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ENTITÉS ET POLITIQUES PUBLIQUES
MOBILISER
LA COMMUNAUTÉ
ÉDUCATIVE
AUTOUR DU PROJET
D’
ÉTABLISSEMENT
Rapport public thématique
Janvier 2023
Mobiliser la communauté éducative autour du projet d’établissement - janvier 2023
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
Sommaire
Procédures et méthodes
................................................................................
5
Synthèse
.........................................................................................................
9
Récapitulatif des recommandations
...........................................................
13
Introduction
..................................................................................................
15
Chapitre I
Le projet d’établissement,
une
démarche qui peine à s’imposer
..........................................................
17
I -
Le projet d’établissement, outil diversement mobilisé
pour la réussite des élèves
..............................................................................
18
A -
La moitié des EPLE sans projet d’établissement
............................................
18
B - Des outils de pilotage peu mobilisés au service de la stratégie
de
l’établissement
.................................................................................................
20
II -
Des marges de manœuvre restreintes et
diversement exploitées
..............
22
A - Des moyens insuffisamment corrélés aux difficultés scolaires
.......................
23
B - Une capacité variable des établissements à se saisir de leurs marges
de
manœuvre
........................................................................................................
30
III -
Les freins à l’utilisation des marges d’autonomie
..................................
42
A - Une institution scolaire extrêmement directive
envers les chefs
d’établissement
...........................................................................
42
B -
Un cadre d’exercice du métier d’enseignant qui
limite le travail collaboratif
..........
44
C -
L’impact des contextes locaux sur l’organisation pédagogique
......................
45
Chapitre II
Le chef d’établissement et les enseignants,
un acteur clé
aux
capacités d’action limitées
........................................................................
51
I -
Une capacité à peser sur l’action enseignante en quête de légitimité
........
52
A -
La difficile reconnaissance du rôle de pilote du chef d’établissement
en matière pédagogique
........................................................................................
52
B - Un rôle en forte évolution
...............................................................................
55
II -
Une marge de manœuvre t
rès étroite en matière de gestion
des ressources humaines
................................................................................
58
A -
De nouvelles modalités d’évaluation des enseignants insatisfaisa
ntes
...........
59
B -
Des moyens limités pour valoriser l’engagement des
enseignants
..................
60
C - Un rôle marginal en matière de recrutement
...................................................
62
III - Une gestion trop rigide et centralisée de la carrière
des chefs
d’établissement
...............................................................................
64
A - Le recrutement et
l’entrée dans le corps
.........................................................
64
B -
La formation et l’accompagnement
................................................................
67
C - Le déroulement de carrière et la mobilité
.......................................................
71
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COUR DES COMPTES
4
Chapitre III
Les leviers d’amélioration de
la performance
des établissements
........................................................................................
77
I - Simplifier le pilotage des établissements
...................................................
77
A - Rationaliser les outils
.....................................................................................
78
B -
Faire du projet d’établissement le document pivot
.........................................
79
II - Transformer la gestion des ressources humaines des EPLE
....................
79
A -
Faire du chef d’établissement l’encadrant de
proximité de son équipe
...........
80
B - Faire évoluer les modalités de gestion de la carrière des chefs
d’établissement
.....................................................................................................
84
III - Appuyer davantage la mobilisation des établissements
en
modulant l’allocation des
moyens
.............................................................
88
A - Discriminer davantage les moyens en fonction des besoins et de la situation
sociale des élèves ainsi que
du contexte géographique de l’établissement
.....................
89
B - Associer davantage les collectivités au pilotage des établissements
...............
91
Conclusion générale
.....................................................................................
95
Liste des abréviations
..................................................................................
97
Annexes
.......................................................................................................
101
Mobiliser la communauté éducative autour du projet d’établissement - janvier 2023
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Procédures et méthodes
Les rapports de la Cour des comptes sont
réalisés par l’une des six
chambres thématiques
1
que comprend la Cour ou par une formation
associant plusieurs chambres et/ou plusieurs chambres régionales ou
territoriales des comptes.
Trois principes fondamentaux gouvernent l’organisation et l’activité
de la Cour ainsi que des chambres régionales et territoriales des comptes,
donc aussi bien l’exécution de leurs contrôles et enquêtes que l’élaboration
des rapports publics :
l’indépendance, la contradiction et la collégialité.
L’indépendance
institutionnelle des juridictions financières et
l’indépendance statutaire de leurs membres garantissent que les contrôles
effectués et les conclusions tirées le sont en toute liberté d’appréciation.
La contradiction
implique que toutes les constatations et
appréciatio
ns faites lors d’un contrôle ou d’une enquête, de même que toutes
les
observations
et
recommandations
formulées
ensuite,
sont
systématiquement soumises aux responsables des administrations ou
organismes concernés ; elles ne peuvent être rendues définitives
qu’après
prise en compte des réponses reçues et, s’il y a lieu, après audition des
responsables concernés.
La collégialité
intervient pour conclure les principales étapes des
procédures de contrôle et de publication. Tout contrôle ou enquête est confié
à
un ou plusieurs rapporteurs. Le rapport d’instruction, comme les projets
ultérieurs d’observations et de recommandations, provisoires et définitives,
sont examinés et délibérés de façon collégiale, par une formation
comprenant au moins trois magistrats. L’
un des magistrats assure le rôle de
contre-rapporteur et veille à la qualité des contrôles.
Sauf pour les rapports réalisés à la demande du Parlement ou du
Gouvernement, la publication d’un rapport est nécessairement précédée par
la communication du projet de texte, que la Cour se propose de publier, aux
ministres et aux responsables des organismes concernés, ainsi qu’aux autres
personnes morales ou physiques directement intéressées. Leurs réponses
sont présentées en annexe du rapport publié par la Cour.
1
La Cour comprend aussi une chambre contentieuse, dont les arrêts sont rendus publics.
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COUR DES COMPTES
6
Le présent rapport a été réalisé par une équipe de rapporteurs de la
troisième chambre. Le contrôle a été notifié le 31 juillet 2021 à Mme Marie-
Anne Lévêque, secrétaire générale du ministère chargé de l’éducation nationale
et de la jeunesse, à M. Edouard
Geffray, directeur général de l’enseignement
scolaire et à Mme Valérie Baduel, directrice générale de l’enseignement et de
la recherche au ministère de l’agriculture et de l’alimentation. Un rapport
d’observations provisoires a été délibéré par la troisièm
e chambre le 13 juin
2022 puis contredit avec les administrations concernées en juillet 2022.
L’enquête
menée auprès des administrations centrales a concerné les
principales directions des ministères chargés de l’éducation nationale et de
l’enseignement su
périeur [d
irection générale de l’enseignement scolaire
(DGESCO), direction générale des ressources humaines (DGRH), direction des
affaires financières (DAF)], mais aussi la direction générale de l’enseignement
et de la recherche (DGER) du ministère chargé
de l’agriculture. Des entretiens
ont également été conduits avec l’enseignement catholique sous contrat
(secrétariat général : SGEC) et des personnalités qualifiées.
Au-
delà de la description des différents dispositifs mis en œuvre en
faveur de la mobilisation des établissements autour de leur projet pédagogique,
l’enquête s’est employée à en mesurer la portée par différents moyens
.
L’instruction selon les méthodes habituelles de la Cour (recueil
d’informations
,
entretiens et visites) a permis d’observer et d’analyser les
dispositifs existants, d’apprécier le rôle des différents acteurs et, lorsque
cela était possible, d’en chiffrer le coût.
Quatre académies (Aix-Marseille, Nancy-Metz, Nantes et Toulouse)
ont fai
t l’objet d’un contrôle renforcé à travers plusieurs déplacements
permettant de rencontrer de nombreuses parties prenantes (recteurs, équipes
académiques, enseignants).
Toutes les académies ont fait l’objet de visites en établissements dans
lesquels ont ét
é systématiquement rencontrés l’équipe de direction et des
enseignants : collèges, l
ycée d’enseignement général et technique (
LEGT),
lycée
professionnel
(LP),
cités
scolaires,
établissement
régional
d’enseignement adapté (
EREA). Une attention particulière a été apportée
dans la constitution des panels d’établissements visités pour respecter une
diversité des situations étudiées. Ainsi, les rapporteurs ont visité à la fois
des établissements de centre-ville et des établissements en zone rurale, des
établissements socialement favorisés et des établissements relevant de
l’éducation prioritaire, des établissements de grande et petite taille. Le panel
a été complété par des visites au sein d’établissements d’enseignement
privés et d’un établissement d’enseignemen
t agricole.
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PROCÉDURES ET MÉTHODES
7
L’analyse des dispositifs existants a été enrichie par l’exploitation de
nombreux travaux publiés, principalement sous forme d’enquêtes conduites
par les inspections générales ou par des prestataires à la demande
d’associations d’élus, telles que l’Association des départements de France
(ADF). La Cour a elle-même mené trois sondages : le premier auprès
d’établissements d’enseignement du second degré (collèges, lycées)
; les deux
autres auprès des collectivités chargées des EPLE (conseils départementaux
et conseils régionaux). Au total, 78 % des établissements publics ont été
destinataires du questionnaire (soit environ 6 000
chefs d’établissement) avec
un taux de réponses exploitables de 34,7% (ce qui représente un peu plus de
2 000 réponses exploitables). Sur les 101 départements contactés, 31 ont
apporté une réponse exploitable, soit un taux de réponse de 30 %. Concernant
les régions, le nombre de réponses reçues (3) est trop faible pour être
significatif. En complément, un questionnaire avait é
té adressé à l’Association
des départements de France et à Régions de France.
Le projet de rapport définitif a été préparé, puis délibéré le
22 septembre 2022, par une formation de la troisième chambre, sous la
présidence de Mme Mireille Riou-Canals, présidente de section, composée
de MM. Dominique Lefèbvre, Christophe Strassel, conseillers maîtres, ainsi
que, en tant que rapporteurs, M. Philippe Buzzi, conseiller référendaire,
Mme Sarah Descargues, conseillère référendaire en service extraordinaire,
M. Philippe Vannier, vérificateur.
Le comité du rapport public et des programmes de la Cour des comptes,
composé de M. Pierre Moscovici, Premier président, Mme Carine Camby,
rapporteure générale du comité, M Gilles Andréani, Mme Annie Podeur,
M. Christian Charpy, Mme Catherine Démier, M. Jean-Yves Bertucci,
Mme Virginie Hamayon et M. Nacer Meddah, présidentes et présidents de
chambre, MM. Christian Martin, Bernard Lejeune et Frédéric Advielle,
Mmes Sophie Bergogne et Valérie Renet, présidentes et présidents de chambre
régionale des comptes, ainsi que M. Louis Gautier, Procureur général, a été
consulté sur le rapport le 24 octobre 2022.
Le Premier président en a approuvé la publication le 20 janvier 2023.
Les rapports publics de la Cour des comptes sont accessibles en ligne
sur le site internet de la Cour et des chambres régionales et territoriales des
comptes : www.ccomptes.fr.
Ils sont diffusés par La Documentation Française.
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Synthèse
En dépit d’une dépense nationale d’éducation supérieure à la
moyenne des pays de
l’
organisation de coopération et de développement
économiques
OCDE - (109 584 USD contre 105 502 USD pour
l’éducation d’un élève de 6 à 15 ans en 2021
2
), le système éducatif français
peine à produire des résultats satisfaisants et les difficultés que rencontre
son pilotage, particulièrement centralisé, conduisent à s’inter
roger sur la
manière dont les établissements scolaires peuvent se mobiliser, à leur
niveau, pour bâtir et mettre en œuvre un projet pédagogique adapté aux
spécificités de leurs élèves, afin d’améliorer leur réussite
, point focal de
l’attention des parents
. Comme le montrent les enquêtes internationales, le
système scolaire français ne parvient pas à réduire les inégalités ; il tend
plutôt à les creuser, malgré les dispositifs mis en œuvre pour remédier aux
situations les plus défavorables, mais qui connaissent des limites.
En effet, malgré les objectifs d’égalité du système éducatif
,
l’ensemble
des rapports sur la mixité scolaire dans les établissements, tout comme les
analyses sur les différences de résultats aux examens nationaux et d’accès à la
filière g
énérale du lycée, montrent à quel point l’uniformité nationale formelle
peut
s’accommoder de larges inégalités réelles de traitement des élèves.
Par ailleurs, la décentralisation a amendé le pilotage strictement
national de l’éducation en transformant les
lycées et les collèges en
établissements publics locaux d’enseignement (EPLE). En confiant
davantage de responsabilités aux collectivités tout en maintenant les
pouvoirs étendus de l’État, ce nouveau statut invitait l’établissement à
prendre toute sa place dans le pilotage pédagogique, en mobilisant
notamment les marges de manœuvre qui lui sont allouées. Adoptée par la
loi d’orientation
n° 89-486 du 10 juillet 1989, la notion de projet
d’établissement est venue compléter les modalités de pilotage de l’EPLE
.
L’enquête menée par la Cour s’est attachée à dresser un état des
lieux en analysant la manière dont les EPLE se mobilisent autour de ce
projet. Elle s’est intéressée à la place de l’établissement public local
d’enseignement au sein du système éducatif, et à ses capacités d’action,
telle que définies par les textes réglementaires.
2
OCDE,
Regards sur l’éducation 2022
,2022.
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COUR DES COMPTES
10
La Cour a pu mesurer combien ces établissements ont été, ces
dernières années, impactés par des dispositions normatives visant à la fois
leurs missions et leurs relations, notamment la loi n° 2019-79 du
26 juillet 2019 pour une école de la confiance qui a renforcé la place de
l'évaluation à tous les échelons du système éducatif.
Ses travaux ont également analysé la place du chef d’établissement
pour mieux faire ressortir les ambiguïtés qui demeurent attachées à cette
fonction. Un fossé important existe ainsi entre la perception qu’ont les
familles du rôle des chefs d’établissement, et la réalité des leviers dont ces
derniers disposent au quotidien pour diriger leurs établissements.
Un projet d’établissement encore trop peu mobilisé
Chacun des collèges et des lycées doit, comme l’impose le code de
l’éducation, se doter d’un projet d’établissement,
fixant les choix
pédagogiques et la politique éducative de l’établissement pour une
durée de
trois à cinq ans
. Il s’agit notamment d’adapter le cadre scolaire
national aux
caractéristiques des élèves de l’établissement, pour favoriser leur réussite.
La
démarche, engagée par le chef d’établissement, est collective et vise, à partir
d’un diagnostic tiré de l’évaluation de chaque établissement, à définir, avec
les représentants de la communauté éducative, les modalités particulières de
mise en œuvre des or
ientations, des objectifs et des programmes nationaux,
ainsi que du projet académique. Or, la moitié des établissements ne sont pas
dotés d’un tel projet, et, parmi ceux qui le sont, la qualité de la démarche et
la portée du document sont très inégales.
De
s marges de manœuvre insuffisamment exploitées
Au-
delà de l’autonomie juridique que les textes réglementaires
accordent aux EPLE, leur capacité d’action s
e décline à plusieurs niveaux
incluant la gestion des ressources humaines,
l’organisation pédagogique
des heures d
’enseignement
, ou encore le pilotage pédagogique et éducatif
par la construction de leur projet
d’établissemen
t, adapté aux besoins des
élèves et aux spécificités du territoire. Force est cependant de constater que,
derrière l’affichage d’une autonomie formelle, les marges de manœuvre
des établissements ne sont pas toujours suffisamment saisies. Avec des
situations environnementales, sociales, économiques et culturelles
comparables, et à moyens d’enseignement analogues, deux établissements
peuvent avoir des résultats très différents en matière de réussite scolaire.
La Cour a cherché à en comprendre les raisons. Elle a également
tenté de mesurer le coût et l’efficacité des moyens affectés aux EPLE, et
d’identifier les voies susceptibles d’en améliorer l’efficience.
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SYNTHÈSE
11
Face au creusement des inégalités et aux résultats mitigés des élèves
français dans le cadre des évaluations internationales, une amélioration de
l’organisation scolaire s’avère indispensable. Pour cela, le ministère doit se
doter d’une véritable stratégie reposant sur plusieurs piliers qui lui font
encore défaut, au premier rang desquels devraient figurer un renforcement
du rôle des chefs d’établissement et une refonte des modalités d’allocation
des moyens en direction des EPLE.
Une autonomie juridique formelle et limitée
Se fondant sur l’observation d’une quarantaine d’établissements, la
Cour a cherché à comprendre quels étaient les leviers à disposition des
établissements au service de
la réussite de leurs élèves, et la façon dont ils s’en
emparaient pour préconiser des évolutions possibles. Si les EPLE disposent
juridiquement d’une autonomie, les marges de manœuvre dont ils bénéficient
dans les faits pour adapter leur organisation pédagogique sont inégales
.
De
nombreux freins
, autant liés à la gouvernance des établissements qu’à
l’hétérogénéité des acteurs
(institution scolaire, enseignants, par
ents d’élèves,
collectivités territoriales) qu’il faut parvenir à mettre en synergie
, peuvent en
effet limiter la volonté des équipes éducatives de se mobiliser.
Cette inégalité est le résultat d’une combinaison de facteurs relevant,
au premier chef, d’un
modèle de gestion rigide et très centralisé. Peu de
place est en effet laissée à l’appréciation des équipes éducatives face à une
administration ancrée dans une culture de gestion « descendante ». Elle
traduit également la capacité variable d
es chefs d’établissement
à fédérer
leurs équipes pédagogiques. Enfin, la situation sociale des élèves
et
l’implantation géographique de l’
établissement sont déterminantes dans les
choix éducatifs réalisés par un EPLE.
Renforcer les capacités d’action des chefs d’établissement
Le chef d’établissement est un acteur
-
clé dans la conduite d’un
projet pédagogique et éducatif. Il lui revient d’
engager une dynamique
collective au sein de l’établissement et d’en assurer le suivi au quotidien.
Malgré cela, sa légitimité et la définition de ses prérogatives
souffrent d’insuffisances. Si des évolutions positives sont intervenues ces
dernières années pour renforcer son rôle d’encadrant de proximité, les
leviers à sa disposition, notamment en matièr
e d’évaluation des
enseignants, sont encore limités. Les marges de manœuvre dont il dispose
ne suffisent pas pour lui permettre de valoriser l’investissement d’un
enseignant impliqué dans la vie de l’établissement, motiver son équipe et
mieux rétribuer ceux de ses membres les plus investis.
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COUR DES COMPTES
12
Face à ce constat, la Cour appelle à une évolution des conditions
d’exercice professionnel des chefs d’établissement pour en faire de véritables
cadres dirigeants au sein de l’institution, bénéficiant des prérogatives
associées à leur statut, sans pour autant étendre leurs attributions actuelles en
matière de recrutement. Le ministère doit accompagner cette évolution par
un renforcement de leur formation et de leur accompagnement, ainsi qu’une
modernisation de la gestion de leur carrière.
Moduler davantage l’allocation des moyens aux EPLE
Le système scolaire français s’appuie sur une logique d’allocation des
moyens éducatifs globalement uniforme, à l’exception des établissements
relevant de l’éducation prioritaire et des
moyens de fonctionnement apportés
par les collectivités territoriales. Le critère principal demeure, le plus
souvent, le nombre d’élèves fréquentant l’établissement rapporté à un
nombre de divisions (classes). Les résultats et la situation sociale des élèves,
tout comme le contexte géographique de l’établissement, ne sont pas pris en
compte de manière systématique sur l’ensemble du territoire, certaines
académies déployant des modalités d’allocation progressive des moyens à
partir d’indicateurs élaborés pa
r la direction de l'évaluation, de la prospective
et de la performance (DEPP)
, quand d’autres s’en abstiennent.
Sous couvert d’un objectif d’égalité, l’institution scolaire tend, en
réalité, à ne pas suffisamment corriger les inégalités existantes. Pour
c
ontrecarrer cette situation, la Cour estime que l’efficience des moyens
alloués aux établissements serait mieux assurée si les modalités d’allocation
prenaient davantage en compte les résultats des évaluations et les contraintes
pesant sur le lieu d’implantation de l’EPLE, et si elle
s étaient mieux
coordonnées avec les interventions des collectivités territoriales.
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Récapitulatif des recommandations
1.
Veiller à ce que chaque EPLE dispose d’un projet d’établis
sement à
jour, condition préalable à la mise en œuvre d’une démarche
d’évaluation
(MENJ).
2.
Engager une rationalisation des outils de pilotage des établissements en
faisant du projet d’établissement le document pivot permettant une
meilleure appropriation de
l’action stratégique de l’établissement
(MENJ)
.
3.
Confier au chef d’établissement l’évaluation des enseignants du second
degré, en ménageant une possibilité de recours auprès de l’inspecteur,
(recommandation réitérée)
(MENJ)
.
4.
Annualiser les obligations de service des enseignants du second degré, en
quantifiant les missions individuelles et collectives des enseignants
assurées en dehors des heures de cours (recommandation réitérée)
(MENJ)
.
5.
Au sein de la dotation globale, laisser à la main du chef d’établisse
ment
une enveloppe permettant de valoriser l’investissement d’enseignants
au regard des objectifs du projet d’établissement
(MENJ)
.
6.
Réformer les modalités de recrutement et de mutation des chefs
d’établissement en réservant à l’échelon central la seule dés
ignation
des postes spécifiques, des nouveaux titulaires et des personnels
changeant d’académie
(MENJ)
.
7.
Intégrer, dans les modèles d
’allocation
des moyens aux établissements, des
critères tenant compte du profil des élèves scolarisés, des caractéristiques
spécifiques de l’établissement
, notamment géographiques, et de la mise en
œuvre de projets particuliers en faveur de la réussite des élèves
(MENJ)
.
8.
Favoriser la contractualisation entre établissements, académies et
collectivités territoriales afin d’intégr
er une véritable logique de
complémentarité des moyens apportés aux EPLE
(MENJ)
.
