NOTES THÉMATIQUES
CONTRIBUTION À LA REVUE
DES DÉPENSES PUBLIQUES
JUILLET 2023
GARANTIR L’EFFICACITÉ
DES AIDES DE L’ÉTAT
AUX ENTREPRISES
POUR FAIRE FACE
AUX CRISES
2
GARANTIR L’EFFICACITÉ DES AIDES DE L’ÉTAT AUX ENTREPRISES POUR FAIRE FACE AUX CRISES
SOMMAIRE
3
AVERTISSEMENT
4
SYNTHÈSE
7
INTRODUCTION
8
1 - Des mesures globalement efficaces,
des risques d’effet d’aubaine et de fraude
partiellement pris en compte
8
A - Un soutien massif de l’État aux entreprises
13
B - Le plan d’urgence : des mesures efficaces face
à un choc exceptionnel, des contrôles à poursuivre
17
C - Le plan de résilience : des aides multiples,
décidées dans l’urgence et parfois mal positionnées
20
2 - Les conditions d’une amélioration de la qualité
des dépenses en temps de crise
20
A - Affirmer le caractère temporaire des aides
et prévoir leur évaluation
20
B - Mieux évaluer les besoins des entreprises
et la nécessité de la dépense
21
C - Systématiser les outils de contrôle
a priori
22
RÉFÉRENCES AUX TRAVAUX DE LA COUR DES COMPTES
COUR DES COMPTES
3
La présente note fait partie d’un ensemble de travaux destinés à contribuer
à la revue des dépenses initiée par le Gouvernement dans la perspective des
projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2024.
Cet ensemble de notes thématiques vise à éclairer le débat et à capitaliser
sur les nombreux travaux récents réalisés par les chambres de la Cour des
comptes. Les neuf thèmes choisis correspondent à des politiques publiques
pour lesquelles les questions de l’efficacité et de l’efficience de l’action
publique se posent avec une acuité particulière. Il a semblé utile à la Cour de
contribuer à évaluer la qualité de la dépense publique, dans sa conception, sa
mise en œuvre et son suivi, et à formuler des leviers d’action pour la renforcer.
La publication de ces notes intervient parallèlement à celle du rapport sur
la situation et les perspectives des finances publiques 2023, qui propose
une vision consolidée de la qualité de la dépense à tous les niveaux
d’administration publique et une grille d’analyse, susceptible de déboucher
sur des dispositifs plus économes, plus efficaces et plus équitables.
Comme pour les notes structurelles qu’elle a publiées au dernier trimestre
2021, conformément à sa mission constitutionnelle d’information des
citoyens, la Cour a souhaité développer une approche nouvelle, qui se
différencie de ses travaux habituels, pour apporter, par cette série de notes
volontairement très synthétiques et ciblées, sa contribution au débat
public tout en veillant à laisser ouvertes les différentes voies de réformes
envisageables.
Cette note a été délibérée par la première chambre le 19 juin 2023 et
approuvée par le comité du rapport public et des programmes de la
Cour des comptes le 27 juin 2023.
Les publications de la Cour des comptes sont accessibles en ligne sur le site
internet de la Cour et des chambres régionales et territoriales des comptes :
www.ccomptes.fr.
AVERTISSEMENT
4
GARANTIR L’EFFICACITÉ DES AIDES DE L’ÉTAT AUX ENTREPRISES POUR FAIRE FACE AUX CRISES
SYNTHÈSE
En 2020, un plan d’urgence a été mis en œuvre pour faire face aux conséquences
économiques immédiates de la crise sanitaire, suivi à compter de 2022 d’un plan
de résilience, toujours en cours, pour soutenir l’activité face à la crise énergétique.
De nombreux dispositifs pour aider les entreprises ont été mobilisés, pour un coût
qui peut être évalué à 92,4 Md€ de 2020 à 2022, et un soutien financier total de
260,4 Md€ en intégrant le montant des prêts garantis et des reports de paiements
des cotisations sociales.
Les mesures du plan d’urgence se sont révélées efficaces pour soutenir la trésorerie
des entreprises, préserver le tissu économique et sauvegarder l’emploi. Contrepartie
de la recherche d’une grande rapidité d’exécution, les contrôles
a priori
ont été limités
et le taux de refus des demandes très faible. Le risque de fraude a été appréhendé
de manière variable et progressive par les administrations. La possibilité de cumuler
différents dispositifs de soutien a augmenté le risque de versement de compensations
indues au regard du préjudice subi.
La crise énergétique, d’une ampleur comparable à celle du choc pétrolier de 1973, est
de nature différente. Elle résulte d’une succession de déséquilibres économiques et de
perturbations des chaînes d’approvisionnement mondiales en 2021 dans le contexte
de la reprise économique post crise sanitaire. L’État y a répondu immédiatement
par des mesures générales et automatiques et des aides ciblées sur certaines
entreprises. Les administrations ont rencontré des difficultés pour évaluer les
besoins des entreprises et apprécier la réalité de leur situation financière. En 2022,
les crédits affectés au financement de ces aides ont ainsi été largement surestimés
et des aides forfaitaires octroyées sans vérification des pertes réellement subies. En
2023, l’assouplissement des critères augmente le risque de compensations indues,
alors qu’en raison de la hausse importante des prix de l’énergie à partir du second
semestre 2022, le nombre de bénéficiaires pourrait fortement augmenter. L’absence
de système automatisé de partage des données pour les dispositifs mis en œuvre par
les fournisseurs d’électricité et l’aide versée par le ministère chargé de l’économie
augmente les risques de fraude et nécessitera des contrôles
a posteriori
.
COUR DES COMPTES
5
Pour améliorer la qualité des aides publiques octroyées aux entreprises en temps
de crise et réduire les dépenses, la Cour identifie trois leviers d’action.
1 - Face à des crises par nature limitées dans le temps, les dispositifs de soutien
doivent être temporaires.
Dans les deux crises analysées par la Cour, on relève la tentation de poursuivre la
mise en œuvre de dispositifs au-delà de l’échéance initialement prévue, comme par
exemple le Fonds de solidarité et les prêts garantis par l’État (PGE) du plan d’urgence.
De même, aucune date n’a été annoncée pour l’extinction de certains dispositifs
transversaux du plan de résilience. Or, un arrêt trop tardif du soutien peut contredire
les objectifs d’autres politiques publiques, comme la transition énergétique ou la
compétitivité de l’économie. Le pilotage de la sortie des dispositifs de soutien serait
grandement facilité par des indicateurs de performance et un dispositif d’évaluation.
2. - Afin de limiter les risques de captation et de saupoudrage des aides, les dispositifs
doivent être ciblés sur les entreprises les plus affectées par la crise.
La connaissance par les administrations concernées de la situation financière et
économique des entreprises doit être améliorée. Des capacités d’analyse micro-
économique plus étendues permettraient de mieux cibler les aides, d’en évaluer
l’impact et de s’assurer que leurs montants n’excèdent pas au total celui du préjudice
subi. L’exemple du comité d’évaluation du plan d’urgence montre l’utilité de prévoir
les modalités de partage des données nécessaires aux évaluations dès la conception
des dispositifs.
3. - L’urgence du déploiement des politiques en période de crise peut être propice aux
fraudes. Il convient de se prémunir contre ce risque dès la conception des dispositifs.
