions
financières (CJF) . Cependant, ces
anomalies exposent l’administration
et ses agents à des risques et peuvent
altérer la qualité et l’efficacité des
procédures de préparation et d’exécution
des marchés de conseil . Les dispositions
nécessaires doivent être prises afin d’y
remédier rapidement .
17
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Du bon usage des cabinets
de conseil
5
Le recours aux cabinets de conseil
n’a cessé de se développer au
cours de la dernière décennie,
notamment dans le cadre de la
démarche de « modernisation » ou de
« transformation » des administrations
publiques . Il a pu parfois être considéré
comme une marque de modernité
administrative .
De plus, jusqu’à 2022, le recours aux
accords-cadres a parfois été perçu
comme ouvrant aux ministères un
droit de tirage ne nécessitant pas
une justification précise quant aux
besoins et aux moyens d’y répondre .
Ce phénomène s’est trouvé amplifié
par le fait qu’un certain nombre des
missions de conseil ont bénéficié de
financements du programme budgétaire
interministériel piloté par la DITP, sans
que les ministères aient à en supporter le
coût intégral sur leurs propres dotations .
Pressé par la nécessité de prendre des
mesures en urgence au début de 2022,
et faisant le constat de l’impossibilité
d’une action efficace sur la qualité de
la gestion et du suivi des prestations
externes dans un délai réduit faute
d’une stratégie interministérielle
partagée, le Premier ministre a prescrit
aux ministères de diminuer de «
15 %
au moins
» en 2022 par rapport à
2021 leurs dépenses à ce titre . Les
engagements des ministères ont été
réduits de 35 % .
Un nouvel objectif a été fixé pour
2023, qui prévoit une baisse de 35 %
par rapport à la même base de 2021,
soit un niveau d’engagement stable
par rapport à 2022 . Le recours à une
norme forfaitaire pour inciter les
services à enrayer la croissance de
leurs charges de prestations externes
donne un signal utile mais il ne saurait
se substituer à des mesures ciblées,
décidées après une analyse préalable
et documentée des déterminants de
la décision d’externaliser certaines
prestations .
Les recommandations faites à
l’administration, au terme de l’enquête
de la Cour, de compléter et préciser
la doctrine d’emploi du recours aux
prestations intellectuelles de cabinets
de conseil, par exemple sous la forme
d’un guide pratique, et de mettre en
place des outils propres à en fiabiliser
le suivi et le contrôle sont de nature à
en permettre un usage plus approprié .
À ces conditions, le recours à des
prestations externes, plutôt que de
constituer une modalité inévitable et
coûteuse de mise en œuvre – voire de
conception – des politiques publiques,
retrouverait une place plus ajustée et
mieux maîtrisée parmi les différents
instruments à la disposition des
administrations pour conduire leurs
missions .
19
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Recommandations
1.
Adopter une définition unique et
stable des prestations intellectuelles
de conseil commandées à des
cabinets privés
(SGG, DAE, DITP)
2.
Établir, sur l’ensemble du
périmètre de l’État (administrations
et opérateurs), des données de
gestion et de suivi exhaustives et
fiables relatives à tous les types de
prestations intellectuelles ; à cet
effet, préciser les familles d’achat
concernées, définir des règles
claires d’imputation des dépenses
correspondantes et adapter les
outils et référentiels budgétaires et
comptables
(DB, DGFiP).
3.
Compléter la doctrine d’emploi
du recours par les services de l’État
à des cabinets de conseil et mettre
à la disposition des ministères et
opérateurs un guide explicitant les
circonstances et modalités de ce
recours
(DAE, DITP)
4.
Assurer au niveau interministériel
un pilotage unifié du recours par l’État
aux cabinets de conseil, en clarifiant
et formalisant les responsabilités
respectives de la direction des
achats de l’État et de la direction
interministérielle de la transformation
publique
(SGG, DAE, DITP)
5.
Imputer l’intégralité des dépenses
de prestations externes effectuées
en application d’accords-cadres sur le
budget des ministères concernés
(DB,
secrétariats généraux des ministères).
6.
En cas de recours à des accords-
cadres pour l’achat de prestations
intellectuelles, privilégier ceux avec
marchés subséquents ou des accords-
cadres mixtes lorsque les stipulations
contractuelles (nature de la prestation,
besoins et objectifs, critères qualitatifs,
livrables, etc .) ne peuvent pas être
définies avec précision
(DAE, DITP,
secrétariats généraux des ministères)
7.
Pour la réalisation des missions
jusqu’alors confiées à des cabinets de
conseil privés, faire appel chaque fois
que possible aux ressources internes
(services centraux et déconcentrés,
inspections générales, recrutements,
etc .) ou à des formes alternatives plus
adaptées et moins coûteuses (contrats
de projet, etc .)
(SGG, DAE, DITP,
secrétariats généraux des ministères)
8.
Mettre en œuvre un contrôle
interne et un contrôle budgétaire et de
régularité des marchés de prestations
de conseil et de leur exécution
adaptés aux risques qu’ils comportent
(DAE, DITP, DB, secrétariats généraux
des ministères).