NOTES THÉMATIQUES
CONTRIBUTION À LA REVUE
DES DÉPENSES PUBLIQUES
JUILLET 2023
PILOTER ET ÉVALUER
LES DÉPENSES FISCALES
2
PILOTER ET ÉVALUER LES DÉPENSES FISCALES
SOMMAIRE
3
AVERTISSEMENT
4
SYNTHÈSE
7
INTRODUCTION
8
1 - Des dépenses fiscales en hausse depuis dix ans
8
A
-
Des dépenses fiscales dont le coût dépasse
94 Md€ en 2022
11
B
-
Des dispositifs divers et mal appréhendés
14
2 - Mieux piloter et mieux évaluer les dépenses fiscales
14
A
-
Le rétablissement
d’un plafonnement contraignant
15
B - Le renforcement du rôle des conférences fiscales
18
C - Des dépenses fiscales à limiter dans le temps
18
D - Des évaluations à systématiser
22
CONCLUSION
23
RÉFÉRENCES AUX TRAVAUX DE LA COUR DES COMPTES
COUR DES COMPTES
3
La présente note fait partie d’un ensemble de travaux destinés à contribuer
à la revue des dépenses initiée par le Gouvernement dans la perspective
des projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale
pour 2024.
Cet ensemble de notes thématiques vise à éclairer le débat et à capitaliser
sur les nombreux travaux récents réalisés par les chambres de la Cour des
comptes. Les neuf thèmes choisis correspondent à des politiques publiques
pour lesquelles les questions de l’efficacité et de l’efficience de l’action
publique se posent avec une acuité particulière. Il a semblé utile à la Cour de
contribuer à évaluer la qualité de la dépense publique, dans sa conception, sa
mise en œuvre et son suivi, et à formuler des leviers d’action pour la renforcer.
La publication de ces notes intervient parallèlement à celle du rapport sur
la situation et les perspectives des finances publiques 2023, qui propose
une vision consolidée de la qualité de la dépense à tous les niveaux
d’administration publique et une grille d’analyse, susceptible de déboucher
sur des dispositifs plus économes, plus efficaces et plus équitables.
Comme pour les notes structurelles qu’elle a publiées au dernier trimestre
2021, conformément à sa mission constitutionnelle d’information des
citoyens, la Cour a souhaité développer une approche nouvelle, qui se
différencie de ses travaux habituels, pour apporter, par cette série de notes
volontairement très synthétiques et ciblées, sa contribution au débat
public tout en veillant à laisser ouvertes les différentes voies de réformes
envisageables.
La présente note a été délibérée par la première chambre le 12 juin 2023
et approuvée par le comité du rapport public et des programmes de la
Cour des comptes le 20 juin 2023.
Les publications de la Cour des comptes sont accessibles en ligne sur le site
internet de la Cour et des chambres régionales et territoriales des comptes :
www.ccomptes.fr.
AVERTISSEMENT
4
PILOTER ET ÉVALUER LES DÉPENSES FISCALES
SYNTHÈSE
Les dépenses fiscales (communément appelées « niches fiscales ») regroupent
l’ensemble des avantages fiscaux et réductions d’impôt prévus par la loi et susceptibles
de bénéficier à différentes catégories de contribuables. Elles sont instituées en vue
de favoriser tel ou tel comportement de la part des contribuables (soutien à la
recherche privée avec le crédit d’impôt recherche, ou incitation à la déclaration des
personnes intervenant à domicile pour des services divers avec le crédit d’impôt sur
le revenu pour l’emploi d’un salarié à domicile par exemple) ou afin de compenser par
un moindre impôt des difficultés liées à des situations géographiques, financières ou
sociales particulières. Échappant aux règles d’encadrement des dépenses budgétaires,
elles sont devenues un instrument majeur de certaines politiques publiques, comme
celles du logement ou de la transition écologique.
Avantageuses pour les contribuables, elles sont aussi coûteuses pour le budget
de l’État. Le projet de loi de finances pour 2023 dénombre 465 dispositifs fiscaux
dérogatoires classés comme « dépenses fiscales », dont le coût total est évalué à
94,2 Md€ pour 2022. Leur concentration sur l’impôt sur le revenu, l’impôt sur les
sociétés et la TVA (90 % du montant des dépenses fiscales) affecte fortement le
rendement de ces derniers, contribue à l’érosion des bases fiscales et fragilise la
trajectoire de consolidation des finances publiques. De surcroît, malgré de nombreuses
tentatives pour en maîtriser le coût et le nombre, leur montant a augmenté de plus de
16 % en euros constants en dix ans, entre 2013 et 2022. Des mécanismes correctifs
existent, mais la volonté politique nécessaire à leur activation a manqué.
Les programmes d’évaluation fixés par les dernières lois de programmation des
finances publiques n’ont pas été respectés. Ainsi, aucune évaluation sur les onze
prévues dans le programme de travail pour 2022 n’a été réalisée. Certains dispositifs,
y compris à fort enjeu, n’ont en outre pas fait l’objet d’évaluation depuis dix ans.
COUR DES COMPTES
5
La dépense fiscale constitue un instrument de politique publique alternatif à la
dépense budgétaire. Alors que la création de dépenses fiscales, c’est-à-dire de
moindres recettes, est moins contrainte dans la procédure parlementaire que
l’adoption de nouvelles dépenses budgétaires, la maîtrise du coût des dépenses
fiscales nécessite un pilotage aussi rigoureux que celui existant en matière
budgétaire. Pour y parvenir, il est nécessaire de considérer les dépenses fiscales
comme des dépenses budgétaires ordinaires, avec le même niveau d’exigence sur
leur suivi (chiffrage, objectifs de performance…) et sur leur efficience, en les évaluant
et en les intégrant dans la revue de dépenses initiée par le Gouvernement.
Les nouvelles règles du Pacte de stabilité et de croissance proposées par la
Commission européenne, qui devraient être adoptées d’ici 2024, renforcent cette
nécessité puisqu’elles seront fondées sur la surveillance d’un unique indicateur
constitué de la quasi-totalité des dépenses publiques et des mesures fiscales
nouvelles, dont font partie les dépenses fiscales.
En conséquence, la Cour identifie quatre leviers d’action :
1.
Instituer un mécanisme de plafonnement du coût des dépenses fiscales sur la
période 2023-2027.
2.
Assigner aux conférences fiscales annuelles un objectif explicite de pilotage et
de rationalisation des dépenses fiscales.
3.
Limiter la durée de toute nouvelle dépense fiscale à quatre ans.
4.
Dans le cadre des revues de dépenses, programmer l’évaluation exhaustive de
l’ensemble des dépenses fiscales à l’horizon 2027, en plaçant ces travaux sous
la responsabilité d’un comité
ad hoc
.
6
PILOTER ET ÉVALUER LES DÉPENSES FISCALES
Chiffres clés :
•
465
dispositifs recensés en 2022 ;
• Coût de
94,2 Md€
en 2022, soit
3,6 %
du PIB, en hausse de
16 %
en volume sur 10 ans ;
• Les dépenses fiscales portant sur l’impôt sur le revenu et l’impôt sur les sociétés
représentent
45 %
de leurs recettes ;
• Le coût des dépenses fiscales est très concentré : les 15 dispositifs les plus coûteux
amputent les recettes publiques de
53 Md€
en 2022 ;
• À l’inverse, plus de la moitié des dépenses fiscales ont un coût inférieur à
50 M€
,
pour un coût total de
2,5 Md€
en 2022.