Les dispositifs anti-fraude doivent être mis en œuvre simultanément aux aides,
notamment pour faciliter la récupération des indus, et la dynamique engagée en
matière de croisement des fichiers de données administratives poursuivie. Ainsi pour
limiter les fraudes relatives à l’activité partielle constatées pendant la crise sanitaire,
les services de contrôle de l’État et l’Agence de services et de paiement (ASP) doivent
pouvoir réaliser des croisements des données sociales, fiscales et bancaires.
6
GARANTIR L’EFFICACITÉ DES AIDES DE L’ÉTAT AUX ENTREPRISES POUR FAIRE FACE AUX CRISES
Chiffres clés :
•
249,7 Md€
mobilisés pour soutenir les entreprises entre 2020 et 2022 dans
le cadre du plan d’urgence* (pour un coût de
82,2 Md€
), dont :
•
80,6 Md€
de subventions et autres mesures budgétaires (pour un coût de
80,6 Md€
) ;
•
169,1 Md€
de prêts garantis par l’Etat et autres mesures de liquidité et
de garantie (pour un coût de
1,6 Md€
) ;
•
10,7 Md€
mobilisés pour soutenir les entreprises dans le cadre du plan de
résilience (pour un coût de
10,2 Md€
), dont :
•
8,8 Md€
de mesures transversales** (pour un coût de
8,8 Md€
) ;
•
1,9 Md€
d’aides ciblées sur certains secteurs économiques ou entreprises***
(pour un coût de
1,4 Md€
).
* données budgétaires
** estimation de la part revenant aux entreprise, coût budgétaire annuel non déterminé
*** montants du programme de stabilité 2023-2027 et données budgétaires relatives aux PGE
« Résilience » en 2022
GARANTIR L’EFFICACITÉ
DES AIDES DE L’ÉTAT
AUX ENTREPRISES POUR FAIRE FACE AUX CRISES
Mieux évaluer
les besoins des entreprises
et la nécessité de la dépense
Affirmer le caractère
temporaire des aides
et prévoir leur évaluation
Systématiser les outils
de contrôle a priori
COUR DES COMPTES
7
INTRODUCTION
Depuis 2020, deux plans ont consacré des montants significatifs au soutien
financier des entreprises pour les aider à faire face aux conséquences économiques
immédiates des crises : le plan d’urgence face à la crise sanitaire liée à la covid-19
et le plan de résilience sociale et économique face à la crise énergétique en lien
notamment avec la guerre en Ukraine, toujours en cours.
Afin de contrer les effets économiques de ces crises, l’État a fortement augmenté
ses dépenses d’intervention directe en s’appuyant sur l’assouplissement de
l’encadrement européen.
Le coût des soutiens de l’État aux entreprises de 2020 à 2022, sous des formes
variées (activité partielle, fonds de solidarité, exonération de cotisations sociales,
aides au paiement de facture d’énergie, aides sectorielles), peut être évalué à plus
de 92 Md€ en prenant en compte les dépenses du plan d’urgence (82 Md€) et les
estimations du coût des mesures du plan de résilience en 2022. En intégrant le
montant de 143 Md€ de prêts garantis par l’État et celui des reports de paiement
des cotisations sociales, le soutien aux entreprises représente 10 % du produit
intérieur brut (PIB).
Le bilan de ces deux plans est contrasté : l’équilibre entre l’efficacité des aides évaluée
à l’aune des objectifs fixés et l’efficience des dépenses publiques correspondantes
pourrait être amélioré (1). La Cour identifie trois leviers d’action pour mieux garantir
à l’avenir le caractère ciblé et temporaire des mesures de crise (2).
8
GARANTIR L’EFFICACITÉ DES AIDES DE L’ÉTAT AUX ENTREPRISES POUR FAIRE FACE AUX CRISES
1 - DES MESURES GLOBALEMENT EFFICACES, DES RISQUES D’EFFET
D’AUBAINE ET DE FRAUDE PARTIELLEMENT PRIS EN COMPTE
A - Un soutien massif de l’État
aux entreprises
Depuis 2020, l’État soutient les entreprises face
aux chocs successifs de la pandémie et de la crise
énergétique, au moyen de mesures transversales
et automatiques et d’aides ciblées (1). La France
se situe parmi les pays de l’Union européenne qui
mobilisent le plus grand nombre de dispositifs
et les montants de soutien les plus élevés (2).
1. De 2020 à 2022, un soutien
aux entreprises évalué à 260,5 Md€
représentant un coût pour l’État
de plus de 92 Md€
Les soutiens publics aux entreprises
comprennent des subventions et autres
mesures budgétaires, qui ont un effet
immédiat et définitif sur le solde public et des
mesures de liquidité (reports de charges) et
de garantie (prêts garantis par l’État), qui font
normalement l’objet d’un remboursement par
leurs bénéficiaires et dont l’impact sur le solde
public ne peut être évalué qu’a posteriori.
a. Le plan d’urgence de mars 2020
Trois mesures représentent l’essentiel des aides
versées aux entreprises dans le cadre du plan
d’urgence mis en œuvre en mars 2020 : le fonds
de solidarité (41,03 Md€), l’activité partielle
(21,98 Md€) et les exonérations de cotisations
sociales (8,5 Md€), soit un coût budgétaire de
71,5 Md€ sur la période 2020-2022.
Des reports de cotisations sociales pouvant aller
jusqu’à 36 mois ont également été consentis
à partir de 2020. Selon l’Agence centrale des
organismes de sécurité sociale (ACOSS), sur près
de 26 Md€ engagés dans les plans d’apurement
des cotisations sociales depuis le début de la crise
sanitaire, plus de 14,7 Md€ ont été régularisés fin
2022, soit 57 % des montants dus.
Les entreprises ont également pu souscrire
des prêts garantis par l’État (PGE), qui
représentent 143 Md€ sur la période 2020-
2022, dont 94,7 Md€ restaient à rembourser fin
2022 (66 % des montants dus). Sur la période
2020-2022, l’État a été appelé en garantie
pour 1,569 Md€. La provision inscrite au titre
des PGE dans le compte général de l’État est
de 4,817 Md€ fin 2022. À court terme, les PGE
génèrent un gain budgétaire pour les finances
publiques grâce à la prime versée à l’État par
les banques à titre de rétribution de sa garantie
(3,225 Md€).
In fine
, le coût du dispositif
dépendra des appels de garantie consécutifs
aux défaillances des entreprises ne pouvant
rembourser les prêts contractés.
COUR DES COMPTES
9
Graphique n° 1 : répartition des soutiens financiers de l’État aux entreprises face à la crise
sanitaire sur la période 2020 - 2022 (Md€)
143,2
41
26
22
8,5
9,1
Prêts garantis par l’État**
Fonds de solidarité
et aides annexes
Report de cotisations sociales
Activité partielle de crise*
Exonérations et aide au paiement
des cotisations sociales
Autres : participations
financières de l’État
0
20
40
60
80
100
120
140
160
*Le coût budgétaire des PGE en 2022 n’intègre pas les primes reçues de la part des banques.
**En tenant compte de la contribution de l’Unedic sur la même période 2020-2022 (environ 10,8 Md€),
le coût total de l’activité partielle de crise s’établit à environ 32,8 Md€.
