ENTITÉS ET POLITIQUES PUBLIQUES
AUDIT FLASH
Mai 2023
LES MISSIONS
DE SERVICE PUBLIC
DU GROUPE LA POSTE
Un coût croissant,
un usage moins fréquent
Exercices 2017-2022
COUR DES COMPTES
3
SOMMAIRE
4
PROCÉDURES ET MÉTHODES
6
SYNTHÈSE
10
INTRODUCTION
11
I - UN COÛT CROISSANT ET UN PILOTAGE PERFECTIBLE
11
A - Des missions de service public nombreuses
et étendues
14
B - Un doublement du montant de compensation
depuis 2021
22
C - Une gouvernance satisfaisante, un pilotage
de la qualité du service à améliorer
26
II - UNE REDÉFINITION NÉCESSAIRE EN DÉPIT
DES RÉFORMES RÉCENTES
26
A - Des réformes récentes visant à réduire le déficit
du groupe en 2025
29
B - Une nécessaire réforme du périmètre
des missions
PROCÉDURES ET MÉTHODES
4
LES MISSIONS DE SERVICE PUBLIC DU GROUPE LA POSTE
Les rapports de la Cour des comptes sont réalisés par l’une des six chambres
thématiques
que comprend la Cour ou par une formation associant plusieurs
chambres et/ou plusieurs chambres régionales ou territoriales des comptes.
Trois principes fondamentaux gouvernent l’organisation et l’activité de la
Cour ainsi que des chambres régionales et territoriales des comptes, donc
aussi bien l’exécution de leurs contrôles et enquêtes que l’élaboration des
rapports publics qui en résultent : l’indépendance, la contradiction et la
collégialité.
L’indépendance
institutionnelle des juridictions financières et l’indépendance
statutaire de leurs membres garantissent que les contrôles effectués et les
conclusions tirées le sont en toute liberté d’appréciation.
La contradiction
implique que toutes les constatations et appréciations faites
lors d’un contrôle ou d’une enquête, de même que toutes les observations
et recommandations formulées ensuite, sont systématiquement soumises
aux responsables des administrations ou organismes concernés ; elles ne
peuvent être rendues définitives qu’après prise en compte des réponses
reçues et, s’il y a lieu, après audition des responsables concernés.
La collégialité
intervient pour conclure les principales étapes des procédures
de contrôle et de publication. Tout contrôle ou enquête est confié à un ou
plusieurs rapporteurs. Le rapport d’instruction, comme les projets ultérieurs
d’observations et de recommandations, provisoires et définitives, sont
examinés et délibérés de façon collégiale, par une formation comprenant
au moins trois magistrats. L’un des magistrats assure le rôle de contre-
rapporteur et veille à la qualité des contrôles.
Sauf pour les rapports réalisés à la demande du Parlement ou du
Gouvernement, la publication d’un rapport est nécessairement précédée par
la communication du projet de texte que la Cour se propose de publier aux
ministres et aux responsables des organismes concernés, ainsi qu’aux autres
personnes morales ou physiques directement intéressées. Leurs réponses
sont présentées en annexe du rapport publié par la Cour.
Le présent audit flash a été conduit sur le fondement des articles L.111-2
et suivants du code des juridictions financières. Il est rendu public en vertu
des dispositions de l’article L.143-1 alinéa 2 du même code. Contrairement
à d’autres publications de la Cour des comptes, il ne donne pas lieu à un
rapport exhaustif sur un organisme ou une politique publique mais permet
de dresser dans un délai resserré un état des lieux factuel sur un dispositif
public bien délimité.
1. La Cour comprend aussi une chambre contentieuse, dont les arrêts sont rendus publics.
COUR DES COMPTES
5
Il s’est attaché à répondre à trois questions :
1.
Le dispositif de pilotage des missions de service public confiées au groupe
La Poste et des compensations qui y sont attachées est-il satisfaisant ?
2.
Les modalités d’établissement du montant des compensations permet-il
d’arriver à un résultat crédible, proportionné et assis sur des données
objectives ?
3.
Les récentes réformes mises en place permettent-elles d’assurer la
soutenabilité financière et budgétaire du dispositif, tant pour l’État que
pour le groupe La Poste ?
Le présent contrôle a été notifié le 21 novembre 2022 au groupe La Poste, à la
direction générale du Trésor, à la direction du budget, à la direction générale
des entreprises, à l’Agence des participations de l’État, au Contrôle général
économique et financier, au secrétariat général aux affaires européennes, ainsi
qu’au groupe Caisse des dépôts et consignations, qui ont été destinataires
de questionnaires. Des entretiens ont également été menés avec l’Agence
nationale de cohésion des territoires, la Commission européenne, la
commission supérieure du numérique et des postes ainsi que plusieurs
parlementaires. Le directeur général du groupe La Poste a été auditionné.
Le projet d’audit a été préparé, puis délibéré le 6 mars 2023 par la 1
ère
chambre
présidée par Mme Carine Camby, présidente de chambre, et composée de
Mmes Françoise Bouygard, Pascale Bouzanne des Mazery, conseillères
maîtres, M. Jean-Yves Marquet, conseiller maître, ainsi qu’en tant que
rapporteur M. Nicolas Thervet, auditeur et, en tant que contre-rapporteur,
M. Emmanuel Kesler, conseiller maître.
Il a été examiné le 21 mars 2023, par le comité du rapport public et
des programmes de la Cour des comptes, composé de M. Moscovici,
Premier président, M. Rolland, rapporteur général, Mme Podeur, M. Charpy,
Mme Camby, Mme Démier, M. Bertucci, Mme Hamayon, M. Meddah, présidentes
et présidents de chambre de la Cour, M. Michaut, M. Lejeune, M. Advielle,
Mme Renet et Mme Gervais, présidentes et présidents de chambre régionale
des comptes, et M. Gautier, procureur général, entendu en ses avis.
Les rapports publics de la Cour des comptes sont accessibles en ligne sur
le site internet de la Cour et des chambres régionales et territoriales des
comptes : www.ccomptes.fr.
SYNTHÈSE
6
LES MISSIONS DE SERVICE PUBLIC DU GROUPE LA POSTE
Quatre missions de service public exercées par le groupe La Poste
Le législateur a confié au groupe La Poste quatre missions de service public : le
service universel postal, le transport et la distribution de la presse, l’aménagement
du territoire et l’accessibilité bancaire. Ces missions sont précisées dans le contrat
d’entreprise, d’une durée de cinq ans, dont la renégociation pour les exercices
2023-2027 est en cours. Mobilisant environ un quart des ressources du groupe,
ces missions apportent des services quotidiens : plus de 7 milliards de courriers
et 500 millions de colis ont été acheminés en 2021 au titre du service universel
postal ; plus de 600 millions d’exemplaires de presse ont été distribués en 2021 à
des tarifs préférentiels ; 17 000 points de contact postaux maillent le territoire ;
plus de 1 million de personnes ont bénéficié des services de base délivrés par
La Banque Postale.
Par rapport aux autres opérateurs postaux européens, les missions de service public
confiées au groupe La Poste sont à la fois plus nombreuses et plus exigeantes. Ainsi,
la France est un des derniers pays européens à réaliser une distribution du courrier
six jours sur sept et à maintenir 17 000 points de contact, une obligation sans
équivalent dans l’Union européenne.
Une forte hausse des compensations versées par l’État
Les missions de service public sont soumises au droit européen de la concurrence
qui autorise la France à verser une compensation financière au groupe La Poste
pour couvrir tout ou partie des coûts qu’elles entraînent. Jusqu’en 2021, trois
d’entre elles faisaient l’objet d’une compensation. Le service universel postal,
dont le compte était excédentaire jusqu’en 2017, ne faisait l’objet d’aucune
compensation, le relèvement des tarifs ayant jusque-là permis de couvrir les
coûts malgré la forte baisse des volumes – de 18 à 7 milliards de plis entre 2008
et 2021. En 2021, le versement d’une compensation au titre du service universel
postal a été décidé, d’un montant compris entre 500 et 520 M€ par an en fonction
des résultats de qualité de service. Ce montant de compensation fait de la Poste
française celle qui reçoit le montant le plus élevé : la Poste italienne bénéficie de
260 M€, tandis que la majorité des opérateurs postaux européens ne reçoit aucune
compensation pour le service universel postal. Le montant total de compensations
a presque doublé en cinq ans, passant de 634 M€ en 2017 à 1,1 Md€ en 2021.
En application du droit européen, des dispositifs ont été mis en place pour vérifier que
le montant des compensations n’excède pas ce qui est nécessaire. Ils reposent sur
le « coût net », notion issue du droit européen qui représente l’écart entre la marge,
positive ou négative, effectivement constatée avec l’exercice des missions de service
public et la marge que réaliserait cette même entreprise sans les obligations de service
public. Les procédures relatives au calcul du coût net permettent d’éviter tout risque
de surcompensation. De son côté, La Poste calcule la charge entraînée par les missions
de service public à partir du déficit du compte de résultat des activités donnant lieu
COUR DES COMPTES
7
à ces missions. Ces travaux doivent être poursuivis pour fiabiliser le calcul du déficit
comptable, en particulier pour les deux missions qui ne sont pas encore pourvues de
comptes de résultat, celles d’aménagement du territoire et d’accessibilité bancaire.
Après versement des compensations, le groupe La Poste accuse sur ses quatre
missions de service public un écart au coût net de plus de 1,4 Md€ selon l’autorité
de régulation des communications électroniques, des postes et de distribution de
la presse (Arcep), et un déficit de couverture de ses charges de 571 M€ selon les
estimations de La Poste.
Des exigences de qualité de service à renforcer
Les conditions d’exécution des missions de service public sont précisées dans le
cadre du contrat d’entreprise conclu entre l’État et La Poste qui fixe le montant des
compensations et détermine les objectifs de qualité de service assignés à l’opérateur.
Chaque mission fait en outre l’objet d’un pilotage et d’un suivi spécifiques, associant
les parties prenantes concernées.
La hausse de l’effort financier consenti par l’État ne s’est pas systématiquement
accompagnée d’un renforcement des exigences de qualité de service en 2021 et
2022 sur l’ensemble de ces missions, alors même que le Premier ministre en avait
fait une contrepartie de l’octroi de la compensation au titre du service universel
postal. Seules les missions de service universel postal et de distribution de la presse
sont dotées d’objectifs de résultat. De tels objectifs doivent dorénavant être établis
pour la mission d’aménagement du territoire et la mission d’accessibilité bancaire.
