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Site internet
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Le présent document, qui a fait l’objet
d’une contradiction avec
les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 8 juillet 2022.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
ET SA RÉPONSE
COMMUNE DE LUISANT
(Département d’Eure
-et-Loir)
Exercices 2015 et suivants
COMMUNE DE LUISANT
1
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
...............................................................................................................................
3
RECOMMANDATIONS
...........................................................................................................
5
INTRODUCTION
......................................................................................................................
6
1
UNE FIABILITÉ DES COMPTES ET UNE TRANSPARENCE FINANCIÈRE À
AMÉLIORER
........................................................................................................................
7
Une transparence et une information financières perfectibles
........................................
8
Une absence de dimension prospective dans les débats d’orientations budgétaires
.........
8
La publicité des budgets et comptes administratifs à compléter
.......................................
9
Une utilisation des outils de fiabilité comptable peu maîtrisée, génératrice de
risques pour la collectivité
............................................................................................
10
Des rattachements des produits et des charges à l’exercice inconstants, source
d’insincérité budgétaire
..................................................................................................
10
Une comptabilité d’engagement à compléter
.................................................................
11
Des paiements de factures intervenant au-delà du délai légal
........................................
12
Des carences dans le suivi du patrimoine et un inventaire peu fiable, sources de
risques financiers pour la collectivité
.............................................................................
13
Une absence de suivi des provisions pour risques et charges
.........................................
17
Des dysfonctionnements ne permettant pas à la collectivité de passer par
anticipation en comptabilité M57
...................................................................................
18
2
UNE SITUATION FINANCIÈRE FRAGILE À MAÎTRISER POUR SOUTENIR
LES INVESTISSEMENTS
.................................................................................................
19
Un autofinancement généré par une épargne de gestion satisfaisante, fortement
affectée par la charge de la dette
...................................................................................
20
Des produits de gestion, en légère baisse
.......................................................................
22
Des charges courantes en diminution grâce à la baisse globale des charges de
gestion
.............................................................................................................................
25
Des investissements directs limités, conséquence du poids de la dette
........................
27
Le poids élevé de la dette
................................................................................................
27
Des dépenses d’équipement directes limitées
.................................................................
28
Une fluctuation importante des disponibilités financières pouvant conduire à une
trésorerie négative
...........................................................................................................
29
3
UNE INSUFFISANTE MAÎTRISE DES RISQUES EN MATIÈRE DE GESTION
DES RESSOURCES HUMAINES ET DE LA COMMANDE PUBLIQUE
.....................
30
Malgré la régularité des délibérations portant sur le régime indemnitaire, leur
application s’en écarte pour l’attribution de la part liée au mérite
...............................
30
Des heures supplémentaires et leur compensation horaire ou indemnitaire sans
contrôle
.........................................................................................................................
32
Un encadrement insuffisant du régime des heures supplémentaires
...............................
32
À l’exception des services techniques et de la police municipale, la collectivité
n’est pas en capacité d’attester de l’effec
tivité des heures supplémentaires déclarées ... 34
Des repos compensateurs non contrôlés concentrés sur les pôles culture et
communication
...............................................................................................................
35
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
2
Des versements d’
indemnités horaires pour travaux supplémentaires (IHTS)
irrégulières
......................................................................................................................
36
L’indemnisation des jours déposés sur le compte épargne temps (CET)
.....................
38
L’irrégularité de certaines attributions de la nouvelle bonification indiciaire (NBI)
... 39
L’absence de maîtrise des risques liés aux achats de la commune, à la commande
publique ainsi qu’à l’occupation du domaine public
....................................................
39
Des risques identifiés en matière d’achats et de commande publique non maitrisés
par la commune
...............................................................................................................
39
Des exonérations de redevance pour occupation du domaine public contraires aux
dispositions légales et municipales
...............................................................................
41
ANNEXES
...............................................................................................................................
44
COMMUNE DE LUISANT
3
SYNTHÈSE
La commune de Luisant est située au sud de Chartres. Elle possède une population
proche de 7 000 habitants, soit la huitième du département. Son budget exécuté en 2020 est de
l’ordre de 12 millions d’euros.
Une situation financière fragile à maîtriser pour soutenir les investissements
En matière financière, la commune de Luisant montre des performances globales
fragiles avec des ratios en dessous de la moyenne nationale des communes de taille comparable.
Cette fragilité est due à l’augmentation importante de la charge de la dette depuis 2018, qui
vient affecter la capacité à autofinancer ses investissements. La commune ne dispose pas, en
outre, de plan pluriannuel d’investissement, outil de pilotage prospectif permettant de planifier
au mieux ses projets.
Une fiabilité des comptes et une transparence financière à améliorer
La
qualité de l’information financière et comptable est à améliorer, les outils de
fiabilisation des comptes étant insuffisamment maitrisés. La collectivité est appelée, afin
d’éviter notamment le risque d’insincérité budgétaire, à mettre en place une procéd
ure de
rattachements des produits et des charges à l’exercice plus rigoureuse ainsi que de procéder à
l’amortissement de ses immobilisations de manière exhaustive. Ces pistes d’amélioration
contribueront à la transparence de l’information nécessaire une pr
ise de décision éclairée.
