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AUDIT FLASH
Mars 2023
ENTITÉS ET POLITIQUES PUBLIQUES
LE PLAN EN FAVEUR
DES DEMANDEURS D’EMPLOI
DE LONGUE DURÉE
Exercices 2021 - 2022
COUR DES COMPTES
3
SOMMAIRE
4
PROCÉDURES ET MÉTHODES
7
SYNTHÈSE
10
RECOMMANDATIONS
11
INTRODUCTION
13
I - UN PLAN D’URGENCE QUI PRIVILÉGIE
LA RAPIDITÉ DE MISE EN ŒUVRE GRÂCE
À UN RENFORT DE MOYENS
13
A - Une volonté d’agir vite en faveur d’une partie
des demandeurs d’emploi inscrits à Pôle emploi
depuis plus d’un an
16
B - Dans un contexte de baisse du chômage,
peu de nouveautés dans les solutions apportées,
mais des moyens renforcés
21
II - UNE FORTE MOBILISATION DE PÔLE EMPLOI,
DES OBJECTIFS PARTIELLEMENT ATTEINTS
21
A - Des résultats contrastés en termes
de remobilisation du public cible,
malgré un fort investissement de Pôle emploi
26
B - Les actions emploi-formation du plan :
un bilan décevant
29
III - DES ENSEIGNEMENTS À TIRER POUR RENDRE
PLUS EFFICACES LES MESURES EN FAVEUR
DES DEMANDEURS D’EMPLOI DE LONGUE DURÉE
29
A - Mieux évaluer l’impact des plans conjoncturels
30
B - Mieux accompagner les publics
les plus éloignés de l’emploi
33
LISTE DES ABRÉVIATIONS
34
ANNEXES
4
LE PLAN EN FAVEUR DES DEMANDEURS D’EMPLOI DE LONGUE DURÉE
PROCÉDURES ET MÉTHODES
Les rapports de la Cour des comptes sont réalisés par l’une des six
1
chambres
thématiques que comprend la Cour ou par une formation associant plusieurs
chambres et/ou plusieurs chambres régionales ou territoriales des comptes.
Trois principes fondamentaux gouvernent l’organisation et l’activité de la Cour
ainsi que des chambres régionales et territoriales des comptes, donc aussi
bien l’exécution de leurs contrôles et enquêtes que l’élaboration des rapports
publics qui en résultent : l’indépendance, la contradiction et la collégialité.
L’indépendance
institutionnelle des juridictions financières et l’indépendance
statutaire de leurs membres garantissent que les contrôles effectués et les
conclusions tirées le sont en toute liberté d’appréciation.
La contradiction
implique que toutes les constatations et appréciations faites
lors d’un contrôle ou d’une enquête, de même que toutes les observations et
recommandations formulées ensuite, sont systématiquement soumises aux
responsables des administrations ou organismes concernés ; elles ne peuvent
être rendues définitives qu’après prise en compte des réponses reçues et, s’il
y a lieu, après audition des responsables concernés.
La collégialité
intervient pour conclure les principales étapes des procédures
de contrôle et de publication. Tout contrôle ou enquête est confié à un ou
plusieurs rapporteurs. Le rapport d’instruction, comme les projets ultérieurs
d’observations et de recommandations, provisoires et définitives, sont
examinés et délibérés de façon collégiale, par une formation comprenant au
moins trois magistrats. L’un des magistrats assure le rôle de contre-rapporteur
et veille à la qualité des contrôles.
Sauf pour les rapports réalisés à la demande du Parlement ou du
Gouvernement, la publication d’un rapport est nécessairement précédée par
la communication du projet de texte, que la Cour se propose de publier, aux
ministres et aux responsables des organismes concernés, ainsi qu’aux autres
personnes morales ou physiques directement intéressées. Leurs réponses
sont présentées en annexe du rapport publié par la Cour.
1 La Cour comprend aussi une chambre contentieuse, dont les arrêts sont rendus publics
COUR DES COMPTES
5
*
Le présent audit flash a été conduit sur le fondement des articles L. 111-3
et suivants du code des juridictions financières. Il est rendu public en vertu
des dispositions de l’article L. 143-1 alinéa 2 du même code. Contrairement
à d’autres publications de la Cour des comptes, il ne donne pas lieu à un
rapport exhaustif sur un organisme ou une politique publique mais permet
de dresser dans un délai resserré un état des lieux factuel sur un dispositif
public bien délimité.
Dans le présent audit, la Cour analyse le contenu du plan, ses moyens et
conditions d’élaboration, et examine ensuite la réalisation des objectifs et
les effets du plan sur les modalités d’accompagnement des demandeurs
d’emploi concernés. Il ne s’agit ni d’un contrôle des comptes ou de la régularité
de l’utilisation des crédits alloués, ni d’une évaluation de l’effet des mesures
prises sur l’insertion des demandeurs d’emplois de longue durée.
Le lancement de l’audit flash a été notifié le 1
er
septembre 2022 au délégué
général à l’emploi et à la formation professionnelle (DGEFP) et au directeur
de la direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques
(Dares) du ministère du travail, du plein emploi et de l’insertion, à la directrice
du budget du ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté
numérique et au directeur général de Pôle emploi. En complément des
entretiens réalisés (également avec des représentants de l’Association pour
l’emploi des cadres – Apec), des questionnaires leur ont été adressés et des
visites ont été effectuées dans des agences de Pôle emploi.
Les observations provisoires de la Cour ont été délibérées par la cinquième
chambre le 7 décembre 2022 et adressées pour contradiction au délégué
général à l’emploi et à la formation professionnelle, au directeur de l’animation
de la recherche, des études et des statistiques, à la directrice du budget, au
directeur général de Pôle emploi et au président de l’association pour l’emploi
des cadres. Après examen des réponses reçues, les présentes observations
6
LE PLAN EN FAVEUR DES DEMANDEURS D’EMPLOI DE LONGUE DURÉE
définitives ont été délibérées le 23 janvier 2023 par la cinquième chambre
présidée par Mme Démier, présidente de chambre, et composée de MM. Hayez,
Aulin et Suard, Mmes Soussia et Mattei, MM. Duboscq, Rivoisy et Gourdin,
conseillères et conseillers maîtres et de Mme Reynier, conseillère maître en
service extraordinaire, ainsi que de Mme Roquette, conseillère référendaire,
et de MM. Vandamme et Proust, conseillers référendaires en service
extraordinaire, en tant que rapporteure et rapporteurs, et de M. Oseredczuk,
conseiller maître, en tant que contre-rapporteur.
L’audit a été examiné et approuvé le 7 février 2023 par le comité du rapport
public et des programmes de la Cour des comptes, composé de M. Moscovici,
Premier président, Mme Camby, rapporteure générale du comité, M. Andréani,
Mme Podeur, M. Charpy, Mme Démier, M. Bertucci, Mme Hamayon et M. Meddah,
présidentes et présidents de chambre, MM. Advielle, Lejeune et Michaut ainsi
que Mmes Gaspari et Renet, présidentes et présidents de chambre régionale
des comptes et M. Gautier, Procureur général, entendu en ses avis.
*
**
Les rapports publics de la Cour sont accessibles en ligne sur le site internet de la
Cour et des chambres régionales et territoriales des comptes :
www.ccomptes.fr.
COUR DES COMPTES
7
SYNTHÈSE
Le Gouvernement a annoncé le 27 septembre 2021 un plan de réduction des tensions
de recrutement dans un contexte de forte reprise économique après la crise sanitaire,
s’accompagnant de difficultés de recrutement dans de nombreux secteurs.
Ce plan comprenait des actions spécifiques en faveur des demandeurs d’emploi de
longue (DELD) et de très longue durée (DETLD)
2
, dont certaines devaient être mises
en œuvre avant la fin de l’année 2021 et d’autres, avant la fin de l’année 2022, qui
se prolongent en pratique au début de l’année 2023.
Un plan massif et doté de moyens importants
Ce plan, dit « plan DELD » dans l’audit-flash, visait à permettre de profiter d’un contexte
économique très favorable pour diminuer rapidement le nombre de chômeurs de
longue durée, en orientant une part d’entre eux vers les secteurs d’activité les plus en
demande de main-d’œuvre. Pour ce faire, l’approche retenue misait sur la simplicité :
un ciblage du public reposant sur un seul paramètre (la durée d’inscription à Pôle
emploi), un opérateur principal (Pôle emploi, chargé de presque toute la mise en
œuvre du plan) et l’absence d’objectif de résultat en termes de retour à l’emploi des
DELD, jugé difficile à établir compte tenu des effets de la conjoncture économique.
Il s’appuyait sur des leviers classiques : une prise de contact rapide de tous les
DELD recensés en août 2021 sur la base d’une définition propre à Pôle emploi
(soit 1 534 000 personnes) ; un accompagnement des DELD par des conseillers
en agence de Pôle emploi vers des sessions de remobilisation, des formations et
les offres d’emploi les plus adaptées. Les principaux dispositifs mobilisés étaient
les suivants : des formations préalables au recrutement sur un poste identifié
par l’entreprise, des périodes de mises en situation en milieu professionnel, des
contrats de professionnalisation et, pour les cadres, des sessions d’accompagnement
« nouveaux horizons » mises en œuvre par l’Apec
3
.
Il comportait quelques innovations, toutefois : un « parcours emploi-santé » pour
mieux prendre en compte les difficultés de santé dans la recherche d’emploi des
DELD, le versement d’une prime de 1 000 € aux demandeurs d’emploi entrant dans
les formations préalables au recrutement, le versement d’une aide à l’embauche de
8 000 € pour les employeurs recrutant un DELD en contrat de professionnalisation et
la mise en place d’un « challenge national » permettant aux agences de Pôle emploi
de proposer des initiatives de terrain prometteuses et d’en financer les meilleures.
2 Dans le cadre de ce plan, les demandeurs d'emploi de longue durée (DELD) sont ceux inscrits en
catégorie A, B ou C en fin de mois, qui ont été inscrits en catégorie A (sans activité) au moins 12 mois au
cours des 15 derniers mois. Les demandeurs d’emploi de très longue durée (DETLD) constituent une
sous-catégorie des DELD, avec 24 mois en catégorie A au cours des 27 derniers mois. Les catégories D
et E (personnes non disponibles ou déjà en emploi) ne sont pas concernées par le plan DELD.
3 Association pour l’emploi des cadres.
8
LE PLAN EN FAVEUR DES DEMANDEURS D’EMPLOI DE LONGUE DURÉE
Pour mettre en œuvre ce plan, l’État avait prévu une enveloppe de plus de 400 M€
pour financer les aides, prestations et formations, ainsi qu’un renfort temporaire
de 700 équivalents temps plein (ETP) pour Pôle emploi afin d’animer des actions
collectives au bénéfice des demandeurs d’emploi de très longue durée. Ces moyens
humains supplémentaires ont été pérennisés avant que la mise en œuvre du plan
et ses résultats aient été évalués.
Une forte mobilisation de Pôle emploi mais un recours décevant
aux dispositifs déployés dans le cadre du plan
En grande partie à l’origine du plan dont il assure presque entièrement la mise
en œuvre, Pôle emploi a mis en place un pilotage national tout en laissant aux
équipes d’accompagnement des demandeurs d’emploi en agence une marge de
manœuvre d’adaptation aux réalités locales. Ce choix s’est avéré pertinent. La
quasi-totalité de la cible des demandeurs d’emploi de longue et de très longue
durée a été contactée dans le délai annoncé. Un plus grand nombre d’actions
de mobilisation a été réalisé en faveur des DELD par rapport à 2019, année prise
pour référence au titre de la période précédant la crise sanitaire. La part des DELD
dans les entrées en formations préparatoires à l’emploi, en particulier dans les
préparations opérationnelles à l’emploi individuelles (POEI), a augmenté. Par
ailleurs, la mise en œuvre du « challenge national » a permis aux agences de faire
remonter leurs propositions et d’engager leurs expérimentations. Enfin, le nombre
d’accompagnements proposés par l’Association pour l’emploi des cadres (Apec) a
doublé, conformément à l’objectif fixé.