Leur atteinte pourrait conduire l’État et La Poste soit à ajuster le montant de la
compensation, soit à réviser le périmètre des missions.
Malgré une ambitieuse réforme de la gamme courrier,
des missions qui restent déficitaires
L’État et La Poste ont engagé au cours des deux dernières années d’importantes
réformes. La réforme du service universel postal, entrée en vigueur au 1
er
janvier 2023,
avec la suppression de la lettre prioritaire ainsi que les autres efforts de productivité du
groupe La Poste, devraient permettre de générer un gain de 600 M€ en année pleine à
l’horizon 2025. La réforme de 2022 de la mission de transport et de distribution de la
presse devrait se traduire par une réduction de 200 M€ du déficit de la mission.
Ces deux réformes doivent permettre de stabiliser le déficit constaté par La Poste
d’ici à 2025 et le montant des compensations versées par l’État devrait légèrement
diminuer, de 1,1 Md€ en 2021 à 1 Md€ en 2025. Ces estimations ne tiennent pas
compte de l’effet de l’inflation qui, si elle se poursuivait, aggraverait le déficit
de La Poste. Pour y faire face, le levier tarifaire devrait être activé en priorité. Le
plafonnement de la hausse des tarifs à l’exemplaire posté devrait être supprimé à
l’occasion de la clause de rendez-vous de la mission presse en 2024.
8
LES MISSIONS DE SERVICE PUBLIC DU GROUPE LA POSTE
Les principaux enseignements de l’audit
Avec les quatre missions de service public qui lui sont confiées, le groupe La Poste
conserve un rôle majeur d’opérateur de politiques publiques. Le droit européen
a contribué à mieux définir ces missions, leur périmètre et leurs modalités
de financement. Réalisée sous le contrôle de la Commission européenne,
la compensation de ces missions de service public a augmenté de 40 % avec
la décision du 22 juillet 2021 d’autoriser le versement d’une aide au service
universel postal, désormais déficitaire. Les contrôles menés par l’Arcep, les
administrations et la Commission européenne sont de nature à éviter un risque
de surcompensation du groupe La Poste. Ces aides ne couvrent pas l’intégralité
des charges supportées par la Poste pour l’exercice de ces missions.
Le nombre de missions confiées à l’opérateur postal et leur ampleur sont en
France plus importants que dans les pays voisins. Le pilotage par l’État demeure
perfectible. En particulier, les missions d’accessibilité bancaire et de contribution
à l’aménagement du territoire devraient être dotées d’objectifs de résultat.
La progression du numérique accélère la dégradation de la soutenabilité
financière de ces missions. Leur exécution devient de plus en plus coûteuse
pour l’entreprise et pour l’État, alors que le besoin social auxquelles elles
répondent se réduit, comme en témoignent le déclin du courrier et la chute
de fréquentation dans les points de contact. L’État et La Poste ont initié des
réformes d’ampleur du service universel postal et de la mission de distribution
de la presse. Ces réformes bienvenues ne constituent pas une solution pérenne
et des transformations supplémentaires sont nécessaires.
À moyen terme, une nécessaire remise à plat des missions de service public
L’accélération de la baisse du volume de courrier, du nombre d’exemplaires de presse
distribués et de la fréquentation des points de contact postaux devrait creuser à
nouveau fortement le déficit entre 2025 et 2030. Face à ce défi, l’augmentation du
montant des compensations ne saurait être la solution. Une redéfinition profonde
du cadre et du contenu de ces missions est nécessaire.
Compte tenu des enjeux économiques, sociaux et territoriaux liés à ces missions de
service public, ces réformes doivent être anticipées en vue de l’échéance de 2025,
date à laquelle le mandat accordé à La Poste pour l’exercice du service universel
postal arrivera à son terme et devra être réattribué par la loi.
COUR DES COMPTES
9
RECOMMANDATIONS
• Recommandation 1
Doter les missions accessibilité bancaire et aménagement
du territoire de comptes spécifiques
(groupe La Poste)
.
• Recommandation 2
Inscrire dans le contrat d’entreprise 2023-2027 des
objectifs de résultat pour chacune des missions de
service public
(ministère de l’économie, des finances et
de la souveraineté industrielle et numérique)
.
• Recommandation 3
Supprimer le plafonnement de la hausse des tarifs à
l’exemplaire posté en 2024
(groupe La Poste, ministère de
l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle
et numérique, ministère de la culture)
.
• Recommandation 4
Préparer sans attendre une réforme du service
universel postal et de la mission d’aménagement du
territoire
(ministère de l’économie, des finances et de la
souveraineté industrielle et numérique, Caisse des dépôts
et consignations, groupe La Poste)
.
INTRODUCTION
10
LES MISSIONS DE SERVICE PUBLIC DU GROUPE LA POSTE
Le groupe La Poste est une société anonyme dont l’actionnariat est constitué de la
Caisse des dépôts et consignations (66 %) et de l’État (34 %). Si les services postaux
constituent le cœur historique de son activité, le groupe opère aujourd’hui sur de
nombreux secteurs, notamment la banque, l’assurance, le numérique, le transport,
le commerce et la logistique.
Avec un chiffre d’affaires de 34 Md€ en 2021, le groupe La Poste a connu ces
dernières années une forte croissance de son activité, de 41 % entre 2017 et 2021,
principalement tirée par des acquisitions externes. Deuxième employeur public de
France, avec 245 000 collaborateurs, ce groupe incarne un service public présent
sur tout le territoire grâce à son réseau et ses 65 000 facteurs.
La Poste s’appuie sur un modèle d’affaires très diversifié et réalise plus de la moitié
de son chiffre d’affaires en dehors du territoire national. Elle reste un important
opérateur de politiques publiques auquel le législateur a confié quatre missions
de service public :
- le service universel postal, avec le transport et la distribution du courrier et des
colis six jours sur sept, sur tout le territoire ;
- le transport et la distribution de la presse six jours sur sept, sur tout le territoire, à
des tarifs préférentiels ;
- la contribution à l’aménagement et au développement du territoire, avec un réseau
de plus de 17 000 points de contact ;
- l’accessibilité bancaire, avec l’obligation de proposer, sans discrimination, un livret A
à toute personne en faisant la demande.
La réglementation européenne et nationale autorise l’État à verser au groupe La
Poste des compensations financières dont le montant ne peut être supérieur aux
coûts nets occasionnés par ces obligations de service public. Jusqu’en 2021, trois
des quatre missions de service public donnaient lieu à compensation de la part de
l’État. Le service universel postal fait l’objet d’une compensation depuis 2021. En
2021, le montant total de compensations versées à La Poste s’est élevé à 1,1 Md€.
Constatant la forte croissance de l’effort financier consenti par l’État, la Cour a décidé
de réaliser un audit flash sur les missions de service public confiées à La Poste pour
éclairer les négociateurs du contrat d’entreprise 2023-2027. Dans une première partie,
cet audit analyse l’évolution du montant des compensations, les modalités de leur
calcul et les exigences de qualité de service associées. Dans une seconde partie, il
relève que des réformes ont été engagées récemment afin de stabiliser le montant des
compensations à moyen terme, mais qu’elles ne suffisent pas à assurer la soutenabilité
du dispositif et devront donc être prolongées par des évolutions plus ambitieuses.
COUR DES COMPTES
11
Le groupe La Poste s’est vu confier quatre missions
de service public. La compensation de leur coût
est encadrée par la règlementation européenne.
Le montant de la compensation versée à La Poste
a doublé au cours des cinq dernières années, pour
atteindre 1,1 Md€ en 2021.
A - Des missions de service public
nombreuses et étendues
Les missions de service public confiées au
groupe La Poste mobilisent près d’un quart de
ses ressources. Cette charge importante résulte
du fait que, en comparaison avec d’autres pays
européens, l’opérateur postal exerce un nombre
relativement élevé de missions de service
public, avec des modalités d’exécution souvent
plus exigeantes en France qu’ailleurs.
1 - Des missions représentant environ
un quart des charges du groupe
Le groupe La Poste est une entreprise publique
engagée dans une profonde mutation de son
modèle économique depuis près de quinze
ans,
avec
notamment,
le
changement
de
statut d’établissement public vers celui de
société anonyme en 2010, le basculement de
son cœur d’activité du courrier vers le marché
plus dynamique du colis, la recherche active
de nouveaux secteurs de diversification
et la
création en son sein d’un pôle financier assis
sur La Banque Postale et sur CNP Assurances.
En 2021, La Poste réalisait plus de 40 % de son
chiffre d’affaires à l’étranger et l’activité courrier
ne représentait plus que 21 % du chiffre d’affaires.
I - UN COÛT CROISSANT ET UN PILOTAGE PERFECTIBLE
2. Précisé notamment dans les plans stratégiques pluriannuels « La Poste 2020 : conquérir l’avenir » (2014-2020) et
« La Poste 2030, engagée pour vous » (2021-2030). Voir aussi
Cour des comptes, « Les nouveaux services de proximité de
La Poste »,
observations définitives, septembre 2021.
Tableau n° 1 : les quatre missions de service public confiées au groupe La Poste
Missions
Contenu
Service universel postal
Transport et distribution
de la presse
Transport et distribution des journaux six jours sur sept à tarifs préférentiels.
Aménagement
du territoire
Accessibilité bancaire
Ouverture d’un livret A à toute personne qui en fait la demande.
Montant minimal des opérations individuelles de retrait ou de dépôt en espèces
sur un livret A fixé à 1,5 € et gratuité de nombreuses opérations listées par
arrêté du ministre de l’économie.
Collecte et distribution du courrier six jours sur sept à tarif abordable.
Accessibilité d’au moins 99 % de la population nationale et 95 % de la
population de chaque département à moins de 10 kilomètres d’un point de
contact ; toutes les communes de plus de 10 000 habitants disposent d’au
moins un point de contact par tranche de 20 000 habitants.
Maintien de 17 000 points de contact postaux, pas plus de 10 % de la population
d’un département n’est éloigné de plus de cinq kilomètres et de plus de vingt
minutes de trajet automobile des plus proches points de contact de La Poste.
