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OBSERVATIONS DES COLLECTIVITÉS
TERRITORIALES ET DES GROUPEMENTS
CONCERNÉS - 3
BILAN FINAL DE
L’EXPÉRIMENTATION
DE LA CERTIFICATION
DES COMPTES LOCAUX
Article 110 de la loi n° 2015-991
du 7
août 2015 portant nouvelle
organisation territoriale de la République
Janvier 2023
Bilan de l’expérimentation
de la certification des comptes
Département du Rhône
2
SOMMAIRE
I
NTRODUCTION
................................................................................................................................
3
I
-
L
A CERTIFICATION DES COMPTES
,
UN EXERCICE VERTUEUX EN MATIÈRE DE QUALITÉ
COMPTABLE POUR LE
D
ÉPARTEMENT DU
R
HÔNE
..........................................................................
4
A. Un regard extérieur indépendant, réelle source de progrès
4
B. Une mise en lumière des problématiques bilancielles pour l'ordonnateur
4
C. Une sécurisation des procédures renforcée
5
D. Une culture de la qualité comptable réaffirmée
5
E. Des règles comptables modernisées
5
F. La mise en place du dispositif de contrôle interne
5
II
F
ACTEURS DE RÉUSSITE ET PRÉREQUIS A UNE PÉRENNISATION DE LA CERTIFICATION
6
A. Les conditions d'une certification des comptes réussie
6
1. Une gouvernance forte et un portage de la démarche
6
2. Une priorisation indispensable des chantiers à conduire
7
3. Une nécessaire communication sur la démarche
7
4. Une phase de préparation incontournable
7
B. Les prérequis à une généralisation de la démarche
8
1. L'adaptation du cadre normatif applicable aux professionnels du chiffre
8
2. Une hétérogénéité du paysage institutionnel justifiant le recours
à des seuils de certification
8
3. Une évolution souhaitable des états financiers
9
4. Des livrables qui mériteraient d'être vulgarisés
9
5. Un calendrier à réexaminer
9
6. La réaffirmation du rôle de l'assemblée délibérante
10
III
L
A PERSISTANCE DES INTERROGATIONS EN MATIÈRES BUDGÉTAIRES
...........................
10
A. La problématique de la prise en compte des ajustements demandés
par les commissaires aux comptes
10
B. La question de la fiabilisation des immobilisations corporelles et incorporelles
11
C. L'impact budgétaire et comptable des corrections
11
IV
-
D
ES MOYENS HUMAINS ET TECHNIQUES SIGNIFICATIFS À MOBILISER
...................
11
A. Un investissement
financier important pour le Département
12
B. Un processus de sélection des commissaires aux comptes à assouplir
12
3
I
NTRODUCTION
L'article 110 de la loi NOTRE du 7 août 2015 prévoit, au terme de huit ans à compter de la
promulgation de cette loi, l’établissement d’un bilan définitif de l'expérimentation menée par la
Cour des comptes, en liaison avec les chambres régionales et territoriales des comptes. Ce bilan
définitif et les bilans intermédiaires font l'objet d'un rapport du Gouvernement, qui le transmet au
Parlement, avec les observations des collectivités territoriales, des groupements concernés et de
la Cour des comptes.
Le présent document a pour objet de présenter les observations du Département du Rhône
à l’issue de la deuxième année d’audit de ses comptes par un Commissaire aux Comptes.
4
I
-
L
A CERTIFICATION DES COMPTES
,
UN EXERCICE VERTUEUX EN MATIÈRE DE QUALITÉ
COMPTABLE POUR LE
D
ÉPARTEMENT DU
R
HÔNE
Depuis 2015, le Département du Rhône est engagé dans l’expérimentation de la certification des
comptes. Cette démarche s’est révélée particulièrement vertueuse pour la collectivité. En effet,
de
nombreux progrès
ont été enregistrés, traduisant la
volonté de transparence
portée par
le Département du Rhône.
Les différents axes d’amélioration qui ont pu être constatés tout au long de cette expérimentation
sont présentés ci-après.
A.
Un regard extérieur et indépendant, réelle source de progrès
L’intervention d’un commissaire aux comptes permet à la collectivité de bénéficier d’un regard
extérieur et critique sur ses pratiques professionnelles.
En effet, l’audit des comptes réinterroge les processus existants et les pratiques professionnelles.
Ce questionnement permet ainsi la mise en place de nouveaux processus ou de nouvelles
pratiques, gages d’amélioration et de progrès pour la collectivité.
B.
Une mise en lumière des problématiques bilancielles pour l’ordonnateur
Il ne fait nul mystère que l’approche bilancielle des comptes ne constituait pas une priorité des
collectivités territoriales.
Quand bien même l’article 47.2 de la Constitution précise que les comptes des administrations
publiques sont réguliers et sincères dès lors qu’ils donnent une image fidèle de leur patrimoine,
les immobilisations n’étaient que rarement rapprochées de leur réalité physique.
Au regard du volume de travail, il reste encore à faire sur ce sujet avant de corréler l’actif à
l’inventaire comptable et à l’inventaire physique, les collectivités expérimentatrices sont engagées
dans une démarche salutaire de fiabilisation qui ne pourra, à terme, qu’aboutir.
La certification des comptes permet aux collectivités expérimentatrices de se réapproprier leur
bilan, et d’engager des travaux d’envergure de fiabilisation de leurs immobilisations.
À ce titre, l’expérimentation constitue, là encore, un levier fort d’amélioration et de transparence.
La rédaction de la partie de l’annexe des états financiers dédiée au bilan traduit concrètement
cette amélioration.
5
C.
Une sécurisation des procédures renforcée
Depuis le début de l’expérimentation, la certification des comptes contribue à apporter un regard
complémentaire, notamment sur les procédures, ce qui a permis au Département de
renforcer
et sécuriser ses modes opératoires.
En effet la
formalisation
du cadre organisationnel, et des nombreuses procédures contribuent à
favoriser la sécurisation des flux comptables du Département
.
À titre d’exemple, la procédure de création de tiers, la formalisation du service fait, mais
également l’actualisation des provisions, sont autant de procédures qui sont dorénavant écrites et
documentées au sein du Département du Rhône.
D.
Une culture de la qualité comptable réaffirmée
Depuis le début de la phase d’expérimentation « à blanc »,
une véritable acculturation
à la
qualité comptable s’est diffusée peu à peu au sein des services de la collectivité, et cela dès la
première année d’intervention du commissaire aux comptes.
En effet, la présence d’un professionnel du chiffre (Cabinet Ernst and Young), conjuguée au
souhait du Département du Rhône de faire de cette expérimentation un véritable projet de
service, a contribué à intégrer pleinement les questions de fiabilité des comptes dans les
préoccupations des services.
Ainsi, un travail important a été effectué pour que les services parlent le même langage que le
commissaire aux comptes, et ainsi pouvoir répondre à ses demandes tout en améliorant la qualité
des informations produites.
E.
Des règles comptables modernisées
Préalable incontournable à l’entrée dans l’expérimentation, la mise en place de l’instruction
budgétaire et comptable M57 a permis aux collectivités expérimentatrices de bénéficier des règles
comptables les plus modernes en vigueur.
Modalités de prise en compte des provisions, suivi de l’inventaire, corrections post clôtures, etc...
sont autant d’avancées notables proposées aux collectivités inscrites dans la démarche.
Cependant, pour le Département du Rhône, une mesure fait exception : la mise en place de
l’amortissement au prorata temporis ne parait pas être une mesure d’amélioration de la qualité
comptable. Cette disposition, qui s’impose aux collectivités en M57, contribue à alourdir
notablement la gestion des immobilisations dans un contexte où la recherche d’efficience est un
objectif majeur des acteurs du secteur public local.
F.
La mise en place du dispositif de contrôle interne
Au sein du Département du Rhône, le dispositif de contrôle interne a été appréhendé de façon
transversale afin que toutes les directions soient impliquées. Un réel travail d'acculturation auprès
de toutes les directions et services a été réalisé depuis plus de deux ans, en partenariat avec le
Payeur départemental.
Le champ du contrôle interne ne peut être déterminé qu'à la lumière de la cartographie des
risques comptables et financiers et du plan d'actions qui en découle.
Cette
cartographie
représente un enjeu fort et nécessite de mobiliser des ressources humaines significatives.
6
Les contrôles clés sont existants au sein de la collectivité, et nécessitent un travail conséquent de
rédaction de fiches de procédures afin d'en garantir la traçabilité et la documentation. C’est un
axe de travail primordial, que le Département du Rhône a mis au centre de ses objectifs.
La dématérialisation de la chaine comptable a par ailleurs déjà permis de réinterroger certains
processus, ainsi que les étapes clés de contrôle.
II
F
ACTEURS DE RÉUSSITE ET PRÉREQUIS A UNE PÉRENNISATION DE LA CERTIFICATION
Si la certification des comptes avec réserves de l’exercice 2021 du Département du Rhône est le
fruit d’un travail collectif de plusieurs années, elle est également le résultat de choix stratégiques
mis en place dès le début de l’expérimentation qu’il parait important de souligner ici comme
autant de prérequis à la pérennisation de la démarche de certification.
A.
Les conditions d’une certification des comptes réussie
1.
Une gouvernance forte et un portage de la démarche
Pour le Département du Rhône, la réussite de la démarche est liée en grande partie au portage
du projet. En effet
les plus hautes instances décisionnelles de la collectivité ont été
mobilisées
sur ce projet : Président,
Directeur général des services, Directrice générale
adjointe. Une délégation, liée à la certification des comptes, a été confiée à une Vice-présidente,
afin que la certification des comptes soit portée au sein de l’Exécutif départemental.
Un portage du projet de manière plus opérationnel est géré hebdomadairement par un groupe
dédié. Il est composé de la Directrice générale adjointe, du Directeur des Finances, des chargées
de mission mais également du Payeur départemental.
En effet, l’implication du Payeur Départemental est un facteur de réussite majeur. Associé à
chaque étape, ce dernier siège au sein des instances de gouvernance de l'expérimentation de la
certification et de son plan d'actions (COPIL et du COTECH). Lors des phases d’audit, une réunion
hebdomadaire a lieu en présence du payeur Départemental, de la Directrice générale adjointe, du
Directeur des finances et du contrôle de gestion et des chargés de mission, afin d’assurer une
démarche « active » et un avancement du projet.
Le portage et l’organisation choisie ont indéniablement donné une «
force
» au
projet et contribué grandement à sa réussite. Ce serait une erreur stratégique
majeure que d’aborder la certification des comptes comme une démarche purement
« technique et limitée à la Direction des Finances».
7
2.
Une priorisation indispensable des chantiers à conduire
Il est nécessaire, au regard de l’ampleur et de la durée de l’expérimentation, de bien
canaliser
son énergie et sa « force de frappe »
, pour éviter d’épuiser les acteurs du projet.
Quel que soit le degré de maturité de la collectivité sur les questions comptables, l’obtention
d’une certification des comptes, interviendra incontestablement à l’issue d’une importante période
(et donc avec des acteurs qui évolueront au fil du projet).
Il est indispensable de mobiliser des moyens humains. Le Département du Rhône a ainsi fait
évoluer, depuis la réalisation du diagnostic global d’entrée, son organisation.
S’il n’existe pas une organisation idoine, en revanche, il est primordial de
dégager
un « temps homme » important, dédié exclusivement à la certification des
comptes,
et ce à la fois au sein des services de l’ordonnateur mais
également du comptable public.
3.
Une nécessaire communication sur la démarche
La gouvernance d’une collectivité locale est basée sur l’élection des membres de son
assemblée
délibérante
.
C’est pourquoi il parait essentiel de
faire preuve de pédagogie
auprès de cette assemblée et
des citoyens, en rappelant régulièrement que la mission d’audit doit permettre d’avoir « une
assurance raisonnable de l’absence d'anomalies significatives dans les comptes ».
