25 rue Paul Bellamy
–
BP 14119
–
44041 NANTES cedex 01
www.ccomptes.fr
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec
les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 11 octobre 2022.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
Et sa réponse
TERRES DE MONTAIGU
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES
MONTAIGU-ROCHESERVIÈRE
(Département de la Vendée)
Exercices 2017 et suivants
TERRES DE MONTAIGU - COMMUNAUTÉ DE COMMUNES MONTAIGU-ROCHESERVIÈRE
1
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
...............................................................................................................................
3
RECOMMANDATIONS
...........................................................................................................
6
INTRODUCTION
......................................................................................................................
7
1
LA CREATION DE TERRES DE MONTAIGU, COMMUNAUTÉ DE
COMMUNES MONTAIGU-ROCHESERVIÈRE
.............................................................
10
1.1
Un périmètre cohérent avec les bassins de vie
..............................................................
10
1.2
Les compétences
...........................................................................................................
10
1.2.1 Un travail important de clarification des compétences
...................................................
10
1.2.2 Une compétence importante : le plan climat air énergie territorial (PCAET)
................
11
1.3
La gouvernance
.............................................................................................................
16
1.3.1
L’absence de débat et de délibération portant sur l’élaboration d’un pacte de
gouvernance entre les communes et l’EPCI (L.
5211-11-2 du CGCT
–
loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019)
........................................................................
16
1.3.2
L’absence de mise en place d’un conseil de développement
..........................................
16
1.3.3 Le conseil communautaire
..............................................................................................
17
2
LA FIABILITE DE L’IN
FORMATION COMPTABLE ET FINANCIERE
.....................
19
2.1
L’information financière et budgétaire
.........................................................................
19
2.1.1 Un effort important de simplification de la présentation budgétaire
..............................
19
2.1.2 Une documentation budgétaire à renforcer
.....................................................................
19
2.1.3
Les taux d’exécution des
budgets
...................................................................................
21
2.1.4 Trois budgets annexes connaissent une mauvaise affectation des résultats
....................
21
2.2
La fiabilité de l’information comptable
........................................................................
21
2.2.1
La chaîne comptable, la comptabilité d’engagement et les délais de paiement
..............
21
2.2.2 La fiabilité des informations patrimoniales
....................................................................
23
2.2.4 Les liens financiers entre les budgets
.............................................................................
24
3
LA SITUATION FINANCI
ERE ET L’IMPACT DE L
A FUSION
...................................
25
3.1
Un bilan financier mitigé de la fusion
...........................................................................
25
3.1.1 Une situation financière hors budget de zones satisfaisante malgré la forte
augmentation des dépenses de personnel
........................................................................
25
3.1.2 Une situation financière consolidée avec le budget des zones à surveiller
.....................
30
3.1.3 Un budget déchets ménagers tendu
................................................................................
30
3.1.4
La défaillance de l’évaluation du besoin dans le marché de collecte des déchets
ménagers et assimilés
.....................................................................................................
31
3.2
La place importante de l’intercommunalité dans le bloc communal
............................
33
3.2.1
Un coefficient d’intégration fiscale (CIF) élevé
.............................................................
33
3.2.2
Une réduction sensible de l’endettement des communes
...............................................
33
3.2.3 Les relations financières entre Terres de Montaigu et les communes membres : une
forte implication de Terres de Montaigu
........................................................................
34
3.3
Approche financière comparative avec les communautés de communes de taille
équivalente en Pays de la Loire
....................................................................................
37
3.4
Une projection financière à moyen terme en cours de construction
.............................
39
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
2
3.5
Un impact financier limité de la transformation de la communauté de communes
en communauté d’agglomération de Terres
de Montaigu
............................................
39
4
DES ZONES D’ACTIVITE
S ECONOMIQUES GLOBALEMENT
PERFORMANTES
..............................................................................................................
41
4.1
Un bilan de l’action économique positif sur Terres
de Montaigu qui va au-delà des
zones d’activités économiques
......................................................................................
41
4.2
Un projet économique du territoire qui s’appuie d’abord sur les plans d’urbanisme
... 43
4.2.1 Une politique inscrite essentiellement dans des documents réglementaires : les
projets d’aménagement et développement durable (PADD) et les plans locaux
d’urbanismes intercommunaux (PLUi)
..........................................................................
43
4.2.2
L’absence de schéma de développement économique ne permet pas de mesurer
l’efficience de la politique menée en matière de zones d’activités économiques
(ZAE)
..............................................................................................................................
45
4.3
Les budgets des ZAE : un risque financier peu lisible
..................................................
45
4.3.1
Le regroupement utile mais non suffisant des zones d’activités économiques au
sein d’un seul budget
......................................................................................................
46
4.3.2 Un budget qui ne traduit pas la totalité des charges et des produits
...............................
46
4.3.3 Un budget prévisionnel insincère
...................................................................................
48
4.3.4 Une situation financière fortement déficitaire
................................................................
48
4.3.5
La concession d’aménagement Vendée Ecopôle
-de Rocheservière-Montaigu
..............
50
5
UNE POLITIQUE EN FAVEUR DES MAISONS DE SANTÉ
PLURIPROFESSIONNELLE
S QUI S’APPUIE SUR U
N OBSERVATOIRE DE
L’OFFRE DE
SOIN
............................................................................................................
52
5.1
Les maisons de santé pluriprofessionnelles (MSP) : définition et exercice de la
compétence
...................................................................................................................
52
5.1.1 Définition
........................................................................................................................
52
5.1.2 Une compétence partagée avec les communes
...............................................................
52
5.2
La politique en faveur des maisons de santé s’appuie sur le contrat local de santé
,
un diagnostic et un observatoire du territoire
...............................................................
53
5.2.1 Le contrat local de santé de Terres de Montaigu comprend un volet « offre de santé
et accès aux soins »
.........................................................................................................
53
5.2.2 Le diagnostic territorial de santé partagé
........................................................................
54
5.3
La mise en œuvre de cette politique sur le territoire de Terres
de Montaigu
...............
55
5.3.1
L’organisation
.................................................................................................................
55
5.3.2 Une MSP multisite
..........................................................................................................
55
5.4
La réalisation d’un nouveau site à Rocheservière
.........................................................
58
5.4.1 Description et financement
.............................................................................................
58
5.4.2 Le marché de construction de la maison de santé de Rocheservière
..............................
59
ANNEXES
...............................................................................................................................
62
TERRES DE MONTAIGU - COMMUNAUTÉ DE COMMUNES MONTAIGU-ROCHESERVIÈRE
3
SYNTHÈSE
La chambre régionale des comptes Pays de la Loire a procédé au contrôle des comptes
et de la gestion de la communauté de communes Montaigu-Rocheservière (dénommée
« Terres de Montaigu ») pour les exercices 2017 et suivants.
Terres de Montaigu est le résultat de la fusion en 2017 de deux communautés de
communes (celle du Canton de Rocheservière peuplée de 12 738 habitants et celle de
Terres de Montaigu peuplée de 33 851 habitants). Elle regroupe au total 10 communes.
Il s’agit
d’une fusion cohérente au regard des bassins de vie du territoire. Des liens historiques unissaient
déjà les deux anciennes structures même si chacune d’elles a des caractéristiques propres.
Elle
s’est trans
formée au 1
er
janvier 2022 en communauté
d’agglomération.
Un effort important de clarification des compétences entre Terres de Montaigu et les
communes membres a été réalisée lors de la fusion. Il reste cependant à revoir le portage de la
zone d’activité du Pré
Blanc qui n’entre pas dans le champ d’intervention de la communauté de
communes, l’aménagement urbain restant un domaine maintenu au niveau des communes.
Terres de Montaigu
a engagé tardivement l’élaboration d’un plan climat
-air-énergie
territorial qui a été adopté définitivement le 4 juillet 2022. Un travail important a été mené pour
établir une stratégie et élaborer
un plan d’actions. Toutefois, ce travail qui ne prend
pas en
compte les nouvelles contraintes de la « stratégie nationale bas carbone » en 2020, demeure
difficilement évaluable.
S’il n’existe pas de pacte fiscal et financier,
Terres de Montaigu a mis en place plusieurs
outils pour développer les relations entre les communes membres et sa communauté : fonds de
concours, mises à disposition de personnels, mutualisation et pratique des groupements de
commande. Toutefois, il a été relevé que certains services rendus n’étaient pas facturés aux
communes pour près de 1,50
M€.
Une qualité des comptes à renforcer et une situation financière
satisfaisante mais à surveiller
La collectivité doit renforcer sa communication financière. Elle doit également renforcer
sa politique en matière de provisions et respecter les délais de paiement aux entreprises. Par
ailleurs, les relations financières avec les budgets annexes "assainissement" et "ordures
ménagères
" doivent être régularisées en dotant ces derniers d’un compte au
Trésor.
Le bilan financier des cinq années de la nouvelle communauté de communes est mitigé.
Les dépenses et les recettes ont augmenté à un rythme élevé tandis que la politique
d’investissement est restée au même niveau que sur la période antérieure.
Sur la période, les
dépenses de personnel du bloc communal (Terres de Montaigu et ses communes membres) ont
augmenté de 40 %.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
4
Si la situation financière de Terres de Montaigu est satisfaisante, le déficit élevé du
budget des zones d’activités économiques pèse de mani
ère importante sur ses marges de
manœuvre. La chambre a également relevé le caractère tendu du budget des ordures ménagères.
À cette occasion, elle a noté l’absence d’anticipation
du déménagement du centre de transfert
des ordures ménagères de Boufféré sur La Boissière-de-Montaigu lors du lancement du
nouveau marché de collecte
générant un surcoût d’au moins 600
000
€ sur cinq ans et
impliquant un risque juridique pris pour régulariser cette situation.
Un développement économique dynamique
Terres de Montaigu connaî
t un haut niveau d’activité économique qui s’appuie sur
plusieurs entreprises industrielles et sur 38
zones d’activités économiques
dont nombre ne
dispose plus de foncier disponible. Elle est le premier territoire de France en termes
d’emploi
avec Les Herbiers (3,4 % de chômage au dernier trimestre 2021).
La stratégie développée par Terres de Montaigu
s’appuie avant tout sur les outils
d’aménagement du territoire que sont les plans locaux d’urbanisme intercommunaux et sur la
prise en compte des besoins des
entreprises. Paradoxalement, elle ne s’appuie pas sur un schéma
directeur qui aurait pourtant le mérite d’évaluer l’efficience de sa politique dans un contexte où
le niveau d’investissement financier est important.
Terres de Montaigu a procédé à une indispensable simplification de ses budgets de
zones d’activités économiques
qui sont désormais rassemblés en un seul budget contre
25 auparavant. Toutefois, la présentation de ce dernier ne permet pas de rendre lisible les
risques financiers pris par la collectivité. Toutes les charges ne sont pas prises en compte et
notamment le coût du portage des opérations d’achat
-aménagement revente des fonciers.
Au-delà, près de huit
millions d’euros de déficit sont désormais supportés par le budget
principal sans que cela ne soit traduit comptablement dans le budget annexe des zones.
Une seule opération d’aménagement de zone (Vendée
Ecopôle Rocheservière) a été
concédée à un aménageur. Fortement soutenue par le département et la commune de
Rocheservière, la conce
ssion s’est achevée en 2021 sans que les objectifs fixés n’aient été
atteints, seuls 11 422 m² ont été commercialisés en 10 ans sur les 175 247 m² initialement
envisagés. L’abandon de deux tranches sur trois a permis
, à défaut,
de limiter l’artificialisation
des sols.
Une politique en faveur des maisons de santé
pluriprofessionnelles (MSP)
qui s’appuie
désormais sur un
observatoire de l’offre de soin
Dans le cadre de ses compétences en matière de politique de santé, Terres de Montaigu
s’appuie sur un contrat local de santé, comprenant un volet «
offre de santé et accès aux soins »,
qui est adossé à un diagnostic territorial de santé. La mise en œuvre de ce volet a conduit la
collectivité à développer des projets dans le but de fa
ciliter l’installation des professionnels de
santé.
TERRES DE MONTAIGU - COMMUNAUTÉ DE COMMUNES MONTAIGU-ROCHESERVIÈRE
5
Elle a ainsi construit pour un coût global de plus de 1,8
M€ un nouveau bâtiment à
Rocheservière en 2019 qui permet d’avoir un site central tête de réseau pour la MSP multisites,
regroupant deux autres sites à Saint-Philbert-de-Bouaine et Saint-André-Treize-Voies.
La chambre a relevé,
concernant cette construction, que l’évaluation du besoin faite
avant 2015 n’a pas été réexaminée lors du lancement des marchés en 2017 ce qui a impliqué
des modifications substantielles alors que les travaux avaient commencé. Le surcoût du projet
de 0,2
M€ a nécessité l’utilisation de procédures d’achat qui ne sont pas sans présenter des
risques juridiques élevés.
Le loyer fixé pour l’occupation des locaux (33 professionnel
s sur les trois sites au
31 décembre
2021) ne permet pas d’équilibrer le budget de fonctionnement, la collectivité
devant
l’abonder par une subvention d’équilibre s’élevant à 121
000
€ sur la période.
La chambre a enfin relevé que Terres de Montaigu pouvai
t dorénavant s’appuyer sur
son nouvel observatoire de l’offre de soin
s sur son territoire pour développer sa politique.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
6
RECOMMANDATIONS
Recommandation n°
1
: Actualiser le plan climat air énergie territorial au regard de la nouvelle
stratégie nationale bas carbone 2020.
Recommandation n°
2
: Mettre en place sans délais un conseil de développement,
conformément à l'article L. 5211-10-1 du CGCT.
Recommandation n°
3
: Respecter les délais de paiement aux entreprises en application du
décret n° 2013-269 du 29 mars 2013 relatif à la lutte contre les retards de paiement dans les
contrats de la commande publique
et de l’article R.
2192-10 du code de la commande publique.
Recommandation n°
4
: Doter les budgets annexes gérant des services publics industriels et
commerciaux (SPIC) d'un compte au Trésor conformément à l'instruction M14 et garantir ainsi
leur autonomie financière conformément aux articles L. 2221-4 et R. 2221-69 du CGCT.
Recommandation n°
5
: Conformément à l'article L. 1612-4 du CGCT, adopter un budget en
équilibre réel intégrant l’ensemble des recettes et des dépenses du budget annexe
« zones
d’activités économiques
», celles-ci étant évaluées de façon sincère.
TERRES DE MONTAIGU - COMMUNAUTÉ DE COMMUNES MONTAIGU-ROCHESERVIÈRE
7
INTRODUCTION
Procédure
Le contrôle des comptes et de la gestion de la communauté de communes
Montaigu-Rocheservière (dénommée Terres de Montaigu) de 2017 à 2021 a été inscrit au
programme des travaux de la chambre régionale des comptes des Pays de la Loire pour 2022.
Toutefois, des éléments de gestion postérieurs à 2021 (concrétisés par Terres de
Montaigu, communauté d'agglomération) ont pu être pris en compte l
orsqu’ils éclairaient des
décisions prises antérieurement.
Une lettre de notification d’ouverture du contrôle a été adressée le 4 janvier
2022 au
seul ordonnateur ayant exercé sur la période, M. Antoine Chéreau. Un entretien de début de
contrôle s’est tenu
le 18 janvier 2022 au siège de la communauté.
Un entretien de fin de contrôle s’est tenu le 3 juin
2022 sur place avec le président en
fonctions.
La chambre s’est réunie pour délibérer les observations provisoires le 21 juin
2022.
Celles-ci ont été notif
iées le 29 juin 2022 à l’ordonnateur en fonctions. Trois extraits ont
également été adressés à des tiers mis en cause. Tous ont répondu dans les délais.
La chambre a délibéré ses observations définitives lors de la séance du 11 octobre 2022.
Présentation de la communauté de communes
La communauté de communes Montaigu-Rocheservière (désignée ensuite sous le
vocable « Terres de Montaigu ») se situe au nord du département de la Vendée. Elle est à 40 km
de Nantes, de La Roche-sur-Yon et de Cholet. Elle est bien desservie au niveau des transports :
autoroute A83 qui la traverse, gare de Montaigu et aéroport de Nantes Atlantique (42 km).
Créée en 2017, elle est le résultat de la fusion de deux communautés de communes (celle
du canton de Rocheservière
–
12 738 habitants et celle de Terres de Montaigu
–
33 851 habitants). Elle est composée de 10 communes dont deux communes nouvelles
(Montaigu-
Vendée qui s’est créée en 2019 à partir de cinq communes et Montréverd en 2016 à
partir de trois communes). Elle présente un maillage de communes de taille relativement
proches (entre 2 000 et 5 000 habitants
–
Montaigu, plus grande commune du territoire avant
d’intégrer la commune nouvelle
de Montaigu-Vendée dépassait à peine 5 000 habitants).
Terres de Montaigu ayant dépassé les 50 000 habitants en 2021 (50 017 habitants) a
souhaité se transformer en communauté d’agglomération, ce qui a été officiellement acté au
1
er
janvier 2022.
Montaigu Vendée en est le chef-lieu et réunit plus de 20 000 habitants.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
8
Caractéristiques des communes de Terres de Montaigu
Population
2021
Superficie
Densité
Recettes réelles de fonctionnement
2021
Nombre
%
(km
2
)
(hab./km
2
)
Montant
(en €)
%
Montant/hab.
CUGAND
3 620
7,24%
13,47
269
2 726 579
5,07%
753 €
LA BERNARDIERE
1 869
3,74%
14,3
131
1 156 567
2,15%
619 €
LA BOISSIERE-DE-MONTAIGU
2 309
4,62%
29,1
79
1 518 215
2,82%
658 €
LA BRUFFIERE
4 032
8,06%
40,42
100
2 432 587
4,53%
603 €
L'HERBERGEMENT
3 312
6,62%
16,75
198
1 678 153
3,12%
507 €
MONTAIGU-VENDEE
20 854
41,69%
116,65
179
16 838
585
31,32%
807 €
MONTREVERD
3 789
7,58%
48,47
78
2 111 964
3,93%
557 €
ROCHESERVIERE
3 396
6,79%
28,15
121
1 607 260
2,99%
473 €
SAINT-PHILBERT-DE-BOUAINE
3 510
7,02%
50,16
70
2 197 555
4,09%
626 €
TREIZE-SEPTIERS
3 326
6,65%
21,84
152
1 626 293
3,03%
489 €
CC TERRES DE MONTAIGU
CCMR
50 017
379,31
132
19 862
864
36,95%
397 €
Source : Comptes de gestion, INSEE pour la population et Wikipédia pour les superficies
Elle connaît une croissance démographique élevée (+ 1,7 % par an entre 2009 et 2014).
Sa population est relativement jeune (40 % de la population à moins de 30 ans). Le taux de
chômage était le plus bas France avec Les Herbiers fin 2021 avec un taux de 3,4 %. Une
projection évalue qu’en 2050 le territoire comptera plus 60
000 habitants.
Elle accueille plusieurs entreprises importantes telles que Sodebo, la laiterie de
Montaigu, Schenker France, Arthur Bonnet, Defontaine, MC
France, etc. L’industrie est le
premier employeur du territoire (38 % contre 28 % pour les services).
Au niveau du logement (données issues du PLH), il peut être relevé l’existence d’un
parc dominé par l’accession à la propriété
: 75 % des résidences principales sont occupées par
leurs propriétaires, contre 64
% à l’échelle ligérienne et 57
% à l’échelle nationale. Le parc
locatif social est en revanche peu développé : 6,6 % des résidences principales, mais sont
présentes dans toutes les communes. Le parc locatif privé est vieillissant : 45 % de logements
construits avant 1915. Le marché local apparaît particulièrement tendu avec peu de lots à bâtir,
seulement 6 mois de visibilité avec un potentiel foncier faible de 55,5 hectares en tissu urbanisé
dans les 16 bourgs, soit moins de 3,5 hectares en moyenne par commune nécessaire aux
différents projets des communes (logements, services, commerces, infrastructures, etc.).
