RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS,
ORGANISMES ET PERSONNES CONCERNÉS
LE RECOURS
PAR L’ÉTAT
AUX PRESTATIONS
INTELLECTUELLES
DE CABINETS
DE CONSEIL
Rapport public thématique
Juillet 2023
•
Le recours par l'État aux prestations intellectuelles de cabinets de conseil -juillet 2023
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RÉPONSES
DES
ADMINISTRATIONS,
ORGANISMES ET PERSONNES
CONCERNÉS
Réponses reçues
à la date de la publication (10 juillet 2023)
Réponse de la Première ministre
................................................................
4
Réponse du président de l’Agence nationale pour la formation
professionnelle des adultes (AFPA)
.........................................................
17
Destinataires n’ayant pas d’observation
Monsieur le président-
directeur général de l’Agence de l’environnement
et de la maîtrise de l’énergie (A
deme)
Monsieur le directeur général de Pôle emploi
Destinataires n’ayant pas répondu
Monsieur le président-
directeur général de l’Union des groupements
publics (UGAP)
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RÉPONSE DE LA PREMIÈRE MINISTRE
Les travaux de la Cour ont été engagés dans le cadre d'un nouveau
dispositif associant les citoyens à la programmation de ses travaux. Je
salue cette innovation qui est aussi un des engagements de la France au
sein du partenariat pour un gouvernement ouvert (PGO).
Ce contrôle intervient à la suite de plusieurs missions (mission
d'information de l'Assemblée nationale, commission d'enquête du Sénat,
contrôle de la Cour sur la DITP, mission de l'IGF réalisée à ma demande
pour vérifier la mise en
œuvre
de la circulaire du 19 janvier 2022
encadrant le recours aux prestations intellectuelles), qui ont lourdement
pesé sur les équipes chargées de mettre en œuvre les plans d'action
préalablement décidés en plus de leurs tâches courantes et qui, de surcroît,
ont dû répondre à une quantité tout à fait inhabituelle de demandes de
communications de documents administratifs.
Les constats de la Cour et ses recommandations convergent avec ceux
qui ont conduit le Gouvernement à prendre des mesures fortes pour mobiliser
les administrations vers une meilleure maîtrise des prestations intellectuelles.
La mise en lumière de contributions qu'elle juge défavorablement ne doit pas
faire oublier les propos liminaires de la Cour qui reconnaissent que les
prestations intellectuelles ont aussi une valeur ajoutée réelle pour les
administrations qui les ont commandées, a fortiori quand les emplois
d'administration centrale ont été réduits sur les champs concernés.
La Cour approuve ainsi l'équilibre de la politique interministérielle
définie par la circulaire de janvier 2022 qui a permis de poser les principes
du recours aux prestations intellectuelles, de dire quand elles sont
justifiées, mais aussi de renforcer les mécanismes de suivi et de contrôle
ainsi que les bonnes pratiques à observer dans l'ensemble des services et
établissements publics de l'État.
Plus fondamentalement, le recours important aux prestations
intellectuelles est moins expliqué par des ressources internes qui ne
seraient pas mobilisées
–
les inspections générales sont au travail et il
n'existe pas un volume si important de compétences sans affectation qui
pourraient répondre dans les mêmes proportions aux besoins exprimés
contrairement à ce que l'on pourrait comprendre à la lecture du rapport
–
qu'il n'éclaire sur les besoins de transformation des administrations. Elles
doivent être plus agiles pour s'adapter rapidement aux enjeux des grandes
transitions et être capables de se réorganiser en fonction des priorités
politiques. C'est le sens des réformes portées depuis 2017. Elles doivent
être intensifiées pour que les administrations retrouvent des marges de
manœuvre par la priorisation de leurs activités, la capacité à constituer
des équipes projets et le renouvellement des modalités de travail avec les
autorités politiques, comme je l'ai demandé aux Rencontres des cadres
dirigeants de l’
État le 17 mai dernier.
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Il éclaire aussi sur la nécessité d'investir dans les compétences des
agents publics pour répondre à la mutation des métiers de l'administration
accélérée par l'évolution rapide des technologies et à l'exigence accrue de
résultats mesurables dans la vie concrète de nos concitoyens. Le principe
de mutabilité des services publics est au cœur de nos valeurs partagées.
L'accélération des transitions exige un rythme soutenu de transformation
des postures de l'administration, des compétences et des méthodes de
travail pour mieux répondre aux besoins des autorités politiques et de nos
concitoyens. Le Gouvernement poursuit en ce sens la transformation de la
fonction publique et s'est engagé résolument dans une réforme ambitieuse
de l'encadrement supérieur de l'État ainsi que de la formation initiale et
continue des cadres avec la création de I'INSP.