MIEUX PILOTER
ET
MIEUX ÉVALUER
LES DÉPENSES FISCALES
Renforcer le rôle
des conférences fiscales
Rétablir un plafonnement
contraignant
Procéder
à des évaluations
systématiques
Limiter dans le temps
les dépenses fiscales
COUR DES COMPTES
7
INTRODUCTION
Les dépenses fiscales (communément appelées « niches fiscales ») regroupent
l’ensemble des avantages fiscaux et réductions d’impôt prévus par la loi et
susceptibles de bénéficier à différentes catégories de contribuables. Juridiquement,
elles sont définies comme
« des dispositions législatives ou réglementaires dont
la mise en œuvre entraîne pour l’État une perte de recettes et donc, pour les
contribuables, un allégement de leur charge fiscale par rapport à ce qui serait
résulté de l’application de la norme, c’est-à-dire des principes généraux du droit fiscal
français »
. Elles regroupent ainsi toutes les exceptions au droit fiscal commun – taux
réduits, règles d’assiette plus favorables, exemptions, réductions d’impôt, etc. –
instituées en vue de favoriser tel ou tel comportement de la part des contribuables
(soutien à la recherche privée avec le crédit d’impôt recherche ou aux services à la
personne avec le crédit d’impôt sur le revenu pour l’emploi d’un salarié à domicile
par exemple) ou afin de compenser par un moindre impôt un désavantage lié
au territoire, aux conditions de vie ou d’activité ou à la situation personnelle du
redevable de l’impôt.
Les 465 dispositions fiscales dérogatoires recensées dans l’annexe au PLF pour
2023 représentent une diminution des recettes fiscales dont le coût est chiffré à
94,2 Md€ en 2022, soit l’équivalent de 29,1 % des recettes fiscales nettes de l’État
et 21,1 % des dépenses du budget général. Le dernier coût définitif connu est celui
de 2021 et s’élève à 89,6 Md€.
Au vu de leur montant, les dépenses fiscales constituent un enjeu majeur pour le
respect de la trajectoire des finances publiques. Le programme de stabilité présenté
par le Gouvernement en avril 2023 prévoit en effet une évolution du déficit public
convergeant vers 2,7 % du PIB à l’horizon 2027. Les nouvelles règles européennes du
pacte de stabilité et de croissance qui seront adoptées d’ici 2024 incitent également
à renforcer le pilotage de ces dépenses fiscales, la Commission européenne ayant
proposé de fonder la surveillance européenne sur un unique indicateur retraçant
l’évolution des dépenses budgétaires et des mesures fiscales nouvelles.
8
PILOTER ET ÉVALUER LES DÉPENSES FISCALES
1 - DES DÉPENSES FISCALES EN HAUSSE DEPUIS DIX ANS
1.
Principalement en raison de la très forte hausse (+3,4 Md€) du coût du régime de taxation forfaitaire au tonnage
dans un contexte de hausse du chiffre d’affaires et des marges dans le secteur du fret maritime.
2.
Chiffrage sur la base de l’indice annuel des prix à la consommation publié par l’Insee en janvier 2023.
3.
L’essentiel des créances non consommées de CICE a été remboursé en 2022. Le contrecoup devrait être ainsi très
important en 2023, avec un coût ramené de 6,2 Md€ en 2022 à 1,0 Md€ en 2023 selon le PLF pour 2023.
A
-
Des dépenses fiscales
dont le coût dépasse 94 Md€ en 2022
Le coût des dépenses fiscales est passé de
72,1 Md€ en 2013 à 94,2 Md€ en 2022, en
hausse de 4,6 Md€ par rapport à 2021
1
, après
un maximum de 99,9 Md€ en 2019. Entre 2013
et 2022, le montant des dépenses fiscales a ainsi
progressé de 30,7% en euros courants et de
16,1% en euros constants
2
.
Exprimé en pourcentage du PIB, ce coût est en
revanche resté assez stable depuis 2013, puisqu’il
a oscillé entre 3,4 et 3,6 %. En proportion des
recettes fiscales nettes de l’État, il a d’abord
fortement progressé de 2013 à 2020, avant de
baisser au cours des deux dernières années du
fait d’une hausse des recettes très importante
au dénominateur.
Tableau n° 1 : Coût des dépenses fiscales depuis 2013
Année
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022*
Coût (Md€)
72,1
78,3
85,1
87,6
93,4
99,0
99,9
92,7
89,6
94,2
Coût (% PIB)
3,4
3,6
3,9
3,9
4,1
4,2
4,1
4,0
3,6
3,6
Coût (% RFN)
25,4
28,6
30,4
30,8
31,6
33,5
35,5
36,2
30,3
29,1
Source : PIB courant, PLF pour 2014 à 2023
* estimation PLF pour 2023 – RFN : Recettes fiscales nettes
Le crédit d’impôt pour la compétitivité et
l’emploi (CICE), mis en place en 2013 et en
cours d’extinction depuis sa transformation
en allègement pérenne de cotisations
sociales à partir du 1
er
janvier 2019, explique
la baisse récente des dépenses fiscales : hors
CICE
3
, celles-ci ont enregistré une hausse
quasi continue depuis dix ans. Elles ont ainsi
progressé de 16,0 Md€ depuis 2013, soit +22,1%
en valeur nominale sur la période. Par ailleurs,
l’extinction du CICE , qui a contribué à diminuer
les dépenses fiscales par rapport à 2019, est
globalement neutre sur les finances publiques
puisque le dispositif fiscal a été remplacé par un
allègement de cotisations sociales.
Graphique n° 1 : coût des dépenses fiscales
depuis 2013 (Md€)
72,1
71,9
72,7
74,7
77,7
79,6
80,7
84,1
82,7
88,0
6,4
12,4
12,9
15,7
19,4
19,2
8,6
6,9
6,2
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022*
Dépenses fiscales hors CICE
CICE
Source : PIB courant, PLF pour 2014 à 2023
* estimation PLF pour 2023
COUR DES COMPTES
9
Le niveau élevé des dépenses fiscales réduit
le rendement des impôts. La taxe sur la valeur
ajoutée (TVA), l’impôt sur le revenu (IR) et l’impôt
sur les sociétés (IS) concentrent ainsi 90,5%
du montant des dépenses fiscales pour 2022,
tandis que les dépenses associées à tous les
autres impôts (taxe intérieure de consommation
sur les produits énergétiques (TICPE), impôts
locaux et autres) en représentent moins de 10%.
L’IR et l’IS concentrent à eux seuls 68,8% du
montant de l’ensemble des dépenses fiscales.
Graphique n° 2 : dépenses fiscales par impôt
en 2022
38,5 %
22,5 %
7,8 %
21,8 %
7,0 %
1,2 %
1,2 %
IR
IR et IS
IS
TVA
Fiscalité énergétique
Local
Autres
Source : PLF pour 2023, retraitement Cour des comptes
Cette concentration des dépenses fiscales
sur certains impôts affecte fortement leur
rendement. Ainsi, le montant des dispositifs
associés au seul impôt sur le revenu est
équivalent à plus de 40% de son rendement
net. De même, en l’absence de dépenses fiscales,
le rendement de la TICPE pour l’État serait
supérieur de plus d’un tiers à son niveau actuel.