Une insuffisante maîtrise des risques en matière de gestion des ressources
humaines et de la commande publique
Le contrôle de la gestion des ressources humaines et de la commande publique a montré
que le cadre fixé par les délibér
ations du conseil municipal, à l’exception notable des heures
supplémentaires, est globalement satisfaisant. Les dysfonctionnements relevés sont par contre
significatifs dans la mise en œuvre des dispositions légales et municipales.
Tout d’abord, les risqu
es juridiques liés à la légalité des actes de gestion des ressources
humaines sont insuffisamment maitrisés, de nombreuses irrégularités ayant été constatées.
Ainsi, sauf exceptions, les heures supplémentaires sont réalisées par les agents sans demande
préalable et ne sont pas contrôlées. Or, les déclarations faites conduisent à des repos
compensateurs conséquents. Ceux-
ci permettent, en outre, à certains agents d’alimenter leur
compte épargne temps de nombreux jours dont ils demandent par la suite l’indemn
isation. De
même, la chambre a relevé des traitements différenciés au sein de la collectivité, certains agents
se voyant indemniser
leurs heures supplémentaires quand d’autres non. Ces indemnisations
apparaissent irrégulières, notamment du fait de l’absenc
e de garantie quant à leur effectivité,
mais aussi par l’absence de mise en place d’un contrôle informatisé et automatisé pourtant
obligatoire réglementairement.
Ensuite, des compléments de rémunération ont également été attribués à des agents sous
forme de nouvelle bonification indiciaire (NBI)
alors qu’ils
ne pouvaient pas réglementairement
en bénéficier. De même, l’attribution de la prime liée au mérite ne tient pas
toujours compte de
l’engagement professionnel et de la manière de servir de l’agent, tel
s que ressortant des
évaluations professionnelles annuelles.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
4
Par ailleurs, les risques juridiques et financiers inhérents aux achats et à la commande
publique (trois millions d’euros d’achats
en moyenne par an) sont insuffisamment maitrisés en
raison notamment d’un
manque de ressources humaines et de compétences en interne.
Enfin, la pratique consistant à exonérer les sociétés de promotion immobilière de
l’obligation de redevance pour occupation du domaine publique, fixée tant par
la loi que par le
conseil municipal, est irrégulière.
La commune de Luisant est ainsi appelée à remédier dans les délais les plus brefs aux
nombreux dysfonctionnements relevés dans sa gestion, porteurs de risques juridiques et
financiers pouvant être conséquents.
À
l’issue de son contrôle, la chambre a émis huit recommandations. E
lle examinera leur
mise en œuvre dans
un délai d’
une année, après présentation au conseil municipal,
conformément aux dispositions de
l’article L. 243
-9 du code des juridictions financières
(CJF).
COMMUNE DE LUISANT
5
RECOMMANDATIONS
Recommandation n°
1
: Réaliser une analyse financière prospective et
l’intégrer au rapport
d’orientations budgétaires, dans le respect des dispositions des articles L. 2312
-1 et D. 2312-3
du CGCT (page 9).
Recommandation n°
2
: Corriger les anomalies comptables relevées afin de fiabiliser les
comptes, et permettre la migration réglementaire sur le nouveau référentiel comptable M 57 au
1
er
janvier 2024 (page 18).
Recommandation n°
3
:
Mettre en place un plan pluriannuel d’investissement, outil de
pilotage prospectif, pour
planifier au mieux les projets d’investissement de la collectivité
(page 28).
Recommandation n°
4
: Appliquer la délibération du conseil municipal n° 16-06-14 du
23 juin
2016 fixant dans son annexe 2 les conditions et les modalités d’attribution du
complément indemnitaire annuel (page 31).
Recommandation n°
5
: Instaurer un suivi et un contrôle des heures supplémentaires
effectuées afin de garantir que le service a été fait et leur caractère exceptionnel (page 34).
Recommandation n°
6
: Conditionner le versement des indemnités horaires pour travaux
supplémentaires (IHTS) à la réunion des critères fixés par le décret du 14 janvier 2002
(page 38).
Recommandation n°
7
:
Se doter d’une organisation et de procédures internes permettant de
maîtriser les risques inhérents aux achats et à la commande publique (page 40).
Recommandation n°
8
: Assujettir
à redevance l’ensemble des occupants du domaine public
communal, y compris les sociétés de promotion immobilière, dans le respect des conditions
fixées par le code général de la propriété des personnes publiques (page 42).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
6
INTRODUCTION
Le contrôle des comptes et de la gestion de la commune de Luisant a été réalisé dans le
cadre fixé par les
dispositions de l’article L.
211-3 du code des juridictions financières (CJF)
1
.
