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Le 16 juin 2022
Le Premier président
à
Madame Amélie Ouéda-Castéra
Ministre des sports et des jeux olympiques et paralympiques
Réf. : 2022-1110
Objet
: L
a politique de l’
État en faveur du parasport
En application des dispositions des articles L. 111-6 et L. 133-3 du code des
juridictions financières, la Cour a examiné les comptes et la gestion de la Fédération française
handisport (FFH), de la Fédération française de sport adapté (FFSA) et du Comité
paralympique et sportif français (CPSF) pour les exercices 2014 à 2020.
Fédération délégataire au sens du code du sport, la FFH, créée en 1963 et ainsi
dénommée depuis le 9 janvier 1977, est en charge de la pratique sportive des personnes ayant
un handicap moteur ou sensoriel. C
’
est une structure de
taille modeste en termes d’effectifs,
de l’ordre de 40 salariés, comme de budget, environ 11
M€.
Fin 2020, elle comptait un peu
moins de 30 000 licenciés, inscrits dans 1375 clubs affiliés.
Fondée en 1971 sous la forme
d’une association
, délégataire depuis le 9 mars 1977
au sens du code du sport,
et reconnue d’utilité
publique en 1999, la FFSA a pour mission de
permettre à toute personne en situation de handicap mental ou psychique, quelles que soient
ses capacité
s, de pratiquer la discipline sportive de son choix. Petite structure d’une quinzaine
de salariés permanents dotée
d’un budget annuel de moins de 5
M€,
néanmoins
f
orte de ses
65 000 licenciés
1
, elle mène
sur l’ensemble du territoire
sa mission de promotion du sport
adapté pour tous et du sport de haut niveau, grâce à un maillage cohérent de clubs, de comités
départementaux et de ligues régionales.
1
Sur la période sous revue, entre 2015 et 2019, le nombre de licenciés a augmenté de 15 %. Lors de la crise
sanitaire en 2020, la FFSA a connu une baisse de plus de 50 % du nombre de licenciés.
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Issu d’une
association créée en 1992 par la FFSA, la FFH et la Fédération des sourds
de France, le CPSF est depuis 1996
l’équivalent
pour les parasports du Comité national
olympique et sportif français : il a pour mission de conduire la délégation française aux Jeux
paralympiques et de coordonner les parties prenantes.
L
a Cour m’a demandé, en application des dispositions de l’article R.
143-11 du même
code, d'appeler votre attention sur les observations et recommandations suivantes, qui
découlent des trois contrôles organiques précités.
1.
UNE STRATÉGIE NATIONALE POUR LE PARASPORT À CLARIFIER
1.1. un
appui financier de l’
état au parasport qui reste concentre sur les deux
fédérations spécifiques
La FFH et la FFSA sont parmi les fédérations les plus aidées par la puissance
publique si on se réfère aux différentes enveloppes attribuées par l’Agence nationale du sport
(ANS). Tous montants confondus, en 2021, la FFH, avec 11
M€, arrive au
3
ème
rang des
concours de l’ANS
2
. La FFSA, pour sa part, se situe au 14
ème
rang avec 6,4
M€. Si on rapporte
ces concours au nombre de licenciés (base 2019), les deux fédérations spécifiques se
classent aux 2
ème
et 6
ème
rangs avec une subvention par licencié de 315
€ pour la FFH
et de
105
€ pour la FFSA, à comparer avec un taux moyen de 14
€. Elles figurent ainsi parmi les
très rares fédérations pour lesquelles l’aide de l’agence par licencié dépasse les 100
€
3
.
Les financements affectés ou gérés directement ou indirectement par ces fédérations
se répartissent
en 2021 entre d’une part le
soutien du haut niveau et de la haute performance
(4,6
M€ pour la FFH et 1
M€ pour la FFSA) et le développement des pratiques (6,2
M€ pour
la FFH et 5,5
M€ pour la FFSA).
4
S’agissant plus précisément du développement des pratiques, celles
-ci sont
financées par une part dite nationale composée principalement des contrats de
développement passés avec les fédérations (1,3
M€ pour la FFH et
0,7
M€ pour la FFSA)
, à
laquelle s’ajoute une
part dite territoriale comportant pour l’essentiel les aides à l’emploi et les
aides au titre des projets sportifs fédéraux
5
à destination des clubs et ligues départementales
et régionales (4,9
M€ pour la FFH
, 4,8
M€ pour la FFSA
).