L’ensemble de ces dispositifs dérogatoires
conduit donc à un mitage et à une érosion
progressive des bases fiscales. Le grand
nombre de dépenses fiscales rend par ailleurs
peu compréhensible le système fiscal. Ainsi,
pour la déclaration des revenus 2022 dans
le cadre de la campagne 2023, les crédits et
réductions d’impôt font l’objet de presque
90 pages d’explication dans la « brochure
pratique ».
Le caractère mouvant et en partie conventionnel
de la distinction entre dépenses fiscales et les
autres dispositifs fiscaux bénéficiant à certains
contribuables considérés comme relevant du
droit commun, comme par exemple le quotient
familial appliqué à l’impôt sur le revenu, ajoute
un degré de complexité supplémentaire à ce
panorama. En particulier, plus de la moitié des
taux réduits de TVA ne sont pas comptabilisés
comme des dépenses fiscales. Les dépenses
fiscales classées comme telles amputent les
recettes de TVA à hauteur de 20,5 Md€ en
2022, alors qu’un rapport récent du Conseil
des prélèvements obligatoires (CPO) évalue
à 47 Md€ le manque à gagner lié à l’ensemble
des taux réduits de TVA. Ainsi, la TVA réduite
à 10 % sur l’achat de billets d’avion pour
des vols domestiques et à 0 % pour des vols
internationaux n’est pas considérée comme
une dépense fiscale et son impact n’est donc
pas évalué en annexe des PLF.
Tableau n° 2 : poids des dépenses fiscales par rapport au rendement net des différents impôts (2022)
Impôt net (Md€)
Dépenses fiscales (Md€)
En % du rendement de l'impôt
IR et IS*
145,8
64,8
44,5%
Dont IR seul
86,8
36,2
41,7%
Dont IS seul
59,0
7,3
12,5%
TVA
102,1
20,5
20,1%
TICPE
18,0
6,6
36,8%
Autres
49,3
2,3
4,7%
Source : PLF pour 2023
* Il existe de nombreuses dépenses affectant conjointement les recettes d’IR et d’IS. Le coût de l’ensemble des dépenses
fiscales associées à l’IR et à l’IS excède par conséquent la somme des coûts des dépenses pesant sur l’IR seul et sur l’IS seul.
10
PILOTER ET ÉVALUER LES DÉPENSES FISCALES
Cette juxtaposition des dépenses fiscales et
d’autres dispositifs d’atténuation des impôts
affecte la lisibilité des prélèvements obligatoires
pour les citoyens. Elle peut en outre susciter
un sentiment d’injustice compte tenu des
voies d’atténuation voire d’évitement de la
charge fiscale qu’elle ouvre pour une diversité
de publics particuliers (abattement de 10 %
sur les pensions alimentaires et les retraites,
exonération des heures supplémentaires, taux
réduits de TVA en outre-mer, taux réduits de
TVA pour la restauration, crédit d’impôt sur le
revenu relatif à l’investissement locatif…) sans
que celles-ci soient forcément signalées dans
les textes financiers et évaluées en tant que
dispositifs dérogatoires.
4.
Commission européenne “Study and Reports on the VAT Gap in the EU-28 Member States”, septembre 2020.
De surcroît, l’ampleur de certaines dépenses
fiscales constitue une singularité française en
Europe. La France est, après l’Espagne, le pays
de l’Union européenne (UE) dont le taux de
TVA effectif – c’est-à-dire le taux moyen calculé
en tenant compte des taux réduits et de leurs
assiettes – est le plus bas (9,6 % contre 10,6 % en
Allemagne et 12 % en moyenne dans l’UE)
4
. La
France se distingue également par le poids des
crédits d’impôt le plus élevé de l’UE (0,9 % du
PIB en 2021 contre 0,3 % en moyenne dans l’UE).
La TVA à taux réduit sur les travaux d’amélioration
des logements de plus de deux ans
Dans un référé du 14 septembre 2016, la Cour des comptes a relevé que la
dernière évaluation réalisée en 2011 du taux réduit de TVA sur les travaux
d’amélioration des logements de plus de deux ans, institué en 1999, estimait
à 1,6 Md€ l’augmentation du chiffre d’affaires annuel du secteur, et à 32 000 le
nombre d’emplois créés, aboutissant à une estimation du coût public de chaque
emploi créé comprise entre 50 000 et 90 000 €. Depuis, aucune évaluation de
ce taux réduit de TVA, qui représente un coût estimé à 4,3 Md€ pour 2023, ni
aucun travail de simulation à l’aide d’outils économétriques n’ont été entrepris.
En 2016, la Cour en concluait que
« Faute de ces éléments, l’efficience de cette
dépense fiscale n’est pas démontrée : en l’état actuel de l’information, son coût
annuel apparaît même disproportionné par rapport à ses bénéfices estimés
en termes d’activité et d’emploi du secteur concerné. En conséquence, si l’État
entend maintenir ce dispositif, il apparaît impératif que des travaux permettent
rapidement d’apporter au Parlement et au citoyen la preuve de sa pertinence et
de son efficacité »
. Ces recommandations n’ont pas été suivies d’effet.
COUR DES COMPTES
11
B
-
Des dispositifs divers et mal
appréhendés
1. Une concentration du coût
sur une quinzaine de dispositifs
mais une multitude de petites dépenses
fiscales à faible coût
Le coût des dépenses fiscales est particulièrement
concentré. Les 15 premiers dispositifs, sur un
total de 465, représentent 56,3% du total estimé
pour 2022, soit 53,1 Md€ selon le chiffrage du
PLF pour 2023. La même année, 24 dépenses
fiscales étaient d’un montant supérieur ou
égal à 1 Md€ (ce chiffre était de 27 en 2021 et
26 en 2020).
Tableau n° 3 : les 15 principales dépenses fiscales en 2022 (Md€)
N° DF
Impôt
Dispositif
PLF 2022
PLF 2023
Écart
200302
IR/IS
Crédit d'impôt en faveur de la recherche (CIR)
7 430
7 031
-399
210324
IR/IS
Crédit d'impôt en faveur de la compétitivité et de l'emploi
(CICE)
6 423
6 183
-240
110246
IR
Crédit d'impôt pour l'emploi d'un salarié à domicile […]
4 850
5 730
880
120401
IR
Abattement de 10 % sur les pensions et retraites
4 187
4 420
233
730213
TVA
Taux de 10 % pour les travaux d’amélioration, de
transformation, d’aménagement et d’entretien […]
3 720
4 330
610
730221
TVA
Taux de 10 % pour la restauration commerciale
3 424
3 984
560
320119
IS
Détermination du résultat imposable des entreprises de
transport maritime en fonction du tonnage de leurs navires
52
3 810
3 758
710103
TVA
Niveau des taux en Guadeloupe, en Martinique
et à la Réunion
3 150
3 350
200
220107
IR et IS
Exonération des aides versées par le fonds de solidarité
d’impôt sur le revenu, d’impôt sur les sociétés et de toutes les
contributions et cotisations sociales
2 600
3 300
700
120108
IR
Exonération des sommes versées au titre de la participation,
de l'intéressement […] aux plans d'épargne salariale et aux
PERCO
2 350
2 060
-290
730223
TVA
Taux de 5,5% pour les travaux d'amélioration de la qualité
énergétique des locaux à usage d'habitation achevés depuis
plus de deux ans
1 460
1 910
450
120202
IR
Exonération des prestations familiales et de l'allocation
aux adultes handicapés
2 045
1 820
-225
110201
IR
Réduction d'impôt au titre des dons
1600
1745
145
120146
IR
Exonération […] des heures supplémentaires
et complémentaires
1667
1 707
40
130201
IR
Déduction des revenus fonciers des dépenses de réparations
et d'amélioration
1 700
1 700
0
Total (en M€)
46 658
53 080
6 422
Source : PLF pour 2023
12
PILOTER ET ÉVALUER LES DÉPENSES FISCALES
À l’inverse, 184 dispositifs représentaient
chacun entre 1 M€ et 50 M€, pour un coût
cumulé de 2,5 Md€ en 2022 (PLF pour 2023).