Ces transformations profondes prendront du temps et il faut pouvoir
répondre aujourd'hui à ces mêmes besoins. Comme le souligne la Cour, les
inspections générales ont été invitées à revisiter leur offre de service et des
initiatives sont prises pour mieux mobiliser les ressources internes. Plus
significativement, le Gouvernement a aussi décidé de renforcer le service
interministériel de conseil interne de la direction interministérielle de la
transformation publique dont les activités sont plus immédiatement
substituables aux activités confiées aux cabinets de conseil privés. Par
ailleurs, les moyens de la direction interministérielle du numérique ont été
également renforcés pour mieux accompagner les grands projets et la
transformation numérique des administrations, ainsi que ceux de la
direction des achats de l'État. Ce mouvement sera poursuivi en PLF 2024.
Mais le Gouvernement assume comme la Cour qu'il sera encore
nécessaire d'avoir recours à l'apport de compétences externes, avec un
contrôle interne renforcé mais aussi avec une attention accrue à ce que les
compétences et méthodes mobilisées dans le cadre d'une mission de conseil
soient capitalisées et transférées aux administrations, selon les principes
posés par la circulaire du 19 janvier 2022. Par ailleurs, le cahier des
charges de l'accord-cadre interministériel de conseil (DITP) a été
profondément revu pour prendre en compte les recommandations de la
mission d'information de l'Assemblée nationale et de la commission
d'enquête du Sénat que le Gouvernement a choisi de mettre en œuvre.
Les ministres et les secrétaires généraux sont pleinement mobilisés
pour mettre en œuvre l'ensemble des décision
s prises pour maîtriser le
recours aux conseils externes et s'assurer qu'ils apportent la valeur ajoutée
attendue. Leur mise en œuvre sera régulièrement auditée pour améliorer
en tant que de besoin le dispositif arrêté.
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Observations relatives aux recommandations
faites par la Cour des comptes
1. Adopter une définition unique et stable des prestations
intellectuelles de conseil commandées à des cabinets privés (SGG, DAE,
DITP).
2. Établir, sur l'ensemble du périmètre de l'État (administrations et
opérateurs), des données de gestion et de suivi exhaustives et fiables
relatives à tous les types de prestations intellectuelles ; à cet effet, préciser
les familles d'achat concernées, définir des règles claires d'imputation des
dépenses correspondantes et adapter les outils et référentiels budgétaires
et comptables (DB, DGFiP).
La nomenclature des achats relève de la DAE, les sujets
d'imputations comptables et budgétaires relèvent de la DB et de la DGFIP.
Le Gouvernement souscrit à cette recommandation à la mise en
œuvre
de
laquelle il travaille déjà, comme indiqué dans le relevé de la Cour. Les
trois directions précitées travaillent ensemble à la mise en place de cette
recommandation. Le Gouvernement présentera la deuxième édition d'un
bilan consolidé de ces dépenses au sein du Jaune « recours aux conseils
extérieurs » annexé au PLF 2024, auquel l'article 164 de la loi de finances
du 30 décembre 2022 pour 2023 a donné une portée législative.
Afin de faciliter ce suivi et le pilotage de l'objectif d'une réduction
du recours à ces prestations, la direction du budget propose désormais des
états automatisés à destination des CBCM et des ministères.
En ce qui concerne les opérateurs et en raison de l'impossibilité
technique à ce jour d'effectuer une consolidation des données comptables,
la loi précise que la fourniture d'informations relatives aux établissements
publics dont les dépenses de fonctionnement sont supérieures à 60
M€ au
cours de l'avant-dernier exercice clos se fera par publication dans un
format ouvert.
Une note technique préparée par la direction du budget viendra
prochainement expliciter les modalités de mise en
œuvre
de cette mesure.
Le fait que ces informations devront être publiées « dans un standard
ouvert, aisément réutilisable et exploitable par un système de traitement
automatisé » permettra de disposer de données de gestion et de suivi sur un
périmètre englobant l'État et ses établissements publics. Il n'appartiendra
pas aux ministères de tutelle des organismes d'assurer le recueil et la
concaténation de ces informations, mais ceux-ci devront veiller à rappeler
aux établissements publics les obligations qui s'imposent à eux en
application de l'article 164 de la loi de finances pour 2023 précitée.