La réussite de ce projet tient également à la
souplesse laissée aux collectivités sur les
modalités de communication
du rapport d’opinion, ainsi que sur les modalités de présentation,
par le commissaire aux comptes, dudit rapport.
Un encadrement trop rigide des
modalités de communication du rapport
d’opinion
aurait été contre-productif dans la réussite de l’expérimentation.
4.
Une phase de préparation incontournable
Pour les collectivités qui souhaiteraient rentrer dans la certification des comptes, il semble
nécessaire, au préalable, qu’elles se préparent dans le cadre d’une
phase introductive à
l’exercice de la certification des comptes.
Il s’agit là d’un prérequis indispensable à la mission d’audit externe diligentée par les
commissaires aux comptes.
Si plusieurs options peuvent être retenues sur la forme de cette phase préalable, elle doit en
toutes hypothèses permettre à l’audité d’identifier les axes de travail, de construire son plan
d’actions et de s’acculturer à une démarche nouvelle.
Enfin, il pourrait être utile, afin d’éviter un éventuel découragement, que le commissaire aux
comptes
n’émette pas d’avis sur la ou les première(s) année(s) d’audit
. Il s’agirait dès lors
d’un audit à blanc, avec pour seul objectif d’accompagner au mieux la collectivité.
8
B.
Les prérequis à une généralisation de la démarche
Dans un objectif de pérennisation de la certification des comptes, le Département du Rhône
considère qu’il est essentiel que l’ensemble des spécificités des collectivités locales soient
intégrées et prises en compte par les commissaires aux comptes, sans que cette circonstance ne
contrarie leurs pratiques et normes professionnelles.
1.
L’adaptation du cadre normatif applicable aux professionnels du chiffre
Les commissaires aux comptes se réfèrent aux NEP (normes d'exercice professionnel). Elles se
basent sur le code de commerce et ont été conçues pour des entités régies par ce code : elles
répondent ainsi à des spécificités de gouvernance et de format des comptes propres aux
entreprises privées.
L'expérimentation de la certification des comptes a pu montrer qu'il peut parfois exister un
décalage entre les NEP des commissaires aux comptes et le cadre du fonctionnement du secteur
public local.
Il parait nécessaire
de compléter les normes et standards
mis en œuvre par les
commissaires aux comptes lors de l’audit des collectivités territoriales afin de
prendre en compte leur particularisme.
À titre d’exemple, la réserve sur les fonds propres, commune à l’ensemble des collectivités
expérimentatrices, ne sera levée sans une évolution des normes en vigueur et de la profondeur
de champs des justificatifs demandés.
La démarche poursuivie par la DGFiP et la DGCL, limitant l’historique d'audit sur certains postes
de haut de bilan à 5 ans pourrait solutionner cette problématique.
2.
Une hétérogénéité du paysage institutionnel justifiant le recours à des seuils
de certification
Que ce soit au regard de leur taille, de leur population ou de leur budget, les collectivités
françaises présentent une amplitude forte.
À cet égard, il paraitrait judicieux de déployer la démarche de manière graduée en fonction de
seuils financiers, comme c'est aujourd'hui le cas pour les hôpitaux.
Il semble cependant nécessaire pour les Départements, de conserver
une cohérence
institutionnelle
. Il serait en effet difficilement compréhensible que des Départements ne soient
pas concernés par cette généralisation.
Une diversité des collectivités territoriales à prendre en considération
dans
les réflexions sur d’éventuels seuils de certification.
9
3.
Une évolution souhaitable des états financiers
Le contenu des livrables, et notamment de l’annexe aux états financiers, nécessiterait d’être revu
et allégé.
En effet, la partie compte de résultat est redondante avec les informations présentées par
l’ordonnateur lors de l’examen du compte de gestion et du compte administratif. Cette
redondance peut être source d’erreur et générer un manque de lisibilité.
La visibilité de l’information
transmise aux citoyens et aux élus doit rester
primordiale et les pièces à produire
ne doivent pas doublonner
avec des
documents existants.
4.
Des livrables qui mériteraient d’être vulgarisés
La certification des comptes des collectivités territoriales nécessite également un temps
d’adaptation des professionnelles du chiffre à ce nouveau contexte. En effet cet environnement,
éloigné
de
celui
des
universités
ou
des
hôpitaux,
nécessite
une
nécessaire
phase
d’acculturation des commissaires aux comptes
, notamment dans la production de ces
livrables.
Les livrables que le commissaire aux compte transmet à la collectivité sont à la fois très concis
dans leurs conclusions et très techniques dans leurs annexes. Leur forme et leur contenu sont
proches de ceux produits pour des entreprises privés.
Durant l’expérimentation des comptes pour le Département du Rhône, ils ont été accompagnés
d’une note de synthèse ayant pour vocation, de s’adresser à l’assemblée délibérante dans un
esprit pédagogique.
Il conviendrait
de compléter les livrables à produire par les commissaires aux
comptes au contexte des collectivités locales
, d’en faire évoluer le vocabulaire,
d‘intégrer des éléments factuels et de faire preuve de pédagogie.
Plus les documents publiés par le commissaire aux Comptes seront expliqués et compris, plus la
démarche suscitera l’adhésion.
5.
Un calendrier à réexaminer
L’arrêté du 29 octobre 2020 relatif au calendrier d’arrêté des comptes des collectivités participant
à l’expérimentation s’avère difficilement tenable, tant pour les professionnels du chiffre que pour
les collectivités locales.
À titre d’exemple, la date butoir de transmission des demandes d’ajustement des comptes fixée
au 22 mars n’est pas compatible avec le déroulé des opérations d’audit. Ainsi, pour le
Département du Rhône, les demandes d’ajustement ont été présentées le 1er avril 2022.
La date limite de remise de la balance des comptes, arrêtées au 15 février, contraindra certaines
collectivités à réduire la durée de leur journée complémentaire, laquelle peut, en l’état de droit,
courir jusqu’au 31 janvier.
Une adaptation du calendrier de la certification des comptes serait souhaitable
.
10
6.
La réaffirmation du rôle de l’assemblée délibérante
Les assemblées délibérantes, démocratiquement élues, sont au cœur du fonctionnement des
collectivités territoriales et garantissent la légitimité des décisions que celles-ci prennent.
À ce titre, le Département du Rhône est attaché à la préservation du rôle de l’assemblée
délibérante pour tous les actes qui impactent sa gestion financière.
Si des souplesses et des évolutions du cadre réglementaire s’avérèrent nécessaires pour
généraliser la démarche, l’assemblée délibérante doit conserver un rôle d’importance dès lors que
le sujet porte sur les deniers publics.
III
L
A PERSISTANCE DES INTERROGATIONS EN MATIÈRES BUDGÉTAIRES
Les finances des collectivités locales présentent un certain nombre de spécificités, à commencer
par la parfaite correspondance des écritures comptables et budgétaires. Ce monisme budgétaro-
comptable est un gage de transparence auprès de l’assemblée délibérante et de bonne tenue des
comptes des collectivités.
Cette loi d’airain rend, parfois, la mise en œuvre des préconisations du commissaire aux comptes
plus complexes, car celles-ci doivent prendre en compte ce principe fondamental.
Ce monisme budgétaro-comptable est un des piliers de la qualité de gestion des
collectivités territoriales, et doit être, selon l’avis du Département du Rhône,
conservé
.
A.
La problématique de la prise en compte des ajustements demandés par les
commissaires aux comptes
La comptabilisation des demandes d’ajustement présentées par le commissaire aux comptes a
généré, pour le Département du Rhône comme pour l’ensemble des collectivités, une réelle
difficulté. En effet, le mode opératoire précisé dans la fiche sur « le traitement comptable des
demandes d’ajustement formulées par le professionnel du chiffre » et publié par le bureau CL1B
de la DGFIP n’est techniquement pas applicable côté ordonnateur.
Les modalités de correction de la ligne 002 du compte administratif, sans émission de mandat ni
de titre, ne sont, à ce jour, précisées ni dans l’instruction budgétaire et comptable M57, ni dans
les différentes notes explicatives de la DGFIP. Une évolution sur ce point doit être proposée afin
de résoudre cette problématique.
Il semble également nécessaire de poursuivre le travail d’harmonisation des pratiques des
commissaires aux comptes à ce sujet. Les modalités d’ajustement des comptes peuvent en effet
diverger en fonction des différents cabinets de commissariat aux comptes.
Une
harmonisation indispensable des écritures budgétaires
liées à la prise en
compte des demandes d’ajustements.
11
B.
La question de la fiabilisation des immobilisations corporelles et incorporelles
Les collectivités expérimentatrices travaillent actuellement à la fiabilisation de leurs actifs.
Les réserves émises par les professionnels du chiffre sont communes à l’ensemble de ces
collectivités qui ont à cœur d’avancer sur ce sujet.
Pour les départements, les travaux de consolidation des actifs de voirie sont une composante
déterminante des travaux de fiabilisation (cela représente 2/3 de l’actif immobilisé). Toutefois, à
ce stade, le Département du Rhône est confronté à deux difficultés majeures :
l’absence de schéma comptable de correction des écarts susceptibles d’être constatés ;
la problématique de la prise en compte budgétaire des amortissements qui en découle.
L’impossibilité actuelle de neutraliser les amortissements de voirie, rend potentiellement
difficile la charge budgétaire à supporter pour les départements.
À ce titre, le Département du Rhône souhaite ouvrir la discussion sur
la possibilité
pour
les
collectivités
de
procéder
à
la
neutralisation
de
leurs
amortissements de voirie.
C.
L’impact budgétaire et comptable des corrections
Les enjeux financiers des corrections et régularisations induites par la certification, depuis la
phase préparatoire, interrogent également la capacité des collectivités à s’engager dans cette
démarche.
En effet l’impact budgétaire des corrections apportées est significatif. La comptabilisation de
nouvelles provisions (pour plus de 3 M€ pour le Département du Rhône au seul titre des Comptes
Épargne temps) ou bien encore l’apurement du compte 1069 lors du passage à la M57 durcit de
manière notable les contraintes sur l’équilibre budgétaire.
De même les corrections du bilan imposées par l'intervention du CAC, sans écritures budgétaires,
par les comptes de fonds propres (et notamment le compte 1068), ne doivent pas être
considérées comme indolores financièrement. Elles peuvent modifier l’image bilanciel de la
collectivité et pourraient même mettre en difficultés les collectivités les plus fragiles, dont les
réserves seraient limitées.
IV
-
D
ES MOYENS HUMAINS ET TECHNIQUES SIGNIFICATIFS À MOBILISER
Pour aboutir à la certification des comptes 2021 avec réserves, il a été nécessaire de dégager
un
temps homme important à la fois côté ordonnateur mais également côté comptable
.
Sans une mobilisation forte des agents de la collectivité et de la paierie départementale, le
Département du Rhône n’aurait pu obtenir ce résultat.
La démarche d’expérimentation montre aussi que la certification des comptes occasionne de
nombreux coûts, qu’ils soient directs ou indirects. Elle implique, pour être généralisée, de
réinterroger les pratiques à mettre en œuvre pour sélectionner un professionnel du chiffre.
12
A.
Un investissement financier important pour le Département
L’intervention d’un commissaire aux comptes a un impact financier significatif, à prendre en
compte dans l’éventualité de la pérennisation du dispositif, notamment pour les collectivités de
taille modeste.
Outre ce coût direct, il convient de mentionner :
les moyens humains nécessaires à l’accomplissement des tâches et travaux inhérents à la
démarche de certification (cf.annexe) ;
toutes les dépenses liées à l’acquisition de nouveaux logiciels, à la sécurisation de logiciels
existants etc.