L’effectif de la communauté de communes était de 171
agents ETP (équivalent temps
plein) fin 2021.
Le budget principal en 2021 approchait 20
M€ (28
M€ tous budgets confondus en 2020).
TERRES DE MONTAIGU - COMMUNAUTÉ DE COMMUNES MONTAIGU-ROCHESERVIÈRE
9
Les axes de contrôles
La chambre a procédé notamment à l’examen de la situation financière ainsi qu’au
contrôle de la création de la nouvelle communauté de communes, des politiques menées en
matière de zones d’activités économiques et en faveur des
maisons de santé.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
10
1
LA CREATION DE TERRES DE MONTAIGU, COMMUNAUTÉ
DE COMMUNES MONTAIGU-ROCHESERVIÈRE
1.1
Un périmètre cohérent avec les bassins de vie
Le schéma départemental de coopération intercommunal (SDCI) du 29 mars 2016
souligne que la communauté de communes du canton de Rocheservière (CCCR) étant peuplée
de moins de 15 000
habitants, elle se trouvait dans l’obligation de se regrouper avec une autre
communauté de communes limitrophe. Constatant des synergies avec la communauté de
communes de Terres de Montaigu (CCTM) mais sans les d
énommer et alors qu’il peut être
relevé le caractère enclavé d’une grande partie de la CCCR dans la Loire
-Atlantique, ce
regroupement a été validé. Cependant, au regard des bassins de vie qui la compose, la fusion
apparaît tout à fait cohérente. Au-delà, le regroupement était souhaité par les élus des deux
communautés et était engagé avant la loi NOTRé de 2015.
La fusion a permis la suppression des syndicats mixtes des Vendéopôles
Montaigu-Rocheservière (ZAE) et du syndicat mixte Montaigu-Rocheservière-Pays de Maine
et Boulogne (gestion d’une piscine, des déchets notamment).
1.2
Les compétences
1.2.1
Un travail important de clarification des compétences
Les deux anciennes communautés avaient des champs de compétences proches.
Toutefois, au cours des cinq années passées, Terres de Montaigu a harmonisé et élargi son
champ de compétences et en 2021 a adapté ses statuts aux compétences obligatoires et
facultatives imposées aux communautés d’agglomération.
Son domaine d’intervention est étendu. Outre les compétences obliga
toires (PLUi
1
,
actions de développement économique, GEMAPI
2
, aires d’accueil des gens du voyage, déchets,
eau, etc.), elle intervient sur de nombreux thèmes : politique du logement, voirie, parcs de
stationnement, équipements culturels et sportifs (théâtre, cinéma, politique de lecture
intercommunale, etc.), mobilité, santé (contrat local de santé, maisons de santé), sécurité,
enfance/jeunesse, etc.
1
Plan local d’urbanisme intercommunal
2
Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations
TERRES DE MONTAIGU - COMMUNAUTÉ DE COMMUNES MONTAIGU-ROCHESERVIÈRE
11
Terres de
Montaigu dispose d’un budget annexe «
Lotissement le Pré Blanc » dédié à
l’aménagement d’une zone d’habitations. Cette compétence n’entre pas dans les statuts de la
communauté de communes ni dans la définition de l’intérêt communautaire en matièr
e de
politique du logement et du cadre de vie. Dans sa réponse aux observations provisoires, la
collectivité a précisé que celui-ci
étant commercialisé à plus de 80%, elle avait l’intention de
rétrocéder ce quartier d’habitation à la ville de Montaigu
-Vendée sous un an.
Concernant le transfert des biens immobiliers affectés à la compétence « développement
économique » de la communauté de communes, si la chambre a relevé que des procès-verbaux
contradictoires de transfert avaient été signés, elle a constaté que ceux-ci sont incomplets au
regard des articles L. 1321-1 à L. 1321-5 du code général des collectivités territoriales (CGCT),
qui exigent que l’état des biens et l’évaluation de la remise en état de ceux
-ci soient précisés,
ce qui n’est pas le cas. En e
ffet, les PV précisent seulement que
« Terres de Montaigu prendra
les biens de la zone [
…
]
dans l’état où ils se trouveront lors de l’entrée en jouissance, déclarant
bien les connaître pour les avoir vu et visités. »
Dans sa réponse aux observations provis
oires, le président a expliqué s’être appuyé sur
les évaluations de la CLECT
3
dans la mesure où il était difficile voire impossible de disposer
des coûts des voiries auprès des mairies concernées.
La chambre souligne que les dispositions prévues par le code général des collectivités
territoriales (CGCT) consistent en des mises à disposition et non en des transferts définitifs de
propriété
; la seule valorisation de l’entretien des biens est insuffisante pour satisfaire aux
prescriptions des articles du CGCT.
1.2.2
Une compétence importante : le plan climat air énergie territorial (PCAET)
1.2.2.1
Un plan arrêté tardivement par Terres de Montaigu
Les plans climat air énergie territorial (PCAET) sont obligatoires pour les
établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre de plus de
20 000
habitants. Le législateur a modifié la date limite de mise en œuvre de cette obligation.
Initialement, la date était fixée au 31 décembre 2018, la loi 2019-1428 du 24 décembre 2019 a
assoupli cette échéance en précisant que
« Les EPCI à fiscalité propre regroupant plus de
20 000 habitants
adoptent
un
plan
climat-air-énergie
territorial
au
plus
tard
le
31 décembre 2018 ou dans un délai de deux ans à compter de leur création ou de la date à
laquelle ils dépassent le seuil de 20 000 habitants. »
Ce délai n’a pas été respecté par Terres
de Montaigu ni par son ex-communauté de
communes Terres de Montaigu alors peuplée de plus de 30 000 habitants. À titre de
comparaison, en décembre 2021, sur les 755 établissements publics de coopération
intercommunale (EPCI) de plus de 20 000 habitants qui doivent réaliser un PCAET, 33 % ont
adopté leur PCAET.
La démarche a seulement été engagée par le conseil communautaire le 19 février 2018
et le PCAET approuvé le 4 juillet 2022.
3
Commission locale d’évaluation des charges transférées
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
12
1.2.2.2
Un plan d’actions riche mais qui exige des précisions
Un PCAET selon l’article R.
229-
51 du code de l’environnement est
« l'outil
opérationnel de coordination de la transition énergétique sur le territoire. Il comprend un
diagnostic, une stratégie territoriale, un programme d'actions et un dispositif de suivi et
d'évaluation. »
La communauté s’est appuyée sur un cabinet spécialisé dan
s le domaine
(coût : 36 000
€). Elle dispose ainsi d’un diagnostic détaillé et a fixé quatre axes stratégiques
:
-
un territoire qui allie économie et responsabilité environnementale ;
-
un territoire qui associe sobriété énergétique et développement adapté des énergies
renouvelables ;
-
un territoire qui développe une mobilité durable ;
-
u
n territoire qui s’adapte face au changement climatique et qui préserve ses ressources
.
Auquel s’ajoute une orientation transver
sale (mobiliser, sensibiliser et évaluer).
Des fi
ches d’actions (38) sont jointes au document stratégique. Elles comprennent des
indicateurs de suivi et des indicateurs d’impact. Elles couvrent un large champ d’actions
(aménagement, transition des entreprises, déchets et économie circulaire, bâti-énergie, mobilité
active, eau, qualité de l’air etc).
Toutefois, si ces indicateurs sont décrits pour chaque action, il est rarement fait référence
à un point de départ chiffré et rares sont les données objectives détaillées. Il sera par conséquent
difficile d’évaluer les résultats dans le temps et à l’achèvement du plan.
Dans sa réponse aux observations provisoires, le président a indiqué que
«
d’une façon
générale, aucune des fiches action n’a inscrit de données dans la partie «
indicateurs de suivi ».
Il s’est
agi plutôt de lister le type d’indicateur qui pourra être suivi lors de la mise en œuvre de
l’action.
»
La chambre prend note de cette démarche mais souligne qu’il semble difficile
d’évaluer sans indicateurs chiffrés.
À titre d’exemple
:
L
’action n°17
: « développer la marche » prévoit des indicateurs de suivi mais sans
s’appuyer sur une référence de départ
4
:
-
part modale de la marche à pied ;
-
linéaire de zones apaisées (zones piétonnes, zones de rencontre, zones 30) ;
-
nombre de lignes pédibus à chaque rentrée scolaire ;
-
nombre d'enfants participant aux pédibus.
4
Selon Terres de Montaigu, qui ne précise pas de calendrier associé, des données devraient être fournies
par le CEREMA- Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement pour
permettre d’établir des références pour le point de départ de l’action
TERRES DE MONTAIGU - COMMUNAUTÉ DE COMMUNES MONTAIGU-ROCHESERVIÈRE
13
Les indicateurs d’impact sont également non mesurables en l’état
: « réduction des
consommations et émissions si le développement de la marche se substitue à un mode de
déplacement motorisé ».
L
’action en cours n°11
: «
Accompagner la rénovation énergétique de l’habitat
» prévoit
des indicateurs de suivi » :
-
nombre de projets bénéficiant de l'accompagnement par niveau d'aides et de
performances ;
-
gain énergétique cumulé ;
-
gain énergétique et
environnementaux obtenus par € investi dans le dispositif
;
-
volume financier des travaux générés par € investi dans le dispositif
;
Mais là aussi aucun objectif chiffré n’est fixé par le PCAET.
L’action 27 «
végétaliser pour favoriser le stockage du carbone dans les espaces
publics »
prend comme indicateurs de suivi le nombre d’arbres plantés, la surface végétalisée
en milieu urbain et la surface désimperméabilisée, mais ne fournit aucun référentiel.
Les objectifs 2030 et 2050
que s’est fixé Terres
de Montaigu
ont été définis à partir d’un
outil de prospective énergétique appelé PROSPER géré à l’échelle du département par le
Syndicat Départemental d’Energie et d’Équipement de Vendée (
SyDEV). Cet outil a permis de
construire des scénarios
constitués d’un ensemble d’actions et d’évaluer leur impact.
Il pourra
être relevé que
« le scénario a été créé avant la révision de la Stratégie Nationale Bas Carbone
en 2020, et ne tient donc pas compte du nouvel objectif national visant à diviser par 6 les
émissions de GE
S entre 1990 et 2050 pour permettre l’atteinte de la neutralité carbone. Il
constitue tout de même une feuille route adaptée au contexte local, créée sur la base de
références documentaires et d’hypothèses consensuelles, de laquelle le territoire peut
s’in
spirer. »
Dans son avis portant sur ce plan, le préfet souligne
d’ailleurs
que le
« scenario retenu
présente des objectifs chiffrés ambitieux mais qui sont néanmoins en deçà des objectifs
régionaux et nationaux qui visent la neutralité carbone en 2050 »
. Il insiste sur le fait que la
cible de moins 75
% d’émission de gaz à effet de serre en 2050 paraît difficilement atteignable
sans un effort conséquent du secteur agricole. Il ajoute également que le plan n’est pas
compatible avec l’objectif fixé régionalem
ent avec une couverture en énergie renouvelable de
100 %, Terres de
Montaigu n’envisageant d’atteindre qu’un taux de 74
%. Enfin, sur le volet
urbanisme et planification, il invite Terres de
Montaigu à renforcer son PCAET sur l’enjeu
relatif à la gestion é
conome de l’espace et la préservation des espaces naturels, agricoles et
forestiers.
L’avis de la mission régionale de l’autorité environnementale Pays de la Loire du
3 mai 2022 souligne pour sa part
« la nécessité de prévoir un renforcement de la séquestration
de carbone sur le territoire afin de compenser la perte de capacité de stockage du carbone du
fait de l’urbanisation. Il est attendu comme annoncé au plan d’actions que la révision des deux
PLUi soit l’occasion de renforcer le niveau d’exigence afin
de diminuer la consommation
d’espace et de l’artificialisation des sols.
»
Dès lors, Terres de
Montaigu devrait revoir son plan d’actions au regard de ces avis et
de ces nouveaux objectifs notamment pour 2030.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
14
Objectifs fixés par Terres de Montaigu
Consommer
moins
(consommation
d'énergie) (4)
Produire
mieux
(couverture
EnR)
Impacter moins
(émission de GES)*
2030
2050
2030
2050
2030
2050
Tendanciel (1)
-2%
-3%
12%
12%
-3%
-5%
LTECV (2)
-15%
-46%
19%
38%
-28%
-73%
Nouveaux objectifs (3)
-20%
-50%
32%
100%
-40%
Neutralité
Terres d'énAIRGIE
-14%
-47%
25%
74%
-28%
-75%
(1)
Hypothèse : si aucune politique n'est mise en place au niveau local
(2)
LTECV : loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte du 18 août 2015
(3)
Les objectifs fixés par la loi LTECV ont été sensiblement réévalués
(4)
Par rapport à 2012
Source : Évaluation environnementale stratégique du plan climat de Terres de Montaigu
Dans sa réponse aux observations provisoires, le président a indiqué que l’élaboration
d’un schéma directeur des énergies renouvelables sera lancée d’ici fin 2022. Il précise
concernant la transition agricole, qu’une action supplémentaire a été ajoutée dan
s le plan climat
approuvé le 4 juillet 2022 dans laquelle il s’agit de
«
réaffirmer l’ambition en matière de
réduction des émissions de GES du secteur agricole et l’accompagnement de la filière vers des
modes de production plus durables et bas carbone ».
La chambre relève cependant que ces
éléments de réponse n’ont pas été accompagnés d’une documentation précise justifiant cette
nouvelle action.
Recommandation n°
1 : Actualiser le plan climat air énergie territorial au regard de la
nouvelle stratégie nationale bas carbone 2020.
1.2.2.3
Un calendrier à surveiller
La chambre a examiné le volet production d’énergie renouvelable.
Trois actions (annexe 1) ont été identifiées par Terres de Montaigu pour développer la
production en énergie renouvelable. Elles consistent en :
-
élaborer et me
ttre en œuvre un schéma directeur de développement des énergies
renouvelables ;
-
développer l'énergie solaire renouvelable en s'appuyant sur un cadastre solaire ;
-
créer une société locale de production d'Energie Renouvelable.
TERRES DE MONTAIGU - COMMUNAUTÉ DE COMMUNES MONTAIGU-ROCHESERVIÈRE
15
Si ces actions constituent un
préalable indispensable pour le développement d’outils de
production d’énergies sur le territoire, elles ne constituent qu’une première étape
. Entre le
calendrier de démarrage des actions (un à trois ans) et leurs réalisations, il ne restera guère que
cin
q années pour que les équipements producteurs d’énergies renouvelables soient
opérationnels, ce qui semble particulièrement court
pour que le plan défini par l’EPCI respecte
ce calendrier.
Dans sa réponse aux observations provisoires, le président a indiqué que « si Terres de
Montaigu accentue ses objectifs de réduction de GES et donc de production d’énergie
renouvelable, il ne fait aucun doute que le calendrier sera encore plus difficile à tenir ».
La chambre constate pour sa part que ces objectifs et ces délais sont issus de la Stratégie
Nationale Bas-Carbone (SNBC) et de la loi de Transition Énergétique pour la Croissance Verte
(LTECV) afin de lutter contre le changement climatique.
Pour atteindre ces objectifs, le plan climat de Terres de Montaigu
précise qu’il faut au
moins la réalisation des équipements suivants :
Objectifs prévus pour 2030 pour respecter les obligations légales (
avant la révision de
la Stratégie Nationale Bas Carbone de 2020)
Domaines
Actions
Chaufferies-bois
15 petites chaufferies-bois de 0,1 MW (petits
immeubles)
OU
3 chaufferies intermédiaires chaufferies-bois de
0,5 MW (bâtiments tertiaires / grands
immeubles)
OU
1 réseau de chaleur (1 500 équivalent logement)
Méthanisation
1 installation supplémentaire équivalente à celle
de Montaigu-Vendée (capacité de 250 Nm3/h)
OU
2 à 3 petites installations à la ferme
supplémentaires (capacité de 80 à 125 Nm3/h)
Photovoltaïque
Installation de 1 250 projets
photovoltaïques - installations individuelles ou
sur toiture collective (10 kWh)
OU
Installation de 200 projets photovoltaïques sur
grandes toitures (150kW)
OU
Installation de 2 centrales au sol (1 MWh)
Solaire thermique
Installation de 400 chauffe-eau solaires
individuels (2MHw/an)
OU
Installation de 75 chauffe-eau solaires collectifs
(12MHw/an)
Éolien
8 éoliennes de 2,5 MW
OU
10 éoliennes de 2 MW, équivalent à celles de
Saint-Philibert-de-Bouaine
Source : Plan climat de Terres de
Montaigu, stratégie territoriale et plan d’actions
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
16
Ces investissements dont le financement n’est pas envisagé à l’échelle de
Terres de
Montaigu (il n’y a pas de financement par exemple pour la création de la société
publique locale dans le plan d
’actions) doit permettre de passer d’une production de 143
GWh
en 2016 à 264 GWh en 2030 soit + 85 %.
Le plan précise toutefois que
« les cibles présentées et définies entre autres sur la base
de l’étude de gisement du SyDEV, pourront faire l’objet de modi
fications, à la hausse, comme
à la baisse, en fonction des orientations du SDE ».
Le président dans sa réponse aux observations provisoires a indiqué que la création
d’une société locale de production d’énergie
5
détenue à hauteur de 49 % par Terres de Montaigu
pour un montant de 0,57
M€ avait été votée le 4
juillet 2022. Un recensement des projets à
mettre en œuvre doit être réalisé, il comprend déjà des investissements photovoltaïques sur les
équipements publics (4,95 GWh).
1.3
La gouvernance
1.3.1
L’absence de débat et de délibération portant sur l’élaboration d’un pacte de
gouvernance entre les communes et l’EPCI (
L. 5211-11-2 du CGCT
–
loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019)
L’article
L. 5211-11-2 du CGCT
dispose qu’après
« chaque renouvellement général des
conseils municipaux ou une opération prévue aux articles L. 5211-5-1 A ou L. 5211-41-3, le
président de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre inscrit à
l'ordre du jour de l'organe délibérant :
1° Un débat et une délibération sur l'élaboration d'un pacte de gouvernance entre les
communes et l'établissement public ; »
Terres de
Montaigu n’a pas mis en œuvre cette obligation.
Le président dans sa réponse aux observations provisoires a indiqué
que l’EPCI
allait
prochainement délibérer sur ce sujet.
1.3.2
L’absence de mise en place d’un conseil de développement
Jusqu’à la loi 2019
-1461 du 27 décembre 2019, un conseil de développement était
obligatoire pour tous les EPCI de plus de 20 000 habitants. Ni la CCTM avant la fusion ni
Terres de
Montaigu n’ont créé cette instance.
5
Article L.2253-1 du code des collectivités territoriales
TERRES DE MONTAIGU - COMMUNAUTÉ DE COMMUNES MONTAIGU-ROCHESERVIÈRE
17
Elle se devra également de procéder à cette obligation. La nouvelle loi a modifié cette
obligation en ne l’exigeant qu’aux seuls EPCI de plus de 50
000 habitants. Ayant dépassé ce
nombre au 1
er
janvier 2022
6
, Terres de Montaigu devra procéder à sa mise en place et prévoir
«
Un débat et une délibération sur les conditions et modalités de consultation du conseil de
développement prévu à l'article L. 5211-10-1 et d'association de la population à la conception,
à la mise en œuvre ou à l'évaluation des politiques de l'établissement public
»
(article L. 5211-11-2 du CGCT)
.