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3. Compléter la doctrine d'emploi du recours par les services de
l'État à des cabinets de conseil et mettre à la disposition des ministères et
opérateurs un guide explicitant les circonstances et modalités de ce
recours (DAE, DITP).
La
politique
interministérielle
de
recours
aux
prestations
intellectuelles a été formalisée dans la circulaire du Premier ministre du
19 janvier 2022. Comme l'a relevé la Cour, le partage de bonnes pratiques
est appelé à s'intensifier tant au niveau de la DAE et, pour le périmètre qui
la concerne, de la DITP.
En revanche, le Gouvernement ne juge pas opportun de définir une
doctrine plus fine d'emploi des prestations intellectuelles à un niveau
interministériel, de décider en lieu et place des ministres et administrations
compétentes les activités qui peuvent être externalisées et celles qui doivent
toujours être assurées en interne, tant cette doctrine d'emploi doit être
fondée sur une analyse métier et prendre en compte les ressources
effectivement disponibles.
Conformément aux dispositions du décret de 2016, sous l'autorité
des ministres, le secrétaire général, avec l'appui du responsable ministériel
des achats, est responsable de la mise en
œuvre
des politiques
interministérielles et de la définition des politiques ministérielles. Le
secrétaire général est également responsable de la conception du dispositif
ministériel de contrôle interne qui donne l'assurance que les pratiques des
administrations
de
son
ressort
sont
conformes
aux
politiques
interministérielles et ministérielles.
4. Assurer au niveau interministériel un pilotage unifié du recours par
l'État aux cabinets de conseil, en clarifiant et formalisant les responsabilités
respectives de la direction des achats de l'État et de la direction
interministérielle de la transformation publique (SGG, DAE, DITP).
1) La structure de pilotage interministérielle des achats est
clairement identifiée et instituée par le décret n° 2016-247 du 3 mars 2016
créant la direction des achats de l'État et relatif à la gouvernance des
achats de l'État. Il précise le rôle de la direction des achats de l'État :
→
elle élabore les stratégies interministérielles concernant les achats
relevant d'une même famille et portant sur les besoins communs à
plusieurs ministères (art. 2-2 0 ) ;
→
elle conclut les marchés publics destinés à répondre, dans le cadre de
la mise en œuvre des stratégies d'achat interministérielles, aux
besoins des services de
l’
État en matière de travaux, services et
fournitures, exception faite du cas où elle en confie la conclusion,
pour son compte, à un autre service de l'État, à I'UGAP, à une autre
centrale d'achat public ou à un établissement public de l'État
(art. 2- 3 0 ) ;
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8
→
elle s'assure de la bonne exécution des marchés publics qu'elle a
conclus ou fait conclure pour son compte (art. 3-1 0 ) ;
→
elle consolide les données relatives aux achats des services de l'État
et de ces établissements publics et organismes ainsi qu'à la
performance des organisations d'achat mises en place par ceux-ci
(art. 3-6 0 ).
Elle confirme également (article 8) que chaque secrétaire général
ministériel, avec l'appui du responsable ministériel des achats :
→
s'assure que les achats du ministère sont conformes à la politique
définie par la direction des achats de l'État. À cet effet, il adresse à
chaque service acheteur du ministère les orientations et instructions
nécessaires ainsi que leurs objectifs de résultats ;
→
s'assure de la mise en œuvre de ces objectifs et de la politique des
achats de l'État par les établissements publics de l'État et les
organismes relevant de la tutelle de son ministre.
Cette gouvernance est confirmée pour les prestations intellectuelles
par la circulaire du 19 janvier 2022 : « au sein de chaque ministère, le
secrétaire général, avec l'appui du responsable ministériel des achats, est
responsable de la mise en
œuvre
des politiques de consommation de
prestations intellectuelles au sein de son périmètre ministériel et du respect
de la politique des achats de l'État ».
2) Si le rôle de la Dl TP a évolué dans le cadre de la circulaire du
19 janvier 2022, il demeure limité à des missions explicitement décrites
dans le mandat qu'elle reçoit de la DAE.
Avant les décisions prises dans le cadre du PAE, le rôle de la DITP
était limité à la passation de deux marchés par délégation et pour le compte
de la DAE dans les conditions prévues à l'article 2-3 0 du décret 2016 :
→
-les prestations d'assistance à la conception et à la mise en
œuvre
opérationnelle de projets de transformation de l'action publique ;
→
les prestations d'accompagnement managérial de la transformation
publique (conception et animation de dispositifs de formations et
d'accompagnement des acteurs de la transformation publique).