Les différentes étapes de la procédure telles qu’elles ont été définies par le code des
juridictions financières sont présentées en annexe 1.
***
Présentation de la commune de Luisant
Située au Sud-Ouest de Chartres,
dans le département de l’Eure
-et-Loir, la commune de
Luisant est densément peuplée. D’une superficie de 4,43 Km
², elle comptait près de
6 700 habitants en 2018
selon l’
INSEE. Il
s’agit de la
quatrième commune de
l’agglomération
après Chartres (38 426 habitants), Lucé (15 435 habitants) et Mainvilliers (11 087 habitants) et
la huitième du département. La commune est
membre de la communauté d’agglomération de
Chartres Métropole qui regroupe 66 communes et près de 140 000 habitants.
Localisation de la commune de Luisant
Sources : Eure-et-Loir Tourisme, Géoportail
1
Extrait de l’article L. 211
-3 du CJF
: « L’examen de la gestion porte sur la régularité des actes de gestion,
sur l’économie des moyens mis en œuvre et sur l’évaluation des résultats atteints par rapport aux objectifs fixés
par l’assemblée délibérante ou par l’organe délibérant. L’opportunité de ces objectifs ne peut faire l’objet
d’observations ».
COMMUNE DE LUISANT
7
Sa population a diminué en dix ans (-185 habitants). En 2018, elle est plus âgée que la
population nationale, régionale et départementale
2
. Ses revenus médians sont supérieurs à
ceux
de la médiane métropolitaine, régionale et départementale
3
. Le taux de chômage s’élevait à
8,1 % en 2018, à un niveau inférieur de ceux de la France métropolitaine (10 %), de la région
(9,4%) et de l’Eure
-et-Loir (9,3%). Enfin, le taux de pauvreté, 9 % de la population en 2018
selon l’INSEE, est faible comparé à celui de la France métropolitaine (14,8 %), de la
région
(13 %) et du département (11,9 %).
Monsieur Bertrand MASSOT est maire de la commune de Luisant depuis avril 2014. Il a
été réélu en mars 2020. Il est par ailleurs vice-président du c
onseil départemental d’Eure
-et-Loir
et président du centre de gest
ion de la fonction publique territoriale d’Eure
-et-Loir.
Présentation des contrôles opérés
Outre l’analyse de la situation financière, la chambre
s’est attachée à identifier
dans ses
investigations les risques potentiels encourus par la collectivité puis à examiner les moyens mis
en place pour les maîtriser. À cet égard, une attention particulière a été portée à la fiabilité des
comptes, la gestion des ressources humaines et la commande publique.
Ce type d’examen, dénommé contrôle interne, se définit comme
un dispositif organisé,
permanent et documenté, qui vise à maîtriser le fonctionnement et les activités d’une entité, à
s’assurer de la réalisation et de l’optimisation de ses opérations, à garan
tir la protection de ses
actifs et de ses ressources financières, ainsi que la qualité des informations qu’elle produit, en
particulier comptables, tout en veillant à la conformité aux lois et règlements.
4
Ce contrôle interne peut être plus ou moins intense en fonction de la taille et des moyens
humains et financiers de la collectivité. La chambre
s’est ainsi tenue à adapter à la commune de
Luisant, d’une population de l’ordre de
7
000 habitants, sa grille d’examen des mesures
minimales devant être mises en place pour maitriser les risques identifiés.
1
UNE FIABILITÉ DES COMPTES ET UNE TRANSPARENCE
FINANCIÈRE À AMÉLIORER
L’examen de la fiabilité des informations présentées dans les comptes et de la qualité
de l’information financière constitue un préalable à l’analyse financière. La commune
ne
dispose pas de budget annexe.
2
Selon l’INSEE, 30,7 % de la population de Luisant avait plus de 60 ans en 2018 contre 25,9 % en
métropole, 28,8 % en région Centre Val-de-Loire et 26,5 % en Eure-et-Loir.
3
La médiane du revenu se situe en 2018 à 24 320 €, elle est supérieure à la médiane France métropolitaine
(21 730 €) régionale (21 710 €) et départementale (22
180 €).
4
Cour des comptes (2019).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
8
Une transparence et une information financières perfectibles
Une absence de dimension prospective dans les débats d’orientations
budgétaires
La tenue du débat d’orientations budgétaires (DO
B) a vocation à éclairer le vote des
élus. Dans les communes de la taille de Luisant et en application de l’article L. 2312
-1 du code
général des collectivités territoriales (CGCT)
, son organisation autour d’une note explicative
de synthèse constitue une formalité substantielle dont l'absence entache d'illégalité toute
délibération relative à l'adoption du budget primitif de la collectivité en cause.
L’application combinée de la loi NOTRé et du décret n°2016
-841 en date du
26 juin 2016 a conduit à ce que depuis 2017, ce débat doive faire l'objet d'un rapport
d’orientations budgétaires (ROB) comportant une série d’informations obligatoires. En outre,
il doit être acté par une délibération spécifique.