Entre 2020 et 2021, le financement global de ces deux fédérations a progressé de
13,9
M€ à 17,4
M€ (+25,2
%). Les fonds en faveur du haut niveau sont passés de 4,5
M€ à
5,7
M€ (+26,6
%), ceux concernant
l’appui au
développement des pratiques, de 9,4
M€ à
11,7
M€ (+24,5
%). A
u plan national, les dotations de l’ANS se répartissent à hauteur de 28
%
pour le haut niveau et 72 % pour le développement des pratiques, la part du haut niveau étant
plus élevée à la FFH (42,6 % contre 57,4 % consacrés au développement du sport pour tous)
qu’
à la FFSA (15,4 % contre 84,6 %).
L’agence estime
que les deux fédérations spécifiques sont les principaux
bénéficiaires de ses financements territoriaux en faveur du parasport (plus de 69 % du total,
contre moins de 31 % aux 87 fédérations restantes)
6
.
2
En 2021, l
’A
NS a distribué 277,1 M
€ à 1
11 fédérations attributaires. La FFH arrive ainsi derrière le football
(13,4 M
€)
et le handball (12,3
M€
) mais devant la natation (10,7
M€
), le basketball (10,5
M€
), le judo (9,7
M€)
,
l’athlétisme
(8,3
M€)
, le tennis (7,4
M€)
, le ski (7,6
M€),
le cyclisme (7,2
M€)
, l
’escrime
(5,9
M€)
ou le rugby (6
M€)
,
le CNOSF percevant pour sa part 10,7
M€.
3
A comparer avec le subventionnement des licences des principales disciplines sportives : athlétisme (22,36
€),
boxe (49,20
€), équitation (4,5
€), football (5,2
€) gymnastique (22,14
€), handball (20,83
€), natation (24,99
€),
rugby (16,77
€) ou s
ki (56,28
€)
.
4
Au total, l’ANS consacre 23,6
M€ au parasport,
pour les contrats de développement, de haute performance, et
les projets sportifs fédéraux, dont 9,5
M€ attribués à la FFH, 6,4
M€ à la FFSA, et 7,7
M€ alloués aux fédérations
de droit commun.
5
Il s’agit de l’ancienne part territoriale du CNDS, désormais pilotée par les fédérations sportives
.
6
L
’Agence a estimé qu’en 2020
, sur un peu moins de 10,8
M€ attribués aux parasports à travers
ses financements
territoriaux, à elles seules, la FFSA (1
ère
avec 3,7
M€ soit 35,2
% de l’enveloppe) et la FFH (2
ème
avec 3,6
M€
soit
34 %) consommaient plus de 69 % du total.
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Dans le cadre
de ces concours, l’ANS finance 129 emplois sportifs qualifiés (ESQ)
territoriaux (61 pour la FFH et 68 pour la FFSA) pour un montant annuel total de 3,9
M€ pour
ces
postes placés auprès de clubs affiliés et autres structures déconcentrées, d’une part, ainsi
que 21 postes placés directement auprès des sièges fédéraux (14 postes à la FFH et 7 à la
FFSA) pour 369
K€ au total, d’autre part.
Même si les pratiques handisports nécessitent davantage de moyens (taux
d’encadrement, matériel, etc.) que celles des clubs valides, les deux fédérations spécifiques
disposent donc, d’un appui
relativement
important de l’
État, qui, tous financements consolidés,
s’établit en 2021
à 17,4
M€.
1.2. Un partage des rôles entre fédérations spécifiques et fédérations de droit
commun qui reste à préciser
D
epuis l’origine,
la FFH et la
FFSA bénéficiaient d’une délégation par public
: les
personnes en situation de handicap (PSH), qui prévalait sur la délégation par sport impliquant
une prise en charge des PSH directement par les fédérations sportives. À partir de 2016, le
ministère des sports a accordé à 15 fédérations
7
une délégation couvrant les PSH comme les
publics valides, que ce soit pour le haut niveau ou le sport pour tous ; hormis ces délégations
par exception, la compétence générale de la FFH et de la FFSA a été maintenue.