Source : Notes d’exécution budgétaire des missions « Plan d’urgence » et « Engagements financiers de l’État ».
Graphique n° 2 : répartition du coût budgétaire des soutiens financiers de l’État
aux entreprises face à la crise sanitaire sur la période 2020 - 2022 (Md€)
Prêts garantis par l’État**
Fonds de solidarité
et aides annexes
Report de cotisations sociales
Activité partielle de crise*
Exonérations et aide au paiement
des cotisations sociales
Autres : participations
financières de l’État
*Le coût budgétaire des PGE en 2022 n’intègre pas les primes reçues de la part des banques.
**En tenant compte de la contribution de l’Unedic sur la même période 2020-2022 (environ 10,8 Md€),
le coût total de l’activité partielle de crise s’établit à environ 32,8 Md€.
1,6
41
22
8,5
9,1
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
Source : Notes d’exécution budgétaire des missions « Plan d’urgence » et « Engagements financiers de l’État ».
10
GARANTIR L’EFFICACITÉ DES AIDES DE L’ÉTAT AUX ENTREPRISES POUR FAIRE FACE AUX CRISES
D’autres aides (garantie export, recherche et
développement) ont accompagné certains sec-
teurs
1
, dont le montant n’est pas pris en compte
ici. Le montant total des soutiens de l’État pour
permettre aux entreprises de surmonter la crise
sanitaire s’élève à 249,7Md€, soit 10,9 % du PIB
à sa valeur de 2020
2
, pour un effort budgétaire
évalué à 82,2 Md€, près de 3,6 % du PIB.
b. Le plan de résilience économique et sociale
de mars 2022 pour contrer la hausse
des coûts de l’énergie et le choc d’inflation
Le Gouvernement a annoncé près de 92 Md€
d’aide au titre du plan de résilience économique
et sociale afin de faire face à l’augmentation des
coûts de l’énergie et à l’inflation. Les entreprises
peuvent à la fois bénéficier de mesures
transversales et automatiques de réduction des
prix de l’énergie et d’aides plus ciblées.
1.
Cour des comptes, « Le soutien public à la filière aéronautique. Des aides d’urgence, une transformation à accélérer ».
Communication à la commission des finances du Sénat, février 2022 et « Le soutien au tourisme durant la crise
sanitaire. Un secteur préservé, une transformation à peine engagée. » Rapport public thématique, février 2023.
2.
2 300 Md€ selon l’Insee
3.
L’ARENH+ s’ajoute au dispositif d’Accès Régulé à l’Électricité Nucléaire Historique (ARENH).
Selon les données disponibles début 2023,
le coût des soutiens aux entreprises prévus
sur la période 2022-2023 peut être évalué à
24,8 Md€ dont 18,5 Md€ au titre des dispositifs
transversaux et 6,3 Md€ au titre des aides
ciblées. Cette évaluation prend en compte
l’estimation par la direction générale des
entreprises et la direction générale du Trésor
du coût des dispositifs transversaux bénéficiant
aux entreprises, ainsi que celle de la Commission
de régulation de l’électricité (CRE) relative à
l’« amortisseur électricité » pour les petites
et moyennes entreprises (PME) et au « sur -
amortisseur électricité » pour les très petites
entreprises (TPE). Pour les aides ciblées, il s’agit
des montants indiqués dans le programme de
stabilité 2023 2027.
Par ailleurs, 0,488 Md€ de PGE « Résilience » ont
été attribués au second semestre 2022.
Graphique n° 3 : estimation du coût des soutiens de l’État aux entreprises face à la crise
énergétique et du montant des PGE « Résilience » sur la période 2022-2023 (Md€)
Baisse de la TICFE*
Bouclier tarifaire (part TPE)*
Livraison exceptionnelle par EDF (ARENH+)**
Amortisseur d'électricité PME***
Sur amortisseur électricité TPE***
Guichet d'aide au paiement des factures****
Aide aux TPE ("aide boulangers")****
Aides sectorielles (BTP, transporteurs...)****
Montant des PGE "Résilience" 2022*****
0
1
2
3
4
5
6
7
8
7,4
2,5
5,2
2,9
0,5
5
0,3
1
0,5
Source : *Estimations DGE et DG Trésor. **Coût en comptabilité nationale de l’ARENH+
3
estimé à 5,2 Md€ (part entreprises),
estimations DGE et DG Trésor. ***Commission de régulation de l’électricité - délibération du 13 avril 2023. ****Programme
de stabilité 2023 – 2027. *****Montant des PGE « Résilience » octroyés au second semestre 2022, coût non évalué. Note
d’exécution budgétaire de la mission « Engagements financiers de l’État ».
COUR DES COMPTES
11
Au total, le coût des mesures de crise destinées
aux entreprises sur la période 2020-2022 peut
être évalué à 92,4 Md€, en prenant en compte
les estimations relatives au plan de résilience.
Le montant total du soutien apporté par l’État
s’élève à environ 260,4 Md€. Le coût pourrait
s’élever à 107 Md€ en intégrant les mesures
prévues en 2023, le soutien atteignant
275 Md€.
2. Un soutien facilité
par l’assouplissement du cadre européen
Selon l’encadrement européen des aides d’État,
les aides publiques aux entreprises sont jugées
incompatibles avec le marché unique lorsqu’elles
faussent ou menacent de fausser la concurrence
et qu’elles affectent les échanges entre les
États membres. Cet encadrement prévoit des
exceptions pour les aides qui sont justifiées
par la nécessité de pallier des défaillances de
marché, ainsi que par leur caractère nécessaire,
approprié et proportionné.
L’intervention publique en période de crise
est compatible de plein droit avec le cadre
européen pour
« remédier à une perturbation
grave de l’économie »
et pour
« remédier aux
calamités naturelles ou autres évènements
extraordinaires »
4
, ce dernier cas permettant
d’indemniser des dommages en lien direct avec
l’évènement extraordinaire. Comme pour la crise
4.
Article 107.2.b) et 3 b) du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.
5.
Montant maximal cumulé sur trois ans, de 200 000 € par entreprise, 20 000 € par entreprise agricole, 30 000 € par
entreprise de pêche maritime. Ce montant a été porté respectivement à 800 000 €, 290 000 € et 345 000 € de 2020 au
30 juin 2022 par la Commission européenne pour faciliter le soutien aux entreprises pendant la crise.
6.
Air France (recapitalisation de 4 Md€ après lui avoir accordé un prêt et une garantie d’actionnaire pour un montant
de 7 Md€), Renault et Novares (garanties d’emprunt).
financière de 2008, la Commission européenne,
en concertation avec les États membres, a
adopté en mars 2020 et en mars 2022 des
encadrements temporaires des aides d’État pour
faire face à la crise sanitaire et aux conséquences
économiques de la guerre en Ukraine.
Les États conservent des marges de manœuvre
importantes pour la déclinaison nationale de
ces encadrements temporaires. En outre, les
mesures générales non sélectives, ainsi que
les aides de
minimis
5
considérées comme non
distorsives sur le marché intérieur, ne relèvent
pas de ces encadrements.