Source : La Poste, traitement Cour des comptes
12
LES MISSIONS DE SERVICE PUBLIC DU GROUPE LA POSTE
Le législateur a confié à La Poste quatre
missions
de
service
public
énumérées
à
l’article 2 de la loi n° 2010-123 du 9 février
2010 relative à l’entreprise publique La Poste
et aux activités postales :
•
le service universel postal (SUP) ;
•
la contribution à l’aménagement et au
développement du territoire ;
•
le transport et la distribution de la presse ;
•
l’accessibilité bancaire.
Ces
missions
représentent
une
partie
importante de l’activité du groupe, avec en
2021, un coût de plus de 7,9 Md€ (25 % des
charges opérationnelles du groupe). Elles
se
traduisent
par
des
services
apportés
quotidiennement à la population : plus de
7 milliards de courriers et 500 millions de
colis acheminés en 2021 au titre du service
universel postal ; plus de 600 millions de titres
de presse distribués en 2021 par La Poste à des
tarifs préférentiels ; 17 000 points de contact
postaux sur le territoire ; et plus de 1 million
de personnes, modestes ou rencontrant des
difficultés d’expression, accompagnées au titre
de la mission d’accessibilité bancaire de La
Banque Postale.
2 - Un périmètre des missions encadré
par le droit européen
Le service universel postal fait l’objet d’une
harmonisation depuis la directive postale du
15 décembre 1997, modifiée en 2002 et 2008,
qui oblige les États membres à proposer aux
citoyens un service universel postal harmonisé.
3. En France, l’Arcep depuis 2005.
4. L’évaluation de la directive postale réalisée en 2021 par la Commission européenne juge positivement l’ouverture à la
concurrence et le maintien d’une forme de service universel postal, mais regrette l’absence de concurrence effective au
sein du marché intérieur.
Le cadre européen de la réglementation du secteur postal
Le cadre européen de la régulation du secteur postal est fixé par la directive 97/67/CE
du 15 décembre 1997, complétée par la deuxième directive postale du 10 juin 2002 et la
troisième du 20 février 2008, ainsi que le règlement n° 2018/644 sur la livraison des colis
transfrontière.
La directive pose le principe d’un service universel postal harmonisé au sein du marché
intérieur (garantie de prestations minimales, contraintes sur les modalités d’organisation du
prestataire de service universel, fixation d’objectifs de qualité de service), fixe les conditions
de son financement, oblige les États à mettre en place une autorité de régulation nationale
3
et pose le principe d’une ouverture progressive à la concurrence
4
. Elle prévoit que les États
membres désignent une ou plusieurs entreprises comme prestataire du service universel
postal, dont le contenu est encadré par des exigences minimales voire maximales.
COUR DES COMPTES
13
Les trois autres missions de service public
résultent
d’une
décision
du
législateur
national. La France a obtenu de la Commission
européenne que ces missions bénéficient de
la qualité de « service d’intérêt économique
général » (SIEG), ce qui permet à l’État de verser
des compensations à La Poste dès lors qu’elles
respectent les principes définis par le « paquet
Almunia
5
» et l’encadrement de l’UE applicable.
Les trajectoires de compensations doivent
être notifiées à la Commission européenne qui
s’assure de leur conformité. La qualification
de SIEG est limitée dans le temps et nécessite
de nouvelles autorisations de la Commission
européenne à intervalles réguliers ou en cas
d’évolution dans la définition ou le financement
de la mission. En 2021 et 2022, les missions
de service public relatives à l’aménagement
du territoire, au transport de la presse et à
l’accessibilité bancaire ont été à nouveau
validées par la Commission européenne
6
.
3 - Des missions nombreuses aux modalités
d’exécution exigeantes
Avec quatre missions de service public, La Poste
se situe dans la fourchette haute au niveau
européen, derrière l’opérateur belge, seule
poste européenne dotée de cinq missions.
5. Le « paquet Almunia » adopté par la Commission en 2011 et 2012 regroupe les quatre instruments juridiques
établissant les conditions dans lesquelles une aide d’État sous forme de compensation de service public est considérée
comme compatible avec le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE).
6. Validation par la Commission européenne dans sa décision du 5 décembre 2022 pour la mission de distribution de
la presse, du 10 août 2022 pour la mission de contribution à l’aménagement du territoire et du 26 juillet 2021 pour la
mission d’accessibilité bancaire.
Tableau n° 2 : nombre de missions de service public par opérateur postal
Opérateur postal
Service
universel
postal
Transport
et distribution
de la presse
Accès
à des services
financiers
de base
Aménagement
du territoire
Missions
de proximités
des facteurs
La Poste (France)
bPost (Belgique)
Poste italiane (Italie)
PostNL (Pays-Bas)
Deutsche Post DHL
(Allemagne)
Correos (Espagne)
Royal Mail (RU)
La Poste (Suisse)
Source : La Poste, CGEFI, traitement Cour des comptes
14
LES MISSIONS DE SERVICE PUBLIC DU GROUPE LA POSTE
Leurs modalités de mise en œuvre sont en
France souvent plus exigeantes qu’à l’étranger,
s’agissant en particulier du service universel
postal et de la mission d’aménagement du
territoire. Avec Malte, la France est ainsi le
seul État membre de l’Union européenne à
fixer par la loi une fréquence de collecte et
une distribution six jours sur sept
7
. Par ailleurs,
la taille du réseau obligatoire est fixée à
17 000 points de contacts postaux en France
(1 300 en Belgique, 12 000 en Allemagne),
au-delà des exigences d’un nombre minimal
de points de contacts ou d’accessibilité, ce qui
se traduit par une densité du réseau plus forte
en France (2,5 bureaux pour 10 000 habitants)
que dans les principaux autres États membres
8
.
B - Un doublement du montant
de compensation depuis 2021
L’État compensait trois des quatre missions
de service public, jusqu’à la décision du
22 juillet 2021 de verser une compensation
au titre du service universel postal, ce qui a
conduit à un doublement du montant total de
compensations.
1 - Un montant de compensation
ne pouvant dépasser le coût net
de la mission
Le
montant
des
compensations
versées
au groupe La Poste résulte d’abord d’un
calcul économique. Chacune de ces missions
constituant un SIEG, les modalités de calcul de
la compensation sont encadrées par le droit
européen
9
, qui impose en particulier :
- la tenue d’une comptabilité analytique fine
permettant d’isoler précisément les charges
et produits afférents à la mission de service
public ;
- la définition, préalablement à son versement,
des paramètres de calcul de la compensation,
qui doivent être établis sur des bases
objectives et transparentes ;
- la garantie que la compensation ne dépasse
pas ce qui est nécessaire pour couvrir le
«
coût net
» de l’exécution des obligations
de service public, en tenant compte des
avantages immatériels et éventuellement,
d’un «
bénéfice raisonnable
» ;
- le
contrôle,
ex
post
,
de
l’absence
de
surcompensation.
Le
coût net
désigne la différence entre le
bénéfice (ou le déficit) constaté avec la
réalisation de la mission de service public – le
scénario « factuel » – et le bénéfice théorique
ou idéal qui serait celui de l’entreprise si elle
intervenait sur ce marché sans obligations de
service public – le scénario « contrefactuel ».
Cette
méthode
est
considérée
par
la
Commission européenne comme «
la plus
précise pour déterminer le coût d’une obligation
de service public
».
Pour élaborer le scénario contrefactuel de
chaque mission, La Poste bâtit un modèle
économique
théorique
dans
lequel
elle
maximise son profit :
- pour le service universel postal, le nombre de
points de contact, de tournées et de facteurs
est réduit et la gamme courrier évolue
(contenu, prix) pour maximiser la rentabilité
de la distribution du courrier ;
7. Hors UE, le Royaume-Uni fixe également une fréquence de 6 jours sur 7. En Allemagne,
Deutsche Post DHL
réalise
également ses tournées 6 jours sur 7, sans cadre légal contraignant mais au titre de sa stratégie commerciale.
8. Les droits voisins sont des droits reconnus en parallèle des droits d’auteur, dont ils sont connexes, reconnus aux
artistes-interprètes, aux producteurs de vidéogrammes et phonogrammes, et société de radio et de télévision, et qui
comportent à leur instar un volet de droit moral et un volet de droit patrimonial.
9. Communication de la Commission européenne,
Encadrement de l’Union européenne applicable aux aides d’État sous
forme de compensations de service public
, 11 janvier 2012.
COUR DES COMPTES
15
- pour la mission d’aménagement du territoire,
la Poste estime le réseau qu’elle déploierait
pour maximiser la rentabilité de ses points de
contact tout en tenant compte des critères
d’accessibilité, soit un réseau dit accessible ;
- pour la distribution de la presse, la Poste
chercherait
à
maximiser
ses
profits
en
proposant une offre commerciale propre aux
éditeurs de presse, en tenant compte du fait
que ces derniers pourraient se tourner vers
le service universel comportant des tarifs
péréqués et une obligation de distribution
6 jours sur 7 ;
- pour l’accessibilité bancaire, les bénéficiaires
de
la
mission
resteraient
bancarisés
à
La Banque Postale, qui aligneraient ses
prestations sur celles des autres banques, sans
opérations gratuites ni accompagnement
humain répondant à des besoins spécifiques.
Compte tenu des enjeux qui y sont attachés,
la méthode de calcul du coût net revêt une
importance
particulière.
Trois
séries
de
dispositions existent pour éviter que l’opérateur
ne favorise l’établissement d’un coût net à son
avantage, dans l’objectif d’accroître le montant
de la compensation.
Premièrement, la comptabilité du groupe La
Poste, dont émanent les données nécessaires
au calcul du coût net, est réglementée et
contrôlée par l’Arcep. L’Arcep est compétente
pour établir les spécifications des systèmes de
comptabilisation des coûts et fixer les règles
de comptabilisation des coûts utilisées pour
l’élaboration des comptes réglementaires de
La Poste
10
. À ce titre, à chaque modification
de méthode ou d’élaboration des comptes
réglementaires
du
groupe,
l’Arcep
réalise
une consultation publique afin de recueillir
l’avis des acteurs du secteur. L’Arcep a publié
l’intégralité des contributions transmises
11
.
Deuxièmement,
le
législateur
a
confié
à
l’Arcep le soin de calculer le coût net de trois
des quatre missions de service public, depuis
2011 pour l’aménagement du territoire, 2021
pour le service universel postal et 2022 pour
le transport et la distribution de la presse
12
.
