15, rue d'Escures
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BP 2425
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45032 ORLÉANS CEDEX 1
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T
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F
+33 2 77 41 05 91
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Site internet
www.ccomptes.fr
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec
les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 11 août 2022.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
ET SA RÉPONSE
Commune de Gien
(Département du Loiret)
Exercices 2015 et suivants
COMMUNE DE GIEN
1
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
...............................................................................................................................
3
RECOMMANDATIONS
...........................................................................................................
4
1
UNE COMMUNE FORTEMENT INTÉGRÉE À SON INTERCOMMUNALITÉ
............
5
1.1
Une commune qui fait face à des difficultés démographiques et économiques
.............
5
1.2
Une forte intégration à son intercommunalité
................................................................
6
1.2.1
De nombreux transferts de compétences à l’intercommunalité
........................................
6
1.2.2 Des relations financières précisées dans le pacte financier et fiscal de solidarité
............
8
1.2.3 Une forte intégration des effectifs permise par des mutualisations et des transferts
de services
.........................................................................................................................
8
1.3
La gouvernance de la commune enrichie par des instances de démocratie
participative
...................................................................................................................
10
1.3.1 Le règlement intérieur du conseil municipal gagnerait à être précisée
...........................
10
1.3.2 Le maire bénéficie de larges attributions déléguées en partie à ses adjoints
..................
10
1.3.3 Des délégations de signature aux services à sécuriser juridiquement
.............................
11
1.3.4 Une instance de démocratie participative : le conseil municipal des jeunes
..................
11
1.3.5 Une instance de consultation citoyenne : le conseil économique, social et
environnemental local
.....................................................................................................
12
2
UNE FIABILITÉ DES COMPTES À AMÉLIORER
.........................................................
13
2.1
Une information budgétaire et financière à compléter
..................................................
13
2.1.1
Une qualité satisfaisante de l’information mise à disposition dans le cadre des
débats d’orientations budgétaires
....................................................................................
13
2.1.2 Une information mise à disposition dans le cadre des comptes administratifs
lacunaire
..........................................................................................................................
14
2.1.3 Une information financière donnée aux citoyens encore incomplète
.............................
14
2.2
Une sincérité des comptes à parfaire
............................................................................
15
2.2.1 Des prévisions budgétaires satisfaisantes
.......................................................................
15
2.2.2 La sincérité des restes à réaliser
......................................................................................
15
2.2.3
Un rattachement des charges et des produits à l’exercice insuffisant
.............................
17
2.2.4
L’état de la dette de la collectivité
..................................................................................
19
2.2.5 Les amortissements
.........................................................................................................
19
2.2.6 Un i
nventaire et un état de l’actif à fiabiliser
..................................................................
19
2.2.7 Une immobilisation financière non justifiée
...................................................................
20
3.1
Une situation financière en amélioration
......................................................................
22
3.2
Une intégration intercommunale qui affecte les produits et les charges de
fonctionnement
.............................................................................................................
24
3.2.1 Une attribution de compensation et des dotations en baisse, mais des marges
fiscales préservées
..........................................................................................................
24
3.2.2 Des charges de gestion courante qui diminuent notamment du fait des transferts de
personnels
.......................................................................................................................
26
3.3
Le niveau réduit des ressources et charges d’investissement
.......................................
29
3.3.1
Des dépenses d’investissement peu élevées
...................................................................
29
3.3.2
Des recettes d’investissement limitées
...........................................................................
30
3.3.3 Une gestion pluriannuelle des investissements à consolider
..........................................
31
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
2
3.4
La situation financière des budgets annexes
.................................................................
32
3.5
Les conséquences financières limitées de la crise sanitaire
..........................................
32
4
UN CONTRÔLE INTERNE ET UNE MAÎTRISE DES RISQUES À RENFORCER
.....
34
4.1
Un enjeu important
.......................................................................................................
34
4.2
L’identification et la prévention des risques financiers
................................................
35
4.2.1 Une procédure comptable et financière à renforcer
........................................................
35
4.2.2
Des risques financiers liés aux garanties d’emprunt maitrisés
.......................................
35
4.3
L’identification et la prévention des risques déontologiques
.......................................
37
4.3.1 Un risque relatif aux agents publics : le régime des avantages en nature
.......................
37
4.3.2 Des risques relatifs aux élus
...........................................................................................
37
4.4
L’identification et la prévention des risques liés à la relation aux tiers
........................
40
4.4.1 Des risques relatifs aux associations
...............................................................................
40
4.4.2 Un risque relatif aux entreprises : la procédure de commande publique
........................
42
4.4.3 Un risque relatif aux citoyens
: les règles concernant la collecte et l’exploitation
des données personnelles
................................................................................................
43
ANNEXES
...............................................................................................................................
45
COMMUNE DE GIEN
3
SYNTHÈSE
La commune de Gien, située dans le Loiret, compte 13 566 habitants en 2019. Elle
connaît, depuis deux décennies, une désindustrialisation de son tissu économique et une déprise
démographique importante. Elle est également le siège de la communauté des communes
giennoises dont elle est la commune-centre. La communauté de communes regroupe onze
communes. Le maire de Gien est également le
président de l’intercommunalité.
Une commune fortement intégrée à son intercommunalité
Depuis 2015, une forte intégration intercommunale est constatée. De nombreuses
compétences ont été transférées au groupement, tandis que la commune et l’intercommunalit
é
mettaient en place de nombreux services communs, dont les conventions fixant les règles de
constitution gagneraient, cependant, à être précisées. Entre 2014 et 2015, les effectifs de la ville
ont ainsi baissé de 48 %.
Une situation financière qui s’améli
ore
Cette stratégie d’intégration poussée a eu
une incidence bénéfique sur la situation
financière de la commune. Celle-ci
s’améliore grâce à une diminution importante de ses charges
de gestion. La baisse des charges courantes associée à une stratégie de désendettement lui
permet de renforcer sa
capacité d’autofinancement
, particulièrement faible en début de période.
Un relèvement du niveau des investissements qui rend nécessaire une
actualisation du plan pluriannuel
Les dépenses d’investissement ont été,
entre 2015 et 2020, peu élevées en raison des
transferts à l’intercommunalité de
certaines compétences comme la voirie ou de certains
équipements. L
’absence de projets importants
a également œuvré en ce sens
. Dans la
perspective d’un futur relèvement du niveau d’investissement et au vu des projets annoncés
,
notamment dans le cadre de la réhabilitation du centre-ville, une actualisation du plan
pluriannuel des investissements pourrait être réalisée.
La fiabilité des comptes peut être renforcée
Certaines pra
tiques comptables mises en œuvre par la collectivité apparaissent
perfectibles comme notamment le
rattachement des produits et des charges à l’exercice
ou le
suivi et l’actualisation
des informations relatives au patrimoine communal.
Une gestion des risques à parfaire
La commune est invitée à renforcer son dispositif de contrôle interne et de maitrise des
risques, notamment dans ses relations avec les associations. En absence d’outils ou de moyens
dédiés, la collectivité doit veiller à une application rigoureuse des procédures en vigueur. Un
meilleur suivi financier des structures subventionnées et une clarification des nombreux
avantages en nature accordés aux associations sont également recommandés par la chambre.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
4
RECOMMANDATIONS
Recommandation n°
1
:
Généraliser l’ut
ilisation des autorisations de programme et crédits de
paiement (AP/CP) pour suivre les opérations d’investissement de la collectivité
(page n° 17).
Recommandation n°
2
: Rattacher les produits et les charges à
l’exercice
(page n° 18).
Recommandation n°
3
:
Procéder à l’actualisation de l’inventaire de la collectivité afin de
fiabiliser la valeur nette comptable de l’actif communal
(page n° 20).
Recommandation n°
4
: Procéder à la fiabilisation des immobilisations financières (chapitre
27) de la collectivité (page n° 21).
Recommandation n°
5
:
Valoriser l’ensemble des avantages en nature accordés aux
associations (page n° 41).
COMMUNE DE GIEN
5
1
UNE COMMUNE FORTEMENT INTÉGRÉE À SON
INTERCOMMUNALITÉ
1.1
Une commune qui fait face à des difficultés démographiques et
économiques
La commune de Gien se situe au sud-est du Loiret, à proximité des départements de
l’Yonne, du Cher et de la Nièvre. La ville, qui s’étend sur 67,8 km², est dominée par un château
Renaissance, propriété du département du Loiret.
Après avoir connu une période prospère et un fort dynamisme démographique entre les
années 1960 et 1990 (+ 6 000 habitants), les deux dernières décennies ont, au contraire, été
caractérisées par la montée croissante de difficultés pour la commune : baisse de la population,
vieillissement démographique, perte d’attractivité économique.
La population légale de la commune s’élève en 2019 à 13
566 habitants, soit une baisse
de 7 % par rapport à 2013. Depuis 2008, la commune a perdu 1 771 habitants, soit 11,5 % de
sa population, alors que la population du département du Loiret augmente chaque année de
0,4 % en moyenne durant cette période.
Le territo
ire de la commune pâtit également d’un vieillissement démographique. La part
des personnes de plus de 60 ans étant passée de 24,4 % en 2007 à 28,2 % en 2017 (25,5 % pour
le Loiret).
Évolution démographique régionale entre 2013 et 2019
Source : INSEE Flash Centre-Val de Loire n° 48, décembre 2021 (couleur chaude : augmentation de la
population ; couleur froide : baisse de la population)
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
6
La commune accueille plusieurs industries, notamment relatives à la cosmétique. Elle
tire profit de la proximité des centrales nucléaires de Dampierre-en-Burly
1
et de Belleville-sur-
Loire qui, dans le passé, ont contribué à son dynamisme. Enfin, la commune possède une
faïencerie historique importante. La part de l’économie résidentielle est également
significative.
En 2017, 32,7 % de la population étaient retraités, 16,8 % ouvriers et 12,4 % employés.
Le taux de chômage a fortement progressé depuis dix ans, passant de 12,8 % en 2007 à
19,1 % en 2017 (13,1
% dans le Loiret), sous l’effet notamment d’une certaine
désindustrialisation. Le taux de pauvreté (23 %) est également supérieur de dix points à la
moyenne régionale.
Gien a particulièrement souffert de la seconde guerre mondiale ; plus de 81 % du parc
de résidences principales a été construit après 1946. Cet habitat est désormais vieillissant voire
délaissé. La revitalisation urbaine est ainsi un enjeu majeur et un axe prépondérant de l’action
des collectivités giennoises, tant pour redynamiser le centre-ville que pour rénover deux
quartiers prioritaires : Montoires et les Champs de la ville.
La collectivité, siège de la communauté de communes giennoises, fait partie du canton
de Gien et de l’arrondissement de
Montargis. Elle comprend depuis 1972, en application de loi
Marcelin du 16 juillet 1971, une commune associée - Arrabloy -, qui dispose
d’un maire délégué
et d’une mairie annexe mais non du statut de collectivité territoriale de plein exercice
.
Le 27 mai 2020, M. Francis Cammal est élu maire de Gien. Il devient aussi président de
la communauté des communes Giennoises (CDCG). Il était auparavant premier adjoint au maire
de Gien. Il succède ainsi à M. Christian Bouleau, maire de Gien entre 2014 et 2020, également
président de la CDCG depuis 2008.
1.2
Une forte intégration à son intercommunalité
La commune est membre de la communauté des communes giennoises (CDCG), qui
comprend onze communes membres pour un total de 25 131 habitants. La commune de Gien
rassemble ainsi 54 % de la population intercommunale.
1.2.1
De nombreux transferts de compétences à l’intercommunalité
La CDCG appa
raît comme une intercommunalité particulièrement intégrée puisqu’elle
exerce un total de 32 compétences. La commune de Gien conserve les compétences relatives à
la citoyenneté, les affaires scolaires, la police municipale et une partie de la politique sportive
et culturelle (équipements culturels et gestion du stade municipal principalement).
1
La centrale représente 291 emplois habitant à Gien, soit 6,4 % de la population active de la commune
(INSEE Analyses n° 65, novembre 2020).
COMMUNE DE GIEN
7
Répartition des principales compétences exercées par la commune et
l’intercommunalité
Source : Chambre régionale des comptes Centre-Val de Loire (en orange, compétences exercées par la commune,
en bleu
compétences exercées par l’
intercommunalité)
Depuis 2015, des transferts de compétences ont eu lieu de la commune vers son
intercommunalité :
-
en 2015, les compétences petite enfance, bâtiments sportifs (couverts), les centres de loisirs
(ALSH) et la voirie hors chemins ruraux, qui représente un linéaire total de 275 km;
-
en 2016, la compétence aéroportuaire
2
;
-
en 2016, l’octroi de subvention aux entreprises ayant pour objet l’exploitation de salles de
spectacles cinématographiques ;
-
en 2017, la gestion de la fourrière animale ;
-
enfin, en 2021, la compétence mobilité.
2
Participation au syndicat mixte pour l’aménagement et l’exploitation de l’aérodrome de Gien
-Briare-
Chatillon.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
8
1.2.2
Des relations financières précisées dans le pacte financier et fiscal de solidarité
Dans la mesure où la CDCG est signataire d’un contrat de ville, tout com
me la commune
de Gien, elle doit élaborer un pacte financier et fiscal de solidarité
3
, visant à réduire les
disparités de charges et de recettes entre communes membres. La CDCG a adopté son pacte le
13 décembre 2016.
Le pacte revient sur les transferts de compétences et les mutualisations de services ou
d’achats. Le pacte
précise également la répartition des contributions au fonds de péréquation
intercommunal et communal (FPIC) du bloc communal. La contribution de la commune de
Gien, sur la période 2012 à 2016, représente 40,5
% de l’ensemble.
1.2.3
Une forte intégration des effectifs permise par des mutualisations et des
transferts de services
Entre 2014 et 2015, les effectifs de la commune ont diminué, alors que ceux du
groupement ont augmenté. L’effectif globa
l de la commune de Gien et de son EPCI a diminué
de façon significative de 12 % entre 2014 et 2020.
Évolution des effectifs communaux et intercommunaux (au 31/12)
En ETP
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
CDCG
61
193
189
190
195
191
189
Ville de Gien
312
162
149
144
130
134
137
Total
373
355
338
334
325
325
326
Source : Collectivité
Cette forte intégration transparaît à la lecture du coefficient d’intégration fiscale (CIF)
qui progresse très sensiblement entre 2015 et 2020. En effet, l’importance des m
utualisations à
la CDCG conduit mécaniquement à la majoration du CIF.