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Mobiliser la communauté éducative autour du projet d’établissement - janvier 2023
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Introduction
En dépit d’une dépense nationale d’éducation supérieure à la
moyenne de l’OCDE
3
, la performance du système scolaire français tend à
se dégrader. S’il a longtemps été considéré que l’échelle nationale était la
seule compatible avec les objectifs d’égalité du système éducatif, la réalité
du paysage scolaire s’accommode aujourd’hui de larges inégalités de
traitement des élèves. La Franc
e est ainsi pointée comme l’un des pays
présentant les plus fortes inégalités de résultats scolaires entre élèves
favorisés et élèves défavorisés
4
.
Dans les années 1980, la décentralisation conduit à créer, par la loi
n° 85-97 du 25 janvier 1985, dite loi
Chevènement, l’«
établissement
public local d'enseignement ».
Si aujourd’hui la question des marges de
manœuvre
locales
est un objet de débat pour ce qui concerne l’école
primaire
5
, alors que celle-
ci n’a pas d’autonomie juridique, elle se pose
a
fortiori
pour les collèges et lycées, dotés du statut d’établissements publics.
En tant que tels, ils
disposent de moyens pour mettre en œuvre la
politique éducative nationale et les adaptations académiques. À ce titre, ils
jouissent d’une autonomie qualifiée parfo
is de «
descendante
»
6
, conçue par
les textes comme une déclinaison au niveau local des orientations nationales.
Établissements locaux, ils
bénéficient de capacités d’agir leur permettant
de s’adapter à leur environnement pour mieux contribuer à la
réussite scolaire
de leurs élèves. Face à un système de gestion historiquement très centralisé,
l’enjeu consiste à leur donner les moyens de se mobiliser autour d’un projet
élaboré collectivement et correspondant aux besoins de leurs usagers.
Rattachés
à
une
collectivité
territoriale
qui
en
assure
le
fonctionnement matériel et dotés
d’organes délibérants, les EPLE sont
pourvus d’un budget propre et de pouvoirs de décision dans des domaines
3
Cour des comptes,
Une stratégie des finances publiques pour la sortie de crise
, juin 2021.
4
OCDE,
Enquête PISA
, 2019.
5
Depuis la
présentation de l’expérimentation des
« écoles du futur », le
2 septembre
2021, lors de l’annonce du Plan
« Marseille en grand » et le lancement du
chantier de la refondation de l’école à la rentrée 2022.
6
Expression utilisée dans le rapport annuel 2019 des inspections générales sur
l’autonomie des établissements
.
Mobiliser la communauté éducative autour du projet d’établissement - janvier 2023
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COUR DES COMPTES
16
définis : ceux de la gestion des ressources humaines et financières, de
l’organisation pédagogique
7
, et de la politique pédagogique et éducative au
travers de l’adoption du projet d’établissement
.
Instauré par la loi d’orientation de 1989, ce projet d’établissement
constitue le document essentiel de pilotage d’un EPLE. C’
est sur la base
de sa spécificité, de ses besoins particuliers, que le projet d’établissement
va produire et mettre en œuvre une politique spécifique qui ne ressemblera
pas à celle d’un autre établissement qui connaît un contexte distinct, une
population scolaire différente.
Aux termes de l’article L. 401
-1 du code de
l’éducation
8
, «
[…]
(Ce) projet […] définit les modalités particulières de
mise en œuvre des objectifs et des programmes nationaux et précise les
activités scolaires et périscolaires qui y concourent. Il précise les voies et
moyens qui sont mis en œuvre pour assurer la réussite de tous les élèves et
pour associer les parents à cette fin. Il détermine également les modalités
d’évaluation des résultats atteints
».
Certains effets de cette capacité d’agir propre à chaque
établissement peuvent notamment être mesurés lorsqu’il s’agit d’apprécier
les impacts d’une réforme scolaire et l’hétérogénéité de son application
selon les établissements.
L’approche retenue pour l’enquête de la Cour s’appuie sur une
appréciation de l’exercice par les EPLE de leurs responsabilités, au service
d’un projet éducatif
; elle ne se limite donc pas à la seule répartition des
moyens ou au domaine de la gestion financière.
Le rapport dresse
, tout d’abord, un état des lieux des modalités
d’action des EPLE en matière de pilotage pédagogique
interne, et
d
’utilisation effective des marges de manœuvre à leur disposition (chapitre
I). Il présente ensuite le champ d’intervention des chefs d’établis
sement et
les nombreuses limites qu’ils rencontrent dans leur mission de pilotage
(chapitre II), et développe des perspectives d’évolutions à engager en vue
d’améliorer la performance des établissements au service de la réussite de
tous les élèves (chapitre III).
7
P.-Y. Cusset et S. Sauneron, «
Enseignements des recherches sur l’effet de
l’autonomie des établissements scolaires
»,
La Note d’analyse
, n° 316, Centre
d’analyse stratégique, janvier 2013.
8
D’autres textes complètent cet article
:
l’article R. 421
-
3 du code de l’éducation
; la
circulaire n° 90-
108 du 17 mai 1990 relative au projet d’établissement
; la circulaire
n° 2005-156 du 30 septembre 2005
relative à la mise en œuvre des dispositions du décret
n° 85-
924 du 30 août 1985 modifié relatif aux EPLE, à l’application de la loi
n° 2005-380
du 23 avril 2005 d’orientation et de programme pour l’avenir de l’école et de la loi
n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale comportant des
dispositions concernant le projet d’établissement
; la circulaire n° 2007-011 du 9 janvier
2007 relative à la préparation de la rentrée 2007 comportant des dispositions concernant
le conseil pédagogique, le projet d’établissement et le contrat d’objectif.
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Chapitre I
Le projet d’établissement,
une
démarche qui peine à s’imposer
La loi n° 89-486 du 10 juillet 1989 d'orientation sur l'éducation a
rendu obligatoire, pour chaque EPLE
9
, le projet d’établissement
, dont
l’objectif pédagogique est une meilleure réussite scolaire.
L
’article L.
401-
1 du code de l’éducation prévoit que son élaboration résulte d’une
démarche collective mise en œuvre à l’initiative du chef d’établissement
visant, à partir d’un diagnostic
tiré de l’évaluation de chaque établissement
,
à définir, avec les représentants de la communauté éducative, les modalités
particulières de mise en œuvre des orientations, des objectifs et des
programmes nationaux, ainsi que du projet académique.
Inscrit dans le cadre de l’autonomie des EPLE, le projet
d’établissement fixe les choix pédagogiques et la politique éducative de
l’établissement pour une durée comprise entre trois et cinq ans.
La loi d’orientation prévoit même
10
la possibilité mettre en place des
projets communs à plusieurs établissements.
9
La circulaire n° 90-039 du 15 février 1990
institutionnalise le projet d’école
au niveau
du premier degré.
10
Titre III, Article 18 § 3.
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COUR DES COMPTES
18
I -
Le projet d’établissement, outil diversement
mobilisé pour la réussite des élèves
Au-
delà du document, le projet d’établissement est avant tout une
démarche partagée et élaborée avec les représentants de la communauté
éducative (enseignants, vie scolaire, agents, service médico-social,
administration, direction, élèves, parents). Il représente un processus global
incluant
l’ensemble des activités internes et externes de l’
établissement. Le
projet pédagogique en est une partie intégrante.
A -
La moitié des EPLE sans projet d’établissement
Le projet d’établissement
doit permettre de faire converger les
pratiques diverses de tous les enseignants vers un objectif commun et
mettre en évidence l
intérêt du travail collectif. Dans le même temps, il
veille à respecter le caractère individuel de l
acte pédagogique et la
responsabilité de l
enseignant dans sa classe.
Cependant, alors qu’une autonomie de principe est inscrite dans les
textes, le
sondage réalisé par la Cour auprès des chefs d’établissement
révèle que seule la moitié des EPLE interrogés disposait, à la rentrée 2021,
d’un projet d’établissement signé avec les services académiques
, lequel
repose avant tout sur un diagnostic partagé avec ceux-ci
11
. Les visites en
EPLE au cours de l’année scolaire 2021/2022 confirment cette faiblesse.
Plus d’une trentaine d’années après sa mise en place, le degré
d’appropriation du projet d’établissement demeure très variable d’un
établissement à un autre et un nombre limité
d’EPLE se saisit véritablement
des marges d’autonomie déléguées par l’autorité académique.
Graphique n° 1 :
question sondage « votre établissement disposait-il
d’un projet d’établissement signé avec les services académiques
? »
Source : Cour des comptes
11
Réponse apportée par 65
% des chefs d’établissement indiquant disposer d’un projet
d’établissement à la rentrée 2021.
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LE PROJET D’ÉTABLISS
EMENT, UNE DÉMARCHE
QUI PEINE À S’IMPOSE
R
19
Dans certains EPLE, la démarche de projet
stricto sensu
, dont le
socle demeure la réflexion pédagogique, a progressivement disparu ; sa
mise en œuvre semble dépendante de l’appropriation de la démarche par
les chefs d’établissement
, qui l
’appréhendent
trop souvent avant tout
comme une obligation réglementaire que comme une nécessité interne à
l’établissement.
Une telle perception conduit naturellement à considérer les
EPLE davantage comme des interfaces facilitant la mise en œuvre de
démar
ches décidées par l’administration centrale que comme des acteurs
aptes à mettre en œuvre un véritable projet.
Or,
la démarche du projet d’établissement doit conduire à dépasser
l’uniformité des méthodes de gestion pour en développer de nouvelles
permettant de mieux prendre en compte la diversité des établissements et
la dynamique propre à chacun d’entre eux.
Dans les établissements qui se sont dotés d’un projet, la portée de
celui-ci est très inégale.
Alors que l
’enquête
TALIS12 2018
pilotée par l’OCDE, ré
vèle
qu’environ un principal de collège sur deux
en France considère que le
projet d’établissement a, dans une grande mesure, des conséquences
directes sur le climat de l’établissement et la cohésion de la communauté
éducative, les avis sont plus nuancés s
’agissant des conséquences sur
l’enseignement en classe ou sur les résultats des élèves –
respectivement,
25 % et 30 % de réponses indiquant «
dans une grande mesure
»
.
Même
lorsqu’une démarche de co
-construction avec les enseignants
est mise en œuvre par les équipes de direction,
il arrive que le contenu du
document final ait une portée trop générale pour que les équipes éducatives
puissent réellement se l’approprier
; il est encore souvent limité à
l’expression de grands principes éducatifs consensuels, sans réelles pistes de
mise en œuvre opérationnelle et sans indicateurs permettant d’en assurer le
suivi. Dans un nombre encore sensible d’EPLE, ce
projet est perçu comme
un document imposé ou une série de fiches-actions à compléter pour obtenir
un financement, plutôt que comme une démarche nécessaire pour améliorer
la réussite des élèves. Il n’est pas rare alors que l’EPLE apparaisse
comme le
12
Ou
teaching and learning international survey.
L’enquête TALIS vise à recueillir à
l’échelle internationale des indicateurs dans le domaine de l’enseignement primaire et
au collège. Plusieurs indicateurs d’ordre qualitatif visent à évaluer le ressenti des c
hefs
d’établissement quant aux conséquences directes du projet d’établissement sur
différents aspects, tels que l’enseignement en classe, le climat de l’établissement, les
résultats des élèves, ou encore la cohésion de la communauté éducative. Le volet
principal de cette enquête
internationale sur l’enseignement et l’apprentissage
interroge
des échantillons nationaux représentatifs d’enseignants de collège, ainsi que les chefs
des établissements où exercent ces enseignants.
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COUR DES COMPTES
20
destinataire passif des moyens qui lui sont alloués
via
la dotation horaire et
que le projet d’établissement soit davantage le résultat d’une présentation
habile de l’articulation entre dotation horaire, postes d’enseignants et
programme scolaire que l’expression d’une dynamique portée par
l’ensemble de la communauté éducative.
B -
Des outils de pilotage peu mobilisés au service
de la
stratégie de l’établissement
Pourtant, des outils existent sur lesquels la réflexion pourrait
s’appuyer.
Afin de construire la stratégie de leur établissement et d’en assurer
le pilotage, les équipes de direction participent
à la construction d’indicateurs
de valeur ajoutée de leur EPLE, calculés
13
par la direction de l'évaluation, de
la prospective et de la
performance (DEPP) depuis 1993. L’enjeu, pour les
chefs d’établissement, est alors de partager ces outils avec la communauté
enseignante et avec les familles dans le cadre du projet d’établissement
14
.
Pour chacun des indicateurs, le ministère distingue le taux constaté du
taux « attendu »
15
. La différence entre les deux permet de mesurer la « valeur
ajoutée »
du lycée, c’est
-à-dire sa capacité à obtenir des résultats supérieurs
(valeur ajoutée positive) ou inférieurs (valeur ajoutée négative) à ce qui était
a
ttendu compte tenu de l’origine sociale, de l’âge et du niveau initial de ses
élèves. Plusieurs autres facteurs peuvent influer sur les résultats, tels que la
taille de l’établissement, les effets de concurrence avec les établissements les
plus proches, ou
encore la diversité de l’offre de formation.
De même, les modalités d’évaluation des établissements adoptées par
le Conseil d’évaluation de l’École doivent être étroitement articulées avec le
projet d’établissement. Par le diagnostic qu’il pose, les perspectives qu’il ouvre
et les stratégies qu’il de
ssine, le travail conduit et formalisé dans le cadre de
l’auto
-
évaluation et de l’évaluation externe a vocation à nourrir directement le
projet d’établissement, que ce soit pour l’actualiser ou le renouveler.
13
Dans trois domaines : le taux de réussite au baccalauréat (nombre de bacheliers / nombre
de présents au bac), le taux d’accès au baccalauréat
(probabilité d’obtenir le bac à l’issue
d’une scolarité entière dans le lycée, y compris en redoublant) et le taux de mentions
(nombre de bacheliers avec mentions / nombre de présents au bac).
14
Sur le modèle des Indicateurs de Valeur Ajoutée des Lycées (IVAL), la DEPP a mis
en place un IVAC (Indicateurs de Valeur Ajoutée des Collèges) prenant en compte la
réussite au diplôme national du brevet ainsi que l'ensemble du parcours des élèves au
collège. Ils sont consultables, depuis 2018, par les chefs d’établissement
via
APAE
(Aide au Pilotage et à l’Auto
-
évaluation), l’outil de pilotage qui leur est destiné.
15
Taux attendu : taux théorique q
ui découlerait de l’application à l’établissement, en
fonction des
élèves qu’il accueille
, des taux moyens nationaux.
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LE PROJET D’ÉTABLISS
EMENT, UNE DÉMARCHE
QUI PEINE À S’IMPOSE
R
21
Le Conseil d’évaluation de
l'École
Cette instance est chargée d'évaluer en toute indépendance
l'organisation et les résultats de l'enseignement scolaire.
Ses principales missions sont de :
-
veiller à la cohérence des évaluations, nationales et internationales ;
-
donner un avis sur les méthodologies, les outils et les résultats de
ces évaluations ;
-
définir le cadre méthodologique et les outils des autoévaluations et
des évaluations des établissements ;
-
établir une synthèse des différents travaux d'évaluation portant sur les
acquis des élèves, les dispositifs éducatifs et les établissements
d'enseignement scolaire.
Les travaux du Conseil sont publics, ils ont vocation à éclairer les
pouvoirs publics et enrichir le débat public sur l'éducation.
Dans cette perspective, et à
la différence d’autres outils de pilotage
(contrat d’objectifs, lettre de mission etc.)
16
dont la cohérence globale est
devenue peu lisible,
le projet d’établissement
constitue la pièce maîtresse
d’une démarche évaluative au regard des besoins particuliers
de l’EPLE et
des objectifs
d’
amélioration de l
a qualité de l’enseignement comme de la
qualité d’apprentissage des élèves.
Une pluralité d’outils de pilotage
Le chef d'établissement assure le pilotage de l'établissement,
notamment dans le cadre de la lettre de mission
17
que lui adresse le recteur.
Dans chaque établissement, le projet d'établissement
18
définit les modalités
particulières de mise en œuvre des programmes nationaux et des orientations
nationales et académiques et précise les activités scolaires et périscolaires qui
y concourent. En cohérence avec le projet d'établissement, chaque chef
d'établissement propose au recteur un projet de contrat
19
fixant les objectifs à
atteindre à une échéance pluriannuelle sous forme d'un programme d'actions,
outil de dialogue entre le chef d'établissement et les autorités académiques.
16
Cf. annexe n° 2.
17
Note de service n° 2011-201 du 20-10-2011.
18
Article 18 de la loi d’orientation sur l’éducation du 10 juillet 1989, c
irculaire n° 90-
108 du 17 mai 1990.
19
Article 36 de la loi d’orientation et de programme pour l’avenir de l’école du 23 avril 2005.
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COUR DES COMPTES
22
L’essentiel réside alors dans l’identification d
es grands axes sur
lesquels le projet
d’établissement
repose, c'est-à-dire
, d’une part,
les efforts
que l'établissement choisit de développer pour améliorer sa valeur ajoutée
et surmonter les difficultés propres à la population qu’il accueille, et d’autre
part, le parcours scolaire qu’il entend déployer au service de la
réussite des
élèves et de leur orientation future. Ce faisant, le pr
ojet d’établissement
est
susceptible d’avoir des
répercussions en termes de curriculum scolaire
20
et
de parcours d’enseignement.
Il peut en effet offrir l’occasion de réaliser
des choix qui permettent
de prendre en compte les spécificités des élèves auxquels il
s’adresse
et
d’adapter en conséquence les modalités d’application de direc
tives
standardisées émanant de
l’administration centrale
. Comme le souligne
l’OCDE
21
, ce sont
les systèmes d’éducation accord
ant aux établissements
une plus grande marge d
e manœuvre pédagogique,
qui font état des
meilleurs résultats, à la condition toutefois que soient maintenus au niveau
national des examens finaux et standardisés.
En pareilles circonstances, l
’utilisation de la
marge d’initiative
laissée à l’établissement
scolaire peut permettre, selon les orientations de
la politique
envisagée par l’équipe
éducative, d’engager des
actions
spécifiques susceptibles d’avoir des
effets bénéfiques en termes de
réduction des inégalités et d’amélioration des résultats des élèves
.
II -
Des
marges de manœuvre restreintes
et diversement exploitées
À
la différence des écoles qui n’ont pas la personnalité juridique, les
collèges et les lycées jouissent, en qualité d’établissements publics, d’une
certaine autonomie, encadrée par le décret du 30 août 1985 modifié portant
statut des EPLE. Ce décret énumère la liste des domaines où
l’établissement exerce sa
«
responsabilité
22
», mais celle-ci est encadrée
(article L. 311-2) et réglementée.
20
Un curriculum est en ensemble d'actions planifiées pour susciter l'instruction : il
comprend la définition des objectifs de l'enseignement, les contenus, les méthodes (y
compris l'évaluation), les matériels (y compris les manuels scolaires) et les dispositions
relatives à la formation adéquate des enseignants.
21
OCDE,
Perspectives des politiques de l'éducation 2015. Les réformes en marche
, 2015 ;
OCDE, « Autonomie et responsabilisation des établissements d'enseignement : quel
impact sur la performance des élèves ? »,
Pisa à la loupe
, 2011 ; J. Scheerens et
R. Maslowski, « Autonomie des établissements scolaires :
des moyens à la recherche d’un
objectif »,
Revue française de pédagogie
, n° 164, juillet-septembre 2008.
22
Terme préféré à celui d’autonomie dans le décret de 1985.
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LE PROJET D’ÉTABLISS
EMENT, UNE DÉMARCHE
QUI PEINE À S’IMPOSE
R
23
Les collèges, les lycées, les écoles régionales du premier degré et les
établissements régionaux d’enseignement adapté (EREA) disposent ainsi,
en matière pédagogique et éducative, d’une autonomie
23
qui porte sur :
-
l
’organisation de l’établissement en classes et en groupes d’élèves, ainsi
que les modalités de répartition des élèves ;
-
l
’emploi des dotations en heures d’enseignement et, dans les lycées,
d’accompagnement personnalisé mises à la disposition de l’établissement
dans le respect des obligations résultant des horaires réglementaires ;
-
l
’organisation du tem
ps scolaire et les modalités de la vie scolaire ;
-
l
a préparation de l’orientation et de l’insertion sociale et professionnelle
des élèves ;
-
la définition, compte tenu des schémas régionaux, des actions de formation
complémentaire et de formation continue destinées aux jeunes et aux adultes ;
-
l
’ouverture de l’établissement sur son environnement social, culturel,
et économique ;
-
le
choix de sujets d’études spécifiques à l’établissement, en particulier
pour compléter ceux qui figurent aux programmes nationaux ;
-
s
ous réserve de l’accord des familles pour les élèves mineurs, les activités
facultatives qui concourent à l’action éducative organisées à l’initiative de
l’établissement
à
l’intention
des
élèves,
ainsi
que
les
actions
d’accompagnement pour la mise en œuvre des dispositifs de réussite
éducative définis par l’article 128 de la loi
n° 2005-32 du 18 janvier 2005
de programmation pour la cohésion sociale.
Pour autant, les chefs d’établissement, comme les équipes éducatives,
saisissent relativement peu les marges d’autonomie qui leur sont offertes.
A -
Des moyens insuffisamment corrélés
aux difficultés scolaires
L’État a la charge de la
pédagogie et des dépenses afférentes : pour
l’essentiel,
moyens
en
personnels
enseignants
et
dépenses
de
fonctionnement à caractère pédagogique. Il attribue également aux EPLE
des crédits pédagogiques spécifiques au titre de dispositifs nationaux
comme « les cordées de la réussite » ou « devoirs faits »
24
.
23
D’autres articles définissent l’autonomie, de façon plus précise et plus étendue pour le
lycée (article D. 333-13) que pour le collège (article D. 332-
5). À cette liste, s’ajoutent le
rapport d’activités (art.
15-
8 de la loi et 16 du décret), le projet de l’établissement,
le règlement intérieur (art. 3 du décret) et le budget (art. 15-9 de la loi et 16 du décret).