L’analyse des
DOB et des ROB a porté sur les exercices 2015 à 2021. À chaque vote de
budget, une note ou un rapport de présentation du DOB a bien été soumis aux membres du
conseil municipal. Les débats d’orientations budgétaires sont bien présentés au conseil
municipal dans un délai de deux mois précédant
l’exame
n des budgets primitifs.
Les ROB 2018, 2019
,
2020 et 2021
n’intègrent pas les apports de la loi de
programmation des finances publiques pour les années 2018-2022 et notamment son article 13
qui prévoit qu’à l’occasion du débat sur les orientations budgétaires,
« les collectivités
présentent leurs objectifs concer
nant l’évolution des dépenses réelles de fonctionnement,
exprimées en valeur, en comptabilité générale de la section de fonctionnement et l’évolution du
besoin de financement annuel calculé comme les emprunts minorés des remboursements de
dette »
5
. En effet,
aucune analyse de l’évolution de 2018 à 2022 n’est présentée, aucune
projection tant des dépenses et des recettes réelles de fonctionnement que du besoin de
financement n’est abordée.
De même, aucune présentation de plan pluriannuel d’investissements n’
est proposée
avec un récapitulatif chiffré des grands projets à l’horizon de cinq ans (projets structurants,
entretien du patrimoine bâti, politique foncière, voirie, espaces verts et modernisation des
équipements matériels…). La commune de Luisant se limi
te à présenter ses projets
d’investissement afférents à l’année N et pour les
trois années à venir sous forme de liste sans
données chiffrées ni calendrier. Seul un montant global est annoncé, sans faire état des
orientations en matière d’organisation de p
rogramme. Pourtant, le règlement intérieur 2020-
2026 du conseil municipal énonce que «
[…]
un débat a lieu obligatoirement en conseil
municipal sur les orientations générales du budget ainsi que sur les engagements pluriannuels
envisagés
[…]
».
La chambre
recommande à la collectivité d’intégrer aux rapports d’orientations
budgétaires une présentation prospective des évolutions en matière de dépenses et de recettes
5
Cf. circulaire INTB180-599J
du 16 mars 2018 sur la mise en œuvre des articles 13 et 29 de la loi
de
programmation des finances publiques pour 2018-2022 et décret n°2018-309 du 27 avril 2018.
COMMUNE DE LUISANT
9
réelles de fonctionnement, conformément à la loi précitée de 2018 et à son règlement intérieur
et
d’
y inclure une dimension pluriannuelle de ses investissements.
En réponse, la collectivité a indiqué qu
’une
projection des dépenses et recettes de
fonctionnement serait ajoutée au ROB 2023
et qu’
une délibération sur les PPI serait présentée
au conseil municipal en 2022.
1 : Réaliser une analyse financière prospective et
l’intégrer au
rapport d’orientations budgétaires, dans le respect
des dispositions des articles
L. 2312-1 et D. 2312-3 du CGCT.
La publicité des budgets et comptes administratifs à compléter
L’article 107 de la loi NOTRé, codifié à l’article
L. 2313-1 du CGCT
,
a introduit
plusieurs modifications visant à assurer une meilleure publicité des informations budgétaires et
comptables :
-
joindre au budget primitif et au compte administratif une présentation brève et synthétique
retraçant les informations financières essentielles ;
-
insérer sur le site internet des documents budgétaires (la présentation brève et synthétique
précédemment évoquée, ROB, etc.) et la note explicative de synthèse annexée au budget
primitif et celle annexée au compte administratif. Ces informations doivent être présentées
dans des conditions garantissant une large accessibilité (article R. 2313- 8 du CGCT).
Concernant le premier point, ces documents existent sur les exercices contrôlés et
reprennent l’ensemble des données financières permettant de compléter les documents
budgétaires et synthétiques.
En revanche, la consultation du site internet de Luisant a permis de constater que si le
ROB 2020 y figurait
, les autres éléments n’étaient pas mis en ligne, contrairement aux
dispositions de l’article R. 2313
-8 du CGCT. La chambre invite en conséquence la collectivité
à mettre à jour son site internet conformément aux dispositions du CGCT.
En réponse, la co
llectivité a indiqué qu’elle réalisera les mesures de publicité
préconisées ci-dessus courant avril 2022.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
10
Une utilisation des outils de fiabilité comptable peu maîtrisée,
génératrice de risques pour la collectivité
Des rattachements des produits et des c
harges à l’exercice inconstants, source
d’insincérité budgétaire
Le rattachement des charges et des produits à l’exercice découle des principes
d’annualité budgétaire et d’indépendance des exercices. La procédure de rattachement consiste
à intégrer dans le résultat annuel :
-
toutes les charges engagées au budget, qui ont donné lieu à des services faits, et pour
lesquelles le mandatement n’a pu être réalisé faute de réception des pièces
justificatives à l’issue de la journée complémentaire ;
-
tous les produit
s correspondant à des droits acquis au cours de l’exercice considéré
et qui n’ont pas pu être comptabilisés faute d’émission des pièces justificatives
afférentes.