Ces deux marchés ne couvrent qu'une partie des prestations
intellectuelles. Pour mémoire, en 2021, les dépenses de l'accord-cadre
interministériel de conseil représentaient 38 % du périmètre des
prestations intellectuelles retenu par la Cour (101,7
M€ sur 270,5
M€
engagés).
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Comme la Cour le note elle-même à juste titre, en cohérence avec
le périmètre limité de ce mandat, la Dl TP ne disposait ni des moyens en
personnel (1 seul acheteur) ni des droits d'accès aux outils comptables
(Chorus) pour assurer un suivi des engagements des ministères.
Le concept de pôle interministériel d'achat de prestations
intellectuelles (PIA-PI) créé par la circulaire du 19 janvier 2022 va plus
loin que ce qui était prévu dans le décret de 2016 : la DAE ne se limite plus
à confier seulement la passation d'un marché interministériel à un service
de l'État qui aurait une compétence particulière sur une catégorie d'achat
donnée, mais l'associe plus largement à sa mission.
Un premier pôle interministériel d'achats (PIA-PI) est ainsi créé au
sein de la DITP pour les prestations intellectuelles limitativement
énumérées qui correspondent à ses compétences métiers : stratégie et
évaluation des politiques publiques, organisation, transformation,
efficacité opérationnelle ; design de service ; sciences comportementales ;
facilitation,
co-développement,
accompagnement
managérial
des
transformations
innovation
et
expérimentation
;
participation
et
consultation citoyennes cartographie, amélioration et simplification des
parcours usagers, écoute usagers, panels d'usagers. La mission du PIA-PI
est précisément décrite :
→
animer la communauté des acheteurs et services prescripteurs et
partager les bonnes pratiques entre ministères et établissements
publics de l'État ;
→
concevoir, négocier et passer des accords-cadres interministériels sur
le périmètre concerné permettant de mettre à disposition des
différents ministères et établissements publics de l'État des
prestations de qualité aux meilleurs coûts pour ces catégories
d'achats ;
→
apporter un conseil aux acheteurs et services prescripteurs de
prestations intellectuelles dans l'expression des besoins et leurs
traductions dans les bons de commande, d'une part, et dans la
résolution d'incidents importants dans l'exécution des prestations,
d'autre part ;
→
apporter en tant que de besoin les éléments de comparaison dont il
dispose pour permettre aux ministères d'apprécier la tarification
proposée par les fournisseurs de prestations intellectuelles ;
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→
mettre à disposition des ministères une base de données sur les
prestations déjà commandées par l'État, les agents publics ayant
porté ces projets et éventuellement les livrables qui peuvent être
partagés ;
→
collecter les évaluations des prestations rendues par les services
bénéficiaires ; conduire une revue semestrielle avec les titulaires de
marchés interministériels des prestations rendues et de leur
évaluation ;
→
assurer un suivi, en tien avec la direction du budget et avec chaque
ministère, des dépenses, de l'exécution des marchés, de la conformité
aux politiques de consommation de prestations intellectuelles selon
un cadre harmonisé ; rendre compte annuellement de la bonne
exécution de ces objectifs.
Par ailleurs, les commandes supérieures à 500 000
€
relevant du
périmètre décrit ci-dessus doivent être approuvées par un comité
d'engagement présidé par le secrétaire général et associant la Dl TP et les
inspections ou conseils généraux compétents. Il en va de même pour les
bons de commandes contribuant à la satisfaction d'un même besoin et qui
en cumulé entraînent un dépassement du seuil de 500 000
€
. Ce contrôle
interministériel ne fait pas obstacle à ce que les secrétaires généraux
définissent des seuils plus bas en fonction de leur analyse des risques
propres à leur ministère sans que l'avis de la DITP soit obligation.
Enfin, elle demande à la DB de mettre en place un suivi de la
dépense dès 2022 en mobilisant aussi les contrôleurs budgétaires et
comptables. Ce suivi prendra la forme d'un tableau de bord
périodiquement mis à jour et communiqué à la DITP.
Au total, le Gouvernement ne partage pas l'avis de la Cour et estime
que l'organisation actuelle est claire s'agissant des missions respectives de
la DAE et de la DITP.
5. Imputer l'intégralité des dépenses de prestations externes
effectuées en application d'accords-cadres sur le budget des ministères
concernés (DB, secrétariats généraux des ministères).