Dans sa réponse aux observations provisoires, le président a indiqué que Terres de
Montaigu délibérait dans les prochains mois afin d’installer en 2023 un conseil de
développement.
Recommandation n°
2 : Mettre en place sans délais un conseil de développement,
conformément à l'article L. 5211-10-1 du CGCT.
1.3.3
Le conseil communautaire
La répartition des sièges par commune montre l’importance de la représentation de
Montaigu-Vendée au sein du conseil avec 42 % de conseillers, taux correspondant à la réalité
de sa population.
En ce qui concerne le nombre de vice-présidents, le conseil de la communauté lors de
son renouvellement en 2020, a fait le choix de disposer de 12 vice-présidents en appliquant la
dérogation au nombre de 10 prévu à l’article L.
5211-10 du CGCT. Sur les 47 conseillers,
19 sont issus de Montaigu-Vendée. Pour le bureau, la principale commune dispose de 7 sièges
sur 18.
6
L’arrêté préfectoral n°
2021-DRCTAJ-675, portant transformation de la CC Terres de Montaigu en
commun
auté d’agglomération, vise dans ses motifs une population de 50
017 habitants.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
18
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La loi NOTRé a imposé des fusions de communautés de communes, dès lors que ces
dernières étaient peuplées de moins de 15 000 habitants.
La fusion des anciennes communautés de communes de Montaigu et du canton de
Rocheservière apparaît cohérente au regard des bassins de vie du territoire. Des liens
historiques unissaient déjà les deux anciennes structures même si chacune d’elles a des
caractéristiques propres.
Un travail important sur les compétences a été mené lors de la fusion. Celles-ci sont
désormais cl
aires. Il reste cependant à revoir le portage de la zone d’activité du Pré Blanc qui
n’entre pas dans le champ d’intervention de la communauté de communes, l’aménagement
urbain restant un domaine maintenu au niveau des communes.
Terres de Montaigu a engagé
tardivement l’élaboration d’un plan climat air énergie
territorial. Un travail important a été mené pour établir une stratégie et élaborer un plan
d’actions. Toutefois, ce travail qui ne prend pas en compte les nouvelles contraintes
de la
Stratégie Nationale Bas Carbone en 2020 demeure perfectible.
Terres de
Montaigu n’a pas procédé à plusieurs obligations imposées par le code
général des collectivités territoriales (débat sur un pacte de gouvernance, mise en place d’un
conseil de développement).
TERRES DE MONTAIGU - COMMUNAUTÉ DE COMMUNES MONTAIGU-ROCHESERVIÈRE
19
2
LA
FIA
BILITE
DE
L’INFORMAT
ION
COMPTABLE
ET
FINANCIERE
2.1
L’information financière et budgétaire
2.1.1
Un effort important de simplification de la présentation budgétaire
Terres de
Montaigu disposait d’un budget principal et de 32 budgets annexes lors de la
fusion dont 25 concernant des zones d’activités économiques (ZAE).
Le nombre de budgets annexes a été réduit en 2020 avec le regroupement des
compétences économiques. En 2021, ils étaient encore au nombre de 11 : « Cinéma Caméra 5 »,
« Théâtre de Thalie », « Maisons de santé », Assainissement collectif et non collectif, Déchets
ménagers, Immobilier d’entreprises et de services, Zones d’activités économiques ou
d’aménagem
ent (Le Pré Blanc et Quartier de la Gare) ainsi que les budgets « Office de
Tourisme » et « Actions touristiques »
que la collectivité s’est engagée à supprimer
.
De nouvelles simplifications ont été décidées en novembre et décembre 2021 en
fusionnant les budgets «
immobilier d’entreprises
» et « maisons de santé », en regroupant les
deux budgets annexes Théâtre et cinéma ensemble et en intégrant le budget quartier de la gare
au budget annexe ZAE.
2.1.2
Une documentation budgétaire à renforcer
2.1.2.1
Le rapport sur les orientations budgétaires mériterait quelques précisions
Conformément aux dispositions de l’article L.
2312-1 du CGCT, un rapport sur les
orientations budgétaires doit être présenté à l’assemblée
.
Les rapports concernant les exercices 2020 et 2021 ont été examinés la chambre. Ils
comportent 21 pages chacun
. S’ils répondent en grande partie aux obligations définies par le
CGCT, les manquements suivants ont été relevés :
-
la présentation des budgets annexes est particulièrement insuffisante, ils ne sont évoqués
que pour les prévisions relatives aux charges de personnel (environ 12 % en 2020 et 11 %
en 2021) et à l’encours de la dette (23
% de l’annuité en
2020 et 31 % en 2021) ;
-
le budget annexe
Zones d’activités économiques
(ZAE) n’a pas fait l’objet d’une
présentation alors que ce dernier représente en 2020, plus de 56 % du budget global en
dépenses réelles d’investissement
;
-
les dépenses de personnel sont présentées de manière globale sans détailler les éléments
de
rémunération
(traitements
indiciaire,
régime
indemnitaire,
NBI,
heures
supplémentaires
), comme l’exige l’article D.
2312-3 du CGCT.
Dans sa réponse aux observations provisoires, le président a indiqué que Terres de
Montaigu enrichira les informations financières concernant les budgets annexes et les dépenses
de personnel à compter du débat d’orientation budgétaire 2023, présenté fin 2022.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
20
2.1.2.2
Les notes de synthèse portant sur les budgets et les comptes administratifs
Un rapport de présentation des comptes administratifs a seulement été mis en place en
2020.
L’examen d
e ce seul rapport
permet d’avoir des explications sur la situation financière
de la collectivité. Néanmoins, il lui manque une présentation consolidée des différents budgets
de la collectivité et il reste insuffisamment documenté sur certains budgets annexes tel que celui
des ZAE alors qu
’
il présente un déficit important.
À l’instar des comptes administratifs, les notes explicatives de présentation ne sont pas
encore mises en place pour les budgets primitifs, la collectivité ayant expliqué que ce document
sera intégré à la prochaine préparation budgétaire 2023.
Il est rappelé à cet égard, que le législateur prend en considération l’importance de ces
documents dans la mesure où il exige que ces derniers soient mis en ligne sur le site internet de
la collectivité.
La chambre a également relevé le caractère insuffisant des notes de synthèse portant sur
les décisions modificatives des budgets et des budgets supplémentaires.
Le président dans sa réponse aux observations provisoires a précisé que Terres de
Montaigu prendrait en compte ces observations dans les futurs documents budgétaires de Terres
de Montaigu.
2.1.2.3
Les annexes budgétaires
Les états annexes sont destinés à compléter l’information contenue dans les docum
ents
budgétaires, en informant le plus précisément possible les élus et les contribuables sur des
éléments substantiels du bilan, du « hors bilan » et sur divers éléments qui permettent
d’appréhender dans son ensemble la situation d’une collectivité
L’exa
men des annexes du compte administratif 2020 du budget principal appelle peu
d’observations à l’exceptions des points suivants
:
-
états de la dette (annexe A2) : des écarts ont été constatés entre différents documents sur
les encours, les ICNE et les dépôts et cautionnement.
-
état des provisions (annexes A4 et A5) : a
ucune provision n’est renseignée alors que la
balance des comptes affiche au compte 15171
"provision pour garantie d’emprunt", un
solde de 35 576
€ au 31 décembre 2020
;
-
identification des flux croisés entre la commune et le groupement à fiscalité propre et
présentation consolidée (annexe C3.6)
: cet état n’a été renseigné qu’une année sur deux
(2017 et 2019).
Dans sa réponse aux observations provisoires, le président a indiqué avoir pris en
compte les observations de la chambre lorsque cela était possible et que pour les autres, elles
seraient corrigées lors du changement de logiciel de gestion financière.
TERRES DE MONTAIGU - COMMUNAUTÉ DE COMMUNES MONTAIGU-ROCHESERVIÈRE
21
2.1.3
Les
taux d’exécution des budgets
Leurs examens n’appellent pas d’observations à l’exception notable des taux
d’exécution des dépenses d’investissement
qui sur la période s’élèvent à 50
% (hors RAR) ou
65 % (avec intégration des RAR).
Dans sa réponse aux observations provisoires, le président a indiqué que des
autorisations de programme sont désormais ouvertes pour les opérations importantes depuis
2020 mais que le portage des grandes opérations lancées avant cette date continueront malgré
tout à peser sur ce taux de manière transitoire.
2.1.4
Trois budgets annexes connaissent une mauvaise affectation des résultats
Les articles L. 2311-5 et R. 2311-11 et suivants du CGCT fixent les règles relatives à
l’affectation du résultat de l’exercice.
En effet, « le résultat excédentaire de la section de
fonctionnement dégagé au titre de l’exercice clos,
cumulé avec le résultat antérieur reporté, est
affecté en totalité dès la plus proche décision budgétaire ».
La chambre a relevé que l
es délibérations d’affectation des résultats produites par la
collectivité ne font pas mention des résultats d’investissements (sauf pour l’exercice 2020 qui
affiche le montant du résultat de la section d’investissement)
.
En outre, pour les trois budgets annexes « Le Pré Blanc », le « Quartier de la gare » et
«
zones d’activités économiques
», l’affectation des résultats de l’exercice 2020 n’est pas
satisfaisante. En effet, selon les dispositions de l’article R.
2311-12 du CGCT, le résultat
cumulé excédentaire doit être affecté en priorité à la couverture du besoin de financement de la
section d’investissement (article
1068) et, pour le solde, en excédent de fonctionnement reporté
ou en réserves
, ce qui n’a pas été le cas.
Terres de Montaigu a précisé dans sa réponse aux observations provisoires que « la
comptabilité de stock fait intervenir principalement la section de fonctionnement (classes 6,7 et
3 pour les stocks), les excédents de fonctionnement ayant vocation à être reportés pour financer
les opérations de fonctionnement de l’année suivante
».
La chambre souligne pour sa part qu’aucune dérogation n’étant prévue ni par l
e CGCT
(article L. 2311-
5), ni par l’instruction budgétaire et comptable M 14 pour la comptabilité des
lotissements et zones d’activités économiques, l’affectation des résultats des budgets retraçant
leurs opérations est soumise au droit commun.
2.2
La fiabili
té de l’information comptable
2.2.1
La chaîne comptable, la comptabilité d’engagement et les délais de paiement
Le service des finances dispose de cinq agents, outre le responsable, un agent est affecté
à plein temps au CIAS.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
22
Interrogé sur les modalités d’engage
ment de la dépense, la direction a expliqué que
l’outil financier actuel n’est pas adapté à une gestion décentralisée. Un marché pour acquérir
un nouveau logiciel est en cours. Il reste que la procédure mise en place pour la gestion des
achats depuis la création de la nouvelle communauté est fragile. Seul le service comptable
procède à l’engagement des dépenses.
La chambre a relevé que :
-
si une note récapitulative sur les achats a
été élaborée, il s’agit d’un document non signé
qui rappelle uniquement les délégations de signature données aux élus et aux agents pour
les documents administratifs, le personnel, les marchés et le visa des factures ;
-
si l’examen d’un échantillon de 3
293 factures portant sur des dépenses réelles de
fonctionnement montre que 94 %
d’entre elles ont bien fait l’objet d’un engagement
comptable, cela ne concerne que 81 % du montant total examiné ;
-
l’examen réalisé sur plus de 4
000 mandats ordinaires du budget principal au titre de
l’exercice
2020 montre que moins de la moitié des paiements a été effectuée dans les
délais. Les délais globaux de paiement moyen relevés par le comptable public font état de
25,84 jours pour les mandats en fonctionnement et de 38,61 jours en investissement ;
-
la collectivité ne s’acquitte pas lorsqu’elle dépasse les délais de paiement, des
intérêts
moratoires et ne verse pas d’indemnité forfaitaire pour frais de recouvrement fixée à 40
€
comme le prévoit
l’article 7 du décret du 29 mars 2013
7
. Rien qu’en indemn
ité forfaitaire,
Terres de Montaigu aurait dû verser au moins 45 120
€ en 2020 (1128 mandats x 40
€).
La communauté de communes devra renforcer le suivi des dépenses engagées afin de
s’assurer du respect des délais de paiement. La collectivité a précisé à
cet égard que la
mutualisation à venir de sa direction des finances avec la ville centre, permettra de respecter
ces délais.
Dans sa réponse aux observations provisoires, le président a indiqué qu’il mettrait en
place les actions nécessaires au respect du décret n°2013-269 du 29 mars 2013
en s’appuyant
sur un nouveau logiciel de gestion financière et sur la mutualisation des fonctions financières
avec Montaigu-Vendée et le CIAS.
Recommandation n°
4 : Respecter les délais de paiement aux entreprises en application
du décret n° 2013-269 du 29 mars 2013 relatif à la lutte contre les retards de paiement
dans les contrats de la commande publique
et de l’article R.
2192-10 du code de la
commande Publique.
7
Article abrogé à partir du 1
er
avril 2019 et codifié par décret n°2018-1075 du 3 décembre 2018 (article
D. 2192-35 du CCP
TERRES DE MONTAIGU - COMMUNAUTÉ DE COMMUNES MONTAIGU-ROCHESERVIÈRE
23
2.2.2
La fiabilité des informations patrimoniales
2.2.2.1
Inventaire,
état de l’actif
, amortissements
La chambre a relevé des écarts entre l’inventaire de Terres
de
Montaigu, l’actif du
comptable et la balance des comptes. Les amortissements de l’inventaire et de la balance des
comptes présentent également des différences.
Dans sa réponse aux observations provisoires, le président a précisé que ses services se
sont rapprochés du comptable public pour rendre concordant les documents comptables,
information confirmée par la réponse du 20 septembre 2022 du comptable public.
2.2.3
Les provisions
La collectivité procède à peu de provisionnements. Certaines situations nécessitent
pourtant des inscriptions comptables :
-
concernant le compte épargne-
temps, l’instruction budgétaire et comptable M14
8
dispose
que « des provisions sont constituées pour couvrir les charges afférentes aux jours épargnés
sur CET par l’ensemble des personnels. Elles sont reprises pour couvrir le coût que le
service supporte du fait des conditions de consommation des droits ouverts aux personnels
concernés (indemnisation, congés, prise en compte par le régime de retraite additionnelle
de la fonction publique…)
». Or si Terres de
Montaigu a inscrit des provisions qu’elle a
reprise par la suite, il s’avère que ces provisions on
t encore toute leur utilité. Le nombre
de jours de CET atteint 1 844 au 31 décembre 2021 et représente plus de 8 agents ETP ou
5
% de l’effectif
;
-
concernant les grosses réparations : Terres de Montaigu ne procède pas à des
provisionnements alors même que cela est prévu par la M14
9
. Au vu de l’importance de
son patrimoine immobilier, la Chambre invite la collectivité à analyser son patrimoine, et
le cas échéant, à mettre en place un plan pluriannuel d’entretien, afin de déterminer si de
telles provisions so
nt nécessaires et d’en évaluer le montant.
Concernant ce dernier point, le président a indiqué dans sa réponse aux observations
provisoires, vouloir mettre en place un plan pluriannuel d’entretien.
8
M14 Tome 1, Titre 1, chapitre 2 le fonctionnement des comptes.
9
M14 Tome 1, Titre 1, chapitre 2 le fonctionnement des comptes, compte 15 provisions pour risques et
charges : Les provisions pour charges à répartir sur plusieurs exercices correspondent à des charges prévisibles
importantes, ne présentant pas un caractère annuel, telles que les frais de gros entretien et de grandes révisions,
qui ne sauraient être supportées par le seul exercice au cours duquel elles sont engagées.
Pour être considérée comme provision pour gros entretien (PGE) ou grandes révisions, la provision correspondante
doit être destinée à couvrir des charges d’exploitation très importantes ayant pour seul objet de vérifier le bon état
de fonctionnement des installations et d’y apporter un entretien sans prolonger leur durée de vie au
-delà de celle
prévue initialement
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
24
Terres de Montaigu est également garante pour 50
% d’un
emprunt accordé à une
entreprise dont la situation est fragile et qui a nécessité des prorogations d’échéances de
remboursement (capital restant dû : 863 000
€ fin 2020)
. Elle considère que le risque de mise
en jeu de la garantie n’est pas avéré et ne néce
ssite donc pas de provisions dans la mesure où il
n’y a pas eu d’ouverture collective à l’encontre de cette société. La chambre pour sa part
considère qu’une telle provision, certes non obligatoire, serait de bonne gestion.
2.2.4
Les liens financiers entre les budgets
Le compte 451 retrace les opérations de trésorerie liées à l’exécution des budgets
annexes à l’exception de ceux des régies dotées de l’autonomie financière qui disposent de leur
propre compte au Trésor (cf. instruction M4 et M49 sur la comptabilité des services publics
industriels et commerciaux). Or, la Chambre a relevé que les budgets annexes
« assainissement » (instruction M49) et « ordures ménagères » (instruction M4), ne disposent
pas d’une trésorerie séparée. La collectivité se doit de mettre
fin à ces mouvements en procédant
à une individualisation de la trésorerie des deux budgets annexes.
Le compte 6287 "Remboursement de frais" enregistre les remboursements effectués
notamment par les budgets annexes au budget principal, à l’exclusion des re
mboursements
concernant le personnel mis à disposition qui s’imputent au compte
6215. Pour l’exercice 2020,
si les sommes sont peu importantes des écarts apparaissent et nécessitent des corrections.
Dans sa réponse aux observations provisoires, le préside
nt a indiqué qu’il mettrait en
place des comptes 515 individualisés au 1
er
janvier 2023 et qu’il avait procédé à la correction
des écarts relevés par la chambre.
Recommandation n°
5 : Doter les budgets annexes gérant des services publics
industriels et commerciaux (SPIC) d'un compte au Trésor conformément à l'instruction
M14 et garantir ainsi leur autonomie financière conformément aux articles L. 2221-4 et
R. 2221-69 du CGCT.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Depuis sa création en 2017, Terres de Montaigu a procédé à la simplification de son
environnement budgétaire en réduisant de manière importante le nombre de budgets annexes
de 32 à 11.
La collectivité doit renforcer sa politique en matière de provisions et respecter les délais
de paiement aux entreprises. Enfin, les relations financières avec les budgets annexes
"Assainissement" et "Ordures ménagères" doivent être régularisées en dotant ces derniers d’un
compte au trésor comme le prévoit la réglementation (articles L. 1412-1 et L. 2221-4 du
CGCT).
TERRES DE MONTAIGU - COMMUNAUTÉ DE COMMUNES MONTAIGU-ROCHESERVIÈRE
25
3
LA SITUATION FINANCI
ERE ET L’IMPACT DE L
A FUSION
3.1
Un bilan financier mitigé de la fusion
3.1.1
Une situation financière hors budget de zones satisfaisante malgré la forte
augmentation des dépenses de personnel
L’analyse financière suivante consolide le budget principal et tous les budgets annexes
à l’except
ion des budgets assainissement et ordures ménagères ainsi que les ZAC et ZAE qui
connaissent des comptabilités spécifiques.
Il convient également de préciser que le périmètre d’intervention de la nouvelle
communauté a évolué entre 2017 et 2021 avec :
-
Le transfert des charges des communes vers la nouvelle communauté avec notamment :
.
la police municipale de la ville de Montaigu ;
.
les zones d’activités économiques communales
;
.
les locaux économiques ;
.
les structures de l’enfance et de l’animation jeunesse.