L’examen des comptes de gestion entre 2015 et 2020 de la commune de Luisant, fait
apparaître que la collectivité a mis en place la procédure de rattachements des charges et des
produits à l’exercice.
Rattachement des produits et des charges
Rattachements
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Total des charges rattachées
278 567
279 399
323 351
160 061
231 681
205 572
Charges de gestion
5 624 149
5 531 686
5 423 775
5 139 377
5 490 244
5 215 547
Charges rattachées en % des
charges de gestion
5,0 %
5,1 %
6,0 %
3,1 %
4,2 %
3,9 %
Total des produits rattachés
114 345
268 952
235 069
93 490
109 331
162 642
Produits de gestion
7 021 621
6 883 757
6 599 335
6 912 644
6 969 881
6 909 095
dont produits non encore facturés
48 767
95 208
162 842
90 275
104 352
53 724
Produits rattachés en % des
produits de gestion
1,6 %
3,9 %
3,6 %
1,4 %
1,6 %
2,4 %
Source : CRC Centre-Val de Loire
d’après
les comptes de gestion 2015 à 2020
Toutefois, il
n’existe pas
de note de présentation des procédures de rattachement des
charges et des produits au sein des services. Aucune procédure n’est communiquée aux
différents services, aucune date à laquelle la saisie des bons de commandes est bloquée n’est
définie, aucun ét
at des engagements non soldés au 31/12 pour chaque service n’est réalisé.
La pratique de la procédure des rattachements au sein de la ville de Luisant s’est avérée
par ailleurs inconstante, comme le montre le tableau précédent, avec une baisse conséquente du
montant des rattachements en charges et en produits en 2018.
COMMUNE DE LUISANT
11
Concernant le rattachement des produits, il est constaté, chaque année, un montant plus
ou moins important de produits non encore facturés, allant jusqu’à 163
000 € en 2017
6
. En
réponse, la collectivité admet de nombreux retards dans la facturation des produits de services
concernant les cantines, les garderies, les études, et la saison culturelle.
Les rattachements de charges et de produits effectués par la collectivité ne sont donc pas
exhaustifs. Cette méconnaissance de la règle des rattachements par la commune de Luisant
fausse le résultat de l’exercice entrainant un compte administratif erroné ainsi qu’un budget
pour l’année suivante entaché d’insincérité budgétaire.
C
’
est pourquoi, la chambre recommande à la collectivité de mettre en place une
procédure de rattachement des charges et des produits à l’exercice plus rigoureuse afin de
fiabiliser ses comptes et d’éviter le risque d’insincérité budgétaire.
En réponse, la collectivité indique
qu’elle se
rapprochera du Trésor public pour obtenir
la note de présentation des procédures de rattachement des charges et des produits afin de la
diffuser auprès de ses services dans le courant du second semestre 2022.
En outre, la commune
s’est engagée
à mettre en place une procédure de rattachement
des charges et des produits à l'exercice plus rigoureuse afin de fiabiliser ses comptes et d'éviter
le risque d'insincérité budgétaire. Elle souligne toutefois que depuis l'année 2017, les produits
non facturés ont considérablement été réduits et ont atteint 54 000 euros en 2020.
Une comptabilité d’engagement à
compléter
L’article L. 2342
-
2 du CGCT prévoit que l’ordonnateur tient la comptabilité
d’engagement des dépenses dans les conditions prévues à l’arrêté
du 26 avril 1996.
L’article 30 du décret n° 2012
-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire
et comptable publique définit l'engagement comme « l'acte juridique par lequel une personne
morale [..] crée ou constate à son encontre une obligation de laquelle il résultera une dépense.
L'engagement respecte l'objet et les limites de l'autorisation budgétaire ».
La
comptabilité
des
dépenses
engagées
concerne
l'ensemble
des
dépenses
d'investissement et de fonctionnement. Dès qu’une décision est prise
de procéder à une dépense,
avec formalisation par un bon de commande, un marché ou tout autre acte de la collectivité, le
montant prévisionnel de la dépense est inscrit dans les engagements. La référence à
l'engagement est constituée par le numéro du bon de commande ou par la numérotation ou la
codification donnée par la collectivité.
La commune de Luisant n’a pas mis en place de procédure relative au circuit de la
dépense formalisée par un document diffusé aux services émettant des bons de commandes.
Toutefois, la collectivité indique tenir
une comptabilité d’engagement lors de
l’établissement des bons de commandes, du retour des contrats et des marchés signés, des
notifications ou devis reçus, et après simulations effectuées pour les fluides (eau,
électr
icité, …)
. Un
état d’engagement de dépenses pour 2021
a été transmis par la collectivité.