Cette recommandation s'appuie sur une compréhension erronée de
la Cour. Les dépenses de prestations commandées par les administrations
dans la cadre d'un accord-cadre sont imputées sur leur propre budget. Les
ministères n'ont pas de droit de tirage sur les crédits de la DITP.
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Les moyens de conseil interne de la DITP sont un service mutualisé
qui appuie les ministères à leur demande. La DITP intervient alors avec
ses consultants internes et peut, dans les conditions confirmées par la
circulaire du 19 janvier 2022, faire appel à des prestations externes.
Lorsqu'elle prend un prestataire, la DITP fonctionne en équipe intégrée de
consultants internes et de consultants externes, mais les travaux demeurent
toujours réalisés sous la responsabilité du directeur de projet de la DITP.
La DITP passe alors la commande et en assure la bonne exécution : c'est
pourquoi, ces prestations étant réalisées pour son compte et sous sa
direction, les coûts correspondants sont imputés sur son budget, même si
les missions de la DITP sont réalisées au bénéfice des ministères. Les
ministères sont bien informés des coûts de prestation externe engagés par
la DITP dans les missions qui lui sont confiées. Leur accord formel est
requis préalablement à l'engagement de consultants externes et une partie
du coût est même pris en charge par les ministères. Pour mémoire, en 2021,
les engagements de la DITP représentaient 4,7 % des 270,5
M€ du
périmètre retenu par la Cour.
Les crédits du FTAP sont pour leur part affectés aux projets de
transformation des ministères qui reçoivent une délégation pour engager
les crédits correspondants directement. Les ministères sont donc
directement en contrôle des prestations qu'ils commandent dans le cadre
de ces projets dont ils sont responsables de l'exécution opérationnelle,
contractuelle et budgétaire.
Le Gouvernement reste attaché à ce que les dépenses demeurent
imputées sur le budget de l'autorité qui les ordonne et qui les exécute sous
sa responsabilité. Les prestations de conseil extérieur relevant de crédits
interministériels (programmes 348-349-362-363-364-723) feront l'objet
d'un suivi sur une enveloppe distincte. La direction du budget pourra,
autant que de besoin, s'adresser aux ministères ordonnateurs de ces
dépenses pour obtenir toute justification utile.
6. En cas de recours à des accords-cadres pour l'achat de
prestations intellectuelles, privilégier ceux avec marchés subséquents ou
des accords-cadres mixtes lorsque les stipulations contractuelles (nature
de la prestation, besoins et objectifs, critères qualitatifs, livrables, etc.) ne
peuvent pas être définies avec précision (DAE, DITP, secrétariats
généraux des ministères).
Les bénéfices des accords-cadres sont reconnus par la Cour mais
celle-ci interroge le choix du marché à bons de commande pour des
prestations intellectuelles, lui préférant le mécanisme des marchés
subséquents.
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12
S'agissant du nouvel accord-cadre interministériel de conseil passé
pour le compte de la DAE par la DITP en 2022, le choix du recours à un
marché à bon de commandes a été mûrement pesé et relève, contrairement
à ce que laisse entendre la Cour, d'une décision interministérielle prise sur
la base d'une analyse juridique documentée à l'issue d'une réunion
interministérielle présidée par mon cabinet, ayant associé l'ensemble des
parties prenantes de l'accord-cadre.
Cette décision prise au cas d'espèce n'est pas une décision générale,
et conformément à l'article R. 2162-2 du code de la commande publique,
lorsque l'accord-cadre ne fixe pas toutes les stipulations contractuelles, il
donne lieu à la conclusion de marchés subséquents ; lorsque l'accord-
cadre fixe toutes les stipulations contractuelles, il est exécuté au fur et à
mesure de l'émission de bons de commande.
Sur les questions de la précision des UO
Les UO du nouvel accord-cadre ont été retravaillées à la suite de
l'échange avec la DAJ des ministères économiques et financiers auquel la
Cour fait référence. Ainsi, l'accord-cadre interministériel relatif à des
prestations de conseil en stratégie, en cadrage et conduite de projet et en
efficacité opérationnelle (AC Conseil) détaille de manière plus fine les unités
d'
œuvre
(UO) du marché afin de correspondre aux différents types de
besoins décrits plus précisément et en créant une distinction entre
prestations simples, moyennes ou complexes, répondant aux observations de
la Cour sur le précédent accord-cadre où les UO étaient effectivement moins
précises. Les précisions apportées à la définition des UO sont désormais de
nature à garantir la bonne compréhension, par les candidats et les
bénéficiaires de l'AC, du contenu des prestations en fonction des niveaux de
complexité préalablement définis, sans qu'il soit nécessaire d'y apporter des
compléments lors de l'émission des bons de commande, seules les quantités
commandées pouvant faire l'objet d'échanges préalables avec les titulaires.