Une nouvelle étape a été franchie en 2021. Les deux fédérations spécifiques ne
reçoivent désormais délégation que pour les paradisciplines pour lesquelles elles le sollicitent
explicitement. Le ministère des sports se réserve alors
la possibilité d’arbitrer en cas de
demande concurrente d’une fédération homologue concernée. De fait, la campagne de
délégation des
parasports d’été pour la période 2022
-2024,
qui s’est achevée le 31 mars 2022
,
a vu la FFH perdre deux nouvelles délégations, celle du
handball et du tir à l’arc, et la FFSA,
celle de l’équitation.
Outre le débat sur le nombre de paradisciplines laissées en déshérence par la FFH,
d
’autres constats sont généralement avancés à l’appui du modèle inclusif alternatif
désormais
privilégié.
Tout d’abord
, le fait que le nombre de licenciés cumulé des deux fédérations
spécifiques n’excède pas 100
000 (tous types de licences confondus) contre un nombre de
pratiquants en situation de handicap dans les fédérations homologues qui pourrait atteindre
plusieurs centaines de milliers.
Ensuite, parce que le modèle inclusif
est aujourd’hui un objectif, mais en réalité, c’est
un modèle hybride qui prévaut. Sur la saison 2019-2020, 59 % des 1374 structures affiliées à
la FFH étaient en effet membres des sections handisports dans des clubs valides (811) contre
41
% pour les clubs handisports stricto sensu (556), tendance structurelle puisqu’il y a
dix ans,
en 2009-2010, les clubs handisports - dont le nombre apparaît stable - étaient encore
majoritaires (578 contre 531 pour les sections). Ce modèle hybride verrait ainsi perdurer la
coexistence des deux fédérations spécifiques et de fédérations homologues de plus en plus
tournées vers les parasports, dans un partage des rôles qu’il appartiendra à l’
État de préciser
et de faire évoluer au fil du temps.
7
Aviron, badminton, canoë, équitation, judo, Karaté, rugby à XIII, ski nautique, surf, taekwondo, tennis, tir, triathlon,
voile, volley. La fin du monopole pour la FFH et la FFSA était prévue dans le cadre de la Stratégie nationale "sport
et handicaps" 2020-2024, inspirée de la loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la
participation et la citoyenneté des personnes handicapées. Cette stratégie relève que la situation des deux
fédérations spécifiques, sans fondement juridique au regard des dispositions du code du sport, s’expliquait par leur
rôle historique ; elle indique que « ce transfert d
’une partie des délégations est venu acter une évolution sensible
du sport à destination des personnes en situation de handicap, elle-même corrélée à des transformations sociales
et sociétales substantielles. La mobilisation du droit commun est devenue l’axe principal de l’ensemble des
politiques liées au handicap ».
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Le maillage territorial des fédérations de droit commun plaide en outre en faveur du
modèle inclusif. Leur réseau est sans commune mesure avec celui des deux fédérations
spécifiques : ainsi, la FFH propose-t-
elle une trentaine d’activités au sein d’environ 1
375 clubs,
à comparer aux près de 3800 clubs de la fédération de tennis sur table par exemple.
Nonobstant ses efforts, le maillage territorial de la FFH est insuffisant pour répondre aux
souhaits de pratique sportive des PSH,
avec pour conséquence probable que l’offre de
proximité proposée par les deux fédérations spécifiques contraigne les choix du pratiquant en
situation de handicap.
Pour autant,
comme l’affirme la FFH, il est peu probable que les fédérations
homologues so
ient dotées de structures permettant de traiter systématiquement les vœux des
pratiquants potentiels en situation de handicap. Comme le relève
d’ailleurs
l’ANS, les actions
territoriales en faveur de la pratique sportive de PSH ont été portées par 90 fédérations en
2020, le fait que les deux fédérations spécifiques et les six premières structures nationales les
plus subventionnées (au titre des 10,8
M€ attribué
s aux structures développant des actions en
faveur des PSH) représentent plus de 80
% de l’enveloppe, traduit une implication
encore très
hétérogène des fédérations. Il conviendrait de ce point de vue que les contrats de délégation
passés avec les fédérations par la direction des sports, ainsi que les contrats de
développement et les projets sportifs fédéraux qui les lient à
l’A
NS, renforcent désormais leurs
obligations en matière de développement du parasport.
La réduction du nombre de disciplines déléguées aux deux fédérations spécifiques
pourrait conduire à terme à les cantonner
à un rôle d’expertise et de conseil auprès des
fédérations homologues.