Ces chiffres sont quasi stables par rapport aux
années précédentes. À ces dispositifs s’ajoutent
60 dépenses fiscales dont le coût est nul ou
inférieur à 0,5 M€ (exonération de taxe foncière
des dépenses de travaux de prévention des
risques technologiques, exonération d’impôt
sur le revenu des sommes perçues au titre du
prix Nobel ou d’une récompense de même
niveau, déduction d’impôt sur les sociétés pour
l’acquisition de simulateurs d’apprentissage de
la conduite…).
Les dispositifs chiffrés à moins de 50 M€ peuvent
concerner un nombre très réduit de bénéficiaires,
du fait notamment de leur ciblage sur un secteur
d’activité, une profession ou un territoire spéci-
fiques. À l’inverse, certains dispositifs inférieurs
à 50 M€ peuvent s’appliquer à un nombre élevé
de ménages ou d’entreprises, pour une réduction
moyenne d’impôt par conséquent limitée. Par
exemple, l’exonération des intérêts des livrets
d’épargne populaire concerne 7,3 millions de
ménages en 2020, pour un coût de 19 M€ en
exécution 2021, soit 2,6 € en moyenne par béné-
ficiaire (ce montant devrait toutefois augmenter
dans le contexte de hausse des taux d’intérêt).
Graphique n° 3 : répartition des dépenses fiscales par coût et par nombre
64,5
9,2
15,8
4,3
0,4
0,0
24
14
73
108
105
141
0
20
40
60
80
100
120
140
160
Plus de 1 Md€
500 M€ à 999 M€
100 M€ à 499 M€
10 M€ à 99 M€
1M€ à 9 M€
Ɛ
, 0, sans impact, nc
Nombre de dispositifs
Coût (Md€)
Source : PLF pour 2023, retraitement Cour des comptes
Lecture : les 24 dépenses fiscales de plus d’1 Md€ représentent un coût global de 64,5 Md€.
La concentration du coût des dépenses fiscales
ne doit donc pas occulter la multitude de petits
dispositifs, dont l’efficacité, la pertinence ou
l’impact ne sont pas toujours établis.
Par ailleurs, les dépenses fiscales sont plus
particulièrement concentrées sur certaines
missions budgétaires de l’État. Les missions
Économie
et
Cohésion des territoires
regroupent
ainsi à la fois le nombre le plus élevé de
dépenses fiscales (respectivement 69 et 88) et
les montants les plus élevés (respectivement
18,5 Md€ et 15,8 Md€).
COUR DES COMPTES
13
Graphique n° 4 : répartition des dépenses
fiscales par mission en montant 2022 (Md€)
18,5
15,8
11,5
10,2
8,0
7,9
6,9
15,5
Économie
Cohésion des territoires
Solidarité, insertion et
égalité des chances
Travail et emploi
Recherche
et enseignement supérieur
Écologie, développement
et mobilité durables
Outre-mer
Autres
Source : Voies et moyens tome II annexé au PLF pour
2023, retraitement Cour des comptes
2. Une fiabilité du chiffrage
et une connaissance des bénéficiaires
insuffisantes
a. Une méthode de chiffrage complexe
L’estimation du coût des dépenses fiscales
s’effectue en année N et est revue en année N+1
et N+2. Les prévisions de coût sont fragiles et
elles ont souvent sous-estimé le dynamisme des
dépenses. En outre, la proportion de dépenses
fiscales non chiffrées a eu tendance à augmenter
depuis dix ans, passant de 8,8 % à 12,0 % du
total des dispositifs recensés entre le PLF 2013
et le PLF 2023.
Un bureau des chiffrages et des études
statistiques a été créé au sein de la direction
de la législation fiscale (DLF) en septembre
2019 afin de renforcer la fonction de chiffrage.
Le caractère fluctuant, voire conventionnel,
du classement en dépenses fiscales contribue
également à ces difficultés.
En outre, les méthodes de chiffrage utilisées par
la DLF sont différentes selon les impôts. Elles
consistent, soit à simuler les coûts quand des
données sont disponibles, soit à reconduire les
montants observés les années précédentes en
leur appliquant un taux d’évolution plausible.
La première méthode se heurte à des enjeux
d’assiette et de disponibilité des données, ce qui
peut conduire à des chiffrages conventionnels.
Ainsi, par convention, ces chiffrages sont réalisés
en considérant que les comportements des
contribuables ne sont pas modifiés par l’existence
de la mesure, ce qui constitue un paradoxe
puisque c’est précisément une modification
desdits comportement qui justifie ces dépenses.
b. Une connaissance approximative
du nombre de bénéficiaires
Outre les difficultés liées au chiffrage, le
nombre de bénéficiaires n’est disponible que
pour 60 % des dépenses fiscales recensées
dans le PLF pour 2023 (soit 280 dispositifs sur
465), que les dispositifs ciblent les entreprises
ou les ménages. Ces résultats sont toutefois
en progrès sur les trois derniers exercices, le
nombre de dépenses fiscales pour lesquelles
le nombre de bénéficiaires n’est pas déterminé
passant de 222 en PLF pour 2021 à 194 en PLF
pour 2022 et à 185 en PLF pour 2023.
Les dépenses fiscales dont le coût est le plus
élevé ne sont pas systématiquement les mieux
connues. À titre d’exemple, le nombre de
bénéficiaires de l’exonération de l’impôt sur le
revenu des rémunérations versées à raison des
heures supplémentaires et complémentaires
n’est pas renseigné, alors que son coût atteint
1,7 Md€ en 2022. Il en est de même pour le taux
de TVA de 10 % pour la restauration commerciale,
qui représente près de 4 Md€ en 2022.
Ainsi, 73 dispositifs concernent actuellement
moins de 100 bénéficiaires. Quinze d’entre eux
sont appelés à disparaître. Sur les 58 dispositifs
restants, 35 ne comptent aucun bénéficiaire,
et les autres seulement quelques-uns. Par
exemple, l’exonération de cotisation foncière
des entreprises en faveur des établissements
14
PILOTER ET ÉVALUER LES DÉPENSES FISCALES
créés dans une zone de développement
prioritaire n’a bénéficié qu’à deux entreprises,
pour un coût considéré comme «
ε
» (inférieur
à 0,5 M€). Les bénéficiaires sont pour 59%
les entreprises, 40% les ménages, le reste se
répartissant entre des bénéficiaires communs
(entreprises et ménages) ou encore d’autres
catégories (locaux et parcelles).
2 - MIEUX PILOTER ET MIEUX ÉVALUER LES DÉPENSES FISCALES
Pour contenir l’évolution à la hausse des dépenses
fiscales et s’assurer de leur efficience, il est
nécessaire de mobiliser plusieurs instruments :
la définition d’un plafonnement global doit
permettre de réajuster les mesures déjà
adoptées ou les mesures nouvelles ; le suivi doit
être renforcé en s’appuyant sur les conférences
fiscales ; le bornage dans le temps des nouvelles
dépenses fiscales doit être systématique ;
les évaluations doivent être réalisées et leurs
résultats utilisés pour déterminer le degré
d’efficacité de ces dispositifs et les corriger le cas
échéant. Ces actions doivent permettre d’inscrire
les dépenses fiscales dans une trajectoire
contribuant à la qualité de la dépense publique
et à la maîtrise des finances publiques.