Sur les questions relatives à la négociation
En premier lieu, il est important que le service qui achète une
prestation s'assure du juste coût de la commande par rapport à son besoin,
ce qui est rappelé par la circulaire du 19 janvier 2022.
Les bons de commande sont des documents écrits adressés aux
titulaires de l'accord-cadre qui précisent celles des prestations, décrites
dans l'accord-cadre, dont l'exécution est demandée et en déterminent la
quantité (art. R2162-13 du CCP). L'émission des bons de commande
s'effectue sans négociation ni remise en concurrence préalable des
titulaires,
selon
des
modalités
prévues
par
l'accord-cadre
(article R. 2162- 14 du CCP).
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Dans le cas de l'accord-cadre de conseil, l'acheteur commande des
unités d'
œuvres
correspondant à des prestations décrites dans le CCTP. Il
détermine la quantité d'unités d'œuvres nécessaires pour répondre à son
besoin. La catégorie et la quantité des UO à commander peuvent donner
lieu à un échange entre l'administration et le titulaire du marché sans pour
autant constituer une négociation prohibée par les dispositions précitées,
dès lors qu'il ne s'agit de négocier ni les stipulations contractuelles, ni le
contenu ou les prix de chaque UO mais seulement de déterminer quelles
UO parmi celles définies dans l'accord-cadre doivent être activées pour
permettre de répondre au mieux au besoin du bénéficiaire de l'accord-
cadre ainsi que leur quantité. L'imprécision de quelques éléments de
langage relevés par la Cour auprès de services qui ont cherché à ajuster
leurs consommations d'UO, ne suffisent pas à requalifier la nature
juridique de ces ajustements qui permettent à l'administration de calibrer
au plus juste le coût de ses prestations.
Par ailleurs, la Cour semble considérer que les marchés
subséquents, à la différence des bons de commandes, permettraient à
l'administration de négocier avec les titulaires de l'accord-cadre. S'il
permet au service de remettre les titulaires en concurrence pour des
prestations qui ne seraient pas déjà précisément définies dans l'accord-
cadre, le service qui passe un marché subséquent est tenu par les réponses
des titulaires à son appel d'offres et ne peut négocier l'offre ou le prix
—
sauf dans le cadre particulier des accords-cadres passés eux-mêmes en
procédure négociée qui n'était pas applicable au cas de l'ACIM Conseil.
Il n'y a donc aucune garantie réelle que l'administration soit dans
une meilleure position pour obtenir le meilleur prix dans le cadre d'un
marché subséquent en comparaison de sa capacité à choisir les UO
correspondant le mieux à ses besoins dans le cadre d'un bon de commande.
Le tourniquet cumulé avec la limitation du droit de suite permet par
ailleurs de distribuer les prestations de manière équitable entre les
titulaires, limitant l'impact des « démarchages » et des « abonnements. »
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14
Sur la question des marchés mixtes
Cette possibilité recommandée par la Cour a été considérée dans
les travaux préparatoires. Un accord-cadre peut en effet être exécuté en
partie par la conclusion de marchés subséquents et en partie par l'émission
de bons de commande, mais à condition que l'acheteur identifie les
prestations qui relèvent des différentes parties de l'accord-cadre. Or,
l'analyse juridique de la DAJ des ministères économiques et financiers a
déduit de la rédaction de l'article R. 2162-3 du code de la commande
publique qu'il n'était possible d'opérer une distinction entre les prestations
qu'en raison de leur objet ou de leur nature et non sur la seule base du
montant ou de la quantité des prestations commandées. La solution du
marché mixte a donc été écartée par le cabinet du Premier ministre à cet
effet et il a été plutôt décidé d'organiser l'exclusion totale de l'accord-cadre
des commandes supérieures à 2
M€ qui donnent lieu non pas à un marché
subséquent mais à un nouvel appel d'offres indépendant, ainsi ouvert à
l'ensemble des acteurs de secteur économique visé.
7. Pour la réalisation des missions jusqu'alors confiées à des
cabinets de conseil privés, faire appel chaque fois que possible aux
ressources internes (services centraux et déconcentrés, inspections
générales, recrutements, etc.) ou à des formes alternatives plus adaptées
et moins coûteuses (contrats de projet, etc.) (SGG, DAE, DITP,
secrétariats généraux des ministères).