3
Article 12 de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine.
COMMUNE DE GIEN
9
Évolution du coefficient d’intégration entre 2015 et 2020
2015
2020
Fiscalité levée par l’EPCI
9,6 M€
9,7 M€
Part de la fiscalité conservée par l’EPCI
27 %
33 %
Coefficient d’intégration fiscale de l’EPCI
4
0,38
0,49
Coefficient d’intégration fiscale moyen de la catégorie
0,35
NC.
Source : Chambre régionale des comptes, fiches DGF communauté de communes giennoises
Cette évolution résulte tout d’abord des transferts de compétences à l’EPCI. La seule
année 2015 a vu le transfert de 59,56 équivalents temps plein (ETP)
de la ville à l’EPCI
en
provenance de trois services différents (23 ETP pour la petite enfance, 15,56 ETP issus de la
voierie et 21 ETP pour le service sport). Au total sur la période 2015 à 2021, ce sont 64,56 ETP
qui ont été transférés de la commune à l’EPCI à la faveur des différentes prises de compétences
de l’échelon intercommunal.
Évolution des emplois transférés à l’intercommunalité entre 2015 et 2021
Année
ETP
Service concerné
2015
23
Service petite enfance
15,56
Service voierie
21
Service des sports
Total 2015
59,56
2016
2
Service tourisme
2021
2
Service de transport
Total 2015 à 2021
64,56
Source : Collectivité
Par ailleurs, les collectivités giennoises se sont engagées dans la constitution de services
communs. Plusieurs évaluations du schéma de mutualisation de services de la CDCG ont été
produites.
Le schéma initial de 2015 fixe comme objectifs la constitution de services ressources
communs avec la ville de Gien, la poursuite de la mutualisation de la direction générale avec la
ville, une réflexion sur la mutualisation des services techniques et une remise à plat des mises
à disposition. La commune de Gien est particulièrement concernée par la mutualisation des
services dans la mesure où elle constituait, en 2014, 75 % des effectifs communaux du territoire
de la CDCG. En 2015, près de 66 agents communaux ont rejoint les services communs. La
4
Plus les communes ont transféré de fiscalité et de compétences à leur organisme de regroupement, plus
le CIF est proche de 1.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
10
mutualisation s’est poursuivie avec en 2016 les services informa
tique, communication et
l’office de tourisme puis, en 2018, les archives. Au 1
er
janvier 2019, la commune partageait
avec son EPCI, 20 services en commun.
Une clef de répartition, distincte par service, fixe les quotités de temps de travail au
profit du groupement ou de la collectivité territoriale. Le choix fait est majoritairement celui
d’une mutualisation descendante (les agents sont transférés à l’EPCI puis mis à disposition des
communes). Les évaluations du schéma de mutualisation n’indiquent toutefois
pas le nombre
d’ETP transférés, mais se contentent
de
rappeler l’état des effectifs de la commune et de la
CDCG à la fin de chaque exercice.
La constitution de services communs a donné lieu à quatre conventions de constitution
de service et de mise à disposition de locaux et de services. Cependant, la convention de service
commun en vigueur ne répond pas exactement aux exigences de l’article L. 5211
-4-2 du CGCT,
puisqu’elle ne précise pas le nombre d’agents transférés par la commune ou les annexes
obligato
ires (fiches d’impact, accord). La chambre
invite la commune à la compléter.
1.3
La gouvernance de la commune enrichie par des instances de
démocratie participative
1.3.1
Le règlement intérieur du conseil municipal gagnerait à être précisée
L’article L.
2121-7 du CGCT prévoit que le conseil municipal se réunit au moins une
fois par trimestre. En 2019, le conseil municipal s’est réuni sept fois. En 2020, il s’est réuni six
fois, mais aucune réunion n’a eu lieu entre décembre 2019 et mai 2020, période cependant
marquée par les élections municipales et le début de la crise sanitaire.
Aux termes de l’article L. 2121
-8 du CGCT, le conseil municipal doit établir un
règlement intérieur dans les six mois suivants son installation, ce qui a été réalisé dans les délais
prévus à Gien lors de la séance du 30 septembre 2020. Si les dispositions obligatoires sont bien
précisées dans le règlement intérieur (questions orales, expression de la minorité, débat
d’orientations budgétaires, etc.), il ne précise pas certaines informations
qui pourraient être
utiles, comme la périodicité des réunions du conseil ou les modalités de convocation et
d’établissement de l’ordre du jour. Ce document pourrait être utilement complété en ce sens.
1.3.2
Le maire bénéficie de larges attributions déléguées en partie à ses adjoints
L’exécutif de la commune est composé du maire et de neuf adjoints au maire, ce qui est
l’effectif maximum prévu par les dispositions légales.
Par ailleurs, M. Greuin a été élu maire délégué
de la commune associée d’Arrabloy. Il
est
chargé de l’exécution des lois et règlements sur le territoire de la commune associée et
dispose d’un pouvoir consultatif sur certaines décisions (comme par exemple l’acquisition ou
l’aliénation d’immeubles
sur
le territoire d’Arrabloy).
COMMUNE DE GIEN
11
Le conseil munici
pal a attribué de larges délégations d’attribution de compétences et de
signature au maire. Des arrêtés de délégation de fonctions et de signature ont été publiés au
bénéfice des adjoints et des conseillers municipaux.
L’organisation et le fonctionnement de l’exécutif local n’appelle pas de remarques de la
chambre.
1.3.3
Des délégations de signature aux services à sécuriser juridiquement
Les services municipaux et intercommunaux sont organisés en huit pôles placés sous la
responsabilité de deux directeurs, d’un directeur général adjoint (DGA) et d’un directeur
général des services (DGS). Enfin, une directrice de cabinet est rattachée directement au maire.
L’organigramme de la collectivité est commun à la ville et
au groupement, en raison de
la forte imbrication des services entre les deux administrations publiques locales.
Certains agents territoriaux (DGS, DGA, directeur des services techniques, responsables
de service) peuvent bénéficier d’une délégation de signature de la part du maire, dans le
périmètre des compétences qui lui sont attribuées par la loi et le conseil municipal. Pour la
période 2017 à 2020, la commune a communiqué les différents arrêtés de délégation de
signature qui ont été adoptés au bénéfice du DGS ou des DGA.
La chambre relève le contenu le caractère très général des délégations de signature : les
arrêtés prévoient ainsi
l’habilitation du DGS
«
à signer l’ensemble des actes à caractère
administratif et financier afin d’assurer le bon fonctionnement des services
». Or, il est rappelé
que le contenu de la délégation doit être précis et explicite. Le juge administratif a ainsi
considéré qu’une délégation à un adjoint pour
« signer toutes pièces nécessaires à une bonne
administration des intérêts de la ville »
5
ne définissait pas suffisamment les limites de la
délégation et s’avérait illégale. Les délégations relatives aux DGA utilisent la même
formulation, mais en restreignant le périmètre aux seuls services sous sa responsabilité.
Depuis le renouvellement du conseil municipal en mai 2020, plus aucun agent ne
dispose de délégation de signature contrairement à la situation antérieure. Ainsi les actuels DGS
et directrice de cabinet
n’en dispose
nt pas, même si une réflexion
relative à l’octroi d’une
telle
délégation est en cours. Cette situation est peu fréquente au sein du secteur public local.
La chambre invite la commune à sécuriser juridiquement la formulation de ses
délégations de signature, si elle souhaite, dans un avenir proche, recourir à nouveau à cette
modalité d’organisation
au bénéfice de ses agents.
1.3.4
Une instance de démocratie participative : le conseil municipal des jeunes
La commune de Gien a décidé, par une délibération en date du 30 septembre 2020, de
mettre en place un conseil municipal des jeunes.
5
CE, Commune de Conflans-Sainte-Honorine, n°152572, 18 février 1998.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
12
Cette instance, composée de trente-trois collégiens de classes de cinquième et de
quatrième, dispose de son propre règlement intérieur. En 2021, le conseil municipal des jeunes
s’est réuni à deux reprises, en
janvier 2021 et en juin 2021, abordant notamment des
propositions faites par les jeunes dans le champ de la politique sportive.
Cette instance vise à sensibiliser les jeunes giennois au fonctionnement de la démocratie
locale et de l’action publique. Elle est également, selon les propos du maire,
« une instance de
concertation et de proposition » qui est intégrée au processus de décision communale pour les
sujets concernant la jeunesse.
1.3.5
Une instance de consultation citoyenne : le conseil économique, social et
environnemental local
Le conseil municipal peut créer des comités consultatifs sur tout problème d'intérêt
communal, qui peuvent être consultés par le maire et transmettre des propositions.
L
a commune de Gien s’est doté
e en 2014
d’un conseil économique, social
et
environnement local (CESEL). Il est constitué de 31 membres répartis dans trois commissions :
une première à compétence économique, une seconde à compétence sociale et la dernière
disposant d’une expertise dans le champ environnemental. Cette instance a permis d’apporter
sa contribution sur des sujets tels que le renforcement de l'attractivité de la ville par un
traitement qualitatif des entrées de ville et la maîtrise de l'affichage. La commune étant engagée
dans des projets urbanistiques d’ampleur (réhabilitation du cœur de ville, rénovation urbaine),
la mobilisation de cette instance semblait pertinente.
Le CESEL a toutefois cessé de fonctionner
dès la fin de l’année 2019. L’exécutif
local
issu des élections municipales de 2020
n’a
pas souhaité « réactiver » cette instance et a fait le
choix de se tourner vers d’autre
s mécanismes afin de favoriser la démocratie participative
(réunions de quartier, conseil de développement au sein de la communauté des communes
giennoises).
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La collectivité, commune-centre de son intercommunalité, connait depuis 2015 une forte
intégration de ses services et de ses équipements avec la communauté des communes
giennoises. De ce
fait, les compétences exercées par l’échelon communal sont de plus en plus
limitées.
Le renouvellement du conseil municipal en 2020 n’a pas
remis en question cette
stratégie en faveur d’une intégration fonctionnelle poussée.
Aussi, le contenu de certains
documents, comme les conventions de services communs, pourrait être utilement complété.
COMMUNE DE GIEN
13
2
UNE FIABILITÉ DES COMPTES À AMÉLIORER
L’examen de la
fiabilité des informations reproduites dans les comptes
d’une entité
publique
constitue un préalable à l’analyse financière
de celle-ci. Il importe, en effet, de
s’assurer de la qualité de l’information financière, de l
a fiabilité des comptes
afin d’être en
capacité d’accorder crédit à ces mêmes informations financières et budgétaires.
La commune a adopté un règlement budgétaire et financier (RBF), préalablement à son
passage, au 1
er
janvier 2022
, de l’instruction comptable M14 à l’instruction M57.
2.1
Une information budgétaire et financière à compléter
2.1.1
Une qualité satisfaisante
de l’information mise à disposition dans le cadre d
es
débats d’orientation
s budgétaires
S
elon l’article L.
2312-1 du CGCT, le rapport
d’orientatio
ns budgétaires (ROB)
permettant le débat d’orientation
s budgétaires (DOB), pour les communes de plus de
10 000 habitants, doit contenir des informations sur « les orientations budgétaires de la
collectivité, ses engagements pluriannuels envisagés ainsi que sur la structure et la gestion de
sa dette (…), une évolution prévisionnelle des dépenses de personnel, des rémunérations et des
avantages en nature ».
Au titre de l’exercice 2021, les documents relatifs au DOB et les délibérations afférentes
ont été produits par la collectivité. Le ROB 2021, examiné par la chambre, a été présenté au
conseil communal du 16 décembre 2020, et a permis au maire de soumettre ses différentes
orientations à son assemblée délibérante.
Il comportait une introduction relative à la conjoncture économique mondiale et
nationale replacée dans le cadre de la crise sanitaire. L
’impact de cette crise sur les finances des
collectivités locales a également été abordé par le rapport.
Le ROB contenait une analyse rétrospective partielle concernant la période 2015 à 2019
avec des indications relatives à l’évolution de la fiscalité, de l’épargne brute et de la dette
notamment. Concernant les prévisions de
l’exercice budgétaire 2021, les principales évolutions
des recettes et des dépenses des sec
tions de fonctionnement et d’investissement ont été
présentées et mises en perspective au regard du contexte particulier de la collectivité. Les
prévisions budgétaires pour 2021 sont comparées aux données du budget primitif 2020.
La commune a réalisé l’ef
fort de présenter une ébauche de prospectives pour ses
investissements et leurs financements jusqu’à l’exercice 2026, même si ce document doit
encore être complété (voir 3.3.3). Ainsi, près de 18,3
M€ sont prévus pour des projets nouveaux,
financés en partie par 5,5
M€ de dette.
Toutefois, l
’évolution prévisionnelle des dépenses de personnel
, des rémunérations et
des avantages en nature,
dont l’analyse est prévue par
1e CGCT,
n’est pas présente au ROB.
Ce dernier contient néanmoins des éléments sur le schéma de mutualisation des services avec
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
14
la communauté de communes pour la période 2014-2019, la pyramide des âges ou encore la
structure du personnel.
Un effort, en termes d’analyse prospective pluriannuelle pourrait
ainsi être entrepris à
l’avenir afin de dépasser le seul horizon financier de l’exercice concerné s’agissant notamment
des charges de personnel, premier poste de dépense de la section de fonctionnement.
2.1.2
Une information mise à disposition dans le cadre des comptes administratifs
lacunaire
En complément des données financières et budgétaires portés à la connaissance des élus
et du public à lors du DOB et de l’examen du ROB, une information financière rétrospective,
doit également être mis à la disposition du public par la publication des comptes administratifs
de la collectivité, après leur approbation par le conseil municipal.
Selon l’instruction comptable M14, la maquette de présentation de ces comptes
administratifs est codifiée et doit permettre d’identifier un certain nombre de jeux de données
normées. Toutefois, la chambre constate à plusieurs occasions l’incomplétude ou l’inexactitude
des informations reproduites dans ces comptes administratifs et surtout dans leurs annexes :
-
les annexes IV-B1.7 relatives aux subventions versées aux tiers des comptes administratifs
2019 et 2020 sont incomplètes (cf. chapitre 4.2.2 et 4.4 de ce rapport) ;
-
les annexes IV-
B1.2 concernant le calcul du ratio prudentiel de l’article L.