Pour autant, plusieurs dispositifs n’ont pas été mobilisés à la hauteur prévue :
le nombre des immersions en milieu professionnel est en baisse de 11 % par
rapport à 2019, même si le plan semble avoir atténué, pour le public des DELD,
un phénomène général de baisse. L’incitation financière à l’embauche de DELD
en contrat de professionnalisation a été peu utilisée et n’a pas produit les effets
attendus. L’objectif de 35 000 actions de mobilisation n’a pas été atteint, avec une
consommation des crédits inférieure aux prévisions pour les actions « valoriser son
image professionnelle » et « prépa-compétences ». Au total, le budget prévu n’a été
consommé qu’à hauteur de 33 %.
Enfin, malgré le nombre de bénéficiaires concernés (plus de 300 000), les « packs de
remobilisation » en faveur des demandeurs d’emploi de très longue durée (DETLD),
fortement consommateurs de ressources, se sont heurtés à des taux d’absence
toujours importants des demandeurs d’emploi concernés.
COUR DES COMPTES
9
Des enseignements pour mieux accompagner les plus éloignés de l’emploi
En l’absence d’objectif de résultat (notamment en matière de retour à l’emploi)
assigné au plan et faute d’une définition de la méthodologie d’évaluation, il sera
difficile de mesurer l’efficacité des actions menées au regard des moyens budgétaires
et humains supplémentaires dont Pôle emploi a bénéficié. Cette responsabilité
incombe au ministère chargé du travail.
Les plans conjoncturels, tels que celui en faveur des DELD, gagneraient à être
assortis, dès leur conception, d’objectifs de performance en complément de
l’éclairage sur les moyens mobilisés.
Pôle emploi doit désormais tirer parti des enseignements du plan pour mieux
accompagner les plus éloignés de l’emploi. L’opérateur s’y emploie, notamment en
ce qui concerne les actions de mobilisation, les formations préparatoires à l’emploi
et les immersions en milieu professionnel. Le réexamen plus fréquent des modalités
d’accompagnement les plus adaptées aux demandeurs d’emploi les plus éloignés
de l’emploi doit néanmoins s’inscrire dans la durée.
10
LE PLAN EN FAVEUR DES DEMANDEURS D’EMPLOI DE LONGUE DURÉE
Conclusions principales de l'audit
1. Le plan DELD ne s’est pas pleinement inscrit dans la logique de réduction
des tensions de recrutements, les demandeurs d’emploi les plus en difficulté
n’étant pas tous en capacité de reprendre un emploi à court terme dans les
métiers en tension qui peinent à recruter.
2. Bien qu’il ait été doté de ressources importantes, le plan n’a été assorti
d’aucun objectif mesurable en matière de retour à l’emploi, ni de baisse du
chômage ou des tensions de recrutement dans les secteurs particulièrement
concernés.
3. Malgré la forte implication du réseau des agences de Pôle emploi pour
déployer les actions du plan, la mobilisation des différents leviers n’a pas
été à la hauteur des moyens qui avaient été mis à disposition de l’opérateur,
notamment en ce qui concerne les dispositifs visant directement le retour à
l’emploi, comme les contrats de professionnalisation.
4. L’évaluation des effets du plan sur l’insertion des demandeurs d’emploi
prévue en 2023 et la prise en compte des enseignements tirés de sa mise en
œuvre sont particulièrement nécessaires pour statuer sur le maintien des
700 ETP supplémentaires accordés à Pôle emploi et au regard des objectifs
de baisse du nombre de DELD assignés à l’opérateur dans le cadre de la
convention tripartite entre l’État, l’Unédic et Pôle emploi.
5. Le bilan de ce plan, comme du précédent, conduit à s’interroger plus
largement sur la pertinence de recourir à des plans conjoncturels pour
améliorer le retour à l’emploi des demandeurs d’emploi les plus éloignés du
marché du travail.
RECOMMANDATION
• Recommandation 1
Lors de la conception des plans conjoncturels de
lutte contre le chômage, particulièrement ceux dotés
d’effectifs supplémentaires, prévoir :
des objectifs de résultats concernant les populations
ciblées, plutôt que de seuls objectifs de moyens ;
ainsi que les modalités de leur évaluation par le
ministère chargé du travail.
(ministère du travail, du plein emploi et de l’insertion).
COUR DES COMPTES
11
Le 27 septembre 2021, le Gouvernement a annoncé le lancement d’un plan de
réduction des tensions de recrutement dans un contexte de forte reprise économique
après la crise sanitaire. Ce plan comprenait un ensemble de mesures destinées à
intensifier la lutte contre le chômage de longue et de très longue durée grâce à des
moyens importants : plus de 400 M€ ont été alloués à l’augmentation du nombre
d’actions d’accompagnement et 700 équivalents temps plein (ETP) supplémentaires
ont été affectés à Pôle emploi spécifiquement pour la remobilisation des demandeurs
d’emploi de très longue durée.
Pour déterminer précisément le public cible de ce plan, le ministère chargé du travail
et son opérateur se sont appuyés sur les termes de la convention tripartite signée
le 20 décembre 2019 entre l’État, l’Unédic et Pôle emploi, qui fixe les orientations
stratégiques de l’opérateur pour la période 2020-2023. Sont ainsi considérés comme
demandeurs d’emploi de longue durée (DELD) les personnes inscrites à Pôle emploi
(en catégorie A, B, ou C
4
), qui sont tenues de rechercher un emploi et sont restées
en catégorie A (sans activité exercée dans le mois) au moins 12 mois au cours des
15 derniers mois
5
. Les demandeurs d’emploi de très longue durée (DETLD) constituent
un sous-ensemble des DELD, comptabilisant au moins 24 mois d’inscription en
catégorie A au cours des 27 derniers mois.
Dans la suite de l’audit-flash, les notions de DELD et de DETLD font toujours
référence à ces définitions.
4 La catégorie A regroupe les demandeurs d’emploi qui n’ont exercé aucune activité professionnelle
le mois considéré. Les catégories B et C regroupent ceux qui ont exercé une activité réduite un mois
donné (78 heures ou moins en catégorie B, plus de 78 heures en catégorie C).
5 Les personnes non disponibles, par exemple en formation (inscrites en catégorie D) ou déjà en
emploi, par exemple grâce à un contrat aidé (inscrites en catégorie E), ne sont pas concernées par le
plan, de même que les personnes en recherche d’emploi non inscrites à Pôle emploi.
INTRODUCTION
12
LE PLAN EN FAVEUR DES DEMANDEURS D’EMPLOI DE LONGUE DURÉE
Principales caractéristiques du public‑cible du plan DELD
Selon la définition de la notion de DELD retenue pour la mise en œuvre du
plan, le public cible représentait, en janvier 2021, 26,8 % des inscrits dans les
catégories A, B et C
6
, dont environ 300 000 personnes de plus qu’avant la
crise sanitaire. Ce chômage de longue durée touche statistiquement autant
les femmes que les hommes. La majorité des DELD ont entre 25 et 55 ans,
même si le nombre des moins de 25 ans a augmenté de 42,5 % du fait de
la crise sanitaire. Près des trois quarts d’entre eux (73 %) ont un niveau de
formation inférieur ou égal au baccalauréat. Un DELD sur deux ne bénéficie
plus d’allocations chômage financées par l’assurance chômage ou par l’État
compte tenu de sa durée d’inscription à Pôle emploi. Enfin, s’ils ne représentent
qu’un tiers des DELD, les seniors de 55 ans ou plus connaissent une durée
moyenne d’inscription à Pôle emploi beaucoup plus élevée que la moyenne
des demandeurs d’emploi (805 jours contre 370 au dernier trimestre 2021
7
).
La mise en œuvre du plan a été confiée à titre principal à Pôle emploi, comme ce fut
le cas en 2011 pour un plan en faveur des demandeurs d’emploi de très longue durée.
À dix ans d’intervalle, les deux plans présentent de fortes similitudes : appliqué aux
seuls demandeurs d’emploi inscrits depuis plus de 24 mois, le plan de 2011 consistait
à les contacter pour leur proposer un entretien individuel approfondi et mettre en
place des ateliers de remobilisation. Mais les résultats avaient été décevants : seule
une partie du public concerné avait été reçue en entretien ; un quart seulement
des entretiens avait débouché sur une prestation d’accompagnement et la durée
moyenne de retour à l’emploi avait même été allongée par rapport à une population
identique repérée l’année précédente. L’auto-évaluation de ce plan par Pôle emploi
en 2014 n’apporte pas d’éclairage précis sur les causes de cet échec, mais rappelle
l’impact significatif de la conjoncture économique, très défavorable en 2012.
Le présent audit examine la conception et les conditions de déploiement du plan,
les moyens mobilisés et les résultats obtenus, ainsi que les enseignements à en tirer.
6 En décembre 2022, cette population représentait 20,7 % des demandeurs d’emploi en fin de mois
(DEFM) selon les données en accès libre de Pôle emploi.
7 Dans son référé du 23 juillet 2019 portant sur
Les fins de carrière
, la Cour soulignait déjà que la
durée moyenne d’inscription à Pôle emploi des seniors de 50 ans et plus avait atteint 673 jours au
deuxième trimestre 2018, contre 388 jours pour les autres demandeurs d’emploi.
COUR DES COMPTES
13
I ‑ UN PLAN D’URGENCE QUI PRIVILÉGIE LA RAPIDITÉ DE MISE
EN ŒUVRE GRÂCE À UN RENFORT DE MOYENS
Le pic du chômage atteint au cours de l’épidémie
de covid 19 a conduit les pouvoirs publics à
élaborer en urgence un plan de contact et
d’accompagnement des demandeurs d’emploi
de longue durée, doté de moyens importants
et prévoyant la mobilisation de plusieurs
dispositifs d’accompagnement vers l’emploi et
de formation, mais dépourvu d’objectif chiffré
en matière de retour à l’emploi des DELD. Le
ciblage des publics concernés s’est effectué à
partir du seul critère de la durée d’inscription
à Pôle emploi.
A ‑ Une volonté d’agir vite en faveur
d’une partie des demandeurs
d’emploi inscrits à Pôle emploi
depuis plus d’un an
1 ‑ La crainte d’une persistance
du chômage de masse après
la crise sanitaire
Le plan a été conçu au deuxième trimestre 2021
alors que le nombre de demandeurs d’emploi
inscrits à Pôle emploi depuis plus d’un an
atteignait un niveau inédit : plus de trois millions
de personnes, soit plus du double du nombre
constaté après la crise de 2008. Un tiers d’entre
eux étaient inscrits à Pôle emploi depuis plus
de trois ans.
Or, si l’ancienneté au chômage est la
manifestation d’un éloignement plus grand
du marché du travail - moins bien formés
que la moyenne des demandeurs d’emploi,
les demandeurs d’emploi de longue durée, et
plus encore de très longue durée, rencontrent
davantage de problèmes de mobilité, de santé
ou de handicap -, elle est aussi un facteur de
dégradation de la capacité de retour à l’emploi.
Graphique n° 1 : des effectifs DELD en nette
augmentation du fait de la crise sanitaire
23,0 %
23,5 %
24,0 %
24,5 %
25,0 %
25,5 %
26,0 %
26,5 %
27,0 %
27,5 %
28,0 %
1 200 000
1 250 000
1 300 000
1 350 000
1 400 000
1 450 000
1 500 000
1 550 000
1 600 000
1 650 000
1 700 000
Janv-17
Avr-17
Juil-17
Oct-17
Janv-18
Avr-18
Juil-18
Oct-18
Janv-19
Avr-19
Juil-19
Oct-19
Janv-20
Avr-20
Juil-20
Oct-20
Janv-21
Avr-21
Juil-21
Oct-21
Janv-22
Effectifs DELD
(axe de gauche)
Part des DELD parmi les catégories ABC
(axe de droite)
+ 300 000
DELD « Covid »
1 350 000
DELD Structurels
Source  : Cour des comptes, d’après les données de
la  Dares (direction de l’animation de la recherche,
des études et des statistiques du ministère du travail,
du plein emploi et de l’insertion)
Selon la Dares, le pic observé début 2021 repose
moins sur l’inscription de nouveaux demandeurs
d’emploi que sur le blocage des voies de sorties
vers l’emploi compte tenu de la fermeture
administrative de plusieurs secteurs d’activité.