24
Au total, le montant des crédits pédagogiques versés aux EPLE s’élevait en 2021 à 36,3
M€
(source RAP 2021).
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COUR DES COMPTES
24
La détermination des moyens d’enseignement pour chaque
académie s’appuie sur les propositions élaborées par la direction générale
de l’enseignement scolaire (DGESCO) dans la limite des moyens prévus
en loi
de finances. Elles permettent, dans un premier temps, d’éclairer les
échanges entre l’administration centrale et les académies au travers d’
une
phase de dialogue de gestion et participent de la décision finale sur les
mesures de rentrée décidées par le ministère.
1 -
Les moyens d’enseignement et leurs modalités d’allocation
Aux termes de l’article L.
111-
1 du code de l’éducation, la répartition
des moyens du service public de l’éducation doit ten
ir compte des différences
de situation, notamment en matière économique, territoriale et sociale.
Pour
l’enseignement secondaire public
, celle-ci prend notamment
appui s
ur l’indice de positionnement social (IPS
25
), la part de boursiers, les
caractéristique
s territoriales, l’offre de formation et tient compte des
besoins éducatifs particuliers,
tels que les unités localisées pour l’inclusion
scolaire (ULIS) ou les unités pédagogiques pour élèves allophones
nouvellement arrivés. Si ce
travail d’analyse permet
de définir les moyens
alloués à chaque académie, les crédits du programme 141
enseignement
scolaire public du second degré
ne sont pas fléchés vers tel niveau de
formation, tel département ou, à plus forte raison, tel ou tel établissement.
a)
Le cadre général
L
es crédits d’État destinés aux EPLE
sont en effet attribués aux
recteurs d’académie sous la forme d’une enveloppe globalisée au sein de
laquelle la fongibilité est possible. Cette enveloppe est déterminée en
fonction des priorités ministérielles et des
effectifs d’élèves, des emplois
d’enseignants et de
s critères précités. Il appartient aux recteurs de répartir ces
moyens en fonction des besoins de l’ensemble des structures scolaires
, ce qui
explique que le mode de calcul et que les clés de répartition de la dotation
horaire globale varient d’une académie à une autre
26
.
Les moyens des lycées sont généralement gérés par les services du
rectorat, tandis que ceux des collèges sont délégués aux directeurs
académiques des services de l’
éducation nationale (DASEN). Certaines
académies ont fait le choix de déconcentrer totalement la gestion des moyens
au niveau des
direction des services départementaux de l’éducation nationale
(DSDEN), le recteur opérant les arbitrages entre les départements.
25
Cf. annexe n° 4.
26
Cf. annexe n° 4.
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LE PROJET D’ÉTA
BLISSEMENT, UNE DÉMA
RCHE QUI PEINE À S’I
MPOSER
25
L’allocation des moyens est en principe précédée d’un dialogue de gestion
entre les services académiques et l’équipe de direction des établissements. Ce
dialogue est cependant loin d’être systématique, comme l’illustre le sondage
diligenté par la Cour révélant que 55 %
des chefs d’établissement déclarent ne pas
avoir de dialogue de gestion avec les services académiques.
Lorsqu’il existe, ce dialogue se limite à une confrontation des
prévisions d’effectifs de la rentrée suivante et de leurs conséquences s
ur les
ouvertures ou fermetures de structures. Hormis les collèges situés en zone
d’éducation prioritaire qui bénéficient de moyens plus importants,
l’allocation des moyens est peu discriminante tant au regard des inégalités
sociales et territoriales que des résultats.
b)
La dotation horaire globale dite « DHG »
Les moyens en personnels d’enseignement sont attribués aux
établissements sous la forme d’une
dotation horaire globale dite « DHG »
composée d’heures postes (HP) qui correspondent aux emplois définit
ifs ou
provisoires d’enseignants, ainsi que d’heures supplémentaires année (HSA)
susceptibles d’être assurées tout au long de l’année par ces mêmes enseignants
27
.
Le volume des heures d’enseignement de la DHG est défini en
tenant compte du nombre de divisi
ons (classes) par niveau d’enseignement
et des grilles horaires réglementaires qui constituent le socle d’heures à
dispenser à chaque élève :
26 heures hebdomadaires d’enseignement en
collège ou 28 heures en classe de seconde.
À ce socle d’heures
réglement
aires s’ajoutent des heures dont l’utilisation est laissée à la libre
appréciation du chef d’établissement et qui constituent
« la marge
d’autonomie
». Le nombre de ces heures par niveau est également fixé par
les textes
28
. Cette marge permet de financer des enseignements facultatifs ou
de procéder à des dédoublements de classes ou à de la coanimation.
Les heures réglementaires peuvent être abondées ou pondérées en
fonction de certains critères. Ainsi, les heures réalisés dans un
établissement situé en zon
e d’éducation prioritaire renforcée (REP+) sont
pondérées d’un coefficient 1,1
29
. Par ailleurs, des heures dites
27
Cf. annexe n° 3.
28
3 h en collège, 12 h en seconde et 8 h en première et terminale. En collège, «
cette dotation
horaire attribuée à l'établissement lui permet de favoriser le travail en groupes à effectifs
réduits et les interventions conjointes de plusieurs enseignants. En outre, elle peut être
utilisée pour proposer un ou plusieurs enseignements facultatifs
» (arrêté du 16 juin 2017).
29
Il en va de même pour les enseignants qui effectuent leur service dans un cycle
terminal général et technologique (« heure de première chaire »). Dans les sections
STS, ce coefficient est porté à 1,25.
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COUR DES COMPTES
26
« statutaires » sont allouées à certains enseignants
30
. Enfin, les dispositifs
pédagogiques particuliers présents dans l’établissement
, tels que les classes
à horaires aménagés,
les sections d’enseignement général et professionnel
adapté (SEGPA) ou
les unités localisées pour l’inclusion scolaire (
ULIS)
font l’objet de moyens
spécifiques.
Pour ajuster les moyens humains aux nécessités horaires des
disciplines, le chef d’établissement dispose dans sa dotation horaire d’un
certain nombre d’heures supplémentaires annuelles (HSA) qui permettent de
résorber les écarts entre les heures poste disponibles et la répartition souhaitée.
La Cour a évalué le volume de la dotation globale des EPLE en
heures, bien que les données quantitatives dont elle dispose soient à prendre
avec précaution. Selon son estimation, celui-ci se situe entre 5,88 M
d’heures
et 5,94 M
d’heures, au sein desquelles la part réservée à l’exercice
de la responsabilité propre des établissements est marginale.
Tableau n° 1 :
estimation du montant de la DHG des EPLE publics
au niveau national, en heures
31
Collèges
LGT
LP
Total
DHG min.
3 180 000
1 589 000
1 114 000
5 884 000
DHG max.
3 183 000
1 631 000
1 124 000
5 938 000
Source : Cour des comptes
À ce jour, ni le ministère ni les académies interrogées n’ont développé
de méthode permettant de connaître précisément le montant des marges de
manœuvre sur lesquelles les établissements ont réellement la main
, c'est-à-
dire ne faisant l'objet d'aucun pré-fléchage. La Cour a néanmoins cherché à
estimer le coût des heures d’autonomie pour les seuls collèges
32
, les
modalités de déploiement de la DHG en lycée général et professionnel étant
plus complexes dans le contexte de la réforme du lycée
33
.
30
Les horaires statutaires
sont les heures allouées aux enseignants du fait de tâches
supplémentaires. En raison
de la réforme des statuts d’août 2014 seules les 3
heures
UNSS pour les professeurs d’EPS et les heures de labo
ratoire de sciences demeurent.
31
Données obtenues à partir d’une estimation d’un rapport H/E moyen de 1,14 à 1,42 par
élève en collège ; 1,24 à 1,28 en lycée général et de 2,20 à 2,25 en lycée professionnel,
rapportées aux effectifs par niveaux de la rentrée 2021 (source RERS 2022).
32
Sur une année scolaire de 36 semaines à partir d’un coût moyen pondéré d’heure
d’enseignement en collège.
33
IGÉSR
,
Évaluation de la mise en œuvre des enseignements optionnels au sein du nouveau
lycée général et technologique,
n° 2021-106, juin 2021
.
Le rapport défend :
« l'existence d'une
taille critique d'établissement nécessaire pour permettre le plein déploiement de la réforme.
[…], cette taille pourrait être proche d'une
capacité de 950 à 1 000 élèves ou de neuf divisions
par niveaux. Pour les lycées d'une taille inférieure, il est très difficile de parvenir avec la seule
marge d'autonomie à remplir à la fois l'objectif d'accompagnement des élèves, de financement
des dédoublements et de proposition d'une offre d'enseignements optionnels »
.
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LE PROJET D’ÉTABLISS
EMENT, UNE DÉMARCHE
QUI PEINE À S’IMPOSE
R
27
Tableau n° 2 :
estimation du coût en
des heures d’autonomie
en collège
34
Nombre de divisions en collèges (source : RERS 2022)
107 313
Nombre d'heures hebdomadaires d'enseignement en collège (29 h)
3 112 077
dont 3 h d'autonomie minimum hebdomadaires
321 939
Coût des heures d’autonomie (en euros)
1 260 400 000
Source : Cour des comptes
Selon cette estimation
, le coût des marges d’autonomie des
collèges,
en heures d’enseignement, serait de l’ordre de 1,26
Md
€.
Outre la DHG, les établissements reçoivent une
enveloppe
d’indemnités pour missions particulières
35
(IMP). Certaines activités
accomplies par les enseignants en dehors du face-à-face pédagogique, comme
la coordination disciplinaire, peuvent ouvrir droit, depuis le décret du 27 avril
2015, à l’attribution de cette gratification dont le montant est modulé en
fonction de la charge effective de travail nécessité par leur accomplissement
36
.
Entre
2016 et 2021, l’enveloppe nationale consacrée à ces
indemnités pour le second degré public a diminué de 3,7 %.
Tableau n° 3 :
évolution des IMP au niveau national, en
M€
Programme
2016
2017
2018
2019
2020
2021
P. 140 : enseignement scolaire public 1
er
degré
1,3
6,2
nd
P. 141 : enseignement scolaire public 2
nd
degré
118,5 118,5 114,1 114,1 114,1 114,1
P. 230 :
vie de l’élève
1,8
6,1
6,1
8,2
8,3
P. 139 : enseignement privé 1
er
et 2
nd
degrés
15,4
15,4
15,4
15,6
15,4
Nd
Total
133,9 135,7 135,6 137,1 143,9 122,4
Source : MENJS
Le chef d’établissement a également la possibilité de solliciter auprès du
rectorat la transformation d’HSA non utilisées au sein de la DHG en
heures
supplémentaires effectives (HSE)
. Ce reliquat d’heures permet ainsi de rétribuer
ponctuelle
ment en fin d’année des enseignants impliqués dans des projets
pédagogiques au-delà de leurs obligations réglementaires de service (ORS). En
tout état de cause, les moyens de gratification dont il dispose sont limités.
34
Estimation du coût des heures d’autonomie en collège sur une année scolaire de
36
semaines, réalisée à partir d’un coût moyen pondérée d’heure d’enseignement en collège.
35
DEPP,
Les missions particulières des enseignants dans les établissements du second
degré en 2020-2021
, note d’information n°
22.33.
36
Il s’agit de la coordination de disciplines ou de cycle ou de niveau d’enseignement ou
de l’exercice d’une mission de référent (culture, numérique, décrochage, etc.) ou «
autres
missions d’intérêt pédagogique ou éducatif définies par le chef d’établissement
conformément aux orientations académiques et orientations du projet d’établissement
»
(décret n° 2015-475 du 27 avril 2015).
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28
En complément de la DHG, les établissements peuvent recevoir des
moyens de la part du ministère ou de leur académie
pour mettre en œuvre
des projets pédagogiques
37
.
2 -
Une mise en relation avec les résultats des élèves encore à construire
La mise en relation des résultats des élèves avec les moyens attribués
ne fait pas nécessairement partie des pratiques de gestion déployées au sein de
l’ensemble des services déconcentrés et ne pourra être réellement opérante que
si le lien de causalité peut être objectivé et évalué. 60 % des chefs
d’établiss
ement déclarent ainsi que, lorsque le dialogue de gestion a lieu, les
indicateurs de performance n’ont pas, ou très peu, d’impact sur les moyens qui
leur sont attribués
38
.
À rebours de ce mouvement, l’expérimentation des contrats locaux
d’accompagnement (CLA) s’inscrit dans une dynamique visant à corriger
les inégalités non prises en compte par la carte de l’éducation prioritaire.
L’expérimentation des contrats locaux d’accompagnement (CLA)
Afin d’apporter une réponse graduée aux difficultés des territoires
ruraux et périphériques, des contrats locaux d’accompagnement (CLA) sont
expérimentés depuis la rentrée 2021 dans les académies de Lille, Nantes et Aix-
Marseille. Les CLA s’adressent aux écoles et établissements qui peuvent être
proches des critères de l’
éducation prioritaire, ou situés dans des territoires
confrontés
à des chocs
conjoncturels, ou bien
ayant des besoins
d’accompagnement particuliers. Les établissements, qui s’engagent sur des
objectifs pédagogiques, bénéficient pour les mettre en œuvre de
moyens ciblés
et adaptés
39
. Le dispositif a été élargi à 12 nouvelles académies à la rentrée 2022.
L’expérimentation des contrats locaux d’accompagnement (CLA)
s’est faite à moyens nationaux constants. C’est ainsi que les IMP ont été
financées par transform
ation d’heures supplémentaires issues de la réserve
de gestion du responsable de programme.
37
À l’exemple des «
cordées de la réussite
» ou de l’offre relative aux projets d’éducation
artistique et culturelle accessible
via
la plateforme numérique ADAGE. Déployée depuis
janvier 2020 dans toutes les académies, cette dernière est accessible par l’intranet
professionnel des personnels de l’éducation nationale, les porta
ils académiques et le
portail national Pléiade. Elle permet également l’accès aux offres du Pass Culture.
38
35
% répondent que le dialogue de gestion et les indicateurs de performance n’ont
pas du tout d’impact sur les moyens qui leur sont attribués et 25
% répondent «
non
plutôt pas
» à la question.
39
99 écoles, 33 collèges et 40 lycées ont ainsi été retenus dans pour mettre en œuvre le
dispositif, à compter de la rentrée 2021, pour "une durée de trois ans". Les académies
retenues bénéficient pour le second degré, de 450 IMP et environ 221 500
de crédits
pédagogiques. Les dispositifs "devoirs faits", "école ouverte" et les fonds sociaux sont
abondés à hauteur de 350 000
€ (chiffres MENJS)
.
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LE PROJET D’ÉTABLISS
EMENT, UNE DÉMARCHE
QUI PEINE À S’IMPOSE
R
29
Dans une note d’étape de l’IGESR
de janvier 2022, la mission de
suivi pointe les premiers effets bénéfiques de ce processus, en termes de
reconnaissance de l’engagement des personnels et de relance d’une
dynamique collective au sein des établissements concernés. Si ce dispositif
semble répondre à un besoin d’adaptation progressive des
moyens aux
spécificités de certains territoires et publics, il est toutefois possible de
s’interroger sur le choix de recourir à un
outil contractuel supplémentaire
venant
s’ajouter à une multitude d’
instruments
déjà à l’œuvre plutôt que
d’
engager un proc
essus d’
évolution plus généralisée des modalités
d’allocation des moyens
selon ce même principe de progressivité et tenant
compte de la situation géographique et sociale des établissements.
Certaines académies ont fait, en effet,
le choix d’une allocation
progressive des moyens afin de prendre en compte les caractéristiques des
élèves à partir de critères objectifs élaborés par la d
irection de l’
évaluation, de
la prospective et de la performance (DEPP) et mis à disposition de ses services
déconcentrés par le m
inistère de l’
éducation nationale et de la jeunesse.
Ainsi, l’académie d’Aix
-Marseille attribue des moyens supplémentaires
aux collèges et lycées labellisés « éducation accompagnée » accueillant des
populations fragiles socialement
40
. Les collèges sont classés en cinq catégories
selon trois indicateurs :
le taux de boursiers, le taux d’élèves défavorisés (IPS)
et le taux de retard des élèves à l’entrée en 6
ème
. Outre la dotation structurelle et
les heures réglementaires, les établissements sont attributaires
d’
une enveloppe
d’autonomie qui varie en fonction de la catégorie à laquelle ils appartiennent
41
.
L’académie de Nancy
-
Metz a également fait le choix d’une
allocation progressive des moyens pour les lycées généraux et
technologiques équivalente à 1 496 heures (soit 14,6 %
de l’enveloppe
horaire des LGT) et assise sur trois critères :
la typologie des lycées :
proportion d’élèves résidant dans une zone
rurale
42
, composition sociale de
l’établissement mesurée par le biais de
l’IPS, isolement du lycée dont rend compte la distance le séparant de
l’établissement le plus proche
;
l
’ouverture
des
enseignements
optionnels
en
terminale
générale
(mathématiques complémentaires, mathématiques expertes, DGEMC) ;
une dotation complémentaire en séries STMG et STI2D est ajoutée pour
les enseignements spécifiques surnuméraires en rapport avec le nombre
de divisions.
40
Ce label, créé à la rentrée 2015,
permet de prendre en compte l’hétérogénéité des
établissements qui ne sont pas en éducation prioritaire - ou qui en ont été sortis - en les
classant en 5 catégories du moins au plus favorisé.
41
Les collèges en éducation prioritaire continuent de bénéficier de la pondération
réglementaire des heures.
42
Au sens de l’Insee.
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30
L’académie a également mis en œuvre une typologie des collèges
(publics accueillis, ruralité, résultats aux évaluation) qui a permis
d’améliorer le taux d’encadrement à la rentrée 2022
43
.
B -
Une capacité variable des établissements à se saisir
de leurs
marges de manœuvre
Les EPLE disposent,
d’une part, de moyens d’enseignement qui
constituen
t l’essentiel de leurs ressources et, d’autre part, de moyens
financiers attribués sous forme de subventions par la collectivité locale de
rattachement (dotation globale de fonctionnement) et, dans une moindre
mesure, par l’État (crédits pédagogiques, bour
ses, etc.).
1 -
Les différents leviers à la main des établissements
a)
La mise en œuvre de mesures propres à l’établissement
Comme la composition des classes
44
, l’offre de formation et
l’orientation des élèves, l’utilisation de la
dotation horaire globale (DHG)
par les établissements est un champ où les personnels de direction prennent
des mesures dont la portée pédagogique est évidente tant certaines
modalités de prise en charge pédagogique des élèves peuvent se révéler
coûteuses en termes de moyens sans pour autant favoriser la réussite. Une
fois les horaires réglementaires financés pour chaque division, il n’est pas
rare, dans certains EPLE,
que les marges de manœuvre soient obérées par
des mesures et sujettes à discussion (large éventail de la carte des langues,
organisation systématique par groupes pour certaines disciplines, réductions
de service accordées à certains enseignants, etc.) plutôt que mobilisées par la
promotion d’actions novatrices. Cette
pratique, surtout répandue dans les
établissements accueillant un public socialement favorisé, laisse peu de
latitude pour décliner une politique d’établissement proactive.
43
La réforme de la formation des enseignants se traduit par des moyens supplémentaires
à la rentrée 2022 pour l’académie. Les fonctionnaires stagiaires titulaires d’un master
MEEF sont désormais affectés en établissement à temps plein. Cela se traduit par des
moyens supplémentaires que le rectorat a choisi de répartir sur tous les établissements
en fonction de leur catégorie.
44
À
l’occasion de la rentrée scolaire 2015,
le CNESCO, en partenariat avec le Syndicat
national des personnels de l’Éducation nationale (SNPDEN), a souhaité apporter un
éclairage sur les pratiques de composition des classes au collège et au lycée
.
Selon
l’enquête réalisée auprès de 478 chefs d’établissement, en collè
ge et en lycée, afin
d’analyser le processus de constitution des classes
, 93 %
des chefs d’établissement
estiment que la composition des classes a un effet important sur les résultats des élèves ;
84 %
des chefs d’établissement jugent que les classes de ni
veau ne sont pas pertinentes.
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LE PROJET D’ÉTABLISS
EMENT, UNE DÉMARCHE
QUI PEINE À S’IMPOSE
R
31
Il en est également ainsi de la possibilité donnée aux collèges de
moduler la répartition du volume horaire hebdomadaire par discipline, sous
réserve de respecter le volume horaire global pour la durée du cycle,
solution qui
n’a pas été s
aisie
faute d’adhésion de la part des enseignants.
À l’inverse, d’autres établissements font le choix d’utiliser leur
marge d’autonomie pour financer des di
spositifs plus souples permettant
de répondre aux besoins des élèves avec une plus grande réactivité et une
individualisation
accrue :
remédiation
disciplinaire,
séances
de
méthodologie, tutorat, remobilisation scolaire, etc. Ces dispositifs
impliquent souvent des enseignants volontaires et favorisent le travail en
équipe pluridisciplinaire.
La coanimation en classe
La coanimation est une pratique pédagogique
consistant en
l’intervention simultanée de deux enseignants auprès d’un même groupe.
Elle est à l’
origine
d’
une plus grande souplesse dans la pratique
d’enseignement. Cette modalité de travail constitue une alternative
complémentaire au dédoublement des classes notamment auprès des élèves
les plus en difficultés (REP, REP+).
Par ce biais, un enseignant peut faire cours pendant que le second est
présent auprès des élèves, en soutien dans la classe, au gré des besoins. Il
peut également être décidé de diviser la classe en plusieurs groupes ou de
l’organiser sous forme d’ateliers afin de placer les élèves
dans une position
d’apprentissage plus active.
Selon les établissements qui l’ont instaurée, cette pratique apporte de
réels bénéfices en termes de réussite scolaire des élèves et permet aux
enseignants d’échanger sur leurs pratiques professionnelles.
Dans tous les cas se pose la question de l’évaluation des actions
conduites et de leur impact réel sur l’apprentissage des élèves. Or, cette
démarche est loin d’être systématique.