La France a mobilisé l’ensemble de ces
instruments pour le plan d’urgence. Elle a notifié
près de quarante mesures ou aides individuelles
depuis mars 2020 pour la crise sanitaire
(PGE, fonds de solidarité, aides sectorielles
à la trésorerie) au titre des aides d’État. Des
aides individuelles ont été notifiées quand
elles excédaient le cadre national initialement
prévu, justifiées par la nécessité d’éviter la
défaillance de grandes entreprises qui aurait
des conséquences sur l’ensemble de la filière
6
.
Dans le cadre du plan de résilience, seize
mesures ont été notifiées au titre des aides
d’État depuis le 1
er
janvier 2022 en réponse à
la crise énergétique.
12
GARANTIR L’EFFICACITÉ DES AIDES DE L’ÉTAT AUX ENTREPRISES POUR FAIRE FACE AUX CRISES
Tableau n° 1 : articulation des plans d’urgence et de résilience avec les encadrements européens
Encadrement européen
Plan d’urgence
Plan de résilience
Aides d’État
Origine de la crise
Pandémie covid
Impacts de la guerre en Ukraine
Période
2020-2022
2022-2023
Finalités
Remédier à une perturbation grave de l’économie
Remédier aux calamités naturelles ou autres évènements extraordinaires
Objectifs
Préserver la trésorerie des entreprises
et les emplois
Soutenir l’économie et atténuer les
conséquences économiques des sanctions
adoptées par l’UE
Qualité de la dépense
Critères obligatoires pour justifier que les aides sont nécessaires, proportionnées et
attribuées aux entreprises qui en ont le plus besoin
Types d’aide
Subventions
Aides à montant limité plafonnée à 2 M€
par entreprise sur 2022-2023
PGE covid
PGE résilience
Prêts bonifiés
Prêts bonifiés
Garantie aux banques qui versent les aides
-
Assurance-crédit à l’exportation.
-
Aides aux investissements
-
Soutiens au financement sur fonds
propres des PME
-
Indemnisation des dommages :
fonds de solidarité
Indemnisation partielle des surcoûts : aide
au paiement des factures, amortisseur PME,
aides sectorielles (agriculture et pêche)
Aides de
minimis
Exonération de cotisations sociales
Aides aux entreprises de travaux public
et aux transporteurs routiers
Mesures d’effet général,
hors encadrement temporaire
Reports de paiement des charges,
subvention au chômage partiel
Exonérations de TICFE, bouclier tarifaire,
ARENH+
Source : Cour des comptes, d’après les encadrements européens.
Le suivi des aides d’État effectué au niveau
européen permet de comparer les États entre
eux pour une partie de leurs interventions en
période de crise sanitaire, les mesures d’effet
général (activité partielle) et les aides de
minimis
n’étant pas prises en compte. Le montant total
des soutiens octroyés par la France dans ce
cadre sur la période 2020-2021 (208 Md€) est
le plus élevé de l’Union européenne, au même
niveau que l’Allemagne. En ce qui concerne les
dépenses publiques associées, la France, avec
69 Md€, se situe en deuxième place derrière
l’Allemagne (127,9 Md€). En termes de soutien
aux entreprises et de dépenses publiques
rapportés au PIB, la France figure parmi les
premiers pays européens. Les choix nationaux
diffèrent : l’Allemagne a davantage utilisé les
subventions et autres mesures budgétaires,
la France, l’Italie et l’Espagne ont davantage
recouru aux mesures de liquidité et de garantie.
COUR DES COMPTES
13
Graphique n° 4 : montants des soutiens aux entreprises au titre de la crise sanitaire
et des dépenses publiques relevant de l’encadrement européen des aides d’État
sur la période 2020-2021 (Md€)
0
50
100
150
200
Autres pays
Espagne
Allemagne
Italie
France
Dépenses publiques
Soutien financier
25
75
125
175
225
Source : Commission européenne, State aid scoreboard 2020 et 2021, Eurostat dissemination tool for statistics.
B - Le plan d’urgence : des mesures
efficaces face à un choc exceptionnel,
des contrôles à poursuivre
Les autorités publiques se sont montrées
réactives et efficaces dans la conception et
la mise en œuvre des soutiens publics aux
entreprises au moment de la crise sanitaire (1).
La prolongation des dispositifs en 2021 et 2022
s’est accompagnée d’un ciblage croissant sur les
entreprises les plus touchées (2). Les objectifs
apparaissent globalement atteints mais
des cas de compensations indues au regard
des dommages subis et de fraudes ont été
observés (3).
1. Un déploiement rapide lié au choix
de dispositifs peu ciblés et s’appuyant
sur des outils éprouvés
La pandémie a eu un impact exceptionnel sur
l’économie : un choc simultané d’offre et de
demande, à très grande échelle, imprévisible et
exogène aux activités économiques touchées
par des mesures administratives soudaines
de fermeture. Dans ce contexte inédit, les
pouvoirs publics ont souhaité éviter une crise
de liquidité pour préserver le tissu économique
et sauvegarder l’emploi.
Les dispositifs d’aides ont très vite été mis en
place par la loi d’urgence et la loi de finances
rectificative adoptée le 23 mars 2020. Les
autorités ont misé dans un premier temps sur
la simplicité des dispositifs en s’appuyant sur
des procédures existantes (activité partielle),
des tiers connaissant les bénéficiaires potentiels
(les banques pour les PGE) et des systèmes
d’information aptes au traitement de masse
(site impôt.gouv.fr des particuliers pour le
fonds de solidarité). Ainsi facilité, le recours à
ces soutiens a été particulièrement massif lors
de la première vague de l’épidémie (de mars à
septembre 2020) : 90 % des 140 Md€ de PGE et
57 % des aides relatives à l’activité partielle ont
été sollicités durant la première vague.
Qu’il s’agisse de l’activité partielle, des PGE
ou du fonds de solidarité, la réactivité des
administrations et des opérateurs, et leur
capacité à concevoir et adapter des dispositifs
simples et rapides en dialoguant avec les parties
prenantes (représentants des entreprises,
14
GARANTIR L’EFFICACITÉ DES AIDES DE L’ÉTAT AUX ENTREPRISES POUR FAIRE FACE AUX CRISES
banques) ont été soulignées par l’ensemble
des travaux de la Cour et le Comité de suivi et
d’évaluation du plan d’urgence (cf. annexe 1).
Contrepartie de la recherche d’une grande
rapidité d’exécution, les contrôles
a priori
ont
été limités et le taux de refus des demandes
très faible.
2. Des ajustements au fil de l’eau
pour tenir compte de la situation sanitaire
Dès la deuxième vague de la pandémie, à
l’automne 2020, les mesures ont évolué pour
répondre aux situations particulières de certains
secteurs d’activité. Les critères d’éligibilité
se sont complexifiés, en particulier pour le
fonds de solidarité, et les délais de versement
des aides se sont allongés, traduisant ainsi
les contraintes inhérentes à un ciblage des
aides sur les entreprises les plus exposées aux
conséquences de la crise. Le périmètre du fonds
de solidarité s’est aussi progressivement élargi
en termes de secteurs d’activité et d’entreprises
éligibles, devenant le support de mesures plus
durables visant à éviter la faillite d’entreprises
de plus grande taille. Au 31 décembre 2022,
plus de deux millions d’entreprises ont bénéficié
du fonds de solidarité et de ses adaptations
successives pour un total de 41 Md€.
