COMMUNIQUÉ DE PRESSE
10 juillet 2023
Rapport d’initiative citoyenne
LE RECOURS PAR L’ÉTAT AUX PRESTATIONS
INTELLECTUELLES DE CABINETS DE CONSEIL
Ce rapport est le premier des travaux publiés par la Cour des comptes à l’issue de la consultation
citoyenne lancée en 2022 (https://participationcitoyenne.ccomptes.fr/).
La 2ème campagne de participation citoyenne se tiendra du mercredi 6 septembre au vendredi
6 octobre 2023 et sera élargie aux Chambres régionales et territoriales des comptes
.
Pour remplir leurs missions, l’État et ses établissements publics font appel, en appui de leurs
propres services et pour des prestations en principe ponctuelles et à forte technicité, à des
cabinets privés qu’ils mandatent dans le cadre de marchés publics. Pour près des trois quarts
des 890 M€ versés à ce titre par l’État en 2021, les prestations externalisées concernent le
domaine informatique. Les autres missions commandées, objets du présent rapport de la Cour,
portent sur des prestations de conseil. Elles comportent, à la différence des précédentes, une
dimension essentiellement intellectuelle prenant la forme de travaux d’études, de conception,
d’accompagnement et d’aide à la mise en œuvre de projets. À la demande de la commission des
finances du Sénat, la Cour avait consacré un rapport à ce sujet en 2015, dans lequel elle formulait
des recommandations pour corriger un certain nombre de lacunes. Or, plusieurs constats
dressés à l’époque sont toujours d’actualité. Si des progrès ont été observés dans la dernière
décennie les avancées les plus significatives ont été réalisées dans la période très récente, sous
la pression de l’actualité. La circulaire du Premier ministre de janvier 2022 a ainsi introduit une
plus grande cohérence. Les modalités de sa mise en œuvre doivent cependant encore être
complétées et leur application vérifiée.
Une connaissance imparfaite de la réalité et des enjeux
Il reste difficile d’appréhender précisément le niveau et l’évolution dans le temps du recours aux
prestations intellectuelles. Pour une part, cela résulte de l’inadaptation des référentiels comptables
et des outils de suivi des dépenses de l’État. L’impossibilité de disposer de données fiables découle
aussi, faute d’une définition précise et partagée des différents types de prestations de conseil, de
l’hétérogénéité des pratiques et d’interprétations divergentes des nomenclatures utilisées. La
définition du périmètre et des modalités de traitement des missions de conseil doit dès lors être
précisée et le dispositif de suivi amélioré. Par ailleurs, les dépenses de conseil exposées par les
opérateurs, qui assurent pourtant une part majeure de la mise en œuvre des politiques publiques,
ne sont pas suivies comme celles des ministères. Tout en tenant compte des statuts juridiques
spécifiques de ces entités, un travail d’harmonisation devrait être engagé en ce sens. Il permettrait
aussi une consolidation des données.
Un pilotage interministériel mal assuré
Le recours à une prestation externe peut être une solution utile à la préparation et à la mise en
œuvre de certains volets des politiques publiques. Cependant, la pratique a pu conduire à un usage
inapproprié des missions de conseil. La circulaire du Premier ministre de janvier 2022 a visé à
introduire une plus grande cohérence. En dépit des améliorations notables qu’elles apportent, ces
orientations n’ont pas toutes un caractère opérationnel. Elles mériteraient d’être complétées,
précisant en particulier les circonstances dans lesquelles le recours à un cabinet présente une valeur
ajoutée. La circulaire a mis en place un cadre renforcé, qui reprend la plupart des recommandations
formulées par la Cour en 2015 et par les récents rapports parlementaires. Cependant, ces nouvelles
dispositions exigent une animation interministérielle claire et cohérente, offrant aux gestionnaires
des garanties accrues de flexibilité, de sécurité et de prévisibilité, et aux responsables une capacité
suffisante de suivi, d’orientation et d’arbitrage. En particulier, le partage des responsabilités
d’orientation et de suivi et les modalités pratiques de la coordination entre la direction des achats
de l’État (DAE) et la direction interministérielle de la transformation publique (DITP), toutes deux
chargées de compétences transversales en ce qui concerne le recours aux cabinets de conseil,
doivent être clarifiées, de manière à ce que le recours à des prestataires extérieurs fasse l’objet
d’une véritable unité de pilotage.
Une gestion souvent déficiente des marchés de conseil
Dans l’administration, la définition préalable des besoins permettant d’assurer dans des conditions
satisfaisantes le pilotage des opérations, la préparation et la négociation des marchés de consultants
et l’accompagnement des missions est souvent défaillante. Les pertes de savoir-faire ou
d’expérience, mais aussi une identification insuffisante des ressources internes disponibles
conduisent les ministères et, dans une moindre mesure, les établissements publics de l’État, à se
tourner vers des intervenants extérieurs. L’État devrait se doter de moyens pour que des missions
jusqu’alors confiées à des cabinets de conseil privés soient progressivement assurées par des
ressources internes ou sous des formes alternatives plus adaptées et moins coûteuses prévues par
les dispositifs existants. Par ailleurs, les administrations ont fait un usage très large de la formule des
accords-cadres, qui constitue une solution de facilité, parfois au détriment de la précision nécessaire
dans la définition des besoins de l’administration. L’option retenue a été de mettre en œuvre les
accords-cadres en privilégiant une exécution par l’émission de simples bons de commande, plutôt
que par la passation de marchés « subséquents ». Or, ce choix d’exécuter les accords-cadres par
simples bons de commande, qui ne s’imposait pas dès lors que la majorité des opérations ne relevait
pas de l’urgence, a des conséquences préjudiciables. Dans de nombreux cas, la prestation fournie
répond mal aux besoins. Il en résulte également des surcoûts.
Le contrôle par la Cour de plus d’une centaine de marchés de conseil passés et de bons de
commande émis entre 2019 et 2022 révèle un recours excessif à certaines procédures ou facilités,
des imprécisions, des dépassements d’enveloppes financières ou de délais. La Cour a conduit son
instruction sur chacun de ces marchés avec le souci d’apprécier, sans préjudice des suites qui
pourraient leur être données par ailleurs, si les anomalies constatées relevaient des cas susceptibles
de constituer des infractions sanctionnables par les juridictions financières.
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