La contribution de la DGFIP tant au plan local que national : à titre d’exemple,
l’expérimentation de la certification a été portée par l’encadrement de la Paierie
départementale du Rhône.
La certification impose pour les collectivités publiques, directions des finances des
collectivités et le réseau comptable de la DGFiP, l'appropriation de nouveaux enjeux
comptables, d'une nouvelle expertise qui s’acquièrent au fil des travaux de certification.
Dans
une
éventualité
d'extension
ou
de
généralisation
de
la
certification,
un
accompagnement renforcé des équipes en termes de formation s'imposera, avec un coût
forcément
élevé
au
plan
national
tout
en
conduisant
à
une
plus
grande
professionnalisation des métiers finances.
Est reproduit, en annexe au présent document, un tableau d’estimation des coûts de la
certification supportés par le Département du Rhône.
B.
Un processus de sélection des commissaires aux comptes à assouplir
La sélection d’un professionnel du chiffre ne peut intervenir, en ce qui concerne les collectivités
locales, qu’à l’issue d’une procédure de marché public.
Lors de l’expérimentation, il semblait primordial qu’un cahier des charges soit harmonisé entre
toutes les collectivités expérimentatrices afin de permettre à la Cour des comptes d’analyser sur
une base homogène les bilans de cette expérimentation.
Dans le cas de la généralisation et de la pérennisation de la certification des comptes publics
locaux un
minimum d’autonomie doit être accordé aux collectivités
, par exemple dans la
rédaction des pièces des dossiers de consultation
.
Cette expérimentation des comptes aura permis au Département du Rhône de s’inscrire dans une
démarche d’amélioration comptable de manière durable. Il remercie les parties prenantes de leur
implication précieuse !
ANNEXE
Estimation du coût
de l’expérimentation
de la certification des comptes
Département du Rhône
2
La présente annexe a pour objectif de réaliser une estimation du coût de
l’
expérimentation de la certification des comptes dans le Département du Rhône.
Elle comprend les coûts en ressources humaines directs et indirects étant
entendu que seul le poste consacré spécifiquement à la certification des comptes
(chargée de mission) et le secrétariat correspondant le cas échéant ont été
identifiés en coût direct. Le nombre d
ETP d
agents mobilisés dans les différentes
directions dans le cadre de la démarche est comptabilisé en coût indirect.
Sont également comptabilisées les dépenses de commissariat aux comptes
engendrées par l’exp
érimentation (répartition de la somme sur chacune des trois
années
d’
audit à blanc).
Par ailleurs, un certain nombre de dépenses, notamment informatiques, ont été
réalisées par le département dans le ca
dre d’une priorisation de ses ch
antiers en
réponses à ses enjeux de certification. Elles ne sont pas comptabilisées dans la
présente annexe.
Annexe
RHONE - ESTIMATION DU COUT DE LA CERTIFICATION DES COMPTES
RECAPITULATIF GENERAL
COUT TOTAL PAR ANNEE
2017
179 600,00 €
2018
238 600,00 €
2019
330 160,00 €
2020/2021
(sur exercice 2020)
287 296,00 €
2021/2022
(sur exercice 2021)
287 031,00 €
2022/2023
(sur exercice 2022)
280 641,00 €
1 603 328,00 €
DETAIL PAR ANNEE
2017
Examens ciblés
- Mise en place du dispositif : équipe DG et Finances
Cout directs : ETP poste certification, formations, cout réunions (transport)
Cout indirects : ETP mobilisés dans les services
Evaluation Coût
coûts directs 2017
37 600,00 €
coûts indirects 2017
142 000,00 €
TOTAL
179 600,00 €
2018
Examens ciblés
- Equipes DG et Directions des Finances
Cout directs : ETP poste certification et assistante, formations, cout réunions (transport), AMO SI
Cout indirects : ETP mobilisés dans les services
Evaluation Coût
coûts directs 2018
67 100,00 €
coûts indirects 2018
171 500,00 €
TOTAL
238 600,00 €
2019
Examens ciblés
- Déploiement du plan d'actions, l'ensemble des Directions est sollicité
Cout directs : ETP poste certification et assistante
Cout indirects : ETP mobilisés dans les services
Evaluation Coût
coûts directs 2019
53 800,00 €
coûts indirects 2019
276 360,00 €
TOTAL
330 160,00 €
2020/2021
1ere année d'expérimentation à blanc de la certification (estimation)
Evaluation Coût
coûts directs 2020/21
12 870,00 €
coûts indirects 2020/21
136 000,00 €
Rémunération COMMISSAIRE AUX COMPTES
138 426,00 €
TOTAL période 2020/2021
287 296,00 €
2021/2022
2eme année d'expérimentation à blanc de la certification (estimation)
Evaluation Coût
coûts directs 2021/22
22 605,00 €
coûts indirects 2021/22
126 000,00 €
Rémunération COMMISSAIRE AUX COMPTES
138 426,00 €
TOTAL période 2021/2022
287 031,00 €
2022/2023
3eme année d'expérimentation à blanc de la certification (Extrapolation)
Evaluation Coût
coûts directs 2022/23
21 615,00 €
coûts indirects 2022/23
120 600,00 €
Rémunération COMMISSAIRE AUX COMPTES
138 426,00 €
TOTAL période 2022/2023
280 641,00 €
VILLE
DE
PARIS
La
Secrétaire Générale
D22SGVP-000745
Paris,
le
2
1
SEP,
2022
Monsieur
le Président,
La
Ville
de Paris
participe
à
l'expérimentation
de
la
certification
des
comptes
prévue par
l'article
110
de
la
loi
portant nouvelle organisation territoriale
de la République. Les
comptes
des exercices 2021 et 2022
sont
audités
par un professionnel
du
chiffre.
Cette
mission
a
été confiée
au
cabinet
Grant
Thornton.
Dès la
première
année
de certification
de ses
comptes
de l'exercice 2021,
la
Ville
de
Paris a
obtenu
une
certification
avec réserves. Cela
constitue
une belle réussite
à
l'aune des résultats des
premiers audits
de
certification
des
comptes d'entités
du
secteur public
local au
titre
de l'exercice
comptable
2020. Ce
résultat
illustre
la
poursuite
des avancées
sur
la
base des axes de progrès
identifiés
par des
rapports d'audit
de
la
formation inter-juridictions.
Le
recensement
des
engagements financiers
a
ainsi
largement été
sécurisé
pour fournir
dans l'annexe
une information
solide aux
lecteurs
des
comptes. Aucune
réserve n'a, du reste,
été formulée
sur ce
point.
Le
Parlement
sera
prochainement
amené,
comme
le
prévoit
la
loi précitée,
à
se
prononcer
sur les suites
données
à
cette expérimentation
sur
la
base
d'un rapport établi
par
la
Cour des
comptes. Comme
nous
y
avons
été
invités, nous
souhaitons
vous
faire part
de
notre appréciation
sur
cette démarche
exigeante.
L'audit
de
certification
des
comptes,
par le
contrôle supplémentaire qu'il constitue,
offre une
garantie
et un
éclairage complémentaire sur
les
états
financiers.
Cette démarche
est un levier dans
la
trajectoire
de
renforcement
de
la
qualité
des
comptes
publics. Elle
témoigne
ainsi de
l'engagement
de
la
Ville de Paris dans
la
transparence
financière,
comme
en
attestent
les
actions conduites depuis
de
nombreuses
années. Elle
conforte,
en effet, les réformes
conduites
pour
sécuriser la chaîne
financière autour d'une organisation structurée. Globalement,
au sein des services de
la
collectivité,
la
certification
des
comptes permet
de
renforcer
la
diffusion
de
la
culture comptable et
donner,
notamment
dans
la
sphère financière,
une
visibilité
plus
forte
aux
travaux
de
fiabilité comptable.
La
Ville de
Paris dispose, par ailleurs,
d'un dispositif robuste
de
contrôle interne comptable
et
financier.
L'approfondissement
de
l'évaluation
de ce
dernier constitue
un acquis, sur lequel les
diligences
du
professionnel
du
chiffre pourront
s'appuyer. En
trajectoire, l'audit interne
renforcera
cette dynamique.
Enfin,
la
connaissance du
patrimoine immobilier
de la
collectivité
est
également
améliorée.
Il
convient, toutefois,
de
souligner que
la
conduite d'une démarche
de
certification
des
comptes constitue
un
coût significatif pour
la
collectivité.
La
prestation
réalisée par un professionnel du
chiffre implique
une
charge budgétaire
non
négligeable supportée
par
la
seule
collectivité.
L'Ëtat
n'apporte,
en effet,
aucune
Monsieur
Gilles ANDRËANI
Président
de
la
Formation Inter-juridictions
Expérimentation
de
la
certification
des
comptes
locaux
Cour des
Comptes
13
rue
Cambon
75100 Paris Cedex
Ol
contribution financière
au
financement
de
cette démarche,
alors
que
les états
financiers sont produits
conjointement
avec
le
comptable
public.
La
certification
des
comptes
est
une démarche
très
largement portée
par
les servicesde
la
collectivité
locale
en
mobilisant
le
collectif
des
acteurs
de
la
fonction
financière. Ainsi,
pour
la
collectivité
parisienne,
la
mobilisation
des
équipes
au cours de
la
phase préparatoire,
la
démarche
de
renforcement
du
contrôle
interne comptable et financier, l'accompagnement
des
audits
de
la
formation inter-juridictions et surtout
le
contribution
des services
lors des phases
d'audit
du professionnel du
chiffre ont
représenté une
charge
d'un
peu plus
dl million
d'euros en
moyenne annuelle entre
2016
et
2022, ce
coût
s'entend hors
impact
du
passage en
Ms7.
Il
convient d'y ajouter
le
coût
de
1
085280 € annuels du marché
de
la
prestation d'audit
de
certification
des
comptes pour
les années 2021
et
2022.
Il
est
à
noter,
compte tenu
de
la
diversité
de
compétences,
des
enjeux financiers et
de
la
volumétrie d'informations
de
la
collectivité
parisienne,
que
les
équipes
de
l'auditeur sont
en
situation d'audit continu,
ce
qui implique
une
mobilisation constante
des
équipes
de
la
collectivité. Cette charge
n'est
quetrès marginalement mesurée
par
lesservices
du comptable
public, l'essentiel des
demandes concernant
les
compétences
de
l'ordonnateur.
Les charges
financières
générées
par
l'éventuelle prolongation
de
l'expérimentation
au-delà de l'exercice 2022
et
par une
future
obligation
législative de
certification
des
comptes
des
collectivités devraient être
compensées par l'État.
Cette
mobilisation significative pour
les
collectivités
locales
mériterait,
en
contrepartie, d'être mieux
accompagnée, notamment
par le
pouvoir normatif et réglementaire
ou
encore
les
autorités
de contrôles.
Les
approches facilitatrices, l'accompagnement et
la
recherche
de
simplifications constitueraient
des
leviers
favorisant
l'adhésion
à
la
démarche.
La Ville de Paris,
comme
les
autres collectivités,
se voit, en effet,
opposer deux
réserves,dites
«
exoqènes
»
(réserves
pour limitation
relatives
à
l'impossibilité
de
procéder
à
l'audit
des basesfiscales
d'une
part,
et
des
processus gérés par
la
CAF
d'autre
part). Leur
levée supposera une
action volontariste
menée par
les acteurs
concernés.
La Ville de Paris
a
accueilli avec
satisfaction
la
note interministérielle
du
31
janvier
2022
qui portait
notamment
des
dispositions
relatives au
traitement
des
opérations
à
forte antériorité.