A
-
Le rétablissement
d’un plafonnement contraignant
Les deux dernières lois de programmation
des finances publiques (LPFP) pour 2014-2019
et 2018-2022 ont mis en place des mécanismes
de plafonnement des dépenses fiscales qui
ont échoué à contenir leur augmentation
(hors CICE).
La LPFP pour 2014-2019 prévoyait ainsi un
double plafonnement, en montants, du coût
total des dépenses fiscales et des crédits d’impôt.
Au cours des trois exercices couverts, il a été
systématiquement dépassé, sans qu’aucune
mesure correctrice n’ait été adoptée.
Tableau n° 4 : évolution des dépenses fiscales au regard des plafonds
inscrits dans la LPFP 2018-2022 (en %)
Année
2018
2019
2020
2021
2022
Plafond (%)
28 %
28 %
27 %
26 %
25 %
Ratio constaté (%)
25,1 %
26,2 %
26,6 %
23,2 %
22,6 %
Coût (Md€)
99,0
99,9
92,7
89,6
94,2
Source : PLF 2018 à 2023, retraitement Cour des comptes
La LPFP 2018-2022 fixait pour sa part un plafond
annuel, exprimé non plus en valeur absolue
mais en pourcentage des recettes fiscales du
budget général, nettes des remboursements
et dégrèvements et desdites dépenses fiscales
(celles-ci apparaissaient donc à la fois au
numérateur et au dénominateur, constituant
une sorte de « frein » intégré au ratio). Ce ratio
ne pouvait excéder 28% pour les années 2018
et 2019, 27% pour 2020, 26% pour 2021 et 25%
pour 2022.
COUR DES COMPTES
15
Cet indicateur s’est révélé quasi inopérant. En
effet, le plafond, fixé à un niveau trop élevé,
n’était dans les faits pas contraignant. La
suppression du CICE s’est traduite par une
baisse du montant global des dépenses fiscales
sur la période mais c’est surtout le dynamisme
exceptionnel des recettes fiscales nettes en
2021 et 2022 qui a permis de faire baisser le
ratio. Le plafond dépend donc d’un paramètre -
les recettes fiscales - qui n’entre pas en compte
dans le pilotage des dispositifs de dépenses
fiscales.
Le projet de LPFP pour 2023-2027, non adopté
à ce jour, ne prévoit plus d’encadrement global
de l’évolution du coût des dépenses fiscales,
alors que le même texte intègre un dispositif
de plafonnement pour les « niches sociales ».
Son article 6 projette d’instituer un système de
« gage », qui consiste à conditionner l’adoption
d’une nouvelle dépense fiscale à une mesure
de suppression ou de réduction d’une autre
dépense fiscale d’effet budgétaire équivalent.
Ce système, s’il devait être adopté, ne serait pas
à la hauteur des enjeux puisqu’il ne concernerait
que les nouvelles dépenses et ne créerait
aucune obligation de suivi et de modération
des dépenses fiscales existantes.
De par leur nature, le plafonnement des
dépenses fiscales est plus difficile à mettre
en place et à respecter qu’il ne l’est pour les
dépenses budgétaires ordinaires. Les dépenses
fiscales, parce qu’elles ouvrent des droits à
tout contribuable éligible, peuvent en effet
être assimilées à des dépenses de « guichet ».
Le droit ainsi ouvert ne peut être plafonné et
seule l’adoption d’un cadre plus restrictif peut
éventuellement permettre, l’année suivante,
d’en diminuer le coût.
5.
Hors charges d’intérêt sur la dette publique et dépenses conjoncturelles d’assurance chômage.
C’est pourquoi le suivi de l’exécution de l’année
précédente devrait s’inscrire dans un véritable
processus de pilotage de la dépense fiscale – à
l’image de la dépense budgétaire – et conduire
à des mesures correctrices en cas de dérive du
coût de certains dispositifs. La qualité de ce
suivi est d’ailleurs indispensable à la fiabilité
de l’indicateur de dépenses publiques
5
nettes
des mesures nouvelles en prélèvements
obligatoires (dont les dépenses fiscales)
qui serait au cœur des nouvelles règles de
gouvernance des finances publiques proposées
par la Commission européenne.
La Cour recommande ainsi de réintroduire un
plafonnement des dépenses fiscales effectif. Bien
qu’il ne soit pas possible de contraindre le droit
d’amendement des parlementaires, à l’origine
d’une partie significative des dépenses fiscales,
un tel plafonnement aurait
a minima
valeur de
cible. Leurs conséquences pourraient en être
tirées à chaque débat parlementaire concernant
les lois de finances, en introduisant des mesures
correctrices, qui pourraient porter sur les taux,
sur les assiettes ou sur les publics concernés.
B - Le renforcement du rôle
des conférences fiscales
Malgré les efforts de concertation entre les
directions du ministère en charge de l’économie
et du budget, le pilotage des dépenses fiscales
souffre d’un défaut récurrent d’appropriation.
Les ministères responsables de programmes
affirment ne pas détenir la compétence et
les informations nécessaires pour en évaluer
l’impact tandis que le ministère en charge
du budget voit son action limitée à un rôle
d’observateur et de conseil juridique sur les
risques d’invalidation constitutionnelle ou
communautaire de telle ou telle nouvelle
16
PILOTER ET ÉVALUER LES DÉPENSES FISCALES
mesure envisagée. S’ensuit une dilution des
responsabilités alors même que les objectifs de
pilotage et de maîtrise de la dépense devraient
présider à la réflexion d’ensemble.
Les dépenses fiscales n’étant pas considérées
comme
des
dépenses
budgétaires
« ordinaires », toutes les règles prévues par
la loi organique relative aux lois de finances
(Lolf) ne leur sont pas applicables ou ne le
sont que partiellement. C’est en particulier
le cas du rattachement des dépenses fiscales
aux programmes budgétaires, c’est-à-dire
dans l’esprit de la Lolf aux grandes politiques
publiques, et au volet « performance » attaché
à chacun d’entre eux. Dans les documents
de politique transversale annexés aux PLF,
le chapitre consacré aux dépenses fiscales
se limite ainsi à une simple énumération des
dispositifs, qui ne précise ni leurs objectifs,
ni leur impact. Le Tome II de l’annexe Voies
et moyens du PLF comporte, en plus de
l’estimation du montant des dépenses fiscales,
certains éléments complémentaires tels que la
méthode et la fiabilité du chiffrage, les dates
de début et de fin d’applicabilité, l’article
de référence du code général des impôts et
l’estimation du nombre de bénéficiaires, ainsi
que, depuis le PLF pour 2021, la finalité visée
par chaque dispositif. Ces éléments restent
toutefois insuffisants et ne sont en outre pas
systématiquement renseignés.
La Cour relève ainsi depuis plusieurs années
que la cohérence entre les dépenses fiscales et
les objectifs des programmes auxquels elles se
rattachent n’est pas toujours assurée.