Les examens effectués par l’Arcep du coût
net de la mission aménagement du territoire
depuis 2011 et, pour la première fois en 2022
du service universel postal, ont conduit à
une validation des modèles présentés par
La Poste
13
. Pour la mission d’accessibilité
bancaire, le coût net est évalué par la direction
générale du Trésor (DG Trésor) tant pour la
notification de la trajectoire à la Commission
européenne que pour le calcul du coût net
réalisé tous les ans.
10. Article L. 5-2 du code des postes et des communications électroniques.
11. La consultation publique sur le projet de décision de l’Arcep relatif aux règles de comptabilisation et aux restitutions
comptables réglementaires de La Poste a été ouverte du 15 avril au 6 mai 2022, et a obtenu deux réponses de La Poste
et du groupe UPS.
12. Pour la mission de transport et de distribution de la presse, v. l’ordonnance n° 2021-650 du 26 mai 2021 ; pour la
mission de service universel postal, v. loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022.
13. L’Arcep a réalisé ces calculs et prononcé son avis relatif au calcul du coût net du service public postal en l’absence du
décret méthode, celui-ci n’ayant pas été pris à temps par l’État.
16
LES MISSIONS DE SERVICE PUBLIC DU GROUPE LA POSTE
Enfin, à l’occasion de l’examen de chaque
notification d’aide d’Étatpourles compensations
prévues par l’État, la Commission européenne
effectue un contrôle poussé des méthodes
d’élaboration du coût net estimatif présentées
par les autorités françaises afin d’éviter toute
surcompensation.
L’analyse
des
échanges
entre
la
Commission
et
les
autorités
françaises montre que la Commission exerce
des diligences approfondies, donnant lieu à
l’échange de nombreux questionnaires dans
des procédures s’étalant sur plusieurs mois.
L’accessibilité bancaire : une mission nécessaire, une compensation
à mieux prévoir
La mission d’accessibilité bancaire présente une dynamique distincte des autres missions,
qui sont confrontées à une baisse rapide d’activité ce qui est moins son cas : le nombre de
bénéficiaires serait de 1,04 millions en 2021, en relative diminution depuis quelques années
(1,2 millions de bénéficiaires en 2017). Dans son rapport public annuel de 2021, la Cour a
salué la mise en place par La Poste de dispositifs d’accompagnement de ces bénéficiaires
14
.
Alors que le contenu de la mission a été peu modifié
15
, le niveau de la compensation a été
réhaussé de 50 M€ en 2019 puis en 2020. Ces compléments sont justifiés par la DG Trésor
et La Banque Postale par le surcoût spécifique du dispositif d’accueil dans les 1 929 bureaux
« à priorité sociétale », l’augmentation des coûts liés au maintien d’une offre de services
au guichet davantage utilisés par les bénéficiaires de la mission et la hausse du nombre de
bénéficiaires en raison notamment d’un afflux migratoire. La réduction de la compensation
prévue à plus de 5 % par an doit être mieux documentée, le coût de cette mission étant selon
le groupe La Poste amené à se renchérir.
14. Cour de comptes, «
Les politiques publiques en faveur de l’inclusion bancaire et de la prévention du surendettement :
des outils adaptés, une mise en œuvre à conforter
», Rapport public annuel 2021.
15. En 2021, la mission a été très légèrement élargie : des prélèvements depuis le livret A sont possibles pour des
factures de téléphonie ou d’internet.
16. L’Arcep est chargée de calculer le coût net de la mission de transport et distribution de la presse depuis 2021, mais
l’entrée en vigueur de la réforme en 2023 l’a conduit à reporter le calcul du coût net.
Tableau n° 3 : méthode de calcul du coût net pour chaque mission de service public
Missions
Service universel
postal
Transport
et distribution
de la presse
Aménagement
du territoire
Accessibilité
bancaire
Direction chargée
de notifier
la compensation
de la mission
DGE, montant
fixé par le contrat
d’entreprise
DGE, montant
fixé par le contrat
d’entreprise
DGE, montant
fixé par le contrat
d’entreprise
DG Trésor, montant
fixé par arrêté
et précisé dans
le protocole État –
La Banque Postale
Entité chargée
d'évaluer le coût net
de la mission
Arcep à compter
de 2021,
tous les ans
Arcep à compter
de 2021
16
, au début
et en fin de période
de compatibilité
de la Commission
européenne
Arcep depuis 2011,
tous les ans
DG Trésor,
tous les ans
Validation
par la Commission
européenne
Notification en
cours d'examen
Décision
du 5 décembre 2022
Décision
de 10 août 2022
Décision
du 26 juillet 2021
Source : Cour des comptes
COUR DES COMPTES
17
Les garanties mises en place par les autorités
françaises ainsi que le contrôle exercé par la
Commission européenne sont de nature à éviter
le risque de surcompensation du groupe La Poste :
le coût net, désormais validé par une autorité
administrative indépendante pour trois des quatre
missions, sous le contrôle de la Commission
européenne, est calculé à la fois
a priori
et
a
posteriori
de manière suffisamment encadrée.
Compte tenu des enjeux financiers attachés à
la mission du service universel postal, l’Arcep
devra continuer à procéder, lors des prochaines
échéances, à un examen très attentif des
modèles qui lui sont soumis par La Poste
17
.
2 - La hausse du montant total
de compensation par la décision
de juillet 2021
Le calcul du coût net permet de prévenir le
risque de surcompensation mais ne sert pas
à fixer le montant précis de la compensation
versée à La Poste qui relève d’une décision
de l’État, après négociation avec l’opérateur
et sous le contrôle du Parlement qui vote les
crédits. Ces négociations se font mission par
mission, au gré des demandes de La Poste,
de la négociation du contrat d’entreprise, des
renouvellements de notifications adressées à
la Commission européenne.
De 2017 à 2020, le montant annuel de
compensations versé à La Poste, relativement
stable dans le temps, s’élevait en moyenne à
612 M€. Chacune des missions compensées
présentait des dynamiques propres :
- pour la mission de contribution à l’aménage-
ment du territoire, la compensation, dont le
montant résulte d’un accord entre l’État, La
Poste et l’Association des maires de France,
est figée à 174 M€ par an venant abonder
le fonds postal de péréquation territoriale,
auxquels s’ajoutent 3 M€ depuis 2021 au titre
d’un abattement sur les taxes foncières dues
par La Poste ;
- pour la mission de transport et distribution
de la presse, la compensation diminue
(de 232 M€ en 2009 à 88 M€ en 2021, soit
- 62 %), reflétant la baisse rapide des volumes
distribués par la Poste
18
;
- pour la mission d’accessibilité bancaire, une
baisse avait été inscrite dans la convention
entre l’État et La Banque Postale jusqu’en
2020. les compléments de 50 M€ accordés
en 2019 et 2020 conduisent à une relative
stabilité de la compensation sur la période
étudiée.
Le déclin continu des volumes de courrier
a conduit à un déficit du compte du service
universel, qui s’est rapidement aggravé avec
l’épidémie de covid 19 pour culminer à 782 M€
en 2020. Au total, avant 2021, la Poste avait subi
trois années de déficit du compte du service
universel postal pour un montant cumulé de
1,7 Md€ sans percevoir de compensation.
Considérant qu’il ne pouvait plus absorber
de telles pertes financières, le groupe La
Poste a demandé à l’État la mise en place
d’une compensation. À la suite de la mission
confiée à M. Jean Launay , le Premier ministre
a décidé en juillet 2021 le versement d’une
compensation
annuelle,
pour
la
période
2021-2025, d’un montant de 500 M€ auquel
s’ajoute une part variable de 20 M€ en
fonction de l’atteinte d’objectifs de qualité de
service
20
. À cette occasion, il a été demandé
à La Poste une amélioration de la qualité
de l’accueil et des horaires d’ouverture des
points de contacts postaux. L’opérateur devait
également proposer une réforme de la gamme
postale afin de réduire le déficit du compte du
service universel postal.
17. En 2022, l’Arcep a recruté un ETP supplémentaire au sein de l’équipe chargée des contrôles des obligations quantitatives
des distributeurs de presse, des télécommunications et des opérateurs postaux, dotée à ce jour de de six ETP.
18. De 1 508 millions d’exemplaires en 2009 à 615 millions en 2021 d’exemplaires, soit une diminution 59 %.
19. Jean Launay,
Rapport sur les mutations du service universel postal
, avril 2021.
18
LES MISSIONS DE SERVICE PUBLIC DU GROUPE LA POSTE
Le montant de compensation accordé par la
France au titre du service universel postal est
de loin le plus élevé dans l’Union européenne,
plus de deux fois supérieur au montant versé
en Italie. Si la taille de la population, celle du
territoire national et des critères de la mission
plus exigeants en France qu’ailleurs peuvent
justifier le choix de compenser le service
universel postal, d’autres pays ont préféré
redéfinir le contenu des obligations de service
public et ne versent aucune compensation à
leur opérateur postal à ce titre.
Tableau n° 4 : compensation notifiée à la Commission européenne
au titre du service universel postal
Opérateur postal
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
La Poste (France)
0
0
0
0
520
520
520
520
520
nd
Poste italiane (Italie)
262
262
262
262
262
262
262
262
nd
nd
Correos (Espagne)
59
120
120
nd
nd
nd
nd
nd
nd
nd
Czech Post (Tchéquie)
0
55
55
55
55
55
nd
nd
nd
nd
bPost (Belgique)
0
0
0
0
0
0
nd
nd
nd
nd
PostNL (Pays-Bas)
0
0
0
0
0
0
nd
nd
nd
nd
DHL (Allemagne)
0
0
0
0
0
0
nd
nd
nd
nd
Royal Mail
(Royaume-Uni)
0
0
0
0
0
0
nd
nd
nd
nd
Source : Commission européenne, traitement Cour des comptes
Notes : Deutsche Post n’est pas désignée juridiquement comme l’opérateur en charge du service universel postal,
l’Allemagne estimant le fonctionnement de marché suffisant pour répondre aux exigences du droit européen.
Nd : non disponible.
20. Pour 2021, l’État s’était engagé à ne pas moduler cette aide et ne le fera qu’à partir de 2022.
Le service universel postal en Belgique : des mécanismes visant à éviter
la compensation
La Belgique présente un modèle original de gestion du service universel postal, confié à
l’opérateur historique
bPost
et qui ne fait pas aujourd’hui l’objet d’une compensation.