Les précisions
apportées
à
cette
occasion sur les
opérations
de
corrections d'erreur étaient également
bienvenues. Elles
ont permis
de
donner
une assise
réglementaire
à
des fiches
techniques
élaborées par
la
DGFiP. Avec
d'autres
acteurs,
la
Ville de Paris avait, en effet,
oeuvré pour que
le
pouvoir réglementaire
élargisse au
périmètre
des
collectivités
locales ces
dispositions qui avaient
été prévues
pour
les
établissements
publics
de santé.
Cette
approche concertée devrait être développée notamment
par une
meilleure
prise en
compte
des
propositions formulées
par les
collectivités
locales.
Il
apparaît, par
exemple, que
le
calendrier de production
des états financiers, prévu par
l'arrêté
du 29
octobre
2020,
fait
peser une
contrainte forte pour
être
compatible
avec
l'adoption
des
états financiers avant
le 30
juin
de l'année suivante,
d'autant
plus
que
le
processus
expérimental prévoyait une
phase de révision par les
juridictions
financières.
La
Ville
de Paris
a
porté, en vain, une
proposition d'amendement parlementaire visant
à
obtenir
un
assouplissement
permettant
de repousser au
31
juillet
la
date limite
de
vote
des
comptes.
La
recherche
de
simplifications mériterait, également, d'être
plus effective.
À
titre d'illustration,
l'Annexe est
une
composante supplémentaire
des états
financiers qui
ne
vient
pas se
substituer
à
d'autres documents.
La
mise en place du
compte financier unique
n'a pas été l'occasion
d'un allègement
qui
aurait
pu être
porteur d'un intérêt
accru
porté
à
la
comptabilité patrimoniale.
À
ce stade, au
contraire,
le
compte financier
unique
se
traduirait pour
la
Ville de Paris par
la
production d'un document très
lourd.
Les
autorités normatives doivent,
aussi,
veiller
à
ne pas
ajouter
à
la
complexité existante
des
référentiels
et
bien
prendre
la
mesure du
coût opérationnel
de
la
mise en oeuvre des
dispositions comptables.
L'évaluation
du
rapport coûts-avantages
des
évolutions normatives et réglementaires doit être
systématisée
et l'impact
éventuel
en
terme
de moyens
supplémentaires
compensé.
L'effectivité
des
simplifications et
des
approches facilitatrices seront
des leviers d'adhésion
stratégique et
opérationnelle
au
renforcement
de la
qualité comptable.
L'ancrage sur le
long terme de
la
démarche vertueuse engagée suppose, en effet, de garantir
la
maîtrise de
la compétence technique. Le maintien de cette dernière en interne des collectivités, comme au sein des
services du comptable public sera déterminante. Force est cependant de constater que l'attractivité des
métiers de
la
comptabilité demeure relative, constituant ainsi un véritable défi.
Je vous prie de bien vouloir trouver en pièces
jointes des réponses
à
des questions formulées auprès des
associations de collectivités locales ainsi que le
tableau d'évaluation des coûts.
Je vous prie d'agréer, Monsieur le Président, l'expression de ma considération distinguée.
Pour
la
Maire de Paris et par délégation
La
secrétaire générale de
la
Ville de Paris
Marie VILLETTE
Catégorie
Année
Direction de
l'agent
Nombre agents
Catégorie agent
Type
Nature des activités
Jours/homme
Clé de
répartition
Cout annuel
chargé (TTC)
ou coût moyen
pondéré (RH)
Coûts directs
2016
DFA / MCC
3
A
nouvel agent recruté
gestion du projet
756
100%
225 000 €
Coûts induits
2016
DFA/SDC
total SDC
AB
Agent déjà présent
réunions, rédactions de procédure, réponse aux
questions, fiabilisation de comptes
286
so
94 363 €
Coûts induits
2016
DFA et DO
(responsables
budgétaires)
2
ABC
Agent déjà présent
réunions, rédactions de procédure, réponse aux
questions, fiabilisation de comptes
104
so
30 952 €
Coûts induits
2016
CCSeq
1
A
Agent déjà présent
Projet C3i
252
100%
75 000 €
Coûts directs
2016
SG / DFA
2
A+
Agent déjà présent
Pilotage
9
4%
7 358 €
Coûts directs
2017
DFA / MCC
5
A
nouvel agent recruté
gestion du projet, réponses aux questionnaires et
suivi accompagnement FIJ
1260
100%
375 000 €
Coûts induits
2017
DFA/SDC
total SDC
AB
Agent déjà présent
réunions, rédactions de procédure, réponse aux
questions, fiabilisation de comptes
286
so
94 363 €
Coûts induits
2017
DFA et DO
(responsables
budgétaires)
4
ABC
Agent déjà présent
réunions, rédactions de procédure, réponse aux
questions, fiabilisation de comptes
208
21%
61 905 €
Coûts directs
2017
IG
2
A+ / A
Agent déjà présent
Rapport préparatoire à la certificaiton
126
25%
48 750 €
Coûts induits
2017
CCSeq
1
A
Agent déjà présent
Projet C3i
252
100%
75 000 €
Coûts directs
2017
SG / DFA
2
A+
Agent déjà présent
Pilotage
18
7%
14 716 €
Coûts directs
2018
DFA / MCC
5
A
nouvel agent recruté
gestion du projet, réponses aux questionnaires et
suivi accompagnement FIJ
1260
100%
375 000 €
Coûts directs
2018
DFA / MCC
2
apprentis stagiaires
vacataires
nouvel agent recruté
gestion du projet, réponses aux questionnaires et
suivi accompagnement FIJ
63
7 857 €
Coûts induits
2018
DFA/SDC
total SDC
AB
Agent déjà présent
réunions, rédactions de procédure, réponse aux
questions, fiabilisation de comptes
338
so
109 840 €
Coûts induits
2018
DFA et DO
(responsables
budgétaires)
6
ABC
Agent déjà présent
réunions, rédactions de procédure, réponse aux
questions, fiabilisation de comptes
260
17%
77 381 €
Coûts directs
2018
DFA
1
A+
nouvel agent recruté
Coordination du CICF
252
100%
120 000 €
Coûts directs
2018
DO (CICF)
21
A+
Agent déjà présent
Mise en place en direction du CICF
525
10%
250 000 €
Coûts induits
2018
CCSeq
2
A
Agent déjà présent
Projet C3i, participation à la valorisation
patrimoniale
304
60%
90 476 €
Coûts directs
2018
SG / DFA
2
A+
Agent déjà présent
Pilotage
18
7%
14 716 €
Prestation
externalisée
2018
EY
Prestataire
Validation méthode pilotage certif
23 760 €
Prestation
externalisée
2018
Mazars
Prestataire
Appui CICF DASES
95 520 €
Prestation
externalisée
2018
EY
Prestataire
Formation contrôle interne
13 920 €
Coûts directs
2019
DFA / MCC
5
A
nouvel agent recruté
gestion du projet réponses aux questionnaires et
suivi accompagnement (FIJ et prestataire)
1260
100%
375 000 €
Coûts directs
2019
DFA / MCC
4
vacataires et apprentis
nouvel agent recruté
gestion du projet
536
so
64 741 €
Coûts induits
2019
DFA/SDC
total SDC
AB
Agent déjà présent
réunions, rédactions de procédure, réponse aux
questions, fiabilisation de comptes
338
so
109 840 €
Coûts induits
2019
DFA et DO
(responsables
budgétaires)
10
ABC
Agent déjà présent
réunions, rédactions de procédure, réponse aux
questions, fiabilisation de comptes
260
17%
77 381 €
Coûts directs
2019
DFA
1
A+
nouvel agent recruté
Coordination du CICF
252
100%
120 000 €
Coûts directs
2019
DO (CICF)
21
A+
Agent déjà présent
Mise en place en direction du CICF
525
10%
250 000 €
Coûts induits
2019
CCSeq
2
A
Agent déjà présent
Projet C3i, participation à la valorisation
patrimoniale
304
60%
90 476 €
Coûts directs
2019
SG / DFA
2
A+
Agent déjà présent
Pilotage
18
7%
14 716 €
Prestation
externalisée
2019
Bearing Point
Prestataire
Appui valorisation patrimoniale
101 013 €
Coûts directs
2020
DFA / MCC
5
A
nouvel agent recruté
gestion du projet, réponses aux questionnaires et
suivi accompagnement (FIJ et prestataire),
préparation marché
1260
100%
375 000 €
Coûts directs
2020
DFA / MCC
1
apprenti
nouvel agent recruté
gestion du projet
252
100%
30 438 €
Coûts induits
2020
DFA/SDC
total SDC
AB
Agent déjà présent
réunions, rédactions de procédure, réponse aux
questions, fiabilisation de comptes
338
so
109 840 €
Coûts induits
2020
DFA et DO
(responsables
budgétaires)
10
ABC
Agent déjà présent
réunions, rédactions de procédure, réponse aux
questions, fiabilisation de comptes
0%
0 €
Coûts directs
2020
DFA
1
A+
nouvel agent recruté
Coordination du CICF
252
100%
120 000 €
Coûts directs
2020
DO (CICF)
21
A+
Agent déjà présent
Mise en place en direction du CICF
525
10%
250 000 €
Coûts induits
2020
CCSeq
2
A
Agent déjà présent
Projet C3i, participation à la valorisation
patrimoniale
304
60%
90 476 €
Coûts directs
2020
SG / DFA
2
A+
Agent déjà présent
Pilotage
18
7%
14 716 €
Coûts directs
2021
DFA / MCC
5
A
nouvel agent recruté
gestion du projet, préparation marché, travaux
avec le CAC
1260
100%
375 000 €
Coûts directs
2021
DFA / MCC
1
apprenti
nouvel agent recruté
gestion du projet
252
100%
30 438 €
Coûts induits
2021
DFA/SDC
total SDC
AB
Agent déjà présent
Accompagnement du Cac et réponses
390
so
160 554 €
Coûts induits
2021
DFA et DO
(référents
certification)
10
ABC
Agent déjà présent
Accompagnement du Cac et réponses
546
so
162 500 €
Coûts directs
2021
DFA
1
A+
nouvel agent recruté
Coordination du CICF
252
100%
120 000 €
Coûts directs
2021
DO (CICF)
21
A+
Agent déjà présent
Mise en place en direction du CICF
798
15%
380 000 €
Coûts induits
2021
CCSeq / DSIN
2
A
Agent déjà présent
Accompagnement informatique certif
356
71%
105 952 €
Coûts directs
2021
SG / DFA
2
A+
Agent déjà présent
Pilotage
18
7%
14 716 €
Coûts directs
2021
Grant
Thornton
so
Prestataire
Marché de CAC (50% d'un exercice)
452 200 €
Coûts directs
2022
DFA / MCC
5
A
nouvel agent recruté
gestion du projet, préparation marché, travaux
avec le CAC
1260
100%
375 000 €
Coûts directs
2022
DFA/MCC
1
apprenti
nouvel agent recruté
gestion du projet
252
100%
30 438 €
Coûts induits
2022
DFA/SDC
total SDC
AB
Agent déjà présent
Accompagnement du Cac et réponses
650
so
205 792 €
Coûts induits
2022
DFA et DO
(référents
certification)
10
ABC
Agent déjà présent
Accompagnement du Cac et réponses
546
so
162 500 €
Coûts directs
2022
DFA
1
A+
nouvel agent recruté
Coordination du CICF
252
100%
120 000 €
Coûts directs
2022
DO (CICF)
21
A+
Agent déjà présent
Mise en place en direction du CICF
798
15%
380 000 €
Coûts induits
2022
CCSeq / DSIN
2
A
Agent déjà présent
Accompagnement informatique certif
356
71%
105 952 €
Coûts directs
2022
SG / DFA
2
A+
Agent déjà présent
Pilotage
18
7%
14 716 €
Coûts directs
2022
Grant
Thornton
so
Prestataire
Marché de CAC (année pleine)
904 400 €
1
EXPERIMENTATION DE LA CERTIFICATION DES COMPTES
BILAN 2017-2022 DE LA REGION REUNION
I – CONTEXTE
:
MISE EN ŒUVRE DE L’EXPERIMENTATION
La candidature du Conseil Régional de La Réunion a été retenue par arrêté ministériel en date du 10
novembre 2016 après avis du premier président de la Cour des comptes.