Sans solution immédiate d’embauche, certains
demandeurs d’emploi sont mécaniquement
entrés dans la catégorie « longue durée ». Cela
a concerné des populations jusque-là peu
représentées dans cette catégorie : les jeunes,
les personnes inscrites depuis moins de 18 mois
et celles ayant un droit ouvert à l’assurance
chômage. Cette progression a été plus forte dans
les secteurs les plus affectés par les contraintes
sanitaires (hôtellerie, restauration, spectacle).
14
LE PLAN EN FAVEUR DES DEMANDEURS D’EMPLOI DE LONGUE DURÉE
2 ‑ Un plan n’opérant aucune distinction
entre les chômeurs de longue durée
Le Gouvernement a fait le choix d’un plan
unique pour l’ensemble des demandeurs
d’emploi de longue durée indépendamment de
leurs caractéristiques et de leur éloignement
à l’emploi. Seuls les cadres et les demandeurs
d’emploi de très longue durée, inscrits à Pôle
emploi depuis au moins deux ans (dont le
nombre était estimé à 800 000), ont fait l’objet
de mesures spécifiques, pour tenir compte des
caractéristiques propres à ces deux populations :
la possibilité plus élevée de création d’entreprise
pour l’une, et les risques liés à l’éloignement
croissant du marché du travail pour l’autre.
Le plan ne distingue pas la demande d’emploi
de longue durée « structurelle » et les près de
300 000 DELD qui ne seraient pas entrés dans
cette catégorie sans le choc exogène de la crise
sanitaire et auraient normalement rencontré
moins de difficultés pour retrouver un emploi. Ces
DELD « conjoncturels »
n’ont pas fait l’objet d’un
suivi statistique et leur nombre exact demeure
inconnu. Cette absence de distinction peut être
justifiée au motif que les DELD « conjoncturels »
peuvent rapidement devenir « structurels »,
et que le plan propose en pratique des outils
variés adaptés en principe à différents niveaux
d’éloignement du marché du travail.
Le plan ne priorise pas d’action particulière
dans certains territoires. La crise de 2008 avait
pourtant montré que le chômage de longue
durée conjoncturel touche très inégalement la
population d’une région à l’autre
8
.
8 Après la crise financière de 2008-2009, l’augmentation du nombre de demandeurs d’emploi de longue durée
a été générale bien que très inégale d’une région à l’autre : + 40 % en Île-de-France contre + 100 % en Alsace. Plus
généralement, l’Est de la France (Alsace, Lorraine, Rhône-Alpes) ainsi que la Normandie ont été particulièrement touchés
par l’augmentation du chômage de longue durée.
9 Selon Pôle emploi, la définition relativement simple du public cible présente aussi l’avantage de faciliter l’appropriation
du plan et son suivi au sein de ses agences.
Enfin, le plan ne prévoit aucune action
particulière envers les chômeurs de longue
durée non inscrits à Pôle emploi. Parfois repérée
par les travailleurs sociaux, les associations, les
missions locales, cette population demeure
difficile à estimer.
Pôle emploi défend ce choix d’une cible
de contact relativement indifférenciée en
rappelant la volonté d’apporter une réponse
rapide et proportionnée à une forte hausse du
chômage dont on ignore si elle sera durable
au moment de la conception du plan. Une
distinction plus fine entre les bénéficiaires du
plan aurait présenté le risque de retarder son
démarrage et de disperser les énergies pendant
sa mise en œuvre
9
.
3 ‑ Pôle emploi en première ligne
pour la mise en œuvre du plan
Pôle emploi est le principal opérateur sur lequel
repose la mise en œuvre de ce plan présenté
comme « massif », compte tenu du rôle majeur
qu’il joue au sein du service public de l’emploi et
de l’importance de ses ressources : un budget
de fonctionnement de 4,4  Md€, un effectif
de 56 941 agents fin 2022 (dont 49 653 CDI)
et un réseau de 900 agences. Les différentes
modalités d’accompagnement et de suivi des
demandeurs d’emploi mises en œuvre par Pôle
emploi permettent d’adapter les prestations en
fonction des besoins de ceux-ci, y compris ceux
de plus longue durée.
COUR DES COMPTES
15
Schéma n° 1 : le public‑cible du plan
+ de 12 mois
de chômage
à cause de la crise covid
et retrouvent du travail ensuite
DELD « structurels »
DETLD** et « quasi-DETLD »
DELD « conjoncturels »
DELD « par prolongation
de l’indemnisation »
Plus faible
que la moyenne
des DELD
Plus fort
que la moyenne
des DELD
DEGRÉ D’EMPLOYABLITÉ
PUBLICS-CIBLES DU PLAN DELD*
+ de 12 mois
de chômage
du fait de la prolongation
de l’indemnisation du chômage
+ de 12 mois
de chômage
avant la crise-covid
Bientôt 24 mois ou +
de chômage
* Demandeurs d’emploi longue durée
** Demandeurs d’emploi très longue durée
Chômeurs non-inscrits
et non accompagnés
« Quasi-DELD »
POPULATION NON
CONCERNÉE PAR LE PLAN DELD
- de 12 mois
de chômage
ou en activité réduite
chômeurs
de longue
et très longue durée
non-inscrits à Pôle emploi
et non accompagnés
Source : Cour des comptes
10 Le rapport de l’inspection générale des affaires sociales et de l’inspection générale des finances sur le bilan de la
convention tripartite 2012-2014 recommandait de maintenir la déclinaison de l’indicateur de chômage de longue durée
pour les jeunes et les seniors, et de l’indicateur de chômage de très longue durée
« compte tenu des enjeux prégnants du
chômage de longue durée et de la situation préoccupante observée au titre du bilan de la convention tripartite »
.
Sur les quinze indicateurs que comportait la
convention tripartite 2012-2014 signée entre
l’État, l’Unédic et Pôle emploi, trois concernaient
directement les DELD ; deux d’entre eux ont
été supprimés dans la convention suivante
(2015-2018)
10
et la convention actuelle (2019-
2022, prolongée par avenant jusqu’en 2023)
ne compte plus qu’un indicateur annuel de
baisse du nombre de DELD en précisant qu’il
est
« soumis à des effets de conjoncture »
.
L’accompagnement des DELD par Pôle emploi
s’appuie aussi sur une gestion dite « déléguée »
aux conseils départementaux et à plusieurs
opérateurs privés pour ce qui concerne
l’accueil, l’orientation, la formation et l’insertion
professionnelle d’une partie des demandeurs
d’emploi : une partie des jeunes est dirigée vers
les missions locales et une partie des personnes
en situation de handicap vers les Cap emploi.
En ce qui concerne les cadres, l’Association
pour l’emploi des cadres (Apec) propose des
séminaires spécifiques, appelés « Nouveaux
Horizons », au bénéfice des DELD.
Enfin, les demandeurs d’emploi de longue durée
font également l’objet d’une attention parti-
culière dans la conception et la mise en œuvre
des pactes régionaux d’investissement dans les
compétences mis en œuvre par les régions.
Dans ce contexte, les services déconcentrés
du ministère chargé du travail doivent veiller à
la bonne exécution du plan sur l’ensemble du
territoire : par une instruction du 21 octobre 2021
relative à la mobilisation nationale en faveur
de la réduction des tensions de recrutement, la
délégation générale à l’emploi et à la formation
professionnelle a demandé aux préfets et aux
16
LE PLAN EN FAVEUR DES DEMANDEURS D’EMPLOI DE LONGUE DURÉE
directions régionales de l’économie, de l’emploi,
du travail et des solidarités (Dreets) d’élaborer
une feuille de route locale pour la mise en œuvre
du plan DELD et de participer à un webinaire
d’échange d’informations.
B ‑ Dans un contexte de baisse
du chômage, peu de nouveautés
dans les solutions apportées,
mais des moyens renforcés
1 ‑ Un lancement
en pleine reprise économique
Conçu au printemps 2021 mais lancé fin
septembre 2021, le plan DELD constitue le
troisième volet d’un plan plus large dont l’objectif
était de répondre à un besoin immédiat de main-
d’œuvre pour porter la relance économique.
L’annonce est intervenue quelques mois après un
retournement de la courbe du chômage du fait
de l’assouplissement des restrictions sanitaires
11
.
Graphique n° 2 : effectif des DELD et part
dans le total des demandeurs d’emploi
(2019‑2022)
20 %
22 %
24 %
26 %
28 %
30 %
1 000 000
1 100 000
1 200 000
1 300 000
1 400 000
1 500 000
1 600 000
1 700 000
1 800 000
1 900 000
2 000 000
Stock DELD
(axe de gauche)
Part des DELD parmi les catégories ABC
(axe de droite)
Janv-19
Avr-19
Juil-19
Oct-19
Janv-20
Avr-20
Juil-20
Oct-20
Janv-21
Avr-21
Juil-21
Oct-21
Janv-22
Avr-22
Juil-22
Sept-22
Source : Cour des comptes d’après les données de la Dares
11 Le taux de croissance du PIB a augmenté de 7 % en 2021 après une baisse de 8 % en 2020. Le nombre de DELD (sans
activité) a commencé à diminuer à compter de mars 2021. La baisse s’est poursuivie jusqu’en septembre 2022, dernières
données connues au moment de la rédaction du présent audit.
12 Diminution de 200 000 DELD par rapport au pic du printemps 2021.
Le plan a ainsi démarré alors que le nombre
de DELD connaissait une baisse depuis six
mois
12
. La nature pro-cyclique du plan ne remet
toutefois pas en cause sa pertinence pour faire
baisser le chômage de longue durée. En effet,
le contexte d’accroissement de la demande de
travail permet à des personnes éloignées de
l’emploi d’être perçues plus favorablement par
des employeurs rencontrant des difficultés pour
recruter des personnes au profil plus adapté à
leurs attentes.
2 ‑ Des mesures préexistantes assorties
de quelques nouveautés
Le plan DELD s’est surtout appuyé sur des
dispositifs existants, tels que les formations
préalables à l’emploi et le contrat de
professionnalisation, qui a bénéficié d’une
nouvelle aide financière pour intéresser
davantage les employeurs au profil des
demandeurs d’emploi de longue durée.
COUR DES COMPTES
17
Schéma n° 2 : les mesures annoncées dans le cadre du plan DELD
Plan de réduction des tensions de recrutement
présenté le 27 septembre 2021
Renforcer la montée
en compétences
et les reconversions des salariés
Amplifier l’effort de formation
des demandeurs d’emploi pour
répondre aux besoins des entreprises
Pôle emploi s’engage à
recontacter tous les DELD d’ci fin 2021
puis à mettre en place en 2022 :
Déployer un plan spécifique
et massif pour les demandeurs
d’emploi de longue durée (DELD)
35 000
actions de remise
en dynamique
professionnelle
des DELD
Identifier les
métiers
qui recrutent
Renforcer les
compétences
professionnelles
et numériques des DELD
Accompagnement
santé
et suivi
psychosocial
Immersions
en entreprise (PMSMP)
Challenge de bonnes pratiques
Parcours
de remobilisation
pour les 800 000
DETLD
Expérimentation
et généralisation
Renfort
de
700 conseillers
3 000 DELD
cadres
accompagnés en stage
Nouveau Horizons
Actions de
remobilisation
Aides financières pour
la
formation
et le
recrutement
8 000 €
la première année
pour l’employeur qui embauche
un DELD par un
contrat
de professionalisation
1 000 €
au DELD
bénéficiaire d’une formation
préalable à l’emploi
AFPR :
actions de formation préalables au recrutement
POEI :
préparation opérationnelle à l’emploi individuelle
PMSMP :
période de mise en situation en milieu professionnel
A-Z
Source : Cour des comptes
13 Les formations préalables au recrutement (AFPR) et les préparations opérationnelles à l’emploi individuelles (POEI)
sont deux dispositifs de formation pouvant aller jusqu’à 400 heures, dont l’objectif est d’acquérir les compétences liées
aux missions d’un poste pour lequel un employeur s’est déjà engagé à embaucher le demandeur d’emploi (ou le salarié en
insertion). Les POE (individuelles ou collectives) visent plus spécifiquement les secteurs en tension et des recrutements
sur des contrats d’au moins 12 mois, tandis que l’AFPR est réservée aux contrats plus courts.