Le tableau transmis indique les principaux éléments recommandés
par le guide synthétique de
6
Notamment concernant les produits des services et du domaine et des redevances, (93
751 € e
n 2017,
90 160
€ en 2018,
42 461
€ en 2019 et 42
455
€ en
2020 d’après les comptes administratifs)
.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
12
la comptabilité d’engagement de la Direction générale des collectivités lo
cales (DGCL),
notamment y figurent le numéro d’engagement, la date et la nature de l’engagement, le nom du
créancier, le montant de l’engagement et son solde, le service
gestionnaire,
l’article comptable.
La date du service fait et celle du mandatement pourraient y être ajoutées.
La chambre invite en conséquence la collectivité à compléter les engagements effectués
par ceux générés par toute nouvelle obligation envers un tiers, comme tous les nouveaux
contrats de maintenance et d’entretien
et toutes les nouvelles conventions.
En réponse,
la collectivité a indiqué qu’une note de procédure relative au circuit de la
dépense, formalisée par un document, sera diffusée aux services émettant des bons de
commandes.
Des paiements de factures intervenant au-delà du délai légal
Le délai global de paiement de la commune de Luisant connait une dégradation en 2018
et 2019, passant de 22,11 jours en 2017 à 38,61 jours en 2018 et à plus de 43 jours en 2019,
délai bien supérieur au délai réglementaire de paiement des collectivités territoriales et
établissements publics locaux fixé à 30 jours par le décret n° 2013-269 du 29 mars 2013.
Évolution du délai global de paiement de la commune de Luisant entre 2016 et 2020
En jours
2016
2017
2018
2019
2020
Délai global de paiement
26,82
22,11
38,61
43,33
27,84
Source : CRC Centre-
Val de Loire d’après les tableaux de synthèse transmis par le comptable
La collectivité explique les retards de paiements constatés en 2018 et 2019 par des
problèmes de communication entre services et par des difficultés de trésorerie. Pour rappel, la
commune a également eu des retards dans l’émission de ses titres de recettes sur ces deux
exercices (Cf. paragraphe 3.2.1 sur le rattachement des produits à l’exercice). Ces
différents
constats amènent à s’interroger sur l’organisation même des services de la commune, et
confirment la nécessité de mettre en place
a minima
des notes de procédure entre eux.
La collectivité
n’a
par ailleurs pas versé de pénalité de retard à ses créanciers comme
l’impose le décret précité.
Or, d
ès lors qu’il y
a dépassement du délai de paiement par la
collectivité, celle-ci est tenue de mandater, de sa propre initiative, des pénalités de retard au
profit de son créancier.
En 2020,
le délai global de paiement s’est
amélioré, atteignant 27,84 jours. Toutefois,
ce délai constitue une moyenne de tous les mandatements, prenant en compte également les
dettes sans facture et les paiements avant mandatement qui viennent automatiquement
améliorer le délai global. De ce fait, un délai global de paiement proche du maximum de
30
jours signifie qu’une partie des paiements intervient en dépassement du délai légal.
La chambre invite en conséquence la commune de Luisant à instaurer une procédure de
suivi des factures en instance de mandatement pour mieux maitriser le risque de dépassement
du délai de paiement
et verser d’office les pénalités de retard dues à ses créanciers
conformément à la réglementation.
COMMUNE DE LUISANT
13
Des carences dans le suivi du patrimoine et un inventaire peu fiable, sources
de risques financiers pour la collectivité
Des écritures de transfert d’immobilisations non réalisées
Le compte 23 « immobilisations en cours » a pour objet d’inscrire au bilan la valeur des
travaux
afférents à des immobilisations non achevées à la fin de l’exercice. Au fur et à mesure
de la fin des travaux et de leur mise en service, le compte 23 doit faire l’objet de virements aux
comptes d’immobilisations 21 selon le type d’opérations d’ordre non b
udgétaire conformément
à l’instruction M14
7
. Il en est de même pour les comptes 20 d’immobilisation
s incorporelles
qui doivent soit être amortis soit être intégrés aux comptes 21 dédiés.
L’examen des soldes des comptes d’immobilisation, à partir
des comptes de gestion
,
fait
apparaître une absence de régularisation de certains comptes. Ces comptes font en effet
apparaître des soldes débiteurs au 31 décembre 2021 qui sont repris depuis plusieurs années
sans avoir été intégrés aux comptes 21 dédiés :
-
Compte 2031 :
650 546,89 €
-
Compte 2033 :
79 042,77 €
-
Compte 2313 :
1 962 231,86 €
-
Compte 2315 :
2 417 137,16 €
-
Compte 2318 :
678,99 €
Ce retard d’intégration des comptes d’immobilisation a pour conséquence une absence
d’amortissement pour les biens amortissables,
ainsi que
des montants d’amortissements et des
valeurs nettes comptables erronés dans le bilan. Facteur de risques pour la commune, il est
nécessaire qu’elle y remédie
. Le trésorier a
d’ailleurs
effectué plusieurs relances pour
l’apurement de ces opérations d’intégration, non
suivies d’effet
s.