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COUR DES COMPTES
32
Graphique n° 2 :
Part de la DHG sur laquelle les chefs
d’établissement estiment disposer d’un
e réelle autonomie
Source : Cour des comptes
Comme les travaux de la Cour l’ont relevé
45
, la marge d’autonomie
dont bénéficient les établissements est relativement limitée, et réside
principalement dans les heures non fléchées des grilles horaires dont
l’utilisation est laissée à la libre appréciation du conseil d’administration,
après avis du conseil pédagogique. Ce constat est confirmé par le sondage
diligenté par la Cour : 72 %
des chefs d’établissement estiment la part
d’autonomie dont ils disposent in
férieure à 5 %
46
, soit un niveau inférieur
à celui relevé par l’OCDE en 2015.
L’enquête a montré que
, hors éducation prioritaire, cette marge
apparaît d’autant plus aisée à mobiliser
, que la configuration de
l’établissement
permet
au
chef
d’établissement
d’envisager
une
mutualisation des moyens mis à sa disposition.
45
Cf. Cour des comptes,
L’
é
ducation nationale face à l’objectif de la réussite de tous
les élèves,
rapport public thématique, mai 2010. L
a Cour observait qu’au collège, une
fois remplies les obligations relatives aux grilles horaires définies au niveau national, il
ne reste généralement que 5 % à 10 % de la DHG
comme marge de manœuvre
.
46
30 % estiment
que la marge d’autonomie n’existe pas et 43
%
qu’elle n’est plutôt pas
suffisante.
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LE PROJET D’ÉTABLISS
EMENT, UNE DÉMARCHE
QUI PEINE À S’IMPOS
ER
33
Des actions en faveur des élèves en très grande fragilité
au collège Edgard Quinet à Marseille (REP+)
Le projet d’établissement vise à mettre en œuvre un parcours ciblé
sur les élèves en très grande fragilité. De nombreuses actions y sont
conduites en faveur de la lutte contre le décrochage scolaire (en réseau) avec
trois sessions annuelles de remobilisation des élèves en partenariat avec la
L
igue de l'enseignement, la mise en place d’une cellule hebdomadaire de
veille pour les élèves en difficultés et l’ouverture de classes
« prépas
métiers » avec heures de découverte professionnelle et deux semaines de
stage dans l'année.
Néanmoins, dans certaines situations, le classement du collège en
éducation prioritaire ou le choix du rectorat de procéder à une allocation
progressive des moyens selon les caractéristiques de l’établissement
peuvent accroître cette part d’autonomie.
b)
Une mutualisation des moyens entre EPLE encore limitée
De manière générale, les collèges et les lycées sont séparés
géographiquement et dépendent de collectivités différentes pour les
investissements et une partie du fonctionnement, ce qui peut se révéler
complexe lorsqu'il s'agit d'une cité scolaire regroupée au sein d'un
ensemble commun de bâtiments. Pourtant, une telle formule ne manque
pas d’atouts. L'un des avantages provient de la mutualisation rendue
possible à plusieurs niveaux. Le premier concerne les investissements, la
région étant le plus souvent maître d'ouvrage sur l'ensemble de la cité
scolaire et le département versant ensuite la part qui lui revient. Le second
porte sur les moyens mis à disposition du chef d’établissement.
Comme la Cour a pu le constater, la démarche pédagogique
entreprise est en effet à l'image des équipements communs. Le projet
d'établissement, élaboré au niveau de la cité scolaire, permet alors de
prendre en compte l'élève de la sixième à la terminale, de fédérer les
énergies et de définir une politique d'actions partagées par l'ensemble de la
communauté éducative. L'originalité du projet réside alors dans son
articulation avec la construction d’un parcours de l’élève de son entrée en
6
ème
au baccalauréat. Très souvent, les professeurs enseignent sur les deux
établissements, ce qui facilite l'accompagnement de l'élève et la continuité
pédagogique lors du passage du collège au lycée.
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COUR DES COMPTES
34
La mise en commun de moyens horaires à la Cité Scolaire Pierre
et-Marie Curie à Neufchâteau
La cité scolaire Pierre et Marie Curie à Neufchâteau (Vosges) est
composée de trois entités (collège avec
section d’enseignement général et
professionnel
adapté
[SEGPA],
lycée
d’enseignement
général
et
technologique [LEGT],
section d’enseignement
professionnel [SEP]) qui
accueillent des élèves de la 6
ème
à la terminale ainsi que des étudiants en BTS
management commercial opérationnel [MCO] et en diplôme national des
métiers d’art et du design [
DN MADE]
. D’importants travaux de
restructuration ont été entrepris ces dernières années. Ils ont notamment
concerné la réfection de l’internat désormais labellisé
«
internat d’excellence
».
Dans ce contexte, l’ensemble scolaire, au
-delà de la mutualisation du
matériel pédagogique de chacune des entités qu’il
favorise, peut permettre
la mise en commun de certains moyens horaires alloués par l’académie et
ainsi renforcer les marges de manœuvre à la main de de la structure. C’est
ainsi qu’en une ventilation agile des quatre parts de la dotation globale
allouée à la cité scolaire (SEGPA, collège, LEGT, SEP) permet à
l’établissement d’enclencher une véritable politique d’inclusion dès la
classe de sixième.
Plus largement, depuis quelques années, et conformément à un
mouvement observé par l’OCDE
47
, certains établissements renforcent leur
collaboration, par la formation de réseaux, ou le partage de ressources
48
.
En France,
les cadres d’animation de proximité au niveau territorial
,
recouvrent plusieurs dénominations
49
. Ces réseaux ne constituent pas un
échelon hiérarchique supplémentaire, mais sont conçus comme des lieux
d’animation pédagogique et de concertation, bâtis autour de la notion de
parcours des élèves.
À ce titre, ils peuvent constituer un levier supplémentaire à
l’utilisation de
leur
s marges de manœuvre
par les établissements qui entrent
alors dans une logique de complémentarité et de responsabilité partagée sur
un territoire commun.
47
OCDE,
Améliorer la direction des établissements scolaires, volume 1 : politiques et
pratiques
, 2008 ; OCDE, « Gouvernance des établissements, évaluations et
responsabilisation », dans
PISA 2012Results : What Makes Schools Successful (Volume
IV) : Resources, Policies and Practices
, Éditions OCDE, Paris, 2014.
48
Cf. annexe n° 6, la collaboration scolaire dans différents pays.
49
« Bassins
d’éducation et de formation
», « r
éseaux d’unités d’enseignement
», « zone
d’animation pédagogiques
», «
réseau d’établissements
», etc.
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LE PROJET D’ÉTABLISS
EMENT, UNE DÉMARCHE
QUI PEINE À S’IMPOSE
R
35
Dans les faits, cet impact semble cependant limité. En effet, 62 %
des chefs d’établissements interrogés par la Cour déclarent que l’échelon
d’animation local est sans effet sur leurs marges de manœuvre.
Depuis septembre 2017, l’académie d’Aix
-Marseille a développé
une politique volontariste en faveur des réseaux d’établissements
qui
s’illustre notamment par
la mise en place d’actio
ns de formation à
destination des enseignants.
Le réseau, échelle de mise en œuvre d’actions de formation
Le sujet de la continuité « collège-lycée » a été choisi comme thème
pour élaborer un programme de formation à destination des enseignants du
réseau « Vieux Port » à Marseille. Pour ce faire, deux pôles ont été
constitués, un pôle transversal (orientation, suivi de cohorte, outils de
liaison et de transmission d’informations concernant les élèves, etc.) et un
pôle disciplinaire (langues vivantes, mathématiques, français, histoire-
géographie et sciences).
Des concertations ont été organisées avec des enseignants et des
personnels d’éducation pour recueillir leurs besoins en formation et un
véritable plan de formation a ensuite été établi pour y répondre.
L’aboutissement de ce travail autour de la liaison collège
-lycée doit mener,
à terme, à l’expérimentation du conseil de cycle 5
50
.
Ces collaborations ont également vocation à construire la carte de
formation des établissements, dans une logique de mutualisation et de
complémentarité. L
’offre de formation
constitue un élément essentiel de
l’identité d’un EPLE. Le chef d’établissement joue un rôle important dans
sa construction,
même s’il
n’en est pas
le décideur final.
Cette organisation commune peut notamment permettre à des
établissements voisins de mutualiser une offre pédagogique pour certaines
spécialités de lycée et ainsi assurer une plus grande égalité d’accès des élèves
à la formation. Les visites en établissement de la Cour mettent néanmoins en
évidence les limites de ces enseignements mutualisés, notamment en cas de
difficulté de liaison géographique entre les deux établissements.
50
De la maternelle au lycée, cinq cycles pédagogiques se succèdent : cycle 1 (école
maternelle), cycles 2 et 3 (école élémentaire), cycles 3 et 4 (collège), cycle 5 (lycée).
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COUR DES COMPTES
36
2 -
Une disparité de moyens renforcée par l
’intervention
des collectivités
Au-delà
des
financements
obligatoires
qui
incombent
aux
collectivités départementales et régionales en matière de fonctionnement
courant des établissements scolaires du second degré, de construction et
d’entretien des bâtiments
51
, nombre d’entre elles font également le choix
de financer des projets éducatifs.
a)
Le développement de politiques éducatives locales
Ces actions peuvent concerner de nombreux domaines, en matière
tant éducative que pédagogique :
l’éducation à la citoyenneté, la santé, la
pratique sportive, l’éducation artistique et culturelle (EAC) ou encore
l’éducation au développement durable. Elles peuvent recouvrir des formes
variées, allant de la subvention au dispositif « clé en main », liberté étant
laissée aux établissements de s’en saisir ou non.
Cet apport financier est loin d’être négligeable pour les EPLE
. En
effet, les moyens de fonctionnement complémentaires délégués par les
collectivités pour des actions pédagogiques peuvent s’avére
r supérieurs à
ceux de l’État et sont indispensables à la réalisation de projets. Dans les
établissements visités, l’apport de la collectivité dans le financement des
actions pédagogiques représente entre 70 et 80 % du budget de ces actions.
Le sondage diligenté par la Cour montre ainsi que 84 % des chefs
d’établissements déclarent recevoir des moyens spécifiques de la part de la
collectivité de rattachement pour des actions pédagogiques. Près de la
moitié d’entre eux (48
%) considèrent que la réalisation de certains projets
est tout à fait conditionnée à ces crédits
52
.
Les crédits accordés par la collectivité ne couvrent pas toujours
l’ensemble des dépenses qui peuvent alors nécessiter une participation de
l’établissement
53
. Parfois un apport complémentaire de la part de partenaires
51
Pour cela, elles versent à l’établissement une dotation globale de fonctionnement
(DGF) destinée à couvrir les dépenses de viabilisation, d’entretien et de maintenance
des locaux. Des dotations spécifiques (crédits pédagogiques, aides à la demi-pension,
financement de travaux, etc.
) complètent le budget de l’établissement qui peut être
abondé de ressources propres.
52
41 % estiment que la réalisation de certains projets est plutôt conditionnée.
53
En Occitanie, les lycées peuvent soumet
tre jusqu’à cinq projets dans le cadre de l’appel
à projets «
Occit’Avenir
». La région peut choisir de financer trois projets maximum par
établissement à raison de 12 000
€ par projet avec un autofinancement demandé de 20
%.
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LE PROJET D’ÉTABLISS
EMENT, UNE DÉMARCHE
QUI PEINE À S’IMPOSE
R
37
locaux ou d’un autre ministère peut également exister
54
. Ainsi, le collège Rosa
Parks de Toulouse (REP+) a obtenu une dotation du ministère de la culture de
50 000
sur trois ans pour le financement de l’orchestre de l’établisseme
nt,
qui permet entre autres l’achat des instruments de musique pour les élèves
55
.
La collectivité peut également accorder des crédits pour financer les
dépenses de transport des sorties scolaires et en faciliter ainsi la mise en
œuvre. Ces financements tiennent parfois compte de l’éloignement des
établissements
56
. Dans certaines situations, ce financement peut aussi
provenir d’une autre source (commune, intercommunalité). Ainsi, bien
qu’elles ne soient pas collectivité référente de l’établissement, certaines
municipalités contribuent à la mise en place de projets éducatifs, comme
c’est le cas pour le collège multisite de Saint
-André-les-Alpes avec le
financement de bus pour le transport des élèves dans le cadre des activités de
la section sportive dont les animateurs sont rémunérés par le département.
Souvent, ces actions sont construites en cohérence avec un « Projet
éducatif » ou « Pacte éducatif » local porté par la collectivité. Elles ont
vocation à compléter d’autres actions menées hors temps scolaire à
destination des jeunes du territoire. Ces projets doivent également entrer
en cohérence avec les projets et appels à projets thématiques portés par le
ministère de l’
é
ducation nationale, à l’exemple du dispositif des éco
-
délégués en matière de développement durable ou de la création du label
« Égalité filles-garçons »
en matière d’éducation à la citoyenneté. À ce
titre, un travail de concertation entre services académiques et collectivités
apparaît essentiel pour s’assurer que ces actions sont bien complémentaires
et n’entrent pas en concurrence entre elles.
Au quotidien, les relations entre conseils départementaux (CD) et
directions des services départementaux de l’
éducation nationale (DSDEN)
ainsi qu’entre rectorat et région sont fréquentes et resserrées. Au niveau
académique, des réunions régulières entre région et rectorat sont instituées au
cours desquelles sont abordés tant la situation des établissements que les sujets
éducatifs. S’y ajoutent de nombreux échanges liés à l’évolution des effectifs,
54
À titre d’exemple, le
ministère de la culture peut financer,
via
ses directions régionales des
affaires culturelles (DRAC), des résidences d’artistes en milieu scolaire ou encore certains
dispositifs sectoriels comme « Collège au cinéma » et « Lycéens et apprentis au cinéma » par
le biais de son opérateur, le Centre national du cinéma
et de l’image animée
(CNC).
55
Ce dispositif intitulé «
Orchestre à l’école
», en place depuis 2008 au niveau national,
repose sur un partenariat entre les collectivités et les établissements d’en
seignement
artistique proches de l’établissement.
56
Le conseil départemental de la Sarthe accorde une allocation de 5
par élève pour
les sorties scolaires pour les établissements situés en zone urbaine et de 10
pour les
établissements situés en zone rurale.
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38
à la carte des formations, aux campus des métiers et des qualifications, aux
missions relatives à l’orientation
57
ou au décrochage scolaire. Dans les
départements, de nombre
uses instances sont mises en œuvre pour créer des
points d’échange entre conseils départementaux et DSDEN.
Selon les
départements, cela peut prendre la forme de réunions régulières ; de réunions
annuelles, en présence des DASEN et de l’ensemble des chefs
d
’établissement
;
d’appels à projet pédagogique portés par les conseils
départementaux pour des subvention spécifiques, avec critères coconstruits
DASEN/CD ; de conseils départementaux de la vie collégienne, articulant
l’action des
conseils de la vie collégienne (CVC) des établissements.
Certaines
collectivités
modulent
la
dotation
globale
de
fonctionnement (DGF) pour appuyer certaines politiques ou priorités
locales. Ainsi, les financements octroyés par la collectivité peuvent tenir
compte de l’éloignement de l’établissement ou de son contexte socio
-
économique.
À titre d’illustration, le
conseil départemental de Haute-
Garonne module une partie de la dotation de fonctionnement des collèges en
fonction du taux de mixité sociale des EPLE. Ainsi, la part éducative a varié
en 2021 entre 22
et 70
par élève pour une moyenne de 54
58
.
Le conseil départemental des Bouches-du-Rhône accroît quant à lui
le montant des subventions accordées sur appel à projets pour les
établissements en éducation prioritaire
59
.
Le programme mixité dans le département de la Haute-Garonne
Afin de lutter contre la ségrégation scolaire, le conseil départemental
de la Haute-Garonne a initié en 2017 un programme visant à favoriser la
mixité sociale dans les collèges de l’agglomération de
Toulouse. Les élèves
de CM2 relevant des secteurs de deux collèges du quartier du Mirail classés
en éducation prioritaire renforcée ont progressivement été affectés à leur
entrée en 6
ème
dans onze établissements plus favorisés de l’agglomération
60
.
57
En pays de la Loire,
le cadre national de référence conclu entre l’État et Régions de
France a donné lieu à une déclinaison locale sous la forme d’une convention Rectorat /
région PDL précisant le rôle des partenaires État et de la région.
58
En 20
21, 57 collèges ont bénéficié d’un bonus sur les 118 collèges publics et privés
du département.
59
Cf. annexe n° 4.
60
Le collège Raymond Badiou a fermé à la rentrée 2020 et le collège Bellefontaine sera
fermé à la rentrée 2022, soit un total de 1 140 élèves. Deux nouveaux collèges doivent ouvrir
à la rentrée 2022 dans des quartiers socialement mixtes. Au total, le département a consacré
56
M€
à ce dispositif dont 0,9
M€
par an pour des mesures d’accompagnement.
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LE PROJET D’ÉTABLISS
EMENT, UNE DÉMARCHE
QUI PEINE À S’IMPOSE
R
39
Le département a mis en place 17 navettes, qui permettent un
transport direct et gratuit de ces élèves vers leur collège d’accueil. Le
département finance également des actions de médiation assurées par
l’Association de la Fondation Étudiante pour la Ville (AFEV)
durant la
pause méridienne, par l’animation d’ateliers thématiques
et par des
interventions en classe en lien avec les enseignants.
L’
éducation nationale a de son côté limité les effectifs de 6
ème
des
11
classes d’accueil du programme mixité sociale à 25
élèves
61
et mis à
disposition 6 « maîtres mixité sociale » qui font le lien entre les écoles
primaires du quartier et les collèges d’accueil, ainsi que des professeurs
« référents mixité »
chargés d’assurer l’accompagnement personnalisé des
élèves et l’aid
e au travail personnel.
Les premières évaluations du dispositif soulignent les effets positifs
sur les résultats des élèves
62
.
L’évaluation des dépenses des collectivités en faveur des actions
portées par le projet d'établissement des EPLE présente de réelles limites :
la nomenclature fonctionnelle inadaptée permet uniquement de répartir, par
secteur d’activité et par grande masse, les crédits ouverts au budget.
Certaines dépenses peuvent ainsi bénéficier aux activités pédagogiques
sans
pour
autant
être
comptabilisées
au
sein
de
la
fonction
« enseignement » mais par exemple dans la fonction « culture, jeunesse,
sports et loisirs ». Dès lors, la seule analyse des comptes administratifs des
collectivités par fonction ne permet pas d’évaluer de manière fiable la
dépense consentie en faveur des actions portées par le projet d'établissement
et l’effort financier global des collectivités.
En outre, comme la Cour a pu l’observer, les collectivités territoriales
adoptent des stratégies différentes pour leur intervention dans ce domaine.
Certaines participent au finance
ment de l’action en versant une contribution,
d’autres mettent à disposition des enseignants de véritables «
boîtes à outils »
construites par leurs services. Ces options peuvent être très hétérogènes
d’une collectivité à l’autre, en fonction de la taille
de celle-ci, des ressources
dont elle dispose et des priorités de l’assemblée délibérante.
61
Cette mesure a représenté l’équivalent de 17 divisions durant l’année scolaire 2020
-
2021. Ces moyens ont été prélevés sur la dotation départementale.
62
63 % des élèves de la première promotion du collège Badiou à Toulouse à avoir
bénéficié du dispositif de mixité sociale ont obtenu le DNB (contre 50 % auparavant)
et un tiers a eu plus de 12 (contre 4,6 % des précédentes promotions de collégiens de
Badiou), selon un bilan du dispositif mixité sociale présenté le 6 octobre 2021,
Dépêche
AEF 660028
du 8 octobre 2021.
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COUR DES COMPTES
40
Comme le prévoit le c
ode de l’éducation
63
, des conventions peuvent
également être signées entre les conseils régionaux et départementaux,
d’une part,
et les établissements scolaires,
d’autre part
, précisant
notamment les modalités d’exercice de leurs compétences respectives.
En
complément, il n’est pas rare que les collectivités se dotent d’outils
d’évaluation. À ce titre, l’enquête
« Collèges » publiée fin mai 2021 par
l’Assemblée des
départements de France fait ressortir des relations
satisfaisantes entre les collectivités et les chefs d’établissements
64
. Elle a
montré que si certaines collectivités mettent en place leur propre dialogue
de gestion opérationnel avec les établissements, elles ne sont par ailleurs
que très peu associées au dialogue de gestion mené par les services
académiques avec les EPLE. Dans le cadre de l’enquête menée par la Cour,
seuls 6 % des d
épartements ayant répondu précisent qu’ils sont toujours
associés à ce dialogue de gestion
65
. Ce constat conduit à s’interroger sur
les modalités d’articulation
entre les moyens humains déployés par le
ministère et les moyens matériels et financiers pouvant être apportés par la
collectivité de référence.
La Cour remarque également que la répartition des compétences
entre les départements et les régions peut parfois complexifier le parcours
des élèves, comme cela peut être le cas lorsque conseils régionaux et
départementaux ne partagent pas les mêmes priorités en matière de
sectorisation scolaire. En ce domaine, l’amélioration de la fluidité du
parcours devrait être au cœur de l’intervention des collectivités et des
services académiques.
b)
Les contractualisations d’initiative nationale au service
de « stratégies éducatives » locales
Pour contrecarrer la progression des inégalités de destin, des
mesures
nationales
ont
été
mises
en
œuvre
pour
renforcer
l’accompagnement des jeunes à chaque étape de leur parcours.
Le projet des « Cités éducatives » relève de ces dispositifs.
63
Cf. article L.421-23.
64
14 départements déclarent entretenir un niveau de relation très satisfaisant avec leurs chefs
d’établissements, 26 ont des relations satisfaisantes, 6 les déclarent correctes et 2 informent
que leurs relations sont dégradées.
65
6 % parfois, 13 % rarement, 74 % jamais.