Le calendrier annoncé était ambitieux : Pôle
emploi s’est engagé à recontacter tous les
demandeurs d’emploi de longue durée avant
le 31 décembre 2021. Cette prise de contact
devait permettre d’engager 35 000 « actions
de remise en dynamique professionnelle », qui
correspondent à des ateliers de remobilisation
déjà existants, le plan augmentant les moyens
de Pôle emploi pour y orienter des DELD. Cette
étape devait identifier les offres pour lesquelles
le demandeur d’emploi dispose des bonnes
compétences, réaliser une évaluation objective
de sa maîtrise de gestes professionnels, se
ré-entraîner aux savoir-être professionnels,
acquérir des compétences numériques, préparer
son entrée en parcours de formation.
Les diagnostics personnalisés visaient aussi à
permettre d’orienter les DELD vers des actions
de formation avec promesse d’embauche
immédiate dans les secteurs où la demande
de main-d’œuvre est la plus forte
13
. Pour la
première fois, une aide de 1 000 € a été versée
18
LE PLAN EN FAVEUR DES DEMANDEURS D’EMPLOI DE LONGUE DURÉE
aux DELD entrant dans ces formations entre le
1
er
novembre 2021 et le 31 décembre 2022
14
. En
parallèle, l’Apec s’était engagée à doubler d’ici à
la fin 2022 le nombre d’accompagnements dans
le cadre des sessions « Nouveaux Horizons », ce
qui consistait à revenir aux niveaux déjà atteints
en 2018. Enfin, une aide à l’embauche de 8 000 €
était versée aux employeurs qui recrutaient un
demandeur d’emploi de longue durée par la
voie du contrat de professionnalisation entre
le 1
er 
novembre 2021 et le 31 décembre 2022
15
.
À ces dispositifs déjà existants ont été ajoutées
quelques innovations : un accompagnement en
santé, l’attribution d’une aide de 1 000 € aux
DELD bénéficiant d’une formation préalable à
l’emploi, un accompagnement renforcé pour les
DETLD dénommé « pack de remobilisation » (un
cursus de six mois composé notamment d’un
atelier collectif pour regagner confiance en soi et
identifier les freins à l’emploi) et un « challenge »
visant à développer l’innovation au sein des
agences. Le challenge national est un projet de
service visant à inciter les agences à détecter
et financer les initiatives locales à fort potentiel
en complément du plan de remobilisation des
DELD. Il vise à créer davantage de lien avec les
14 Cette aide était versée en deux fois par Pôle emploi (500 € à l’entrée en formation et 500 € à l’issue de la formation
réalisée si le demandeur d’emploi n’avait pas abandonné et que son assiduité avait été constatée) ; elle ne nécessitait
aucune démarche administrative de la part des bénéficiaires.
15 Le contrat de professionnalisation est un contrat de travail en alternance permettant d'associer un enseignement
dans un organisme de formation continue avec des périodes de mise en pratique au sein d'une ou plusieurs entreprises.
collectivités, les associations et les entreprises
pour favoriser les immersions en entreprise ou
le mentorat.
La logique du plan était ainsi principalement
de coupler un effort massif de contact des
DELD afin de leur proposer des actions
(diagnostics, remobilisation, formations – ces
dernières assorties le cas échéant d’une aide
financière pour le bénéficiaire) susceptibles
d’aider à leur retour à l’emploi, et de donner
une incitation financière aux entreprises en
faveur du recrutement de DELD en contrat de
professionnalisation, sans forcément s’inscrire
dans la logique de réduction des tensions
de recrutement rencontrées dans certains
secteurs. Aucun objectif chiffré n’a été fixé en
matière d’impact sur le retour à l’emploi des
DELD à court ou moyen terme.
3 ‑ D’importants moyens supplémentaires,
notamment humains
Le plan DELD a permis à Pôle emploi de conserver
une partie des effectifs supplémentaires qui lui
avaient été accordés à titre temporaire pendant
la période de crise sanitaire.
COUR DES COMPTES
19
La plus-value réelle de ce renfort humain n’est
pas aisément mesurable puisque les agents
concernés poursuivent des tâches variées qui
ne se limitent pas à la mise en œuvre du plan
DELD. Non seulement les 700 ETP étaient déjà
en activité avant le lancement du plan, mais la
mise en œuvre de celui-ci a, à juste titre, mobilisé
l’ensemble des équipes d’accompagnement
dans les agences, sans distinction entre renforts
et personnels permanents.
Il n’était pas question de constituer des
équipes affectées à l’accompagnement des
seuls DELD, qui auraient rigidifié l’action de
l’opérateur sur le terrain. Pour autant, les
agences interrogées au cours de l’instruction
n’identifient pas clairement les ETP maintenus
au titre du plan, lorsqu’elles en ont bénéficié.
De plus, même si le modèle d’attribution des
moyens aux agences prend en compte leur
charge d’accompagnement et intègre en
partie le besoin lié aux DELD, les arbitrages de
restitution des 800 ETP entre les territoires ne
semblent pas avoir pris en compte de critères
spécifiquement liés à la demande d’emploi de
longue durée.
S’il a incontestablement facilité la mise en œuvre
du plan, cet important renfort d’effectifs a été
accordé en contrepartie d’un plan de contact
et d’objectifs de mobilisation de dispositifs à
court terme et non sur un objectif de résultat
portant sur le niveau de chômage de longue
durée. La décision de pérenniser ou non ces
moyens exceptionnels aurait dû reposer sur
une évaluation objective et approfondie des
résultats du plan. Pôle emploi a prévu une
évaluation courant 2023, mais la décision de
maintenir les renforts a déjà été prise.
En dehors des renforts de personnel, le plan
DELD a reposé sur d’importants crédits
supplémentaires. Sur la dotation de 1,4 Md€
allouée à l’ensemble du plan de réduction des
tensions de recrutement sur la période 2021-
2022, une reconstitution
a posteriori
permet
d’identifier un montant de 400 M€ en faveur des
demandeurs d’emploi de longue durée (en plus
du coût des effectifs supplémentaires affectés à
Pôle emploi). La plus grande part de ce montant
a été affectée au financement des primes à
l’embauche en contrat de professionnalisation
(cf. graphique n° 3 ci-après).
700 ETP supplémentaires pérennisés au bénéfice de Pôle emploi
Pendant la crise sanitaire, Pôle emploi a bénéficié d’un renfort provisoire de 1 500 ETP. En
principe, la baisse massive du nombre de demandeurs d’emploi constatée dès mars 2021
aurait dû conduire Pôle emploi à les restituer courant 2022.
Le lancement du plan DELD en septembre 2021 a été l’occasion pour l’opérateur de négocier
le maintien d’une partie de ces effectifs supplémentaires. S’appuyant sur la phase test des
« packs de remobilisation », Pôle emploi a produit une évaluation de la charge nécessaire à
la généralisation du dispositif qui concluait à un besoin de 1 076 ETP (pour 52 300 séances,
représentant 22,5 heures par conseiller).
Sur cette base, l’opérateur a obtenu, dès la loi de finances rectificative du 1
er
décembre 2021,
le maintien de 700 ETP – dont 500 CDI et 200 CDD – et n’a finalement restitué que 800 ETP
sur les 1 500 prévus. Les 700 ETP ont par la suite été maintenus à l’opérateur par la loi de
finances initiale pour 2022.
Il importe toutefois de rééexaminer la question du maintien de ces effectifs supplémentaires
en fonction des résultats de l’évaluation plus approfondie de la mise en œuvre du plan, prévue
en 2023, et au regard d’un contexte favorable à l’emploi.
20
LE PLAN EN FAVEUR DES DEMANDEURS D’EMPLOI DE LONGUE DURÉE
Graphique n° 3 : répartition prévisionnelle des crédits affectés au financement du plan DELD
Formation des salariés (42 %)
600 M€
Formations des demandeurs d’emploi (hors DELD) (30 %)
437 M€
Primes à l'embauche de DELD en contrat de professionnalisation (17 %)
240 M€
Formations supplémentaires DELD (9 %)
123 M€
Challenge Pôle emploi (1 %)
20 M€
Primes aux DELD bénéficaires AFPR POEI (1 %)
17 M€
Source : Cour des comptes
16 Cible atteinte en 2021 : 6,6 %, soit un point de plus que le taux initialement prévu. Le taux de retour à l’emploi pour
2022 n’est pas encore connu.
17 Les financements supplémentaires font l’objet de trois conventions signées fin décembre 2021.
Les mesures du plan DELD ont été financées
par des crédits budgétaires supplémentaires
du plan d’investissement dans les compétences
obtenus dans le cadre de France relance, et
rattachés au programme 102
Accès et retour à
l’emploi
de la mission
Travail et emploi
piloté par
le ministère chargé du travail. Le taux de retour
à l'emploi des DELD figure parmi les indicateurs
de résultat de ce programme budgétaire, hors
effet de la conjoncture
16
, alors que, comme déjà
évoqué, le plan lui-même ne comporte que des
objectifs de moyens. Un suivi semestriel des
dépenses a été prévu par convention entre le
ministère et Pôle emploi
17
.
Conclusion intermédiaire
Conçu au moment d’un pic de chômage, le plan DELD est intervenu dans un contexte de forte
reprise économique, propice à la réduction du chômage de longue durée, même si le profil
d’une partie des demandeurs de longue, et surtout de très longue durée, n’est pas adapté à
un retour rapide à l’emploi sur les métiers en tension.
Le plan privilégiait dans sa conception la simplicité et la rapidité de mise en œuvre à une
approche différenciée selon les profils pourtant très variables d’un DELD à l’autre. Les
importants moyens supplémentaires obtenus par Pôle emploi n’ont pas fait l’objet d’une
réflexion préalable quant aux besoins des agences, ni d’une appréciation objective de leur
plus-value avant leur pérennisation.
Les modalités d’évaluation des résultats en matière de retour à l’emploi ou d’amélioration de la
capacité à retrouver un emploi n’ayant pas été définies en amont, l’efficacité socio-économique
et l’efficience du plan seront difficiles à mesurer.
COUR DES COMPTES
21
II ‑ UNE FORTE MOBILISATION DE PÔLE EMPLOI,
DES OBJECTIFS PARTIELLEMENT ATTEINTS
La mise en œuvre du plan témoigne d’une bonne
appropriation de celui-ci par les agences de Pôle
emploi, malgré le délai restreint imparti pour
contacter l’ensemble des DELD. Les résultats
sont néanmoins contrastés concernant les
outils de remobilisation, à l’exception des
« packs » déployés pour les DETLD, et décevants
concernant les dispositifs de formation et de
placement en emploi. L’analyse des résultats
implique d’étudier chacune des mesures, et
de comparer les réalisations aux annonces qui
avaient été faites, aux moyens alloués et aux
résultats obtenus en 2019, considérée comme
année de référence.