-
Le transfert des charges de la communauté vers les communes, notamment deux aires de
loisir, et des subventions aux associations de Montréverd et Rocheservière.
Ces évolutions ont été prises en compte dans le calcul de l’attribution de compensation
qui a diminué de 5 % (0,4
M€) entre 2016 et 2020.
Terres de Montaigu a également repris la médiathèque gérée auparavant par le
département de la Vendée.
La consolidation des budgets de Terres de Montaigu montre une évolution forte des
produits et dépenses de gestion sur la période. La croissance des produits de 5 % est
sensiblement inférieure à celle des dépenses de gestion qui atteint en moyenne annuelle 8 %.
Toutefois, compte tenu du niveau élevé des produits de gestion, l’excédent brut de
fonctionnement n’est pas
impacté et reste stable tout comme la CAF brute.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
26
Évolution des produits et des charges, des capacités d’autofinancement
entre 2017 et 2021
en €
2017
2018
2019
2020
2021
Var.
annuelle
moyenne
Produits de gestion (A)
17 404 104
19 604 035
20 113 736
21 123 048
21 502 801
5,4%
Charges de gestion (B)
11 714 863
12 724 979
14 778 104
15 400 514
15 863 562
7,9%
Excédent brut de
fonctionnement (A-B)
5 689 241
6 879 056
5 335 632
5 722 534
5 639 238
-0,2%
en % des produits de gestion
32,7%
35,1%
26,5%
27,1%
26,2%
+/- Résultat financier
-687 250
-711 710
-637 082
-561 144
-477 816
-8,7%
+/- Autres produits et charges
divers
30 456
131 733
24 380
-2 211
-152 696
= CAF brute
5 032 447
6 299 080
4 722 930
5 159 180
5 008 726
-0,1%
en % des produits de gestion
28,9%
32,1%
23,5%
24,4%
23,3%
Source : CRC à partir des comptes de gestion
3.1.1.1
Une évolution des produits de gestion dynamique
Terres de Montaigu applique le régime de la fiscalité professionnelle unique et perçoit
à ce titre la totalité des impôts économiques afférents au territoire de ses communes membres.
Si les taux de fiscalité sont restés stables sur la période, l’évolution
des règles de la fiscalité
locale impacte fortement la présentation des comptes. La taxe d’habitation connaît sa
suppression progressive et
l’exonération de 50
% de la base taxable des entreprises industrielles
impacte le produit de taxe foncière sur les propriétés bâties et de cotisation foncière des
e
ntreprises. Cette perte de recette fait l’objet d’une compensation fiscale par l’État
en 2021. Au
global, les produits de gestion sont particulièrement dynamiques entre 2017-2021 passant de
17,4
M€ en 2017 à
21,5
M€ en 2021.
Il pourra être relevé que le lissage des taux pour harmoniser les taux des deux anciennes
communautés est prévu sur une période longue de 10 ans, les taux de la taxe foncière sur les
propriétés bâties de la CCTM diminuant de 1,27 % en 2017 à 1,12 % en 2026 et les taux de la
CC du Canton de Rocheservière passant de 0,3 % à 1,12
%. Il s’agit d’une période
particulièrement longue dans la mesure où l’enjeu financier pour les 12
000 habitants de
l’ex
CCCR est de 54
000€, soit 5
400
€ par an.
3.1.1.2
Une forte évolution des dépenses de gestion
Les dépenses de gestion progressent de 7,9
% en variation moyenne annuelle sous l’effet
de la croissance de la masse salariale, principale dépense des budgets de la communauté de
communes. La prise en charge de nouvelles compétences transférées par les communes, a un
impact réduit et évalué à 0,4
M€ au niveau de l’attribution de compensation.
TERRES DE MONTAIGU - COMMUNAUTÉ DE COMMUNES MONTAIGU-ROCHESERVIÈRE
27
Évolution des dépenses de gestion de 2017 à 2021
en €
2017
2018
2019
2020
2021
Var.
annuelle
moyenne
Charges à caractère général
4 059 091
4 650 996
5 601 530
5 030 143
5 348 885
7,1%
+ Charges de personnel
4 498 280
5 084 625
6 259 483
6 921 011
7 706 796
14,4%
+ Subventions de
fonctionnement
2 195 731
1 730 022
1 826 550
2 333 479
1 643 641
-7,0%
+ Autres charges de gestion
961 760
1 259 336
1 090 542
1 115 881
1 164 239
4,9%
= Charges de gestion
11 714 863
12 724 979
14 778 104
15 400 514
15 863 562
7,9%
Source : CRC à partir des comptes de gestion
Sur les charges de personnel :
Les charges de personnel nettes des remboursements pour mises à disposition ont
augmenté de plus de 70 % en cinq années passant de 4,5
M€ en 2017 à 7,7
M€ en 2021
. Les
charges de personnel représentent désormais plus de 33 % des produits de gestion contre 22 %
auparavant.
La fusion n’a pas eu non plus d’effet positif sur l’évolution de la masse salariale sur
l’ensemble du bloc communal, qui a subi une forte augmentation
: le bloc communal a
progressé de 40 % en cinq années.
Évolution des charges de personnel des communes et de Terres de Montaigu
entre 2017 et 2021
Charges de personnel
2017
2018
2019
2020
2021
Var
moyenne
annuelle
Var
2017-2021
Terres de Montaigu
4 155
126
4 705
874
5 836
411
6 552
396
7 342
812
15,3%
76,7%
Toutes les communes du
territoire
9 757
440
9 893
682
10 917
118
11 679
501
12 238
534
5,8%
25,4%
Total bloc communal
13 912
567
14 599
556
16 753
530
18 231
897
19 581
346
8,9%
40,7%
Part Terres de Montaigu
dans le bloc communal
29,9%
32,2%
34,8%
35,9%
37,5%
Source : Comptes de gestion des budgets principaux de Terres de Montaigu communauté de communes de
Montaigu-Rocheservière et des communes membres
Au-delà de la revalorisation du régime indemnitaire, la masse salariale a évolué
fortement sous l’impulsion d’une polit
ique dynamique de recrutement, notamment pour
répondre à de nouveaux besoins (police municipale par exemple).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
28
Évolution des effectifs de 2017 à 2021
2017
2021
Variation
2017-2021
en nombre
Variation
2017-2021
en %
Postes ouverts au 1er janvier (en nombres)
121
203
82
67,77%
Postes pourvus (en nombres)
118
187
69
58,47%
Postes pourvus sur l'année (en ETP)
101,72
171,58
69,86
68,68%
Motifs et mesure des écarts
Total par motif
Proportion des
écarts par rapport
aux effectifs 2021
Renforcement/consolidation services existants
+ 25,51
14,87%
Création nouveaux services suite prise de compétence (foncier,
police, coordination enfance/famille)
+ 16,82
9,80%
Mutualisation de service
+ 8,8
5,13%
Reprise services (département, communes) suite transfert de
compétences
+ 18,73
10,92%
Source
: CRC d’après les données transmises par la collectivité
En effet, entre l’exercice 2017 et 2021, les effectifs ont progressé de 69
% environ (soit
plus de 69 ETP agents). Outre le renforcement et la consolidation de services existants, qui
représentent plus de 36
% de l’évolution des effectifs, la création de nouveaux services ainsi
que la reprise de services du département ou de communes, liées aux transferts de compétences
représentent un impact d’environ 51
% sur l’accroissement des effectifs.
Concernant la procédure de création de postes, il a été relevé une application inadaptée
du statut. La communauté ne peut recruter pour un poste que sur un cadre d’emplo
is cohérent
avec les missions du poste. Comme cela a été le cas par exemple lors de la délibération du
14 avril
2021 qui a procédé à la création d’un poste d’instructeur des autorisations d’urbanisme,
de publicité et d’enseignes appartenant soit au cadre d’emplois des rédacteurs (filière
administrative), soit de techniciens (filière technique) alors que les fonctions d’instruction des
autorisations d’urbanismes relèvent du cadre d’emploi des techniciens territoriaux (cf.
article 2
du décret n° 2010-1357 du 9 novembre 1990 modifié portant statut particulier du cadre
d’emploi des techniciens territoriaux).
La collectivité invoque à cet égard des difficultés de recrutement liées notamment à
l’existence du plein emploi sur son territoire.
Sur les indemnités des élus
Les indemnités des élus sont en fort retrait tout en maintenant l’enveloppe indemnitaire
maximale autorisée (il n’y a plus d’indemnités pour le syndicat mixte MR dissout, il n’y a plus
qu’un seul président et il existe deux niveaux d’indemnités pour
les vice-présidents contre un
seul auparavant).
En revanche, la chambre a relevé que malgré l’inscription de crédits au budget de Terres
de Montaigu, les dépenses en matière de formation des élus étaient quasi-
nulles alors qu’il
existe tout un dispositif législatif et réglementaire qui la favorise.
TERRES DE MONTAIGU - COMMUNAUTÉ DE COMMUNES MONTAIGU-ROCHESERVIÈRE
29
Les charges immobilières
Avec la création de la nouvelle communauté, Terres de Montaigu a décidé de la
construction d’un nouvel hôtel communautaire (partagé avec les services de Montaigu
-Vendée)
qui doit être livré dans les mois qui viennent
; il permettra notamment d’améliorer les conditions
de travail
10
et d’accueillir les services porteurs de nouvelles compétences. Son coût est estimé
à 10,32
M€.
Les services de Terres de Montaigu ont pu calculer les surfaces affectées aux services
communautaires avant la fusion en 2016 et celles qui seront disponibles une fois l’hôtel
communautaire livré. Les superficies vont ainsi croître de 2 716 à 3 225 m² soit de près de 19 %,
à comparer avec une augmentation des effectifs de près de 70 %.
3.1.1.3
Une absence d’impact sur la politique d’investissement et de son financement
La politique d’investissement a peu évolué avec la fusion au niveau du budget principal.
La comparaison des trois dernières années des anciennes communautés et les trois suivantes
montrent plutôt un recul dans les dépenses d’équipement qui passent de 19,9
M€ à 15,2
M€.
Globalement, le financement propre disponible de la collectivité reste élevé même
s’il connaît
une légère baisse. La stratégie de financement des investissements s’est appuyée sur les deux
périodes sur un recours aux emprunts supérieur aux besoins.
La collectivité explique que ce moindre investissement était volontaire au regard de la
forte montée des investissements à venir sur le projet de la gare et à la nécessité de dessiner une
nouvelle planification des investissements après un temps d’harmonisation des compétences et
de définition d’orientation commune entre les deux anciens terr
itoires.
Même si son encours a progressé sur la période, son endettement reste limité à hauteur
de 2,7
années de CAF brute à fin 2021 et son taux d’intérêt apparent n’est que de 1,7
%.
Évolution de l’encours de la dette du budget principal
2017
2018
2019
2020
2021
Encours de dette du BP au 31 décembre
19 177 856
€
20 858 125
€
19 161 707
€
17 497 072
€
22 627 809
€
Taux d'intérêt apparent du budget
principal (BP)
2,7%
2,4%
2,6%
2,5%
1,7%
Capacité de désendettement BP,
trésorerie incluse en années
(dette Budget principal net de la
trésorerie/CAF brute du BP)
2,2
1,6
1,6
1,9
2,7
Source : CRC à partir des comptes de gestion
La collectivité a eu recours depuis deux ans à une ligne de trésorerie de 0,5
M€.
10
Plusieurs services sont installés dans des modulaires
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
30
3.1.2
Une situation financière consolidée avec le budget des zones à surveiller
Comme il a été relevé précédemment la situation financière consolidée est satisfaisante.
Toutefois cette analyse ne prend pas en compte en raison de leurs caractères spécifiques les
budgets annexes d’aménagement qui consistent
pour l’essentiel à gérer les stocks de terrains
aménagés ou en cours d’aménagement.
Une approche par les résultats permet de constater un déficit général de 0,4
M€.
Résultat 2021 des budgets des services publics administratifs de Terres de Montaigu
2021
–
en euros
Fonctionnement
Investissement
Total
Budget principal
7 798 937
1 985 972
9 784 909
Budgets annexes
7 566 656
-17 797 457
-10 230 801
Office de tourisme
32 520
0
32 520
Actions touristiques
12 464
166 465
178 929
Cinéma Caméra 5
2 723
51 986
54 709
Théâtre de Thalie
4 347
-26 856
-22 509
Maison de santé
-18 545
-289 381
-307 926
Immobilier
d'entreprise
24 753
30 194
54 947
ZAE Le pré blanc
132 499
-290 615
-158 116
ZAC Quartier de la
gare
93 807
-2 199 271
-2 105 464
ZAE TdM
7 282 088
-15 239 979
-7 957 891
TOUS BUDGETS
(hors assainissement
et ordures
ménagères)
15 365 593
-15 811 485
-445 892
Source : Compte de gestion 2021
Dans sa réponse aux observations provisoires, le président considère que « la situation
des budgets annexes Le Pré Blanc, Quartier de la Gare et Zones d’Activités
Économiques doit
être isolée, s’agissant de budgets gérant des stocks de terrains
». La chambre relève pour sa part
que ces opérations sont déficitaires depuis plusieurs années, et que si la vente des terrains
aménagés à terme doit permettre de les équilibrer, cela n’est pas démontré à ce jour
(cf. paragraphe 4.3).
3.1.3
Un budget déchets ménagers tendu
Si la trésorerie de ce service public industriel ou commercial (SPIC) permet d’abonder
la trésorerie du budget général, ce qui au demeurant est irrégulier au regard de la réglementation
qui impose de doter les SPIC de leur propre compte au trésor, sa situation financière ne cesse
de se dégrader depuis 2020.
Ses produits ne couvrent plus depuis 2020 les charges de gestion entraînant un déficit
brut d’exploitation. Cela impacte la capacité d’autofinancement qui est devenue également
négative.
TERRES DE MONTAIGU - COMMUNAUTÉ DE COMMUNES MONTAIGU-ROCHESERVIÈRE
31
Cette situatio
n s’explique par la stabilisation, voire le repli des produits des ordures
ménagères (-0,5 % en moyenne par an) pour une croissance des charges de plus de 2 % en
moyenne annuelle, constituant en cela un effet ciseaux.
Il s’agit pour l’essentiel de l’évolut
ion rapide du coût de la prestation de collecte des
déchets ménagers et assimilés
, de l’extension de la consigne de tri des sacs jaunes et de la
progression de la contribution versée au syndicat mixte Trivalis, en charge du traitement des
ordures ménagères.
Terres de Montaigu a décidé en 2022 de revaloriser les tarifs de la REOM pour revenir
à l’équilibre.
3.1.4
La défaillance de l’évaluation du besoin dans le marché de collecte des déchets
ménagers et assimilés
Terres de Montaigu a externalisé depuis au moins 2011 la gestion de la collecte des
ordures ménagères résiduelles, des emballages recyclables, du verre et du papier tant en porte
à porte qu’en apport volontaire avec transport jusqu’à l’exutoire de transfer
t.
La société X déjà prestataire depuis au moins 2004 a été de nouveau retenue lors du
renouvellement du marché en mai 2018 et ce, pour une période de 5 ans avec la possibilité de
prolonger le contrat de deux années. Lors de la mise en concurrence, cette société a été la seule
à présenter une offre pour le lot 1 et en concurrence avec une autre entreprise pour le lot 2.
L’ensemble des lots atteint près d’un million d’euros par an.
Une évolution des conditions d’exécution du marché de collecte connue
mais non anticipée
14 mois
après le début de l’exécution du marché,
Terres de Montaigu a engagé une
réflexion sur la faisabilité juridique de modifier le marché au regard de la fermeture en avril
2021 du centre de transfert de Boufféré, fermeture génératrice d’i
mportants surcoûts et a
interrogé le contrôle de légalité de la préfecture de Vendée sur la procédure à suivre.
Cette fermeture à venir ne pouvait pas être ignorée de Terres de Montaigu
lorsqu’elle a
décidé de relancer le marché de collecte des ordures ménagères en mai 2018. En effet, de
nombreuses réunions du comité syndical de Trivalis qui a la charge de la gestion des centres de
transfert ont validé la fermeture du centre de Boufféré « vétuste
», la création d’un nouveau site
sur La Boissière-de-Monta
igu et inscrit dans son budget les dépenses d’investissement
afférentes
11
, avant le lancement du marché de collecte des ordures ménagères en mai 2018. On
pourra relever que la société X a également été retenue par le syndicat TRIVALIS pour la
gestion du centre de transfert de Boufféré et de La Boissière-de-Montaigu. Cette société
connaissait donc les enjeux du déménagement du centre de transfert.
11
Voir les délibérations prises par exemple au conseil du 20 juin et du 19 septembre 2017 ainsi que les
rapports d’orientation budgétaire de 2017 et 2018 ou les plans pluriannuels d’investissement…
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
32
L’avenant a impliqué une augmentation annuelle de plus de 92
000
€ par an selon les
services soit pour la seule durée du marché de cinq ans 0,46
M€.
Le marché initial ne prévoyait pas en outre dans ses critères le kilométrage à parcourir
proposé par le fournisseur.
Une procédure mal justifiée
Terres de Montaigu pour pouvoir procéder à un avenant sans recourir à une nouvelle
mise en concurrence s’est appuyée sur l’article
139 du décret n° 2016-360 du 25 mars 2016,
relatif aux marchés publics qui dispose :
« Le marché public peut être modifié dans les cas suivants :
2° Lorsque,
[…]
des
travaux, fournitures ou services supplémentaires, quel qu'en soit leur montant, sont devenus
nécessaires et ne figuraient pas dans le marché public initial, à la double condition qu'un
changement de titulaire :
a) Soit impossible pour des raisons économiques ou techniques tenant notamment à des
exigences d'interchangeabilité ou d'interopérabilité avec les équipements, services ou
installations existants achetés dans le cadre du marché public initial ;
b) Présenterait un inconvénient majeur ou entraînerait une augmentation substantielle
des coûts pour l'acheteur ;
La chambre relève que :
-
la délibération prise par le conseil le 22 février 2021 après avis de la CAO du 9 février 2021
pour valider cet avenant se contente de préciser
« pour des raisons économiques ou
techniques, le changement de titulaire ne serait pas possible dans la mesure où celui-ci a
réalisé des investissements conséquents au démarrage des prestations conformément aux
exigences du cahier des charges et qu’il doit les amortir sur la durée du marché
»
sans
préciser en quoi ces investissements ont consisté pour les lots 1 et 2
12
;
-
ladite délibération
ne donne aucune information concernant l’impact financier de cet
avenant ; Aucune donnée kilométrique ne permet de justifier le coût supplémentaire
demandé par l’opérateur
13
;
-
l’avenant n°
1 ne justifie pas le recours à cet article ;
-
la modification des dispositions relatives aux modalités de variation des prix dans le cahier
des charges administratives particulières n’est pas justifiée.
12
Le CCTP ne fait pas peser sur les candidats d’obligation de réaliser des investissements, il exige pour
le lot 1 que «
le parc du titulaire soit composé de véhicules principaux de collecte ayant un âge maximal ne pouvant
pas dépasser 3 années. Les bennes relais/de secours, utilisées ponctuellement, devront avoir moins de 5 années.
Leurs caractéristiques doivent être conformes aux stipulations du présent CCTP ». Et pour le lot 2 : «
l’utilisation
d’un véhicule en parfait état de fonctionnement et en parfait état visuel est demandée. Pas d’âge maximal exigé.
»
Dans sa réponse, Véolia indique qu’il achètera un véhicule bicompartiment
13
Si un sous critère dans le marché initial prévoyait une évaluation « des mesures prises pour réduire les
gaz à effet de serre (distances parcourues, moyens mis en place pour rechercher des optimisations, rejet des
camions, type de carburant, ancienneté de
s camions, formation à l’écoconduite) », aucune analyse n’a été produite
sur le kilométrage des tournées.