La collectivité explique cette situation par un manque de personnel. Malgré cette
objection de moyens qui relève de choix de gestion de la collectivité, la chambre demande à la
collectivité
, à l’instar du comptable public, d’
apurer les
comptes d’immobilisation afin de
fiabiliser la base comptable des amortissements.
Des amortissements partiellement budgétés
L’instruction M14 rend obligatoire les amortissements des immobilisations pour les
communes ou les groupements de communes dont la population est supérieure ou égale à
3 500
habitants. La dotation aux amortissements s’impose à la comptab
ilité des collectivités
locales et garantit en partie la sincérité de leur budget.
L’amortissement permet, chaque année, de constater forfaitairement la dépréciation des
biens immobilisés et de dégager des ressources destinées à les renouveler. Il est calculé pour
chaque catégorie d’immobilisations en fonction d’une durée prévisible d’utilisation.
Comptablement et budgétairement, l’amortissement consiste à inscrire en dépense de
fonctionnement la dotation annuelle au compte 68 « Dotation aux amortissements », la même
somme apparaissant en recette d’investissement au compte 28 « Amortissements des
7
Titre1
–
Chapitre 2 paragraphe 2.
Compte 23 et compte 21.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
14
immobilisations ». L’amortissement apparaît comme une affectation obligatoire d’une partie de
l’excédent de fonctionnement à la section d’investissement et constitu
e en conséquence un
autofinancement minimal destiné au renouvellement des immobilisations.
Par délibération en date du 7 novembre 2002, le conseil municipal a adopté les durées
d’amortissement de ses biens renouvelables.
La chambre constate que cette délibération est
ancienne et ne comprend pas l’amortissement de certains actifs apparaissant dans le patrimoine
de la commune comme les subventions d’équipement et les immeubles de rapport. Pourtant ces
amortissements constituent des dépenses obligatoires confo
rmément à l’article L.
2321-2 du
CGCT.
Le tableau qui suit retrace, sur la période 2015 à 2020, le montant des dotations aux
amortissements réalisé d’après les comptes administratifs et comptes de gestion, en
comparaison avec le montant des amortissements
des immobilisations à amortir pour l’année
généré par le logiciel de la commune.
Les dotations aux amortissements entre 2015 et 2020
en €
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Total des
6 années
Dotations aux amortissements des
immobilisations réalisées au compte
de gestion
90 817
599 929
599 918
659 536
659 820
898 057
3 508 077
Amortissements à budgéter inscrits
sur l’état récapitulatif des
immobilisations transmis par Luisant
753 643
901 625
806 279
1 038 578
822 529
777 452
5 100 106
Différence
-662 826
-301 696
-206 361
-379 042
-162 709
120 605
-1 592 029
Source : CRC Centre-Val de Loire
d’après les comptes de gestion et les états d’immobilisation transmis par la
commune de Luisant
La commune ne procède
qu’
à un amortissement partiel de ses immobilisations.
Les états récapitulatifs des immobilisations font apparaître que la commune ne procède
notamment
pas à l’amortissement de toutes les subventions d’équipements. Le trésorier de
Chartres Métropole alerte régulièrement la collectivité sur ce point et demande des rectifications
qui demeurent à ce jour sans effet.
La sous-évaluation des dotations par la commune atteint près de 1,6 M
€ sur
six ans. Ce
chiffre n’est pas exhaustif car il s’appuie sur
les inscriptions enregistrées par la commune. Le
comptable de la trésorerie de Chartres Métropole a réalisé un contrôle de chaque compte
d’immobilisation pour les exercices 2018, 2019, 2020 et 2021. Au terme d’un travail de
plusieurs mois, il constate que pour 2018, 2019 et 2020 un montant de 427 004
€
d’immobilisations n’a pas été amorti et pour 2021, au 30 novembre, 70
000 €. Ce travail a été
transmis à la commune de Luisant pour qu’elle effectue les modifications nécessaires.
La sincérité du bilan et du compte de résultat de l’exercice impose que cette dépréciatio
n
soit constatée. Cette sous-évaluation des dotations aux amortissements ne permet pas de
déprécier les biens immobilisés et de dégager les ressources destinées à les renouveler. De plus,
elle a une incidence directe sur le résultat de fonctionnement et va ainsi abonder artificiellement
l’autofinancement que peut dégager la collectivité pour financer ses investissements.
En conclusion, la chambre relève une sous-
évaluation estimée à près de 1,6 M€ sur six
ans. Elle demande à la commune
d’
inscrire la totalité de la dotation aux amortissements des
COMMUNE DE LUISANT
15
immobilisations chaque année afin de constater fidèlement la dépréciation des biens
immobilisés et présenter ainsi un budget sincère. La collectivité doit également
se doter d’une
délibération qui fixe de manière exhaustive et précise
les modalités d’
amortissement de ses
actifs.