Un tel décalage est notamment observé
s’agissant de la mission
Économie
. Un grand
nombre de dépenses fiscales associées
au programme 134 -
Développement des
entreprises et régulation
n’ont aucun lien avec
les trois objectifs de ce programme (« Renforcer
l’efficacité des aides aux entreprises »,
« Améliorer l’efficacité du soutien public à
l’internationalisation des entreprises », et
« Assurer le fonctionnement loyal et sécurisé
des marchés »). Il s’agit, entre autres, du taux de
TVA de 10 % pour la restauration commerciale
ou encore de la taxation au taux de 10 % des
revenus issus de certains actifs de propriété
industrielle (0,4 Md€ en 2022).
Par ailleurs, pour encore près de la moitié des
missions, le Tome II de l’annexe Voies et moyens
montre qu’aucun indicateur ne rend compte
de la performance des dépenses fiscales. C’est
notamment le cas pour la mission
Outre-mer
ou la mission
Solidarité, insertion et égalité des
chances.
Certaines missions associent en outre
à leurs dépenses fiscales des indicateurs de
performance en nombre limité et peu en rapport
avec la politique publique à laquelle elles sont
rattachées. Par exemple, la mission
Économie
n’affiche qu’un seul indicateur de performance,
le suivi du prix de l’électricité pour les industries
électro-intensives, pour apprécier l’impact de
quatre dispositifs de tarif réduit d’accise sur
l’énergie, peu en rapport avec leur programme
de rattachement (134 -
Développement des
entreprises et régulation
).
De surcroît, plusieurs dépenses fiscales relèvent
de politiques plus larges que celles soutenues
par leur programme de rattachement. Par
exemple, l’abattement de 10 % sur le montant
des retraites et des pensions, y compris les
pensions alimentaires, au titre du revenu
imposable à l’impôt sur le revenu, chiffré à
4,4 Md€ en 2022 et rattaché au programme
157 -
Handicap et dépendance
, ne concerne pas
seulement les personnes âgées dépendantes
ou handicapées, mais l’ensemble des retraités,
ainsi que tous les bénéficiaires d’une pension
alimentaire. Une même dépense fiscale peut
COUR DES COMPTES
17
ainsi concourir à plusieurs politiques publiques
ou programmes, ce qui n’est pas anormal en
soi, mais peine à s’inscrire dans la présentation
budgétaire issue de la Lolf, fausse l’évaluation
du total des moyens consacrés à une politique
donnée et fait échapper plusieurs dépenses
fiscales, y compris les plus importantes,
aux objectifs, indicateurs et résultats de
performance qui s’imposent aux dépenses
budgétaires.
Renforcer l’articulation entre les dépenses
fiscales et les finalités des politiques publiques
doit devenir une priorité, la question de leur
cohérence avec les enjeux de transition
écologique méritant une mention spécifique.
Depuis 2020, la première partie du jaune
budgétaire annexé au PLF intitulé « Rapport sur
l’impact environnemental du budget de l’État »
présente l’impact des crédits budgétaires, des
recettes affectées et des dépenses fiscales au
regard de six objectifs environnementaux. Pour
le PLF 2023, ce rapport évalue à 7,1 Md€ les
dépenses fiscales cotées comme défavorables
à l’environnement, les trois dispositifs les
plus coûteux représentant près de 60 % de ce
coût (cf. tableau ci-dessous). Ce montant et
la liste des dépenses fiscales défavorables ne
font pas consensus
6
. Par exemple, la cotation
de la réduction des taxes sur l’électricité au
bénéfice des industries électro-intensives fait
l’objet de débat
7
. Ces dépenses sont examinées
dans le cadre de la note thématique de la Cour
consacrée à la planification écologique.
6.
Certains dispositifs ne sont pas reconnus comme des dépenses fiscales alors même qu’il s’agit de dispositifs
dérogatoires. L’Institute for Climate economics (I4CE), dans son point climat n°70 « Dépenses fiscales défavorables au
climat : quelles sont-elles et combien coûtent-elles » de juin 2022 identifie ainsi l’exonération de TICPE pour le secteur
maritime et l’aviation ou encore les taux réduits de TVA (sur les billets d’avion ou sur les carburants).
7.
L’Inspection générale des finances et le Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) la
considèrent comme défavorable au climat alors que le PLF 2023 la classe comme « non cotée », car elle contribue aux
politiques d’incitation à l’électrification des procédés et de protection contre les fuites de carbone.
Tableau n° 5 :
Principales dépenses fiscales
défavorables à l’environnement
Réduction du champ de l'accise sur les produits
énergétiques en Outre-mer (n°800401)
1,5
Tarif réduit pour les gazoles, les fiouls lourds et les
gaz de pétrole liquéfiés utilisés pour les travaux
agricoles et forestiers (n°800229)
1,4
Tarif réduit pour les gazoles utilisés comme
carburant par les véhicules routiers de transport de
marchandises d'au moins 7,5 tonnes (n°800221)
1,2
Autres
3,0
Total
7,1
Source : Voies et moyens tome II annexé au PLF pour
2023, retraitement Cour des comptes
Créées en 2013, les conférences fiscales, qui
réunissent les administrations financières d’une
part et les administrations des autres ministères
d’autre part, ont pour objet l’examen global
des dispositifs fiscaux attachés aux politiques
publiques. Les résultats des conférences de
l’exercice 2022 s’inscrivent dans la ligne observée
depuis dix ans. Les dépenses fiscales proposées
à la suppression étaient pour l’essentiel des
mesures n’ayant plus d’incidence budgétaire
ou reprises par d’autres dispositifs. Seulement
quatre propositions de suppression ont fait
consensus à l’issue des conférences fiscales.
Les conférences fiscales doivent ainsi retrouver
une place centrale dans le pilotage des
dépenses fiscales en examinant les dispositifs
mal ciblés ou contraires à des objectifs
stratégiques de politiques publiques comme
les objectifs climatiques, tout en s’attachant à
une rationalisation de leur nombre qui pourrait
débuter en étudiant les « petites » dépenses
18
PILOTER ET ÉVALUER LES DÉPENSES FISCALES
fiscales (de montant faible ou nul ou de nombre
de bénéficiaires faible ou nul), comme par
exemple les dispositifs d’exonération de la CFE
et de la taxe foncière des zones de revitalisation
des commerces en milieu rural et dans les zones
de revitalisation des centres-villes
8
.
C - Des dépenses fiscales
à limiter dans le temps
Alors que la LPFP 2012-2017 prévoyait une
évaluation par cinquième chaque année des
dépenses fiscales, cette disposition a été
abrogée par la LPFP 2014-2019 pour être
remplacée par un mécanisme plus ambitieux sur
le papier de limitation à trois années de toute
nouvelle dépense fiscale instaurée à compter
du 1er janvier 2015, assorti d’une évaluation
systématique à l’issue de cette période,
couplée, en cas de maintien de la dépense, à
une obligation de justification (article 23).
La LPFP 2018 – 2022 a abrogé ces dispositions
(article 36). Une limitation dans le temps
des nouvelles dépenses fiscales a bien été
reconduite, mais plus souple qu’auparavant
puisqu’elle est de quatre ans. Comme le précise
le rapport annexé à la LPFP 2018-2022,
« une
telle disposition permet de fixer une échéance
d’évaluation, à l’approche de la date d’extinction
du dispositif, afin de justifier sa pertinence avant
d’en proposer la reconduction au Parlement »
. Or,
sur les 82 dépenses fiscales créées depuis 2018,
44 ne sont pas bornées, ce qui contrevient à la
loi de programmation. S’agissant des dépenses
fiscales existantes, leur contrôle reste très
8.