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LE PROJET D’ÉTABLISS
EMENT, UNE DÉMARCHE
QUI PEINE À S’IMPOSE
R
41
Les Cités éducatives
Le projet est né d’une expérimentation en 2017 à Grigny (91). Au
printemps-été 2018, dans le cadre de la co-construction de la feuille de route pour
la politique de la ville
, il a d’abord été porté par un groupe de travail national et
par le rapport Borloo, avant que son essaimage ne soit décidé, en juillet 2018,
dans une soixantaine de quartiers sans mixité, avec des moyens dédiés. Le projet
« Cités Éducatives » est devenu un programme national en 2019.
Les objectifs poursuivis consistent à mobiliser et structurer tous les
acteurs de la communauté éducative (État, collectivités locales, parents,
associations, intervenants du périscolaire, travailleurs sociaux, écoles et
collèges, etc.
) autour d’enjeux éducatifs partagés pour consolider la prise en
charge des enfants et des jeunes de quartiers prioritaires de la politique de
la ville, depuis la petite enfance jusqu’à leur insertion professionnelle, à tous
les temps et dans tous les espaces de vie.
Une démarche analogue a été engagée en faveur des zones rurales et des
petites villes à la suite du constat dressé dans le rapport de la Mission orientation
et égalité des chances dans la France des zones rurales et des petites villes, publié
en mars 2020
66
qui soulignait que «
les indicateurs […] montrent à quel point
les collégiens, lycéens et étudiants des territoires isolés sont
entravés à l’heure
de construire leur avenir
». De fait, en 2014, 71,7 % des élèves des territoires
ruraux éloignés poursuivaient des études supérieures contre 80,6 % au niveau
national. Pourtant, ces étudiants ont de meilleurs résultats que la moyenne mais
sont moins ambitieux et s’autocensurent. S’y
ajoutent des problèmes de
mobilité, d’accès à la culture, aux soins
, etc. Des sujets qui vont au-delà du
périmètre scolaire mais influent sur la trajectoire de vie des jeunes.
Pour tenter d’y remédier, le ministère a décidé de transposer les cités
éducatives des quartiers prioritaires de la politique de la ville aux territoires
ruraux, «
dans la même logique d’intensification des prises en charge
éducatives des enfants et des jeunes avant pendant, autour et après le cadre
scolaire
»
, en s’appuyant sur
«
l’alliance des acteurs éducatifs
».
Les territoires éducatifs ruraux
Le 15 janvier 2021, la création des « territoires éducatifs ruraux »
(TER) était annoncée et testée dans trois académies (Nancy-Metz,
Normandie et Amiens).
Vingt-
trois territoires ont ainsi été identifiés, s’articulant autour des
collèges et de leurs écoles de rattachement
67
. Comme dans les cités
éducatives, la gouvernance des TER est tripartite, entre le préfet, le directeur
académique et les collectivités.
66
Salomé Berlioux, présidente de l’association Chemins d’avenirs,
Restaurer la
promesse républicaine
, mars 2020.
67
Les conventions ont été signées entre février et avril 2021.
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COUR DES COMPTES
42
Lors de son enquête, la Cour a pu relever qu’en raison de la
multitude d’élus concernés, le pilotage revient souvent à l’
éducation
nationale,
ce qui conduit à s’interroger sur la réalité d’une
« alliance
éducative »
dans laquelle peu d’acteurs des territoires sont parfois investis.
III -
Les freins à l’utilisation des marges
d’autonomie
Les visites au sein d’une quarantaine d’établissements ont permis de
relever les difficultés rencontrées par les personnels de direction dans
l’utilisation des marges de manœuvre qui leur sont allouées. Ces freins
peuvent relever autant de la gouvernance que du comportement des
différents acteurs
(institution scolaire, enseignants, parents d’élèves,
collectivités territoriales) voire
de certains chefs d’établissement eux
-
mêmes estimant plus rassurant d’obéir à des consignes hiérarchiques.
A -
Une institution scolaire extrêmement directive
envers les chefs d’établissement
Le cadrage national apporté à certains dispositifs ne se limite pas à
indiquer des objectifs politiques aux équipes de direction, mais leur prescrit
également la manière de les atteindre
68
.
Par ailleurs, l’attribution de moyens académiques pré
-fléchés, à
l’instar de ce qui existe pour l’attribution des IMP, autorise
de facto
peu de
marges de manœuvre pour la direction.
L
a
comparaison
avec
d’autres
modèles
d’enseignement
(enseignement technique agricole et enseignement privé) montre qu
’il
existe d
’autres
pratiques de pilotage qui laissent davantage de latitude aux
équipes de direction
pour mettre en œuvre un projet d’établissement adapté
aux besoins de leurs élèves et au contexte local.
68
Le vade-mecum national diffusé en 2017 «
à l’attention des principaux
de collège »
, intitulé
«
Tout savoir sur Devoirs faits »
en constitue une bonne illustration. Indiquant explicitement
qu’«
il revient à chaque collège de fixer les modalités de mise en œuvre de Devoirs faits, en
cohérence avec son projet d’établissement
», il n’en décrit pas moins avec précision les
modalités de mise en œuvre et donne des préconisations sur l’ensemble du processus. Figure
ainsi en annexe un modèle de courrier d’information à destination des parents.
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LE PROJET D’ÉTABLISS
EMENT, UNE DÉMARCHE
QUI PEINE À S’IMPOSE
R
43
Des pratiques de pilotage différentes dans l’enseignement
technique agricole
et l’enseignement privé
Les grilles horaires du baccalauréat professionnel de la voie agricole
confèrent une marge d’autonomie plus importante que dans la voie
générale : les grilles du cycle terminal prévoient sur les 1 680 heures de
formation des années de 1
ère
et terminale, un volume de 112 heures
d’enseignement à l’initiative de l’établissement (EIE). L’organisation de ces
enseignements adaptés aux spécificités de la formation et du contexte local
est pilotée par l’établissement selon un projet p
édagogique construit par
l’équipe
éducative
et validée par le conseil d’administration. S’y ajoute un
volume de 112 heures d’enseignement pluridisciplinaire centrées sur
l’enseignement professionnel
69
. L’utilisation d’une partie de ces heures
d’enseignement
pluridisciplinaire peut être libre dans certaines spécialités
70
.
La construction du contenu pédagogique de ces enseignements repose sur
une implication importante de l’équipe éducative, dans une logique d’action
collective. Les différents entretiens conduits par la Cour mettent en
évidence une véritable « culture professionnelle » de la concertation et du
partenariat local qui permet de faire vivre cette marge d’autonomie.
Au
sein
de
l’enseignement
privé
sous
contrat,
les
chefs
d'établissement sont des cadres dirigeants, à qui sont attribués des moyens
nécessaires à l'exercice de leurs responsabilités. À ce titre, ils disposent
d’une capacité d’intervention en matière de ressources humaines plus
importante que dans le secteur public. Non seulement ils ont la possibilité
d’exercer un droit de veto sur les candidatures d’enseignants qui leur sont
proposées, mais ils bénéficient également de moyens propres pour recruter
du personnel avant tout affecté à la vie scolaire, en plus de celui mis à
disposition par l’
é
ducation nationale. À titre d’illustration, certains
établissements privés lorrains peuvent, grâce à ces moyens spécifiques,
proposer
un dispositif d’enseignement à distance intégré à la vie de
l’établissement respectant au moins partiellement la forme sco
laire (salle de
classe, horaire, surveillance, etc.).
69
Arrêté du 2 mai 2019 modifié fixant les grilles horaires des spécialités du baccalauréat
professionnel agricole pour la voie scolaire relevant du ministère de l'agriculture et de
l'alimentation.
70
C’est le cas du Bac pro Technicien de conseil en vente pour lequel 14 h parmi les
112 h sont la
issées à la disposition des équipes pédagogiques pour qu’elles puissent
affiner les caractéristiques de la formation en fonction du contexte (renforcement de la
langue vivante dans les zones touristiques ou frontalières, par exemple).
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COUR DES COMPTES
44
Responsables du projet éducatif de leur établissement, mais aussi des
projets pédagogiques, de leur cohérence et de leur mise en œuvre, les chefs
d’établissement du secteur privé peuvent d’autant plus
consacrer du temps à ces
missions qu’ils apparaissent moins mobilisés par les tâches administratives que
leurs collègues du secteur public, et qu’ils ont davantage la main sur la charge
éducative, pédagogique, administrative et matérielle de leur établissement. En
témoigne la liberté dont ils disposent pour choisir les outils pédagogiques,
notamment numériques
71
, déployés au sein de leur établissement.
B -
Un cadre d’exercice du métier d’enseignant
qui limite le travail collaboratif
L’enquête de la Cour met également en évidence l’intérêt, pour les
équipes de direction, de créer les conditions permettant aux enseignants de
réfléchir et de travailler collégialement. L’absence de plages horaires
dédiées à la concertation et au travail collectif dans les emplois du temps
constitue un frein supplémentaire à la mobilisation des marges de
manœuvre des établissements. L’identification d’un volume horaire
consacré à ces tâches au sein des obligations de service des enseignants du
second degré fait ainsi défaut, alors même que la circulaire n°
2015‐057 du
29‐4‐2015
72
reconnaît ces missions comme liées au service d'enseignement
dont elles sont le prolongement.
Certains établissements, essentiellement des collèges, parviennent à
libérer une heure chaque semaine pendant laq
uelle aucun enseignant n’a
cours. Cette heure « banalisée », souvent placée en milieu de journée, permet
aux enseignants de se concerter pour travailler sur des projets communs, ou
d’organiser un temps collectif d’échanges. Si ce fonctionnement est
unanimement décrit comme bénéfique et utile, il repose toutefois sur une
forme d’ambiguïté, ce créneau horaire ne figurant pas en tant que tel dans
l’emploi du temps hebdomadaire des enseignants.
Un autre sujet régulièrement évoqué par les personnels de direction
concerne la mise en œuvre d’une obligation de mobilité pour les personnels
enseignants au-
delà d’une certaine durée d’exercice au sein d’un même
établissement, celle-ci pouvant parfois être perçue comme favorisant la
résistance au changement.
71
Cour des comptes,
Le service public numérique pour l’éducation, Un concept sans
stratégie, un déploiement inachevé
, rapport public thématique, juillet 2019.
72
Prise en application des décrets n°
2014‐940 et n°
2014‐941 du 20 août 2014.
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LE PROJET D’ÉTABLISS
EMENT, UNE DÉMARCHE
QUI PEINE À S’IMPOSE
R
45
C -
L’impact des contextes locaux sur l’organisation
pédagogique
De la même manière, alors que le temps scolaire relève du domaine
d’autonomie de l’établissement depuis 1985, la nécessité de répondre aux
contraintes et aux besoins des territoires peut parfois obérer les marges de
manœuvre dont disposent les chefs d’établissement. Ceux
-ci sont parfois
conduits à réduire l’amplitude d’ouverture de leur EPLE afin de l’adapter
aux horaires des ramassages scolaires comme cela a été observé par la Cour
dans le département de la
Sarthe. L’établissement est alors dans
l’incapacité d’accorder une pause méridienne au moins égale à une heure
trente à tous les élèves
73
, ce qui réduit également la possibilité de mener
des projets éducatifs ou pédagogiques à leur intention. En d’autres l
ieux,
faute de salles de classe disponibles, l’équipe de direction peut parfois être
obligée d'allonger les journées de travail.
La taille des établissements et la configuration de leurs locaux
relèvent des politiques conduites par les collectivités compétentes. Par
conséquent, la localisation d’un établissement peut impacter l’organisation
de son temps scolaire, de ses emplois du temps ou encore le choix des
disciplines enseignées.
Comme le rapport de l’
inspection générale
74
l’a souligné, une taille
minimale semble en effet nécessaire pour pouvoir mettre en place une offre
de formation satisfaisante. En dessous de seize divisions au collège et de neuf
divisions de seconde au lycée, il est difficile de couvrir l’ensemble des
besoins
75
. Dès lors, la faiblesse de la dotation, liée elle aussi à la taille de
l’établissement, constitue une contrainte supplémentaire pour le chef
d’établissement dont les arbitrages apparaissent davantage liés aux politiques
académiques ou nationales, que guidés par une stratégie d’ét
ablissement.
Dans ces mêmes établissements, la complexité des services partagés
d’enseignants est souvent avancée comme faisant obstacle à la cohésion
d’équipe et à l’attribution d’HSA pour les professeurs concernés.
La situation immobilière peut également constituer un facteur
contraignant qui préempte les choix pédagogiques, lorsque la population
d’élèves est trop importante au regard de la capacité d’accueil des salles de
73
Article 1
er
du décret n° 2016-1063 du 3 août 2016 relatif à l'organisation de la journée
scolaire au collège : «
Dans les collèges, la pause méridienne des élèves ne peut être
inférieure à une heure trente et, pour les élèves de sixième, la durée des enseignements
qui leur sont dispensés ne peut dépasser six heures par jour, sauf dérogation accordée
par le recteur d'académie ou par le directeur régional de l'alimentation, de l'agriculture
et de la forêt pour l'enseignement agricole, en cas de contraintes spécifiques
»
.
74
IGEN IGAENR, «
L’autonomie des établissements scolaires
»,
rapport annuel 2019
des inspections générales, 2019
.
75
DGESCO,
Étude sur l’utilisation de la marge d’autonomie (DHS) et des heures
complémentaires en collège
, 28 février 2018.
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COUR DES COMPTES
46
classe (nombre de places limité dans les salles de TP de sciences, par
exemple) ou que les plateaux et équipements sportifs sont insuffisants voire
inexistants, comme cela est fréquemment le cas pour les piscines.
La configuration de l’établissement peut également influer sur le
développement de l’activité organisationnelle (collective
et individuelle) des
enseignants. L’absence d’espaces adaptés pour le
ur travail individuel
(bureaux) ou collectif (salles de réunion) constitue en effet un frein à leur
présence sur place en dehors de leurs heures de cours.
L’enquête a également montré que
les caractéristiques des élèves
accueillis dans les établissements socialement favorisés leur permettent
d’orienter davantage les moyens vers l’ouverture culturelle, le travail en
pluridisciplinarité, et la qualité de vie à l’intérieur de l’EPLE, tandis q
ue
les projets d’établissements situés dans des milieux plus défavorisés
reflètent plutôt une adaptation contrainte aux difficultés quotidiennes des
élèves (difficultés scolaires, précarité, violences urbaines, etc.).
À partir de variables décrivant l’effectif, l’origine sociale et le
niveau scolaire des élèves accueillis ainsi que la situation géographique de
chaque établissement, la DEPP a ainsi mis en évidence six groupes de
collèges distincts
76
se répartissant de manière hétérogène sur le territoire.
Carte n° 1 :
répartition des collèges des Groupes 1 et 6
sur le territoire (en %)
Source :
DEPP, Note d’information
n° 20.01 Six types de collèges différenciés par la population
accueillie et la situation géographique
Janvier 2020.
76
Les collèges très favorisés et de taille importante, les collèges plutôt favorisés, les
collèges plutôt mixtes socialement, les collèges plutôt éloignés et de petite taille, les
collèges plutôt défavorisés et les collèges très défavorisés.
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LE PROJET D’ÉTABL
ISSEMENT, UNE DÉMARC
HE QUI PEINE À S’IMP
OSER
47
Au contraire, d’autres établissem
ents, par leur localisation et la
population qu’ils accueillent ou le parcours scolaire particulier que leur
DHG leur permet d’offrir (offre de langues vivantes, sections) ouvrent des
possibilités de dérogations à la carte scolaire. Cela peut, dans certains
départements, conduire à des pertes d’effectifs dans c
ertains établissements
quand, parallèlement, des EPLE attractifs ne peuvent plus accueillir
d
élèves en surnombre. Pourtant, les recherches tant nationales
qu’internationales convergent sur le
constat selon lequel la mixité sociale
est un facteur d’équité
: quand celle-ci
est faible, d’une part l’écart de
compétences est plus grand entre les élèves forts et faibles et, d’autre part,
la corrélation entre origine sociale et réussite s’accroît.
De telles situations
ont conduit des départements à engager des politiques volontaristes visant
à corriger ces effets
, comme la Cour a pu l’observer en Haute
-Garonne
77
.
Par ailleurs
, l’éloignement géographique d’un établissement
impacte également ses moyens consacrés au transport. De nombreux
établissements des académies de Nancy-Metz, Nantes, Toulouse et Aix-
Marseille ont fait part des difficultés inhérentes aux moyens de transport
pour organiser des visites ou assurer la liaison école-collège, soit que ce
tra
nsport soit trop coûteux, soit qu’il soit trop rare, empêchant ainsi certains
projets pédagogiques ou obérant leur coût, obstacle que la mise en place du
Pass Culture n’a pas contribué à lever.
Dans de nombreux établissements
visités par la Cour situés
dans des territoires ruraux et périurbains, l’absence
d’intégration du transport à
un tel dispositif vient en effet en
limiter l’impact.
77
Cf. annexe n° 4.
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COUR DES COMPTES
48
___________ CONCLUSION ET RECOMMANDATION __________
Depuis près de quarante ans, l’évolution du système éducatif repose
sur
une
articulation
originale
de
la
décentralisation
avec
la
déconcentration de l’administration de l’
éducation nationale et sur
l’autonomie des EPLE.
La qualité du service public dépend de la bonne
articulation de l’action de
l’État,
des collectivités territoriales et des
é
tablissements publics locaux d’enseignement
.
Cette articulation a permis une nette amélioration de la prise en
charge patrimoniale des établissements scolaires et des conditions
matérielles d’enseignement. Cependant, son évolution, du fait de
l’imbrication
de certaines compétences, soulève des critiques portant
notamment
sur
l’hétérogénéité
des
modalités
d’intervention
des
collectivités en direction des EPLE d’un territoire à l’autre.
Le partage
d’une telle politique publique entre l’État et les collectivit
és territoriales
devrait davantage conduire celui-
ci à être plus attentif à l’analyse
préalable des conditions locales de mise en œuvre de ses réformes. A
lors
qu’elle était c
ensée
lutter contre les inégalités scolaires occasionnées par
un système éducatif trop uniforme, la décentralisation en matière
d'éducation s’est heurtée
à la disparité des ressources financières entre les
collectivités territoriales. Le contexte budgétaire a pu limiter les capacités
d’action de certains départements et de certaines rég
ions.
À l’échelle des EPLE, la loi de programmation de 1989 a également
accéléré un processus d’autonomie juridique des établissements, lesquels
disposent désormais, en théorie, de marges de manœuvre en matière
pédagogique et éducative. Pour autant, le bilan de ces évolutions demeure
incertain. De fortes limites sont apparues.
En premier lieu, malgré les dynamiques de décentralisation et de
déconcentration à l’œuvre, le système éducatif français reste marqué par
une extrême centralisation et la persistance de pratiques bureaucratiques.
D’une part
, parce que
l’
habitude demeure de
n’envisager
l
’enseignement
au collège et au lycée
qu’à l’intérieur d’un cadre réglementaire
contraignant, uniforme et en fonction des directives venues de
l’administration centrale. D’autre part
, parce que cette tendance peut
parfois être amplifiée au sein de certains services déconcentrés qui
multiplien
t les commandes à d’autres fins qu’à celle de permettre aux
personnels travaillant en EPLE de disposer d’informations objectives pour
réajuster leurs pratiques.
En second lieu, les chefs d’établissement n’apparaissent pas
suffisamment formés à la conduite
du changement, ainsi qu’à la gestion de
groupe et au management de leurs équipes (cf.
infra
).
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LE PROJET D’ÉTABLISS
EMENT, UNE DÉMARCHE
QUI PEINE À S’IMPOSE
R
49
Enfin, le cadre juridique de l’autonomie des EPLE posé par le
décret du 30 août 1985 s’apparente encore souvent à une forme convenue
de rhétorique administrativ
e, valorisant les établissements sans qu’ils
disposent pour autant de véritables marges de manœuvre. Cette autonomie,
plus formelle que réelle, maintient des logiques d’administration des
collèges et des lycées plutôt que de pilotage et de responsabilisation
relative des équipes d’établissement
.
La Cour formule en conséquence l
a
recommandation suivante :
1.
veiller à ce que chaque EPLE dispose d’un projet d’établissement à
jour, condition préalable à la mise en œuvre d’une démarche
d’évaluation (
MENJ).
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Chapitre II
L
e chef d’établissement
et les enseignants,
un acteur clé aux
capacités d’action limitées
L’exercice des fonctions de
chef d’établissement
requiert de
répondre à une multitude de tâches : conduire une politique pédagogique
et éducative d’établissement au service de la réussite des élèves, en y
associant l’ensemble des membres de la communauté é
ducative ; conduire
et animer la gestion de l’ensemble des ressources humaines
en poste au
sein de l’EPLE
;
assurer les liens avec l’environnement
; administrer
l’établissement
78
.
De telles exigences commandent de déployer un ensemble très large
de compétences professionnelles
, d’autant plus complexe à mobiliser que
le rôle de pilote
d’
une politique pédagogique, confié par les textes au chef
d’établissement,
n’est pas toujours reconnu comme tel par tous les
personnels des EPLE, certains
d’entre eux
réduisant les missions de
l’équipe de direction
à sa seule fonction administrative, excluant les
questions touchant à l’enseignement et à l’apprentissage
.
Dans cet environnement en mutation, le chef d’établissement voit
son rôle évoluer sans nécessairement y avoir été suffisamment préparé.
78
Référentiel des personnels de direction, annexe 1 du protocole d’accord du
16 novembre 2000 (BO numéro spécial n° 1, 3 janvier 2002).
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COUR DES COMPTES
52
I -
Une capacité à peser sur l’action
enseignante
79
en quête de légitimité
A -
La difficile reconnaissance du rôle de pilote du chef
d’établissement en matière pédagogique
En matière pédagogique,
le chef d’établiss
ement voit sa légitimité
partagée, voire contestée par celle accordée aux inspecteurs qui, aux yeux
de nombreux enseignants, font autorité en matière pédagogique en raison
de leurs compétences disciplinaires
, nonobstant le fait qu’à
situation
comparable, l
es pratiques en matière de pilotage d’établissement
et
d’implication de l’équipe de direction
peuvent sensiblement varier et
conduire à des résultats très différents en termes de réussite scolaire.