A ‑ Des résultats contrastés en termes
de remobilisation du public cible,
malgré un fort investissement
de Pôle emploi
1 ‑ Un plan de contact qui a atteint
ses principaux objectifs
Pôle emploi affiche un taux de 98 % de réussite
du plan de contact dans les délais impartis,
même si l’opérateur n’a pas contacté la totalité
de la cible initiale de 1 534 000 DELD estimée au
31 août 2021. La liste transmise début octobre
par la direction générale aux agences, puis
retraitée par celles-ci, n’intégrait ni les publics
déjà en emploi ou en formation (48 000 DELD),
ni les demandeurs d’emploi sortis des listes
depuis le 31 août ou dont l’accompagnement
était délégué à un opérateur spécialisé (364 000
personnes représentant 24 % de la liste initiale).
Ainsi retraitée, la cible représentait en réalité
1 122 000 personnes. Pour les demandeurs
d’emploi en suivi délégué (aux missions locales
et aux Cap emploi, notamment), les conseillers
ont été invités à analyser les situations
individuelles afin de vérifier l’effectivité de
l’accompagnement.
L’opérateur a effectivement contacté par divers
moyens (contacts téléphonique, électronique
ou physique) plus d’un million de personnes en
trois mois (1 092 000 à fin 2021). En revanche,
l’opérateur n’a pu donner d’informations sur
le suivi des publics accompagnés en suivi
délégué. Les visites réalisées en agence par
les rapporteurs de la Cour à l’automne 2022
n’ont pas permis de confirmer que le travail fin
préconisé par la direction générale de l’opérateur
à l’adresse des DELD en suivi délégué a pu être
réalisé systématiquement.
L’absence des demandeurs d’emploi aux
entretiens et aux sessions des « packs de remobi-
lisation » auxquels ils étaient convoqués a entraîné
des radiations temporaires dans les conditions
usuelles. Le nombre de radiations des listes de
Pôle emploi a donc mécaniquement augmenté au
dernier trimestre 2021, juste après le lancement
du plan, avec l’intensification des convocations :
53 000 radiations ont été enregistrées, soit une
hausse de 40 % par rapport à 2019, exclusivement
liée aux DELD, sans que cette augmentation soit
le reflet d’un changement de politique concernant
le contrôle de la recherche d’emploi.
Selon Pôle emploi, le plan de contact a
produit des effets qualitatifs  : une mise à
jour du besoin d’accompagnement des DELD
contactés et un renforcement de l’intensité
d’accompagnement. Les transitions vers un
mode d’accompagnement plus intensif (du
simple « suivi » vers l’accompagnement « guidé »
ou « renforcé » ; de l’accompagnement « guidé »
vers l’accompagnement « renforcé ») sont
légèrement plus nombreuses en novembre 2021
par comparaison avec novembre 2020, alors que
cette période avait déjà été marquée par une
augmentation notable de ce type de transitions
par rapport à 2019. Le nombre de transitions
vers un mode d’accompagnement plus distant
est resté stable fin 2021 par rapport à 2020.
22
LE PLAN EN FAVEUR DES DEMANDEURS D’EMPLOI DE LONGUE DURÉE
Cette évolution est statistiquement cohérente
avec un effort de l’opérateur pour intensifier
l’accompagnement des DELD.
Le plan de contact a conduit à un doublement
du nombre de contacts par conseiller par
rapport à 2019 (8,6 contacts en moyenne entre
un demandeur d’emploi et son conseiller en
2021 contre 4,8 en 2019) et à une réduction
de moitié du délai moyen entre deux contacts
18 Voir annexe n° 2.
19 Il manque à ce bilan intermédiaire les données relatives aux prestations « renforcement des savoir-être » et
« évaluation des compétences en entreprise ». Une partie de ces prestations était susceptible d’être réalisée, le cas
échéant, grâce à un financement sur les fonds propres de Pôle emploi.
(37 jours en 2021 contre 74 en 2019). Ce constat
positif doit toutefois prendre en compte le
fait qu’il peut s’agir aussi bien d’entretiens
en agence que d’échanges par téléphone, par
courriel ou par visioconférence et que, même
dans le cas d’un accompagnement renforcé
qui concerne le public le moins autonome dans
sa recherche d’emploi, l’intensité moyenne de
l’accompagnement était assez faible en 2019.
Schéma n° 3 : les modalités d’accompagnement des DELD par Pôle emploi
Nombre moyen de DELD
accompagnés chaque mois sur 2019-2022
Suivi et appui
à la recherche d’emploi
Accompagnement
renforcé
Demandeurs d’emploi
les plus autonomes et proches
du marché du travail
Personnes les plus
éloignées de l’emploi
Contacts essentiellement
dématérialisés
Accompagnement guidé
Demandeurs d’emploi
qui ont besoin d’un appui régulier
dans leur recherche
Échanges physiques, téléphoniques
ou par e-mail avec l’agence
Entretiens physiques réguliers
avec les conseillers en agence
Accompagnement global
Demandeurs rencontrant
des difficultés à la fois
professionnelles et sociales
(logement, santé, etc.)
Mise en place
de binômes réunissant
des conseillers Pôle emploi
et des correspondants sociaux
au sein des départements
0
200 000
400 000
600 000
800 000
1 000 000
154 000
848 000
278 000
Non
communiqué
Source : Cour des comptes d’après les données de Pôle emploi
2 ‑ Des outils de remobilisation
qui n’ont pas toujours
trouvé leur public
L’exécution des crédits à fin 2022
18
atteint
55  % du budget prévisionnel affecté aux
différents ateliers de remobilisation (soit
23,2 M€ sur 42,2 M€), posant la question du
niveau d’ambition du plan.
Graphique n° 4 : exécution budgétaire
prévisionnelle des actions de remobilisation
mises en œuvre par Pôle emploi
19
50
40
30
20
10
0
42,1
En M€
23,2
Budget alloué
Prévision de
consommation
Actions de remobilisation
45
35
25
15
5
Source : Cour des comptes, d’après Pôle emploi
COUR DES COMPTES
23
Certaines prestations sont loin d’avoir été
utilisées à la hauteur des moyens mis à
disposition de Pôle emploi par l’État :
l’atelier « valoriser son image profession-
nelle  » (VSI)  : alors que 13  000 ateliers
supplémentaires étaient budgétés, moins de
3 000 ont été réalisés à fin décembre 2022 ;
la prestation « Prépa-compétences »,
mobilisée par Pôle emploi et mise en œuvre
par l’agence nationale pour la formation
professionnelle des adultes (Afpa)  : le
budget correspondant à 4 000 DELD de plus
qu’en 2019 n’a pas été consommé.
Pour ces deux actions de remobilisation,
les demandeurs d’emploi de longue durée
représentaient déjà en 2019 une part importante
des bénéficiaires
20
.
À l’inverse, la prestation « Activ’Projet »,
qui était moins accessible aux demandeurs
20 En 2019, ils représentaient 33 % des entrées en prestation « valoriser son image professionnelle » et 21 % des entrées
en parcours « Prépa-compétences ».
d’emploi de longue durée, a fait l’objet d’une
forte augmentation des prescriptions par les
conseillers de Pôle emploi, qui a conduit à
consommer la totalité du budget affecté à ce
dispositif et à augmenter significativement la
part des DELD dans le total des bénéficiaires.
Au total, en réalisant 16 000 nouvelles entrées
en action de remobilisation sur 35 000, le plan
a tout de même permis d’augmenter la part
des DELD bénéficiaires de ces prestations,
en  particulier celles auxquelles ils avaient
peu accès.
Pôle emploi partage ces constats et a
commencé à faire évoluer le contenu et les
modalités de mise en œuvre de la prestation
« valoriser son image professionnelle », dans le
cadre d’un nouveau marché. Plus largement,
l’opérateur annonce avoir engagé un travail de
simplification et de rationalisation de son offre
en 2023 afin d’améliorer son utilisation.
Le recours au parcours « Nouveaux horizons » de l’Apec
Créé en 2013, le parcours « Nouveaux Horizons » est proposé par l’Apec aux cadres en
recherche d’emploi depuis plus de 12 mois. Composé de trois séminaires de deux jours, au
sein d’un groupe de six à huit participants, il a pour finalité de travailler l’image de soi dans la
relation aux autres, de faire émerger des projets professionnels solides puis de les confronter
au marché du travail. À l’issue des séminaires, l’Apec accompagne le bénéficiaire pendant
trois mois. En 2021, l’Apec avait accompagné 1 703 DELD dans ce cadre, 1 105 en 2020 et
2 608 en 2019. Le plan DELD prévoyait la réalisation de 3 000 accompagnements « Nouveaux
horizons », financés en 2022 par le fonds social européen (FSE) à hauteur de 3 M€. Fin 2022,
l’Apec comptait 3 031 DELD engagés dans le dispositif, soit un niveau proche de celui déjà
atteint avant la crise sanitaire.
24
LE PLAN EN FAVEUR DES DEMANDEURS D’EMPLOI DE LONGUE DURÉE
La remobilisation proposée aux demandeurs
d’emploi de très longue durée a pris la
forme d’un dispositif collectif, combiné à
des entretiens individuels  : les packs de
remobilisation, déployés progressivement par
Pôle emploi. L’opérateur s’était fixé l’objectif de
recevoir 528 000 DETLD répartis dans 44 000
« packs » de 12 demandeurs d’emploi, déployés
en deux vagues (janvier puis mars  2022).
Cette cible a été déterminée en excluant des
bénéficiaires potentiels :
les DETLD déjà bénéficiaires d’un
accompagnement intensif
21
, pour lesquels
le « pack » aurait effectivement présenté
peu d’intérêt ;
les DETLD âgés de plus de 64 ans, pour
lesquels une orientation vers un atelier
« emploi-retraite »
22
paraissait plus adaptée ;
les DETLD ne répondant plus à la définition
(notamment du fait de la reprise d’une
activité).
316 000 personnes avaient été reçues en parcours
de remobilisation à début décembre 2022. Après
actualisation des listes, Pôle emploi a identifié
110 034 DETLD restants à recevoir. La majorité
devait l’être début 2023, compte tenu du rythme
de déploiement des packs.
L’importance de l’absentéisme des DETLD
aux séances
23
, phénomène antérieur au plan,
constitue une difficulté particulière de mise
en œuvre de ce dispositif. Elle implique de
convoquer un nombre bien plus important de
demandeurs d’emploi pour atteindre la cible. Ce
constat souligne l’importance de la prévention
du chômage de longue durée, qui renforce les
difficultés à remobiliser le public concerné.
21 Accompagnement intensif jeune (AIJ), accompagnement global, « équip’emploi » pour le public résidant en QPV
(quartier prioritaire de la politique de la ville).
22 Ces ateliers ont pour objectif d’accompagner les demandeurs d’emploi dans leur situation à l’égard de la liquidation
de leurs droits à pension, pour les aider dans cette démarche ou envisager l’opportunité d’une reprise d’activité.
23 Voir annexe n° 3.
Il en est résulté un déploiement très progressif de
ce dispositif, qui ne présentait en réalité qu’un lien
ténu avec l’objectif de réduction des tensions de
recrutement. Le « pack de remobilisation » prévoit
bien de confronter le projet professionnel des
DETLD à l’état du marché du travail, en mettant
en lumière les métiers en tension. Mais le profil des
DETLD, après plus de deux ans au chômage, ne se
prête pas toujours à pouvoir occuper rapidement
un emploi, quel que soit le secteur d’activité. De
surcroît, les secteurs qui souffrent d’un défaut
d’attractivité n’attirent pas forcément les DELD
plus que les autres, même si certains sont ame-
nés à revoir leurs exigences pour retrouver un
emploi. Le Gouvernement a d’ailleurs changé de
cible à l’automne 2022 en mobilisant cette fois-ci
prioritairement les demandeurs d’emploi inscrits
depuis moins de trois mois à Pôle emploi, moins
éloignés du marché du travail, pour pourvoir
rapidement les emplois non pourvus.