Ces exonérations sont très peu mobilisées avec, en 2022, moins de 20 collectivités qui en ont fait bénéficier
des commerçants dans les zones rurales (12 entreprises au titre de la CFE et 18 au titre de la taxe foncière) et moins
de 10 collectivités dans les centres-villes (moins de 100 entreprises). L’impact financier est limité, à un peu plus de
85 000 € en 2022 et, si l’évaluation confirmait le diagnostic d’un faible impact, une suppression pourrait être envisagée.
9.
L’article 34 de la LPFP prévoit que
« chaque année, le Gouvernement transmet au Parlement, la liste des huit dépenses
fiscales les plus coûteuses parmi celles relatives à l’impôt sur le revenu et qui ne sont pas communes avec celles relatives
à l’impôt sur les sociétés [en précisant] pour chacune de ces dépenses, la distribution par décile de revenu du nombre de
contribuables concernés »
.
limité, la LPFP ne prévoyant qu’une obligation
d’affichage des plus coûteuses assortie de
quelques éléments statistiques
9
.
Une mesure de bornage dans le temps était
de nouveau prévue par l’article 7 du projet de
LPFP 2023-2027, non adopté à ce jour. Pour les
nouvelles dépenses fiscales,
« lorsqu’elles ont
un caractère incitatif ou constituent une aide
sectorielle »
, une durée maximale de quatre
ans est prévue, leur prorogation ne pouvant
intervenir pour que pour une nouvelle période
de quatre ans. Ce dispositif poursuit ainsi
l’objectif d’évaluer régulièrement les dépenses
fiscales. Si une telle disposition était appliquée
rigoureusement, elle permettrait d’une part
de garantir la réversibilité des nouvelles
dépenses fiscales, d’autre part d’enclencher
un cycle d’évaluation des nouveaux dispositifs.
Il conviendrait toutefois que les restrictions
touchant aux dépenses fiscales présentant un
« caractère incitatif » ou constituant une « aide
sectorielle » soient supprimées eu égard à leur
manque de précision.
D - Des évaluations à systématiser
Aucune évaluation exhaustive des dépenses
fiscales n’a été réalisée depuis plus de dix ans,
avec la mise en place par la LPFP 2009-2012
d’un comité
ad hoc
en vue d’évaluer le stock
des dispositifs existant avant le 30 juin 2011 :
72 % d’entre eux avaient ainsi été évalués, sans
que cet exercice débouche sur des suppressions
notables, la quasi-totalité des dispositifs jugés
inefficients ou peu efficients ayant été maintenus.
COUR DES COMPTES
19
Des LPFP successives, il résulte clairement que
l’exigence législative d’évaluation des dépenses
fiscales, déjà peu respectée, est désormais
très limitée. Or, ce n’est que par un processus
rigoureux d’évaluation, dans la programmation
comme dans la méthode, que la qualité des
dépenses fiscales pourra être mesurée et que
leur coût pour les finances publiques pourra
être maîtrisé.
1. Une programmation opérationnelle
pour tirer les conséquences
des évaluations existantes
ou les compléter
Lors de l’examen du PLF pour 2020, le
Gouvernement a présenté un programme
d’évaluation de près de 70 dépenses fiscales à
mener à bien entre 2020 et 2023.
Ce programme d’évaluation est quasiment resté
lettre morte à ce jour. Une seule évaluation a
effectivement été réalisée en 2020 (sur les
dispositifs zonés de soutien du développement
économique et de l’emploi dans les territoires),
une seule en 2021 (sur le crédit d’impôt famille),
et de nouveau une seule en 2022, initialement
prévue pour 2021, sur la réduction d’impôt sur
le revenu au titre des investissements locatifs
réalisés dans le secteur de la location meublée
non professionnelle
10
.
Parallèlement, l’article 25 de la loi organique du
28 décembre 2021 relative à la modernisation
de la gestion des finances publiques prévoit
l’inscription dans le Tome II de l’annexe Voies
et moyens d’un programme annuel d’évaluation
des dépenses fiscales. À ce titre, six évaluations
sont prévues pour 2023, ce qui est loin de couvrir
tous les enjeux.
10.
Publié en juin 2022 et remis au Parlement fin octobre 2022 ce rapport d’évaluation concluait à un manque
d’efficience du dispositif et recommandait de ne pas le reconduire au-delà du 31 décembre 2022. Cette
recommandation a été suivie, le dispositif n’a pas été prorogé en LFI 2023.
Il est donc indispensable de relancer un
programme pluriannuel d’évaluation des
dépenses fiscales ayant vocation à couvrir,
à l’horizon 2027, la totalité d’entre elles, en
cohérence avec la revue des dépenses prévue à
l’article 167 de la loi de finances initiale pour 2023.
Il est possible pour cela de s’inspirer du précédent
de 2011 évoqué ci-dessus, avec l’instauration
d’un comité
ad hoc
dans le cadre de la revue des
dépenses initiée par le Gouvernement.
Ce comité prolongerait les travaux des
conférences fiscales de deux manières. D’une
part, il exploiterait les évaluations existantes
– notamment celles réalisées dans le cadre
de l’exercice de 2011 – et les actualiserait
si nécessaire, dans le but de décider, dans
la perspective du PLF pour 2024 puis des
années suivantes, des suppressions ou des
rationalisations des dispositifs jugés inefficients.
D’autre part, ce comité programmerait sur trois
ans de nouvelles évaluations des dispositifs
majeurs qui requièrent des travaux approfondis,
en sollicitant des organismes de recherche
reconnus et en pilotant leurs travaux dans le but
de proposer des ajustements de ces dépenses
fiscales d’ici 2026.
Cette programmation devrait être pluriannuelle
et définie en fonction de priorités explicites, que ce
soit en termes de coût budgétaire (concentration
sur certains dispositifs coûteux) ou en termes
de thématiques stratégiques (impact sur
l’environnement par exemple). Les évaluations
devraient en outre tenir compte du cadre plus
large des politiques publiques auxquelles sont
rattachées les dépenses fiscales et apprécier
la valeur ajoutée de celles-ci par rapport à
d’autres modes d’intervention (subventions,
réglementation…) servant les mêmes objectifs.
20
PILOTER ET ÉVALUER LES DÉPENSES FISCALES
2. Des évaluations à produire rapidement
sur certains secteurs clefs
La programmation ambitieuse d’évaluations
proposée ci-dessus pourra s’appuyer sur un
grand nombre de travaux existants, préparés
notamment par la Cour des comptes ou
France stratégie, afin de réexaminer à brève
échéance plusieurs dépenses fiscales en
raison de l’importance de leur montant ou
de l’accumulation de dispositifs dérogatoires
associés à une même thématique. Parmi les
secteurs aux dépenses fiscales foisonnantes
à examiner en priorité figurent notamment
le logement, le soutien à l’innovation et à la
recherche, l’outre-mer et les taux réduits de TVA.
Les dépenses fiscales liées à la politique du
logement, qui représentent 65 dispositifs
pour un montant de 13,9 Md€
11
, devraient
être évaluées en tenant compte de l’ensemble
des interventions publiques envisageables
dans le cadre de la politique du logement. Ces
dernières sont par ailleurs analysées dans la
note thématique de la Cour spécifiquement
consacrée à cette politique publique.