Cette recommandation est déjà mise en
œuvre
puisqu'elle est au
cœur
des principes posés et contrôles organisés par la circulaire du 19 janvier 2022.
Le plan d'action du Gouvernement est articulé autour des chantiers
suivants :
→
les dispositifs de contrôle interne ont vocation à s'assurer que le
besoin donnant lieu à un projet d'achat de prestation intellectuelle ne
peut être satisfait par des ressources internes ;
→
les inspections et conseils généraux ont été invités à développer leur
offre de conseil ;
→
les moyens de conseil interne de la Dl TP sont en croissance : outre
les mesures mises en place en lois de finances 2022 et 2023, la
démarche de réinternalisation, engagée en 2023, sera poursuivie en
PLF 2024 ;
→
les compétences des agents publics seront développées. À cet égard et en
complément des mesures lancées, une offre de formation sera structurée
autour du Campus de la transformation publique. Elle intégrera
notamment une école du conseil interne portée par la DITP et I'INSP ;
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15
→
les ressources internes seront mieux mobilisées : la DIESE développe
un modèle pour mieux mobiliser de manière temporaire les cadres en
attente d'affectation et les compétences rares au service des
administrations ayant besoin de renforts ; les délégations à
l'encadrement supérieur sont mobilisées également.
Toutefois, le rapport de la Cour des comptes pourrait laisser croire
que ces ressources sont largement substituables, ce qui n'est pas le cas.
Par ailleurs, il ne faut pas se méprendre sur le volume des compétences en
attente d'affectation : bien que justifiée dans son principe, l'impact de leur
mobilisation sur les dépenses de conseil n'est pas significatif.
8. Mettre en
œuvre
un contrôle interne et un contrôle budgétaire et
de régularité des marchés de prestations de conseil et de leur exécution
adaptés aux risques qu'ils comportent (DAE, DITP, DB, secrétariats
généraux des ministères).
Cette recommandation est dans son principe déjà posée par le
décret de 2016, la circulaire du 19 janvier 2022 et le décret n° 2022-634
du 22 avril 2022 relatif au contrôle et à l'audit internes de l'État qui prévoit
que l'État se dote d'une politique de contrôle et d'audit internes, fondée sur
une analyse des risques.
Ces contrôles sont d'abord de la responsabilité de l'ordonnateur des
prestations, puis du secrétaire général ministériel qui conçoit et met en
œuvre
le dispositif de contrôle interne ministériel.
Au niveau interministériel, au-delà des politiques interministérielles
d'achat portées par la DAE, des contrôles complémentaires sur les
dépenses de conseil sont définis :
→
le contrôle budgétaire des dépenses de conseils par la direction du
budget et les contrôleurs budgétaires ministériels. Je souligne à ce
propos le rôle de conseil du contrôleur budgétaire, qui peut faire
valoir toute observation écrite ou orale tendant à souligner les points
de faiblesse identifiés dans le processus de gestion du ministère
auprès duquel il est placé ;
→
l'avis obligatoire de la DITP sur les engagements de plus de
500 000
€
et un contrôle renforcé de l'exécution de son accord-cadre.
Ces contrôles internes seront audités par les services d'audit interne
afin d'améliorer en continue le dispositif défini en 2022 sur lequel nous
n'avons pas encore de recul suffisant.
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COUR DES COMPTES
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Annexe 1 : observations complémentaires de la Direction des achats
de l'État
1) Selon la Cour, les procès-verbaux de la négociation conduite avec
chacun des candidats (McKinsey, Roland Berger, Accenture) laissent penser
que le pouvoir adjudicateur pourrait avoir méconnu le principe d'égalité de
traitement entre les candidats en ne les informant pas avec la même précision
sur leur positionnement par rapport aux offres des autres candidats.
Concernant les négociations avec les candidats au lot 1 de l'AC
d'accompagnement du PAE, la Cour considère qu'en indiquant à deux des
trois soumissionnaires leur positionnement précis en termes de prix par
rapport à l'estimation de l'administration et, de manière moins précise,
leur positionnement relatif par rapport aux offres des autres candidats, il
a pu leur procurer un avantage sur le candidat 2, auquel aucune indication
comparative par rapport aux autres offres n'a été communiquée.
La DAE n'identifie pas en quoi les informations communiquées à
l'occasion de ces négociations seraient de nature à fausser le jeu de la
concurrence :
→
d'une part, la DAE rappelle que l'estimation du montant du marché
était publique puisqu'elle figurait dans les avis d'appel public à la
concurrence publiés au BOAMP et au JOUE. Les candidats (y
compris le candidat 2) pouvaient donc eux-mêmes calculer le rapport
entre leur offre financière et le montant estimatif de l'accord-cadre.