Le contrat de gestion prévoit qu’avant le versement de toute compensation, les paramètres
du service universel postal doivent être modifiés afin d’éviter tout déficit. Ainsi, chaque
année, si l’opérateur identifie un risque de déficit, il doit en informer sa tutelle et faire des
propositions afin de rétablir l’équilibre. Après avis du régulateur belge, ces propositions sont
transmises à la tutelle et au législateur, afin qu’ils amendent la convention de gestion ou la
loi postale. Si les conditions d’exercice ne sont pas allégées et qu’un déficit est constaté, l’État
doit verser à l’opérateur une compensation issue du budget général. C’est dans ce cadre
que plusieurs allègements du service universel postal ont été mis en œuvre ces dernières
années : suppression du J+2 ayant permis de passer à un modèle de distribution alternée,
passage de la levée et la distribution de 6 à 5 jours sur 7, mise en place de « circonstances
exceptionnelles » permettant en cas de baisse du volume d’envoi de déroger à l’obligation
de collecte et distribution 5 jours par semaine.
COUR DES COMPTES
19
Tableau n° 5 : coût net et compensation des missions de service public
du groupe La Poste en 2021 (en M€)
2021
Service universel postal
Coût net estimé par l’Arcep
1 629 - 1 723
Compensation
520
Coût net après compensation
1 109 – 1 203
Coût net estimé par l’Arcep
170 – 182
(2018)
Compensation
88
Coût net après compensation
82 – 94
Aménagement du territoire
Coût net estimé par l’Arcep
348
Compensation
174
Coût net après compensation
174
Accessibilité bancaire
Coût net estimé par la DG Trésor
379
Compensation
338
Coût net après compensation
41
Total
Coût net estimé
2 526 – 2 632
Compensation
1 120
Coût net après compensation
1 406 – 1 512
Transport et distribution
de la presse
Source : La Poste, Arcep, traitement Cour des comptes
Au total, les compensations versées à La Poste
pour les quatre missions de services publics se
sont élevées à 1,12 Md€ en 2021, à comparer à
un coût net estimé de 2,5 à 2,6 Md€.
3 - Une compensation partielle du déficit
généré par ces missions
La Poste, dans son dialogue avec l’État, calcule
la charge comptable entraînée par les missions
de service public et non couverte par des
produits. Cette charge comptable est mesurée
à partir du déficit du compte de résultat des
différentes missions. Son montant est inférieur
à celui qui est déterminé par la méthode du
coût net puisqu’il n’y a notamment pas de
référence à un « bénéfice raisonnable ». Par
exemple, s’agissant du service universel postal,
le déficit effectif du compte de la mission
s’élevait en 2021 à 617 M€, alors que le coût
net de la mission, calculé pour la première fois
par l’Arcep dans un avis du 3 novembre 2022,
s’élevait entre 1 629 et 1 723 M€.
Ces calculs indiquent que le coût pour le
groupe La Poste de l’exercice des missions de
service public n’est pas totalement couvert
par les compensations et que les taux de
couverture des charges varient fortement
selon les missions.
20
LES MISSIONS DE SERVICE PUBLIC DU GROUPE LA POSTE
Ainsi, le montant de la compensation du
service universel postal couvre 84 % du
déficit du compte en 2021, un taux nettement
supérieur à ceux de la mission presse (25 %).
Pour
les
missions
d’aménagement
du
territoire et de l’accessibilité bancaire, la
Poste ne produit pas de véritable compte de
la mission et calcule un différentiel de charges
qui aboutit à un taux de couverture de 50 %
pour la mission aménagement du territoire et
de 89 % pour la mission accessibilité bancaire.
La Cour invite La Poste à améliorer ses
méthodes
d’estimation
des
coûts
des
missions de service public et notamment à
doter les missions d’accessibilité bancaire et
d’aménagement du territoire d’un compte de
résultat spécifique.
La compensation versée à partir de 2021 (plus
de 1,1 Md€) représente un investissement
substantiel pour l’État ainsi qu’une ressource
majeure pour La Poste . Pour autant, les
missions de service public constituent une
charge nette pour La Poste d’environ 3,4 Md€
sur la période 2017-2021. En intégrant la
compensation au titre du service universel
postal en 2021, La Poste accuse encore un
déficit de plus de 500 M€.
Tableau n° 6 : charge comptable, montant de la compensation
et taux de couverture en 2021 (en M€)
Charge du compte
de la mission avant
compensation
Montant
de la compensation
Taux de couverture
des charges
(en %)
Service universel postal
617
520
84,3
Transport et distribution
de la presse
347
87,8
25,3
Aménagement du territoire
344 maximum
174
⩾
à 50,6
Accessibilité bancaire
379 maximum
338
⩾
à 89,2
Source : Cour des comptes
Note : La Poste ne calculant pas le déficit du compte de la mission aménagement du territoire et accessibilité bancaire,
les montants indiqués sont des maximums.
21. En 2021, le résultat net du groupe, une fois isolé l’effet de l’intégration de CNP Assurances, s’est élevé à 1,1 Md€.
COUR DES COMPTES
21
4 - Une rationalisation des modalités
de financement de la compensation
Les modalités de versement des compensations
ont récemment évolué. Elles sont désormais
quasiment toutes versées au groupe depuis
le budget de l’État. Conformément à la
recommandation de la Cour
22
, la compensation
de la mission d’accessibilité bancaire ne se fait
plus par un prélèvement sur le fonds d’épargne
mais, depuis 2023, par une dotation budgétaire.
Seule la mission d’aménagement du territoire
comporte une fraction de compensation ne
provenant pas du budget de l’État mais d’un
abattement sur la fiscalité locale.
Graphique n° 1 : déficit net supporté par La Poste pour l’exercice des quatre missions
de service public (en M€)
0
- 200
- 159
- 617
0,7 %
2,5 %
3,2 %
4,0 %
1,7 %
- 828
- 1 249,1
- 571,2
- 400
- 600
- 800
- 1 000
- 1 200
- 1 400
Déficit net enregistré par La Poste sur les quatre missions de service public
Part de ce déficit sur chiffre d’affaires (échelle de droite)
2017
2018
2019
2020
2021
4,5 %
3,0 %
3,5 %
4,0 %
2,5 %
2,0 %
1,5 %
1,0 %
0,5 %
0,0 %
Source : La Poste, traitement Cour des comptes. Le déficit net supporté prend en compte les
déficits calculés pour les missions de service universel postal et la presse, ainsi que le différentiel
de charges pour les deux autres missions
22. Cour des comptes,
L’épargne réglementée
, observations définitives, juin 2022.
23. Article 184 de la loi de finances pour 2023.
Tableau n° 7 : modalités de versement des compensations
Service universel postal
Transport et distribution
de la presse
Aménagement
du territoire
Accessibilité bancaire
Dotation budgétaire
sur la mission
Économie
Dotation budgétaire
sur la mission
Économie
pour la compensation
au groupe La Poste
Dotation budgétaire
sur la mission
Économie,
ainsi qu’abattement fiscal
sur la fiscalité locale
venant abonder le fonds
de péréquation postale
Subvention versée par
le fonds d’épargne géré
par la Caisse des dépôts
et consignations jusqu’en
2022 puis, à compter de
2023, dotation budgétaire
versée sur la mission
Économie
23
Source : Cour des comptes
22
LES MISSIONS DE SERVICE PUBLIC DU GROUPE LA POSTE
Trois des quatre compensations sont versées
directement à La Poste qui les alloue aux
missions concernées. La compensation au titre
de l’aménagement du territoire est versée au
fonds postal national de péréquation territoriale
(FPNPT) qui a pour but de financer notamment
des actions telles que le soutien au financement
des points de contact éligibles, l’accès aux
espèces et l’accessibilité numérique.
C - Une gouvernance satisfaisante,
un pilotage de la qualité du service
à améliorer
Le pilotage des quatre missions de service
public fait l’objet d’une gouvernance associant
de nombreux acteurs, reflétant la diversité de
ces missions. L’accroissement du montant des
compensations gagnerait à s’accompagner d’un
renforcement des exigences de qualité de service.
1 - Une gouvernance satisfaisante
Le contrat d’entreprise, prévu par l’article 9 de
la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990, constitue le
principal instrument de pilotage des missions
de service public. Il définit le montant des
compensations et précise les objectifs de
qualité de service. Il contient également, à la
demande de La Poste, les actions conduites
par le groupe au service d’autres politiques
publiques comme le soutien au développement
de la société numérique, sans pour autant que
ces dernières soient reconnues comme des
missions de service public
24
. L’État et la Poste
sont en cours de négociation du prochain
contrat qui couvrirait les années 2023 à 2027,
avec une clause de revoyure en 2025.
Le suivi de la mise en œuvre de ce contrat fait
l’objet d’un rapport annuel élaboré par La Poste
et transmis au ministre chargé des postes ainsi
qu’à la présidente de la commission supérieure
du numérique et des postes (CSNP). Un comité
de suivi de haut niveau du contrat d’entreprise
(CSHN) réunit une fois par an les différentes
parties prenantes : élus nationaux et locaux,
organisations syndicales et associations de
consommateurs
25
. La pluriannualité du contrat
d’entreprise n’interdit pas des évolutions, parfois
substantielles, comme ce fut le cas ces cinq
dernières années avec la réforme de la mission
de distribution de la presse, la compensation
du SUP, la rebudgétisation partielle de la
compensation
pour
l’aménagement
du
territoire en raison de la réforme de la cotisation
sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) ou
les compensations complémentaires accordées
au titre de l’accessibilité bancaire.
Le changement d’actionnariat du groupe La
Poste, la Caisse des dépôts et consignations
étant devenue l’actionnaire principal, a eu
deux effets. D’une part, le contrat d’acquisition
signé le 18 novembre 2019 entre l’État et la
Caisse des dépôts prévoit une trajectoire de
compensation sur la période 2020-2024 et
un mécanisme de « dédommagement » de la
Caisse des dépôts par l’État si le montant de la
compensation est inférieur à cette trajectoire
ou à l’inverse de dédommagement de l’État si
la compensation atteint un montant supérieur
pour les trois missions compensées à la date
du contrat. À ce titre, un ajustement de prix
estimé à environ 38 M€ pourrait être versée
par la Caisse des dépôts et consignations à
24. D’autres contrats peuvent également préciser certains objectifs des missions de service public, notamment le contrat
de présence postale territoriale ou la convention liant l’État à La Banque Postale pour la mission d’accessibilité bancaire.