La mise en œuvre de l’expérimentation s’est effectuée en deux phases : une première phase
d’accompagnement de la Cour des Comptes et de la Chambre Régionale des Comptes (2017-2020),
suivie d’une seconde phase de certification expérimentale (2020-2022).
La première phase de l’expérimentation
s’est traduite par la réalisation d’un Diagnostic Global
d’Entrée (DGE) et de huit examens ciblés. Ces interventions ont abouti au total à la mise en évidence
de 14 recommandations initiales issues du DGE (rappelées en page 11), auxquelles se sont rajoutées 21
recommandations supplémentaires issues des 8 examens ciblés (rappelées en annexe), liées aux
processus et cycles présentant des risques, sur lesquels la Collectivité se devait d’apporter les solutions
adéquates à travers la déclinaison d’un plan d’actions.
Le constat fait à ce stade de l’expérimentation, au-delà de l’importance et de la pertinence du DGE, est
que ces recommandations demeurent malgré tout relativement « génériques » et nécessitent, pour leur
mise en œuvre opérationnelle au sein de la Collectivité, une déclinaison fine par cycle concerné afin de
pouvoir répondre aux attentes spécifiques du CAC lors de la phase d’expérimentation à blanc. Il est
donc primordial que le délai consacré à la première phase de l’expérimentation puisse être étendue (à
minima d’un an) avant que le professionnel du chiffre (PDC) puisse intervenir.
La Région Réunion a donc, pour sa part, fait le choix de se faire accompagner par une AMO (EXA /
MAZARS) lors de cette première phase de l’expérimentation. Cet accompagnement a permis à la
Collectivité de décliner chacune des recommandations du DGE en un plan d’actions détaillé, et adapté
aux spécificités de la Collectivité régionale, comprenant les identifications à mener, les moyens à
engager, le mode opératoire, le calendrier de réalisation et l’évaluation des actions.
A cet égard, il serait important d’appeler l’attention des collectivités lors de cette phase 1, que les travaux
relatifs au bilan d’ouverture sont complexes et lourds à mener mais constituent une étape fondamentale
à réussir pour le passage à la deuxième phase de l’expérimentation.
Pour mener à bien le plan d’actions global, 5 groupes de travail ont été mis en place et sont composés
de membres permanents (Direction Générale des Services (DGS), Direction des Affaires Financières
(DAF), Direction Générale Adjointe Europe (DGAE), Direction des Affaires Juridiques et des Marchés
(DAJM), Payeur régional) et de membres associés selon les thématiques abordées (Finances,
Patrimoine, Ressources Humaines, Contrôle Interne et Systèmes d’Information).
La seconde phase de l’expérimentation
a consisté à réaliser une certification « à blanc » sur la période
2020-2022, assurée par un Commissaire aux Comptes sélectionné sur la base d’un cahier des charges
défini par la Cour des Comptes. Au niveau de la Région Réunion, le cabinet ORCOM Audit a ainsi été
retenu.
Cette seconde phase se poursuit encore actuellement et se terminera en juin 2023 avec la remise du
rapport d’opinion sur les comptes 2022 de la Collectivité par le CAC.
2
Il est également important de rappeler que cette expérimentation s’est déroulée, au moins en partie, dans
des conditions particulièrement complexes en raison d’une part, des conditions liées à la pandémie de
COVID 19 et d’autre part du calendrier électoral en 2021, qui ont généré des retards dans la mise en
œuvre de certaines actions prévues.
Par ailleurs, en matière de calendrier :
-
la clôture des comptes telle qu’elle est arrêté actuellement par la DGFIP rend très difficile la restitution
des premières balances dans les temps impartis au PDC. Il en est de même pour les autres échéances du
calendrier en raison des délais extrêmement contraints exigés des différents intervenants (ordonnateur,
comptable public, PDC) pour la remise des états et des différents rapports à délibérer pour différents
ajustements de fiabilisation, notamment les ajustements d’écritures formulés par le commissaire aux
comptes.
- S’agissant du calendrier de la démarche de certification : Dans le cadre de cette expérimentation, il a
été constaté un délai trop court entre la date d’envoi du DGE et la date de démarrage effectif
d’intervention du CAC, ne permettant pas de mener l’ensemble (ou la majeure partie) des travaux
attendus dans le DGE avant l’arrivée du CAC. En cas d’extension de l’expérimentation au niveau
national, un délai supérieur à 24 mois est à prévoir entre la remise du DGE et le début d’intervention du
CAC, puisque les travaux à mener correspondent souvent à plusieurs projets internes à mener en
mobilisant plusieurs directions internes en transversal.
Pour les deux premiers exercices de certification « à blanc », le CAC n’a pas été en mesure d’exprimer
une opinion sur les comptes de la collectivité au regard des travaux restant encore à mener notamment
sur des postes significatifs afin de se conformer à la logique de l’image fidèle du patrimoine. Plus
généralement les difficultés relevées sur les 5 ans de l’expérimentation se sont concentrées davantage
sur les comptes du bilan et l’appréciation du patrimoine, bien que des problématiques liées aux comptes
de classe 6 et 7 (rattachement des charges, dépréciations par exemple) ont également pu être mises en
évidence.
Conformément à ses engagements, la Région Réunion a présenté à son Assemblée Plénière l’opinion du
CAC sur ses comptes 2020 et 2021 en parallèle aux votes de ses comptes administratifs.
II – LE BILAN A DATE DE L’EXPERIMENTATION
Il convient de rappeler en préambule
que p
our la Collectivité régionale, la certification des comptes
constitue avant tout un levier de modernisation. A terme, cette expérimentation doit avoir un impact
organisationnel positif et permettre :
-
une meilleure traçabilité des opérations
;
- une modernisation des systèmes d’information financière ;
- une meilleure prévention des risques financiers, patrimoniaux et juridiques.
Dans un contexte de raréfaction des ressources et d’exigence plus affirmée dans la maîtrise de la
dépense, disposer d’un outil comptable plus fiable permet un pilotage efficient grâce à une lecture
précise des impacts financiers de chacun des choix opérationnels.
C’est pourquoi La Région a poursuivi ses travaux de fiabilisation de ses comptes malgré de nombreuses
difficultés et contraintes reprises supra.
1-
L’avancement du plan d’actions
Avec l’aide d’une AMO retenue sur la première phase de l’expérimentation, la Région Réunion a défini
un plan d’actions par thématique, validé par un comité de pilotage certification, sous l’autorité du DGS.
La mise en œuvre de ce plan d’actions a été confiée à des groupes techniques.
Parallèlement à la mise en place de ces groupes techniques, la Région a :
-
Désigné des référents « certification » au sein de chaque direction. Ces référents ont pour
mission, en plus de leurs attributions et fonctions, de participer aux travaux liés à la
3
certification durant la phase expérimentale, et plus largement d’assurer le déploiement, la
mise en œuvre et le suivi du contrôle interne au sein de leur direction ;
-
Renforcé ses moyens humains affectés à cette expérimentation au travers notamment des
recrutements au sein de la DAF, de la DRH et du service Audit interne (ASG).
A ce jour, les travaux relatifs à la mise en œuvre de l’ensemble de ces recommandations continuent et
des résultats significatifs ont déjà été enregistrés. Les principales avancées en la matière sont reprises
ci-dessous :
a)
Au
niveau des finances
La DAF a pu
s’approprier des outils de contrôle interne mis en place par la DGFIP tels que les
cartographies de processus et de risques sur les cycles suivants :
dettes, régies, dépenses et recettes et
de réfléchir aux moyens de maîtrise à développer.
L’expérimentation a également permis de mettre en œuvre certains pans de la M57 avec la collaboration
de l’ensemble des directions (rattachement des dépenses, fiabilisation des immobilisations financières,
régularisation des comptes de tiers, initiation du chantier des Engagements Hors Bilan (EHB)…). Elle
a enfin permis d’engager les travaux de la gestion des habilitations dans ASTRE.
Parmi les points positifs sur le sujet de la certification des comptes on notera :
- l’introduction d’une culture de maîtrise de risques à l’ensemble des services ;
- l’amélioration de la fiabilité des comptes ;
- la maîtrise des risques informatiques en matière de gestion de droits et de sécurité des accès aux
systèmes d’information financière.
b)
En matière de contrôle interne
D’un point de vue général, le groupe de travail « contrôle interne » constitué en 2017, étendu en 2019/20
a permis de contribuer à diffuser la culture du contrôle interne au sein de la collectivité.
Parmi les points positifs on notera :
. L’établissement de procédures transversales, de documents types ;
. La prise en compte de la dimension « contrôle interne » dans la conception d’outils (portail
dématérialisation – requêtes d’analyse ou tableaux de bords).
Les travaux mis en œuvre se sont appuyés notamment sur :
. Des livrables de la Cour des Comptes (DGE et examens ciblés) de qualité et permettant
d’orienter l’intégralité des sujets à couvrir en matière de qualité comptable à atteindre (par
cycle pour certains) ;
. Une partie des livrables de l’AMO sélectionnée (synthèse travaux, points notés et sujets
comptables à approfondir/traiter) de qualité en complément de ceux de la Cour.
c)
Au niveau du patrimoine de la Collectivité
L’expérimentation de la certification a eu pour avantage d’amener la collectivité à mettre en place les
moyens nécessaires à une meilleure connaissance de son patrimoine.
Le travail d’inventaire physique est une phase essentielle à la bonne gestion du patrimoine et permet en
outre de fiabiliser l’inventaire comptable. Cependant comme dans la plupart des collectivités, les bases
de données patrimoniales existantes sont segmentées donc partielles et alimentées (pour leur besoin
métier propre) de façon cloisonnée par les directions intervenant sur le patrimoine en fonction de leur
périmètre d’intervention.
Aujourd’hui grâce aux travaux découlant de la mise en œuvre de la recommandation du DGE (R6)
«
Etablir l'inventaire physique exhaustif des actifs mobiliers et immobiliers de la région en commençant
par les plus significatifs, et le rapprocher de l'inventaire comptable
», une équipe dédiée aux travaux
d’inventaire physique a été constituée en 2021.
4
Dans ce cadre, une réflexion a été engagée avec l’appui d’un prestataire extérieur afin :
-
D’établir un diagnostic organisationnel qui a débouché sur une réorganisation de la gestion
patrimoniale au sein d’une même DGA (DL/DBA/DPI) intégrant par ailleurs les volets
« mobilier » et « le parc auto »,
-
De mettre en place une base unique du patrimoine et les procédures de suivi physique du
patrimoine (collecte de données, mise à jour, etc…).
Concrètement concernant par exemple le parc immobilier un fichier de base a été constitué par l’équipe
inventaire et permettra à terme à la collectivité de disposer d’un outil d’aide à la décision notamment
dans le choix de sa stratégie de valorisation
.
d)
Les ressources humaines
Le DGE avait préconisé de « mettre en place un dispositif formalisé de contrôle de la paie des agents de
la Région ». Afin de répondre à cette recommandation, la Région a dû initier deux chantiers en parallèle
qui se sont enrichis mutuellement, à savoir :
L’identification des risques ;
La formalisation de la procédure de préparation et contrôle de la paye.
Ce diagnostic a permis à la Collectivité de prendre conscience de la nécessité de fiabiliser et de
documenter davantage les process RH. La démarche interne a été renforcée par le recrutement d’un
agent dédié au sein de la DRH.