2252-1 du
CGCT des comptes administratifs 2016, 2017, 2018 et 2019 sont incomplètes et erronées;
-
le tableau de la pièce II.A3 concernant le montant des restes à réaliser en recette
d’investissement du compte administratif 2019 ne concorde pas avec l’état des restes à
réaliser attesté par le comptable ;
-
l’annexe IV C1.1 relative à l’état
des personnels apparaît incohérente pour les comptes
administratifs des années 2017 à 2020 avec les données issues des schémas de
mutualisation des services et des rapports d’orientation
s budgétaires
6
.
La commune est invitée à la vigilance sur la complétu
de et l’exactitude de ses comptes
administratifs et des états annexés à ceux-ci.
2.1.3
Une information financière donnée aux citoyens encore incomplète
L’article L.
2313-1 du CGCT prévoit que la collectivité met en ligne sur son site internet
les rapports d’orie
ntations budgétaires
ainsi qu’une synthèse des budgets primitifs et des
comptes administratifs qui la concerne.
Au 27 septembre 2021, il a été vérifié si le site internet de la commune présentait ces
documents. Seul le ROB 2021 de la communauté des communes, à laquelle appartient Gien, a
6
Ainsi par exemple entre les exercices 2017 et 2018, on peut lire dans les annexes des comptes
administratifs que les effectifs (en ETPT) de la commune augmente de 12,8 unités alors que dans le rapport
d’orientation budgétaire et le schéma de mutualisation des services, ils
diminuent de 14 unités.
COMMUNE DE GIEN
15
été trouvé, les autres informations financières concernant la commune
n’étant pas mises en
ligne.
Toutefois, la collectivité s’est récemment dotée d’un
nouveau site internet, depuis le 15
décembre 2021. À présent, y figure une rubrique « budget », comprenant
, pour l’année 2022,
les budgets primitifs du budget principal et
du budget annexe de l’eau, le rapport d’orientation
s
budgétaires
ainsi qu’une synthèse du budget primitif. Cette synthèse présente en pourcentage
la nature des recettes et des dépenses.
Si ces informations ont le mérite d’être présentées de façon pédagogique, l’absence
d’éléments chiffrés ou d’indications sur les évolutions prévues par rapport à l’exercice
précédent ne permet pas forcément « aux citoyens [de] saisir les enjeux » financiers et
budgétaires de la collectivité, comme le requièrent les dispositions légales.
Enfin, en application de
l’article
précité, la commune doit aussi publier sur son site
internet les documents financiers afférents aux ann
ées antérieures à l’exercice 2022 ainsi qu’une
synthèse de ses différents comptes administratifs. Cette synthèse pourrait s’inspirer des
éléments du magazine municipal distribué à la population qui évoque de façon pédagogique les
enjeux budgétaires.
2.2
Une sincérité des comptes à parfaire
2.2.1
Des prévisions budgétaires satisfaisantes
Les prévisions de recettes et de dépenses de la section de fonctionnement sont
satisfaisantes au regard de l’exécution du budget. La section d’investissement apparaît moins
précise,
en raison des retards d’encaissement des subventions perçues, par la collectivité, dans
le cadre du programme «
Action cœur de ville
».
2.2.2
La sincérité des restes à réaliser
Il convient de s’assurer
de la sincérité des recettes inscrites en restes à réaliser (RAR)
dans la mesure où celles-ci sont notamment susceptibles de générer un équilibre qui ne serait
qu’artificiel
. Les exercices 2018 et 2019 ont été examinés par la chambre.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
16
Restes à réaliser en recettes enregistrés aux comptes administratifs entre 2018 et 2020
En €
2018
2019
2020
Restes à réaliser en recettes d'investissement
321 357
411 990
251 772
Dont subventions d’investissement (13)
321 357
411 990
251 772
Crédits ouverts en recettes réelles d'investissement
4 398 037
6 989 626
4 113 451
Ratio des RAR
7,3 %
5,8 %
6,12 %
Restes à réaliser en recettes de fonctionnement
0
0
0
Crédits ouverts en recettes réelles de fonctionnement
14 411 797
13 258 272
14 720 181
Ratio des RAR
0 %
0 %
0 %
Source : Comptes administratifs (états des restes à réaliser)
Il apparaît une différence entre, d’une part, l’information
reportée au compte
administratif 2019 et au budget supplémentaire 2020, qui indique un montant des RAR au
chapitre 13 de 411
990,97 € et, d’autre part,
l’état des restes à réaliser signé par l’ordonnateur
et le comptable public qui mentionne 442
663,67 € de RAR au titre du même chapitre.
La
collectivité indique que les RAR 2
019 ont fait l’objet de deux évaluations différentes et que
c’est le montant erroné de la première évaluation (celle de 442
663,67 €) qui a été reporté dans
le compte administratif 2019. Le comptable
confirme que les chiffres mentionnés sur l’état des
restes à réaliser (442
663,67 €) sont bien ceux qui ont été admis par la Trésorerie de Gien et que
«
tout autre chiffre ne peut qu’engendrer interrogations multiples, ce qui est fâcheux en termes
de confiance et d’authenticité
».
Sur la période 2018 à 2020, seuls des restes à réaliser en recettes de la section
d’investissement ont été inscrits aux comptes administratifs de la commune. Il s’agissait en
l’occurrence de subventions d’investissement
, notifiées et attribuées par arrêtés à la collectivité,
inscrites au chapitre 13. Les RAR inscrits dans le tableau ci-dessus pour les années 2018 à 2020,
représentent 985 119
€, tandis que les subventions notifiées sur la période atteignent 985
507
€.
Restes à réaliser
en dépenses d’investissement
enregistrés aux comptes administratifs
entre 2018 et 2020
En €
2018
2019
2020
Restes à réaliser en dépenses d'investissement
1 924 512,20
1 244 986,92
1 477 271,35
Crédits ouverts en dépenses réelles d'investissement
6 220 328,37
6 595 440,20
4 043 219,00
Ratio des RAR
30 %
18 %
36 %
Source : Comptes administratifs (états des restes à réaliser)
Les restes à réaliser en dépenses de
la section d’investissement
ont atteint des seuils
importants puisqu’entre 2018 et 2020, le ratio des RAR exprimé par rapport aux dépenses
d’investissement a oscillé entre 18 % et 36 % selon les exercices. Il est possible d’y voir les
conséquences de l’absence de gestion des dépenses d’équipement en
autorisations de
COMMUNE DE GIEN
17
programme et crédits de paiement (AP/CP). Cette situation amène la collectivité à piloter de
manière parfois hasardeuse ses finances. Ainsi, en 2020,
un emprunt de deux millions d’euros
fut sou
scrit en toute fin d’exercice budgétaire par la commune de Gien afin de couvrir le
montant important de ces restes à réaliser qui atteignait
1,4 M€. Toutefois,
depuis 2021, la
collectivité a commencé à suivre certains de ses investissements selon la technique des AP/CP.
Cette thématique a, par ailleurs, été intégrée dans le règlement budgétaire et financier adopté
par la commune fin 2021.
Recommandation n°
1 :
Généraliser l’utilisation des autorisations de programme et
crédits de paiement (AP/CP) pour suivre les opérations d’investissement de la
collectivité.
2.2.3
Un
rattachement des charges et des produits à l’exercice
insuffisant
L’article L. 2342
-2 du CGCT fait ob
ligation à l’ordonnateur de tenir, dans les conditions
fixées par l’arrêté du 26 avril 1996, une comptabilité d’engagement qui doit permettre, en fin
d’exercice, de déterminer le montant des rattachements de charges et de produits. Cette
comptabilité d’engagement vise à faire apparaître dans le résultat d’un exercice donné, les
charges et les produits qui s’y rapportent et ceux
-là seulement. Le respect de cette obligation a
été contrôlé pour les exercices 2018 à 2020.
Pour les exercices 2018 et 2019, la commune de
Gien avait, au 31 décembre de l’année
concernée, des engagements en attente au niveau de sa section d’investissement, en recettes et
en dépenses. Concernant, la section de fonctionnement, les engagements en attente ne
concernaient que les factures non parvenues du compte 408.
Opérations de rattachement (en €)
sur la période 2018 à 2020
Comptes
Intitulé
2018
2019
2020
408
Fournisseurs - factures non parvenues
88 579
163 356
405 778
Chapitre 011
Achats et prestations (mandats émis)
3 332 753
3 094 740
2 546 812
Ratio
2,66 %
5,28 %
15,93 %
4181
Redevables produits non encore facturés
0,00
0,00
23 051
70+71+72
Produits des services et du domaine
stockés et en régie (titres émis)
1 320 814
876 933
977 106
Ratio
0,00%
0,00 %
2,36 %
486
Charges
constatées d’avance
0,00
0,00
0,00
487
Produits constatés d’avance
0,00
0,00
0,00
Source : Comptes de gestion, chambre régionale des comptes
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
18
Si la collectivité a bien mis en place une comptabilité d’engagement, concernant le
respect du principe de l’ann
ualité budgétaire et la pratique des rattachements comptables à
laquelle sont tenues les communes de plus de 3 500 habitants, il apparaît que seuls les comptes
408 et 418 ont été mouvementés (le 408, chaque année et le 418 seulement en 2020)
a contrario
les autres comptes de rattachement et notamment les comptes 486 et 487 font apparaitre des
soldes nuls sur les trois exercices.
Si les règles budgétaires et comptables relatives au fonctionnement de ces comptes sont
précisées dans l’instruction budgétaire e
t comptable M14 applicable aux communes, il sera
rappelé que le compte 408 comprend les charges donnant lieu à rattachement en raison de
prestations effectuées au cours de l’exercice pour lequel les factures ne sont pas parvenues à la
collectivité à la fin de la journée complémentaire. Le principe est le même pour le compte 418,
mais cette fois-ci avec les produits non encore facturés aux redevables.
Il est ici possible de mesurer l’importance des rattachements des charges et des produits
en comparant le solde de ces comptes 408 et 418 au total des chapitres 60, 61 et 62 et 70, 71 et
72.
Le ratio de rattachement au compte 408 oscille, selon les années, entre 2,66 % et
15,93
%, ce qui semble un peu excessif, pour l’exercice 2020, par rapport à la pratique d
es
communes de la strate
7
. Cet écart
s’explique en partie par un rattachement de 151
250,36 €
(rattachement 4222) engendré par une seule facture (retard de facturation du fournisseur d’eau
de la ville).
Les comptes 418, 486 et 487
n’ont pas été mouvementés
en 2018 et 2019.
La chambre a procédé à un contrôle par sondage des comptes 486 et 487 mouvementés
en 2020 sur dix mandats du compte 613 (dédié aux locations) ainsi que sur dix mandats du
compte 6156 (consacré aux dépenses de maintenance) et, enfin, sur dix titres du compte 752
(réservé aux
locations d’immeuble réalisées par la commune) afin de constater d’éventuels
erreurs de rattachement : trois mandats au compte 613 et quatre mandats au compte 6156
auraient dû faire l’objet d’un rattachement au compte 486 au titre des charges constatées
d
’avance (le
s montants
concernés s’élevant
respectivement à 8
120,16 €
et à 7
348,81 €)
; deux
titres au compte 752
auraient dû faire l’objet d’un rattachement au compte 487
relatif aux
produits
constatés d’avance
,
le montant concerné s’élevant à 16
982,58
€.
Au regard de ces constats, la chambre recommande à la commune de recourir au
rattachement des produits et charges à l’exercice comptable concerné. L’élaboration d’un
calendrier des opérations comptables de fin d’exercice favoriserait le respect de cette
obligation.
Recommandation n°
2 : Rattacher les produits et l
es charges à l’exercice
comptable
concerné.
7
Selon, les standards de contrôle rénové des comptes et de la gestion des communes de 10 000 à 50 000
habitants, un taux de rattachement (408/011) compris entre 5 et 10 % indique un taux de rattachement cohérent
avec une période d
’engagement suffisamment proche de la fin de l’exercice pour expliquer l’absence de réception
des factures correspondantes et de leur paiement.
COMMUNE DE GIEN
19
2.2.4
L’état
de la dette de la collectivité
L’état de la dette de la collectivité n’appelle pas d’observations, sous réserve que
l’indice sous
-jacent de deux prêts
8
ne dépasse pas les seuils prévus dans les contrats.
2.2.5
Les amortissements
La commune a bien procédé à l’amortissement de ses actifs en respectant les plans
d’amortissement mis en œuvre jusqu’à la fin de l’année 2021. Toutefois, certains biens restent
immobilisé dan
s l’actif patrimonial alors que ceux
-ci ne sont physiquement plus présents au
sein de la collectivité, notamment des véhicules acquis avant 1989, figuraient toujours dans
l’inventaire de la collectivité alors qu’ils ne font plus partie du parc roulant
de la commune. La
commune reconnait
l’absence d’actualisation de son inventaire.
2.2.6
Un inventaire et un état de l’actif à fiabiliser
L’état de l’actif immobilisé d
e la commune
produit pour l’exercice 2018 n’est
pas
totalement concordant avec les soldes des comptes de classe 2 du compte de gestion de la même
année.
À ce sujet, le comptable explique ces différences par le fait que « des fiches négatives
(dans Hélios) ont été détectées pour le compte 2318 (…) mais que de fait les données les plus
fiables sont celles du compte de gestion. ».
Actif immobilisé au 31/12/2018
En €
Valeur actif brut
Amortissements
VNC
Compte de gestion
120 347 891,74
10 993 792,75
109 354 098,99
État de l’actif
120 317 592,50
10 993 792,75
109 323 799,70
Inventaire
122 807 841,08
15 783 218,18
103 114 494,27
Différe
nce l’inventaire
et
le compte de gestion
2 459 922,34
4 789 425,43
6 239 604,72
Source : É
tat de l’actif 2018
, compte de gestion (actif immobilisé total I), inventaire de la collectivité.
De même, s’agissant de l’inventaire des biens tenu par les services de l’ordonnateur, des
différences assez significatives apparaissent avec la valeur nette comptable des immobilisations
de l’établissement telle que collationnée à partir de l’état de l’actif du comptable public.