3 ‑ Une mobilisation importante
des agences de Pôle emploi
Les managers et les conseillers des agences
rencontrés par les rapporteurs de la Cour
considèrent que le plan DELD a contribué à
structurer et donner du sens à leur action. Les
équipes de Pôle emploi ont exprimé leur adhésion
au plan et se sont impliquées dans la réussite du
plan de contact et des packs de remobilisation.
Le plan DELD a fait l’objet d’un
reporting
mensuel
au sein du comité de pilotage réunissant des
représentants du ministère chargé du travail
(cabinet et administration centrale) et de
Pôle emploi, par le biais de tableaux de bord,
permettant le suivi régulier du déploiement du
plan. Le déroulement du « challenge innovation »
a été suivi avec attention.
COUR DES COMPTES
25
Au sein de Pôle emploi, des « points
performance » mensuels ont été organisés
par la direction générale avec les directeurs
régionaux
24
, des supports de présentation du
plan ont été diffusés aux directions régionales
et des « mémos » clairs et précis aux conseillers.
Pour la mise en œuvre du plan de contact,
la direction générale a défini trois catégories
prioritaires :
les DELD en recherche sur les métiers dits
« en tension » ;
les DELD en fin de droit à indemnisation ;
les DELD proches du passage en «  très
longue durée ».
Cette priorisation a permis aux agences de
s’approprier rapidement la liste transmise par
la direction générale et de compenser, dans
une certaine mesure, l’absence de ciblage fin
du plan selon les profils (cf.
supra
- partie 1).
En complément, les agences ont reçu des
recommandations relatives aux modalités de
contact, une latitude étant laissée aux agences
qui les ont appliquées diversement.
Les consignes précisaient qu’il ne s’agissait pas
de déployer une logique « industrielle », mais de
tenir compte des besoins de chaque demandeur
d’emploi. Les équipes de direction en agence
ont témoigné de la marge de manœuvre dont
24 Les tableaux de pilotage de Pôle emploi permettent d’apprécier l’évolution de la situation dans chaque région
au regard de la déclinaison régionale des objectifs nationaux concernant le recours aux outils de remobilisation, aux
formations préalables au recrutement (AFPR et POEI) et de la part des DELD parmi les bénéficiaires de ces outils. La
Cour n’a pas eu communication des modalités de calcul de ces objectifs.
elles ont disposé pour maintenir ou sortir
des personnes de la liste ou reporter la prise
de contact avec une personne récemment
contactée.
Les modalités de prescription des formations
et des ateliers de mobilisation ont été intégrées
au travail quotidien d’accompagnement pour
tenter d’éviter les phénomènes de
stop and go
inhérents aux plans ponctuels.
Les agences ont également disposé d’une
marge de manœuvre pour déployer les « packs
de remobilisation ». La direction générale a
diffusé des supports et un déroulé-type, issus
des enseignements de la phase de test. Sans
possibilité de négocier les dates de déploiement,
les agences ont toutefois été libres de décliner,
selon les besoins identifiés, des contenus de
séance très différents. Certaines ont choisi
de créer des packs ciblés sur des publics
particuliers, comme les bénéficiaires du revenu
de solidarité active (RSA), ou sur des secteurs
en tension qui recrutent. Les conseillers ont
adapté les outils fournis, ajoutant parfois des
animations créées en agence, afin d’impliquer
les bénéficiaires dans la séance. Les agences
ont également pu solliciter les partenaires
locaux (structures d’insertion par l’activité
économique, département, associations) dans
la mise en œuvre du plan.
26
LE PLAN EN FAVEUR DES DEMANDEURS D’EMPLOI DE LONGUE DURÉE
B ‑ Les actions emploi‑formation
du plan : un bilan décevant
Les formations préalables à une embauche n’ont
pas atteint le nombre de bénéficiaires prévu.
Graphique n° 5 : exécution budgétaire
prévisionnelle des budgets alloués aux
dispositifs d’entrée en emploi ou en formation
(contrats de professionnalisation, AFPR
et POEI, aide de 1 000 € versée aux DELD)
Contrat
de pro
Budget
AFPR
et POEI
50
0
En M€
Budget alloué
Prévision de consommation
Aide
1 000 €
DELD
240,0
100
150
200
250
25
75
125
175
225
36,6
52,5
43,8
17,3
12,8
Source : Cour des comptes, d’après Pôle emploi, 2022
1 ‑ Des entrées en formation
en progression mais dont le succès n’est
pas uniforme sur l’ensemble du territoire
Les AFPR (actions de formation préalables
au recrutement) et POEI (préparations
opérationnelles à l’emploi individuelle)
permettent à un demandeur d’emploi (ou un
salarié en insertion) d’acquérir les compétences
nécessaires à l’exercice d’un emploi après
l’obtention d’une promesse d’embauche.
Au niveau national, l’augmentation de la part
des DELD dans les entrées en POEI réalisées en
2022, par rapport à 2019, constitue la principale
réussite du plan dans son volet consacré aux
mesures d’accès à la formation et à l’emploi.
Mais les données départementales présentent
de fortes disparités et donnent l’image d’un
potentiel qui n’a pas été pleinement exploité.
L’adhésion des équipes de Pôle emploi aux innovations du plan DELD :
le déploiement du « challenge innovation » et du « parcours emploi santé »
La mise en œuvre du « challenge innovation » témoigne de l’adhésion des agences à la dynamique
lancée fin septembre 2021. 260 dossiers ont été déposés sur des thèmes variés, tant sur le champ
de la remobilisation des publics que de leur placement en formation et en emploi. 106 dossiers
ont été retenus, couvrant l’ensemble des régions. Dans les Hauts-de-France, par exemple, des
appartements « témoins » ont été proposés à des DELD pour faire découvrir
in situ
les métiers de
l’aide à la personne, avec immersions en milieu professionnel, entretiens et contacts quotidiens
avec les équipes et usagers, formations, dans un contexte d’opportunité de recrutement.
Dans un autre registre, dans le Cantal, l’Ardèche et la Haute-Savoie, un projet d’incubateur
d’entreprenariat rural a été retenu, comme alternative possible à une recherche d’emploi salarié
pour des demandeurs d’emploi qui ont décidé de revoir leur projet professionnel à la suite de
la crise sanitaire. L’analyse des projets et l’évaluation de leur mise en œuvre constitueront une
matière à exploiter pour faire évoluer l’offre de service de Pôle emploi en direction des DELD.
Le parcours emploi-santé s’est déployé progressivement à partir de mars 2022. Les DELD
représentaient 60 % des 27 000 bénéficiaires entrés dans ce dispositif à fin octobre 2022,
avec une représentation particulière des bénéficiaires du RSA, des résidents des quartiers
prioritaires de la politique de la ville et des plus de 50 ans.
COUR DES COMPTES
27
Les deux dispositifs ne présentent pas le même
bilan : l’objectif de 6 000 POEI supplémentaires
a été largement dépassé, Pôle emploi réalisant
près du double d’entrées dans ce type de
formation, tandis que le nombre d’AFPR est
inférieur à celui de 2019. En 2022, Pôle emploi
a réalisé au total 88 000 entrées en AFPR et
POEI cumulées, tous publics confondus, pour un
objectif de 95  000. Néanmoins,
seulement 56 %
de l’objectif du plan a été atteint puisque près
de 8 500 entrées en AFPR et en POEI (en réalité
uniquement des POEI) ont été réalisées sur les
15 000 prévues au bénéfice des demandeurs
d’emploi de longue durée. Le coût unitaire d’une
POEI représentant le double de celui d’une
AFPR
25
, Pôle emploi demande le versement de
83 % des 52,5 M€ prévus pour le financement
des deux dispositifs dans le cadre du plan DELD.
D’après le ministère chargé du travail, ces
formations ont été majoritairement mobilisées
dans les secteurs en tension. Entre octobre 2021
et avril 2022, cinq secteurs ont représenté plus
de 55 % des AFPR et des POEI réalisées : le
commerce ; l’hébergement et la restauration ;
les activités de services administratifs et de
soutien  ; les transports  ; les activités infor-
matiques et services d’information.
Concernant la part des DELD dans les entrées
dans ces formations, qui aurait dû constituer
un indicateur de réussite du plan, aucun
objectif chiffré n’avait été fixé par l’État. On
constatait toutefois début septembre 2022
une progression de la proportion de DELD
entre octobre 2021 et début septembre 2022
par rapport à la même période sur 2019 :
+ 2,4 points sur les POEI (12 % contre 9,6 %) ;
+ 1,5 point sur les AFPR (11,9 % contre 10,4 %).
25 5 400 € pour une POEI, contre 2 100 € pour une AFPR, d’après les données de Pôle emploi d’octobre 2022.
Ce bilan doit être néanmoins être largement
nuancé en raison des fortes disparités observées
entre départements, comme le montre la carte
n° 1 ci-après.
Carte n° 1 : évolution de la part de DELD
dans les entrants en POEI entre 2019 et 2022
Évolution inférieure ou égale à + 0,5 point (32)
Évolution comprise entre + 0,5 point et 2 points (14)
Évolution supérieure ou égale à + 2 points
et inférieure à + 5 points (34)
Évolution supérieure ou égale à + 5 points (21)
Source : Cour des comptes, d’après Pôle emploi
Dans près de 30 % des départements (29 sur
102), l’augmentation de la part des DELD
augmente de plus de deux points par rapport
à 2019 sur les deux dispositifs, ce qui montre
que la dynamique d’un dispositif ne s’explique
pas par un moindre succès de l’autre. Même
sur le dispositif des POEI, le plus dynamique,
26 départements voient la part des DELD dans
les entrées en formation régresser, et cela sans
que l’évolution du nombre de DELD dans ces
départements ne permette de l’expliquer.
28
LE PLAN EN FAVEUR DES DEMANDEURS D’EMPLOI DE LONGUE DURÉE
2 ‑ Peu de contrats de professionnalisation
proposés aux DELD
Malgré les 240  M€ alloués par l’État, qui
représentent 60 % des moyens du plan et 70 %
des crédits fléchés vers l’accès à la formation et à
l’emploi, l’aide à l’embauche des DELD en contrat
de professionnalisation n’a pas trouvé son public.
Pôle emploi affiche à fin 2022 environ 4 500 em-
bauches en contrat de professionnalisation pour
une cible de près de 30 000 ; les crédits alloués
ont été exécutés à hauteur de 15 % seulement.
Cet échec conduit à s’interroger sur la pertinence
de prévoir un tel budget pour un dispositif qui
n’était ni dans l’offre de service de l’opérateur
pour le public concerné, ni dans ses projets et
orientations de travail. Les visites des rapporteurs
de la Cour en agences ont permis de constater que
les contrats de professionnalisation n’ont pas fait
l’objet d’une forte mobilisation des conseillers,
ni de leur encadrement, contrairement à
d’autres dispositifs. Ces résultats peuvent aussi
s’expliquer pour partie par le phénomène global
de déport de contrats de professionnalisation
vers l’apprentissage constaté en 2020 et 2021
pour les jeunes. L’incitation financière de 8 000 €
versée aux employeurs embauchant des DELD
en contrat de professionnalisation n’a pas suffi à
modifier le comportement des employeurs qui
ont maintenu leur préférence, pour une aide d’un
montant équivalent, pour le public jeune (cf.
mesures du plan « 1 jeune, 1 solution »). Il s’agit
de la principale explication donnée en agence et
par la direction générale de Pôle emploi à cette
sous-consommation de la principale enveloppe
budgétaire du plan.
26 Dans une étude de 2019, intitulée
Évaluation des déterminants des parcours des demandeurs d’emploi présentant
un risque d’éloignement durable de l’emploi
, Pôle emploi pointait le paradoxe des PMSMP, qui conduisent à améliorer
fortement les taux de retour à l’emploi des bénéficiaires, qu’il s’agisse des jeunes ou des seniors, tout en étant
paradoxalement très peu accessibles aux demandeurs d’emploi.