Les travaux engagés ont abouti à l’établissement d’une cartographie qui identifie l’ensemble des risques
d’un cycle de paie. Les différents risques ont été évalués par deux critères qui sont, d’une part, la
probabilité de survenance du risque et, d’autre part, son impact financier. Il a ainsi été opéré une cotation
des risques bruts et des risques nets.
Ont, notamment, ainsi été identifiés les risques nets principaux suivants :
Provisions pour risques CET : recensement et calcul de la provision ;
Provisions pour risques ARE : recensement et calcul de la provision ;
Créations de dossier de l’agent : absence de pièces justificatives.
En parallèle, du travail d’identification des risques, la Collectivité s’est attachée à réviser et formaliser
sa procédure de paye.
La majeure partie des travaux réalisés dans ce cadre a été documentée. Cette démarche est suivie (mise
à jour, formalisation des nouvelles procédures …) par des « référents procédures » identifiés au sein de
la DRH. Ce chantier a permis la réalisation d’une cartographie des risques des processus RH
(actuellement en phase d’ajustement).
Ces travaux ont été complétés par la mise en place d’un organigramme fonctionnel au niveau de la DRH
et des habilitations associées sur les logiciels métiers de la Collectivité.
e)
Les systèmes d’information
Les mesures existantes ont été améliorées selon les préconisations. C’est le cas notamment de la
politique de sécurité des accès. De manière générale, la Collectivité régionale a formalisé l’ensemble
des procédures de sécurité, des accès privilégiés (accès physiques ou logiques) ou encore du maintien
en condition opérationnelle (MCO). Certaines actions plus précises ont été menées, comme l’obligation
de renouveler/modifier les mots de passe sur de plus courtes périodes.
La politique de sécurité a également fait appel à la mise à jour de certaines applications, avec, parfois,
l’achat de modules spécifiques.
La base « Active Directory », permettant les authentifications, a été mise à jour afin d’intégrer
l’ensemble des éléments du parc informatique et l’ensemble des agents, pour permettre une optimisation
de la sécurisation du poste de travail.
La gestion des agents en mobilité a permis de sécuriser tous les échanges entre ces derniers et le système
d’information (SI) de la collectivité.
5
Une mise à jour des solutions « Astre gestion financière » et « ASTRE ressources humaines » a été
nécessaire, via l’acquisition de modules complémentaires :
-
un module « efficacité » permettant un meilleur contrôle et une plus grande sécurité de la paie,
de la gestion des agents et des éléments budgétaires ;
-
Un module RH « gestion des postes, emplois et compétences » (GPEC) pour la gestion des
agents.
Une solution de traçabilité des actions de tous les prestataires a été mise en place : la Région Réunion a
opté pour l’installation de la solution « Wallix » afin de mener à bien cette tâche.
La Collectivité régionale a également mis en place récemment, une solution de gestion des identités et
des accès (IAM : Identity and Acces Management). S’appuyant sur des technologies innovantes, de
manière transversale au SI, ce type de solution permet une meilleure gestion de l’agent tout en renforçant
le volet sécurisation. C’est la solution « USERCUBE » qui a été choisie.
Enfin, la Région a ré-évalué ses processus les plus importants dans un souci d’optimisation générale
(efficacité, sécurité…). C’est le cas notamment de la modification des traitements de certains dispositifs
d’aides.
2-
Les principales difficultés rencontrées
Outre les difficultés relevées par la Cour elle-même dans son bilan intermédiaire, l’expérimentation met
en exergue les différences importantes entre la vision budgétaire d’une part, et la vision comptable
d’autre part. Ce temps d’expérimentation long est donc nécessaire pour résoudre des sujets souvent
complexes liés aux évolutions en cours des normes comptables. Les principales difficultés rencontrées
par la Collectivité sont reprises ci-après :
a)
Au
niveau des aspects comptables et financiers
Du point de vue de la
qualité comptable,
le monisme « budgétaire comptable » neutralise l’effet
budgétaire de certaines écritures comptables pour ne pas obliger les collectivités à se financer dans leur
section de fonctionnement par des ressources d’emprunt (des opérations d’ordre sont utilisées).
Exemple précis : la Région a la possibilité de neutraliser les dotations aux amortissements relatives aux
bâtiments publics et aux subventions d’investissement versées. L’attestation de conformité de l’exercice
2021 établie par la Cour révèle que dans ce cadre, l’appréciation financière est faussée. La Région
considère que ce dispositif est certes dérogatoire, mais il reste néanmoins prévu par la M57 et demeure
très important pour les régions.
Cette construction architecturale des neutralisations ne doit être ni un obstacle ni un préalable à la
certification des comptes. Les audits dédiés à l’exercice de certification doivent se pencher sur les
comptes des collectivités locales tels qu’ils sont bâtis tout en conservant cette dérogation..
S’agissant des référentiels applicables, tant pour les normes d’audit que pour les normes comptables :
-
Pour ce qui concerne
les normes d’audit,
la Cour des comptes a fait référence aux normes
d’exercice professionnel de commissaire aux comptes (NEP). Il est à souligner que ces NEP ne
sont pas automatiquement transposables aux collectivités territoriales. Ces NEP ont été édictées
en harmonie avec le code de commerce et pour des entités régies par ce code de commerce, elles
répondent ainsi à des spécificités de gouvernance, et de format de comptes d’entreprises privées.
Aujourd’hui, l’expérimentation montre de manière très claire, la difficulté à mettre en œuvre les
NEP du métier de commissaire aux comptes dans le cadre du fonctionnement du secteur public
local.
A titre d’exemple, sur la trésorerie par rapport à la NEP 240, la Région Réunion ne peut établir
de rapprochement bancaire quotidien, la collectivité ne procède pas à de tels rapprochements et
justifie généralement le montant de ces disponibilités par un document issu du système
d’information du comptable public. Ce point est exogène à la collectivité, et bien qu’il n’ait pas
fait l’objet d’observations de la part du CAC, il fait l’objet d’une limitation récurrente de la Cour
des Comptes dans ses attestations de conformité.
6
Par ailleurs, s’agissant de la problématique du rattachement à l’exercice de l’exhaustivité de
certaines recettes fiscales (IFER, certificats d’immatriculation, taxe sur les carburants et octroi
de mer), les informations émanant de l’Etat et des douanes sont structurellement insuffisantes
pour permettre à la Collectivité et au CAC d’en vérifier les déterminants et l’exhaustivité. Ce
point de limitation est exogène à la collectivité et il n’est pas possible pour la Région, en l’état
de la règlementation de disposer des informations nécessaires de la part des différents services
de l’Etat (Douanes, DGFIP…).
-
Pour ce qui concerne
les normes comptables
,
la fiche du Bureau CL1B sur le traitement des
écarts entre les résultats de l'ordonnateur et du comptable, prévoit que ces opérations doivent se
traduire chez l'ordonnateur par une correction du chapitre 001.
Dans le cadre des travaux de révision à blanc, le CAC a émis une impossibilité d’exprimer une
opinion sur les exercices 2020 et 2021, en raison des difficultés à obtenir des estimations fiables
sur certaines thématiques, dont à titre d’exemple la constitution de certaines provisions (pour
risques notamment liées à la Nouvelle Route du Littoral (NRL).
Ces opérations nécessitent des
corrections d'erreur sur exercices antérieurs par l’utilisation du compte 1068.
Sur l’exercice 2020, les écritures de correction d’erreur ont généré les écritures suivantes :
Cette régularisation de 4,6 M€ a eu pour conséquence de diminuer le résultat d’investissement,
alors même que le solde du compte 1068 (3,3 Mds €) permettait d’absorber l’opération.
L'application de la doctrine actuelle conduit donc à faire financer des provisions par de la dette
ou à réduire l’autofinancement, alors même que le fait de ne pas avoir comptabilisé de provision
pour dépréciation auparavant, a enflé artificiellement le résultat net des exercices précédents, et
par conséquent, le solde du compte 1068.
Une telle régularisation grève les finances de la Région, et renchérit les coûts directs et indirects
de la démarche de certification. A titre d'exemple, si la Région Réunion devait passer ces
écritures de régularisation sur l’exercice 2021, ce serait près de 55 M€ pour les provisions pour
dépréciations de participations, impacterait ainsi le résultat d’investissement.
Si les corrections d'erreurs sur exercices antérieurs ne peuvent pas être comptabilisées
pour des
opérations non budgétaires au sens strict du terme,
i
l apparaît difficile à l’heure actuelle pour
la
collectivité de s'engager à les réaliser. Ainsi la Région Réunion se pose légitimement la question
quant à la probabilité de réserves sur ce sujet qui seraient exprimées de manière récurrente par
le CAC à la clôture de chaque exercice,
en l’absence d’évolution réglementaire
Le maintien de cette situation apparait comme un vrai handicap pour l’élargissement de la
certification des comptes des collectivités territoriales.
Il serait avantageux de permettre aux collectivités de réaliser les opérations de correction
d’erreurs sur exercices antérieurs sans
que cela n’entraîne une incidence budgétaire pour la
collectivité. Comme cela existe pour les amortissements, la collectivité proposerait que la
DGCL puisse mettre en place un mécanisme de neutralisation pour que ces opérations de
D
Compte 1068 au 31/12/20
C
Solde de la balance d'entrée 01/01/20
3 250 269 919,36
Affectation de résultat exercice 2019
121 686 486,89
Rattachement des charges 2019
989 686,68
Provision pour la gestion du compte épargne temps 2019
331 606,00
Provision pour contentieux antérieur à 2008
1 693 484,00
Dépréciation de titres de participation relatifs à la réduction de la valeur nominale
antérieur à 2018 (3 entités)
1 144 618,00
Ecritures de régularisations divers
422 438,52
4 581 833,20
3 371 956 406,25
Solde final
3 367 374 573,05
7
correction d’erreurs au compte 1068 ne génèrent aucun impact budgétaire sur le résultat dégagé
à la clôture de l’exercice au titre de la section d’investissement.
En 2021, il a été fait le choix par la collectivité régionale de ne plus comptabiliser de provisions
complémentaires pour dépréciation. Pour autant la collectivité a procédé à l’actualisation de
chiffrage des provisions théoriques. Au titre de la valorisation des titres et des écritures de
dépréciations, la Région a sollicité une modification de l’article D.4321-2 du CGCT au même
titre que les métropoles sur l’article D.5217-22, qui leur donne la possibilité de neutraliser les
provisions. Un courrier a été adressé en ce sens au premier Ministre et aux Ministres de
l’Intérieur et des Comptes Publics. Des copies de courrier ont été adressées à la Cour des
Comptes (CC) et à la Chambre Régionale des Comptes (CRC).
Il convient également de tenir compte de la grande hétérogénéité des entités publiques par
rapport aux normes comptables. La collectivité régionale proposerait en conséquence que la
DGCL puisse définir à l’avenir des schémas d’écritures qui ne génèrent aucun impact
budgétaire.
De tous les cycles comptables, l’actif immobilisé est celui ou le progrès à accomplir sont les plus
importants et les plus complexes, tant en ce qui concerne sa consistance physique que la justification de
sa valeur comptable (cadrage des subventions d’investissement, la décomposition dans l’inventaire des
postes de voiries, …).
Le
recueil des normes :
Il manque encore au recueil des normes quelques sujets importants tels que
la voierie
, les biens
mis à disposition ou concédés….
Il serait par exemple opportun que les dispositions particulières au sein de la M57 sur le poste
de voierie puissent être plus détaillées, quitte à ce qu’elles soient transitoires et/ou simplifiées
compte tenu des
enjeux en la matière.
Pour l’instant ce recueil n’a pas de valeur règlementaire. In fine ce recueil sera-t-il entériné par
un arrêté ?