8
Prêts cotés E1 dans la charte Gissler
permettant de catégoriser le risque lié à un contrat d’emprunt. Il
s’agit d’une échelle allant de A (contrat le moins risqué) à E (le plus risqué).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
20
Interrogé sur cette différence, la commune a fait valoir que «
l’inventaire communal n’était pas
en cohérence avec l’inventaire du comptable public
». Mais que toutefois, « le passage au
référentiel comptable M57 a permis de commencer les travaux en lien avec la trésorerie de
Gien. L’année 2022 va nous permettre de continue
r et de finaliser ce travail ».
Face au caractère inexact
de l’inventaire,
et aux observations faites au paragraphe
précédent concernant les amortissements, la chambre recommande à la collectivité de
poursuivre activement
l’actualisation de son patrimoine
afin que la véritable valeur vénale de
celui-ci puisse en être connue et vérifiée.
Recommandation n°
3 :
Procéder à l’actualisation de l’inventaire de la collectivité afin
de fiabiliser la valeur nette comptable de l’actif communal.
2.2.7
Une immobilisation financière non justifiée
Il s’agit d’apprécier ici le risque lié à des immobilisations financières sans valeur ou non
remboursables qui seraient,
de facto
, des charges exceptionnelles susceptibles d’obérer la
capacité d’autofinancement de la collectivité.
Participations et im
mobilisations financières (en €) entre 2015 et 2019
Comptes
Intitulé
2015
2016
2017
2018
2019
26
Participations et
créances rattachées à
des participations
500
500
500
500
500
27
Autres immobilisations
financières
306 720
295 720
284 720
284 720
284 720
Total
307 220
296 220
285 220
285 220
285 220
Produits de gestion
17 033 414
14 183 572
13 992 434
14 114 119
14 141 432
Ratio
1,80 %
2,09 %
2,04 %
2,02 %
2,02 %
Source : Comptes de gestion, chambre régionale des comptes Centre-Val de Loire
En oscillant entre 1,80 % et 2,02 %, le ratio des immobilisations financières rapporté au
total des produits de gestion n’est pas susceptible d’entraîner une mauvaise appréciation du
bilan de la collectivité ou un risque de surévaluation de la capacité d’autofina
ncement de celle-
ci.
La commune de Gien ne se trouve donc exposée à aucun risque particulier s’agissant de
ses immobilisations financières. Il sera toutefois noté que la collectivité n’est pas toujours en
mesure de justifier leur nature précise.
Ainsi concernant le montant de 281
969,02 € figurant au compte 276358 des comptes
de gestion 2015 à 2019, la commune ne dispose pas d’information lui permettant de connaître
la nature de ces créances sur « groupements (hors EPCI de rattachement, hors CCAS, etc.) ».
COMMUNE DE GIEN
21
Si le montant des immobilisations financières exprimées en ratio des produits de gestion
ne fait encourir aucun risque à la collectivité, la méconnaissance des immobilisations figurant
au chapitre 27 pose de réels problèmes en termes de fiabilisation des comptes de la commune.
Il est recommandé à la collectivité de fiabiliser les inscriptions à ce chapitre.
Recommandation n°
4 : Procéder à la fiabilisation des immobilisations financières
(chapitre 27) de la collectivité.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La fiabilité des comptes de la commune est perfectible. Ainsi, certaines techniques
comptables ne sont pas utilisées correctement, notamment les rattachements des produits et des
charges à l’exercice ou encore la gestion pluriannuelle des dépenses d’équipement à travers la
technique des AP/CP.
De même, un suivi plus rigoureux de l’actif patrimonial ou une attention
plus grande à la complétude des annexes au comptes administratifs contribueraient à améliorer
la fiabilité des états financiers
et donc l’information des citoyens
.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
22
3
UNE SITUATION FINANCIÈRE EN PROGRÈS MAIS UNE
PRÉVISION DES INVESTISSEMENTS À ACTUALISER
3.1
Une situation financière en amélioration
Sur la période 2015 à 2020, la commune de Gien présente une amélioration de sa
situation financière liée à une réduction du recou
rs à l’emprunt et à
une importante contraction
des charges de gestion. Les charges de personnel diminuent notamment d’un peu plus de
23 %,
passant de 9,3
M€ en 2015 à 7,1
M€ en 2020.
Autofinancement de la commune entre 2015 et 2020
En €
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Var.
annuelle
moyenne
Ressources fiscales propres
(nettes des restitutions)
7 733 592
7 738 818
7 642 988
7 767 766
8 022 894
8 044 100
0,8 %
+ Fiscalité reversée
3 950 955
2 272 468
2 270 729
2 332 091
2 320 082
2 313 548
-10,2 %
= Fiscalité totale (nette)
11 684 548
10 011 286
9 913 717
10 099 857
10 342 976
10 357 648
-2,4 %
+ Ressources
d'exploitation
1 736 095
1 438 836
1 460 252
1 498 184
1 449 785
1 359 537
-4,8 %
+ Ressources
institutionnelles (dotations
et participations)
3 612 772
2 733 450
2 609 557
2 516 077
2 348 672
2 330 593
-8,4 %
= Produits de gestion (A)
17 033 414
14 183 572
13 992 343
14 114 119
14 141 432
14 047 778
-3,8 %
Charges à caractère général
3 955 078
3 320 951
3 239 798
3 421 953
3 442 970
3 152 611
-4,4 %
+ Charges de personnel
9 357 046
7 796 238
7 710 834
7 410 577
7 084 343
7 189 979
-5,1 %
+ Subventions de
fonctionnement
1 118 291
1 076 482
1 058 347
1 106 382
1 148 467
1 159 781
0,7 %
+ Autres charges de
gestion
719 805
250 205
260 299
251 034
292 346
248 323
-19,2 %
= Charges de gestion (B)
15 150 220
12 443 876
12 269 278
12 189 946
11 968 126
11 750 694
-5,0 %
Excédent brut de
fonctionnement (A-B)
1 883 195
1 739 696
1 723 065
1 924 173
2 173 306
2 297 084
4,1 %
en % des produits de
gestion
11,1 %
12,3 %
12,3 %
13,6 %
15,4 %
16,4 %
+/- Résultat financier
-364 285
-330 274
-298 887
-268 821
-245 684
-220 703
-9,5 %
+/- Autres produits et
charges excep. réels
21 784
38 095
271 729
75 024
33 699
20 432
-1,3 %
= CAF brute
1 540 693
1 447 517
1 695 908
1 730 375
1 950 815
2 096 813
6,4 %
en % des produits de
gestion
9,0 %
10,2 %
12,1 %
12,3 %
13,8 %
14,9 %
Source : Chambre régionale des comptes Centre-Val de Loire
Toutefois, cette amélioration globale des paramètres financiers de la commune ne lui
permet pas d’obtenir une capacité d’autofinancement nette satisfaisante, celle
-ci étant
quasiment nulle en 2016 et, en 2020, encore en retrait de 30 % par rapport à la moyenne de la
strate à laquelle appartient la commune
9
.
9
Strate des communes de 10 000 à 20 000 habitants appartenant à un groupement fiscalisé.
COMMUNE DE GIEN
23
La faiblesse de
l’autofinancement, le recours modéré à l’emprunt et les nombreux
transferts de compétences au niveau intercommunal expliquen
t que les dépenses d’équipement
demeurent atones sur la période, autour de 1,5
M€ par an en moyenne
.
Équilibre de la section d’investissement
En €
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Var
annuelle
CAF brute
1 540 693
1 447 517
1 695 908
1 730 375
1 950 815
2 096 813
6,36 %
- Annuité en capital de la
dette
1 375 048
1 377 913
1 066 228
914 395
830 664
882 029
-8,50 %
= CAF nette (C)
165 645
69 604
629 680
815 980
1 120 151
1 214 785
48,96 %
+ TLE
87 828
58 802
37 905
61 587
111 076
42 443
-13,54 %
+ FCTVA
299 396
327 992
104 116
118 009
98 187
241 020
-4,25 %
+ Subventions
d'investissement reçues hors
AC
15 737
2 500
217 012
35 314
559 501
230 844
71,11 %
+ Fonds affectés à
l'équipement (amendes de
police en particulier)
117 888
102 704
118 364
90 998
77 692
126 098
1,36 %
+ Produits de cession
56 038
54 816
55 768
23 686
5 968
194 319
28,23 %
= Recettes d'inv. hors emprunt
(D)
576 887
546 814
533 164
329 595
852 424
834 723
7,67 %
= Financement propre
disponible (C+D)
742 532
616 419
1 162 844
1 145 575
1 972 575
2 049 508
22,51 %
Financement propre dispo /
Dépenses d'équipement
95,9%
64,4%
174,0%
62,7%
45,4%
181,1%
- Dépenses d'équipement
774 163
956 834
668 248
1 827 525
4 345 132
1 131 984
7,90 %
- Subventions d'équipement
hors AC
0
0
0
423
0
37 500
+/- Dons, subventions et
prises de participation reçus
ou donnés
0
0
0
-423
500
0
- Participations et inv.
financiers nets
22 000
-11 000
-11 000
0
-500
0
+/- Variation autres dettes et
cautionnements
407
-1 244
1 581
-2 562
-3 471
4 136
59,00 %
= Besoin (-) ou capacité (+) de
financement propre
-54 038
-328 172
504 015
-679 389
-2 369 086
875 887
- Reprise sur excédents
capitalisés
0
0
0
89 198
0
0
= Besoin (-) ou capacité (+) de
financement
-54 038
-328 172
504 015
-768 587
-2 369 086
875 887
Nouveaux emprunts de l'année
0
0
0
0
1 000 000
2 000 000
Source :
Chambre régionale des comptes Centre-Val de Loire
Concernant l’analyse fine de l’évolution de l’autofinancement de la collectivité, si
l’épargne brute de celle
-ci s
’améli
ore,
l’évolution est encore plus positive pour la capacité
d’autofinancement (CAF) nette qui bénéficie, à partir de 2017, d’une baisse importante des
remboursements de la commune intervenant au titre des annuités en capital de sa dette, lesquels
passent de
1,3 M€ en 2015 à 0,8 M€ en 2020.
L’année 2016 s’est révélée être un point bas des finances locales avec une CAF nette
presque nulle en raison d’une perte de recettes,
à la suite
d’
un tran
sfert de produits à l’E
PCI
supérieur à celle des dépenses et à un a
ccroissement de l’annuité de la dette.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
24
Cette stratégie de désendettement a permis de faire passer
l’encours de la dette du budget
principal de 10,1 M€ en 2015 à 8,0 M€ en 2020, malgré la mobilisation, en fin de période 3
M€
d’emprunts nouveaux (afin notamment de rétablir une capacité d’investissement).
Le montant des dépenses d’investissement reste toutefois modeste en raison des
transferts de compétences à l’intercommunalité mais aussi du fait du lancement tardif de
programmes de travaux, comme la réhabilitation du centre-ville, dont les conséquences
financières ne commencent à être visibles qu’en fin de période.
Si en 2020, les dépenses d’investissement n’ont représenté que 1,1 M€, le budget
primitif 2021 prévoyait des dépenses à hauteur de 2,2
M€. Par ailleurs, les intentions exprimées
par la nouvelle majorité municipale élue en 2020, sont d’accroître cette part d’investissement à
la faveur de la mandature 2020
–
2026, avec un objectif de plus de 1,8
M€ de dépenses
d’équipement annuelles.
À moyen terme, la commune devra rester vigilante en vue de de préserver, voire
d’augmenter encore,
son
niveau d’épargne
, afin d
e financer ses projets d’investissements sans
mobiliser excessivement la dette.
3.2
Une intégration intercommunale qui affecte les produits et les charges
de fonctionnement
3.2.1
Une attribution de compensation et des dotations en baisse, mais des marges
fiscales préservées
Les ressources fiscales de la commune représentent près de 8
M€ en 2020. En matière
de fiscalité, l
es marges de manœuvre potentielles de la commune se calculent à partir de sa
richesse fiscale et de la capacité contributive de ses habitants.
Pendant la période sous contrôle, les taux des trois taxes locales « ménage »
n’ont pas
augmenté. Néanmoins, entre 2015 et 2020
, l’évolution
moyenne du produit fiscal perçu par la
collectivité
demeure positive en s’établissant à + 0,95
% en rythme annuel. Cette hausse est la
conséquence de la revalorisation mécanique des bases
qui intervient annuellement à l’initiative
du législateur dans le cadre de la révision des valeurs locatives arbitrée au niveau national, ce
qui a permis, en six ans, à la collectivité de dégager un peu plus de 0,3 M
€
de recettes fiscales
supplémentaires à taux constant.
Comparatif des taux communaux « ménage » en 2020
2020
Taxe d’habitation
Taux communal
14,98 %
Taux moyen de la strate
16,68 %
Taxe foncière sur les propriétés bâties
Taux communal
21,11 %
Taux moyen de la strate
22,56 %
Taxe foncière sur les propriétés non bâties
Taux communal
51,38 %
Taux moyen de la strate
53,13 %
Source :
DGCL
COMMUNE DE GIEN
25
Les taux des principaux impôts « ménage »
10
sont proches, quoique légèrement
inférieurs, à ceux de la moyenne des communes de la strate.
La
commune dispose d’une marge fiscale qui lui permettrait de dégager des recettes
supplémentaires. Ainsi
l’effort demandé aux contribuables
11
de la collectivité apparaît
légèrement inférieur à l’effort moyen de
la strate (- 8,3 % en 2020). De même, le potentiel
financier
12
de la commune est supérieur à la moyenne de sa strate avec un écart qui tend à
s’accroître sur la période
.
La collectivité pourrait donc, en tant que de besoin, disposer de marges de manœuvres
budgétaires supplémentaires - limitées cependant à la taxe sur le foncier bâti depuis la réforme
de la taxe d’habitation
-
afin de financer un futur effort d’investissement. Toutefois, pour
l’heure, cette option ne semble pas être privilégiée par la majori
té en place qui souhaite, au
contraire, pour la mandature en cours, ne pas accroître la pression fiscale sur le contribuable
local.
La suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales (progressive jusqu’en 2023
pour tous les foyers fisca
ux), a entraîné la mise en œuvre au 1
er
janvier 2021 d’un nouveau
schéma de financement des collectivités territoriales et de leurs groupements. À ce titre, les
communes et les EPCI
à fiscalité propre ne perçoivent plus le produit de la taxe d’habitation
s
ur les résidences principales mais bénéficient d’une compensation intégrale, calculée sur la
base du taux de taxe d’habitation adopté en 2017, qui prend la forme suivante
:
- Les communes se verront transférer la part départementale de la taxe foncière sur les
propriétés bâties des départements et un abondement de l’État constitué d’une fraction des frais
de gestion issue des impositions locales.
- Les EPCI
bénéficieront d’une fraction de
TVA, égale au montant de leur taxe
d’habitation perdue
.
Enfin, un coefficient fixe et pérenne sera appliqué aux bases de la taxe foncière sur les
propriétés bâties afin de garantir à toutes les communes une compensation égale à l’euro près.
Les autres ressources de fonctionnement sont en baisse. Ainsi, l’attribution de
compensation diminue de 9,6 % par an en moyenne, passant de 3,9
M€ en 2015 à 2,3
M€ en
10
Hormis pour la taxe foncière sur le non bâti dont le taux est plus élevé à Gien que le taux moyen relevé
dans le Loiret mais dont le rendement fiscal est extrêmement faible comparaison faite avec les recettes engendrées
par la taxe d’habitation et la taxe foncière sur le bâti.
11
C’est le rapport entre le produit des trois taxes locales + l
a taxe ou redevance pour enlèvement des
ordures ménagères / potentiel fiscal + produit de la taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non
bâties. Depuis la loi de finances 2013, la référence au potentiel fiscal est supprimée au profit de l’
application du
taux moyen national d’imposition aux trois taxes +
la taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non
bâties (commune et intercommunalité).
12
Le potentiel financier se calcule à partir du potentiel fiscal auquel est intégrée la dotation générale
forfaitaire, minorée de la compensation de la part salariale de la taxe professionnelle. Cet indicateur ne tient pas
compte de la péréquation verticale.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
26
2020.
L’attribution de compensation correspond à la différence
entre la fiscalité économique et
les charges transférées par les communes à l’
établissement public.
Dans le contexte de Gien, les nombreux transfe
rts qui ont eu lieu en direction de l’EPCI
conduisent logiquement à la diminution progressive de l’attribution de compensation perçue
par la commune. De même, la dotation globale de fonctionnement, versée par l’
État, se réduit
de 6,6
% par an et s’élève en
2020 à 1,6
M€.
3.2.2
Des charges de gestion courante qui diminuent notamment du fait des
transferts de personnels
Sur la période 2015 à 2020, les charges de gestion courante se contractent
significativement puisqu’elles baissent de 3,5 M€ sur six ans du fait notamment d’une évolution
très favorable des charges de personnel qui se contractent de plus de 30 % sur la période pour
finir par se rapprocher de la moyenne relevée pour le bloc communal (en termes de charges de
personnel exprimées par rapport aux charges
courantes). Cette situation s’explique notamment
par le transfert de compétences importantes de la commune vers la communauté de communes
et par la diminution globale des effectifs cumulés de ces deux structures.
Charges de gestion sur la période 2015 à 2020
En €
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Var.
annuelle
Charges à caractère
général
3 955 078
3 320 951
3 239 798
3 421 953
3 442 970
3 152 611
-4,43 %
+ Charges de
personnel
9 357 046
7 796 238
7 710 834
7 410 577
7 084 343
7 189 979
-5,13 %
+ Subventions de
fonctionnement
1 118 291
1 076 482
1 058 347
1 106 382
1 148 467
1 159 781
0,73 %
+ Autres charges de
gestion
719 805
250 205
260 299
251 034
292 346
248 323
-19,17 %
+ Charges d'intérêt et
pertes de change
364 285
330 274
298 887
268 821
245 684
220 703
-9,54 %
= Charges courantes
15 514 505
12 774 151
12 568 164
12 458 767
12 213 811
11 971 397
-5,05 %
Charges de personnels
/ charges courantes
60 %
61 %
61 %
59 %
58 %
60 %
Source : Chambre régionale des comptes Centre-Val de Loire
3.2.2.1
Les charges à caractère général
Les charges à caractère général passent de 3,9 M€ à 3,1 M€ entre 2015 et 2020.
L’essentiel de ces charges correspond aux différents
achats réalisés par la commune, lesquels
baissent de 0,69 M€.
COMMUNE DE GIEN
27
Charges à caractère général de la commune entre 2015 et 2020
En €
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Var.
annuelle
moyenne
Charges à caractère général
3 955 078
3 320 951
3 239 798
3 421 953
3 442 970
3 152 611
-4,4 %
Dont achats autres que les
terrains à aménager
2 488 102
1 981 031
1 815 185
1 901 982
2 045 627
1 797 005
-6,3 %
Dont locations et charges de
copropriétés
57 245
82 936
100 063
135 679
103 471
117 458
15,5 %
Dont entretien et réparations
379 131
317 978
321 086
456 757
399 706
463 169
4,1 %
Dont assurances et frais bancaires
125 858
104 501
109 335
109 019
112 579
68 879
-11,4 %
Dont autres services extérieurs
62 007
43 563
48 063
42 689
42 990
75 449
4,0 %
Dont remboursements de frais
(BA, CCAS, organismes de
rattachement, etc.)
296 607
348 064
397 430
214 753
228 404
224 535
-5,4 %
Dont contrats de prestations de
services avec des entreprises
0
0
0
12 356
21 019
7 274
Dont honoraires, études et
recherches
55 313
53 929
75 324
139 023
90 920
81 190
8,0 %
Dont publicité, publications et
relations publiques
235 662
164 249
161 125
205 736
187 215
105 780
-14,8 %
Dont transports collectifs et de
biens
6 092
6 749
3 305
4 780
3 345
1 307
-26,5 %
Dont déplacements et missions
83 012
76 473
78 856
71 756
68 149
40 383
-13,4 %
Dont frais postaux et
télécommunications
121 928
102 951
85 683
82 495
90 156
99 529
-4,0 %
Dont impôts et taxes (sauf sur
personnel)
44 121
38 527
44 344
44 927
49 389
70 654
9,9 %
Total des charges à caractère général
exprimé en % des produits de
gestion
22,8 %
23,1 %
22,5 %
23,2 %
23,3 %
21,2 %
Source : Chambre régionale des comptes Centre-Val de Loire
3.2.2.1
Des charges de personnel en forte baisse
Les charges totales de personnel ont connu une contraction très significative de 9,3 %
par an en moyenne durant la période 2015 à 2020.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
28
Charges de personnel de la commune entre 2015 et 2020
En €
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Var.
annuelle
moyenne
Rémunération principale
4 175 623
2 935 174
2 784 023
2 645 282
2 499 113
2 498 240
-9,8 %
+ Régime indemnitaire
voté par l'assemblée
643 705
417 332
369 998
383 236
369 152
376 269
-10,2 %
+ Autres indemnités
83 140
62 478
59 628
52 859
47 583
46 475
-11,0 %
= Rémunérations du
personnel titulaire (a)
4 902 468
3 414 983
3 213 648
3 081 376
2 915 848
2 920 984
-9,8 %
en % des rémunérations
du personnel
86,3 %
88,4 %
87,0 %
88,8 %
85,9 %
83,7 %
= Rémunérations du
personnel non titulaire (b)
414 920
267 411
265 337
321 896
469 581
569 265
6,5 %
en % des rémunérations
du personnel
7,3 %
6,9 %
7,2 %
9,3 %
13,8 %
16,3 %
Autres rémunérations (c)
360 513
181 281
215 997
65 789
9 343
0
-100,0 %
= Rémunérations du
personnel hors atténuations
de charges (a+b+c)
5 677 901
3 863 675
3 694 982
3 469 061
3 394 772
3 490 249
-9,3 %
- Atténuations de charges
19 062
38 787
37 433
19 908
19 870
10 117
-11,9 %
= Rémunérations du
personnel
5 658 840
3 824 888
3 657 550
3 449 153
3 374 902
3 480 132
-9,3 %
Source : Chambre régionale des comptes Centre-Val de Loire
Sur la période contrôlée, un grand nombre de compétences ont été transférées à
l’intercommunalité et des services communs ont été mis en place. La commune
-centre a donc
procédé au transfert d’un nombre important d’agents communaux en direction de l’EPCI, ce
qui explique la baisse de sa masse salariale. Les effectifs communaux diminuent, en effet, en
moyenne de plus de 3 % par an depuis 2015. Certains de ces agents sont ensuite mis à
disposition de la commune pour une partie de leur temps de travail. Les charges liées au
remboursement des mises à disposition représentent 0,5
M€ par an, ce qui atténue, de manière
limitée, la baisse constatée des charges de personnel.
Les masses financières consacrées à la rémunération des personnels passent de 5,6
M€
à 3,3 M€, soit une contraction de 40
%.
En 2020, les charges de personnel s’élevaient pour Gien
à 498 € par habitant contre 657
€ par habitant pour les communes de la strate.
Enfin, il est rappelé que l’attribution de compensation, qui abonde les recettes de la
commune, a été diminuée des tran
sferts de charges à l’EPCI, et notamment des charges de
personnel. L’attribution est ainsi passée de 3,9
M€ en 2015 à 2,3
M€ en 2020.
COMMUNE DE GIEN
29
3.3
Le niveau réduit des ressources
et charges d’investissement
La section d’investissement du budget principal (voir annexe
n° 2) révèle un niveau de
dépense d’équipement faible par rapport aux communes comparables.
3.3.1
Des dépenses d’investissement peu élevées
La commune n’a réalisé que peu d’investissements sur la période, pénalisé
e par le
montant du remboursement de la dette et le faible autofinancement dégagé par sa section de
fonctionnement. Ainsi, depuis 2015, le remboursement du capital de la dette représente une
charge totale de 6,4
M€ alors que dans le même temps les dépenses d’équipement ne s’élèvent
qu’à 9,7
M€.
Sur la période 2015 à 2020, le différentiel de
dépenses d’équipement de la commune
par rapport à la moyenne de sa strate
13
représente un déficit d’investissement de 1
183
€ par
habitant (cumul de 1 840 € pour la strate et de 657 € pour la commune de Gien), une situation
qui s’explique en grande partie par l’importance de l’intégration communautaire et le fait que
la communauté des communes giennoises supporte l’essentiel des dépenses d’équipement.
Évolution de l’effort d’équipement par habitant entre 2015 et 2020
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Total
Dépenses d'équipement (y
compris travaux en régie)
0,7 M€
0,9 M€
0,6 M€
1,8 M€
4,3 M€
1,1 M€
9,4 M€
Dépenses d’équipement par
habitant - Gien
51 €
63 €
44 €
121 €
297 €
81 €
657 €
Dépenses d’équipement par
habitant - Strate
268 €
263 €
300 €
324 €
376 €
309 €
1 840 €
Source : F
iches d’analyse des équil
ibres financiers fondamentaux (DGFIP)
Le budget primitif 2021 de la commune prévoyait des inscriptions prévisionnelles en
dépenses d’équipement en hausse par rapport à 2020 (passant ainsi de 1,6
M€ à 2,2 M€), afin
d’accompagner les projets de revitalisatio
n urbaine.
Grâce à un taux d’endettement qui a été nettement ramené sous le seuil de soutenabilité
recommandé par les standards financiers -
puisqu’en 2020 la capacité de désendettement de la
collectivité n’était plus que de 3,8 ans
- la commune dispose à présent de marges appréciables
pour financer ses prochains projets d’investissement plus ambitieux sans dégrader trop
fortement ses équilibres financiers.
13
La strate de comparaison ici retenue correspond aux communes comptant entre 10 000 et 20 000
habitants.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
30
3.3.2
Des recettes d’investissement limitées
Le niveau d’autofinancement dégagé par la commune apparaît e
n amélioration sur la
période. En effet, l’autofinancement net, correspondant à l’autofinancement disponible pour
financer les investissements une fois remboursé le capital de la dette, est constamment positif
entre 2015 et 2020
14
. Cet autofinancement
s’amé
liore même très nettement à partir de 2017,
pour atteindre 1,2 M€ en 2020 soit un montant suffisant pour couvrir l’ensemble des dépenses
d’équipement de l’exercice.
Toutefois, la commune dispose de peu de recettes d’investissement, hormis donc
l’éventuel recours
à la dette et l’autofinancement qu’elle dégage.
Ainsi, sur la période, elle ne bénéficie de remboursement de la part du fonds de
compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) que pour un montant limité à seulement
1,1 M€
en cumul sur 2015 à 2020.
Une moindre recette d’investissement qui s’
explique
directement
par le faible niveau des dépenses d’équipement de la
commune sur la période.
Sources de financement des investissements sur la période 2015 à 2020
Source : Chambre régionale des comptes Centre-Val de Loire
Les subventions d’investissement reçu
es par la commune sont également assez faibles
puisqu’elles dépassent à peine un million d’euros
sur six exercices. Elles devraient cependant
être à l’avenir plus élevées, puisque les projets les plus
importants du programme de
réhabilitation du centre-ville ont été lancés.
Dans ce contexte, la commune a néanmoins souscrit deux nouveaux emprunts. Le
premier, en 2019, pour
un montant d’un million d’euros
fut destiné à l’opération de ré
novation
14
En 2020, la CAF brute de la commune exprimée en pourcentage des produits de gestion atteint ainsi
14,9 % et tend vers le niveau de 20 % jugé satisfaisant selon les critères de l’analyse financière appliquée au bloc
communal.
COMMUNE DE GIEN
31
de l’écla
irage public
, et le second, d’un montant de deux millions d’euros
souscrit en décembre
2020, avait pour objet
de couvrir le financement des restes à réaliser qui s’étaient accumulés.
Évolution des dépenses d’équipement et de leurs sources de financement
Source : Chambre régionale des comptes Centre-Val de Loire
Le graphique n° 3 met en évidence la mauvaise adéquation entre le montant des
dépenses d’équipement et leur financement. Ainsi, en 2018 et surtout en 2019, le besoin de
financement a atteint des niveaux importants (2,3
M€ en 2019), conduisant à souscrire, en 2020,
un emprunt élevé, sans lien avec le niveau des dépenses d’équipement de cet exercice.