1 -
L’inscription d’une pratique enseignante individuelle
dans une dynamique collective
Dans de nombreux EPLE, les chefs d’établissement rencontrent des
difficultés à prendre leur place de pilote de la politique pédagogique,
notamment en raison de la coupure culturelle, encore présente chez certains
acteurs de la co
mmunauté éducative, entre l’administration
, incarnée par le
principal/proviseur et son adjoint, et la pédagogie qui appartiendrait aux
enseignants.
Peu de chefs d’établissement s’autorisent à assister aux cours.
La raison invoquée est souvent celle de la liberté pédagogique des
enseignants devant leur classe et du manque d’habitude en la matière
,
contrairement à leurs homologues
des pays participant à l’enquête TALIS
80
.
Cette perception du rôle du
chef d’établissement n’est pas sans
conséquence en termes d
e pilotage de l’
EPLE : elle limite ses capacités à
intervenir en cas de difficulté, ou pour venir en soutien à un enseignant qui
en aurait besoin. Cela apparaît d’autant plus regrettable que la direction de
l’établissement est
le plus souvent la première sollicitée par les familles sur
des situations particulières.
79
Expression extraite de l’ouvrage d’H
élène Buisson-Fenet,
Le leadership éducatif
,
Chapitre 4 :
Les chefs d’établissement français croient
-ils au leadership ? Incertitudes des
conceptions et contingences des pratiques de mobilisation, De Boeck Supérieur, 2015.
80
8
% des chefs d’établissement français déclarent assister au déroulement des cours contre
49
% en moyenne en moyenne parmi les pays de l’enquête TALIS. Ils sont également moins
nombreux à prendre des initiatives favorisant la coopération entre enseignants pour élaborer
des pratiques éducatives innovantes (60 % en France, contre 64 % en moyenne parmi les pays
de l’enquête TALIS), et à prendre des mesures concrètes pour que les enseignants s’investissent
dans l’amélioration de leurs compétences pédagogiques
(52 %, contre 69 % en moyenne).
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LE CHEF D’ÉTABLISSEM
ENT ET LES ENSEIGNANTS, UN ACTEUR CLÉ
AUX CAPACITÉS D’ACTI
ON LIMITÉES
53
Cette difficile reconnaissance du rôle de pilote de la politique
pédagogique vient également affaiblir ses capacités à animer et faire vivre
un collectif au sein de l’établissement. Une acception trop restrictive de la
liberté pédagogique des enseignants peut venir prendre le pas sur les
objectifs du projet d’établisse
ment
81
.
Les témoignages recueillis par la Cour auprès des enseignants
comme des équipes de direction des EPLE montrent que les professeurs
reconnaîtront d’autant plus de légitimité au chef d’établissement que celui
-
ci aura su développer une communication bienveillante à leur égard.
Comme le souligne dans une étude
l’institut français de l’éducation (IFÉ)
82
,
«
la participation enseignante à l’action collective est devenue un enjeu
des relations professionnelles dans l’établissement scolaire, dans la
mesure où
elle permet, ou non, au chef d’établissement de jouer un rôle de
pilote ou de leader pédagogique
».
2 -
Un effet chef d’établissement insuffisamment pris en compte
Selon la personnalité et l’engagement de l’équipe de direction, les
établissements peuvent connaître des fonctionnements distincts.
Ces différences reposent sur une série de facteurs combinables et
non-exhaustifs, qui recoupent à la fois des compétences managériales
83
,
des
savoir-faire
techniques
et
un
savoir-être
propres
au
chef
d’établissement et à son
(ses) adjoint(s).
En pratique, le chef d’établissement appara
ît comme un acteur clé
de la cohésion et du bien-
être au travail de l’équipe éducative. À ce titre,
les études réalisées par la DEPP ont mis en évidence que les enseignants
s’estimant les plus satisfaits professionnellement –
et donc les plus à même
de se stabiliser au sein d’un établissement –
décrivent un mode de
fonctionnement
favorisant l’
implication,
l’
autonomie et la collaboration
des pe
rsonnels. Or, comme l’a souligné le rapport
inspection générale de
l'administration de l'éducation nationale et de la recherche (IGAENR)
inspection générale de l’éducation nationale
(IGEN) de 2015 sur les
facteurs de réussite aux IVAL
84
, la stabilité des
équipes autour d’un projet
est le facteur essentiel
de succès d’un établissement.
81
IGEN IGAENR, « L'autonomie des établissements scolaires »
, rapport annuel 2019
des inspections générales
,
2019.
82
IFÉ, «
Pilotes et pilotage dans l’éducation
»,
dossier de veille n° 128
, février 2019.
83
Par qualités managériales, on peut notamment entendre la capacité à faire basculer
l’équipe pédagogique et éducative en mode projet et à organiser le travail collaboratif.
84
IGEN IGAENR,
Des facteurs de valeur ajoutée des lycées,
rapport n° 2015-065,
juillet 2015.
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COUR DES COMPTES
54
Les études menées dans le cadre de TALIS montrent également que
la coopération entre les enseignants au sein d’un établissement présente
une corrélation positive notable avec la performance des élèves. Or, les
pratiques collaboratives des enseignants sont moins fréquentes en France
que dans d’autres pays
85.
De telles habitudes de travail, si elles reposent sur l’implication de
l’équipe enseignante, nécessitent avant tout d’êt
re impulsées et pilotées au
niveau de l’équipe de direction. La réussite d’un établissement ne se limite ainsi
pas à une bonne gestion administrative mais repose également sur les capacités
professionnelles de son équipe de direction en matière
d’animation
d’équipe.
Pour
autant,
cet
«
effet
chef
d’établissement
»
apparaît
insuffisamment pris en compte. Le peu de marges de manœuvre qui leur est
octroyé en matière RH ou la faiblesse de leur formation en management et
gestion de projets tendent à montrer que cet élément clé reste encore fragile
86
.
3 -
Un accompagnement insuffisant de la part des corps
d’inspection
La place du chef d’établissement en tant que pilote sera d’autant plus
affirmée que sa collaboration avec les inspecteurs pédagogiques sera
perçue comme complémentaire, et non concurrentielle
. L’un des items de
l’engagement
4 du Grenelle de l’
éducation présenté le 26 mai 2021
insiste ainsi sur la nécessité de «
généraliser les fonctions de référent
d’établissement, de réseau ou de bassin, afin de fluidi
fier les relations entre
les chefs d’établissement et les personnels d’inspection grâce à une
meilleure connaissance du rôle et du métier de chacun
».
Cet appui
des personnels de direction par les corps d’inspection
apparaît
aujourd’hui
en demi-teinte : à peine la moitié des chefs
d’établissement (46
%
) s’estime suffisamment soutenu
e par les inspecteurs
pédagogiques dans leur mission de pilotage de l
établissement
87
.
85
Source : OCDE, Bases de données TALIS 2013, tableau 6.15 Graphique n° 2 :
coopération entre enseignants.
86
36
% des chefs d’établissement seraient plutôt prêts à assumer davantage de
responsabilités RH et 38 % tout à fait prêts (contre 14 % plutôt pas et 7 % pas du tout),
selon le sondage organisé par la Cour.
87
À la question : «
Estimez-vous être suffisamment soutenu par les inspecteurs
pédagogiques dans votre mission de pilotage de l’établissement
? », 10 % répondent
«
oui tout à fait
» et 36 % «
oui plutôt »
.
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LE CHEF D’ÉTABLISSEM
ENT ET LES ENSEIGNANTS, UN ACTEUR CLÉ
AUX CAPACITÉS D’ACTI
ON LIMITÉES
55
Comme le souligne le référé de la Cour sur les inspecteurs
territoriaux
88
, ceux-ci sont aujo
urd’hui appelés à dépasser le cadre de leur
discipline pour accompagner les établissements dans le cadre de projets
pédagogiques transversaux et dans la mise en œuvre des réformes
ministérielles. De fait, ils participent à un pilotage pédagogique de proximité
reposant sur la désignation d’inspecteurs référents d’établissement, suivant
des modalités qui diffèrent selon les académies
89
. Au surplus, l’organisation
de leur temps de travail est complexifiée par une multitude d’autres missions
nationales ou académiques. Leur activité est également mobilisée par le
dispositif
Parcours Professionnels, Carrières et Rémunérations
(PPCR)
90
si
bien qu’
une réduction du temps
consacré à l’accompagnement des équipes
pédagogiques a ainsi été d’ores et déjà constatée
.
Enfin, au regard du
nombre important d’établissements pris en charge
par chaque inspecteur, certains d’entre eux ont pu développer une approche
tendant à privilégier les EPLE nécessitant un accompagnement particulier
(éducation prioritaire, rural isolé, collèges ou lycées dont le climat scolaire est
tendu ou dégradé, etc.),
ce qui limite d’autant les possibilités pour les chefs
d’établissement ne relevant pas de ces catégories de les solliciter
.
B -
Un rôle en forte évolution
Depuis une trentaine d’années, le rythme d
es réformes scolaires
s’est
accentué et n’est sans doute pas étranger à la complexité des défis que
les personnels de direction ont à relever. Une évolution constante vers plus
de « tâches prescrites », alliée au sentiment de ne pas toujours disposer des
leviers nécessaires pour y répondre de manière satisfaisante, peut être à
l’origine d’un
certain degré d’usure professionnelle
décelable parmi les
personnels de direction. Une lassitude est perceptible parmi la cinquantaine
de chefs d'établiss
ement rencontrés au cours de l’enquête et
les termes de
« perte de sens » sont régulièrement apparus au cours des échanges pour
évoquer l’évolution du métier.
88
Cour des comptes,
Les inspecteurs territoriaux des premier et second degrés de
l’Éducation nationa
le
, référé du 3 mai 2022.
89
Le modèle dominant en matière d’inspecteurs référents d’établissement comprend
pour l’enseignement professionnel un binôme d’inspecteurs, l’un IEN EG et l’autre IEN
ET. Pour les autres établissements, ce modèle reprend la formul
e mise en œuvre dans
l’éducation prioritaire, soit un IA
-IPR par établissement, sans prise en considération de
la spécialité disciplinaire de l’inspecteur.
90
Comme la Cour l’a montré, l’évaluation des enseignants absorbe de 20 à 30
% de
l’activité des insp
ecteurs dans le 2
nd
degré.
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COUR DES COMPTES
56
1 -
Une hausse constante des demandes administratives
Les
évolutions
liées
aux
multiples
réformes
émanant
de
l’administration centrale
,
comme celles affectant l’environnement des
établissements (attentes des élèves et des parents, demandes des partenaires
institutionnels, etc.), ont profondément affecté l
’exercice
professionnel des
chefs d’établissemen
t. Ces derniers doivent désormais assumer des
responsabilités croissantes et jouer de multiples rôles auxquels certains
d’entre eux
disent ne pas être suffisamment préparés
91
.
Se sont ainsi succédées ces dernières années dans le secondaire
une réforme de la voie professionnelle (baccalauréat professionnel en trois
ans), la réforme de l’éducation prioritaire, la réforme du collège, la
transformation de la voie professionnelle et la réforme du lycée et du
baccalauréat général et technologique.
La communauté é
ducative peine, malgré l’intérêt qu’elles peuvent
présenter, à s’approprier ces réformes qui interviennent à un rythme
soutenu et nécessitent un accompagnement par l’
éducation nationale (corps
d’inspection et chefs d’établissement) qui absorbe beaucoup de
temps,
d’énergie, et en définitive
, de moyens.
Parmi ces missions, celle consistant à répondre à un flot croissant de
demandes émanant de la hiérarchie apparaît la plus significative aux yeux
des chefs d’établissement rencontrés. Leur responsabilité en
matière de
pilotage de leur établissement, et la nécessaire formalisation que cela
implique, n’est pas remise en question mais c’est bien le manque
d’équilibre entre t
âches « de terrain » et tâches administratives (« derrière
un ordinateur ») qui est pointée. Le nombre très important de courriels
reçus chaque jour (100 à 200 quotidiennement) est l’exemple le plus
souvent cité. En conséquence, le nombre d’heures nécessaires pour y
répondre est dénoncé comme venant grever leur capacité à être proches de
leur équipe et des élèves.
Ainsi, le terme « bureaucratisation » revient souvent dans les
échanges et, avec lui, le sentiment d
’éloignement
du cœur de leur métier.
Pour piloter un établissement, beaucoup rappellent la nécessité d’être
présent au sein de l’étab
lissement :
le matin à l’entrée de l’établissement,
dans les couloirs, etc.
Ce point semble particulièrement prégnant dans les établissements
de grande taille (grands lycées polyvalents, notamment
). Le fait d’être
centre d’examen
, par exemple, peut faire augmenter de manière
exponentielle la charge administrative qui pèse sur l’équipe de direction.
Dans certains lycées, un ETP d’adjoint peut être quasi entièrement occupé
à cette tâche d’organisation d’examens, réduisant ainsi le temps laissé pour
le pilotage éducatif et pédagogique du lycée.
91
Gestionnaire, accompagnateur du changement, coordinateur, etc.
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LE CHEF D’ÉTABLISSEM
ENT ET LES ENSEIGNANTS, UN ACTEUR CLÉ
AUX CAPACITÉS D
’ACTION LIMITÉES
57
2 -
Un enjeu de communication croissant
La communication revêt une importance grandissante comme la
crise sanitaire l’a bien démontré.
Elle contribue à asseoir l'autorité et la
crédibilité du chef d’établissement et lui per
met de conduire le changement
dans un climat compatible avec les évolutions de l’environnement tant
interne qu’externe de l’EPLE. Compte tenu de sa position hiérarchique et de
ses attributions, le chef d'établissement joue un rôle central en ce domaine.
a)
Des relations aux familles de plus en plus complexes
Le temps consacré à la relation aux usagers est également pointé
comme une évolution majeure.
Le chef d’établissement doit composer avec
les parents qui
participent aux instances de l’établissement.
Il lui revient de
régler au besoin les situations de désaccord entre une famille et un
enseignant. L
es progrès de l’éducation
aya
nt réduit l’écart culturel entre
parents et enseignants, ces derniers sont du reste soumis à une pression
qu’ils assimilent
quelquefois à une perte de prestige social.
À cela s’ajoute l’individualisation des parcours, accentué
e par la
réforme du baccalauréat et les dispositifs d’accompagnement individu
alisé,
qui implique une charge supplémentaire en matière
d’organisation et de
coordination. Le développement du contrôle continu, et les conséquences
qu’une note peut avoir sur une orientation, rend
ent les relations avec les
familles de plus en plus complexes. Certaines fonctions apparaissent
difficilement délégables et, en conséquence, alourdissent la charge qui pèse
sur les personnels de direction.
La crise sanitaire semble également avoir accentué le besoin
d’accompagnement et de soutien au plus près des élèves, notamment les
plus en difficultés. Tous les interlocuteurs rencontrés soulignent
l’augmentation des cas de fragilités ou
de souffrances psychologiques chez
les élèves. Plusieurs causes sont évoquées, au premier rang desquelles
figurent les répercussions des confinements successifs
et l’incertitude créée
par les nouvelles mo
dalités d’évaluation au lycée. Des outils ont
certes été
créés pour soutenir les équipes éducatives face à ce phénomène
92
, mais tous
les interlocuteurs rencontrés évoquent un poids moral important et une
forme de solitude face à ce phénomène.
92
Plusieurs outils, notamment ceux élaborés par l’hôpital Robert Debré, sont mis à
disposition des personnels de l’éducation nationale afin de mieux prévenir, identifier et
accompagner les élèves en situation de détresse psychologique dans le contexte de la
crise
sanitaire ;
psychologique-des-eleves
.
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COUR DES COMPTES
58
b)
La nécessaire prise en compte de l’environnement
de
l’établissement
Les missions dévolues aux chefs d’établissement ne se limitent pas
à la gestion de la vie interne de leur établissement. Leur rôle est également
de faire vivre le projet éducatif dans son contexte territorial. Cette
ouverture se manifeste de deux manières.
D’une part, les problèmes que la
société ne parvient pas à résoudre pénètrent dans l’école. Ces
nouvelles
tensions pèsent alors
sur le chef d’établissement, en sa qualité
d’interlocuteur
principal des autorités et des institutions,
et d’intermédiaire
vis à vis des enseignants. D’autre part, la recherche de financements
complémentaires, lorsque le financement de base
d’un projet
est trop
limité, constitue un champ d’activité
nouveau. Le che
f d’établissement,
assisté éventuellement de membres de son conseil d’administration,
peut
ainsi être appelé à créer des partenariats multiples avec les collectivités, les
entreprises et le secteur associatif.
Si la grande majorité des moyens de fonctionnement alloués
proviennent
de
la
collectivité
de
rattachement,
des
ressources
supplémentaires peuvent également provenir d’autres échelons
comme
cela a déjà été relevé.
II -
Une marge de manœuvre très étroite
en matière de gestion des ressources humaines
Si les textes attribuent au
chef d’établissement une autorité sur les
personnels affectés dans son EPLE
93
, sa
marge de manœuvre est, en réalité,
très étroite en matière de gestion des ressources humaines.
Le recrutement, hors assistants d’éducation et volo
ntaires en service
civique, ainsi qu’une partie de l’évaluation des enseignants, lui échappent. Il est
en revanche assez fréquent, notamment en lycée professionnel, qu’il entretienne
des relations étroites avec le service public de l’emploi afin de fluidif
ier la
procédure de remplacement d’enseignants absents sur certaines disciplines.
Les leviers qu’il possède pour
évaluer, récompenser ou sanctionner
les agents en fonction de leur investissement sont également restreints.
De manière globale, seuls 7 % des
chefs d’établissement
qui ont
répondu au sondage réalisé par la Cour estiment avoir assez de marges de
manœuvre en matière de gestion des ressources humaines.
A contrario
,
90 % estiment ne pas en avoir suffisamment
94
.
93
Décret n° 85-
924 du 30 août 1985 relatif aux établissements publics locaux d’enseignement.
94
À la question «
Pensez-vous avoir suffisamment de
marges de manœuvre en matière de
gestion des ressources humaines ?
» : 42 % ont répondu «
non pas du tout
», 48 % «
non plutôt
pas »
, 6 % «
oui plutôt
» et 1 % «
oui tout à fait
». 2 % ont choisi de ne pas se prononcer.
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LE CHEF D’ÉTABLISSEM
ENT ET LES ENSEIGNANTS, UN ACTEUR CLÉ
A
UX CAPACITÉS D’ACTIO
N LIMITÉES
59
A -
De nouvelles modalités d’évaluation de
s enseignants
insatisfaisantes
Jusqu'en 2016, l'évaluation des enseignants était répartie entre une
note pédagogique décernée par l'inspection de la discipline (60 % de la note
finale) et une note administrative proposée par le chef d'établissement
(40 %)
95
. Un enseignant était inspecté dans sa discipline une fois tous les
cinq ans en moyenne.
L’avancement d’échelon se faisait alors pour partie
à l’ancienneté et pour partie au choix.
En 2017, le protocole
Parcours professionnels, carrière et
rémunération (PPCR)
dans la fonction publique a remodelé le déroulement de
la carrière des enseignants, sur la base d’une évaluation elle
-même rénovée.
Le PPCR institue trois rendez-vous de carrière au long du parcours
professionnel de l’enseignant
96
, lesquels ont apporté des améliorations de
l’évaluation des personnels enseignants sous deux aspects. D’abord,
l’évaluation est mieux articulée entre le chef d’établissement et
l’inspecteur,
même si la pondération de leurs avis reste identique (40 % pour
le premier / 60 % pour le second). Leurs regards croisés permettent une
complémentarité des entretiens conduits par les inspecteurs et par les chefs
d’établissement. Ces derniers sont de plus en plus nombreux à assister aux
temps d’observation en classe avec l’inspecteur.
Ensuite, le traitement des
enseignants apparaît plus équitable : auparavant, des enseignants éloignés du
chef-
lieu de l’académie risquaient de bénéficier plus difficilement de la visite
de l’inspecteur. Le PPCR a apporté l’uniformité de traitement.
Ce nouveau
dispositif n’en a pas moins
provoqué de sérieux
inconvénients. En premier lieu, le PPCR, par le calendrier des évaluations,
laisse de côté la seconde partie de la carrière des enseignants, qui ne sont
plus évalués à partir de 40 ou 45 ans, alors même qu’u
ne certaine usure
professionnelle peut s’installer
.
En second lieu, le calendrier des visites obligatoires en première
partie de carrière est extrêmement rigide et induit des contraintes dans
l’organisation du travail des inspecteurs
qui voient se réduire leur capacité
à conduire des animations pédagogiques disciplinaires dans les
établissements scolaires.
Enfin, un réel déséquilibre est apparu entre les moyens consacrés au
PPCR et le bénéfice qui en est retiré pour la gestion des carrières des enseignants,
le taux de promotion étant plus limitant que le précédent dispositif.
95
Cette note reposait sur trois critères : ponctualité/assiduité, activité/efficacité et
autorité/rayonnement.
96
Aux 6
e
, 8
e
et 9
e
échelons.
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COUR DES COMPTES
60
B -
Des moyens limités pour valoriser l’engagement
des enseignants
Dans le cadre du déploiement du PPCR, le chef d’établissement
est
appelé à formuler un avis pour l’accès à la
« hors classe » de certains
enseignants, ce qui devrait constituer un levier supplémentaire de
reconnaissance de leur mérite. En pratique, un principe de contingentement
des promotions au niveau académique vient réduire sa capacité
d’action en
la matière. Aussi, un
avis favorable du chef d’établissement ne se traduit
pas nécessairement par un avancement pour l’enseignant concerné, ce qui
peut porter atteinte à la crédibilité du chef d’établissement.
Celui-ci dispose également de moyens financiers, issus de la
dotation globale horaire (DHG),
pour valoriser l’engagement d’un
enseignant sur un projet spécifique. Il peut ainsi lui octroyer une IMP, pour
son travail de coordination, ou répartir quelques HSE pour le temps passé
devant élèves.