Par construction, cette information n'a pu privilégier aucun
candidat ;
→
d'autre part, toute négociation a pour objet d'évoquer avec chaque
candidat les axes d'effort propres à son offre pour lui permettre de
l'améliorer ; ne pas prioriser l'optimisation financière de l'offre du
candidat moins-disant découle logiquement de l'analyse des
caractéristiques et mérites de l'offre initiale du candidat concerné ;
→
enfin, on ne saurait reprocher à un acheteur de ne pas informer le
candidat dont l'offre financière est classée première qu'il occupe la
première position sur le critère prix car cela pourrait inciter le
candidat concerné à ne pas consentir d'effort supplémentaire ; la
défense légitime des intérêts du pouvoir adjudicateur fait qu'il n'est
ainsi aucunement tenu de dire à celui qui a fait la meilleure offre de
prix que c'est le cas, car cette meilleure offre peut tout de même rester
améliorable ; le silence gardé par la DAE sur la performance
économique de l'offre initialement la moins onéreuse était donc la
seule option pertinente, et la DAE ne perçoit pas quelle perturbation
de la concurrence cela aurait pu causer.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, ORGANISMES
ET PERSONNES CONCERNÉS
17
La DAE considère donc que les négociations ont été conduites dans
le parfait respect de l'égalité de traitement des candidats.
2) Par ailleurs, la Cour note qu'alors que les deux premières phases
du marché devaient prendre fin le 15 juillet 2021, ce calendrier a connu de
multiples décalages, conduisant à une constatation du service fait le
27 juin 2022. Pourtant, contrairement à ce qui avait été fait pour la 1ère
phase (au titre de laquelle la DAE avait en outre appliqué une réfaction
financière
pour
cause
d'inexécution
partielle
des
obligations
contractuelles du prestataire), aucune prolongation du marché n'est
intervenue pendant la période de plus de 11 mois entre l'échéance
conventionnelle et la date de la constatation du service fait (le solde de la
phase 2 a été payé le 30 septembre 2022, soit plus de 15 mois après la date
figurant dans le contrat). Les délais d'exécution prévus dans le CCTP sont
contractuels et ils auraient dû faire l'objet d'un avenant.
La DAE ne partage pas l'analyse selon laquelle un avenant aurait
dû être pris pour ajuster le calendrier contractuel. En effet, l'accord-cadre
d'assistance à la conduite de projet a été établi sur une durée ferme de 4
ans et une prolongation n'était pas nécessaire, dès lors que l'échéance
finale n'était pas atteinte.
Les durées des phases 1 et 2 correspondent à des échéances
opérationnelles. Les retards en exécution font partie de la vie normale des
marchés et ne nécessitent pas d'avenant contractuel. Des mécanismes de
pénalités sont prévus pour venir les sanctionner si la responsabilité du
prestataire est en cause. Des comités contractuels du marché se sont
régulièrement tenus et le planning a été géré dans ce cadre.
RÉPONSE DU
PRÉSIDENT DE L’AGENC
E NATIONALE
POUR LA FORMATION PROFESSIONNELLE DES ADULTES
(AFPA)
À la suite de la transmission du projet de rapport public intitulé Le
recours par l’État aux prestations intellectuelles de cabinets de conseil, je
souhaite apporter une précision sur le constat dressé par la Cour des
Comptes figurant [dans le] rapport public transmis. Il concerne les
commandes passées en 2018 au titre de la préparation du plan de
sauvegarde de l’emploi et pointe l’absence de description du besoin réel
par l’Afpa.
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COUR DES COMPTES
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Je précise qu’à l’été 2018, date d’écriture du cahier des charges de
ce marché et de ses bons de commande, le projet de plan social de l’Afpa
n’avait été ni présenté, ni validé par le Conseil d’administration de
l’Agence. Cette validation n’a en effet eu lieu qu’en octobre 2018. De plus,
la nécessaire information / consultation des instances représentatives du
personnel de l’Agence n’avait pas non plus été engagée à cette date. Je
souhaite rappeler, étant donnée la publicité de ces documents, que préciser
d
e manière claire l’objet réel de ces travaux et de ce marché
d’accompagnement aurait exposé la direction de l’Afpa à un risque de délit
d’entrave, que ni l’Agence ni ses tutelles n’ont souhaité courir.
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