Les
rapports d’audits :
Les livrables que le professionnel du chiffre fournit à l’entité territoriale revêtent la forme
habituelle des rapports annuels classiques de certification des entreprises, c’est-à-dire à la fois
très concise dans leurs conclusions et très technique dans les annexes.
Ils devraient davantage
tenir compte de la nature politique et de l’intérêt à agir des collectivités, Ce point est à faire
évoluer et à préciser dans le référentiel d’audit des entités territoriales.
Le
format des états financiers :
Ce point mérite d’être éclairci avec l’arrivée du Compte Financier Unique.
Le mode de comptabilisation des fonds européens (FESI) par les Régions Autorités de Gestion :
L’expérimentation de la certification des comptes annuels de la Collectivité a permis de mettre en
évidence des discordances de normes et d’approche sur le sujet des fonds européens pour lesquels les
régions assurent la fonction d’Autorité de gestion.
De par la réglementation communautaire - tant la réglementation 2014-2020 que la réglementation 2021-
2027-, les crédits de l’Union européenne sont délégués aux Autorités de gestion, mais demeurent de la
responsabilité de l’Union européenne et de la Commission européenne, tant qu’ils n’ont pas été versés
aux porteurs de projet.
Il en ressort une discordance d’approches qui se manifeste de diverses et nombreuses manières :
8
- les comptes annuels des Programmes européens à transmettre chaque année à l’Union européenne
(format prescrit par un Règlement européen) sont très éloignés des normes du Plan Comptable Général,
et suivent uniquement une logique de flux.
- les comptes annuels des Programmes européens à transmettre chaque année à l’Union européenne
n’incluent aucunement la différenciation section de fonctionnement versus section d’investissement,
- la date de l’arrêté comptable pour les Programmes européens est établie par la réglementation
communautaire au 30 juin de chaque année, et non au 31 décembre. Cela induit pour les services
opérationnels un double travail d’arrêté comptable, et une surcharge de travail peu propice par rapport
à l’exigence de simplification.
- il n’est aucunement requis – dans la réglementation communautaire – à titre d’exemple d’avoir des
mécanismes de provisionnement, sur les fonds européens qui ne font que transiter par les Autorités de
gestion.
- le rythme d’apurement des comptes annuels des programmes européens par la Commission européenne
est et sera en décalage avec le processus de certification : l’Autorité d’audit nationale (CICC) délivre
son avis d’audit sur l’année comptable N-N+1 (1
er
juillet N – 30 juin N+1) en février N+2, et la
Commission européenne prononce l’apurement des comptes à partir de mai N+2. Au surplus la
méthodologie d’audit mise en place par la Commission et déclinée par l’Autorité d’audit nationale est
différente de celle opérée sur les comptes – hors fonds UE – de la Région.
Ces préoccupations et points de vigilance ont déjà été communiqués à la Cour des Comptes par le
courrier du 22 mai 2019. La réglementation communautaire 2021-2027 publiée au JOUE le 30 juin 2021
n’a en rien modifiée l’état des lieux et l’analyse supra.
Par ailleurs les dispositions régissant les dispositions comptables pour les Autorités de Gestion Région
demeurent différentes de celles appliquées aux Autorités de Gestion Etat.
Cette double réglementation met les régions autorités de gestion dans une situation difficile, ce qui
accroît la lourdeur et les difficultés de gestion pour ce périmètre d’activité déjà très encadré et
particulièrement contrôlé par les différents corps d’audit et de contrôle nationaux et communautaires.
Cela accroît sensiblement la complexité de gestion.
Il est attendu que le bilan de l’expérimentation sur cet aspect permette des mesures de simplification,
pour mieux mettre en cohérence la double réglementation européenne et nationale sur ces deux champs
de réglementation qui se rejoignent pour les Autorités de gestion.
b)
En matière de contrôle interne
Du point de vue du
contrôle
interne,
l’importance du chemin à parcourir est considérable tant
sur la formalisation des process que sur la documentation des contrôles. L’appropriation du sujet
par l’ensemble des directions demande un accompagnement soutenu (tant en interne via une
cellule dédiée qu’en externe). Par ailleurs, une mutualisation des outils de contrôle interne entre
collectivités pourrait constituer un atout important dans son déploiement, notamment par le biais
d’un travail en réseau.
Du point de vue du référentiel interne (procédures) : les difficultés principales ont résidé dans :
-
L’absence d’organisation homogène au sein des différentes DGA. Cette situation a nécessité une
appréhension et une acculturation en la matière au niveau de l’ensemble des services de la
Collectivité, générant par conséquent des retards dans le déploiement du contrôle interne.
De
même, il a parfois été constaté des incompréhensions entre le CAC et la Région liées
principalement à une « culture » différente (le référentiel d’audit et de contexte d’analyse ne
tient pas (suffisamment) compte des réalités propres aux collectivités).
9
-
Un niveau insuffisant de formalisation/documentation des procédures et de formalisation des
contrôles effectués, tant au niveau des directions support que des directions opérationnelles.
Enfin, il convient de signaler que la Cour des Comptes a modifié de manière unilatérale les dates
de réalisation du dernier audit ciblé relatif à «la maîtrise des risques, le contrôle interne et le
suivi des recommandations » en l’avançant de 6 mois. Initialement prévu en juin 2020, cet audit
a été mené en décembre 2019, ne permettant donc pas à la Région de présenter un avancement
de ses actions en matière de contrôle interne notamment, à hauteur prévue.
Du point de vue de la qualité comptable : les difficultés principales ont résidé dans
l’appréhension des sujets comptables liés au patrimoine à l’actif (dont principalement
l’historique intégré au bilan : fichier des immobilisations, …) et au passif (subventions
d’investissement – cadrage des fonds propres).
Du point de vue du référentiel comptable : il a été constaté une inadéquation de certaines
dispositions de la M57 avec les périmètres d’intervention des Régions et les conséquences
comptables induites (distinctes selon type collectivité).
c)
Au niveau du patrimoine de la Collectivité
-
Une première difficulté concerne la R7 du DGE
« En liaison avec le comptable public, être en
mesure de justifier par tout moyen approprié l'exactitude de la valeur des actifs significatifs
inscrits à l'inventaire comptable de la région. »
et notamment la valorisation des routes
nationales transférées à la région. En effet, les RN ont été transférées pour une valeur totale de
1,9 milliard d’euros mais aucun détail sur cette valorisation n’a aujourd’hui pu être obtenu par
la Région de la part des services de l’État malgré différentes sollicitations au plus haut niveau.
Ce point est d’autant plus important que ce poste représente plus de 74% de l’actif immobilisé
de La Région et constitue par conséquent une difficulté majeure et persistante au regard des
normes actuelles dans la formation de l’opinion du CAC. Cette difficulté pourrait - de manière
permanente - conduire à une non certification.
Autres difficultés :
-
La prise en compte des nouveautés introduites par la M57 ;
-
Plusieurs dérogations ont été décidées concernant notamment le suivi des subventions en tant
qu’actif spécifique ou dans les modalités d’amortissement.
S’agissant des immobilisations et
des règles d’amortissement par composants, si elles ne posent pas de problème en théorie, elles
pourraient constituer une difficulté pour certaines collectivités pour leur évaluation liée aux
immobilisations antérieures (sur les lycées notamment) ;
-
Le calendrier avancé de la cour des comptes lors de l’examen ciblé fin d’année 2019 a représenté
une montée en charge de travail importante sur un temps très court ;
-
La collecte des données ou justificatifs nécessaires aux travaux de la certification (mise en place
de l’inventaire physique et fiabilisation de l’inventaire comptable) représente la principale
difficulté rencontrée. Les process actuels de la Région ou de ses mandataires ne devraient pas
permettre à court terme pour les opérations déjà lancées de fiabiliser la collecte de ces données.
Exemple : suivi des travaux sous mandat (récupération des Décomptes Généraux Définitifs ou
des Compte Rendus Annuels aux Collectivités);
-
Le fléchage des subventions reçues aux immobilisations est également complexe. Certaines
subventions sont des « pots communs » et faire le lien avec l’immobilisation est aujourd’hui
impossible. Au regard de la volumétrie de ses flux et des besoins de développement importants
du territoire, un suivi individualisé des subventions d’équipement au niveau de La Région
nécessite la mise en place d’outils spécifiques, restant encore à développer ;
-
L’importance du patrimoine de la Collectivité et l’importance des travaux à mener en matière
d’inventaires du patrimoine nécessite des moyens humains conséquents, qui n’existent pas
toujours. Par ailleurs, les compétences indispensables à la réalisation de ces travaux sont très
spécifiques et pas nécessairement présentes chez les agents statutaires.
Le recours à des
personnels contractuels est donc couramment utilisé pour des périodes forcément réduites au
10
regard de la réglementation, ce qui n’est pas toujours compatible avec la conduite d’un projet
se réalisant sur le moyen et long terme comme l’inventaire du patrimoine d’une collectivité ;
-
De manière plus générale, le coût humain que représente la mise en œuvre de la certification
des comptes est à prendre en considération, afin de mettre en adéquation le niveau d’exigence
que représente un tel chantier pour les collectivités avec la montée en compétences et l’expertise
attendu des agents, ainsi que les moyens humains supplémentaires nécessaires notamment en
termes d’encadrement ;
-
Par ailleurs, pour les collectivités en général et plus particulièrement pour les régions, une
immobilisation n’a absolument pas la même utilité et la même finalité que pour une entreprise
privée. En effet, des immobilisations telles que les routes ou les lycées par exemple, ne peuvent
avoir aucune valeur « vénale à la revente » dans la mesure où il n’est pas possible de les
« revendre » (sauf rares exceptions). Au moins pour les régions, plus de 90 % de l’actif
immobilisé correspond à de l’actif non « cédable » (Routes nationales, lycées, …). L’enjeu à ce
stade est principalement la connaissance de l’état de l’actif. Ces enjeux sont donc radicalement
différents de ceux de la comptabilité d’une entreprise privée : à titre d’illustration, il ne peut être
envisagé pour une Région de vendre une route nationale pour financer une perte. L’actif
immobilisé d’une Région représente au contraire un coût permanent pour la collectivité en
termes de maintenance. La norme M57 applicable aux Régions sur ce cycle devrait par
conséquent être adaptée, et par voie de conséquence l’approche des CAC.
d)
Les ressources humaines
A l’instar des autres directions de la Collectivité, la DRH a dû, au lancement de l’expérimentation
s’approprier une démarche nouvelle, innovante et complexe et a été confrontée à un manque
d’expertise en interne au regard des contraintes liées à un exercice de certification des comptes.
Au-delà de la prise de conscience de conduire nécessairement un changement, la Collectivité a dû
mener plusieurs grands chantiers (RIFSEEP...) en parallèle à celui de la certification, dans un
contexte particulièrement contraignant résultant de la crise sanitaire du COVID 19.
De manière plus spécifique, et à titre d’exemple, la Région a également rencontré des divergences
d’interprétation sur les méthodes de calcul à retenir par la Collectivité au titre des provisions CET
et ARE, qui ont nécessité des temps d’échanges considérables avec le CAC, pour se conformer aux
orientations de la Cour en la matière.
e)
Les systèmes d’information
Du point de vue du
système d’information
, l’environnement des collectivités reste complexe et
implique plusieurs métiers différents, chaque application doit reboucler sur un lien budgétaire et
comptable commun. La collectivité doit pouvoir établir une remarquable cartographie des flux et
informations financières pour être en mesure de déclencher une démarche d’analyse des risques induits
par les liens entre applications nombreuses portant sur un large panel de compétences (Engagement
juridique - subvention - RH - Immobilisations - …).
A ce jour, le processus de gestion des tiers au sein de la collectivité n’est à pas finalisé, les travaux se
poursuivent.