3.3.3
Une gestion pluriannuelle des investissements à consolider
La commune de Gien déclare ne pas utiliser, dans le cadre du suivi de ces
investissements, la technique des autorisations de programme et crédits de paiement (AP/CP).
Interrogée sur ce point la collectivité indique, en effet, suivre «
les projets d’investissement en
votant des crédits budgétaires sur les opérations concernées ».
Cette réponse est partiellement erronée. Lors de la réunion du conseil municipal du
10 février
2021, deux AP/CP ont été adoptées dans le cadre de l’opération de réhabilitation de
l’ancien hôtel de ville et du centre de sur
veillance urbaine (point n°8 du compte-rendu de cette
réunion
du conseil municipal), et ce, pour un montant total d’autorisations de programme de
1 064
000 €.
Un plan pluriannuel des investissements (PPI) a été présenté aux élus lors du DOB 2021.
Il prévoi
t une dépense annuelle d’équipement de 1,8
M€ à partir de 2022. L
a chambre note ainsi
que la commune se dote d’un outil qui pourra être utile pour l’aider dans son pilotage financier,
d’autant plus qu’elle est engagée dans plusieurs programmes de revitalis
ation urbaine
0
500000
1000000
1500000
2000000
2500000
3000000
3500000
4000000
4500000
5000000
2015
2016
2017
2018
2019
2020
CAF nette
Recettes d'investissement
Emprunt
Dépenses d'équipement
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
32
d’ampleur.
Ce document reste toutefois partiel, la commune ayant fait le choix de n’y intégrer
que les opérations prêtes à être lancées et dont le plan de financement est assuré.
Par conséquence, les investissements principaux du mandat ne figurent pas encore dans
ce document.
En effet, la commune, en lien avec son EPCI, s’est engagée dans un ambitieux
programme de revitalisation urbaine de son centre-ville et de ses quartiers prioritaires. Sur le
seul centre-ville, les projets que la commune prévoit de porter (rénovation Maison des Alix,
Centre Anne de Beaujeu) représentent un montant total de près de 18
M€. En l’état, l’estimation
des 1,8
M€ par an n
e semble pas suffisante. Enfin, le PPI ne croise que partiellement le
calendrier prévisionne
l d’autres dispositifs où la commune a pris des engagements financiers,
comme Action c
œur de Ville, et qui présentent des calendriers prévisionnels de mise en œuvre
qui diffèrent du PPI. Une mise en cohérence des différents projets et engagements serait donc
souhaitable.
La commune indique avoir conscience de ces enjeux et travailler à consolider son PPI.
Par ailleurs, un chargé de mission est désormais dédié à la recherche de cofinancements pour
les projets de la collectivité.
Enfin, deux AP/CP ont été adoptées lors de la réunion du conseil municipal du
10 février
2021 dans le cadre de l’opération de réhabilitation de l’ancien hôtel de ville et du
centre de surveillance urbaine, pour un montant total d’autorisations de programme de
1 064
000 €.
3.4
La situation financière des budgets annexes
La situation financière des deux budgets annexes (Eau et assainissement ; Transport
public, ce dernier budget ayant été clôturé en 2021) n’appelle pas d’observations.
3.5
Les conséquences financières limitées de la crise sanitaire
La crise
sanitaire survenue au début de l’année 2020 a
conduit la commune à engager
des dépenses nouvelles pour faire face, en urgence, à différents besoins.
Il s’agit
des frais liés à
la protection des agents face au risque épidémique (gel, masques, prestations de nettoyage des
locaux etc.)
ainsi qu’une prime «
Covid 19 » accordée à 56 agents qui étaient au contact direct
des usagers ou qui ont eu un surcroit d’activité, pour un montant total de près de 8
000
€
.
Le montant total des charges induites pa
r le Covid19 s’est élevé
à 80 284
€
, soit 0,65 %
des dépenses de fonctionnement de l’année
.
Il apparaît donc que la crise sanitaire n’a
pas été
de nature à remettre
en cause l’équilibre
du budget 2020 de la collectivité.
La
commune n’a pas eu recours aux dispositifs comptables spécifiques créé à l’occasion
de cette crise (compte spécial « covid-19 » et étalement des charges 2020 relatives à la crise
sanitaire), qui restaient facultatifs.
En 2021, de nouvelles dépenses supplémentaires sont cependant venues grever le budget
de la collectivité. En effet, la commune a accueilli, dans un de ses bâtiments, un centre de
COMMUNE DE GIEN
33
vaccination qui a fonctionné entre le mois de janvier 2021 et le mois d’août de la même année
et pour le fonctionnement duquel elle a dû recruter 41 contractuels.
Finalement, le fonctionnement du centre de vaccination aura entraîné, après prise en
compte des participations versées par l’ARS,
un reste à charge de près de 82 000
€
pour la
commune.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La situation financière du
budget principal de la commune de Gien s’améliore durant
la période examinée par la chambre. Grâce à une baisse importante des dépenses de personnel,
corrélat d’une intégration communautaire poussée, la capacité d’autofinancement se redresse
et dépasse les
deux millions d’euros
en 2020.
Pour autant, les dépenses d’équipements restent très faibles, et ce, malgré un
endettement qui, en fin de période, s’avère également assez limité. Dans ces conditions, il
apparaît que la commune dispose de moyens budgétaires si elle souhaite adopter une politique
d’investissement plus ambitieuse dans les années futures, sous réserve d’une planification plus
fine des nombreux investissements projetés et des ressources à mobiliser afin de ne pas
dégrader ses équilibres financiers.
Enfin, et de manière conjoncturelle, la commune a été exposée à des dépenses
exceptionnelles à l’occasion de l’état d’urgence sanitaire. Un reste à charge important pour la
collectivité a été constaté en raison de la gestion d’un centre de vaccinati
on par la commune.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
34
4
UN CONTRÔLE INTERNE ET UNE MAÎTRISE DES RISQUES
À RENFORCER
4.1
Un enjeu important
Selon le « guide de renforcement du contrôle interne comptable et financier dans les
collectivités locales », élaboré par la Direction générale des finances publiques en 2019, « la
notion de « contrôle interne » désigne l'ensemble des dispositifs formalisés et permanents,
décidés par […] une entité […], qui visent à maîtriser les risques liés à la réalisation des
objectifs de l'entité. Le terme « contrôle » doit être compris au sens large de « maîtrise », il ne
renvoie pas uniquement à la vérification ou à l’inspection du fonctionnement d'une structure.
Si cette dimension n’est pas absente de la démarche, elle n’en constitue qu’une composante
parmi d’autres :
toutes les mesures concourant à la maîtrise des risques susceptibles de
compromettre l'atteinte des objectifs […] relèvent du contrôle interne
».
Depuis les lois de décentralisation, les missions dévolues aux collectivités territoriales
se sont considérablement accrues. Un contrôle interne efficace et une gestion des risques
adaptée sont alors des instruments de performance et de sécurisation de l’action publique locale.
Par ailleurs, de nombreuses lois récentes ont également précisé les règles s’appliqua
nt à
la déontologie publique, c’est
-à-dire les obligations régissant une profession, tant pour les élus
locaux que pour les agents publics, qui s’avèrent une dimension importante dans la politique de
gestion des risques d’une collectivité.
Selon les recom
mandations de l’Agence française anticorruption (AFA), un contrôle
interne efficient doit reposer sur les trois piliers suivants :
-
des moyens spécifiques dédiés au contrôle interne ;
-
une cartographie des risques ;
-
une prévention des risques notamment par la sensibilisation et la formation des acteurs
concernés.
La
commune de Gien ne s’est, pour l’heure, pas dotée d’outils ou de moyens dédiés au
contrôle interne et à la gestion des risques. Elle ne dispose pas de moyens spécifiques comme,
par exemple, un réf
érent déontologue ou un service du contrôle interne, même s’il existe un
adjoint au maire délégué aux finances, au budget et à la déontologie.
Cette situation peut s’expliquer par les ressources limitées dont dispose la commune. Le
fonctionnement courant de la collectivité devrait cependant pouvoir garantir un respect efficace
des règles en vigueur.
La chambre a examiné plusieurs risques pesant sur la collectivité et les moyens mis en
œuvre pour les prévenir ou les maitriser. Ces risques se répartissent e
n trois ensembles :
-
ceux relatifs à la gestion financière, garante de la sincérité des comptes, de la transparence
financière et l’identification d’engagements ayant une incidence sur le budget
;
-
ceux relatifs aux règles déontologiques qui s’appliquent aux
élus comme aux agents
publics, garants de la transparence de la vie publique ;
-
ceux relatifs à la gestion avec les tiers, garants de la bonne utilisation des deniers publics
et de l’équité de traitement.
COMMUNE DE GIEN
35
4.2
L’identification
et la prévention des risques financiers
L’identification et la prévention des risques financiers impliquent nécessairement une
tenue fiable des comptes, ce qui a été préalablement examiné. Les développements qui suivent
se concentrent sur certains risques inhérents aux procédures internes à la collectivité, et à ses
relations avec les tiers et les citoyens.
4.2.1
Une procédure comptable et financière à renforcer
La commune n’a élaboré que récemment un règlement budgétaire et financier (RBF)
venant encadrer et sécuriser ses propres pratiques budgétaires et comptables. Ce document
reprend largement les règles budgétaires et comptables en vigueur.
Le RBF aurait gagné à préciser les choix faits par la collectivité. Par exemple, au point
4.2, le document rappelle la possibilité ouverte aux collectivités de choisir de neutraliser
l’amortissement des subventions d’équipement versées, sans préciser si la commune a fait ou
non ce choix. De même, il conviendra que ce document soit correctement appréhendé par ses
utilisateurs, pour remédier aux lacunes constatées par la chambre comme par exemple dans la
procédure des rattachements comptables.
Ce document aurait également pu sécuriser certains risques identifiés dans la chaîne
comptable de la collectivité.
Ainsi, l’ensemble des agents du service des finances a la qualité d’administrateur (au
moins de manière partielle) du logiciel financier sans pour autant qu’une procédure de contrôle
n’ait été mise en œuvre. Il est ainsi possible pour un agent de modifier le relevé d’identité
bancaire (RIB)
d’un tiers san
s contrôle ou validation de la hiérarchie. La commune indique que
ce contrôle n’est pas nécessaire dans la mesure où les agents connaissent bien les prestataires
et peuvent, le cas, échéant les contacter en cas de doute. Il s’agit toutefois d’un risque
significatif, alors que de nombreuses collectivités sont victimes de fraudes conduisant à une
substitution de coordonnées bancaires au bénéfice de tiers mal intentionnés.
Enfin, la procédure comptable n’est pas encore entièrement dématérialisée. Certaines
étapes impliquent une utilisation de documents papiers, comme certains bons de commande ou
la certification du service fait, ce qui est source de ressaisies manuelles pouvant induire des
erreurs.
4.2.2
Des risques financiers liés aux garanties d’emprunt maitrisés
Les garanties d’emprunt représentent un risque financier car la collectivité peut être
amenée à se substituer à un débiteur défaillant.
L’article L.
2252-1 du CGCT précise les modalités de calcul du ratio budgétaire
prudentiel applicable aux collectivité
s locales s’agissant des garanties d’emprunt
; aux termes
de
l’article D.
1511-
32 du CGCT les garanties d’emprunt accordées, à l’exception de celles
relatives au logement social, ne doivent pas représenter plus de 50 % des recettes réelles de
fonctionnement (RRF) de ce même exercice.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
36
L’information relative au risque lié aux garanties d’emprunt est absente des comptes
2017 à 2019 et erronée au compte administratif 2016. L
’annexe IV
-B1.2 du compte
administratif 2016 indique que la part des garanties d’emprunt accordées au titre de l’exercice,
en pourcentage des recettes réelles de fonctionnement, était de 16,6 %. Cette information est
erronée dans la mesure où, pour effectuer ce calcul, la collectivité a comptabilisé les garanties
d’emprunt accordées aux opér
ations relatives au logement social, alors que celles-ci sont
exclues du calcul de ce ratio.
Evaluées à 3,3
M€ au 31 décembre 2020, les annuités d’emprunt garanties accordées,
principalement à l’office de logement social LogemLoiret, additionnées à l’annuité de la dette
représentaient 22,58 % des recettes réelles de fonctionnement. Ce seuil, qui respecte celui prévu
au CGCT, ne présente pas de risque.
Garanties d’emprunt accordées par la collectivité en 2020 (y compris les opérations
relatives aux logements sociaux
15
)
En €
2020
Total des annuités déjà garanties échues dans l'exercice (a)
2 195 568
Total des premières annuités entières des nouvelles garanties de l’exercice (b)
0,00
Annuité nette de la dette de l'exercice (c)
1 113 206
Provisions pour garanties d'emprunts (d)
0,00
Total annuités d’emprunt garanties (a+b+c
-d)
3 308 774
Recettes réelles de fonctionnement
14 654 184,35
Part des garanties d’emprunt accordées au titre de l’exercice
22,58 %
Source : Compte administratif.
Toutefois, le volume des emprunts garantis va fortement augmenter à partir de 2021,
tout en restant dans les limites autorisées. La commune a, en effet, accordé, fin 2020, sa garantie
à hauteur de 50
% de l’opération de reconstruction de la gendarmerie de Gien (portée par
Lo
gemLoiret) d’un montant de 13,7
M€.
La prévention du risque financier dans ce domaine consiste notamment, pour la
collectivité, à suivre la situation financière des tiers auprès desquels, elle s’est engagée. Ce
dernier
n’est pas satisfaisant
. Ainsi, pour 2019 et 2020, la ville de Gien ne dispose pas des
comptes certifiés du centre hospitalier de Gien et de la SA HLM Vallogis, auxquels elle a
accordé sa garantie. La chambre invite la commune à assurer
a minima
une surveillance des
entités pour lesquelles elle se porte garante.
Enfin, la collectivité n’a pas formalisé sa politique en la matière comm
e elle aurait pu
le faire à la faveur d’un règlement des garanties d’emprunt qui aurait pu être intégré au nouveau
règlement budgétaire et financier adopté en décembre 2021. Cette formalisation, certes non
obligatoire, pourrait ainsi permettre à la collectivité de se référer à une ligne de conduite connue
de tous, comme elle le fait parfois à l’occasion de certaines sollicitations.