À partir de juillet 2020, un dispositif d’exonération
de cotisations et contributions sociales
patronales, associé à une aide au paiement des
cotisations et contributions sociales initialement
égale à 20 % de la masse salariale des mois
considérés, a été mis en place pour soutenir la
trésorerie des petites et moyennes entreprises
(PME). Les critères d’éligibilité ont été modifiés
au fil des vagues épidémiques, en lien avec les
évolutions du fonds de solidarité. Ce dispositif
a bénéficié à un nombre limité d’entreprises
7.
Définies par l’OCDE comme les entreprises matures ne dégageant pas assez d’excédent brut d’exploitation pour
couvrir leurs frais financiers durant trois années de suite.
pour un coût budgétaire significatif : entre
2020 et 2022, 8,5 Md€, dont 4,6 Md€ au titre
des exonérations et 4,5 Md€ au titre des aides
au paiement, ont été mobilisés pour près de
500 000 entreprises, soit 22 % du nombre total
d’entreprises éligibles. 248 700 travailleurs
indépendants en 2021 et 155 000 en 2022 ont
bénéficié de cette mesure.
Les dispositifs massifs d’aide mis en place
en 2020 ont rempli leurs objectifs de court
terme en réduisant le nombre des faillites
d’entreprises et en limitant les pertes d’emplois.
Le nombre de défaillances d’entreprises, en
cumul sur 12 mois, a baissé de 39 % entre 2019
et 2020. Le niveau constaté par la Banque de
France était inférieur de 19 % en décembre
2022 à celui de 2019, et de 9,7 % en avril
2023 (chiffres provisoires). Le ciblage du plan
d’urgence apparaît globalement satisfaisant.
Les dispositifs de soutien ont davantage
compensé les entreprises les plus affectées
par la crise, sans soutenir artificiellement les
entreprises en difficulté avant la crise, le poids
des entreprises « zombies »
7
dans le recours aux
différents dispositifs n’excédant pas leur poids
dans l’économie avant la crise.
3. Des limites liées aux fraudes,
à des compensations indues au regard
des pertes et à la difficulté de mettre fin
à certains dispositifs
La priorité donnée à la rapidité et à la facilité
d’accès aux mesures de soutien, qui se justifiait
par la nécessité d’éviter une crise de confiance
dans une situation exceptionnelle, a conduit à
des critères d’éligibilité peu restrictifs et des
contrôles limités. Ces choix nécessaires pour la
rapidité du déploiement comportent des limites
en termes d’efficience de la dépense.
COUR DES COMPTES
15
Avant la crise, les entreprises françaises
figuraient déjà parmi les plus endettées de
l’Union européenne
8
. Cette situation a perduré
malgré les aides du plan d’urgence. Pour faciliter
les remboursements des PGE et permettre la
sauvegarde des entreprises en difficulté, des
aménagements ont été prévus avec l’extension
de la durée de la garantie de l’État au-delà de six
ans. Par ailleurs, le PGE « Résilience » permet de
couvrir jusqu’à 15 % du chiffre d’affaires annuel
moyen au cours des trois dernières années, il
est
entièrement cumulable avec le ou les PGE covid,
dont le plafond d’emprunt représente 25 % du
chiffre d’affaires. Les entreprises détentrices
d’un PGE pourront donc emprunter jusqu’à 40 %
de leur chiffre d’affaires, ce qui est susceptible
d’accroître les difficultés de remboursement.
La réponse aux besoins de liquidité des
entreprises est allée parfois au-delà de ce qui était
strictement nécessaire : combinés aux autres
soutiens en trésorerie, les PGE ont, dans certains
cas, plus que compensé la chute de l’excédent
brut d’exploitation (EBE) des entreprises qui
en ont bénéficié. La sélection des bénéficiaires
des PGE par des banques responsabilisées
sur une partie du risque a permis d’éviter des
fraudes massives comme cela a été observé
au Royaume-Uni ou aux États-Unis. Toutefois,
il demeure indispensable de renforcer le suivi
pour anticiper des situations à risque.
Par ailleurs, les grandes entreprises devaient
souscrire des « engagements de responsabilité »
(en particulier l’interdiction de verser des
dividendes ou de racheter des actions l’année
8.
Cour des comptes,
« Les prêts garantis par l’État. Une réponse efficace à la crise, un suivi nécessaire »
. Rapport public
thématique, Évaluation de politiques publiques, juillet 2022.
9.
Cour des comptes,
« Le fonds de solidarité à destination des entreprises : une mise en œuvre rapide dans un contexte
instable »
, rapport public annuel 2021.
10.
Chambre régionale des comptes Auvergne-Rhône-Alpes,
« Le soutien apporté aux sociétés gérant des remontées
mécaniques pendant la crise Covid-19 dans les Alpes du Nord – départements de Savoie et de Haute-Savoie »
, audit
flash, octobre 2022.
d’octroi du PGE, l’interdiction de domicilier
des filiales ou succursales dans des territoires
non-coopératifs en matière fiscale pendant
toute la durée de l’emprunt, et le respect des
délais de paiement de leurs fournisseurs). Ces
engagements n’ont pas été contrôlés, sauf en ce
qui concerne les délais de paiement. La Cour a
recommandé de mettre en œuvre ces contrôles
et de préciser la procédure permettant de tirer les
conséquences du non-respect des engagements.
Les possibilités de recours au fonds de solidarité
à des secteurs non concernés par les fermetures
administratives ou par la prise en charge de
coûts d’exploitation sans tenir compte des
résultats économiques et des autres aides
ont augmenté le risque d’un cumul des aides
supérieur au préjudice subi et majoré le risque
de fraude
9
. Des exploitants de remontées
mécaniques ont vu leurs pertes de charges
d’exploitation totalement compensées par le
fonds et ont en outre bénéficié du dispositif
de l’activité partielle et d’exonérations de
cotisations sociales
10
.
Le risque de fraude a été appréhendé de manière
variable et progressive.
La DGFiP a été en mesure de mettre en place dès
la création du fonds de solidarité des contrôles
automatiques ex ante, afin d’écarter les cas de
fraude les plus grossiers (contrôle de cohérence
entre le numéro SIREN et le numéro de compte
bancaire connu de l’administration, pour éviter
les risques d’usurpation d’identité ; blocage
des paiements en doublon vers une même
entreprise au titre du même mois). Ces contrôles
16
GARANTIR L’EFFICACITÉ DES AIDES DE L’ÉTAT AUX ENTREPRISES POUR FAIRE FACE AUX CRISES
ont été complétés à partir de juillet 2020
par des contrôles
a posteriori
sur le premier
volet du fonds de solidarité qui concerne les
entreprises des secteurs directement concernés
par les fermetures administratives. Ces
contrôles sont réalisés sur différents critères :
enjeux financiers, entreprises appartenant
à un réseau frauduleux, multi-demandeurs
ou encore sociétés en sommeil réactivées
pendant la crise sanitaire. Près de 187 670
demandes irrégulières ont été identifiées en
2021 et 2022, pour un montant de 472,6 M€
de titres de recouvrement émis. Environ
73,2 M€ avaient effectivement été recouvrés
fin 2022 et 161,8 M€ reversés spontanément.
Les recouvrements se poursuivent. En 2023,
les contrôles viseront plus particulièrement
le dispositif de régularisation des montants
d’aides perçues pour compenser les coûts fixes
porté par le décret du 3 mai 2022.