3 ‑ Des immersions en entreprise qui
n’ont pas progressé malgré le plan DELD
Fin septembre 2022, Pôle emploi avait réalisé
11 % d’immersions de moins qu’en 2019 sur la
même période de référence, tous demandeurs
d’emploi confondus. Cette baisse concerne
également les DELD, alors que l’opérateur et
le ministère chargé du travai avaient tiré un
bilan encourageant des périodes de mise en
situation en milieu professionnel (PMSMP)
26
. Les
témoignages recueillis en agence font état de
plusieurs inconvénients : l’absence d’incitation
financière - alors que l’immersion peut impliquer
des frais de déplacement ou de garde d’enfant
pour le demandeur d’emploi - et le manque de
clarté de l’intitulé « PMSMP » ont été évoqués
à plusieurs reprises.
La diminution du nombre d’immersions pour les
DELD s’avère être moindre que pour les autres
demandeurs d’emploi, conduisant à une légère
augmentation de leur représentation parmi
les bénéficiaires de ce dispositif. Mais dans un
contexte de reprise massive des recrutements,
il est regrettable que le plan DELD ne se soit
pas traduit par une augmentation nette, leurs
résultats en matière de retour à l’emploi, déjà
identifiés avant le plan, ayant été confirmés par
ce dernier : alors que 36 % des demandeurs
d’emploi de longue durée ont accédé à un
emploi entre septembre 2021 et mars 2022,
ce taux a atteint 62 % pour les DELD ayant
bénéficié d’une PMSMP.
COUR DES COMPTES
29
III ‑ DES ENSEIGNEMENTS À TIRER POUR RENDRE PLUS EFFICACES
LES MESURES EN FAVEUR DES DEMANDEURS D’EMPLOI
DE LONGUE DURÉE
Si le plan de septembre 2021 a contribué à
remobiliser les demandeurs d’emploi de longue
durée, l’absence d’objectif initial de retour à
l’emploi et de méthode d’évaluation rendra plus
difficile de réaliser le bilan de ce plan. Une telle
lacune doit être évitée à l’avenir. Pôle emploi
doit par ailleurs mettre à profit l’expérience
tirée du plan et des ressources humaines
supplémentaires accordées pour améliorer
l’accompagnement des demandeurs d’emploi
de longue durée.
A ‑ Mieux évaluer l’impact
des plans conjoncturels
36 % des demandeurs d’emploi de longue durée
ont accédé à un emploi entre septembre 2021
et mars 2022 contre 31 % de ceux rattachés
à la cohorte 2019, soit une augmentation de
5 points. Il n’est pas possible de préciser à ce
stade dans quelle proportion le plan a contribué
à cette augmentation qui s’est produite dans un
contexte de forte reprise du marché du travail, ni
si une mobilisation plus complète des mesures
prévues par le plan aurait permis à davantage
de DELD de retrouver un emploi. Le retour à
l’emploi des demandeurs d’emploi inscrits en
catégorie A, a par ailleurs, augmenté de façon
quasi équivalente sur la même période. Cela ne
signifie pas que le plan a été sans effet, les DELD
ne bénéficiant pas nécessairement, en l’absence
de mesures en leur faveur, des améliorations de
conjoncture dans les mêmes proportions que
les autres demandeurs d’emploi.
La fixation d’un objectif en matière de retour
à l’emploi, ou en termes de baisse du nombre
de DELD, est difficile en raison des aléas de
conjoncture entre le moment où il est fixé et
le déploiement du plan. C’est le motif invoqué
par le ministère chargé du travail pour justifier
l’absence d’objectif de ce type assigné à Pôle
Conclusion intermédiaire
La mise en œuvre du plan par Pôle emploi est une réussite pour ce qui concerne la prise
de contact avec l’ensemble des DELD et le déploiement de la nouvelle offre de service en
faveur des demandeurs d’emploi de très longue durée. Ces deux dispositifs ont fait l’objet
d’un suivi attentif et d’une bonne mobilisation des équipes en agences Pôle emploi.
En revanche, le succès des ateliers de remobilisation et des dispositifs d’accès à l’emploi et à
la formation demeure très mitigé. Il en résulte une sous-consommation des budgets alloués
aux différentes prestations et formations. Les objectifs quantitatifs avaient été déclinés
à l’échelle régionale, mais ils n’ont pas fait l’objet de la même animation managériale
que pour le plan de contact ou les « packs de remobilisation » en faveur des DETLD. Si
les outils proposés en début de parcours d’accompagnement ont été bien mobilisés,
les dispositifs orientés plus directement vers l’accès à l’emploi ont été peu consommés,
même si l’augmentation notable de l’accès des DELD aux préparations opérationnelles à
l’emploi individuelles constitue un motif de satisfaction. La très forte sous-consommation
de l’enveloppe prévue pour les contrats de professionnalisation conduit à un taux global
d’exécution du budget prévisionnel de 33 %. Il atteint 58 % sur les autres dispositifs.
30
LE PLAN EN FAVEUR DES DEMANDEURS D’EMPLOI DE LONGUE DURÉE
emploi pour la mise en œuvre du plan. Pourtant,
la convention tripartite signée entre Pôle
emploi, l’Unédic et l’État prévoit bien un objectif
chiffré de baisse du nombre de demandeurs
d’emploi de longue durée, à travers un
indicateur utilisant un modèle qui neutralise les
effets de la conjoncture. Par ailleurs, l’existence
de cet objectif, qui a une portée générale, ne
dispense pas de fixer un objectif spécifique lors
de l’activation d’un plan conjoncturel. Dans
le contexte de ce plan de court terme et au
regard de la tendance favorable déjà connue
en septembre 2021, un objectif de baisse du
nombre de DELD ou de retour à l’emploi des
DELD aurait ainsi pu être fixé à horizon de
juin 2022, y compris en retraitant les effets
liés à la conjoncture ultérieure, possibilité que
l’opérateur a confirmée au plan statistique.
La coexistence de plusieurs objectifs de moyens
ne compense pas l’absence d’un objectif de
résultat conférant au plan une cohérence
d’ensemble en matière d’action publique.
Il  pourrait être plus pertinent de fixer un
objectif de résultat final, en matière d’accès ou
de retour à l’emploi de la population visée, en
laissant l’opérateur libre de choisir les leviers
d’intervention et d’utiliser ceux-ci comme outils
de mobilisation et de management interne, tout
en rendant compte à sa tutelle. Un tel objectif
serait, selon le calendrier, inclus dans l’avenant
annuel à la convention tripartite ou ajouté en
marge de celui-ci.
Par ailleurs, au sein-même de la cible visée, une
vigilance doit être constamment maintenue
pour donner une priorité à l’accompagnement
des publics les plus éloignés de l’emploi. Le
rapport de la Cour publié en 2020 sur Pôle
emploi
27
recommandait déjà d’
« ajouter un
27 Cour des comptes,
La gestion de Pôle emploi dix ans après sa création
, rapport public thématique, juillet 2020.
28 Cette évaluation vise à mesurer l’impact du plan de contact en comparant la situation de demandeurs d’emploi
concernés par le plan avec celle de demandeurs d’emploi « proches » mais non concernés (car dans cette situation
depuis moins de 12 mois) et en comparant la cohorte des demandeurs d’emploi d’août 2021 entrant dans le plan avec
les cohortes des trois années précédentes.
indicateur stratégique permettant d’apprécier
l’intensité d’accompagnement dont bénéficient
les demandeurs d’emploi les plus en difficulté
et les résultats de cette stratégie en matière de
retour à l’emploi. »
L’absence de méthodologie d’évaluation
préalablement définie concernant le plan DELD
est d’autant plus regrettable que le précédent
plan, mis en œuvre en 2011, avait lui-même
fait l’objet seulement d’une auto-évaluation
peu développée, réalisée
ex post
en 2014.
Cette fois-ci, Pôle emploi s’est saisi du sujet
pour construire une évaluation du plan dont
les résultats sont attendus début 2023
28
.
Sans que la qualité statistique des travaux
d’évaluation menés par Pôle emploi soit en cause,
il importe que le ministère chargé du travail
joue un rôle moins en retrait qu’actuellement
dans la définition des questions évaluatives et
le choix des méthodes utilisées, en s’appuyant
sur l’expertise de la Dares.
B ‑ Mieux accompagner les publics
les plus éloignés de l’emploi
Le bilan, un an après le démarrage du plan,
permet de tirer de premiers enseignements pour
guider la suite des actions en faveur des DELD :
renforcer les conditions de réussite du
déploiement des formations préalables à
une embauche (POEI et AFPR). Les agences
ont mobilisé ces formations de façon très
variable en faveur des DELD, alors qu’elles
étaient accompagnées d’une incitation
financière pour ce public. Pôle emploi devrait
tirer les leçons de ce déploiement hétérogène
pour améliorer l’utilisation de ces outils ;
COUR DES COMPTES
31
examiner les conditions de succès des
immersions en entreprise (PMSMP). Les
DELD ont moins bénéficié de mesures
d’immersion professionnelle pendant la
période du plan qu’en 2019, alors que leur
impact sur le retour à l’emploi est démontré.
Il convient de comprendre pourquoi le plan
n’a pas permis d’augmenter leur volume. Le
déploiement du nouvel outil « Immersion
facilitée », déployé en mars 2022 par Pôle
emploi pour réduire les délais administratifs,
devrait aller dans ce sens ;
s’interroger sur le plafond apparemment
atteint
pour
le
déploiement
de
certaines mesures. Malgré des moyens
supplémentaires, les prestations de
remobilisation n’ont été utilisées que pour
moitié, ce qui doit conduire à examiner leur
contenu et les obstacles à leur utilisation par
les conseillers. Par ailleurs, les difficultés à
mobiliser certains DETLD pour les « packs
de remobilisation » laissent penser que
l’outil n’est pas adapté à tous ceux à qui il est
proposé. De même, la cible chiffrée relative
au nombre de DELD accompagnés lors des
sessions « Nouveaux horizons » de l’Apec
n’a pas été fixée à un niveau plus élevé par
difficulté de mobilisation d’une partie des
cadres auxquels s’adresse la prestation ;
tirer profit du challenge national.
Les  initiatives retenues ciblent spécifi-
quement les personnes les plus éloignées
de l’emploi. Elles doivent être, comme
initialement prévu, évaluées et, le cas
échéant, généralisées.
Pôle emploi porte actuellement des projets
pour tirer les enseignements du plan ; ceux-ci
restent à concrétiser.
Plus largement, le plan montre l’intérêt d’actions
spécifiques vis-à-vis de certaines catégories de
demandeurs d’emploi ; sa logique pourrait être
étendue à d’autres publics.
29 Cf. Le plan stratégique de Pôle emploi.
Ainsi, le réexamen de la modalité d’accom-
pagnement des demandeurs les plus éloignés
de l’emploi doit être effectué plus fréquemment
et s’inscrire de façon structurelle dans l’action
de Pôle emploi. L’analyse de l’éloignement à
l’emploi et des difficultés rencontrées dans la
recherche d’emploi permettrait de composer des
groupes d’accompagnement plus homogènes et
de proposer des solutions mieux adaptées aux
besoins (par exemple, les aides à la garde d’enfant
ou les aides à la mobilité). Ce réexamen plus
fréquent devrait bénéficier non seulement aux
bénéficiaires du plan sur la période 2021-2022,
mais également aux nouveaux demandeurs
d’emploi éloignés du marché du travail. Les
moyens supplémentaires accordés à l’opérateur
puis maintenus lui permettent aujourd’hui de
continuer à accentuer l’accompagnement des
personnes les plus en difficulté et
« faire plus
pour ceux qui en ont le plus besoin »
29
.
Une partie des effectifs supplémentaires
accordés pour la mise en œuvre du plan a été
consolidée en 2023 dans le plafond d’emplois
de l’opérateur. Selon le ministère chargé du
travail, ces effectifs supplémentaires doivent
permettre de
« poursuivre les parcours de
remobilisation en 2023. Ces moyens permettront
de consolider le déploiement dans l’ensemble
des agences, et d’assurer dans la durée un
accompagnement renforcé pour ces publics »
.