25. Le CSHN ne s’est pas réuni ni en 2019, ni en 2020, ni en 2022.
COUR DES COMPTES
23
l’État d’ici 2025 pour la compensation de la
mission d’accessibilité bancaire. D’autre part,
les actionnaires ont créé en 2020, au sein
du conseil d’administration, un comité des
missions de service public chargé d’informer le
conseil de tous les enjeux relatifs aux missions
de service public.
En complément du contrat d’entreprise, chacune
des missions de service public fait l’objet d’un
pilotage spécifique, décrit ci-dessous.
Schéma n° 1 : acteurs intervenant dans la définition et le suiv
des quatre missions de service public
Actionnaires
Caisse des dépôts
et consignations
et État
Comité de suivi de haut niveau
du contrat d’entreprise entre
l’État et La Poste
Gouvernement, élu, organisations syndicales,
associations de consommateurs
Contrat d’entreprise entre l’État et La Poste
Doit déterminer, pour une durée de cinq ans, le montant
des compensations ainsi que les objectifs de qualité
de service des quatre missions de service public
Conseil d’administration
du groupe La Poste
Comité des missions
de service public
Accessibilité
bancaire
Aménagement
du territoire
Distribution
presse
Service universel
postal
Régulateur
Suivi
de la mission
Commission supérieure
du numérique et des postes
(parlementaires
et personnalités qualifiées)
Observatoire
de la qualité
de la distribution
de la presse abonnée,
au sein de l’Arcep
(à venir)
Observatoire
national de la présence
postale (
national
)
Commissions
départementales
de présence postale
(
local
)
Comité de suivi prévu
par la convention
État - La Banque Postale
(
réuni par la direction
générale du Trésor
)
Gouvernance
Gouvernance
réglementaire,
fixation annuelle
des objectifs de qualité
de service par arrêté
du ministre chargé
des postes
Modalités de réalisation
de la mission définies
dans le protocole
du 14 février 2022
entre l’État, La Poste
et les éditeurs de presse
Modalités de réalisation
de la mission définies
dans le contrat de présence
postale territoriale 2023-2025
du 15 février 2023,
entre l’État, La Poste
et l’Association des maires
de France
Modalités de réalisation
de la mission définies
dans la convention entre
l’État et La Banque Postale,
listant les obligations
à la charge de LBP
et la rémunération
versée par l’État
Tutelle
Direction générale
des entreprises
Direction générale
des entreprises
Direction générale
des entreprises
Direction générale
du Trésor
Arcep
Arcep
Arcep
Néant
Source : Cour des comptes
La gouvernance du dispositif est satisfaisante
avec :
- un contrat d’entreprise, document-cadre,
permettant
de
contractualiser
les
droits
et
obligations
de
l’opérateur
de
façon
pluriannuelle ;
- diverses instances de suivi des missions de
service public associant les parties prenantes
concernées ;
- un régulateur – l’Arcep – désormais compétent
pour trois des quatre missions ;
- le contrôle de la Commission européenne
appelée à se prononcer à intervalles réguliers
sur la conformité au droit européen de ces
missions et des trajectoires de montant des
compensations.
24
LES MISSIONS DE SERVICE PUBLIC DU GROUPE LA POSTE
Le Parlement exerce son rôle de contrôle et
de proposition. En témoignent notamment
les rapport du groupe de travail sénatorial sur
l’avenir des services publics de La Poste publié
en mars 2021
26
.
2 - Des exigences de qualité de service
à renforcer
L’État doit fixer à La Poste des objectifs de
qualité de service , ce qui, jusqu’au dernier
contrat d’entreprise, n’était que partiellement
fait : seules deux des quatre missions en étaient
dotées, le service universel postal et la presse.
S’agissant du SUP, les indicateurs de respect
des délais d’acheminement du courrier et des
colis figurent dans le contrat d’entreprise et
un arrêté du ministre chargé des postes. Le
nombre d’objectifs fixés par arrêté n’a cessé de
baisser au cours des dernières années : alors
que l’arrêté du 14 octobre 2015 prévoyait
douze objectifs, l’arrêté du 15 septembre 2018
n’en prévoit plus que sept et celui du 30 mai
2022 six
28
. Ces objectifs sont complétés par des
indicateurs, sans objectifs, que La Poste suit
dans le tableau de bord du service universel
29
.
Les objectifs quantitatifs fixés par arrêté
sont très stables dans le temps, n’incitant
pas forcément à une amélioration continue
de la qualité du service. En 2020 et 2021,
l’État a suspendu la procédure de fixation des
objectifs de qualité de service en raison de la
crise sanitaire.
26.
Compenser, contrôler, améliorer, détecter : Pour une Poste partout et pour tous
, rapport d’information n° 499 (2020-2021) de
MM. Patrick Chaize, Pierre Louault et Rémi Cardon, fait au nom de la commission des affaires économiques du Sénat.
27. Article 9 de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990.
28. Arrêté du 30 mai 2022 relatif aux objectifs de qualité de service fixés à La Poste pour 2022 au titre de l’offre de service
universel.
29. Le tableau de bord du service universel postal prévoit également le suivi du nombre de réclamations relatives à la qualité de
l’accueil en bureaux de poste. Elles ont diminué entre 2021 et 2019 de 27 %, en lien avec la diminution de l’activité des bureaux
de poste de 21 %.
Tableau n° 8 : indicateurs de qualité de service en matière de service public universel
(en rouge, les cibles non atteintes)
Indicateurs
Délai
Objectif
2017
2018
2019
2020
2020
2020
2021
Période
1
Période
2
Période
3
Lettre prioritaire
J+1
85 %
86,4 %
84,6 %
83,9 %
85,2 %
Non
mesuré
75,2 %
81,9 %
Lettre verte
J+2
94 %
95,9 % 94,8 % 94,5 %
95,1 %
89,7 %
93,2 %
Avis de réception des lettres
recommandées pour les
envois entre particuliers
J+2
88 %
85,4 %
94,3 % 94,0 %
85,7 %
77,7 %
92,8 %
Source : La Poste
Note : en 2019, après prise en compte des évènements exogènes (intempéries) et en excluant le mois de décembre
2019 (mouvement interprofessionnel contre la réforme des retraites), l’objectif de l’indicateur lettre prioritaire est
estimé à 85,0 %.
COUR DES COMPTES
25
L’atteinte ou non par La Poste des objectifs
fixés n’emporte pas toujours de conséquence,
en dehors des sanctions prises par l’Arcep
en cas de non-atteinte des objectifs fixés
par arrêté
30
. Or l’État peut fixer des objectifs
de qualité de service complémentaires de
ceux
fixés
réglementairement
et
prévoir
dans le contrat des dispositifs en cas de
non atteinte de ces objectifs. C’est ainsi que
la compensation pour le service universel
comprend une part variable indexée sur
l’atteinte d’objectifs de qualité de service : la
première modulation interviendra en 2023
pour le versement de la compensation due au
titre de 2022. Elle pourrait être renforcée dans
le prochain contrat d’entreprise, la modulation
déclenchant le versement de 520 M€ étant
désormais liée à un objectif de 95,5 % de
« lettre verte » livrée en J+3.
Tableau n° 10 : indicateurs de qualité de service en matière de service public universel
(en rouge, les cibles non atteintes)
Tableau n° 9 : barème de versement de la compensation pour le service universel postal
Objectifs
2017
à 2022
Réalisation
2017
2018
2019
2020
2021
Période 1
Période 2
Période 3
Presse quotidienne J/J+1
97 %
97,8 %
96,8 %
96,0 %
97,0 %
Non
mesurable
94,7 %
97,1 %
Presse magazine urgente J+1
92 %
92,5 %
88,8 %
89,0 %
96,1 %
90,5 %
94,3 %
Presse non urgente J+4
95 %
97,7 %
96,9 %
97,2 %
98,3 %
93,1 %
97,3 %
Presse économique J+7
95 %
97,8 %
97,3 %
97,0 %
97,3 %
94,9 %
99,0 %
Indicateur : taux de lettre verte
effectivement livrée en J+2
≥ 94,5 %
520 M€
De ≥ 93,5 % à < 94,5 %
510 M€
< 93,5 %
500 M€
Source : La Poste
Note : de janvier à novembre 2022, la réalisation des quatre indicateurs a été supérieure à l’objectif fixé en moyenne,
quelques mois ayant connu des résultats inférieurs aux objectifs.
30.
L’Arcep est dotée d’un pouvoir de sanction en cas de manquements relevés aux obligations fixés par le contrat d’entreprise,
prévue par l’article L. 5-3 du code des postes et des communications électroniques (CPCE).
31. La Poste s’engage contractuellement auprès des éditeurs de presse et peut verser des indemnités aux éditeurs qui
bénéficient du label « qualité presse » si les objectifs mensuels de qualité ne sont pas atteints.
Source : contrat d’entreprise 2018-2022
S’agissant de la mission de transport et
de
distribution
de
la
presse,
le
contrat
d’entreprise fixe des objectifs en matière de
délais d’acheminement, qui, à la différence du
SUP, ne font pas l’objet d’un arrêté ministériel.
L’atteinte ou non des objectifs de qualité
de service fixés dans le contrat d’entreprise
n’est associée à aucune modulation de la
compensation
31
.
26
LES MISSIONS DE SERVICE PUBLIC DU GROUPE LA POSTE
La
mission
d’aménagement
du
territoire
fait l’objet d’un suivi au niveau national par
l’observatoire national de la présence postale
et, au niveau local, par les commissions
départementales
de
présence
postale
territoriale (CDPPT). Ce cadre permet aux élus
nationaux et locaux et aux représentants de
l’État de faire connaître à La Poste leurs attentes.
Quant à la mission d’accessibilité bancaire, la
convention entre l’État et La Banque Postale
prévoit un comité de suivi annuel, qui s’est
doté, depuis 2020, de trois indicateurs de suivi
(nombre de bénéficiaires, nombre d’entrées et
de sorties dans le dispositif, nombre d’actions de
communication) mais sans objectifs à atteindre.
En vue du prochain contrat d’entreprise
couvrant
la
période
2023-2027,
il
serait
souhaitable que l’État renforce les obligations
de qualité de service et qu’il prévoit les
outils permettant d’en mesurer l’atteinte,
conformément à ce que prévoit l’article 9 de
la loi de 199032. Ainsi, la Cour recommande
que les indicateurs de qualité de service ou de
résultat soient dotés d’objectifs de résultats et
inscrits dans le contrat d’entreprise, s’agissant
des deux missions qui n’en sont pas dotées
aujourd’hui.