15
Il es
t précisé que les ratios prudentiels prévus à l’article L.
2252-
1 du CGCT ne s’appliquent pas aux
garanties d’emprunt accordées aux opérations relatives au logement social.
COMMUNE DE GIEN
37
4.3
L’identification et la prévention des risques déontologiques
La déontologie -
qui consiste en l’ensemble des règles et des devo
irs régissant une
profession dans son fonctionnement interne comme dans ses relations aux autres - concerne tant
les agents publics que les élus locaux.
Les obligations en matière de déontologie sont ainsi précisées, pour les fonctionnaires
dans le statut de la fonction publique, et pour les élus locaux dans de nombreuses lois récentes.
À l’aune de ces textes, une collectivité doit donc identifier les situations à risque et
mettre en place des dispositifs de prévention et de contrôle adéquats. Si la commune de Gien
n’a mis en place ni charte de déontologie ni référent déontologue
- dispositifs par ailleurs
facultatifs - elle
dispose cependant, depuis 2020, d’un adjoint en charge de la déontologie
.
4.3.1
Un risque relatif aux agents publics : le régime des avantages en nature
Les avantages en nature résultent de la mise à disposition ou de la fourniture à un agent
par l’employeur d’un bien ou d’un service dont il est propriétaire ou locataire. La mise à
disposition doit se faire dans le respect de la réglementation en vigueur mais aussi des règles
internes que la collectivité pourrait s’imposer.
Hormis, l’attribution de logements de fonction à certains de ses personnels, la
collectivité indique ne pas accorder d’autres types d’avantages en nature à ses agents.
4.3.1.1
Les logements de fonction
La délibération
fixant la liste des emplois pour lesquels un logement de fonction peut
être attribué a bien été adoptée par le conseil municipal de Gien ; elle identifie six logements
de fonction accordés par nécessité absolue de service. Toutefois, à la date du 1
er
octobre 2020,
la commune indique que seulement quatre logements étaient réellement attribués. La
délibération du 21 décembre 2018 devrait donc être actualisée.
4.3.1.2
Les véhicules de fonction et de service
Le contrôle de l’affectation et de l’utilisation des véhicules de fonction n’appelle pas
d’observation de la chambre.
4.3.2
Des risques relatifs aux élus
4.3.2.1
L
a prévention des conflits d’intérêts dans l’exercice des mandats et des
fonctions représentatives
Selon la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, et
notamment son article 1 modifié par la loi du 9 décembre 2016, «
(…) les personnes titulaires
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
38
d’un mandat électif local (…) exercent leurs fonctions avec dignité, probité et intégrité et
veillent à préveni
r ou à faire cesser immédiatement tout conflit d’intérêts
16
. »
Lors de chaque renouvellement du conseil municipal, les élus locaux doivent être
sensibilisés à ces impératifs éthiques et moraux. Conformément aux articles L. 1111-1-1 et
L. 2121-7 du CGCT, le maire de Gien a, dès son installation, le 27 mai 2020, porté à la
connaissance de son assemblée délibérante
la charte de l’élu local
.
Sept obligations ont été énoncées dont notamment celle prévoyant que « L'élu local
exerce ses fonctions avec impartialité, diligence, dignité, probité et intégrité » ou encore celle
relative au fait que « Dans l'exercice de son mandat, l'élu local poursuit le seul intérêt général,
à l'exclusion de tout intérêt qui lui soit personnel, directement ou indirectement, ou de tout autre
intérêt particulier ».
En revanche, aucun dispositif particulier ne permet à la commune de s’assurer
de la
prévention d’éventuels conflits d’intérêts
et du bon respect des règles éthiques de la part du
personnel politique de la collectivité.
Ainsi
, elle n’a, par exemple, pas établi de charte de déontologie. De même, aucune liste
des mandats ou fonctions exercés par les conseillers municipaux n’a été dressée au niveau de
la direction des ressources humaines ou du cabinet du maire de la commune même si elle semble
néanmoins détenir empiriquement un
certain nombre d’informations à ce sujet
.
Or, même si
le législateur n’a décidé d’imposer un système déclaratif de conflit
d’intérêts qu’
aux seuls exécutifs des communes de plus de 20 000 habitants et aux adjoints des
communes de plus 100
000 habitants, la mise en place d’un système de déclaration volontaire
demeure possible et même souhaitable afin notamment d’assurer
aux élus une sécurité juridique
accrue dans l’exercice de leur mandat.
Un tel dispositif
permettrait notamment à la commune de Gien d’affiner les délégations
de fonctions ou de signature attribuées à son personnel politique, lesquelles sont nombreuses,
puisqu’en l’occurrence
, en 2020, huit élus
bénéficient d’une délégation de fonctions et
neuf
élus
jouissent d’
une délégation de fonctions et de signature.
Les vérifications entreprises par la chambre ont porté sur le respect des règles
déontologiques s’appliquant aux élus ayant des responsabilités entrepreneuriales ou
associatives.
Il a ainsi
été vérifié que l’article L.
2131-11 du CGCT était bien respecté. Cet article
dispose, en effet, que « Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs
membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit
comme mandataire
». En vertu de cet article, les conseillers municipaux doivent donc s’abstenir
de participer à l’examen des affaires auxquelles ils sont intéressés
17
.
16
L’article 6 du décret du 31 janvier 2014 portant application de la loi du 11 octo
bre 2013 précise encore
que
les élus communaux bénéficiant d’une délégation de signature de la part de l’exécutif communal, doivent
«
lorsqu’ils estiment se trouver en situation de conflit d’intérêts (…) en informent le délégant par écrit, précisant
la teneur des questions pour lesquelles elles estiment ne pas devoir exercer leurs compétences
».
17
Selon la jurisprudence du Conseil d’État (21 nov. 2012, Commune de Vaux
-sur-Vienne), la
participation au vote permettant l'adoption d'une délibération par une personne intéressée à l'affaire est
à elle seule de nature à entraîner l'illégalité de cette délibération. Ainsi, un conseiller municipal, même
COMMUNE DE GIEN
39
La lecture des procès-verbaux des conseils municipaux révèle que les élus exerçant une
responsabilité associative semblent bien respecter ce principe dans la mesure où ceux-ci ont
pris l’habitude de quitter la salle lors de la mise au vote d’une subvention à une association dont
ils sont membres. Cette même pratique s’est poursuivie lors du changement d’équipe
municipale en 2020.
Concernant les élus ayant des responsabilités entrepreneuriales, les rares relations
d’affaires exi
stant entre la collectivité et des entreprises gérées par des élus
n’appellent pas à
observations. Par exemple, une mise à d
isposition d’un local communal à une telle entreprise a
bien été effectuée aux tarifs habituels.
4.3.2.2
Le régime des indemnités de fonction
Si l’article L. 2123
-
17 du CGCT dispose que « (…) les fonctions de maire, d’adjoint et
de conseiller municipal sont gratuites », la loi
permet néanmoins le versement d’indemnités de
fonction aux élus pour leur permettre d’assurer les charges liées à leurs fonctions.
Il a été ainsi vérifié que les différentes catégories d’élus du conseil municipal de Gi
en
ne se voyaient pas accorder des indemnités de fonction supérieures aux montants autorisés par
la réglementation en vigueur (cf. articles L. 2123-20 à L. 2123-24-1 du CGCT).
Le contrôle des indemnités des élus des deux équipes municipales (adjoints et maire)
qui se sont succédé en 2020
n’a pas révélé d’irrégularités. Toutefois, à compter de 2020, l’article
L. 2123-24-1-1 du CGCT prévoit que les communes « établissent un état présentant l'ensemble
des indemnités de toute nature, libellées en euros, dont bénéficient les élus siégeant au conseil
municipal, au titre de tout mandat et de toutes fonctions exercées en leur sein et au sein de tout
syndicat (…) ou de toute société (…) ou filiale d'une de ces sociétés. Cet état est communiqué
chaque année aux conseillers municipaux avant l'examen du budget de la commune ». La
présentation de cet état n’a pas été constatée à Gien lors
de la présentation du budget 2021. La
collectivité devra donc veiller à l’accomplissement de cette nouvelle formalité lors de ses
prochains exercices budgétaires.
4.3.2.3
Les frais de mission et de réception
L’article L. 2123
-19 du CGCT prévoit que le conseil municipal peut voter des
indemnités au maire pour frais de représentation. Cette « allocation » est, par principe, destinée
à couvrir les dépenses engagées, par le maire, à l'occasion de l'exercice de ses fonctions et dans
l'intérêt des affaires de la commune. À Gien, le conseil municipal n’a pas fait ce choix.
De même, et
d’après
les articles L. 2123-18-1 et R. 2123-22-2 du CGCT, les membres
du conseil municipal peuvent bénéficier du remboursement des frais de transport et de séjour
qu’ils ont engagés pour se rendre à des réunions dans des instances ou organismes où ils
représentent leur commune, lorsque la réunion a lieu hors du territoire de celle-ci. Enfin,
l’instruction
comptable M14 indique que les communes peuvent engager « des dépenses à
l’occasion des fêtes et cérémonies nationales et locales
».
Ces frais n’appellent pas à observation de la chambre.
simple adhérent à une association, peut être considéré comme intéressé à l'affaire s'il participe à une
délibération allouant une subvention de la commune à ladite association (CE, 19 janvier 1983, Chauré).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
40
4.4
L’identification et la prévention
des risques liés à la relation aux tiers
4.4.1
Des risques relatifs aux associations
4.4.1.1
Le régime des subventions versées aux associations
Sur la période 2016 à 2020,
l’effort consenti par la collectivité au profit du secteur
associatif est en hausse.
En variation annuelle moyenne, la hausse est de 1,9 %, et ce, alors que dans le même
temps, les charges de gestion de la collectivité ont enregistré un recul de 1,5 %. Cette évolution
différenciée montre la volonté de la collectivité de soutenir le secteur associatif giennois.
Évolution des subventions versées au secteur associatif entre 2016 et 2020
En €
2016
2017
2018
2019
2020
Évol.
annuelle
moyenne
Subventions versées aux
associations (C/6574)
739 822,72
727 090,65
728 161,94
770 822,00
796 445,20
1,9 %
Dépenses de gestion
12 908 844,97
12 732 766,63
12 572 832,53
12 372 407,46
12 141 301,00
-1,5 %
Ratio
subvention/dépenses de
gestion (en %)
5,73 %
5,71 %
5,79 %
6,23 %
6,56 %
Source : Comptes administratifs, chambre régionale des comptes Centre-Val de Loire.
Dix associations ont reçu, en 2019, une subvention de la commune de Gien supérieure
à 23 000
€, dont une partie a fait l’objet d’une vérification par la chambre.
Elles totalisent à
elles seules 72,8 % du montant total des subventions
18
versées par la commune au secteur
associatif local (soit 561
395,75 € sur un total de 770
822 €).
Neuf
d’entre elles
proposent à
leurs adhérents
une activité sportive et une est un établissement d’enseignement privé.
Si l’obligation de conclure une
convention d’objectifs et de moyens
a bien été respectée,
le suivi financier de ces conventions présente des lacunes. Ainsi aucune des pièces de suivi et
de compte rendu prévues dans les conventions (et pour certaines
à l’article L.
1611-4 du
CGCT)
, n’ont été transmise
s à la commune (compte rendu financier annuel, programme
d’actions, rapport d’activité annu
el) dans les cas vérifiés. Certaines de ces pièces ont toutefois
parfois été transmises dans le cadre des dossiers de demande de subvention.
Pour autant, les dossiers de demande de subvention s’avèrent également lacunaires
et
ne comprennent que les budgets prévisionnels, les plannings des formations et parfois un bilan
des actions réalisées, alors que la commune demande à ces associations de lui produire leur
18
Ci-inclus les subventions pour remboursement des mises à disposition de personnel communaux aux
associations.
COMMUNE DE GIEN
41
rapport moral, leur rapport financier, le rapport du commissaire aux comptes, leur rapport
d’activ
ités, leurs documents financiers prévisionnels, le planning des entrainements, etc.
Par ailleurs, la commune ne réalise pas de suivi ou de contrôles spécifiques sur la
situation financière de ces associations, qui permettrait pourtant d’identifier certain
s risques
comme une situation financière dégradée ou au contraire l’existence de réserves thésaurisées.
4.4.1.2
L’attribution d’avantages en nature et les mises à disposition
À côté des subventions versées, la commune peut également gratifier les associations
lo
cales d’avantages en nature, de salles ou d’équipements divers ou encore procéder à la mise
à disposition de personnels communaux.
L
’article L. 2313
-1 du CGCT dispose que « dans les communes de 3 500 habitants et
plus, les documents budgétaires, sans préj
udice des dispositions de l’article L.
2342-2, sont
assortis en annexe […] 2° De la liste des concours attribués par la commune sous forme de
prestations en nature ou de subventions. Ce document est joint au seul compte administratif
[…]
». Les prestations en nature répondent donc aux mêmes obligations que les subventions au
regard des règles de transparence et de publicité des comptes.
La collectivité ne respecte pas les dispositions de l’article L. 2313
-1 du CGCT. En effet,
elle ne remplit pas l’annexe a
u compte administratif qui détaille les prestations en nature
accordées aux associations. Or, à la lecture des conventions d’objectifs et de moyens et des
dossiers de demande de subvention, il semble que les associations bénéficient de manière
importante de prestations en nature :
-
mise à disposition de locaux (soit 75 occupations gratuites et ponctuelles de salles en 2021
pour les associations locales) ;
-
mise à disposition d’équipements notamment sportifs (soit, en 2021, un volume de
9 030 heures de mise à disposition des équipements sportifs pour les associations
sportives) ;
-
mise à disposition de véhicules (384 883 kilomètres parcourus en 2021
19
, soit une
contrevaleur de plus de 80 milliers d’euros
20
) ;
-
mise à disposition de personnels.
La chambre recomman
de à la collectivité de veiller à la transparence de l’information
financière donnée aux administrés et aux contribuables eu égard aux montants importants
représentés par ces aides en nature.
Recommandation n°
5 :
Valoriser l’ensemble des avantages en nature accordés aux
associations.