Cette évolution, si elle est jugée pertinente, mériterait d’être clarifiée
et, dans ce cas, accompagnée. Nous constatons toutefois, que sur le plan financier, la FFH a
perdu cinq paradisciplines entre 2017 et 2020, mais que
sa subvention n’a pas
pour autant été
amputée. Entre 2020 et 2021, les financements au titre du haut niveau ont
d’ailleurs
encore
augmenté, passant pour ces deux fédérations de 4,5
M€ à 5,7
M€
et devraient atteindre
6,3
M€ en 2022
. Néanmoins, l
’
ANS passant désormais des "contrats de performance annuels"
avec un fléchage des enveloppes par discipline autorisant l’accompagnement financier des
transferts de délégations, la perte de nouvelles délégations pourrait conduire à une évolution
de ces financements.
Au vu de ces constats, une réflexion gouvernementale concertée avec les acteurs
concernés paraît nécessaire pour préciser le partage des rôles
et les objectifs d’inclusion
assignés aux différentes fédérations, ainsi que leur évolution dans le temps.
2. DES
FÉDÉRATIONS
DÉLÉGATAIRES
QUI
DOIVENT
ÊTRE
MIEUX
ACCOMPAGNÉ
ES PAR L’
ÉTAT
Les contrôles de la Cour ont mis en lumière, au sein des fédérations spécialisées,
des fragilités auxquelles des remèdes, urgents pour certains, doivent être trouvés.
2.1. Une fédération française du sport adapté qui gagnerait à structurer et
professionnaliser son fonctionnement
La Cour constate que le fonctionnement de la FFSA repose majoritairement sur le
bénévolat et l’engagement de ses dirigeants élus
, lesquels assurent non sans difficultés une
gestion directe et désorganisée
qui n’est pas
exempte de risques. Ainsi, apparaît-il nécessaire
que la FFSA formalise la plupart de ses procédures comptables et financières, et prenne, en
particulier, toutes les dispositions pour respecter le code des marchés publics auquel elle est
soumise. De même, la fédération peine à définir une stratégie globale et des objectifs clairs
en matière
informatique, faute d’expertise suffisante en interne
.
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Au plan financier, si
sa situation apparaît plutôt saine, la FFSA
demeure très
dépendante des subventions publiques q
ui représentent jusqu’à 40
% de ses produits
d’exploitation
tandis que la gestion de sa deuxième ressource, les licences, montre des
irrégularités, tant au n
iveau de la fixation du prix qu’à celui
de la collecte et des reversements.
La FFSA doit
se conformer au code du sport s’agiss
ant de la fixation des prix de ses licences,
qui sont aujourd’hui déterminés par les instances déconcentrées alors qu’il appartient à
l’assemblée générale d’une fédération délégataire
, et à elle seule
, d’en
fixer le tarif puis, le cas
échéant, la quote-part qui revient à ses organismes territoriaux déconcentrés. Enfin, le constat
d’importantes créances induites à son bilan
(560
K€ en moyenne annuelle de 2015 à 2020)
illustre les difficultés rencontrées par la fédération à recouvrer le produit des licences sportives
sans, de surcroît, que ces risques de non recouvrement aient fait
l’objet de provisions
comptables.
La FFSA gagnerait donc
, avec l’appui de la tutelle,
à structurer et professionnaliser
davantage ses instances de gouvernance, en précisant les missions de ses membres, en
améliorant l’expertise en matière de sp
ort handicap, et en renforçant ses compétences
administratives et financières.
2.2. La situation financière préoccupante de la Fédération française handisport
Lors
de l’instruction de la Cour, la FFH et ses équipes sont
apparues mobilisées dans
l’accomplissement de leurs missions au service de l’insertion sportive des
PSH
, s’agissant
aussi bien du développement de la pratique que de la haute performance, attestée par les
bons résultats de la France lors des récents Jeux paralympiques de Tokyo.
La situation financière de la FFH demeure cependant très préoccupante aux yeux de
la Cour, pour trois raisons :
a°) l
’accumulation de déficits depuis 2014, trois fois plus importants que les résult
ats
affichés, évalués par la Cour à 2,8
M€
en cumulé sur la période sous revue allant de 2014 à
2020.