Toutefois, ce levier reste très restreint, et la part de la DHG sur
laquelle les personnels de direction ont véritablement la main est très réduite.
IMP / HSE, des moyens de gratification modestes
En 2020, un enseignant de l’
éducation nationale à temps complet
percevait en moyenne 2 650 euros nets par mois
97
.
Une HSE est rémunérée en moyenne 73 euros pour les professeurs
de chaire supérieure
98
, 60 euros pour les agrégés, 42 euros pour les certifiés
et les PLP et 37 euros pour les professeurs d’EPS et les non
-titulaires
99
.
Les indemnités pour mission particulière rémunèrent des tâches
accomplies par les enseignants et les CPE qui ne sont pas effectuées devant
élèves. Seules des tâches effectuées devant élèves peuvent être rétribuées
par des heures supplémentaires
100
. Les IMP peuvent être de cinq montants
annuels différents : 312,50
, 625
, 1 250
, 2 500
et 3 750
, ce qui
correspond, respectivement à, 0,25 IMP, 0,5 IMP, 1 IMP, 2 IMP et 3 IMP.
Elles peuvent parfois être remplacées par des allègements de service.
97
DEPP,
note d’information
n° 22.24, juillet 2022.
Cette moyenne cache de fortes
disparités entre les catégories d’enseignants (professeurs des écoles,
certifiés, agrégés),
leur statut (titulaires ou contractuels) et leur ancienneté. Ainsi, les professeurs agrégés
et de chaire supérieure gagnent 1,5 fois plus que les professeurs des écoles et 2 fois plus
que les professeurs contractuels.
98
Très majoritair
ement des heures d’interrogation en CPGE.
99
DEPP,
note d’information
n° 21.20, mai 2021.
100
Sauf coordination Erea, Segpa et Ulis.
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LE CHEF D’ÉTABLISSEM
ENT ET LES ENSEIGNANTS, UN ACTEUR CLÉ
AUX CAPACITÉS D’ACTI
ON LIMITÉES
61
Si la situation est hétérogène entre établissements, en raison à la fois
du volume de la DHG concernée, du niveau de distribution des IMP
101
et
des heures supplémentaires retenu par les chefs d’établissement
, la
situation globale tend à montrer que ce levier financier est trop faible pour
permettre à l’équipe de direction d’avoir un impa
ct réel sur la motivation
de l’équipe enseignante.
Graphique n° 3 :
r
éponses des chefs d’établissement à la question
« Les
marges d’autonomie
dans la DHG vous paraissent-elles suffisantes ? »
Source : Cour des comptes
De manière globale, l’impact des chefs d’établissement sur
l’évolution de la rémunération d’un enseignant, en reconnaissance d’un
engagement professionnel de qualité, est très faible. Certains sont contraints de
diviser leur enveloppe d’IMP en
quart
d’indemnités suivant ainsi une logique
de « saupoudrage » peu efficace et de récompense du plus grand nombre.
D’autres préfèrent conserver un volant d’heures supplémentaires afin de l
e
distribuer en fin d’année aux enseignants les plus engagés. En tout état de
cause, cette reconnaissance financière ne couvre jamais la réalité des heures
réellement passées par l’enseignant au service du projet d’établissement.
101
Le conseil d’administration doit donner son avis sur l'attribution de ces missions
particulières et sur les modalités de leu
r mise en œuvre
après consultation du conseil
pédagogique
.
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COUR DES COMPTES
62
C -
Un rôle marginal en matière de recrutement
Les performances de l’établissement ne relèvent pas uniquement du
chef d’établissement qui doit agir avec des personnels enseignants qu’il n’a
pas choisis.
À l’exception de certains postes à exigences particulières, le chef
d’établissement ne recrute pas les enseignants en poste au sein de l’EPLE
qu’il dirige.
Ces dernières années, les principes traditionnels de gestion des
enseignants ont cependant évolué av
ec l’émergence et la progression des
postes spécifiques, des postes à exigences particulières ou à profil.
L’objectif de tels dispositifs est de proposer aux enseignants des postes qui
requièrent des compétences, qualifications et aptitudes particulières en lien
avec le projet d’établissement, les caractéristiques territoriales
, ou avec les
missions du poste. L’intérêt de ces dispositifs est de pourvoir les postes
proposés, hors barème, par des profils adaptés aux exigences du poste. Le
vivier de candidats
n’en demeure pas moins national.
Ce type de recrutement n’est possible que pour certains types de
postes et établissements clairement identifiés, à l’instar des établissements
déployant un projet particulier ou rencontrant une situation particulière
(ruralité, territoires isolés, éducation prioritaire). À ce jour, il constitue une
part faible de l’ensemble des recrutements au niveau national.
En matière de recrutement des enseignants, la seule expérimentation
donnant aux chefs d’établissement une véritable
responsabilité est intervenue
dans le cadre du programme d’éducation prioritaire ECLAIR (
« Écoles,
collèges et lycées pour l’ambition, l’innovation et la réussite
»)
102
. Cette
expérimentation a pris fin en 2015 avec les dispositifs REP et REP+.
La gestion des ressources humaines au sein des établissements ECLAIR
Dans le cadre du programme ECLAIR, le chef d’établissement
participait à l’affectation de tous les personnels de l’établissement en
émettant un avis sur les candidatures au terme d’un
« entretien de
recrutement »
. Cet entretien était l’occasion de s’as
surer de la motivation
des candidats et de la bonne adéquation du poste à la personne.
Le chef d’établissement
adressait à chaque personnel une lettre de
mission pour trois ans
en se référant aux axes forts du projet d’établissement
et devait organiser au moins une rencontre annuelle entre chaque agent et un
membre de l’équipe de direction permettant de réaliser un bilan d’étape.
102
L’expérimentation conduite à Marseille depuis la rentrée de septembre 2021
concerne 50 écoles de la ville, lesquelles n’ont pas le statut d’EPLE.
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LE CHEF D’ÉTABLISSEM
ENT ET LES ENSEIGNANTS, UN ACTEUR CLÉ
AUX CAPACITÉS D’ACTI
ON LIMITÉES
63
Dans son rapport de juillet 2012
103
, l’inspection g
énérale considérait
que «
le recrutement sur poste à profil [était] une expérimentation porteuse
de réussites mais [que] des interrogations [subsistaient]
». Elle observait que,
sur les 1 080 postes à profils ouverts en 2012, seuls 584 avaient été pourvus,
avec une attractivité différente selon les académies, ce qui l'a conduit à
s'interroger sur les motivations des candidatures (réel intérêt pour l'éducation
prioritaire ou aubaine pour rejoindre une région très demandée ?). 15 % des
postes n'ont donné lieu à aucune candidature et un grand nombre de
candidatures ont été jugées inadaptées. Aucune mesure incitative spécifique
n'était cependant prévue.
Les chefs d’établissement n’ont pas non plus la possibilité de choisir
leur(s) adjoint(s). Si, dans les faits, certains disent être consultés par les
services académiques avant l’arrivée d’un nouveau collaborateur, cela reste
l’exception et ne relève pas d’une pratique institutionnelle formalisée.
Pourtant,
les performances d’un établissement reposent aussi sur un
bon fonctionnement au sein de l’équipe de direction. Une bonne entente
professionnelle, une complémentarité des compétences et une concordance
des valeurs sont des gages importants d’une collaboration réussie.
A
contrario
, un binôme ou trio dysfonctionnel peut avoir des répercussions
négatives en termes de performances d’un établissement (conflit visible,
prises de positions non alignées, etc.). Le fait d’associer davantage le chef
d’établissement
au processus de recrutement de son équipe de direction
pourrait ainsi permettre un meilleur fonctionnement de cette dernière.
103
Inspection générale
de l’éducation nationale
,
Inspection générale de l’administration
de l’Éducation nationale et de la Recherche
,
Élargissement du programme CLAIR
(collèges et lycées pour l’ambition, l’innovation et la réussite) au programme ECLAIR
(écoles,
collèges
et
lycées
pour
l’ambition,
l’innov
ation
et
la
réussite),
Rapport n° 2012-076, juillet 2012.
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COUR DES COMPTES
64
III -
Une gestion trop rigide et centralisée
de la
carrière des chefs d’établissement
A -
Le recrutement et l’entrée dans le corps
1 -
Un vivier peu diversifié, très majoritairement interne
à
l’
éducation nationale
L’entrée dans le corps des personnels de direction se fait principalement
par la voie du concours interne, les candidats étant très majoritairement des
personnels déjà en poste dans un établissement scolaire
104
. La plupart des chefs
d’établissement sont donc d’anciens enseignants, ou, dans une moindre
mesure, d’anciens CPE. Ce choix d’évolution professionnelle s’opère
essentiellement en deuxième partie de carrière
105
.
Un nombre important de personnels accède également à ces
fonctions en déposant une candidature au titre de faisant fonction de
personnel de direction. Par cette voie, et sans appartenir au corps, ils
assurent pour une durée limitée les missions d’adjoint ou de chef
d’établissement. L’exercice de cet intérim n’entraîne cependant pas la
création de droits pour une nomination en qualité de personnel de direction
titulaire. Pour y parvenir, les enseignants concernés ont la possibilité de se
présenter au concours de personnel de direction
106
, de postuler pour un
détachement dans le corps des personnels de direction
107
, ou pour une
inscription sur la liste d’aptitude d’accès au corps des personnels de direction.
104
En 2021, les candidats issus du corps de l’enseignement
représentaient 82,1 % de
l’ensemble des inscrits. Les personnels d’éducation, d’orientation et d’information
représentaient quant à eux 14,5 %. Les autres profils de candidats ne représentant que 3,4 %
(autres corps de catégorie A et personnels de l’enseignement supérieur),
Rapport du jury du
CRPD
Session 2021.
105
Les candidats de moins de 40 ans ne représentaient en 2021 que 20,1 % des inscrits.
106
En 2021, ils représentaient 23,2 %
des candidats au concours. Le fait d’avoir exercé des
fonctions de direction avant le concours ne constitue pas un réel avantage pour la réussite à
l’épreuve
: 167 candidats « faisant-fonction » admis en 2021 représentant un taux de réussite
au concours de 21,9 % pour un taux de réussite général cette année-là de 18,2 %.
107
Le détachement est prononcé pour une période de trois ans, éventuellement
renouvelable pour une nouvelle période ne pouvant excéder deux ans et donne lieu à un
recrutement sur profil directement sur poste. À l’issue de cette période, les agents
concernés peuvent à leur demande être intégrés dans le corps.
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LE CHEF D’ÉTABLIS
SEMENT ET LES ENSEIGNANTS, UN ACTEUR CLÉ
AUX CAPACITÉS D’ACTI
ON LIMITÉES
65
Malgré sa souplesse, la voie du détachement représente un nombre
restreint de recrutements
108
et ses cond
itions d’accueil
109
tendent à
privilégier les candidatures de professeurs agrégés
, ce qui prive l’
éducation
nationale d’une réelle ouverture sur des profils extérieurs.
Le parcours des chefs d’établissement apparaît comme un facteur
explicatif important du poids de la culture enseignante dans la représentation
que ces personnels de direction ont de leur métier, et que la formation dispensée
pour prendre ces nouvelles fonctions ne suffit pas toujours à faire évoluer.
2 -
Des évolutions récentes qui tendent à favo
riser l’attractivité du corps
Si les quelques modifications intervenues récemment
110
favorisent
une plus grande ouverture, en direction notamment de candidats en début
de carrière
111
, et une plus forte insertion des personnels faisant-fonction
112
,
le corps des p
ersonnels de direction n’en demeure pas moins très largement
homogène et doit faire face à un enjeu d
’attractivité
113
, dont l’un des
premiers freins tient au niveau de rémunération.
Dans ces circonstances, il est fréquent que la question de l’avantage
salarial obtenu
lorsqu’un enseignant évolue vers le métier de chef
d’établissement se pose. En moyenne, en
2019, dans les pays de
l’OCDE
114
, la rémunération effective des chefs
d’établissement du premier
cycle du secondaire était supérieure de 59 % à celle des enseignants de ce
même niveau d’enseignement. Certains pays européens, comme l’Italie ou
les Pays-Bas, connaissant un différentiel de salaires encore plus important.
En France, l’avantage salarial effectif moyen des chefs d’établissement par
rapport aux ensei
gnants n’est pas toujours avéré et se situe en dessous de
la moyenne de l’OCDE
(54,5 % pour le premier cycle du secondaire,
37,4 % pour le second cycle du secondaire en 2017).
108
Pour la rentrée 2020, 25 postes étaient offerts à la voie du détachement.
109
Être fonctionnaires titulaires appartenant à un corps ou cadre d'emplois de catégorie
A ou de même niveau dont l'indice brut terminal est au moins égal à la hors échelle B et
le niveau des missions comparable aux fonctions mentionnées à l'article 2 du décret
n° 2001-1174 du 11 décembre 2001 modifié.
110
Le décret n° 2001-1174 du 11 décembre 2001 portant statut particulier du corps des
personnels de direction d’établissement d’enseignement ou de formation relevant du ministre
chargé de l’éducation national
e a été modifié par le décret n° 2020-1030 du 11 août 2020.
111
Réduction du nombre d’années de service exigées pour se présenter au concours
interne, passant de cinq à quatre années de service effectif.
112
Réduction de la durée de services exigée pour accéder au corps de direction par liste
d’aptitude et hausse de la part du recrutement par voie de liste d’aptitude.
La part du recrutement
par voie de liste d’aptitude est passée de 45 entrées en moyenne par an (soit 1/15 des
nominations prononcées) à une centaine d’agents environ (soit 1/6
ème
des nominations).
113
Entre 2017 et 2021, le nombre de candidats se présentant au concours a constamment
baissé, passant sur la période de 3 238 à 3 073.
114
«
Chefs d’établissement
: Quelles attributions et quelle rémunération ? »,
Indicateurs de l’éducation à la loupe
, n° 78, février 2021.
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COUR DES COMPTES
66
Il n’est, en effet, pas rare qu’un proviseur de lycée soit moins
rémunéré que certains des collègues sur lesquels il a autorité. De nombreux
témoignages recueillis au cours de l’enquête confirment un niveau de
rémunération quelquefois inférieur à un enseignant de classe préparatoire
ou à un agrégé affecté en BTS.
Graphique n° 4 :
salaire statutaire minimal et maximal des enseignants
et des chefs d’établissement du premier cycle
du secondaire (2019)
Source :
Cour des comptes d’après OCDE,
Regards sur l'éducation 2020 : Les indicateurs de
l'OCDE | OECD i Library (oecd-ilibrary.org)
. les pays sont classés par ordre décroissant du salaire
maximal des chefs d’établissement
Deux voies d’amélioration de la situation ont été empruntées jusqu’à
présent. L’une passe notamment par un élargissement du vivier de
recrutement
et l’autre par une capacité de l’institution scolaire à attirer
« les talents ». À ce
titre, le développement des voies d’accès, et notamment la création d’un
concours « 3
ème
voie » réservé à des candidats issus du secteur privé, représente
une évolution positive, mais encore trop récente pour en mesurer les impacts.
En réponse, le ministère indique que des pistes de réflexion sont
engagées sur la possible déconcentration du mouvement des personnels
exerçant des fonctions d’adjoint au chef d’ét
ablissement. Dans ce cadre,
l’examen des candidatures sur des fonctions de chef d’établissement dans les
deux catégories les plus élevées pourrait s’inscrire dans la politique de viviers
développée par la direction de l’encadrement. De même
, une réflexion est
également engagée sur une réforme du régime indemnitaire par une adhésion
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LE
CHEF D’ÉTABLISSEMENT
ET LES ENSEIGNANTS, UN ACTEUR CLÉ
AUX CAPACITÉS D’ACTI
ON LIMITÉES
67
au régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de
l’expertise et de l’engagement professionnel (RIFSEEP), ce qui serait de
nature faciliter la mobilité entre corps comparables. Dans le cadre de ses
contrôles futurs, la Cour s’assurera de la mise en œuvre de ces orientations.
B -
La formation et l’accompagnement
À l’heure actuelle, un chef d’établissement doit posséder une
panoplie étendue de connaiss
ances et de compétences. S’il doit avoir un
minimum de savoirs sur les programmes, la pédagogie et l’apprentissage
des élèves et des enseignants, il a également besoin de notions sur la gestion
du changement, la dynamique de groupe, et les techniques de
communication. Il doit également superviser des tâches de budgétisation
et, de manière encore limitée, de gestion des ressources humaines.
Dans ces conditions, il apparaît essentiel qu’il dispose de possibilités
de formation et de perfectionnement pour l’aider à s’acquitter de ces
nouvelles missions et qu’il puisse bénéficier d’un accompagnement adapté.
1 -
Une offre de formation globalement de qualité mais incomplète
L’offre de formation des personnels de direction s’inscrit dans un
continuum de formation : Préparation concours - Formation statutaire -
Formation continue.
La formation initiale dispensée prépare avant tout au métier de chef
d’établissement, et peu à celui d’adjoint qui
correspond pourtant à des
réalités différentes. Or, la carrière d’un personn
el de direction commence
systématiquement par le rôle d’adjoint, et nécessite donc des compétences et
connaissances techniques ciblées (réalisation des emplois du temps, etc.).
Complémentairement à l’offre nationale pilotée par l’
Institut des hautes
études de l'éducation et de la formation (IH2EF), les délégations académiques
à la formation et à l'innovation pédagogique (DAFIP) portent une offre de
formation des cadres. Celle-ci est essentiellement pilotée par le délégué
académique chargé de la formation de
s personnels d’encadrement (DAFPE).
Si la qualité de l’offre de formation n’est pas remise en cause, certaines
lacunes sont néanmoins relevées. Les aspects de management et de gestion de
projet sont ainsi relativement peu abordés,
alors qu’ils constituent
pourtant des
dimensions essentielles des fonctions de chefs d’établissement. Dans le cadre
du sondage réalisé par la Cour, près de la moitié des chefs d’établissement
(48 %) estiment ainsi ne pas être suffisamment formés au management
115
.
115
À la question »
Estimez-vous être suffisa
mment formé au management d’équipes
?
»,
40 % ont répondu «
non plutôt pas
» et 8 % «
non pas du tout
». 36 % ont répondu «
oui
plutôt »
et 12 % «
oui tout à fait
». 3 % ne se sont pas prononcés sur la question.
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COUR DES COMPTES
68
Certains d’entre e
ux ont volontairement choisi de compléter leur
formation par le master 2 Management des Organisations Scolaires
« MADOS »
116
.
Si les données attestent que les chefs d’établissement
bénéficient de formations plus denses que par le passé, il existe encore une
marge de progression dans ce domaine.
Au cours de l’année scolaire 2019
-2020, 87 % des proviseurs,
principaux ou adjoints se sont inscrits à au moins un module de formation
académique, et 67 %
d’entre eux y ont accédé. Cependant, leur durée
moyenne de form
ation n’a été que de 4 jours, soit un temps passé identique
à celui de l’année 2013 que l’enquête TALIS pointait déjà comme le
nombre de jours de formation le plus faible parmi l’ensemble des pays de
l’OCDE participants
117
.
Par ailleurs, l’enquête de la Cou
r révèle que la formation continue
n’est pas prise en compte dans l'évaluation des chefs d'établissement et que
l’absence de suivi d’une formation ne fait pas obstacle à la mobilité ou à la
promotion des chefs d’établissement.
En dehors des 11 actions de formation ouvertes à tous les personnels du
MENJ
118
, le schéma directeur de la formation continue des personnels de
l’
éducation nationale
2019-2022 prévoit que 100 % des personnels
d’encadrement doivent avoir bénéficié d'une formation complète sur tout ou
partie des sujets suivants au cours de la période : savoir manager une équipe ;
moderniser le service public ; les évaluations nationales des établissements
119
.
116
Ce diplôme, proposé par l’IH2EF en partenariat avec le
conservatoire national des arts et
métiers (CNAM) et les universités d
Angers, Lille, Limoges, Poitiers, Versailles Saint-
Quentin, est ouvert en formation continue prioritairement aux personnels d’enc
adrement,
inspecteurs et personnels de direction.
117
OCDE, Base de données TALIS, 2013. « Activités de formation continue
récemment suivies par les chefs d’établissement
». Le Brésil obtient la durée la plus
longue avec 37 jours de formation continue.
118
L'instruction obligatoire à 3 ans
; la mise en œuvre de la réforme du lycée et du
baccalauréat : objectifs, contenus, modalités ; la réforme de la voie professionnelle :
valorisation des filières, accompagnement des évolutions de la filière GA ; les enjeux du
continuum lycées-enseignement supérieur ; la déontologie de la Fonction publique : principes
et modalités ; la culture juridique et les fondamentaux du droit de la Fonction publique-
incarner, faire vivre et transmettre les valeurs de la République ; favoriser l'égalité des chances
et la réussite de tous les élèves : optimiser les conditions d'apprentissage pour tous ; favoriser
une École inclusive : accueillir et accompagner les élèves en situation de handicap, quelles
que soient ses fonctions ; travailler en mode projet et favoriser la création de collectifs de
travail ; savoir gérer les relations et conflits entre élèves ou avec les adultes : savoir-faire et
savoir-être ; prévenir les violences éducatives ordinaires et toute autre forme de violence.
119
Faire de l'évaluation un levier d'amélioration des pratiques professionnelles.
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LE CHEF D’ÉTABLISSEM
ENT ET LES ENSEIGNANTS, UN ACTEUR CLÉ
AUX CAPACITÉS D’ACTI
ON LIMITÉES
69
Afin d
’atteindre cet objectif
, il conviendrait donc de donner une
dimension supplémentaire à la formation continue des personnels de
direction,
a fortiori
au regard des études de l’OCDE montrant régulièrement
la position de retrait occupée par les chefs d’établissements français par
rapport à leurs collègues étrangers en la matière. Cela pourrait se faire,
d’une
part, en développant, à côté du socle déjà disponible, une offre de haut niveau
suffisamment variée et attractive, intégrant colloques professionnels et
voyages d’études
;
d’autre part, en intégrant le suivi de formations parmi les
items de l’évaluation annuelle des personnels de direction.