Concernant les mises à disposition de personnels, celles-
ci font l’ob
jet de conventions
formalisées. C
onformément à l’article 2 du décret du 18 juin 2008 relatif à la mise à disposition
19
Kilométrage parcouru par six véhicules appartenant à la ville de Gien et mise temporairement à la
disposition de 18 associations différentes.
20
Montant calculé à partir des indemnités kilométriques dues, en 2021, dans le cadre du remboursement
de l’utilisation d’un véhicule de 5 CV et moins (franchise de
plus de 10 000 kilomètres).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
42
de fonctionnaires territoriaux, les conventions souscrites à titre onéreux doivent être complétées
par des arrêtés individuels. Les conventions de mise à disposition qui ont été vérifiées prévoient,
conformément à la réglementation, que l’association rembourse à la collectivité la rémunération
des agents concernés.
Toutefois, la chambre relève la situation spécifique des animateurs sportifs mis à
disposition des associations sportives. Ces agents relèvent, pour la plus grande partie de leur
temps de travail, de l’EPCI, qui dispose de la compétence «
animation sportive ». Une part
résiduelle de leur temps concerne la commune de Gien. Ainsi, et à ce titre pour 2019, la chambre
a relevé l’existence de deux titres d’un montant total de 10
825,20 €
, correspondant au
remboursement par les associations
d’
agents mis à disposition par la ville de Gien.
Pour autant, la commune attribue également des subventions à ces mêmes associations
et dont l’objet est de compenser financièrement la charge financière correspondant au
remboursement des agents mis à disposition. Cette pratique est certes autorisée et validée, de
longue date, par la jurisprudence et par l’autorité ministérielle. Elle permet ainsi d’octroyer aux
associations une recette (subvention) égale à la dépense à réaliser (remboursement de mise à
disposition).
Toutefois, le montant de ces subventions versées par la commune de Gien a atteint en
2019 la somme de 112 166
€
21
, soit un montant bien supérieur aux remboursements réalisés par
les associations. Il apparaît qu’en réalité, la commune compense également la part rela
tive aux
remboursements des mises à dispositions d’agents de l’intercommunalité, pour plus de
100 000
€.
Selon les explications données par la commune, l’EPCI ne disposant pas de compétence
dans les relations avec les associations sportives, cette dernière ne pourrait pas attribuer elle-
même les subventions destinées à compenser les remboursements réalisés par les associations
sportives au titre de la mise à disposition du personnel intercommunal. Mais ce faisant, la
commune de Gien accorde ainsi une subvention déguisée à la communauté des communes
giennoises puisque les associations remboursent
l’EPCI
alors même que les subventions de
« compensation » sont allouées par la seule commune.
La commune et son intercommunalité gagneraient à clarifier le partage de cette
compétence en confiant l’intégralité de la politique sportive au niveau intercommunal.
4.4.2
Un risque relatif aux entreprises : la procédure de commande publique
La collectivité dispose, depuis 2011, d’un règlement interne dans le cadre de ses achats
publics (lequel n’a toutefois pas été validé par une
délibération
22
), commun à la commune et à
son EPCI depuis 2015.
Ce règlement vise à définir la stratégie globale et les principes poursuivis par la
commune pour les achats correspondant à des seuils inférieurs à ceux des procédures
21
Dont 10
825,20 € pour des agents mis à disposition par la ville de Gien et 101
341,16 € pour des agents
mis à disposition par la communauté des communes giennoises.
22
Si
rien n’impose aux collectivités
de faire valider systématiquement leur règlement intérieur relatif aux
marchés par leur assemblée délibérante, néanmoins, selon une réponse ministérielle, rien dans les textes en
vigueurs n'empêche les collectivités qui le souhaitent de présenter ce texte devant leur assemblée.
COMMUNE DE GIEN
43
réglementées, soit les commandes correspondant à des marchés de gré à gré ou à des marchés
à procédure adaptée (MAPA). Il est à jour des seuils en vigueur au 1
er
janvier 2020.
Concernant les commandes inférieures à 40
000 € HT
, il dispose que dès le premier euro
dépensé et jusqu’au seuil des marchés de gré à gré, une mise en concurrence doit être réalisée
au moyen de trois devis remis obligatoirement au pôle commande publique de la collectivité et
contenant notamment les critèr
es d’attribution (délai de livraison, fiches produits etc.). La
disposition n° 6 du guide prévoit que «
si après la date et l’heure limites une seule offre a été
remise, il conviendra néanmoins de joindre les autres demandes de devis à la demande d’achat
afin de prouver la mise en concurrence. »
Cependant, l’examen de trois dossiers de consultation pour des commandes au montant
compris entre 1
000 € et 10
000 € a révélé que la collectivité, n’avait pas obtenu au moins trois
devis.
Pour les commandes corr
espondant aux seuils des MAPA, l’article 1 du règlement
prévoit que les services gestionnaires de la collectivité doivent transmettre, en début d’année,
un état prévisionnel de la commande publique (EPCP) au pôle commande publique permettant
de connaître l
’ensemble de leurs besoins prévisionnels pour l’exercice concerné
et de quantifier
les besoins futurs de la commune afin de favoriser une computation exacte des seuils des
marchés à passer.
Les EPCP concernant les services techniques et le service des affaires générales
23
ont
été demandés par la chambre. Toutefois, ceux-ci ne sont, en fait, pas élaborés en début
d’exercice budgétaire comme le prévoit pourtant la procédure interne de la collectivité et, en
outre, seules des
fiches d’expression des besoins
sont réellement émises par les services
concernés.
La chambre rappelle à la collectivité que cette absence de mise en œuvre des EPCP
représente un risque du fait de la méconnaissance
ab initio
des besoins exprimés et donc des
seuils annuels, l’empêchant peut
-être ainsi de respecter les formalités liées aux procédures
inhérentes aux marchés formalisés.
La chambre incite la collectivité à mieux respecter son guide d’achat interne au niveau
notamment de la mise en concurrence des prestataires et de l’évaluation p
révisionnelle annuelle
de ses besoins.
4.4.3
Un risque relatif aux citoyens : les règles concernant la collecte et
l’exploitation des données personnelles
Des dispositions entrées en vigueur, depuis le 25 mai 2018, sous le nom de règlement
général sur la protect
ion des données (RGPD), s’appliquent à la collecte et l’exploitation des
données par une collectivité. Dans ce cadre, la commune s’est dotée d’un document explicatif
sur sa propre pratique de collecte et d’exploitation des données personnelles à destinatio
n de sa
population et de ses usagers.
Par délibération en date du 6 février 2019,
la commune s’est mise en conformité avec
l’article 37 du règlement général de la protection des données imposant aux collectivités
23
Ces deux pôles sont mutuali
sés au niveau de la commune et de l’EPCI.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
44
exploitant des fichiers et données personne
lles de disposer d’un délégué à la protection des
données.
En l’espèce
, la collectivité a choisi, comme le rend possible la réglementation, de
confier cette mission à un cabinet de conseil.
De même, et afin de garantir l’intégrité des informations personne
lles détenues par la
collectivité, l’article 5 du RGPD prévoit la tenue de journaux d’év
énements (ou « fichiers
journaux / logs ») permettant
la détection d’éventuelles utilisations abusives ou accès
frauduleux à ces mêmes données. La collectivité détient bien ces éléments.
Conformément à
l’article 30 du RGPD
,
la collectivité dispose d’un registre des activités
de traitement. Il s’agit d’un registre permettant de
recenser
l’ensemble des traitements de
données réalisés par la collectivité afin de disposer d’une vue d’ensemble de leur utilisation. Ce
registre doit notamment permettre d’identifier précisément les entités intervenant dans le
traitement des données (collectivité, délégataires, sous-traitants), les catégories de données
traitées, les personnes pouvant accéder à ces données, le temps de conservation de ces données
et enfin la façon dont elles sont sécurisées.
Le registre
dont dispose la commune permet, pour l’heure, de répondre globalement à
ces obligations même si de nombreux éléments de non-conformité (finalité du traitement,
pertinence, durée limitée de conservation) ne sont pas encore solutionnés. La collectivité
indique rencontrer des difficultés avec son actuel prestataire et vouloir confier ce travail de mise
en conformité à un nouveau prestataire.
La chambre invite la commune à poursuivre ses efforts en la matière.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La commune de Gien peut encore améliorer ses procédures afin de renforcer son
contrôle interne et sa gestion des risques. De même, malgré l’existence de
documents dans ce
domaine, leur bonne application doit encore être assurée.
La prévention des risques liés aux relations avec le monde associatif doit encore
progresser. Un meilleur suivi financier des structures subventionnées par la commune est
nécessai
re, de même qu’une clarification des nombreux avantages en nature qui leur sont
accordés.
COMMUNE DE GIEN
45
ANNEXES
Annexe n° 1. Tableau des procédures
...................................................................................................
46
Annexe n° 2.
Recettes et dépenses de la section d’investissement
.......................................................
47
Annexe n° 3. Glossaire
.........................................................................................................................
48
Annexe n° 4. Réponse
...........................................................................................................................
49
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
46
Annexe n° 1.
Tableau des procédures
Le tableau ci-
dessous retrace les différentes étapes de la procédure telles qu’elles ont
été définies par le code des juridictions financières (articles L. 243-1 à L. 243-6) :
Objet
Dates
Destinataires
Dates de réception
des réponses
éventuelles
Envoi de la lettre
d’ouverture de
contrôle
16 juillet 2021 reçue
le
19 juillet 2021
M. Francis Cammal,
ordonnateur en fonction
2 septembre 2021
reçue le
17 septembre 2021
M. Christian Bouleau,
ancien ordonnateur
Entretiens de fin
de contrôle
25 février 2022
1
er
mars 2022
M. Francis Cammal
M. Christian Bouleau
Délibéré de la
chambre
29 mars 2022
Envoi du rapport
d’observations
provisoires
(ROP)
10 mai 2022
reçu le même jour
M. Francis Cammal
11 juillet 2022
10 mai 2022
reçu le 12 mai 2022
M. Christian Bouleau
25 juillet 2022
ne formule aucune
observation
Délibéré de la
chambre
11 août 2022
Envoi du rapport
d’observations
définitives
(ROD1)
22 août 2022
reçu le même jour
M. Francis Cammal
23 septembre 2022
ne formule aucune
observations
22 août 2022
reçu le 26 août 2022
M. Christian Bouleau
néant
COMMUNE DE GIEN
47
Annexe n° 2.
Recettes et dépenses de la section d’investissement
En €
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Cumul sur
les années
CAF brute
1 540 693
1 447 517
1 695 908
1 730 375
1 950 815
2 096 813
10 462 123
- Annuité en capital de la
dette
1 375 048
1 377 913
1 066 228
914 395
830 664
882 029
6 446 277
= CAF nette (C)
165 645
69 604
629 680
815 980
1 120 151
1 214 785
4 015 846
TLE
87 828
58 802
37 905
61 587
111 076
42 443
399 641
+ FCTVA
299 396
327 992
104 116
118 009
98 187
241 020
1 188 720
+ Subventions
d'investissement hors AC
15 737
2 500
217 012
35 314
559 501
230 844
1 060 908
Fonds affectés à l'équip.
117 888
102 704
118 364
90 998
77 692
126 098
633 744
+ Produits de cession
56 038
54 816
55 768
23 686
5 968
194 319
390 594
= Recettes d'inv. hors emprunt
(D)
576 887
546 814
533 164
329 595
852 424
834 723
3 673 607
= Financement propre
disponible (C+D)
742 532
616 419
1 162 844
1 145 575
1 972 575
2 049 508
7 689 453
- Dépenses d'équipement (y
compris travaux en régie)
774 163
956 834
668 248
1 827 525
4 345 132
1 131 984
9 703 886
- Subventions d'équipement
0
0
0
423
0
37 500
37 923
+/- Dons, subventions et
prises de participation en
nature, reçus ou donnés
0
0
0
-423
500
0
77
- Participations et inv.
financiers nets
22 000
-11 000
-11 000
0
-500
0
-500
= Besoin (-) ou capacité (+)
de financement propre
-54 038
-328 172
504 015
-679 389
-2 369 086
875 887
-2 050 782
- Reprise sur excédents
capitalisés
0
0
0
89 198
0
0
89 198
= Besoin (-) ou capacité (+)
de financement
-54 038
-328 172
504 015
-768 587
-2 369 086
875 887
-2 139 980
Nouveaux emprunts
0
0
0
0
1 000 000
2 000 000
3 000 000
Mobilisation (-) ou
reconstitution (+) du FRNG
-54 038
-328 172
504 015
-768 587
-1 369 086
2 875 887
860 020
Source : Chambre régionale des comptes.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
48
Annexe n° 3.
Glossaire
-
AFA : Agence française anticorruption
-
AP/CP : Autorisation de programme/crédit de paiement
-
CAF : C
apacité d’au
tofinancement
-
CDCG : Communauté de communes giennoises
-
CESEL : Conseil économique, social et environnemental local
-
CGCT : Code général des collectivités territoriales
-
CIF : C
oefficient d’intégration fiscal
-
CLECT : C
ommission locale d’évaluation des charges
transférées
-
DGA : Directeur général adjoint
-
DGS : Directeur général des services
-
DOB : D
ébat d’orientations budgétaires
-
EPCI : Établissement public de coopération intercommunale
-
EPCP : État prévisionnel de la commande publique
-
ETP : Équivalent temps plein
-
FCTVA : Fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée
-
FPIC : Fonds de péréquation intercommunal et communal
-
GEMAPI : Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations
-
MAPA : Marché à procédure adaptée
-
NAS : Nécessité absolue de service
-
PPI : Plan pluriannuel des investissements
-
RAR : Reste à réaliser
-
RBF : Règlement budgétaire et financier
-
RGPD : Règlement général sur la protection des données
-
ROB : R
apport d’orientations budgétaires
-
SDIS : S
ervice départemental d’incendie et de secours
COMMUNE DE GIEN
49
Annexe n° 4.
Réponse
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
50
Chambre régionale des comptes Centre-Val de Loire
15 rue d’Escures
BP 2425
45032 Orléans Cedex 1
Tél : 02 38 78 96 00
centrevaldeloire@crtc.ccomptes.fr
Les publications de la chambre régionale des comptes
Centre-Val de Loire
sont disponibles sur le site :
www.ccomptes.fr/fr/crc-centre-val-de-loire