S’agissant de l’activité partielle, la Cour
11
a
souligné la matérialisation de certains effets
pervers liés à l’ouverture large du dispositif
tels que le bénéfice de l’aide accordé à des
entreprises qui auraient, sur la même période,
connu une hausse sensible de leur chiffre
d’affaires. Afin de maîtriser ces risques, le
ministère du travail a mis à disposition de
ses services un outil permettant de cibler les
contrôles sur ces entreprises grâce à un partage
de données avec la DGFiP. Une procédure de
remboursement volontaire partagée avec
l’UNEDIC a été mis en place à partir de février
2021, conduisant au reversement de 6 M€.
11.
Cour des comptes,
« Préserver l’emploi. Le ministère du travail face à la crise sanitaire »
. Rapport public thématique,
juillet 2021.
12.
Cour des comptes,
« Certification des comptes 2021 du régime général de sécurité sociale et du conseil de la
protection sociale des travailleurs indépendants »
, rapports de certification des comptes, mai 2022.
Les risques de fraude n’avaient cependant
pas été correctement identifiés en amont.
Il a fallu attendre juillet 2021 pour que le
contrôle du dispositif d’activité partielle soit
significativement amélioré grâce au
croisement
des données entre différents acteurs publics.
Les services de l’État et de l’agence de services
et de paiement (ASP) se sont organisés afin de
prévenir l’émergence de fraudes organisées
telles que la création en chaîne de sociétés sans
activité ou l’usurpation d’identité d’entreprises
existantes, ce qui a conduit au blocage ou au
rejet de demandes d’indemnisation pour un
montant total de plus de 329 M€ de 2020
à avril 2023, pour l’essentiel à la suite des
contrôles réalisés en 2020 et en 2021. Selon le
dernier bilan en date d’avril 2023, les services
du ministère du travail et de l’ASP ont été en
capacité de contrôler au moins une fois 10,3 %
des établissements ayant bénéficié de l’activité
partielle depuis le début de la crise sanitaire, ce
qui a permis de procéder à des régularisations
pour un montant total recouvré ou en cours de
recouvrement de 217 M€.
Compte tenu de la complexité des critères
d’éligibilité et de leur variabilité dans le temps
selon les vagues épidémiques, les exonérations
de cotisations sociales n’ont pas été contrôlées
au stade de leur déclaration par les bénéficiaires.
La Cour a relevé les faiblesses du contrôle de
ces dispositifs
12
. Il importe que ces contrôles
soient réalisés avant l’échéance de prescription
triennale qui s’applique aux déclarations des
entreprises faites en 2020, 2021 et 2022.
COUR DES COMPTES
17
C - Le plan de résilience :
des aides multiples, décidées dans
l’urgence et parfois mal positionnées
Face à une succession de chocs depuis l’automne
2021 dont les conséquences se font toujours
sentir, l’État a répondu en 2022 par des mesures
transversales et automatiques visant à lutter
contre l’inflation et des aides destinées aux
entreprises dont la mise en œuvre se poursuit
en 2023 (1). La conception et la mise en œuvre
de l’aide aux entreprises énergo-intensives
13
se sont heurtées à des difficultés pour évaluer
le préjudice réel des entreprises, adapter les
aides et contrôler le montant total perçu par
les entreprises (2).
1. Une volonté de répondre aux tensions
inflationnistes par des mesures
automatiques et peu ciblées
de réduction des prix de l’énergie
Pour soutenir les entreprises face à la hausse des
prix de l’énergie, la France a mis en place en 2022
plusieurs mesures générales et automatiques
de réduction des prix de l’électricité : baisse de
la taxe intérieure sur la consommation finale
d’électricité (TICFE) à son niveau minimal,
livraison exceptionnelle par EDF de volumes
supplémentaires d’électricité à prix réduit en
2022 (ARENH+), bouclier tarifaire électricité
à destination des petits professionnels (TPE),
amortisseur électricité en 2023, à destination
des TPE/PME ne bénéficiant pas du bouclier
tarifaire. L’ARENH+ s’ajoute au dispositif de
l’ARENH dont l’impact sur les entreprises en
période de prix élevés est difficile à estimer.
Ces mesures ont permis de limiter l’inflation à un
niveau inférieur à celui de la plupart des autres
pays européens en 2022 : en octobre 2022,
selon Eurostat, elle s’établissait à +7,1 % en
13.
Entreprises dont les achats de produits énergétiques atteignent au moins 3 % de la valeur de la production.
glissement annuel au sens de l’indice des prix
à la consommation harmonisé (IPCH), contre
+11,5 % en moyenne dans l’UE et +10,6 % pour
la zone euro. En 2023, si l’ARENH+ n’est pas
reconduit, le bouclier tarifaire et la baisse de la
TICFE se poursuivent. Ils sont complétés par des
aides ciblées qui se déclenchent à partir d’un
certain seuil de prix et en tenant compte de la
situation des entreprises, ce qui n’est pas le cas
du bouclier tarifaire et de la baisse de la TICFE.
Les États doivent démontrer auprès de la
Commission européenne que ces aides ciblées
sont nécessaires, proportionnées et attribuées
aux entreprises qui n’étaient pas déjà en
difficulté avant les mesures prises, dès lors
qu’elles s’inscrivent dans le cadre des aides
d’État. Des critères sont définis pour évaluer
l’exposition aux effets économiques de la crise
(coûts de l’énergie, indemnisation partielle
des pertes, évaluation des pertes subies)
et cibler les entreprises énergo-intensives
dont la définition est établie par référence
à la directive européenne sur la taxation
de l’énergie. Des exigences en matière de
protection de l’environnement ou de sécurité
d’approvisionnement doivent être prévues.
Des aides aux transporteurs routiers et aux
entreprises de travaux publics ont été mises en
œuvre en 2022 en se fondant sur la possibilité
d’aides de
minimis
pour octroyer des aides
forfaitaires. Ces aides pouvaient se cumuler
avec la remise carburant (7,6 Md€) dont l’impact
sur les entreprises n’est pas évalué. L’aide aux
entreprises de travaux publics a été versée
à 4 184 entreprises pour un montant total
de 15,8 M€ et un montant moyen de 3 767 €
(montant maximum de 73 999 €). La mesure
exceptionnelle de soutien aux entreprises dont
l’activité principale est le transport public routier
a bénéficié à 23 203 entreprises pour un budget
18
GARANTIR L’EFFICACITÉ DES AIDES DE L’ÉTAT AUX ENTREPRISES POUR FAIRE FACE AUX CRISES
global de 400 M€. Près de 342,5 M€ d’aides
avaient été versés fin 2022. Un nombre important
de véhicules exploités par les entreprises
éligibles ne pouvant être relié à ces entreprises
par les données de l’État car loués auprès d’un
tiers, sans mention du locataire sur le certificat
d’immatriculation, le dispositif a nécessité la
mise en place d’un portail déclaratif spécifique
et la mobilisation en nombre de personnels
d’instruction par l’ASP. L’absence de conditions
préalables sur les difficultés économiques, sur le
montant des pertes réellement subies et sur la
réduction de la consommation d’énergie fossile
a exposé les pouvoirs publics aux risques de
captation et de saupoudrage de ces aides.