11
RECAPITULATIF DE L’AVANCEMENT DES RECOMMANDATIONS DU DGE
Recommandation
Mise en
œuvre
En
cours
Non
mise en
œuvre
R1
Veiller à la correcte comptabilisation dans les états financiers de la région des
conséquences des transferts de compétences prévus par la réglementation
X
R2
Mettre à jour la liste des entités liées à la région. Évaluer les risques financiers
associés et constater leurs conséquences dans les états financiers
X
R3
Développer le dispositif de contrôle interne comptable et financier de la région
en achevant, en liaison avec le comptable public, la description formalisée des
processus de gestion, des risques liés et des contrôles associés
X
R4
Mettre en place, conformément à l’instruction codificatrice n° 06-031-A-B-M
de 2006 et au guide de contrôle interne sur les régies d’octobre 2015, les
contrôles par l’ordonnateur de la situation financière et du fonctionnement des
régies de la région et les articuler avec ceux du comptable public
X
R5
Mettre en place un dispositif formalisé de contrôle de la paie des agents de la
région
X
R6
Établir l’inventaire physique exhaustif des actifs mobiliers et immobiliers de
la région, en commençant par les plus significatifs et le rapprocher de
l’inventaire comptable
X
R7
En liaison avec le comptable public, être en mesure de justifier, par tout moyen
approprié, l’exactitude de la valeur des actifs significatifs inscrits à l’inventaire
comptable de la région
X
R8
Recenser et comptabiliser les régularisations de l’actif immobilisé en matière
d’amortissements, d’immobilisations mises à disposition, de constructions,
d’immobilisations financières et d’actifs incorporels
X
R9
Revoir le processus de suivi comptable des opérations pour comptes de tiers et
des avances remboursables, clôturer les opérations finalisées et constater les
conséquences financières associées dans les états financiers de la région
X
R10
Évaluer et comptabiliser la provision pour dépréciation des créances anciennes
à partir de l’analyse conjointe avec le comptable public des taux de non
recouvrement des titres sur les trois derniers exercices
X
R11
Recenser
et
comptabiliser
les
provisions
pour
risques
et
charges
représentatives des engagements de la région
X
R12
Mettre en place une procédure de recensement des engagements hors bilan de
la région à partir de l’analyse des conventions signées avec les tiers, des
confirmations externes et des délibérations du conseil régional, et les inscrire
dans ses états financiers
X
R13
Améliorer le recensement et comptabiliser les rattachements des charges et des
produits sur l’exercice, en constituant un dossier de clôture à cet effet.
X
R14
Revoir la sécurité des accès et le périmètre des habilitations d’accès au système
d’information de la région et inclure cette revue dans le dispositif de contrôle
interne
X
12
3-
Le coût de l’expérimentation
Afin de
mener
à bien
l’expérimentation de la certification des comptes, la Région Réunion a dû mettre
en place des moyens conséquents, tant en personnel, existant et nouveau, qu’en termes de prestations
externes.
Le bilan des coûts engagés par la collectivité régionale depuis le début de cette expérimentation est
détaillé ci-après :
a)
Prestations externes
Thématique
Objet de la prestation
Montant TTC
Accompagnement de la
Collectivité
AMO sur la phase 1 de l’expérimentation
217 867,50 €
Patrimoine
Assistance et accompagnement de la
Direction Patrimoine
21 797,67 €
Patrimoine
Réorganisation de la gestion du patrimoine
(y compris formation)
210 750,44 €
Systèmes d’information
Solutions techniques + gestion des identités
465 000 €
Mission de certification
Audit des comptes
525 190,07 €
TOTAUX
1 440 765,68 €
Il convient de signaler d’ores et déjà qu’une enveloppe de crédits supplémentaires de 500 K€ est prévoir
dès 2022-2023 afin mettre en œuvre les adaptations du système d’informations financier en vue de
conforter la traçabilité des contrôles et le renforcement des restitutions de ces derniers pour l’élaboration
de l’annexe.
b)
Les coûts de personnel
ANNEE
THEMATIQUE
Nombre d'ETP affectés
COUT ANNUEL CONSTATE (en
€)
2017
Animation - coordination
1
89 600
Finances
0,1
11 250
Ressources humaines
Patrimoine
0,03
1 248
Contrôle interne
0,2
18 400
Systèmes d'information
S/TOTAL 2017
1,33
120 498
2018
Animation - coordination
1,21
91 800
Finances
0,16
11 794
Ressources humaines
0,07
4 841
Patrimoine
0,25
8 940
Contrôle interne
0,2
18 400
Systèmes d'information
S/TOTAL 2018
1,89
135 775
2019
Animation - coordination
1
70 100
Finances
0,49
33 134
Ressources humaines
0,78
51 794
Patrimoine
0,4
16 650
Contrôle interne
0,2
18 400
Systèmes d'information
0,74
44 800
S/TOTAL 2019
3,61
234 878
2020
Animation - coordination
1
70 100
Finances
4,32
72 853
Ressources humaines
0,95
52 801
Patrimoine
0,46
19 260
13
Contrôle interne
0,6
45 100
Systèmes d'information
0,74
45 500
S/TOTAL 2020
7,07
305 614
2021
Animation - coordination
1
70 100
Finances
2,11
105 098
Ressources humaines
0,87
49 472
Patrimoine
0,46
19 260
Contrôle interne
2
114 200
Systèmes d'information
1
55 200
S/TOTAL 2021
7,44
413 330
2022 (coûts
au 30/06)
Animation - coordination
1
35 000
Finances
2,53
64 759
Ressources humaines
0,7
37 045
Patrimoine
0,59
25 407
Contrôle interne
2
66 500
Systèmes d'information
1
35 000
S/TOTAL 2022
7,82
263 711
TOTAUX
1 473 806
Il convient d’indiquer que les coûts salariaux des différents « référents certification » désignés au sein
des directions de la Collectivité ne sont pas comptabilisés dans le tableau ci-dessus.
Par ailleurs, la Région n’a pas intégré les coûts relatifs à la participation des agents et des référents
certification à des réunions et/ou ateliers techniques spécifiques relatifs à la mise en œuvre des
différentes recommandations : à titre d’exemple, le coût interne (temps passé) des ateliers concernant
la question du rattachement des charges et des EHB en 2021-2022 peut être évalué à 12 780 €.
14
EXPERIMENTATION DE LA CERTIFICATION DES COMPTES
BILAN 2017-2022 DE LA REGION REUNION - ANNEXE RECAPITULATIVE DES
RECOMMANDATIONS ISSUES DES AUDITS CIBLES
AUDITS CIBLES
DATE
RECOMMANDATION
RECOMMANDATIONS
Les
immobilisations
financières
Février
2019
1
Dans le prolongement de la recommandation n° 3 du
diagnostic global d’entrée : achever la formalisation du
processus de gestion des immobilisations financières
en distinguant, pour chacune des principales étapes
(l’entrée, la sortie et les procédures d’inventaire des
participations et créances immobilisées), les tâches à
accomplir, les risques inhérents à couvrir et les
contrôles pour les couvrir. Définir les responsables et
directions concernés par chaque sous-processus, en
précisant les modalités attendues de recherche et de
restitution centralisée de l’information
2
Dans le prolongement de la recommandation n° 3 du
diagnostic global d’entrée : mettre en place des
contrôles destinés à prévenir, détecter ou corriger les
anomalies significatives, dans le recensement et
l’évaluation annuelle des immobilisations financières
3
Dans le prolongement de la recommandation n° 3 du
diagnostic global d’entrée : dresser et diffuser une
liste, assortie d’un calendrier annuel de production, des
informations
requises
pour
l’établissement
des
annexes au compte administratif ayant trait aux
immobilisations financières
4
Dans le prolongement de la recommandation n° 3 du
diagnostic global d’entrée : identifier et évaluer avec
précision les actifs susceptibles d’être acquis ou cédés
en raison des transferts de compétences prévus par la
loi NOTRé
5
Dans le prolongement de la recommandation n° 8 du
diagnostic global d’entrée : mettre en œuvre, par
application d’une méthode reconnue comme celle de
l’actif net comptable, une évaluation annuelle et
formalisée
de
chaque
immobilisation
financière
significative, afin d’être en mesure de comptabiliser
d’éventuelles dépréciations
6
Dans le prolongement de la recommandation n° 8 du
diagnostic global d’entrée : mettre en œuvre un
rapprochement périodique entre la collectivité et ses
partenaires privilégiés, portant en particulier sur la
quote-part des fonds propres détenue ou contrôlée et la
réciprocité des avances en compte courant d’associés
Les recettes
fiscales, dotations
et créances
associées
Février
2019
1
Dans le prolongement de la recommandation n° 3 du
diagnostic global d’entrée : définir et formaliser les
contrôles sur le cycle des recettes fiscales, dotations et
participations
2
Renseigner la rubrique relative aux produits de
fonctionnement
dans
l’annexe
des
futurs
états
financiers, notamment la nature, le montant des
exonérations fiscales et leur variation sur une période
pluriannuelle
Le dossier de
clôture
Février
2019
1
Dresser et diffuser une liste détaillée des éléments
attendus de chaque direction opérationnelle et du
comptable public quant à la constitution du dossier de
clôture de la région, assortie de responsables identifiés
et d’un calendrier de production des pièces attendues
15
La maîtrise des
risques, le contrôle
interne et le suivi
des
recommandations
Février
2019
1
Etablir un plan d’action permettant de décrire les
mesures à mettre en œuvre, d’identifier les services
concernés, et de fixer les échéances, et le proposer à la
validation de l’instance de gouvernance
Les charges
d'intervention
Janvier
2020
1
Assurer la cohérence des différentes structures
intervenant en matière d’audit et de contrôle internes
et rattacher l’Inspection générale directement à
l’ordonnateur afin de garantir son indépendance dans
l’exercice de ses missions d’audit des services et des
entités liées à la région
2
Dans le prolongement de la recommandation n° 13 du
DGE: S'assurer de l'exhaustivité du rattachement des
charges à l'exercice et des engagements hors bilan,
relatifs aux dispositifs d'intervention
3
Intégrer la réalisation de requêtes et contrôles
automatisés sur les dispositifs d'intervention dans les
nouvelles
solutions
logicielles
retenues
par
la
collectivité
Les engagements
hors bilan (EHB)
Janvier
2020
1
Dans le prolongement de la recommandation n°12 du
diagnostic global d’entrée, effectuer le recensement
des engagements pris par la région qui, non soldés au
31 décembre, constituent des engagements hors bilan.
Renseigner rigoureusement dans les annexes les
engagements hors bilan recensés par les directions
opérationnelles
2
Dans le prolongement de la recommandation n° 2 du
DGE sur l’évaluation des risques financiers des entités
liées, définir des critères d’analyse de la situation
financière de ces entités
Les débiteurs et
créditeurs divers
Janvier
2020
1
Dans le prolongement de la recommandation n° 9 du
diagnostic global d’entrée, procéder à la clôture des
opérations pour compte de tiers finalisées et constater
leurs
conséquences
financières
dans
les
états
financiers de la collectivité
2
Procéder, lors de l’arrêté des comptes, à un
rapprochement entre les tableaux de bord des services
opérationnels et le solde des comptes à la balance
comptable
3
Elargir la transmission des états des restes à payer et
restes à recouvrer aux directions opérationnelles
4
Dans le prolongement de la recommandation n° 9 du
diagnostic global d’entrée, vérifier la nature des
opérations comptabilisées sous mandat et en tirer les
conséquences s’il n’y a pas de mandat formel
La maîtrise des
risques, le contrôle
interne et le suivi
des
recommandations
Juin
2020
1
Rétablir le recueil des coûts induits et des moyens
engagés dans la démarche de certification
2
Achever la constitution du dossier permanent et du
dossier de clôture, avant l’intervention du certificateur