TERRES DE MONTAIGU - COMMUNAUTÉ DE COMMUNES MONTAIGU-ROCHESERVIÈRE
33
La collectivité a précisé qu’elle bénéficiait à titre temporaire d’une compensation
financière de la part de Trivalis compte tenu de ce déménagement.
Dans sa réponse aux observations provisoires, le président a fait valoir différents
éléments justifiant selon lui, a postériori, les coûts supplémentaires, qui ont été intégrés sous la
forme d’un forfait. Il a cependant pris «
acte du caractère trop peu détaillé de cette délibération
notamment en ce qu’elle permet d’expliquer le recours au 2° de l’article 139 du décret
2016-310. »
3.2
La place
importante de l’intercommunalité dans le bloc communal
3.2.1
Un coefficient d’intégration fiscale (CIF) élevé
Le CIF mesure la part de fiscalité perçue et conservée, après déduction des reversements
aux communes, par un EPCI, rapportée au total de la fiscalité intercommunale et communale.
Son évolution entre 2017 et 2021 est importante et se situe sensiblement au-dessus de la
moyenne de sa strate démographique :
Évolution du coefficient d’intégration fiscale de Terres
de Montaigu
2017
2021
CIF de Terres de Montaigu
0,376046
0,414051
CIF moyen de sa catégorie
0,356669
NC
Source : Terres de Montaigu
3.2.2
Une réduction sensible de l’endettement des communes
En ce qui concerne la politique d’investissement, si les dépenses d’investissement sont
réalisées
majoritairement par les communes, la part de ces dernières dans l’endettement globale
se réduit significativement :
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
34
Dépenses d’équipement EPCI et communes membres
Source : comptes de gestion
–
EPCI comprend les communautés de communes, le syndicats
Montaigu-Rocheservière et Vendéopôle
Encours de la dette EPCI et communes membres
(2)
Source : CRC à partir des comptes de gestion
3.2.3
Les relations financières entre Terres de Montaigu et les communes membres :
une forte implication de Terres de Montaigu
L’absenc
e de pacte financier et fiscal
La communauté n’a pas mis en place de pacte financier et fiscal. La réunion des maires
des 14 communes en décembre 2016 prévoyait pourtant un tel outil, qui aurait eu le mérite de
clarifier les relations financières et fiscales entre Terres de Montaigu et les communes. Il
permettrait notamment de définir dans la durée une stratégie partagée entre les communes et la
communauté sur la répartition de l’effort fiscal et les transferts financiers (fonds national de
péréquation, attribution de compensation libre, fonds de concours, dotation de solidarité
communautaire, etc.) et même de définir un cap sur l’évolution des dépenses de personnel.
0 €
5 000
000 €
10 000
000 €
15 000
000 €
20 000
000 €
25 000
000 €
2 015
2 016
2 017
2 018
2 019
2 020
Toutes les communes
EPCI
0 €
10 000
000 €
20 000
000 €
30 000
000 €
40 000
000 €
50 000
000 €
60 000
000 €
70 000
000 €
2 015
2 016
2 017
2 018
2 019
2 020
Toutes les communes
EPCI
TERRES DE MONTAIGU - COMMUNAUTÉ DE COMMUNES MONTAIGU-ROCHESERVIÈRE
35
Dans sa réponse aux observations provisoires, le président précise que si ce travail a été
r
éalisé, il n’a pas été concrétisé sous la forme d’un pacte fiscal. La chambre pour sa part souligne
que la validation
d’un tel pacte par le conseil communautaire serait de bonne gestion.
Le reversement d’une grande partie du fonds national de péréquation d
es
ressources intercommunales et communales (FPIC) aux communes membres
Terres de Montaigu bénéficie du versement du FPIC
14
. La part qu’elle aurait pu
conserver fait l’objet depuis 2020 d’un reversement quasi
-intégral aux communes en dérogation
(autorisée) aux dispositions du CGCT. Ainsi en 2021, la répartition dite « de droit commun »
entre Terres de Montaigu et les communes membres, était de 552 218
€. L’essentiel
(416 6618
€
) a été reversé aux communes en fonction de trois critères (population DGF,
éloignement, écart de richesses). Ce dispositif repose sur le choix de redistribuer les recettes
supplémentaires liées à l’augmentation des bases de la taxe foncière sur les propriétés bâties
perçues sur les zones d’activités éco
nomiques du territoire
à l’ensemble des communes du
territoire.
Ce dispositif assimilable à une dotation de solidarité communautaire permet de ne pas
impacter le calcul du coefficient d’intégration fiscale qui sert à définir le montant de la dotation
globale de fonctionnement.
Une politique de versements de fonds de concours aux communes limitée
jusqu’en 2020
Les communautés de communes peuvent octroyer des fonds de concours aux
communes. Ce dispositif est intéressant dans la mesure où ces fonds versés n’
affectent pas le
calcul du CIF. Modeste jusqu’en 2020,
le conseil communautaire a mis en place un dispositif
de fonds de concours de 5 000 000
€ sur cinq ans sous la forme d’une autorisation de
programme (AP) pour soutenir la relance économique du territoire en raison de la crise
sanitaire, soit une enveloppe disponible pour chaque commune de 500 000
€.
Le graphique
suivant montre l’évolution des fonds de concours versés par la communauté de communes aux
communes membres jusqu’en 2021 et le montant des auto
risations de programme.
14
Le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales est un fonds de
péréquation horizontale entre communes et intercommunalités. Il consiste à prélever une partie des ressources de
certaines intercommunalités et communes pour la reverser à des intercommunalités et communes moins favorisées.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
36
Évolution des fonds de concours versés par la communauté de communes aux
communes membres jusqu’en 2021 et autorisations de programme
Source : comptes de gestion
L’optimisation des moyens entre Terres
de Montaigu et les communes membres
Terres de
Montaigu n’a pas mis en place de schéma de mutualisation avec les
communes membres. Si cela n’est plus obligatoire, un tel document aurait permis de fixer des
objectifs et de pouvoir évaluer l’efficacité et l’efficience des mesures prises
au niveau du bloc
communal.
Terres de Montaigu a toutefois initié une démarche de mutualisation ou de mise à
disposition de moyens depuis plusieurs années. Cette mutualisation se poursuit :
-
avec toutes les communes : mutualisations de services ou de postes pour le droit des sols,
le
bureau d’études, l’
informatique, le SIG
(système d’information géographique)
, la
planification des documents d’urbanisme et la
police municipale ;
-
avec Montaigu-Vendée : mutualisations de services ou de postes pour la Direction
Générale des Services, la Direction des Ressources Humaines, la Direction de la
Communication,
la Direction des Sports et l’entretien des pôles sportifs
, le chef de cabinet,
et des postes de chargés de gestion foncière et d’aménagement du quarti
er de la gare.
La communauté s’appuie également
sur les 14 services techniques des communes pour
réaliser les interventions sur
zones d’activités et
les bâtiments économiques.
Les mises à disposition augmentent ainsi fortement et concernent 69 agents soit un tiers
des effectifs pour près de 500 000
€ en 2021.
La communauté a également recours à des groupements de commandes avec les
communes membres et le CIAS pour simplifier les démarches et rationnaliser les achats.
0 €
500
000 €
1 000
000 €
1 500
000 €
2 000
000 €
2 500
000 €
3 000
000 €
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Fonds de concours
Versements
Autorisation de programme
TERRES DE MONTAIGU - COMMUNAUTÉ DE COMMUNES MONTAIGU-ROCHESERVIÈRE
37
Terres de
Montaigu a précisé que d’ici fin 2023 l’ensemble des services de la nouvelle
communauté
d’agglomération
, de la nouvelle commune de Montaigu-Vendée et du CIAS va
être mutualisé.
Un cabinet d’études sollicité par la collectivité a relevé que plusieurs services rendus
aux communes n’étai
ent pas intégralement ou pas du tout facturés. Il évaluait la perte à 1,50
M€
et concernait le service instruction du droit des sols (9 agents), le service bureau d’études (8
agents), le service informatique (9 agents), le SIG (1 agent).
Dans sa réponse aux observations provisoires, le président a précisé que des conventions
sans participations financières des bénéficiaires seraient produites pour régulariser cette
situation. La chambre souligne que ce choix de gratuité impliquera de faire supporter à la seule
communauté d’agglomération la totalité de ces dépenses.
3.3
Approche financière comparative avec les communautés de communes
de taille équivalente en Pays de la Loire
Une comparaison des situations financières de la Terres de Montaigu avec sept autres
communautés de taille équivalente a été faite sur la seule année 2020 (uniquement pour le
budget principal). Les indicateurs présentés en annexe 2 montrent que Terres de Montaigu se
trouve dans une situation médiane par rapport aux autres communautés à l’exce
ption de
l’encours de dette par habitant où elle se situe comme étant la plus endettée. Sa CAF nette est
l’une des plus faible. En revanche, elle dispose d’un niveau de dotation globale de
fonctionnement plus favorable. L’enveloppe indemnitaire des élus es
t moins importante.
Comparaison dette, fiscalité, DGF et CAF nette par habitant en 2020
Source : Comptes de gestion
0 €
50 €
100 €
150 €
200 €
250 €
300 €
350 €
400 €
CC CHALLANS-GOIS-
COMMUNAUTE
CC PAYS ST-GILLES-
CROIX-DE-VIE
CC VIE ET BOULOGNE
CC SUD VENDEE LITTORAL
CC SEVRE ET LOIRE (CCSL)
CC CHATEAUBRIANT
DERVAL
CC LOIRE LAYON
AUBANCE
CC TERRES DE MONTAIGU
CCMR
Fiscalité nette par habitant
DGF par habitant
CAF nette / habitant
Encours de dette BP / habitant
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
38
Si Terres de
Montaigu bénéficie d’impôts économiques sensiblement plus importants
que les communautés de communes de sa strate régionale (annexe 3), en revanche, les bases
d’imposition des taxes d’habitation, foncière sur les propriétés bâties et non bâties sont
sensiblement plus faibles que celles de la moyenne de la Vendée
15
.
L’effort fiscal agrégé
16
est supérieur à la moyenne nationale en 2020, il est de
1,183 contre 1,137 au niveau national.
Concernant les charges totales de personnel nettes des remboursements pour mises à
disposition, ces dernières évoluent fortement (+65 %) et sensiblement plus rapidement que les
autres communautés de communes équivalentes en termes de population (+ 23 %) :
Comparaison de l’évolution de la moyenne des charges de personnel des
8 communautés de communes et de Terres de Montaigu
Source : Comptes de gestion
Concernant la politique d’investissement (annexe
4), il peut être relevé le haut niveau
de CAF brute et le haut niveau d’annuité en capital de la dette au regard des autres
communautés. Elle bénéficie également de subventions importantes. Sinon, sa politique
d’investissement se situe dans la moyenne des
autres communautés. Toutefois elle nécessite un
recours plus important à l’emprunt et au fonds de roulement que les autres communautés.
15
À noter que les taux de taxe d’habitation et de la taxe sur la propriété non bâtie d
e Terres de Montaigu
sont supérieurs (en 2019) à la moyenne des taux du département. Seul le taux de la taxe sur les propriétés bâties
est inférieur.
16
Indice qui mesure la pression fiscale sur les « ménages » par rapport au produit théorique qui serait
obtenu si la pression fiscale était identique à la moyenne nationale.
3 500
000 €
4 000
000 €
4 500
000 €
5 000
000 €
5 500
000 €
6 000
000 €
6 500
000 €
7 000
000 €
2017
2018
2019
2020
2021
Terres de Montaigu
Moyenne des 7 communautés de communes
TERRES DE MONTAIGU - COMMUNAUTÉ DE COMMUNES MONTAIGU-ROCHESERVIÈRE
39
3.4
Une projection financière à moyen terme en cours de construction
Hormis l’élaboration d’un plan pluriannuel d’investiss
ement établi en 2017 (simple
document de travail) et portant jusqu’en 2020, la communauté ne dispose pas aujourd’hui de
prévision au-
delà d’une année. Cette situation est expliquée par Terres
de Montaigu par le fait
que la crise COVID a retardé l’élaboration d’un tel plan.
Si les rapports d’orientation budgétaire présentent une projection de la politique
d’investissement sur les années à venir, celle
-ci ne questionne pas la soutenabilité financière de
ces projets ni les modalités de leur financement.
Terres de Montaigu a sollicité un cabinet de conseil pour réaliser une prospective
financière qui est en cours d’élaboration. Celle
-ci repose sur plusieurs scénarios visant à
financer l’ensemble de son programme ambitieux d’investissement (augmentation de la
fis
calité, recours à l’endettement) avec pour objectif de porter au maximum son ratio de
désendettement à 6,3 années. Cet objectif est à mettre en perspective avec le ratio actuel de la
communauté (2021) qui ne s’élève qu’à 2,7
années sur Terres de Montaigu et aux 3,1 années
en moyenne pour les huit communautés de communes de 40 000 à 60 000 habitants des
Pays de la Loire. Ce ratio reste cependant dans des limites soutenables financièrement. Les
hypothèses d’évolution des dépenses et des recettes retenues n’ap
pellent pas globalement
d’observations dans un contexte de vision nationale à court moyen terme complexe (évolution
de l’inflation, des énergies et des taux d’intérêt particulièrement) qui impose une certaine
prudence.
La chambre relève toutefois que le p
érimètre financier retenu s’arrête au seul budget
principal et aux budgets déchets et assainissement alors que des enjeux financiers portent
également sur le budget des zones d’activités économiques.
Cette prospective aura selon Terres de Montaigu vocation à être validée par le bureau
au cours de l’année 2022.
3.5
Un impact financier limité de la transformation de la communauté de
communes en communauté d’agglomération de Terres
de Montaigu
La transformation en communauté d’agglomération au 1
er
janvier 2022 ne va pas
impliquer d’importantes modifications au niveau de son champ de compétence. Les
changements concernent
l’organisation de la mobilité, l’équilibre social et l’habitat et
l’
assainissement collectif (y compris la gestion des eaux pluviales
urbaines).
L
’étude menée par
un cabinet conseil en juin 2021 pour examiner les conséquences de
cette transformation au niveau de ses recettes conclut à une quasi absence d’impact. S
eule la
dotation d’intercommunalité évoluerait sensiblement au cours des trois prochain
es années
(+20 % soit 180 000
€) compte tenu du coefficient d’intégration fiscale favorable de
Terres de Montaigu.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
40
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Le bilan financier des cinq années de la nouvelle communauté de communes avant sa
transformation en communauté d’
agglomération est mitigé. Les dépenses et les recettes ont
augmenté à un rythme élevé et la politique d’investissement est restée au même niveau que sur
la période antérieure. Si la situation financière est satisfaisante, Terres de Montaigu devra être
vigi
lante au regard de l’importance des enjeux financiers supportés par les budgets de zones.
S’il n’existe pas de pacte fiscal et financier, Terres
de Montaigu a mis en place plusieurs
outils pour développer les relations entre les communes membres et sa communauté : fonds de
concours, développement des mises à disposition de personnels et de mutualisation et pratique
des groupements de commande. Toutefois, il a été relevé que certains services rendus n’étaient
pas facturés aux communes.
Comparée à sept autres communautés de communes de population équivalente,
Terres de Montaigu dispose de recettes des impôts économiques plus importantes mais des
impositions sur les ménages moins favorables. Si ses charges de personnel sont plutôt plus
faibles que dans les autres communautés de communes, celles-ci croissent plus rapidement.
Son endettement étant plus important, sa CAF nette se trouve dans la moyenne. Son niveau
d’investissement est supérieur à la moyenne.
Le budget des ordures ménagères est un budget tendu qui va nécessiter une
augmentation de ses recettes au travers d’une revalorisation de la redevance. C’est en grande
partie en raison de l’évolution importante du coût de la collecte confiée à un prestataire
extérieur. Le marché passé n’a pas en effet anticipé
le déménagement du centre de transfert sur
un autre site, évènement connu pourtant nettement en amont du lancement du marché. Pour
régulariser la situation, Terres de
Montaigu a eu recours à un dispositif spécifique de l’achat
public qui n’était pas sans e
xposer la collectivité à un risque juridique élevé.
Terres de
Montaigu travaille à la mise en place d’un important nouveau programme
pluriannuel d’investissement qui devra prendre en compte pour mesurer sa soutenabilité le
budget annexe «
zones d’activités
économiques ».
La transformation de la communauté de communes en communauté d’agglomération
aura un impact financier limité sur le budget
: peu de nouvelles compétences, peu d’évolution
sur des dotations de l’État. Les principaux changements sont liés aux
réformes de la fiscalité
locale.
TERRES DE MONTAIGU - COMMUNAUTÉ DE COMMUNES MONTAIGU-ROCHESERVIÈRE
41
4
DES ZONES D’ACTIVITE
S ECONOMIQUES GLOBALEMENT
PERFORMANTES
La compétence « développement économique » est exercée par la communauté de
communes à travers le développement des zones d
’
activités économiques, des aides aux
entreprises et des opérations de modernisation du commerce et de l
’
artisanat. La chambre a
examiné la politique d
’
aménagement des zones d
’
activités économiques.
Terres de
Montaigu s’appuie sur des tableaux de bord financiers pour chacune de ses
25 zone
s d’activité. Elle dispose également d’un progiciel d’analyse et de gestion des données
qui lui permet de connaître les caractéristiques des entreprises implantées ou envisageant une
installation sur son territoire. Enfin, elle dispose d’une aide à la décision avec l’utilisation d’un
système d’information géographique (SIG).
En revanche, il n’existe pas d’observatoire du développement économique sur son
territoire ni d’ailleurs à l’échelle départementale. Terres
de Montaigu procède toutefois à un
embryon de suivi des politiques de prix de vente des fonciers de ses voisins.
Enfin, il convient de souligner le choix de la collectivité de supporter en direct la totalité
de sa politique économique sans avoir recourt à une externalisation (société publique locale,
société d’économie mixte ou autre).
4.1
Un bilan de l’action économique positif sur Terres
de Montaigu qui va
au-
delà des zones d’activités économiques
Une activité économique importante portée par l’industrie
Selon le protocole d’accord
« Terres de Montaigu-
territoire d’industries
»
signé avec
l’État le 22
décembre 2020
, Terres de Montaigu
dispose d’un socle industriel en croissance qui
ne repose pas sur une filière unique.
Avec 155 établissements industriels, 7 000 salariés
travaillent dans l’industrie dont près de la moitié dans l’industrie agroalimentaire et près d’un
quart dans les activités de machines et équipement (fabrication et réparation).
Cette variété
permet
«
d’envisager des actions croisées en matière d’innovations, de partage de
compétences
, de mutualisation ou d’écologie industrielle
».
Le
protocole
d’accord
Terre
d’industries
relève
dans
son
analyse
que
« Terres de Montaigu se présente, a priori, comme un territoire fortement spécialisé,
susceptible aussi d’être plus sensible à des chocs
économiques conjoncturels, tel que celui
déclenché par la crise sanitaire. […]
Si le territoire présente des atouts nombreux et
indéniables, des marges de manœuvres existent pour relever plusieurs défis et positionner le
territoire comme fer de lance industrielle nationale des prochaines décennies, comme le
recrutement, l’innovation, une économie plus respectueuse de l’environnement et le tout porté
par une identité du territoire plus marquée. ».
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
42
Ce haut
niveau d’activité
fait qu’aujourd’hui Terres
de Montaigu est le premier territoire
de France en termes de chômage avec Les Herbiers (3,4 % au dernier trimestre 2021).