Si certains objectifs n’étaient alors pas atteints,
il conviendrait pour l’État et la Poste d’en tirer
toutes les conséquences, soit en ajustant le
montant de l’aide versée par l’État afin de
refléter davantage la qualité de service rendu,
soit en révisant le périmètre des missions.
32.
« L’État conclut avec La Poste le contrat d’entreprise […]. Ce contrat détermine en particulier les objectifs des quatre
missions de service public et d’intérêt général visées au I de l’article 2 de la présente loi. »
33. Le timbre rouge qui permettait un acheminement en J+1. Entre 2008 et 2020, les volumes de courrier à J+1 ont
été divisés par 10,5, passant de 4,3 milliards à 0,4 milliard d’objets. En 2025, le courrier J+1 devrait représenter 3 % des
volumes courrier et chaque ménage n’enverra plus que 2 courriers J+1 par an (au lieu de 45 en moyenne par an en 2008
et 5 en 2020), selon les estimations présentées dans le rapport de Jean Launay.
II - UNE REDÉFINITION NÉCESSAIRE EN DÉPIT
DES RÉFORMES RÉCENTES
La progression de la dématérialisation des
échanges dégrade fortement et rapidement
l’équilibre économique des missions de service
public. Pour y faire face, l’État et La Poste ont
engagé depuis 2021 des réformes d’ampleur.
Ces réformes doivent permettre de stabiliser
le montant des compensations d’ici 2025. Elles
n’assurent néanmoins pas la soutenabilité des
missions à moyen terme. Des réformes plus
ambitieuses sont inévitables.
A - Des réformes récentes visant
à réduire le déficit du groupe en 2025
Compte tenu de l’important effort financier
fait en 2021 et des perspectives économiques
dégradées, l’État et le groupe La Poste ont
engagé des réformes qui ont concerné le
service universel postal et la mission de
distribution de la presse.
1 - La réforme du service universel postal
et la nouvelle gamme courrier
Une réforme de la gamme courrier est entrée
en vigueur le 1
er
janvier 2023. Ses principaux
aspects sont l’abandon de la lettre prioritaire
33
,
remplacée par une « e-lettre » prioritaire
dématérialisée puis imprimée avant distribution,
et la transformation de l’offre J+2 ou « lettre
verte » en J+3. Cette réforme ne s’accompagne
pas dans un premier temps d’une augmentation
tarifaire, La Poste ayant considéré inopportune
une hausse des tarifs concomitante à un
allongement des délais d’acheminement.
COUR DES COMPTES
27
Les gains attendus de cette réforme sont
importants, de l’ordre de 300 M€ en année
pleine à l’horizon 2025. Ils résulteraient de
l’abandon du J+1 qui permet de supprimer la
plupart des liaisons aériennes quotidiennes,
les liaisons routières rapides ou encore les
tâches de tri de nuit et de la bascule du J+2
vers le J+3 pour la « lettre verte » qui permet
une réorganisation des tournées et une plus
grande efficience industrielle.
À ce gain de 300 M€ doit s’ajouter un autre
gain d’efficience de 300 M€ du fait d’efforts de
productivité (diminution des effectifs, réduction
du coût du réseau, synergies industrielles et
logistiques au sein du groupe), indépendamment
de la réforme de la gamme courrier.
Graphique n° 2 : gains financiers attendus de la réforme de l’offre courrier,
pour le résultat du compte du service universel postal (en Md€)
2020
0
- 0,5
Résultat avec efforts de productivité, réforme de la gamme courrier et subvention de l’État
Résultat avec efforts de productivité et réforme de la gamme courrier
Résultat avec efforts de productivité seuls
Résultat à paramètres inchangés
- 1,0
- 1,3
- 0,7
- 0,1
- 0,6
- 0,9
- 1,2
- 1,5
2025
2021
Source : Cour des comptes avec données La Poste
Au total, cette réforme ainsi que les efforts de
productivité de La Poste doivent permettre, à
l’horizon 2025, de réduire fortement le déficit
du compte du SUP de - 1,2 Md€ à - 600 M€, selon
les estimations établies par La Poste en 2021.
2 - La réforme de la mission
de distribution de la presse
Un protocole a été signé le 14 février 2022
entre l’État, La Poste et les éditeurs de presse.
Les principaux axes sont les suivants :
•
l’instauration d’une seule grille tarifaire
entre les éditeurs de presse et la Poste :
tous les titres de presse distribués par la
Poste se verront appliquer le même tarif de
service public de droit commun, actualisé
chaque année de la valeur de l’inflation
majorée de + 1 %, dans les limites d’un
taux plancher de 1 % et d’un plafond de
2 %, sur toute la période 2022-2026 ;
•
la suppression de l’aide au portage et la
création d’une aide à l’exemplaire versée
par l’État aux éditeurs de presse, différente
selon leur mode de distribution choisi,
réservée aux titres d’information politique
et générale, autrefois bénéficiaires d’un
tarif postal privilégié. Cette aide sera
scindée en deux parties :
28
LES MISSIONS DE SERVICE PUBLIC DU GROUPE LA POSTE
- une aide à l’exemplaire « posté », distribué
par La Poste, qui neutralisera le surcoût
engendré par le passage au tarif unique
sur les années 2021-2023, cette aide étant
dégressive pour les exemplaires à destination
d’une zone dense ;
- une aide à l’exemplaire « porté », par les
éditeurs de presse ou une société de portage,
calculée de sorte à créer une incitation pour
les titres à recourir au portage. Cette aide
est attribuée aux éditeurs et son versement
réalisé par La Poste pour le compte de l’État ;
•
un observatoire de la qualité de la
distribution
de
la
presse
abonnée,
couvrant à la fois le postage et le portage,
réunira les représentants de la presse et
de La Poste.
La mise en œuvre de cette réforme devrait
se traduire par une nette baisse du déficit
du compte presse (347 M€ en 2021). La
trajectoire de compensation a été revue à la
baisse, passant d’un montant annuel moyen de
100 M€ sur la période 2017-2022 à un montant
annuel moyen de 38 M€ sur la période 2023-
2026, auquel il faut toutefois ajouter l’aide à
l’exemplaire posté (72,2 M€) bénéficiant aux
éditeurs de presse ayant recours au postage
34
.
Au total, la sous-compensation par l’État de
la mission, d’un montant de 259 M€ en 2021,
serait réduite à 147 M€ en 2023.
L’obtention des gains attendus est conditionnée
à la bascule effective de la distribution des
titres de presse du postage vers le portage.
Le caractère incitatif de la réforme repose sur
la hausse des aides au portage ainsi que sur
la hausse des tarifs à l’exemplaire posté, qui
évolue chaque année selon la formule « 1 %
par an + inflation, l’inflation étant plafonnée à
1 % ». Si l’inflation devait se maintenir à des
niveaux élevés, ce plafond réduit sensiblement
l’incitation pour les éditeurs de presse à
se tourner vers le portage. Afin de ne pas
peser davantage sur le compte de la mission
presse, la Cour recommande d’utiliser le levier
tarifaire, en supprimant ce plafonnement à
2 % à l’occasion de la clause de rendez-vous de
la mission presse, en 2024.
3 - À court terme, des risques
qu’il convient d’anticiper
La mise en œuvre de ces deux réformes a fait
l’objet le 18 mai 2022 d’un avenant au contrat
d’entreprise 2018-2022. Dans la mesure où
elles prévoient de nouvelles trajectoires de
compensation, elles ont aussi été soumises
aux autorités européennes. La réforme de la
mission presse a été validée le 5 décembre
2022. La compensation de la mission du service
universel postal, notifiée comme la précédente
en novembre 2021, n’a toujours pas été validée
mais la Commission a adressé le 16 novembre
2022 une « lettre de confort » aux autorités
françaises indiquant que l’examen préalable
du dossier n’avait pas fait apparaître de risque
majeur. Ceci a permis à l’État de verser en
décembre 2022 la dotation de 520 M€ au titre
de l’année 2021.
La combinaison de ces deux réformes devrait
permettre de faire baisser progressivement
d’ici 2025 le montant total de compensations
versées à La Poste. La tenue de cette trajectoire
reste néanmoins soumise à des facteurs de
risque qui pourraient dégrader l’équilibre
économique des différentes missions.
34. Ainsi, les deux aides coûteront 112,2 M€ en 2023 contre 84 M€ en 2022 pour la seule compensation au groupe La Poste.
COUR DES COMPTES
29
Tableau n° 11 : trajectoire de compensation des missions (en M€)
Mission
2021
2022
2023
2024
2025
2026
Service universel postal
520
520
520
520
520
nd
Transport et distribution de la presse
87,8
84,2
40
42,8
38,5
32,2
Aménagement territoire
174
174
174
174
174
174
Accessibilité bancaire
338
321
303
287
269
252
Total
1 119,8
1 099,2
1 037
1 023,8
1 001,5
458,2
Source : Commission européenne, traitement Cour des comptes
Notes : Le montant de la compensation 2026 du SUP n’est pas défini, La Poste étant désigné opérateur du service
universel jusqu’au 31 décembre 2025. Nd : non disponible.
Le premier risque tient à la capacité de La Poste
et des autres parties prenantes à exécuter
correctement les réformes engagées et à
délivrer effectivement les gains d’efficience
attendus.
Le deuxième risque tient à la survenue
d’évènements exceptionnels, comme ce fut
le cas au cours de la période écoulée, avec
l’épidémie de covid 19, mais aussi l’arrivée
de demandeurs d’asile qui a conduit l’État
à octroyer en 2019 et 2020 deux hausses de
compensations de 50 M€ chacune au titre de
la mission d’accessibilité bancaire.
Le troisième risque tient à l’impact de l’inflation
sur l’équilibre économique de chacune des
missions. Selon de premières estimations du
groupe La Poste, à affiner, l’inflation devrait
accroître les charges du service universel postal
de l’ordre de 200 M€ en 2022, conduisant à une
dégradation du déficit du compte de 538 M€
à 741 M€. En 2023, l’impact de l’inflation sur
l’augmentation des charges du groupe La
Poste est estimé à près de 1 020 M€ par rapport
à 2022, dont
420 M€ au périmètre de la seule
branche Services-Courrier-Colis.