2. Des difficultés de coordination qui
ne facilitent ni la mise en place des aides
ni la lutte contre la fraude
Les mesures transversales et automatiques
de réduction du prix de l’énergie représentent
une part significative du plan de résilience. Elles
sont pilotées par le ministère chargé de l’énergie
avec la Commission de régulation de l’énergie
(CRE) et mises en œuvre par l’intermédiaire des
fournisseurs d’énergie pour ce qui concerne
le bouclier tarifaire et l’ARENH+. La baisse de
TICFE est pour sa part mise en œuvre par le
ministère de l’économie.
Les aides ciblées aux entreprises sont également
partagées entre les deux ministères : l’aide
au paiement des factures des entreprises
énergo-intensives est pilotée par le ministère
de l’économie, les compléments au bouclier
tarifaire pour les PME et une partie des TPE
sont pilotés par le ministère chargé de l’énergie
avec la CRE. Ces aides ciblées doivent respecter
l’encadrement européen adopté le 23 mars
2022 et modifié le 28 octobre, en particulier
la définition des entreprises énergo-intensives
et le plafonnement du montant des aides par
catégories d’entreprises éligibles. Les dépenses
passées d’approvisionnement en gaz et en
électricité servent à calculer le montant de la
compensation dès lors qu’elles dépassent un seuil
de déclenchement. L’aide mise en place en juillet
2022 prévoyait trois volets de prise en charge
pour les entreprises énergo-intensives subissant
une perte d’EBE, avec des critères d’éligibilité de
plus en plus restreints et une intensité de l’aide
de plus en plus élevée, le premier volet prévoyant
la prise en charge de 30 % des coûts éligibles
pour un montant plafonné à 2 M€ par entreprise
présentant une perte d’EBE d’au moins 30 %.
La juxtaposition des mesures transversales
et automatiques de réduction des prix de
l’électricité et des aides ciblées, ainsi que
l’éclatement de leur pilotage entre deux
ministères se sont avérés dommageables à la
conception et la mise en œuvre de l’aide aux
entreprises énergo-intensives en 2022.
Les administrations ont rencontré des difficultés
pour évaluer les répercussions de la hausse des
prix de l’énergie sur les entreprises en 2022.
D’une part, cette hausse a pu être limitée par
l’impact des mesures transversales de réduction
des prix. D’autre part, sa diffusion peut être
limitée ou différée selon les contrats entre
les entreprises et leurs fournisseurs d’énergie,
ou être répercutée dans les prix de vente des
produits des entreprises. Ainsi, alors que le prix de
l’électricité vendue en gros au prix spot a connu
une hausse de 564 % entre août 2021 et août
2022, l’indice des prix pour l’électricité vendue aux
entreprises n’a augmenté que de 13 % sur cette
même période. Or, aux termes de l’encadrement
européen des aides d’État, l’augmentation des
prix devait atteindre +100 % pour déclencher le
versement de l’aide. Enfin, d’autres dispositifs
de soutien en trésorerie étaient plus simples à
mobiliser (PGE « Résilience » garantis par l’État,
reports de charges).
COUR DES COMPTES
19
Ces difficultés à évaluer les besoins des
entreprises et l’impact des mesures transversales
ainsi que le ciblage de l’aide au paiement
des factures expliquent qu’un nombre limité
d’entreprises (500) ont finalement bénéficié
de ce dispositif en 2022, pour les factures de
mars à août 2022. Selon la direction générale
des entreprises, le dispositif a permis de
rassurer les entreprises sur leurs perspectives
économiques en constituant un filet de sécurité
garantissant un environnement protecteur, tout
en ciblant les entreprises pour lesquels les coûts
énergétiques ont un poids important. Ainsi,
l’industrie manufacturière représente 57 % des
demandes et 92 % des aides accordées.
Dans ce contexte, alors que 2,9 Md€ avaient
été prévus en 2022 pour financer l’aide
exceptionnelle aux entreprises du secteur des
travaux publics et l’aide aux entreprises énergo-
intensives, 77 M€ ont été versés en 2022, soit
2,6 % des crédits disponibles. Le dispositif
a été assoupli et simplifié pour la prise en
charge des factures d’énergie de septembre
2022 à décembre 2023. Le critère de perte
d’exploitation ou d’EBE a été supprimé pour
les aides plafonnées à 2 M€, ce qui augmente
le risque de compensations indues, même s’il
s’agit d’aides qui prennent en charge une partie
des surcoûts énergétique pour des montants
faibles en valeur absolue (montant moyen de 35
098 € sur la période novembre-décembre 2022).
Le plafond de 2 M€ a par ailleurs été relevé à
4 M€. En raison de la hausse importante des prix
de l’énergie à partir du second semestre 2022,
le nombre d’entreprises éligibles à ce volet
pourrait fortement augmenter. Pour les autres
volets, dont le plafond a également été relevé
à 50 ou 150 M€ au lieu de 25 M€ et 50 M€
14
,
14.
Respectivement pour les entreprises énergo-intensives et pour les entreprises énergo-intensives et relevant d’un
secteur particulièrement exposé à la concurrence internationale.
15.
L’EBE après versement de l’aide est plafonné à 70 % de l’EBE 2021 ou à 0 € si l’EBE 2021 est négatif.
le montant de l’aide doit être calculé de manière
à ne pas compenser intégralement les pertes
subies
15
. Ces assouplissements, conjugués à un
impact plus important de la hausse des prix
de l’énergie en 2023, semblent produire leurs
effets : au 2 mai 2023, 331,01 M€ ont été versés,
pour 3 870 demandes, et 332,77 M€ étaient en
cours d’instruction, pour 4 186 demandes.
Compte-tenu des incertitudes relatives à
l’évolution des contrats d’approvisionnement
en énergie et à la transmission des surcoûts
énergétiques dans les prix de vente, le
suivi et l’évaluation
in itinere
de l’aide
doivent être renforcés afin d’identifier les
cas de compensations indues et d’ajuster
les paramètres de l’aide en conséquence.
L’articulation entre les différents dispositifs a
été précisée par un décret du 20 mars 2023.
Les entreprises ne peuvent demander l’aide au
paiement des factures qu’après avoir demandé
et bénéficié de l’amortisseur si elles sont
éligibles. L’augmentation du prix de l’énergie
d’au moins 50 % est vérifiée après déduction
de l’amortisseur et du bouclier tarifaire. Les
entreprises doivent enfin déclarer les montants
reçus au titre de l’amortisseur dans leur
demande d’aide au paiement des factures afin
de vérifier le respect du plafond par entreprise.
Toutefois, en l’absence de système automatisé
de partage des données entre le dispositif
« amortisseur PME » mis en œuvre par les
fournisseurs d’électricité et l’aide mise en œuvre
par le ministère de l’économie, la vérification
du plafond d’aide par PME nécessitera des
contrôles
a posteriori
et non automatisés.
De même, il n’est pas prévu d’automatiser la
vérification des seuils de chiffres d’affaires et
d’effectifs des PME.
20
GARANTIR L’EFFICACITÉ DES AIDES DE L’ÉTAT AUX ENTREPRISES POUR FAIRE FACE AUX CRISES
2 - LES CONDITIONS D’UNE AMÉLIORATION DE LA QUALITÉ
DES DÉPENSES EN TEMPS DE CRISE
Pour remédier aux constats qui viennent d’être
énoncés, trois leviers d’action peuvent être mis
en œuvre pour améliorer la qualité des aides et
réduire la dépense. Les aides de crise doivent
être temporaires et leur évaluation doit favoriser
leur mise en extinction au bon moment (1).