Le protocole relève cependant que
« les services aux entreprises, les activités juridiques
et immobilières ou encore l’action sociale, l’
hébergement médicosocial ou les activités
récréatives sont restés en retrait. Au-delà de ces secteurs, certains besoins en services plus
précis ont été exprimés au regard des enjeux de maintien des sièges sociaux sur le territoire :
hôtellerie-restauration, sécurité informatique, mais aussi comptabilité-gestion, service de
propreté, chauffeurs, gardes d’enfant ou enfin offre de loisirs. L’implantation de ces services
et compétences semblent incontournables à promouvoir et implanter pour pérenniser la
perfor
mance du territoire, et sont fortement reliés aux enjeux d’attractivité et capacité
d’accueil de nouveaux profils d’habitants comme d’entreprises (immobilier de bureau à
renforcer). »
Des zones d’activités économiques dynamiques
Le succès des 38 zones d’ac
tivités économiques est réel : elles accueillent
511 entreprises et concernent selon Terres de Montaigu 10 567 emplois. Le taux de
commercialisation des fonciers atteint 83 %.
-
zones de proximité : 6 sur 13 ont été achevées et 88 % des fonciers ont été cédés ;
-
zones industrielles : 3 sur 6 sont achevées. 83 % des fonciers ont été cédés ;
-
zones d’équilibre
: 7 sur 18 ont été achevées et 81 % des fonciers ont été cédés ;
-
zone tertiaire
: une zone en cours d’aménagement et 43
% des fonciers ont été cédés.
TERRES DE MONTAIGU - COMMUNAUTÉ DE COMMUNES MONTAIGU-ROCHESERVIÈRE
43
4.2
Un
projet économique du territoire qui s’appuie d’abord sur les plans
d’urbanisme
Terres de Montaigu définit le développement économique
17
comme étant une priorité,
qui doit s’accompagner d’une croissance démographique et d’un développement de l’habitat.
Il n’
existe toutefois pas de stratégie de développement économique formalisée à
Terres de Montaigu. Son intervention se fait dans le cadre des orientations du schéma régional
et sur la base de ses documents d’urbanisme.
4.2.1
Une politique inscrite essentiellement dans des documents réglementaires : les
projets d’aménagement et développement durable (PADD) et les plans locaux
d’urbanismes intercommunaux (PLUi)
4.2.1.1
Une politique qui doit s’inscrire dans le respect du schéma régional du
développement économique, d’innovation et d’internationalisation
Conformément à la loi du 7 août 2015 relative à la nouvelle organisation territoriale de
la République qui conforte les pouvoirs des régions en matière de développement économique,
la Région Pays de la Loire a élaboré un SRDEII (schéma régional de développement
économique,
d’innovation et d’internationalisation
) pour la période 2017-2020, qui définit les
principales orientations de la politique publique de développement économique et organise la
complémentarité des actions menée
s par la région avec celles menées par d’autres acteurs, et
notamment les EPCI.
Cette définition est particulièrement large puisque le SRDEII précise que
« la nouvelle
politique contractuelle territoriale de la Région pourra également contribuer au soutien des
projets portés par les territoires, en fonction des priorités établies par ces derniers
(réhabilitation/extension de ZA et de parcs d’activités, construction/rénovation de bâtiments
relais d’activités, de pépinières d’entreprises…)
».
Dès lors l’arti
cle L. 4251-17 du CGCT
disposant que
« Les actes des collectivités territoriales et de leurs groupements en matière
d'aides aux entreprises doivent être compatibles avec le schéma régional de développement
économique, d'innovation et d'internationalisation »
ne pose pas de difficultés.
Au-delà, le schéma indique que
«
La Région souhaite ainsi pouvoir mettre en œuvre les
conditions d’une collaboration fructueuse avec les EPCI, et notamment les agglomérations,
pour leur permettre de déployer les dispositifs
locaux d’aides aux entreprises qu’ils jugeraient
nécessaires. Pour cela, sur demande des intercommunalités, elle étudiera au cas par cas les
possibilités de contractualisation dans le but d’optimiser l’utilisation des moyens, d’améliorer
la complémentarit
é des actions de chacun et d’apporter la réponse la plus adaptée aux besoins
des entreprises. ».
17
Comité de pilotage du 10 octobre 2016
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
44
Hormis pour la mise en place d’un dispositif d’aide directe aux entreprises (commerce
de proximité et développement des tiers lieux), il n’existe pas de conv
ention spécifique avec la
région sur le développement de zones d’activité.
4.2.1.2
Une politique qui s’appuie sur des outils d’aménagement du territoire pour le
développement économique
Il existe sur le territoire pas moins de trois PADD (projets d’aménagement et
de
développement durables), un établi par le syndicat mixte du pays du bocage vendéen dans le
cadre de l’élaboration du SCOT (schéma de cohérence territoriale)
et deux par
Terres de Montaigu
, l’un portant sur l’ex
. communauté de communes du canton de
Roche
servière et le second sur l’ex communauté de communes de Montaigu
, ces derniers
n’ayant pu être administrativement fusionnés.
Deux
plans
locaux
d’urbanisme
intercommunaux
(PLUi)
,
deux
orientations
d’aménagement et d
e programmation (OAP) et deux règlements de zones portant sur les deux
ex communautés de communes
qui n’ont pas pu également être fusionnés pour des raisons
administratives,
précisent les objectifs à atteindre en matière d’aménagement économique
:
qualité paysagère et urbanistique des zones pour une gestion durable
et recherche d’une
limitation de l’étalement urbain
qui se traduit par une réduction de l’offre de foncier de 50
%
selon la communauté soit 120 hectares aménageables. Cette approche est complétée par la prise
en compte des spécificités
des espaces dédiés, avec les questions d’accès aux énergies, à la fibre
et à la gestion des eaux usées. Une optimisation est recherchée au niveau de la mutualisation de
moyens entre les entreprises, de la gestion des eaux pluviales et de la défense incendies.
Cette stratégie clairement définie aurait mérité d’être formalisée dans un unique
document, afin de favoriser une approche globale de développement économique
, ce qui n’a
pas été administrativement possible.
TERRES DE MONTAIGU - COMMUNAUTÉ DE COMMUNES MONTAIGU-ROCHESERVIÈRE
45
4.2.2
L’absence de schéma de développement éco
nomique ne permet pas de mesurer
l’efficience de la politique menée en matière de zones d’activités économiques
(ZAE)
Si l’action de Terres
de
Montaigu s’inscrit dans un schéma d’aménagement économique
à l’échelle du bocage vendéen
18
, elle ne dispose pas de schéma de développement économique.
Il ne s’agit d’ailleurs pas d’une obligation légale ou réglementaire.
C’est seulement sur la base d’un ressenti et des relations avec les entreprises locales que
Terres de Montaigu a fixé sa stratégie : par exemple, elle a constaté un déséquilibre entre la
forte présence des entreprises industrielles sur son territoire et leurs difficultés à disposer
localement de prestations de service dont elles ont besoin pour leur fonctionnement (par
exemple, déficit d’offres du tertiaire en matière de nettoyage industriel). C’est dans ce sens
qu’elle souhaite favoriser la venue de telles entreprises. Il s’agit de s’appuyer sur une logique
d’écosystème dynamique avec une recherche de complémentarité entre les entreprises.
Terres de Montaigu a ainsi mis en place une approche qui tient compte des spécificités
du territoire, les axes autoroutiers portant par exemple les zones industrielles et de logistiques,
les axes secondaires des zones d’équilibres et pour les entreprises a
rtisanales et commerciales
les zones de
proximité. Elle s’appuie pour cela sur des indicateurs de résultat (évolution nombre
d’emplois, nombre d’entreprises, fiscalité à l’échelle de chaque zone) et recourt à des études
régulières qu’elle confie à des orga
nismes extérieurs.
Compte tenu du haut niveau de financement public engagé par la collectivité, sur la base
d’un diagnostic à réaliser, la collectivité pourrait définir une stratégie déclinée en actions pour
ses zones d’activité et plus largement sur sa politique d’intervention en matière d’économie.
Elle pourrait ainsi se donner les moyens d’évaluer l’efficience de sa politique.
4.3
Les budgets des ZAE : un risque financier peu lisible
Le principal risque lors de la création de zones d’activités économiques réside dans les
modalités de financement des opérations et la gestion de la trésorerie. La réalisation des
opérations requiert généralement de recourir à des financements importants en début de période,
sous la forme d’emprunts bancaires ou d’avances du budget principal, qui
sont ultérieurement
remboursés au fur et à mesure de la commercialisation des lots. Ces aménagements revêtent
deux types de risques :
-
un risque de liquidité
: entre les dépenses engagées pour l’achat, l’aménagement des
terrains et les recettes liées à la revente, un délai important peut exister (par exemple
difficultés à trouver des acquéreurs) ;
-
un risque économique
attaché à l’exécution et à l’équilibre des opérations au regard de
leur prix de vente prévisionnel. Le montant prévisionnel du prix de vente, par nature
incertain, peut impliquer des déficits importants.
18
Cf le DOO
: le document d’orientation et d’objectifs établi dans le cadre du SCOT
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
46
4.3.1
Le regroupement utile mais non suffisant des zones d’activités économiques au
sein d’un seul budget
Lors de la création de la communauté de communes, près de 38 zones
d’activités
économiques existaient, ce qui est particulièrement important pour une communauté de cette
taille. Toutes disposaient d’un budget annexe alors même que certaines étaient inactives. Par
délibération du 18 novembre 2019, le conseil a acté la fusion de 21 budgets annexes ZAE en
un seul, le budget de la ZAE du Pré Blanc étant pour sa part maintenu, cette opération revêtant
en réalité un caractère d’aménagement urbain et non économique (voir paragraphe sur les
compétences).
La chambre a relevé
que cette délibération ne s’est pas accompagnée d’un
e présentation
financière consolidée. Pourtant un tel document aurait permis de faire connaître les risques de
liquidité et économique pris par la collectivité.
4.3.2
Un budget qui ne traduit pas la totalité des charges et des produits
Con
cernant l’exhaustivité des charges
Les charges nettes relatives aux zones d’activités sont généralement constituées
:
-
d’un coût de renouvellement des équipements publics de la zone (voirie, espaces verts,
éclairage public, signalétique, bornes d’incendie,
promotion économique des zones, etc.)
et des charges financières afférentes (À titre d’exemple, les achats de totems pour la ZAE
Marches de Bretagne ont été imputés sur budget principal) ;
-
des charges directes correspondant aux prestations d’entretien co
urant et de gestion de la
zone ;
-
des charges semi-directes correspondant aux charges de personnel et de matériel (fluides,
équipements …) des services techniques et de développement économique des communes,
impliqués dans l’aménagement, l’entretien courant
et la gestion/animation des zones ;
-
des charges indirectes correspondant au temps passé des services transversaux des
communes (administration générale, ressources humaines, finances, marchés, etc.) sur ces
zones et à la quote-part des charges de structur
e à imputer aux zones d’activités (loyer,
assurances, etc.).
La collectivité a fait le choix de ne traduire financièrement que le volet investissement
pour mieux appréhender le coût de cette politique. Aucune des charges ainsi listées ci-dessus
n’apparaît dans le budget annexe (excepté en 2017 où une taxe foncière a été payée). C’est en
effet le budget principal qui supporte seul ces coûts de gestion. Ce dernier est également utilisé
pour le portage des réserves foncières. À ce jour, il porte encore les fonciers du volet
économique du projet gare.
Dans sa réponse aux observations provisoires, le président a indiqué que cette stratégie
et ce risque pris ont permis «
de constituer une trésorerie évitant le recours à l’emprunt
systématique pour le financement du stock des zones économiques ».
TERRES DE MONTAIGU - COMMUNAUTÉ DE COMMUNES MONTAIGU-ROCHESERVIÈRE
47
La chambre rappelle toutefois que l’instruction comptable M14 précise que
« ces
activités sont individualisées au sein d’un budget annexe afin de ne pas bouleverser l’économie
du budget de la collectivité et individualiser les risques financiers de telles opérations qui
peuvent être importants compte tenu de la nature de ces opérations et de leur durée. »
Hormis l’année 2017 et quelques produits liés à des remboursements de travaux, le
choix de la collectivité a été,
d’enregistrer les produits sur le budget principal.
La chambre relève au-delà que Terres de Montaigu a signé des conventions avec
l’ensemble des communes pour bénéficier du reversement d’une partie des taxes
d’aménagement perçues par les communes sur les Z
AE. Or, ces sommes sont enregistrées sur
le budget principal et non sur le budget des ZAE, ce qui ne permet pas de disposer d’une vue
globale sur l’ensemble des produits générés par l’activité développement économique, même
si au demeurant cela ne contrevi
ent pas aux dispositions du code de l’urbanisme). Les sommes
en jeu sont importantes (elles dépassent 332 000
€ en 2021).
Il a surtout pu être relevé
a contrario
, l’absence de prise en compte des modalités de
financement des achats de terrain et de leur aménagement : aucun emprunt (excepté un prêt de
245 000
€ mobilisé en 2006 et remboursé à hauteur de 13
0250
€ par an sur la
ZAE Vendéopôle
19
) et aucun frais financier n’apparaît depuis 2018, étant précisé qu’auparavant
des sommes modestes sans commune mesure avec les enjeux financiers en question, étaient
inscrites. Les autres éventuelles ressources liées à ces opérations n’apparaissent pas non plus
dans ces budgets.
À titre d’illustration, le résultat de clôture de l’ensemble des zones d’activités affiche
près de 8
M€ de déficit fin 2021. Autrement dit, la valeur du stock qui aurait dû inclure le coût
de revient hors taxes de l’aménagement, c’est
-à-
dire l’ensemble des charges afférentes à la
production du bien (achat de terrain, études, frais divers, y compris financiers) est
systématiquement sous-valorisée. En ne portant pas les emprunts et autres financements
externes mobilisés pour le financement des opérations sur ce budget, une déconnexion de fait
se fait entre l'échéance estimée de la commercialisation e
t la durée du financement, ce qui n’est
pas de bonne gestion.
Si dans sa réponse aux observations provisoires, le président a indiqué vouloir procéder
désormais systématiquement à l’intégration des frais financiers dans les coûts des zones au m²,
ce qui est de bonne gestion,
l’EPCI
devra procéder de la même manière pour valoriser ces
charges dans le budget annexe de zone.
Sur la base du taux d'intérêt apparent du budget principal constaté en 2021 (1,7 %,
cf. analyse financière ci-avant), la charge financière pour le financement des 8
M€
20
d’avance
de trésorerie du budget principal atteint 136 000
€ par an.
19
On pourra relever l’absence de renseignement portant sur ce pr
êt dans les annexes du budget
Vendéopôle
20
Le compte de rattachement du budget ZAE avec le budget principal (4510026) est crédité à hauteur de
7 989 309
€
au compte de gestion 2021 (7 095 727
€ en 2020)
.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
48
4.3.3
Un budget prévisionnel insincère
Les budgets prévisionnels du budget annexe «
zones d’activités économiques
» sont
systématiquement équilibrés par des in
scriptions d’emprunts en recette d’investissement.
Compte tenu du portage des terrains à vendre, ces crédits sont importants (par exemple au
budget supplémentaire 2021 près de 17
M€ d’emprunts ont été inscrits au total) mais ils ne sont
qu’exceptionnelleme
nt mobilisés ce qui entraîne un résultat négatif important. Le budget ZAE
n’enregistre d’ailleurs pratiquement aucun encours de dette.
Dans une telle situation, la sincérité du budget est mise en cause et peut menacer les
grands équilibres du budget consolidé de Terres de Montaigu.
Au regard de cette situation et pour traduire ce portage de foncier de manière comptable,
la communauté se doit :
-
soit de procéder à la mobilisation des emprunts tel qu’il le prévoit
;
-
soit de procéder à une avance du budget principal (compte 27638) ;
-
soit d’enregistrer dans le budget principal, la prise en charge du déficit du budget annexe
(compte 6521).
Dans sa réponse aux observations provisoires, le président considère que le budget
annexe de zone est sincère. Il précise à cet égard, que
« le stock de terrains viabilisés étant
systématiquement supérieur au nombre de terrains vendus, il est nécessaire d’inscrire un
emprunt d’équilibre
»
, emprunt qui n’est
«
dans les faits pas mobilisé compte tenu de l’activité
pluriannuelle de ce budget et du suivi continu de sa réalisation en recettes et en dépenses. »
La chambre ne peut retenir cette analyse qui
semble ignorer l’existence du principe de
l’annualité budgétaire et démontre
a contrario
que
la vocation de l’inscription
de l’em
prunt est
bien
de présenter un budget en équilibre alors même qu’il ne sera pas
.
Recommandation n°
5 : Conformément à l'article L. 1612-4 du CGCT, adopter un
budget en équilibre réel intégrant l’ensemble des recettes et des dépenses du budget
annexe «
zones d’activités écon
omiques », celles-ci étant évaluées de façon sincère.
4.3.4
Une situation financière fortement déficitaire
En l’absence de financement de ses investissements, les résultats des budgets ZAE sont
fortement négatifs :
Résultats des budgets de ZAE
En milliers
d’euros
2018
2019
2020
2021
Résultat fonctionnement
6 802
6 762
6 939
7 282
Résultat d’investissement
-14 781
-13 792
-14 479
-15 240
Résultat global
-7 979
-7 030
-7 540
-7 958
Source : comptes de gestion
TERRES DE MONTAIGU - COMMUNAUTÉ DE COMMUNES MONTAIGU-ROCHESERVIÈRE
49
Au-delà des
zones d’activités économique
s,
l’effort financier de la collectivité est
important, il représente près de la moitié des recettes réelles de fonctionnement du budget
principal.
Importance de la politique économique dans le budget de Terres de Montaigu
en 2020 et 2021
en milliers d'euros
2020
2021
Résultat Budget principal fonction 90 "intervention économique"
-1 822
-3 335
Résultat budget immobiliers d'entreprises
-15
+ 54
Résultat Budget ZAE
-7 540
-7 958
Résultat Budget ZAC Quartier gare
-3 151
-2 105
Total résultat "économie"
-12 528
-13 344
Recettes réelles de fonctionnement du budget principal
26 867
28 865
Part du résultat dans les recettes réelles de fonctionnement du budget principal
46 %
46 %
Remarque : le budget ZAC quartier de la gare est une opération mixte économie et habitat
Source : comptes de gestion et compte administratif 2020 et 2021
Selon les projections de Terres de Montaigu, le budget ZAE doit à la fin des opérations
permettre de dégager un résultat positif de 1,4
M€ impliquant d’investir sur cette période
28,1
M€ (dont 9
M€ pour la seule ZAE Marches de Bretagne) et des recettes de 29,
6
M€ (dont
10
M€ pour la seule ZAE Marches de Bretagne). Terres
de
Montaigu n’a en revanche pas
procédé à un échéancier annuel, ce qui ne permet pas d’avoir une connaissance du c
oût du
portage des opérations et des modalités de son financement. À cet égard, dans sa réponse aux
observations provisoires, le président a indiqué étudier la mise en place d’un outil pluriannuel
dynamique qui permettrait de projeter des recettes sur une hypothèse de durée de
commercialisation.