Ces mauvais résultats proviennent d’abord d’une exploitation très déficitaire
, alors
même
que la FFH a bénéficié dans le même temps d’importantes subventions publiques (plus
de 4
M€ en moyenne annuelle
)
8
.
b°) des passifs avérés ou potentiels, à ce jour non enregistrés dans ses comptes,
pour près de 2
M€, liés en
particulier à un litige avec la Ville de Paris ayant conduit la FFH à
une sous-estimation délibérée et infondée de sa dette locative au titre du bail emphytéotique
administratif liant ces deux entités.
c°) la mise en redressement judiciaire, en juillet 2021, de sa filiale, la Résidence
Internationale de Paris (RIP) dont elle est l’actionnaire unique, situation dont les conséquences
potentielles au plan financier constituent une réelle menace pour la Fédération elle-même,
sans préjudice du fait, y compris dans la perspective des Jeux paralympiques de 2024, que
cette résidence est l’une des rares structures hôtelières en capacité d’accueillir des sportifs en
situation de handicap.
En conséquence, la Cour considère que les comptes de la FFH sur la période
sous-revue ne traduisent pas une image fidèle de la situation financière et des résultats de la
Fédération
, en contradiction notamment avec l’obligation de «
gestion transparente » fixée à
l’article R.
131-3 du code du sport
9
. Elle observe de surcroî
t que la direction des sports n’avait
pas connaissance de l’ampleur des difficultés financières de la FFH
, ce qui conduit la juridiction
à rappeler les obligations de la tutelle dans le contrôle et la surveillance des fédérations
sportives délégataires.
8
Avec même une augmentation sensible en 2019 puis 2020, années préolympiques, même si, selon la FFH, cette
augmentation des dotations étatiques s’est aussi traduite par des transferts de charges accrus, ce qu’a confirmé la
direction des sports.
9
Article R131-3 - Code du sport - Légifrance (legifrance.gouv.fr)
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En tout état de cause
, en l’état actu
el de ses investigations et à défaut des mesures
correctrices rapide
s qu’elle appelle de ses vœux, la Cour considère que ne peut être écarté
pour la FFH le risque de se trouver en cessation de paiements dans un futur proche et, en tout
cas, d’ici les Jeux de Paris 2024.
La Cour formule donc les recommandations suivantes :
Recommandation n° 1
: p
rocéder à l’évaluation de l’intégration du parasport dans les
fédérations homologues qui en ont reçu délégation depuis 2016 ;
Recommandation n° 2
: préciser le partage des rôles entre fédérations spécifiques et
fédérations homologues en vue de développer la pratique sportive des personnes en situation
de handicap conformément à l’objectif d’
inclusion affiché dans la stratégie nationale sport et
handicaps ;
Recommandation n° 3
: r
enforcer l’appui administratif et juridique de l’
État à la FFSA ;
Recommandation n° 4
: examiner en concertation avec elle, les voies et moyens
pour l’
État
de remédier à la crise financière que connaît la FFH, liée à la Résidence internationale.
Je vous serais obligé de me faire connaître, dans le délai de deux mois prévu à l’article
L. 143-4 du code des juridictions financières, la réponse, sous votre signature, que vous aurez
donnée à la présente communication
10
.
Je
vous rappelle qu’en application des dispositions du même code
:
•
deux mois après son envoi, le présent référé sera transmis aux commissions des finances
et, dans leur domaine de compétence, aux autres commissions permanentes de
l’Assemblée nationale et du
Sénat. Il sera accompagné de votre réponse si elle est
parvenue à la Cour dans ce délai. À défaut, votre réponse leur sera transmise dès sa
réception par la Cour (article L. 143-4) ;
•
dans le respect des secrets protégés par la loi, la Cour pourra mettre en ligne sur son site
internet le présent référé, accompagné de votre réponse (article L. 143-1) ;
•
l’article L.
143-9 prévoit que, en tant que destinataire du présent référé, vous fournissiez
à la Cour un compte rendu des suites données à ses observations, en vue de leur
présentation dans son rapport public annuel. Ce compte rendu doit être adressé à la Cour
selon les modalités de la procédure de suivi annuel coordonné convenue entre elle et
votre administration.
Signé le Premier président
Pierre Moscovici
10
La Cour vous remercie de lui faire parvenir votre réponse, sous forme dématérialisée, via
Correspondance JF
(
à l’adresse électronique suivante
:
greffepresidence@ccomptes.fr
(
cf
. arrêté du 8 septembre 2015 modifié portant application du décret n° 2015-146 du 10 février 2015 relatif à la
dématérialisation des échanges avec les juridictions financières).