Pour éviter le saupoudrage, il est nécessaire
de cibler les aides et pour cela d’améliorer la
connaissance par les administrations de la
situation des entreprises pour mieux évaluer
leurs besoins (2). Il convient de mettre en place,
dès la conception des dispositifs, des outils de
lutte contre les fraudes et de récupération des
indus (3).
A - Affirmer le caractère temporaire
des aides et prévoir leur évaluation
Les crises sont par nature non permanentes. La
stratégie de sortie des dispositifs apparait donc
essentielle. S’il convient d’éviter un retrait trop
rapide des aides de crise, à l’inverse un arrêt
trop tardif peut nuire aux objectifs de certaines
politiques publiques, en l’espèce la sobriété
énergétique ou la compétitivité de l’économie.
Fin 2022, la Commission européenne et le
Fonds Monétaire International ont ainsi appelé
les États à davantage cibler leurs réponses à la
crise énergétique.
Le pilotage budgétaire des mesures de crise
doit être plus rigoureux afin de garantir le
caractère temporaire des mesures de crise. La
prolongation de la mission « plan d’urgence »
a été marquée par des atteintes répétées
aux principes budgétaires d’annualité et de
spécialité, du fait de reports de crédits de
grande ampleur et de multiples redéploiements
entre programmes. La budgétisation des aides
aux entreprises énergo-intensives a manqué
de rigueur en 2022, aboutissant à une sous-
exécution de 97,4 %.
Des indicateurs de performance et un dispositif
d’évaluation sont indispensables pour être
en mesure de réorienter certaines actions et
documenter le moment pertinent de l’arrêt des
dispositifs de crise.
B - Mieux évaluer les besoins
des entreprises et la nécessité
de la dépense
L’intervention économique sous forme de
subvention directe aux entreprises expose
au risque de captation et de saupoudrage
notamment en raison de l’asymétrie
d’information entre les pouvoirs publics et
les entreprises. Ces risques peuvent altérer
l’efficacité et l’efficience des dépenses.
Les efforts de ciblage doivent être renforcés et
des critères permettant de réserver les aides
aux entreprises les plus touchées, d’évaluer
les pertes réellement subies et de limiter les
aides à une partie des pertes doivent être
mis en place. En règle générale, l’obligation
de justifier de la dégradation de la situation
individuelle de l’entreprise doit être un
préalable à l’octroi de l’aide, en s’appuyant sur
un ratio économique pertinent comme celui de
l’excédent brut d’exploitation. Il s’agit d’éviter
les compensations indues, et, dans le cas de
la crise énergétique, de veiller à conserver les
incitations à la recherche d’économies d’énergie
et de décarbonation de l’économie.
COUR DES COMPTES
21
À cet effet, les capacités d’analyse micro-
économique des administrations doivent être
davantage mobilisées et renforcées pour évaluer
correctement les besoins des entreprises. Le
partage entre les différents acteurs publics des
données nécessaires au suivi des entreprises
doit être amélioré.
C - Systématiser les outils de contrôle
a priori
La DGEFP, l’ASP, l’ACOSS et la DGFIP indiquent
avoir pérennisé les pratiques d’échange
d’information et de coordination mises en œuvre
pendant la crise sanitaire et amélioré leurs
capacités de croisement de données sociales,
fiscales et bancaires pour les contrôles du
dispositif d’activité partielle : mise à disposition
des services du ministère du travail en charge
du contrôle d’un outil d’aide au ciblage des
contrôles, de la liste des établissements de
création récente et des paiements bloqués
à la suite d’un contrôle de l’ASP, des effectifs
de l’établissement à partir des données de
la déclaration sociale nominative (DSN), des
incohérences constatées dans les coordonnées
bancaires des entreprises demandeuses à partir
des données du Fichier des comptes bancaires et
assimilés (FICOBA). La stratégie de contrôle de
l’activité partielle mise en place en janvier 2023
prévoit un contrôle systématique
a priori
, ce
qui a conduit notamment à modifier le délai de
validation tacite des demandes d’indemnisation
de 72 h à 15 jours pour faciliter ces contrôles.
L’ASP, la DGEFP et la DGFIP étudient la possibilité
de développer le croisement automatisé des
données relatives aux comptes bancaires.
Le ministère du travail déploie également,
avec l’appui d’un prestataire spécialisé, une
fonctionnalité reposant sur l’intelligence
artificielle, qui vise à prédire la non-conformité
d’une demande d’activité partielle. Une
évaluation de l’efficacité de cette fonctionnalité
sera réalisée à la fin 2023.
La Cour a aussi recommandé de mettre en place
des outils permettant d’éviter que le cumul
d’aides versées à une entreprise soit supérieur
au préjudice subi. Cette recommandation portait
sur les aides d’urgence et s’adressait à la DGFiP,
à la direction générale des entreprises et à la
DGEFP. Elle conserve toute sa pertinence pour
les aides du plan de résilience, en y associant le
ministère en charge de l’énergie et la CRE.
La dynamique d’amélioration des contrôles
a priori
en s’appuyant sur le partage des
données doit être poursuivie et ces contrôles
systématiquement prévus avant la mise en
œuvre d’un nouveau dispositif.
22
GARANTIR L’EFFICACITÉ DES AIDES DE L’ÉTAT AUX ENTREPRISES POUR FAIRE FACE AUX CRISES
RÉFÉRENCES AUX TRAVAUX
DE LA COUR DES COMPTES
La Cour a mené de nombreux travaux ces dernières années sur lesquels elle s’est
appuyée, en particulier les publications suivantes :
l
Le soutien au tourisme durant la crise sanitaire. Un secteur préservé, une
transformation à peine engagée,
rapport public thématique, février 2023 ;
l
Analyses de l’exécution budgétaire 2020, 2021, 2022 de la mission
« Plan d’urgence »
;
l
Analyse de l’exécution budgétaire 2022 de la mission
« Économie »
;
l
Analyse de l’exécution budgétaire 2022 de la mission
« Écologie, Développement
et mobilités durables »
;
l
Les prêts garantis par l’État. Une réponse efficace à la crise, un suivi nécessaire
,
rapport public thématique, évaluation de politiques publiques, juillet 2022.
l
Le soutien public à la filière aéronautique. Des aides d’urgence, une transformation
à accélérer
, communication à la commission des finances du Sénat, février 2022 ;
l
Préserver l’emploi. Le ministère du travail face à la crise sanitaire »
, rapport public
thématique, juillet 2021 ;
l
Les dépenses publiques pendant la crise et le bilan opérationnel de leur utilisation
,
communication à la commission des finances, de l’économie générale et du
contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale, juillet 2021 ;
l
Le fonds de solidarité à destination des entreprises : une mise en œuvre rapide
dans un contexte instable
, rapport public annuel 2021.
Les publications de la Cour des comptes sont consultables sur le site Internet :
www. ccomptes.fr
La présente note
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de la Cour des comptes :
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CONTRIBUTION À LA REVUE
DES DÉPENSES PUBLIQUES
JUILLET 2023