Projection des dépenses et recettes des opérations des ZAE
total des recettes
effectives +
prévisionnelles
total des
dépenses prévues
BILAN
PRÉVISIONNEL
ZAE
29 509 912,30 €
28 116 669,90 €
1 393 242,41 €
Dont Marches de Bretagne
10 096 277,50 €
9 093 771,22 €
1 002 506,28 €
Dont Daunière sud
1 459 121,25 €
795 790,57 €
663 330,68 €
Dont Bretonnière
3 566 543,00 €
3 376 517,97 €
190 025,03 €
Dont Vendée écopôle
1 391 537,44 €
1 649 171,40 €
-
257 633,96 €
Source : Terres de Montaigu
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
50
4.3.5
La concession d’aménagement Vendée
Ecopôle-de Rocheservière-Montaigu
Une concession d’aménagement Vendée Ecopôle Rocheservière
-Montaigu confiée à
Vendée expansion est arrivée à échéance le 5 janvier 2021. Terres de Montaigu a repris en
direct sa gestion pour son achèvement au sein de son budget ZAE. Pour ce faire,
Terres de Montaigu a procédé aux opérations de liquidation de la concession et notamment à la
cession au profit de la Communauté de Communes, des propriétés restant à commercialiser à
Vendée Expansion.
Il s’agit d’une zone ayant fait l’objet d’un permis d’aménager en 2009 qui est devenu
caduque en février 2019. Seule une tranche sur les trois a été réalisée. Le projet a bénéficié d’un
financement public important. Il
a fait l’objet d’une avance de la collectivité de 397
000
€,
d’une cession gratuite
21
de foncier appartenant à la commune de Rocheservière à l’aménageur
pour la réalisation de cette première tranche et de subventions du département de la Vendée à
hauteur de 275 000
€.
La chambre a relevé :
-
la forte réduction du projet qui passe de 175 247 m² à 57 519 m² de terrains aménagés
cessibles ;
-
la difficulté à commercialiser la zone, une seule parcelle ayant été vendue en 10 ans.
L’évolution du projet a permis de réduire l’artificialisation de terres envisagée.
Le déficit prévisionnel estimé par les services de Terres de Montaigu à la suite de la
reprise en régie de l’opération atteindrait 257
633,96
€.
21
Valeur estimée par France Domaine : 222 840
€.
TERRES DE MONTAIGU - COMMUNAUTÉ DE COMMUNES MONTAIGU-ROCHESERVIÈRE
51
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Terres de Montaigu connaît un haut
niveau d’activité économique qui s’appuie sur
plusieurs entreprises industrielles et sur 38 zones d’activités économiques dont nombre ne
dispose plus de foncier disponible. Elle est le premier territoire de France en termes de
chômage avec Les Herbiers (3,4 % au dernier trimestre 2021).
La stratégie développée par Terres de
Montaigu s’appuie avant tout sur les outils
d’aménagement du territoire que sont les plans locaux d’urbanisme intercommunaux et sur la
qualité de ses relations avec les entreprises. Para
doxalement, elle ne s’appuie pas sur un
schéma directeur qui aurait pourtant le mérite de permettre l’évaluation de l’efficience de sa
politique dans un contexte où le niveau d’investissement financier est important.
Terres de Montaigu a procédé à une indispensable simplification de ses budgets de
zones qui sont désormais rassemblés en un seul budget contre 25 auparavant. Toutefois, la
présentation de ce dernier ne permet pas de rendre lisible les risques financiers pris par la
collectivité. Toutes les charges ne sont pas prises en compte et notamment le coût du portage
des opérations d’achat
-aménagement revente des fonciers. Au-
delà, près de 8 millions d’euros
de déficit sont désormais supportés par le budget principal sans que cela ne soit traduit
comptablement dans le budget annexe des zones.
Une seule opération d’aménagement de zone (Vendée Ecopôle Rocheservière) a été
concédée à un aménageur. Fortement soutenue par le département et la commune de
Rocheservière, la concession s’est achevée en 2021 sans que les objectifs fixés n’aient été
atteints, seuls 11 422 m² ont été commercialisés en 10 ans sur les 175 247 m² initialement
envisagés. L’abandon de deux tranches sur trois a permis à défaut de limiter l’artificialisation
des sols.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
52
5
UNE POLITIQUE EN FAVEUR DES MAISONS DE SANTÉ
PLURIPROFESSIONNELLE
S
QUI
S’APPUIE
SUR
U
N
OBSERVATOIRE DE L’OF
FRE DE SOIN
5.1
Les maisons de santé pluriprofessionnelles (MSP) : définition et exercice
de la compétence
5.1.1
Définition
L’article
L.
6323-3
22
du code de la santé publique donne une définition précise des
maisons de santé.
Il s’agit de
structures qui ont notamment pour objectif de lutter contre la
désertification médicale en attirant et maintenant des médecins en zones sous-dotées ou fragiles
en offre de soins. Elles permettent
également d’améliorer la qualité et le suivi médical des
patients par une prise en charge pluriprofessionnelle et coordonnée des patients.
Les maisons de santé pluriprofessionnelles (MSP) contribuent ainsi
à assurer l’accès
aux soins de la population et regroupent en un lieu unique plusieurs professionnels de santé (au
moins deux médecins généralistes et un professionnel paramédical), dont la collaboration
coordonnée s’inscrit dans un projet de santé validé par l’Agence Régionale de Santé (
ARS).
En Pays de la Loire
, conformément au règlement d’intervention régionale 2019, la MSP
doit regrouper trois généralistes et un professionnel paramédical. Cette disposition est respectée
par la MSP de la CC Terres de
Montaigu, qui regroupe sur l’ensemble de ses trois si
tes et sur
la période sous contrôle, un minimum de trois médecins généralistes et plus d’un professionnel
paramédical.
5.1.2
Une compétence partagée avec les communes
Les statuts de la communauté, à l’article 4.11 portant sur la Santé, précisent que cette
dernière est compétente pour toute « maison de santé pluriprofessionnelle labellisée par
l’ARS
».
Cette compétence n’interdit pas à d’autres acteurs publics d’intervenir dans l’installation
de professionnels de santé. Ainsi, il a été relevé l’intervention en 201
8 de la commune de
Montaigu-
Vendée dans le soutien d’un projet privé de réalisation d’une maison médicale sur la
commune déléguée de Boufféré, par l’acquisition d’une partie des locaux
23
.
22
« une personne morale constituée entre des professionnels médicaux, auxiliaires médicaux ou
pharmaciens. Ces professionnels assurent des activités de soins sans hébergement de premier recours au sens de
l'article L. 1411-11 et, le cas échéant, de second recours au sens de l'article L. 1411-12 et peuvent participer à des
actions de santé publique, de prévention, d'éducation pour la santé et à des actions sociales dans le cadre du projet
de santé qu'ils élaborent et dans le respect d'un cahier des charges déterminé par arrêté du ministre chargé de la
santé. (…) / Ce projet de santé est signé par chacun des professionnels de santé membres de la maison de santé
(…)
»
23
Délibération mairie de Boufféré du 22 février 2018
TERRES DE MONTAIGU - COMMUNAUTÉ DE COMMUNES MONTAIGU-ROCHESERVIÈRE
53
Une telle compétence impose une connaissance de l’offre et de la dem
ande de soins sur
le territoire dont seule la communauté de communes dispose avec son observatoire. Elle est en
outre seule signataire du contrat local de santé. Au-delà, il pourra être relevé que la commune
de Rocheservière intervient déjà dans le projet de construction de la nouvelle MSP de
Rocheservière en mettant à disposition à titre gratuit un terrain évalué à 250 000
€ et en versant
un fonds de concours de 135 000
€ pour le financement de la nouvelle maison de santé (soit un
total de 385 000
€
- 21 % du projet).
5.2
La politique en faveur des maisons de santé s’appuie sur le contrat local
de santé, un diagnostic et un observatoire du territoire
5.2.1
Le contrat local de santé de Terres de Montaigu comprend un volet « offre de
santé et accès aux soins »
Les contrats locaux de santé (CLS
24
) signés entre les collectivités territoriales et les ARS
participent à la réduction des inégalités territoriales et sociales de santé. Ils permettent de mieux
coordonner les actions sur les territoires vulnérables, volontaires pour un engagement
contractuel. Ils portent sur la promotion de la santé, la prévention, les politiques de soins,
l’accompagnement médico
-social.
Le premier contrat signé en 2016 a été
renouvelé par avenant jusqu’au
31 décembre 2022, après un "
bilan positif de la stratégie territoriale de santé
"
25
, qui a favorisé
l’installation de 30 nouveaux professionnels médicaux et paramédicaux entre 2018 et 2020
. Un
axe est dédié spécifiquement à
l’offre de santé et l’accès aux soins
. Il est décliné en plusieurs
actions dont :
-
constitution d’un comité local de l’offre de soins (devenu CPTS
26
- communauté
professionnelle territoriale de santé
), afin de regrouper les différents acteurs œuvrant dans
le champ sanitaire ;
-
accompagner la réorganisation des soins de 1
er
recours
27
;
-
participer au renforcement de la coordination des différents acteurs du champ sanitaire sur
le territoire.
24
Créés par la loi du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux
territoires (HPST),
25
Une stratégie santé qui porte ses fruits - Terres de Montaigu
26
https://cpts-pdl.org
27
Les soins de premier recours représentent le premier contact entre le patient et le système de santé
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
54
5.2.2
Le diagnostic territorial de santé partagé
Un diagnostic non mis à jour lors du renouvellement du CLS en 2020
Un diagnostic approfondi a pe
rmis d’identifier un certain nombre de problématiques
relatif à la démographie des professionnels de santé sur le territoire (inquiétude par rapport à la
proportion de professionnels de plus de 55
ans), à la structuration de l’offre des soins de premier
re
cours existante et à la fragilité de l’offre de soins de second recours
28
en exercice libéral. Il
relève que le territoire de la communauté de c
ommunes, et notamment celui de l’ancien le
Canton de Rocheservière est sous-doté au regard des territoires de la région Pays de la Loire ou
de la France entière. Toutefois, ce diagnostic qui remonte à 2013
aurait mérité d’être actualisé
avec le bilan de la phase 1 du CLS (2017-
2020), ce qui aurait permis d’ajuster les actions en
cas de besoin
29
.
La collectivité a indiqué à cet égard que la réflexion pour la révision du diagnostic de
santé est déjà engagée en vue de la signature d’un plan local unique santé social (PLUSS). Ce
PLUSS doit permettre la mutualisation des deux dispositifs : le CLS signé conjointement par
l’
ARS et la communauté de communes pour réduire les inégalités de santé et la convention
territoriale globale signée avec la CAF visant à renforcer l’efficacité de l’offre en direction des
familles dans le domaine de la petite enfance, l’enfance, la jeunesse
et la parentalité.
Un nouvel outil précieux de connaissance des besoins du territoire :
l’observatoire de l’offre de soins
La communauté de communes a mis en place un observatoire dans le cadre du
développement de l’offre de soins, qui s’est appuyé sur
des données provenant de diverses
sources telles que CartoSanté
géré par l’ARS et Rézone
géré par la CPAM. Ces deux sources
permettent, à partir de données cartographique et statistiques spécifiques aux problématiques
d’offre et de demande de soins
, de visualiser les caractéristiques des territoires en matière de
santé et son évolution à court moyen terme.
Terres de Montaigu
a pu réaliser des projections jusqu’à 2026, en lien avec la
communauté professionnelle territoriale de santé (CPTS)
30
afin d’adapter le
s moyens pour faire
face à la demande.
Ainsi, l’analyse de l’offre et de la demande a conduit par exemple à identifier un
besoin
d’installation à l’horizon 2026,
de 39 professionnels de santé
31
dans les 4 professions analysées
(18 médecins généralistes,
10 chirurgiens-dentistes,
9 infirmiers libéraux,
2 masseurs
kinésithérapeutes.
28
Les soins de second recours sont les soins qui ne peuvent être pris en charge par les médecins
généralistes en raison de leur complexité : ils le sont alors par les médecins spécialistes
29
Terres de Montaigu a précisé qu’en 2022, les chiffres de l’observatoire santé seront pris en compte pour
le renouvellement du CLS, et publiés dans le cadre de l’
Analyse des Besoins Sociaux (ABS) en cours
d’élaboration.
30
Les CPTS visent à mieux organiser les parcours de soins des patients en améliorant la coopération des
professionnels de santé entre eux et avec les partenaires et acteurs du territoire (https://cpts-pdl.org/)
31
Selon le règlement d’aide à l’installation
TERRES DE MONTAIGU - COMMUNAUTÉ DE COMMUNES MONTAIGU-ROCHESERVIÈRE
55
5.3
La
mise
en
œuvre
de
cette
politique
sur
le
territoire
de
Terres de Montaigu
5.3.1
L’organisation
Le pilotage de cette politique est assuré par la directrice de la santé et de la solidarité
qui intervient sous l’autorité du directeur général adjoint chargé du pôle cohésion sociale. Ce
pilotage se fait
dans le cadre de l’animation et de la coordination du CLS.
La politique en matière de maison de santé a été portée à l’origine par l
a communauté
de communes du Canton de Rocheservière qui disposait depuis 2014 d’un budget annexe
spécifique.
Cependant, l’analyse de la mise en œuvre de cette compétence par
Terres de Montaigu se limite essentiellement à une offre immobilière.
5.3.2
Une MSP multisite
5.3.2.1
Des locaux occupés
Le 1
er
pôle a ouvert à Saint-André-Treize-Voies (actuellement Montreverd) depuis le
1
er
juin 2014, puis un 2
ème
a ouvert deux ans plus tard à Saint-Philbert de Bouaine.
Après la création de la nouvelle Communauté de Communes, un 3
ème
pôle a ouvert le
25 janvier 2019 à Rocheservière.
Ainsi les trois pôles se situent sur le territoire de l’ex
-Communauté de Communes du
Canton de Rocheservière et regroupent au 31 décembre 2021, 33 professionnels, dont
7 médecins généralistes et 26 spécialistes ou paramédicaux, répartis de la manière suivante sur
le territoire : 4 sur le site de Saint-André-Treize-Voies (Montréverd), 12 sur le site de
Saint-Philbert-de-Bouaine et 17 sur le site de La Rocheservière.
Répartition des professionnels sur les différents sites de la MSP
2017
2018
2019
2020
2021
Généralistes
1
1
1
1
0
Paramédicaux
3
3
3
3
4
Total Site Saint-André-Treize-Voies
4
4
4
4
4
Généralistes
2
2
2
2
3
Dentistes
1
1
1
1
0
Paramédicaux
10
9
9
9
9
Site de Saint-Philbert-de-Bouaine
13
12
12
12
12
Généralistes
2
2
4
Dentistes
4
4
4
Paramédicaux
7
8
9
Total Site de La Rocheservière
13
14
17
Total Général
17
16
29
30
33
Source : communauté de communes
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
56
5.3.2.2
Terres de Montaigu : un
rôle de facilitateur de l’installation des professionnels
de santé
Si l
a collaboration entre les professionnels dans l’accompagnement autour du patien
t
repose sur leur projet de santé
32
, Terres de Montaigu considère pour sa part avoir un rôle de
facilitateur de l’installation des professionnels de santé
. Selon elle, elle
coordonne l’action des
professionnels en organisant des rencontres régulières afin de faire le point sur la situation des
différents pôles, lors de mouvements de professionnels, d
es projets d’extension ou de mise en
place d’actions de prévention. Elle veille également au suivi de la continuité des soins (
les
professionnels de santé s’engagent à reprendre la patientèle des confrères/consœurs en cas de
départ). Toutefois ces rencontres encore informelles ont vocation selon Terres de Montaigu à
se structurer.
Terres de
Montaigu précise également qu’il n’a pas été mis en place de stratégie de
communication ciblée pour faire venir les professionnels sur le territoire et que ces derniers
sont informés par le biais de la CPTS.
La collectivité accompagne également financièrement les professionnels de santé par le
versement d’aides à l’installation conditionnées à l’analyse de la localisation des besoins sur le
territoire. Sur la période sou
s contrôle, le montant global de l’aide à l’installation versée s’élève
à 43 000
€ (de 2019 à 2021)
.
5.3.2.3
Les loyers ne suffisent pas à équilibrer le budget de la maison de santé
La principale ressource de fonctionnement de la MSP est constituée des loyers versés
par les professionnels de santé. Si cette ressource couvrait 92 % du total des produits en 2017,
celle-ci ne représente plus que 69 % en 2021 alors même que le taux de remplissage dépasse
90 %. Des subventions versées (121 000
€ entre 2018 et 2020) par le budget principal
permettent d’équilibrer le budget (à l’exception de 2021).
Terres de Montaigu considère à ce sujet
que le retour à l’équilibre sera
atteint
d’ici
15 ans.
Au-delà, l
a capacité d’autofinancement brute
est in
suffisante pour couvrir l’intégralité
du remboursement du capital de la dette mobilisée pour la construction des nouveaux
équipements.
32
Le projet de santé est prévu par l’article L.6323
-3 du code de la santé publique. Il fixe plusieurs objectifs
portant sur le
développement et la coordination des prises en charge, l’amélioration du partage d’informations sur
le patient, le développement de la prévention, ainsi que sur des partenariats médicaux et sociaux.
TERRES DE MONTAIGU - COMMUNAUTÉ DE COMMUNES MONTAIGU-ROCHESERVIÈRE
57
Capacité d’autofinancement
en €
2017
2018
2019
2020
2021
Produits de gestion (A)
97 557
171 152
171 801
197 816
160 768
Charges de gestion (B)
36 384
46 396
52 147
85 519
54 000
Excédent brut de
fonctionnement (A-B)
61 174
124 755
119 654
112 297
106 769
+/- Résultat financier
-22 419
-29 003
-25 397
-23 770
-19 068
+/- Autres produits et
charges excep. réels
8 269
73
-6 543
-4 017
-5 168
= CAF brute
47 023
95 826
87 714
84 511
82 533
- Annuité en capital de la
dette
65 773
98 553
90 182
90 436
90 702
= CAF nette ou
disponible
-18 751
-2 728
-2 467
-5 925
-8 169
CAF nette hors
subventions d’équilibre
-18 751
-79 728
-21 467
-30 925
-8 169
Source
: CRC d’après les comptes de gestion
Le fonds de roulement est fortement dégradé sur la période et la trésorerie nette négative
supportée par le budget principal.
Trésorerie du budget annexe Maison de Santé
au 31 décembre en €
2017
2018
2019
2020
2021
Fonds de roulement net global
136 437
-625 003
-575 069
-293 765
-306 669
- Besoin en fonds de roulement global
59 643
364 418
-20 201
-8 385
5 948
=Trésorerie nette
76 794
-989 422
-554 868
-285 381
-312 618
Source
: CRC d’après les comptes de gestion
5.3.2.4
Des coûts supplémentaires pour la collectivité qui auraient pu ou peuvent être
évités
L’instruction a permis de relever des coûts supplémentaires supportées par
Terres de Montaigu, notamment :
-
le coût de
l’intervention pour l’entretien du hall d’entrée du site de Rocheservière qui
n’est pas refacturé aux professionnels de santé
;
-
une remise gracieuse accordée à l’ensemble des professionnels sur les loyers d’avril et
mai 2020 pour un montant de 27 541
€ et
qui est justifiée par les difficultés liées à la
crise sanitaire (période de confinement).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
58
Or en tant que professionnels de santé, les bénéficiaires auraient pu solliciter des aides
auprès de l’État, qui a mis en place dès le mois d’avril 2020, des
dispo
sitifs d’aides publiques
ouverts aux professionnels libéraux de santé.
La collectivité a expliqué avoir répondu à la demande des professionnels impactés par
une «
très forte baisse de l’activité lors du premier confinement
», en accordant cette remise,
dan
s le cadre d’une «
dynamique locale globale de soutien et de relance
».
Terres de Montaigu
aurait dû s’interroger sur le cumul des aides publiques par les
professionnels de santé.