Il est probable que l’inflation dégrade assez
nettement l’équilibre du compte des missions
de service public, menaçant du même coup la
trajectoire financière résultant de la réforme
de la gamme courrier. Sans mobilisation rapide
et nette du levier tarifaire, les trajectoires
financières font peser un risque sur le niveau
des compensations demandées.
B -
Une nécessaire réforme
du périmètre des missions
Les réformes devaient permettre de stabiliser
le coût des compensations pour l’État d’ici
2025.
Mais
les
perspectives
financières
dégradées appellent à réexaminer le contenu
et le sens de certaines des missions compte
tenu de leur coût, des besoins de la société et
de l’accélération de la dématérialisation des
échanges.
1 - Pour le service universel postal,
saisir la fenêtre de 2025
La réforme engagée est un effort d’ampleur
visant à rééquilibrer partiellement le modèle
économique de cette mission en stabilisant le
déficit du compte du service universel postal
à hauteur de - 600 M€ à l’horizon 2025. Cette
relative amélioration ne sera que de courte
durée, puisque dès 2026, le déficit se creuserait à
nouveau pour atteindre 1 Md€ à l’horizon 2030.
30
LES MISSIONS DE SERVICE PUBLIC DU GROUPE LA POSTE
Face à cette dégradation, la solution consistant
à augmenter d’autant le montant de la
compensation n’aurait guère de sens pour une
mission répondant à un besoin social de moins
en moins évident.
35. Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil concernant l’application de la directive sur les services
postaux, novembre 2021.
Graphique n° 3 : résultat du compte du service universel postal à la suite
de la réforme de la gamme courrier, avant compensation (en Md€)
2017
0,2
0,1
-
0,4
-
0,5
-
0,8
-
0,7
-
0,6
-
1,0
0
- 0,2
- 0,4
- 0,6
- 0,8
- 1,0
- 1,2
2018
2019
2020
2021
2025
2030
Source : Cour des comptes, données La Poste
Graphique n° 4 : volume de courrier domestique (en milliards d’objets)
0
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2030
2
4
6
8
10
12
14
16
18
20
17,6
16,4
15,8
15,4
14,5
13,7 12,9
12
11,5
10,6
9,9
9,1
7
7,1
6,5
6
5,5
5,1
3
Source : Cour des comptes, données La Poste
Une réforme d’ampleur de la mission sera
donc nécessaire, les difficultés étant partagées
dans de nombreux pays européens. Dans un
rapport de novembre 2021 sur l’application de
la directive postale , la Commission européenne
relève d’importantes difficultés de financement
du service universel dans la plupart des pays
européens compte tenu de la forte baisse des
volumes distribués. Pour y faire face, de nombreux
pays européens ont d’ores et déjà révisé les
paramètres du SUP avec une baisse de l’intensité
du service et notamment de la fréquence de
distribution. En France, le levier de l’augmentation
tarifaire a été utilisé de façon plus mesurée que
dans la plupart des autres pays et la France est
un des derniers pays d’Europe à conserver une
distribution six jours sur sept, tandis que le réseau
postal est resté stable alors qu’il déclinait ailleurs.
COUR DES COMPTES
31
La réforme de la gamme courrier entrée en
vigueur au 1
er
janvier 2023 réplique en France
ce qui a été fait dans d’autres pays. Bien qu’il
s’agisse de la réforme la plus importante depuis
de nombreuses années, elle ne constitue qu’un
palliatif de courte durée et devra trouver
un prolongement dans une réforme plus
ambitieuse encore. À défaut d’une révision de
la directive postale au niveau européen, à ce
jour non consensuelle, la réforme devra se faire
au niveau national, dans le cadre défini par la
directive postale qui offre des souplesses. Les
autorités européennes laissent en matière
postale une latitude non négligeable aux
États membres et ont, par exemple, autorisé
plusieurs pays à abandonner la distribution du
courrier cinq jours sur sept alors même qu’il
s’agit d’une exigence minimale inscrite dans la
directive postale.
Pour engager une telle réforme, il serait
pertinent de saisir la fenêtre d’opportunité que
représente la réattribution du service universel
postal d’ici au 31 décembre 2025, confiée à
La Poste en 2011 pour une durée de quinze
ans. S’il est fort probable que La Poste soit à
nouveau la seule à candidater à l’exercice du
service universel postal, cette échéance, qui
nécessitera un passage au Parlement, devrait
être l’occasion d’un débat sur l’avenir du
service universel postal, son contenu ainsi que
son financement.
2 - Aménagement du territoire,
une nécessaire remise à plat
La mission d’aménagement du territoire fait
aujourd’hui l’objet d’une tension similaire à celle
du service universel postal : elle représente un
coût important pour La Poste tout en répondant
à un besoin social moins évident.
Tableau n° 12 : réformes menées par un panel de pays européens pour adapter le SUP
Augmentation
tarifaire
2010-2020
Modification
du catalogue
Évolution
de la distribution
Évolution taille réseau
postal depuis 2013
Retrait
Ajout
France
47 %
J+1
J+3
Maintien
du 6 jours / 7
Stable
Allemagne
45 %
nd
Nd
6 jours / semaine
Croissant / réseau
partenaire
Belgique
70 %
Presse
J+3
5 jours / semaine
Stable
Danemark
427 %
J+1
J+5
Distribution
alternée
Décroissant
Italie
Nd
J+1
J+4
5j/7 dont 3j en zone
dépeuplées
Décroissant
Pays-Bas
98 %
Envois en nombre /
marketing direct
Nd
5 jours / semaine
Décroissant
Royaume-Uni
85 %
Envois en nombre /
marketing direct
J+3
Maintien
du 6 jours / 7
Décroissant
Source : Cour des comptes, d’après données La Poste
Note : non disponible (Nd).
Dans ce domaine, la principale obligation
consiste à maintenir sur le territoire national un
réseau d’au moins 17 000 points de contact
36
.
En outre, pas plus de 10 % de la population d’un
département ne doit être éloignée de plus de
cinq kilomètres ou de plus de vingt minutes de
trajet automobile, du point de contact postal
le plus proche.
Ces
points
de
contact
ne
doivent
pas
nécessairement être gérés en propre par La
Poste puisque la loi lui permet d’adapter son
réseau de points de contact, notamment par
la conclusion de partenariats locaux publics ou
privés, afin de rechercher la meilleure efficacité
économique et sociale
37
. C’est ce qu’elle fait
depuis de nombreuses années en réduisant
le nombre de bureaux de postes au profit
de formules partenariales, qui représentent
désormais 58 % de son réseau. Au total, le
maillage global de La Poste est composé de
plus de 32 000 points d’accès, puisqu’aux
17 000 points de contact du réseau s’ajoutent
environ 15 000 points de présence postale
que constituent essentiellement les «
points
relais pickup
», les consignes automatiques
et les points de services courrier pour les
professionnels.
32
LES MISSIONS DE SERVICE PUBLIC DU GROUPE LA POSTE
36. Le nombre de points de contact de la Poste est stable depuis 1975, qui comptait alors 17 169 bureaux. Source : Cour
des comptes, 2003.
37. Selon l’Arcep en 2020, le coût le coût moyen d’un bureau de poste géré en propre est 6,9 fois plus élevé que celui
d’un point partenaire.
38. Selon La Poste, d’environ 5 % par an en moyenne (chiffres 2020) et plus de 1 000 points de contact reçoivent moins
de cinq visiteurs par jour.
39. Les maisons France services sont en majorité portées par des collectivités territoriales (64 % des structures). La
Poste porte quant à elle 18 % des maisons (source : Sénat, juillet 2022)
Tableau n° 13 : répartition des points de présence postale
2013
2016
2019
2021
Sept. 2022
Bureaux de poste
9 692
8 835
7 741
7 273
7 099
Points de contact partenariaux
7 360
8 298
9 266
9 740
10 003
Proportion de points de contact partenariaux
43 %
48 %
54 %
57 %
58 %
Nombre total de points de présence postale
17 052
17 133
17 007
17 013
17 102
Source : La Poste
Cette mission de service public, qui a connu
peu d’évolutions au cours des dernières
années, notamment en raison de sa très forte
sensibilité pour les élus locaux et nationaux,
mériterait d’être réexaminée : d’une part, la
fréquentation des points de contact de La
Poste est en baisse constante
38
, de sorte que
le maintien d’un tel réseau paraît de moins en
moins correspondre à un besoin social avéré ;
d’autre part, l’articulation entre la mission
d’aménagement du territoire du groupe et
les autres politiques déployées en faveur
de l’accès aux services publics ne paraît pas
parfaitement assurée.
Depuis juillet 2019, cette politique repose
sur le dispositif France Services, consistant
à installer à moins de 30 minutes de chaque
citoyen un guichet unique physique donnant
accès dans un seul et même lieu aux
principaux organismes de services publics.
En septembre 2022, 2 379 France Services
existaient, dont 403 gérés par La Poste
39
.
COUR DES COMPTES
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La qualité de l’accueil dans les structures
postales demeure légèrement en-deçà de
celles
portées
par
les
autres
structures,
notamment en raison de leur présence dans
des zones plus difficiles et moins densément
peuplées
40
. En dépit de la coopération de La
Poste au programme, l’articulation entre ces
deux leviers de renforcement de la présence
des services publics dans les territoires n’est
pas limpide.
Alors que le territoire est désormais quasi-
intégralement couvert par des espaces France
services où sont accessibles les services
postaux de base, la question du maintien d’un
réseau de 17 000 points de contact postaux,
dont la fréquentation ne cesse de baisser,
mérite d’être posée
41
. À l’instar du service
universel postal, ce sujet devra faire l’objet
d’une réflexion approfondie d’ici 2025.
40. Cour des comptes,
L’accès aux services publics dans les territoires ruraux
, communication au comité d’évaluation et
de contrôle de l’Assemblée nationale, mars 2019. La conclusion du rapport relative aux maisons des services au public
(MSAP) portées par la Poste reste valable pour France Services (source : Sénat, juillet 2022).
41. Par ailleurs, ce maillage est complété par celui des 25 000 établissements de bureaux de tabac, soutenus par l’État
pour mettre en place divers activités de service public (paiement de proximité, gestion de colis).
AUDIT FLASH
Mai 2023
Le présent rapport
est disponible sur le site internet
de la Cour des comptes :
www.ccomptes.fr