L’objectif de réduction du nombre de DELD
prévu dans l’avenant pour 2023 à la convention
tripartite implique la poursuite d’un effort sans
pour autant expliciter le lien entre la cible fixée
et les moyens supplémentaires accordés. Il
devrait s’accompagner d’une réflexion sur les
spécificités de certains DELD et l’éventuelle
priorité à leur accorder. Ainsi, un enjeu particulier
s’attache aux « nouveaux » DELD pour éviter que
ceux-ci s’éloignent durablement de l’emploi,
ainsi qu’aux seniors, dont la durée moyenne
d’inscription à Pôle emploi est la plus longue et
dont la remobilisation peut être plus complexe.
32
LE PLAN EN FAVEUR DES DEMANDEURS D’EMPLOI DE LONGUE DURÉE
Le bilan de ce plan met en lumière la difficulté
à prendre en compte de manière satisfaisante
les difficultés auxquelles sont confrontés
les demandeurs d’emploi les plus éloignés
du marché du travail dans le cadre d’un plan
conjoncturel. Si celui-ci peut avoir pour effet
de remobiliser les équipes de Pôle emploi
en faveur de publics qui ne bénéficient pas
toujours d’un accompagnement réellement
intensif, l’efficacité des actions conduites exige
un déploiement dans la durée. En fait, on peut
s’interroger sur la pertinence de recourir à des
plans conjoncturels pour améliorer le retour
à l’emploi des demandeurs d’emploi les plus
éloignés du marché du travail.
Dans la nouvelle phase du plan pour réduire
les tensions de recrutement annoncée en
octobre 2022, l’accent est d’ailleurs mis sur les
demandeurs d’emploi inscrits à Pôle emploi
depuis moins de trois mois pour constituer des
viviers de candidats immédiatement disponibles
et proches de l’emploi.
COUR DES COMPTES
33
Afpa
Agence nationale pour la formation professionnelle des adultes
Afest
Action de formation en situation de travail
AFPR
Action de formation préalable au recrutement
Apec
Association pour l’emploi des cadres
Dares
Direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques
DELD
Demandeurs d’emploi de longue durée
DETLD
Demandeurs d’emploi de très longue durée
DGEFP
Délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle
ETP
Equivalent temps plein
CVS-CJO
Données statistiques corrigées des variations saisonnières
et des jours ouvrables
POEI
Préparation opérationnelle à l’emploi individuelle
PMSMP
Période de mise en situation en milieu professionnel
QPV
Quartier prioritaire de la politique de la ville
RSA
Revenu de solidarité active
VSI
Valoriser son image professionnelle
LISTE DES ABRÉVIATIONS
34
LE PLAN EN FAVEUR DES DEMANDEURS D’EMPLOI DE LONGUE DURÉE
Annexe n° 1.
évolution des caractéristiques des DELD sur la période 2019-2022
Annexe n° 2.
les crédits d’intervention du plan DELD
Annexe n° 3.
l’absence des demandeurs d’emploi convoqués aux packs
de remobilisation
ANNEXES
COUR DES COMPTES
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Annexe n° 1
Évolution des caractéristiques des DELD sur la période 2019‑2022
Caractéristiques
des DELD
Nombre de
DELD à fin
juillet 2022
Évolution
entre
décembre
2019 et juin
2021
Évolution
entre juin
2021 et
juillet 2022
Évolution
entre
décembre
2019 et
juillet 2022
Part des
DELD dans
la DEFM
en
décembre
2019
Part des
DELD dans
la DEFM en
juin 2021
Part des
DELD dans
la DEFM en
juillet 2022
Sexe
Hommes
598 394
+ 14 %
- 26 %
- 15 %
25 %
29 %
23 %
Femmes
582 968
+ 11 %
- 23 %
- 15 %
23 %
25 %
21 %
Âge
Moins de 25 ans
44 869
+ 4 %
- 34 %
- 31 %
9 %
11%
8 %
25-34 ans
221 473
+ 17 %
- 32 %
- 20 %
18 %
21 %
16 %
35-49 ans
381 197
+ 14 %
- 27 %
- 17 %
24 %
26 %
21 %
50-54 ans
143 642
+ 6 %
- 24 %
- 20 %
30 %
32 %
26 %
55-64 ans
333 113
+ 9 %
- 17 %
- 10 %
42 %
42 %
37 %
65 ans et plus
57 068
+ 47 %
- 2 %
+ 44 %
65 %
64 %
61 %
Niveau de formation
Niveau > Bac +2
159 750
+ 19 %
- 26 %
- 11 %
19 %
22 %
17 %
Niveau Bac +2
127 664
+ 17 %
- 28 %
- 16 %
20 %
23 %
18 %
Niveau Bac
226 665
+ 19 %
- 28 %
- 14 %
20 %
23 %
18 %
Niveau BEP-CAP
388 737
+ 8 %
- 27 %
- 21 %
27 %
30 %
25 %
Niveau < CAP
278 546
+ 8 %
- 16 %
- 8 %
32 %
34 %
28 %
Bénéficiaire de l'obligation d'emploi*
Non
975 349
+ 15 %
- 26 %
- 15 %
22 %
25 %
20 %
Oui
206 013
- 1 %
- 15 %
- 16 %
48 %
50 %
45 %
Résident en QPV
Non
982 156
+ 13 %
- 25 %
- 15 %
23 %
26 %
21 %
Oui
199 206
+ 9 %
- 23 %
- 16 %
31 %
34 %
28 %
* pour les personnes en situation de handicap.
Source : Pôle emploi
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LE PLAN EN FAVEUR DES DEMANDEURS D’EMPLOI DE LONGUE DURÉE
Annexe n° 2
Les crédits d’intervention du plan DELD
Dispositifs du plan
Budget alloué
(en M€)
Prévision
d'exécution (en M€)
%
Nombre de
mesures
Prévision de
réalisation
%
Actions de formation vers l'emploi
341,0
93,2
27 %
44 776
13 015
29 %
Contrats de professionnalisation
240,0
36,6
15 %
29 776
4 541
15 %
AFPR-POEI-Afest
83,7
nd
19 200
nd
AFPR et POEI (hors Afest)
52,5
43,8
83 %
15 000
8 474
56 %
AFPR
22,4
nd
9 000
- 3 424
- 38 %
POEI
30,2
nd
6 000
11 898
198 %
Afest
31,2
nd
4 200
nd
Aide DELD (1 000 € )
17,3
12,8
74 %
17 300
14 104
82 %
Actions de remobilisations
42,2
23,2
55 %
35 000
15 954
46 %
Activ'Projet
3,8
4,0
105 %
8 600
7 437
86 %
Valoriser son image professionnelle
15,2
4,0
26 %
13 000
2 957
23 %
Renforcement des savoir-être
7,8
nd
3 900
nd
Évaluation des compétences en
entreprise
0,3
nd
1 000
nd
Compétences numériques de base
10,6
15,2
143 %
4 500
5 560
124 %
Prépa compétences (Budget AFPA)
4,5
0,0
0 %
4 000
0
0 %
Frais de gestion (à justifier)
1,4
1,4
Challenge innovation
20,0
15,0
75 %
TOTAL enveloppe État
404,7
132,8
33 %
Source : Cour des comptes, d’après données Pôle emploi, au 31 décembre 2022
• La prévision de consommation budgétaire correspond au chiffre communiqué par Pôle emploi, qui tient compte des dé-
terminants des conventions signées avec l’État. Certaines mesures réalisées, au-delà du volume conventionnel, ne seront
pas prises en compte dans les versements de l’État, ce qui peut expliquer les différences entre les taux de consommation
des mesures et les taux de consommation budgétaire.
• Ces écarts peuvent aussi être liés à l’évolution du coût unitaire entre la prévision réalisée lors de l’établissement de la
convention et les résultats des marchés lancés.
• La prime de 1 000 €, soutien à l’entrée en AFPR et POEI des DELD, figure dans les actions de formation-emploi, mais
n’est pas prise en compte dans la comptabilisation du volume total de mesures de formation-emploi pour ne pas faire
doublon avec les entrées qu’elle a soutenues.
• Un premier chiffre de consommation des mesures Afest (300 000 €) a été communiqué à la Cour, mais il n’est pas signi-
ficatif de l’utilisation de cette mesure : le marché afférent à ce nouveau dispositif a été notifié courant septembre 2022. Le
taux d’exécution du budget et des mesures indiqué ici ne tient pas compte du budget Afest.
• Le volume de consommation des contrats de professionnalisation au 31 décembre 2022 n’a pas été communiqué à la
Cour, il s’agit d’une estimation calculée à partir de la consommation budgétaire transmise par Pôle emploi. L’enveloppe de
contrats de professionnalisation comprend des frais de gestion, tandis que les frais de gestion relatifs aux autres disposi-
tifs que le contrat de professionnalisation apparaissent dans la ligne « frais de gestion ».
• Les montants relatifs à la prestation « Prépa-compétences » n’ont pas fait l’objet de projections par la DGEFP. Selon Pôle
emploi, le nombre de bénéficiaires de cette prestation ne devrait pas dépasser celui de 2019.
COUR DES COMPTES
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Annexe n° 3
L’absence des demandeurs d’emploi convoqués aux packs de remobilisation
Les équipes de conseillers rencontrées par les rapporteurs de la Cour en agence ont fait part d’un
taux d’absence important des demandeurs d’emploi de très longue durée aux réunions prévues
dans le cadre des packs de remobilisation : le taux de présents par rapport aux convoqués était
de l’ordre de 40 % au lancement du dispositif et a pu atteindre 50 % voire 60 % pour les dernières
convocations. La direction générale de Pôle emploi ne suit pas cet indicateur.
Les agences déploient beaucoup d’énergie et d’actions pour réduire ce risque. Ainsi, pour atteindre au
moins 12 présents au démarrage du pack, conformément au schéma-type, les agences convoquent
beaucoup plus de demandeurs d’emploi. Certaines agences rencontrées ont évoqué au moins le
double, soit 24 personnes. Elles procèdent ensuite à des rappels qui peuvent prendre la forme de
messages sur l’espace personnel, de SMS ou d’appels téléphoniques.
Certaines agences ont commencé, avant que la direction générale ne l’envisage, à identifier des DELD
proches de la situation de DETLD, pour lesquels les conseillers ont estimé que le pack de remobilisation
pourrait présenter des avantages, et à les y convoquer, quand bien même le dispositif était prévu
pour les seuls DETLD, en utilisant les marges de manœuvre permises par le pilotage du dispositif.
Les agences effectuent un suivi non seulement des personnes ayant participé au pack, afin de
réaliser les entretiens individuels prévus dans la foulée puis quelques jours après, mais également
des personnes convoquées qui ne sont pas venues, en vue du traitement administratif de leur
situation (reconvocation, sanction) mais également en vue d’un nouveau contact afin d’obtenir
leur participation. Mais plus le déploiement du dispositif avance, plus les agences convoquent ou
reconvoquent des personnes difficiles à mobiliser, pour lesquelles le risque d’absence est important.
Le taux d’absence constaté a rendu le déploiement du dispositif des packs de remobilisation à la
fois plus progressif et plus chronophage que prévu.
Graphique n° 6 : nombre de DETLD reçus en packs de remobilisation
80 000
70 000
60 000
50 000
40 000
30 000
20 000
10 000
0
Sept-21
Oct-21
Nov-21
Déc-21
Jan-22
Fév-22
Mars-22
Avril-22
Mai-22
Juin-22
Juil-22
Août-22
Sept-22
Oct-22
86
171
144
131
938
4 692
9 097
8 562
22 699
47 266
40 190
41 023
74 958
64 802
Source : Pôle emploi.
AUDIT FLASH
Mars 2023
Le présent rapport
est disponible sur le site internet
de la Cour des comptes :
www.ccomptes.fr