5.4
La réalisation d’un nouveau site à Rocheservière
Ce projet issu de la collaboration mise en place depuis plusieurs années, de
Terres de Montaigu avec les professionnels de santé du territoire, afin de construire une
offre
de soins équilibrée géographiquement et démographiquement sur le territoire
,
notamment en
attirant de jeunes professionnels de santé.
De l’avis des professionnels eux
-mêmes, la construction de ce nouveau site permet aux
professionnels de pouvoir disposer d’un site "central", pouvant regrouper géographiquement un
grand nombre de professionnels, ce qui facilite la coordination des soins et leur efficacité pour
les patients
33
.
La collectivité a indiqué que
« les deux sites répondent de manière équilibrée à une
faible couverture médicale sur le territoire de l’ancienne communauté de communes de
Rocheservière. À l’exception des infirmiers, la quasi
-totalité des professions médicales étaient
en sous-effectifs ».
Ainsi, l
’opportu
nité de financement de ces équipements consistait en la construction
d’un site tête de
réseau
(Rocheservière) et d’un site annexe (
Saint-Philbert-de-Bouaine), dont
la livraison a eu lieu au cours de l’été 2016.
5.4.1
Description et financement
Le site de Rocheservière est constitué deux bâtiments. Le premier rassemble au
31 décembre 2021, 4 médecins généralistes, 4 chirurgiens-dentistes, 3 infirmières libérales
ainsi qu’une permanence du
centre de soins infirmiers, 1 sage-femme et 1 orthophoniste. Le
second bâtiment est dédié aux kinésithérapeutes, au nombre de 4.
Le projet de construction de cet équipement était estimé en 2015 à 1,72
M€
HT et
incluait
l’apport
gratuit du terrain par la commune de Rocheservière évalué à 250 000
€.
33
Montaigu-Vendée. La nouvelle maison de santé est ouverte (ouest-france.fr)
TERRES DE MONTAIGU - COMMUNAUTÉ DE COMMUNES MONTAIGU-ROCHESERVIÈRE
59
Le coût final de la const
ruction s’est
établi à 1 814 495
€
dont environ 78 % financé par
des subventions (y compris la subvention du fonds européen LEADER de 80 000
€
non encore
versée à ce jour) et le reste par emprunt
34
(annexe 5).
5.4.2
Le marché de construction de la maison de santé de Rocheservière
5.4.2.1
Une définition du besoin remise en cause au cours de la procédure
18 lots ont été définis lors du lancement du marché pour un montant de travaux estimé
à 1,22
M€. M
ais quatre lots supplémentaires ont été ajoutés, sans compter les avenants, afin
d’adjoindre une extension de 100
m² au
niveau R+1 sur l’ensemble de l’emprise du bâtiment
initial, le tout formant un ensemble de 790 m².
En effet, des consultations supplémentaires ont été organisées après le début des
travaux
35
afin de prendre en compte et d’intégrer dans le projet la demande de trois nouveaux
praticiens pour laquelle la collectivité a donné un avis favorable, ces derniers s’étant engagés à
louer la totalité de l’extension.
Ainsi des marchés négociés sans publicité ni mise en concurrence ont été organisés pour
certains lots et une nouvelle consultation en marché à procédure adaptée (MAPA)
pour d’autres
,
en compléments des avenants qui seront apportés aux lots dont l’incidence financière est
inférieure à 15 %.
Cette façon de procéder
conduit à s’interroger sur la définition des besoins initiaux telle
que décrite
dans les dispositions de l’article
30
de l’
ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015,
qui précisent que «
la nature et l'étendue des besoins à satisfaire sont déterminées avec
précision avant le lancement de la consultation…
». Cette obligation de définir précisément la
nature et l’étendue des besoins, est un moyen de respecter à la fois les grands principes et les
objectifs de la commande publique, assurant son efficacité et la bonne gestion des deniers
publics.
S’agissant plus particulièrement, du projet élaboré en 2015 mais seulement lancé en
2017, celui-
ci n’a pas fait l’objet d’un réexamen afin d’actualiser les besoins identifiés du
territoire.
Ainsi, la décision de réaliser cette extension au projet initial a occasionné la conclusion
d’avenants pour 9 lots dont l’incidence financière est inférieure à 15
% (montant total de
64 300
€) et une nouvelle procédure pour d’autres lots ne pouvant faire l’objet d’avenant
,
compte tenu de l’incidence financière supérieure à 15
% du montant initial du marché, ou pour
tenir compte des modifications nécessitées par cette décision d’extension.
34
Emprunt à taux fixe de 1,37
% contracté auprès de la Caisse d’épargne le 1
er
décembre 2017
35
L’o
rdre de service de début des travaux est daté du 29 mai 2017
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
60
Enfin
, quatre lots dont l’incidence financière est supérieure à 15
% ont fa
it l’objet d’une
négociation sans publicité ni mise en concurrence (pour un montant total de 82 200
€). Pour
justifier cette décision, basée sur le fondement que «
les prestations sont indissociables de la
partie principale et ne peuvent être réalisées par
d’autres opérateurs que ceux retenus lors de
la première consultation
»
36
, la collectivité s’est appuyée sur les dispositions du I
-3° de
l’article
30 du décret n°2016-360 du 25 mars 2016 relatif aux marchés publics.
Cet article stipule que
« les acheteurs peuvent passer un marché public négocié sans
publicité ni mise en concurrence préalables, […] lorsque les travaux, ne peuvent être fournis
que par un opérateur économique déterminé, pour des raisons techniques. Tel est notamment
le cas lors de l'acquisition ou de la location d'une partie minoritaire et indissociable d'un
immeuble à construire assortie de travaux répondant aux besoins de l'acheteur qui ne peuvent
être réalisés par un autre opérateur économique que celui en charge des travaux de réalisation
de la partie principale de l'immeuble à construire ».
Or les 4 lots concernés
37
ne revêtent pas de technicité particulière et le choix de la
collectivité de recourir à une procédure de marché négocié sans publicité ni mise en concurrence
avec certains candidats initialement retenus, constitue un manquement aux principes de liberté
d’accès à la commande publique, d’égalité de traitement des candidats et de transparence des
procédures, définis dans l’article 1
er
de l’ordonnance n°
2015-899 du 23 juillet 2015 relative
aux marchés publics.
Au final le marché a fait l’objet de plusieurs avenants et marchés supplémentaires dont
l’incidence global représente environ 16
% du marché initial pour un montant de 191 768
€
et
ce, sans mise en concurrence hormis pour 30 000
€.
5.4.2.2
Des jugements des offres qui ne s’appuient pas sur des notes pleinement
justifiées
Le règlement de consultation (RC) du marché principal précise aussi bien l’objet du
marché que les critères d’analyse des offres. En effet, deux critères sont définis po
ur un total
de 100 points :
-
le prix de l’offre, noté sur 35 points, la formule de notation du critère étant précisée
(le prix le plus bas aura la noté maximale) ;
-
la valeur technique de l’offre évalués sur 65 points et qui est jugée à partir des éléments
produits par le candidat. Quatre sous-critères sont prévus :
a)
sous critère n°1 : Organisation
–
Mode opératoire
–
Moyens humains et matériels (
noté
sur 20 points) ;
b)
sous critère n°2 : Matériaux
–
Fiches techniques (
noté sur 20 points) ;
c)
sous critère n°3 : Qualité et exhaustivité des documents financiers remis, tant au niveau
de détail que des quantitatifs (estimés par le candidat et/ou vérifiés sur la base des
estimations de la maîtrise d’œuvre) (
noté sur 15 points) ;
36
Délibération DEL 187-2017 du 18 décembre 2017
37
Lot 9 « doublages cloisons sèches », lot 14 « plomberie sanitaire », lot 15 « chauffage-rafraichissement
ventilations », lot 16 « électricité courants forts et faibles »
TERRES DE MONTAIGU - COMMUNAUTÉ DE COMMUNES MONTAIGU-ROCHESERVIÈRE
61
d)
sous
critère
n°4 :
Intervention
en
site
urbanisé
-
Protection
de
l’environnement
- Gestion des déchets
–
Mesures d’hygiène et de sécurité (
noté
sur 10 points)
.
La chambre a relevé concernant
la mise en œuvre des critères dans le classement des
offres que :
-
l
’analyse technique ne s’appuie pas
sur des explications justifiant les différences de notes ;
-
pour 16 lots sur les 18 les offres retenues correspondent à celles dont le prix est le plus bas.
Les deux seules retenues (lots 10 et 11) qui ne correspondent pas à ce critère, ne présentent
pas d’
enjeu majeur au niveau du prix (62 888
€, soit 4,5
% du marché global) ;
-
cinq offres importantes en montants (lots 2, 4, 7, 8 et 14) ont été octroyées à des entreprises
n’ayant pas les meilleures notes techniques
;
-
le caractère peu discriminant des critères : sur les 136 entreprises ayant déposé une offre :
•
67 % ont eu la meilleure note pour le sous critère 1 ;
•
90 % ont eu la meilleure note pour le sous critère 2 ;
•
95 % ont eu la meilleure note pour le sous critère 3 ;
•
59 % ont eu la meilleure note pour le sous critère 4 ;
Étant ajouté que les sous critères 2 et 3 représentent plus de la moitié de la valeur technique.
La chambre invite la collectivité à être vigilante sur le choix de ses sous-critères et sur
la justification des notes attribuées en matière de commande publique.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Dans le cadre de ses compétences en matière de politique de santé, Terres de Montaigu
s’appuie sur un contrat local de santé, comprenant un volet «
offre de santé et accès aux soins »,
qui est adossé à un di
agnostic territorial de santé. Elle s’appuie également sur la mise en place
d’un observatoire de l’offre de santé qui permet de réaliser des projections afin d’adapter les
moyens de la collectivité aux besoins du territoire.
La construction pour un coût global de plus de 1,8
M€, d’un nouveau bâtiment à
Rocheservière (inauguré en janvier 2019), permet d’avoir un site central tête de réseau pour
la
MSP
multisites,
regroupant
deux
autres
sites
à
Saint-Philbert-de-Bouaine
et
Saint-André-Treize-Voies.
Toutefois, l’évaluation du besoin faite avant 2015 pour la construction de la MSP n’a
pas été réexaminée lors du lancement des marchés en 2017. Cela a impliqué, au cours des
travaux une modification substantielle du projet occasionnant un surcout de plus de 15 %, et
ce en utilisant des procédures dérogatoires inadaptées.
Par ailleurs, le loyer fixé pour l’occupation des locaux (33 professionnels sur les 3 sites
au 31 décembre 2021), ne permet pas d’équilibrer le budget de fonctionnement, la collectivité
dev
ant l’abonder par une subvention d’équilibre s’élevant à 121
000
€ sur la période.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
62
ANNEXES
Annexe n° 1.
Les trois actions en matière de production d’énergie renouvelable
................................
63
Annexe n° 2. Comparaison de la situation financière en 2020 de la CC Terres de Montaigu
CCMR avec 7 autres communautés de même population
..............................................
64
Annexe n° 3. Comparaison des impôts économiques perçus par Terres de Montaigu et les
communautés de sa strate régionale
................................................................................
65
Annexe n° 4.
Comparaison de la politique d’investissement avec 7 autres communautés de
communes
.......................................................................................................................
66
Annexe n° 5. Financement du projet de construction du site de la MSP Rocheservière
......................
67
TERRES DE MONTAIGU - COMMUNAUTÉ DE COMMUNES MONTAIGU-ROCHESERVIÈRE
63
Annexe n° 1.
Les trois actions en matière de production d’énergie renouvelable
N°
Action
Moyens
financiers
Indicateurs de suivi
Indicateurs d'impact
Échéance du
lancement
Durée
prévisionnelle
14
Élaborer et
mettre en
œuvre un
schéma
directeur de
développement
des énergies
renouvelables
Élaboration
schéma
directeur
40 000 €
Quantité et part
d'énergie
renouvelable, par
filière, par rapport
au point 0
Action de planification entrainant
une augmentation de la
production d'énergie renouvelable
dans toutes les filières et une
baisse des émissions locales si la
production se substitue aux
énergies fossiles
Court/moyen
terme (1 à 3
ans)
10 mois
15
Développer
l'énergie
solaire
renouvelable
en s'appuyant
sur un
cadastre
solaire
30 000 €
pour un
cadastre
solaire
Nombre
d'installations
Quantité d'EnR
produite
% d'EnR solaire
par rapport à la
production d'EnR
globale
% d'EnR solaire
par rapport à la
consommation
énergétique
globale
Action levier entrainant une
augmentation de la production
d'électricité ou de chaleur
renouvelable, et une baisse des
émissions locales si la production
se substitue aux énergies fossiles
Court/moyen
terme (1 à 3
ans)
Réalisation
du cadastre
solaire :
6 mois
16
Créer une
société locale
de production
d'Energie
Renouvelable
Participation
au capital en
fonction des
opportunités
et des projets
EnR qui
seront
développés
% de production
EnR, par filière,
par rapport au
point 0
Action levier entrainant une
augmentation de la production
d'énergie renouvelable et une
baisse des émissions locales si la
production se substitue aux
énergies fossiles
Court/moyen
terme (1 à 3
ans)
En continu
Source : Plan climat de Terres de
Montaigu, stratégie territoriale et plan d’actions
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
64
Annexe n° 2.
Comparaison de la situation financière en 2020 de la CC
Terres de Montaigu CCMR avec 7 autres communautés de même population
en 2020
CC
CHALLANS-GOIS-CO
MMUNAUTÉ
CC PAYS
ST-GILLES-CROIX-DE-
VIE
CC VIE ET BOULOGNE
CC SUD VENDÉE
LITTORAL
CC SEVRE ET LOIRE
(CCSL)
CC CHATEAUBRIANT
DERVAL
CC LOIRE LAYON
AUBANCE
CC
TERRES DE MONTAIG
U CCMR
Moyenne
Nombre d'habitants
47 897
49 789
44 582
56 340
48 191
45 927
57 455
49 626
49 976
Part de la fiscalité
reversée dans les
Ressources fiscales
propres (nettes des
restitutions)
43,3%
55,1%
44,7%
32,9%
17,2%
26,3%
-13,0%
30,8%
32,1%
Fiscalité nette par
habitant en euros
238
204
156
275
184
188
297
244
227
Dotation Globale de
Fonctionnement par
habitant
40
45
41
45
40
60
47
52
46
Contribution au service
incendie par habitant
14
20
14
0
25
0
17
13
13
Charges totales de
personnel nettes des
remboursements pour
MAD en % des produits
de gestion
22,54%
34,78%
26,08
%
42,38%
34,54%
43,67%
36,18%
31,81%
Indemnités (y c.
cotisation) des élus
3,49
3,53
4,00
6,33
3,48
4,43
4,04
3,28
4,07
Part des indemnités
dans la rémunération du
personnel
15,82%
20,32%
21,30%
15,14%
18,29%
0,03%
15,57%
20,57%
CAF brute en % des
produits de gestion
31,0%
29,9%
34,1%
17,6%
17,9%
14,8%
14,7%
23,4%
22,9%
CAF brute / habitant
101
101
84
72
53
51
57
91
CAF nette / habitant
92
87
83
43
38
41
29
33
Encours de dette BP /
habitant
59
223
13
373
85
112
97
353
Source : CRC à partir des comptes de gestion
TERRES DE MONTAIGU - COMMUNAUTÉ DE COMMUNES MONTAIGU-ROCHESERVIÈRE
65
Annexe n° 3.
Comparaison des impôts économiques perçus par
Terres de Montaigu et les communautés de sa strate régionale
2019 - en euros par habitant
Terres de Montaigu
Strate
régionale
CVAE
89
50
CFE+GEMAP
130
84
TFPB+GEMAPI
10
21
TH+GEMAPI
86
98
Source : DDFIP
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
66
Annexe n° 4.
Comparaison de la politique d’investissement avec 7 autres
communautés de communes
Cumul sur les années
2017-2020 en milliers
d'euros des dépenses et
des recettes
d'investissement
CC
CHALLANS-GOIS-CO
MMUNAUTE
CC PAYS
ST-GILLES-CROIX-DE-
VIE
CC VIE ET
BOULOGNE
CC SUD VENDÉE
LITTORAL
CC SEVRE ET LOIRE
(CCSL)
CC CHATEAUBRIANT
DERVAL
CC LOIRE LAYON
AUBANCE
CC
TERRES DE MONTAIG
U CCMR
Moyenne
CAF brute
15 840
9 670
10 378
18 153
8 283
15 204
13 215
19 071
13 727
- Annuité en capital de la
dette
1 300
2 113
5 463
2 970
2 980
6 892
276
7 516
3 689
= CAF nette ou
disponible (C)
14 540
7 557
4 915
15 182
5 302
8 312
12 939
11 556
10 038
Recettes d'inv. hors
emprunt (D)
6 644
5 445
9 534
8 111
3 326
14 308
2 103
8 405
7 235
Dont
+ Fonds de compensation
de la TVA (FCTVA)
2 112
950
1 494
1 732
468
3 729
801
2 483
1 721
+ Subventions
d'investissement reçues hors
attributions de compensation
3 263
3 952
1 739
5 157
1 228
9 007
562
4 168
3 634
= Financement propre
disponible (C+D)
21 184
13 002
14 449
23 293
8 629
22 620
15 042
19 960
17 273
- Dépenses d'équipement (y
compris travaux en régie)
18 531
8 447
10 843
27 987
4 831
20 529
4 942
19 460
14 446
- Subventions d'équipement
(y compris subventions en
nature) hors attributions de
compensation
2 912
1 469
1 390
6 081
3 843
5 180
7 339
7 421
4 454
Autres dépenses
d'investissement
-127
315
-165
176
44
1 150
309
175
235
= Besoin (-) ou capacité
(+) de financement
-133
2 771
2 213
-10 788
-89
-4 235
2 452
-7 096
-1 863
Nouveaux emprunts
2 128
9
0
0
1 495
1 930
0
5 797
1 420
Mobilisation (-) ou
reconstitution (+) du fonds
de roulement net global
1 995
2 780
2 213
-10 788
1 405
-2 305
2 452
-1 299
-443
Source : CRC à partir des comptes de gestion
TERRES DE MONTAIGU - COMMUNAUTÉ DE COMMUNES MONTAIGU-ROCHESERVIÈRE
67
Annexe n° 5.
Financement du projet de construction du site de la MSP
Rocheservière
Dépenses
Montants
HT
(en €)
Recettes
Montants
HT
Proportion
Terrain
250 000
Apport terrain par la
commune de
Rocheservière
250 000
13,78%
Assistance MOE Maitrise d'œuvre
Contrôle tech étude de sols
134 880
Fonds européens
Leader (non encore
versés)
80 000
4,41%
Tavaux de construction et
Aménagements (banque d'accueil
et mobilier)
1 404 879
Région Aide MSP
(labellisée ARS)
300 000
16,53%
Divers (affichage publicité taxe
aménagement)
24 736
Contrat Territorial
Région 2020
300 000
16,53%
Commune
Rocheservière
135 000
7,44%
Subvention DETR
300 000
16,53%
Contrat Vendée
Territoire
46 950
2,59%
Emprunt
402 545
22,18%
TOTAL
1 814 495
TOTAL
1 814 495
100,00%
Source : Données
transmises par la collectivité et données d’exécution des marchés
Chambre régionale des comptes Pays de la Loire
25, rue Paul Bellamy
BP 14119
44041 Nantes Cedex 1
Adresse mél : paysdelaloire@ccomptes.fr
Les publications de la chambre régionale des comptes
Pays de la Loire
sont disponibles sur le site :
www.ccomptes.fr/crc-pays-de-la-loire