2 -
Un accompagnement de qualité inégale mais en voie
de renforcement
L’exercice
par
les
services
académiques
de
la
fonction
d’«
accompagnement » auprès des EPLE et de leurs responsables
représente un véritable enjeu. Le développement des prérogatives des chefs
d’établissement implique de la part de l’institution qu’elle assure auprès de
ces derniers une certaine pédagogie de l’auto
nomie
120
.
Pourtant, il n’est pas
rare qu’un chef d’établissement se trouve démuni face à des situations
particulièrement difficiles que les réformes successives ne sont pas
parvenues à résoudre.
L’enquête de la Cour a mis en évidence la nécessité pour les éq
uipes
de direction de disposer d’outils adaptés. Certains rectorats ont ainsi mis
en place des dispositifs de détection rapide des problèmes en matière de
gestion des ressources humaines permettant de prévenir tout conflit avant
que la situation ne dégénère.
L’existence de tels dispositifs
favorise
l’amélioration de
l’environnement de travail des chefs d’établissement et
ainsi leur permet de se consacrer davantage au pilotage pédagogique.
En
septembre
2020,
neuf
académies
ont
expérimenté
le
fonctionnement d
’une
«
mission académique de l’encadrement
» (MAE),
dispositif visant à aider le ministère à identifier ses futurs cadres et à les
accompagner jusqu’à une prise de fonction comme chef d’établissement,
inspecteur, chef de division, adjoint gestionnaire, ou encore agent comptable.
Cette MAE s’inspirait dans son fonctionnement de la mission de la politique
de l’encadrement supérieur (MPES), qui organisait alors un vivier pour les
emplois fonctionnels (IA-DASEN, DASEN adjoint, etc.), en partenariat avec
les rectorats. Depuis lors, le dispositif a été généralisé à toutes les académies
120
Conseils techniques et appui logistique, diffusion de documents et de pratiques,
apport et mutualisation d’expériences, accompagnement des équipes pédagogiques
avec le concours des corps d’inspection, etc.
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COUR DES COMPTES
70
et le décret n° 2021-790 du 22 juin 2021 a modifié l'organisation de
l'administration centrale en créant, à compter du 1
er
juillet 2021, au sein de
cette administration une nouvelle direction : la direction de l'encadrement,
désormais placée auprès de la Secrétaire générale des trois ministères
(MENJ, MESRI, Sports). Cette nouvelle direction travaille à la mise en place
d'un accompagnement renforcé des cadres (identification des viviers,
accompagnement des parcours des agents, formation, appui au recrutement)
tant au sein de l’administration centrale qu’au sein des services déconcentrés.
Ces MAE ont été installées à un rythme inégal selon les académies.
L’objectif consistait à déployer au sein de chacune un dispositif de repérage
des compétences, d’accompagnement des personnels, de valorisation des
parcours, répondant,
d’une part
,
aux intérêts de l’insti
tution pour constituer et
enrichir son vivier en potentiel d’encadrement, et
,
d’autre part
, aux aspirations
des personnels concernés en termes de développement de carrière.
La création de
l’école académique de la formation continue
121
et le
développement de parcours de formation individualisées offrent par
ailleurs l’opportunité de diversifier l’offre de service proposée aux
personnels intégrant le vivier de la MAE.
Des
services
académiques
se
mobilisent
également
pour
accompagner les équipes de direction fa
ce aux enjeux de pilotage qu’ils
rencontrent au quotidien au sein des établissements.
Un accompagnement renforcé des EPLE par les services académiques
La cellule académique d’appui aux personnels d’encadrement
à Nancy-Metz
Les personnels d’encadrement peu
vent être exposés à de multiples
problématiques parfois sources de vives tensions, surtout lorsque la situation
relève de la gestion des ressources humaines. Pour y répondre, et en complément
des protocoles de signalement hiérarchiques ordinairement à l’œu
vre, une cellule
académique d’appui pour les personnels d’encadrement a été créée.
121
La création d'écoles académiques de la formation continue (EAFC) a été annoncée
au printemps 2021. Ces écoles incarnent l'engagement 3 du Grenelle de l'éducation
consistant à «
Permettre à chacun de devenir l'acteur de son parcours professionnel
»
et en particulier l'engagement 12 visant à «
Faciliter l'accès à une formation continue
davantage diplômante
». L'activité de l'école est un élément de la feuille de route RH de
l'académie et incarne la politique ministérielle RH en faveur de l'accompagnement et de
la personnalisation des parcours, et l'engagement d'une formation proposée en proximité
des environnements professionnels, au plus près des besoins des personnels. Après une
phase de préfiguration au cours du second semestre de l'année 2021, l'ouverture des EAFC
s'échelonne du 1
er
janvier au 1
er
septembre 2022, selon les académies.
Mobiliser la communauté éducative autour du projet d’établissement - janvier 2023
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LE CHEF D’ÉTABLISSEM
ENT ET LES ENSEIGNANTS, UN ACTEUR CLÉ
AUX CAPACITÉS D’ACTI
ON LIMITÉES
71
Son objectif est de permettre à chaque personnel d’exposer auprès
d’un interlocuteur identifié, qui n’est pas en situation de responsabilité
hiérarchique vis-à-
vis de l’appelant, la difficulté qu’il rencontre.
L’interlocuteur a pour mission d’offrir une éc
oute attentive, de faciliter
l’auto
-
analyse de la situation rapportée et d’initier une analyse partagée.
Dans un premier temps, l’appelant peut demander à conserver son
anonymat pour verbaliser librement la problématique qu’il rencontre. Par la
suite, si
l’instruction de la situation le nécessite et s’il le souhaite, son
identification pourra avoir lieu et un comité d’experts associé à la cellule
(DRH, IA-DASEN, IA-IPR EVS, conseillers techniques et professionnels)
pourra être mobilisé.
Le fonctionnement d
e cette cellule d’appui est encadré par une charte
qui détaille son cadre éthique et déontologique de fonctionnement.
La Charte académique de pilotage des EPLE à Toulouse
Suite
à
un
travail
inter-catégoriels
réunissant
des
chefs
d'établissement, des inspecteurs et des directeurs de service académique
mené en 2022, l’académie de Toulouse a élaboré une charte académique de
pilotage des EPLE qui a pour objectif de renforcer l’accompagnement de
proximité et l’appui apporté aux chefs d’établissements dans leur f
onction.
Plusieurs axes de travail ou expérimentations sont envisagés, comme la
réalisation d’un bilan social de la gestion du corps des personnels de direction
et un nouveau plan de formation à leur intention, une expérimentation de
l’affectation d’une dotation horaire commune pour un réseau d’établissements
situé en éducation prioritaire renforcée ou encore un accompagnement plus
important des chefs d’établissement à la gestion de crise.
C -
Le déroulement de carrière et la mobilité
1 -
Un mouvement national pour une mobilité géographique
relativement circonscrite
D’une manière générale, les IA
-DASEN ne recrutent pas les chefs
d’établissement. Le mouvement est
préparé en lien étroit avec eux sous
l’autorité du recteur
, par les services des secrétariats généraux des rectorats.
Les IA-DASEN participent à la « sélection » des équipes de direction des
collèges implantés en éducation prioritaire renforcée (REP+), ces postes
correspondant à des postes à profil.
Mobiliser la communauté éducative autour du projet d’établissement - janvier 2023
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COUR DES COMPTES
72
Les IA-DASEN collaborent également à la préparation des
opérations
de
mouvement
en
conseillant
chaque
candidat
dans
l’élaboration de son projet de mobilité et en statuant sur le profil des postes
qui peuvent lui être confiés (chef, adjoint, catégorie financière, collège,
lycée professionnel, lycée) et participent
à l’élaboration du projet de
mobilité intra-
académique proposé à la direction de l’encadrement.
Pour autant, le mouvement demeure national et se construit dans un
échange rectorat/DE à partir de critères laissant une place limitée à toute
forme de « profilage » :
l’ancienneté (dans le corps et sur le poste), le
parcours (type d’établissements), l’évaluation (quatre critères) et les
situations particulières (handicap, rapprochement de conjoint, etc.).
Le processus d’affectation, tel qu’il est construit aujourd’hui, repose
sur la décision finale de l’échelon national et ne permet pas aux académies
d’avoir entièrement la main sur les choix d’affectation. Si, dans la réalité,
les propositions d’affectation émanant des services déconcentrés sont
souvent su
ivies, ce n’est pas systématiquement le cas, ce qui n’est pas sans
soulever parfois certaines difficultés.
Certains postes de direction, notamment au sein de petits
établissements ruraux, peuvent par ailleurs souffrir d’un manque
d’attractivité, attaché à la fois à l’isolement géographique et au niveau de la
rémunération. La connaissance du contexte par les autorités académiques
peut ainsi être à l’origine d’ajustements, qui peuvent être regardés comme de
bonnes pratiques pour la performance du système scolaire.
Un pilotage multi collèges à Saint-André-les-Alpes
Les trois collèges des communes
d’Annot, de Castellane et de Saint
-
André-les-Alpes étaient fragilisés par une diminution régulière de leurs
effectifs. Des raisons liées à la géographie empêchent la
fermeture de l’un
ou de l’autre de ces établissements
: durées de trajet quotidien importantes,
particulièrement en période hivernale.
Face à l’opposition des élus, des parents d’élèves et des enseignants
à tout projet de fermeture, une solution de consensus ralliant le recteur de
l’académie d’Aix
-Marseille et le président du conseil départemental des
Alpes de Haute-Provence a été recherchée. Elle aboutit à la consolidation
des trois sites avec un aménagement des modalités de fonctionnement.
Un avenant à la convention ruralité conclu le 21 juin 2018 prévoit
que «
les trois établissements restent autonomes juridiquement, et, à cet
effet, conservent chacun un conseil d’administration, un budget, et une
dotation horaire globale »
. Un principal assure la direction des trois sites,
secondé dans les deux autres établissements par deux principaux-adjoints.
Le poste de directeur du collège est devenu administrativement plus
attractif, une synergie entre les trois sites, engagés dans des projets
pédagogiques communs,
a pu être mise en œuvre.
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ENT ET LES ENSEIGNANTS, UN ACTEUR CLÉ
AUX CAPACITÉS D’ACTI
ON LIMITÉES
73
L’actuel processus
très centralisé
d’affectation des personnels de
direction apparaît d’autant moins performant que les entretiens menés par
la Cour avec des chefs d’établissement confirment que la grande majorité
des mouvements af
fectant les personnels de direction ont lieu au sein d’une
même académie, voire d’un même département et que la proportion de
mobilités extra-académiques est faible (entre 10 et 15 %).
2 -
Un processus d’évaluation en cours d’évolution
Le décret n° 2021-121 du 4 février 2021 modifie les modalités
d'évaluation des personnels de direction des établissements d'enseignement
et de formation. Un entretien professionnel de ces personnels est désormais
organisé annuellement, au lieu d'être conduit au terme d'une période
triennale
122
. Ce nouveau dispositif est entré en vigueur au 1
er
septembre
2021. Des règles transitoires s’appliquant au titre des années
scolaires 2021-2022 et 2022-2023 en permette
nt une mise en œuvre
progressive : dans le cadre du sondage réalisé par la Cour, 62 % des chefs
d’établissement répondants déclarent avoir déjà bénéficié d’un entretien
annuel avec l’IA
-DASEN ou le recteur
123
.
Cette réforme de l’évaluation professionnelle a également été
l’occasion de consolider la position
hiérarchique des chefs d’établissement,
à qui est désormais reconnu le rôle d’évaluateurs de leur(s) adjoint(s) en
leur qualité de supérieurs hiérarchiques directs
, à l’instar de celui qu’ils
occupaient déjà vis-à-vis des adjoints gestionnaires.
3 -
Une rémunération modulable encore peu utilisée
Une part de la rémunération des chefs d'établissement et de leurs
adjoints est attribuée en fonction du classement de l’établissement dans lequel
ils exercent (bonification indiciaire, nouvelle bonification indiciaire et part
fonctionnelle de l’indemnité de fonctions, de responsabilités et de résultats
[IF2R]
).
Un nouveau classement est entré en vigueur à la rentrée 2021
124
.
122
Ces dispositions s'appliquent aux évaluations afférentes aux activités postérieures au 1
er
septembre 2021. Toutefois, l'évaluation des personnels de direction dont la lettre de mission
couvre une période triennale s'achevant le 31 août 2022 ou le 31 août 2023 demeure régie,
jusqu'à cette date, par les dispositions antérieures à l'entrée en vigueur du présent décret.
123
Réponse à la question «
Avez-
vous un entretien professionnel annuel avec l’IA
-DASEN
ou le recteur ? »
.
124
Arrêtés du 30 septembre 2020 publiés au Bulletin officiel spécial n° 8 du
22 octobre 2020
.
Le précédent 2016-2019 avait été prolongé de deux ans.
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74
Dans les faits
,
c’est généralement la complexité (variété des offres et
modalités de formation) et
la taille (nombre d’élèves accueillis) qui permettent
d’apprécier ces caractéristiques. Un nouveau critère a été introduit à compter
de la rentrée 2021 :
le rural isolé ou l’éloignement géographique
125
.
Ainsi, en fonction d’un cadre nationalement posé, des
cartes cibles
et des fourchettes d’effectifs ont été proposées aux académies, qui ont
ensuite la charge de les adapter à la typologie des établissements de leur
secteur, et aux évolutions démographiques ou de structure.
L’indemnité de fonctions, de respons
abilités et de résultats
126
(IF2R)
est composée de deux parts :
l’une, fonctionnelle, versée mensuellement
qui tient compte de la nature des fonctions et du classement de
l’établissement (de 3
450
à 7 000
annuels)
127
; l’autre, liée aux résultats,
avec un coefficient de 0 à 3. Triennale jusqu'à la rentrée scolaire 2021, cette
indemnité devient progressivement annuelle dans le cadre de la réforme de
l'évaluation des personnels de direction
128
. Le montant de la part
« résultats » est arrêté par le recteur, sur proposition des IA-DASEN, au vu
des résultats de l'entretien professionnel avec le personnel de direction. Le
montant de référence était de 2 000
pour un versement triennal ; il est
fixé à 667
pour un versement annuel.
Cette part indemnitaire est faiblement modulée.
En effet, s’il existe bien
une possibilité de modulation selon un coefficient compris entre 0 et 3, celle-
ci n’est appliquée que rarement, et uniquement sur des situations repérées
129
.
125
Certains des critères permettent à un établissement d’être surclassé
: présence ou non
de l’éducation prioritaire, formation postbac, enseignement spécialisé, internat, etc.
126
Décret n° 2012-933 du 1
er
août 2012 relatif à l'indemnité de fonctions, de
responsabilités et de résultats des personnels de direction des établissements
d'enseignement ou de formation relevant du ministère chargé de l'éducation nationale.
127
Cette indemnité est majorée lorsque l’établissement n’est pas doté d’un
poste
d’adjoint et intègre un complément fonctionnel indemnisant la charge liée à la direction
d’établissements regroupés (de 890
€ à 1
780
€).
128
Les instructions ministérielles limitent, quant à elles, pendant la phase transitoire de
passage d’une évalua
tion triennale à une évaluation annuelle, la modulation de la part
« résultats » au coefficient 2, soit 1 333
€ annuels. Pendant cette même période, seuls
25 % des agents pourront percevoir des montants modulés ; ils seront 50 % à partir de
l’année scolair
e 2023-
2024 et la mise en œuvre généralisée de ce dispositif.
129
Dans un diaporama, la direction de l'encadrement indique qu'une très faible
modulation du montant est appliquée puisque 81,88 % des personnels de direction
perçoivent le montant de référence de 2 000
€.
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Si la part consacrée à l
a reconnaissance de l’atteinte d’objectifs et
de résultats est relativement marginale dans la rémunération des chefs
d’établissement, elle conserve une portée symbolique, marquant la
reconnaissance par l’institution du travail accompli et de l’engagement d
es
personnels. Le suivi des formations ne fait quant à lui pas l’objet d’une
valorisation indemnitaire.
Comme
les personnels de direction sont incités, pour des raisons
financières, à postuler sur des établissements de catégorie supérieure, ce
dispositif a tendance à favoriser une mobilité plus rapide, sous réserve du
respect de l’obligation de stabilité sur le poste occupé d’au moins trois ans.
Ainsi, la durée sur un poste de direction au service de la réussite d’un
établissement peut être perçue comme un obstacle à la promotion de la carrière.
S’il peut y avoir un intérêt en termes de montée en compétences des
personnels de direction, qui accumulent ainsi davantage d’expériences
variées, il est également possible de s’interroger sur cette pratique de
mobil
ité rapide tant le temps nécessaire à un chef d’établissement pour
mettre en place les conditions favorables à une mobilisation de l’équipe
pédagogique (instauration d’un climat de confiance, dialogue, etc.) autour
du projet d’établissement peut varier d’un EPLE à l’autre.
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76
______________________ CONCLUSION ______________________
Le renforcement régulier des capacités d’agir des établissements,
en parallèle d’un mouvement général de déconcentration et de
décentralisation a conduit à une profonde évolution des rôles confiés aux
personnels de direction. Parmi les nombreuses aptitudes attendues,
organiser le travail collaboratif des personnels de l’établissement autour
d’objectifs communs est devenu essentiel. Cette montée en compétences
n’a pas été accompagnée d’une capacité d’intervention en matière de
ressources humaines suffisante, puisque leur rôle dans l’évaluation des
enseignants n’est pas décisif et que les moyens propres mis à leur
disposition pour moduler les rémunérations afin de tenir compte de leur
engagement en faveur du projet d’établisseme
nt sont réduits. Faire des
chefs
d’établissement
les
premiers
gestionnaires
des
personnels
enseignants implique qu’ils puissent réellement intervenir dans leur
évaluation et leur participation à l’action collective.
Les différentes mesures allant dans le
sens d’un renforcement de leurs
prérogatives conservent, pour la plupart, une portée limitée au regard du
fonctionnement global de l’institution scolaire qui se montre plutôt ambiguë
s’agissant des responsabilités d’encadrement attribuées aux chefs
d’établ
issement, en les promouvant tout en continuant à leur adresser
nombre d’injonctions et de commandes
; par ailleurs, elle peine à leur
ménager de réels parcours professionnels alternant des positions différentes.
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Chapitre III
Les leviers d’amélioration
de la performance des établissements
Le maintien, voire l’augmentation des difficultés dans certains
établissements ne relevant pas nécessairement de l’éducation prioritaire,
rend indispensables des adaptations profondes. La Cour estime qu’un
maintien à l’identique de l’attribution des moyens aux établissements n’est
pas envisageable et appelle de ses vœ
ux une amélioration de la
performance des EPLE.
En premier lieu, une rationalisation des outils de pilotage doit donc
être engagée.
En deuxième lieu, une révision de la gestion des ressources
humaines les plus représentées au sein des établissements est indispensable.
Enfin, la recherche d’une plus grande progressivité du mode
d’allocation des ressources aux EPLE constitue un moyen supplémentaire
d’améliorer les résultats d’ensemble.
I -
Simplifier le pilotage des établissements
Par différents biais, le chef
d’établissement peut exercer un réel pilotage
pédagogique en utilisant d’abord les leviers qu’offre le décret du 30 août 1985.
Ceux-ci portent notamment sur la constitution des classes, la composition des
équipes pédagogiques, la désignation des professeurs principaux, et
l’animation des différentes instances (conseil d’administration, conseil
pédagogique, conseil de la vie collégienne/lycéenne). Ils concernent également
la possibilité de s’impliquer lors de conseils d’enseignement, d’assister aux
inspections, aux rendez-vous de carrière et aux entretiens avec les enseignants
lorsque des inspecteurs pédagogiques sont présents au sein de l’établissement.
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78
Pour investir le champ de la pédagogie
, le chef d’établissement peut
aussi s’appuyer sur
des dispositifs de coordination et de pilotage
. C’est
ainsi qu’il lui appartient de piloter la réflexion collective à l’origine du
projet d’évaluation des apprentissages et des acquis des élèves de son
établissement. Sur le plan externe, il a la possibilité de faire appel aux
inspecteurs afin d’améliorer le pilotage pédagogique de
son établissement.
Pour autant, le pilotage souffre souvent
d’une trop grande co
nfusion
parmi les différents instruments mis à disposition des chefs d’établissement
(projet d
établissement, contrat d
objectifs, lettre de mission et rapport
relatif au fonctionnement pédagogique de l
établissement et à ses
conditions matérielles de fonctionnement), alors même que le Conseil
d
évaluation de l
école a défini le cadre des évaluations des établissements,
qui appellent un renforcement de leur articulation.
L’assemblage de ces différents outils de pilotage,
qui se sont
juxtaposés au fil des ans, est en effet devenue peu lisible. Leur multiplicité
engendre des répétitions dans les documents à fournir par les chefs
d’établissement, lesquelles
alourdissent considérablement la charge de
travail des équipes de direction et les éloignent de leur
cœur de métier.
L’analyse de la Cour met également en lumière le faible impact de
certaines orientations relatives aux modalités de gouvernance des
établissements
qui
complexifient
plus
qu’elles
ne
fluidifient
le
fonctionnement des EPLE.
A -
Rationaliser les outils
À l’heure où la lettre de mission du chef d’établissement évolue peu
à peu au profit de la fixation d’objectifs annuels et où l’évaluation des
EPLE est désormais engagée tous les cinq ans, un allégement des modalités
de pilotage apparaît essentiel afin de se garder de toute dérive
bureaucratique. La Charte des pratiques de pilotage en EPLE
d’août 2021
doit au moins apporter une rationalisation
de l’usage de ces
outils.
La nécessité d’une formalisation d’un contrat d’objectifs n’est en effet
pas avérée si l’établissement et les services académiques en sont les seules