Le crédit impôt recherche (CIR) est devenu, à
la suite de la suppression du CICE, la dépense
fiscale la plus coûteuse (7 Md€). De nombreux
travaux d’évaluation ont déjà conclu dans le
sens d’une efficacité limitée du dispositif en
regard de son coût. La Commission nationale
d’évaluation des politiques d’innovation
(CNEPI) pilotée par France Stratégie en 2021,
notamment, a conclu à des effets positifs
concentrés sur les PME, ce qui pourrait
plaider pour un recentrage du dispositif sur
ces dernières. Ce scénario, s’appuyant sur un
11.
Le Gouvernement a annoncé vouloir mettre fin au dispositif « Pinel » de soutien à l’investissement locatif fin 2024.
12.
« Redistribution, innovation, lutte contre le changement climatique : trois enjeux fiscaux majeurs en sortie de crise
sanitaire », CPO, février 2022.
13.
« Les financements de l’État en Outre-mer : Une stratégie à concrétiser, un Parlement à mieux informer »
,
communication à la Commission des finances du Sénat, mars 2022.
constat similaire, a été également récemment
recommandé par le Conseil des prélèvements
obligatoires CPO
12
, alors que le dispositif profite
encore majoritairement aux grandes entreprises
comme le rappelle la Cour des comptes dans la
note d’exécution budgétaire relative à l’exercice
2022 de la mission
Recherche et enseignement
supérieur : « celles-ci représentaient 3,4 % des
bénéficiaires en 2020 et ont reçu 44 % de la
créance totale, alors que les PME représentaient
83 % des bénéficiaires et en ont reçu 29 % des
créances »
. L’ensemble de ces constats mériterait
d’être remis en perspective pour aboutir à brève
échéance à un ciblage plus resserré du dispositif
dans le cadre d’un réexamen de la politique de
soutien à l’innovation et à la recherche.
Les dépenses fiscales relatives à l’outre-mer –
qui représentaient 6,9 Md€ en 2022, soit plus
du double des dépenses budgétaires – devraient
également faire l’objet d’un programme
d’évaluation. Un rapport récent de la Cour
des comptes
13
rappelle l’inefficacité à laquelle
concluait le rapport du comité d’évaluation de
2011 (25 % des dispositifs se voyant même
attribuer le score 0 correspondant à
« une mesure
n’atteignant pas l’objectif principal poursuivi
ni l’effet direct recherché »
) qui soulignait
notamment que
« les objectifs assignés aux
principales dépenses fiscales et sociales outre-
mer sont tellement généraux qu’elles contribuent
nécessairement à leur réalisation mais de façon
diluée et inefficiente »
. La Cour recommande
dans ce rapport de systématiser la fiabilisation
des principales dépenses fiscales non chiffrées,
de supprimer celles jugées inefficientes et de
conduire un programme pluriannuel exhaustif
d’évaluation des principales dépenses fiscales.
COUR DES COMPTES
21
Concernant les taux réduits de TVA, le CPO,
dans son rapport de février 2023, souligne que
ceux-ci représentent un manque à gagner de
47 Md€, dont seulement 20 Md€ correspondent
à des dispositifs classés comme des dépenses
fiscales. Or, les évaluations existantes suggèrent
une efficacité limitée de ces taux réduits,
notamment de ceux qui ont été instaurés
récemment à des fins de soutien des secteurs
économiques concernés sans ciblage suffisant
(TVA dans la restauration ou taux réduit sur
les travaux d’entretien et d’amélioration des
logements de plus de deux ans).
Plus généralement, il conviendrait de
programmer l’évaluation exhaustive de
l’ensemble des dépenses fiscales à l’horizon
2027, en plaçant ces travaux sous la
responsabilité d’un comité
ad hoc
.
22
PILOTER ET ÉVALUER LES DÉPENSES FISCALES
CONCLUSION
Le coût total atteint par les quelque 465 dépenses fiscales est estimé à 94,2 Md€
pour 2022. Depuis dix ans, aucun mécanisme d’encadrement n’a permis d’en
améliorer durablement le pilotage et n’a modéré leur augmentation, tant en
nombre qu’en montant. Les dispositifs prévus par les lois de programmation des
finances publiques successives afin d’en contenir la croissance et de développer
leur évaluation se sont révélés inefficaces ou inappliqués. Ce ne sont cependant
pas ces dispositifs eux-mêmes qui sont en cause – même s’ils peuvent être
améliorés – mais plutôt la volonté politique de les mettre en œuvre qui a manqué.
Or, en l’absence d’évaluation et d’instruments de pilotage efficaces, rien ne
garantit leur qualité ni leur adéquation aux objectifs fixés.
Eu égard aux enjeux qu’elles présentent, tant en termes d’efficacité et d’efficience
que pour le respect de la trajectoire de finances publiques, la Cour propose
comme orientation générale qu’elles soient considérées comme des dépenses
ordinaires, soumises à des règles de plafonnement similaires, limitées dans le
temps et assujetties aux mêmes exigences de performance. Cette orientation
serait cohérente avec la réforme annoncée de la gouvernance européenne des
finances publiques, fondée sur un indicateur de suivi constitué des dépenses
publiques budgétaires et des mesures fiscales nouvelles.
La présente note désigne plusieurs secteurs (le soutien à l’innovation et à la
recherche, le logement, les taux réduits de TVA, l’outre-mer) qui justifient une
particulière attention du fait des nombreux travaux qui étayent la faible efficacité
de leurs dépenses fiscales. Améliorer la qualité de ces dernières relève de la
même démarche que celle recommandée par la Cour dans sa contribution
transversale à la revue des dépenses
14
: démontrer leur valeur ajoutée, vérifier
leur juste ciblage, en fournir des évaluations préalables et des chiffrages ex post
plus rigoureux, les soumettre à des évaluations systématiques effectivement
suivies de réformes voire de suppressions.
C’est à ces conditions que les très nombreuses mesures d’exemption ou de
réduction d’impôts qui caractérisent notre système fiscal national pourront
être justifiées, rationnalisées et davantage ciblées sur les enjeux stratégiques
des politiques publiques.
14.
Cf. Cour des comptes, rapport sur La situation et les perspectives des finances publiques, chapitre IV, juin 2023.
COUR DES COMPTES
23
RÉFÉRENCES AUX TRAVAUX
DE LA COUR DES COMPTES
La Cour a mené de nombreux travaux ces dernières années sur lesquels elle s’est
appuyée, en particulier les publications suivantes :
l
Notes d’exécution budgétaires relatives aux dépenses fiscales
(publication
annuelle) ;
l
Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
, chapitre IV,
juin 2023 ;
l
Note d’exécution budgétaire de la mission Recherche et Enseignement supérieur
de 2022
;
l
Les financements de l’État en Outre-mer : Une stratégie à concrétiser, un
Parlement à mieux informer
, communication à la Commission des finances du
Sénat, mars 2022 ;
l
La gestion des dépenses fiscales en faveur du logement
, communication au
Parlement, mars 2019 ;
l
Référé du 14 septembre 2016 sur
la TVA à taux réduit sur les travaux d’amélioration
des logements de plus de deux ans
.
Autres travaux de la Cour :
l
Les dépenses fiscales en faveur de l’investissement locatif des ménages
, référé,
janvier 2018 ;
l
Les dépenses fiscales en faveur du logement social
, référé, juin 2017.
Les publications de la Cour des comptes sont consultables sur le site Internet :
www. ccomptes.fr
La présente note
est disponible sur le site internet
de la Cour des comptes :
www.ccomptes.fr
CONTRIBUTION À LA REVUE
DES DÉPENSES PUBLIQUES
JUILLET 2023