En réponse, la collectivité évoque
l’augmentation de ses dotations aux amortissements
sur la période 2015-
2020 et indique qu’elle
poursuivra ses efforts de fiabilisation. Elle
s’est
engagée à revoir, en 2022, dans une délibération la durée d'amortissement des biens
amortissables.
Une absence d’inventaire exhaustif
Le patrimoine d’une collectivité
est enregistré au bilan. Celui-ci doit donner une image
fidèle, complète et sincère de la
situation patrimoniale de la collectivité. L’ordonnateur, qui a
connaissance de l’ensemble des opérations de nature patrimoniale dès leur conception, doit être
en mesure de fournir toutes les informations nécessaires à leur correct enregistrement comptable
(exhaustivité, valorisation notamment).
Cette démarche doit permettre à la collectivité de répondre parfaitement aux exigences
de régularité et « d’image fidèle » des comptes. Une tenue rigoureuse de l'inventaire permet de
fiabiliser un élément important du bilan de la commune. Seul un inventaire précis des biens
amortissables ayant vocation à être intégrés dans l'actif de la commune permet de s'assurer de
la sincérité des amortissements réalisés. La bonne tenue de l’inventaire participe à la sincérité
de
l’équilibre budgétaire.
En revanche la méconnaissance et l’absence d’un suivi partagé du patrimoine conduit
notamment à :
-
différer des dates de mise en service, minorant en
cela la charge d’amortissement
;
-
oublier des sorties ou mises au rebut, conduisant à ne pas constater de plus ou moins-
values.
L’inventaire comptable 2020
a été transmis par la commune
. L’
examen du document
fait apparaître
une erreur d’1,47 M€
dans le calcul de la valeur nette comptable, comme le
montre le tableau qui suit :
Erreur da
ns le calcul de la valeur nette comptable de l’inventaire 2020
en €
Valeur
d'acquisition ou
valeur brute (a)
Amortissements
antérieurs (b)
Amortissement
2020 ©
Valeur nette
comptable
(a)-(b)-©
Inventaire transmis par commune
de Luisant
47 683 973
3 380 812,37
961 820,05
41 868 584,04
Erreur dans le calcul de la VNC
47 683 973
3 380 812,37
961 820,05
43 341 340,58
Différence au sein même de l'inventaire de la commune
1 472 756,54
Source : CRC Centre-
Val de Loire d’après l’inventaire comptable 2020 transmis par la commune de Luisant
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
16
L
e rapprochement de l’inventaire comptable de la commune avec l’état de l’actif
du
comptable pour l’exercice 2020
n’est pas réalisable
. En effet,
outre le fait que l’inventaire
comptable de la commune est erroné, le montant après application du calcul corrigé diffère
fortement de celui de l’état de l’actif du comptable qui lui
-même diverge du compte de gestion
2020.
Concernant l’absence de concordance entre l’état de l’actif et le compte de gestion, le
comptable de la trésorerie de Chartres Métropole a
été destinataire d’
une communication du
procureur financier près la chambre régionale des comptes du Centre - Val de Loire le
3 décembre 2020, relati
f à l’exercice 2018,
«
l’invitant à produire pour les années à venir un
état de l’actif répondant dans sa forme, aux dispositions fixées dans l’instruction M14 et à lui
assurer de la complète cohérence de ce document avec les éléments du compte de gestion
». Au
31 décembre 2020, une différence de 4 131 525,54
€ apparaît entre le compte de gestion et l’état
de l’actif.
L’absence de concordance entre l’inventaire comptable de la commune de Luisant,
l’état de l’actif et le compte de gestion
en €
Valeur
d'acquisition
ou valeur brute (a)
Amortissements
antérieurs
(b)
Amortissement
2020
(c)
Valeur nette
comptable
(a)-(b)-(c)
Inventaire 2020 transmis par
la commune de Luisant
47 683 973,00
3 380 812,37
961 820,05
41 868 584,04
État de l'actif 2020
56 840 975,67
1 832 309,78
113 303,36
54 895 362,53
Compte de gestion 2020
56 840 975,67
6 077 138,68
50 777 954,34
Source : CRC Centre-
Val de Loire d’après l’inventaire 2020 de la commune, l’état de l’actif et le compte de
gestion 2020.
La trésorerie de Chartres Métropole
a indiqué que la différence entre l’état de l’actif et
le c
ompte de gestion 2020 correspondait aux échéances d’amortissements comptabilisées aux
différents comptes 28 et non ventilées sur l’état de l’actif pour
un montant de 4 131 525,54
€
.
La commune n’a pas mis en place d’inventaire physique de ses biens, seul l’inventaire
comptable est réalisé. Pourtant l’ordonnateur est chargé du recensement des biens et de leur
identification, ce qui implique de tenir un inventaire physique, registre justifiant de la réalité
physique des biens, et un inventaire comptable, qui permet de connaître les immobilisations sur
le volet financier.
La collectivité est en conséquence invitée à réaliser un inventaire comptable exhaustif
et à mettre en place un inventaire physique de ses biens.
En réponse, la collectivité
s’est engagée à
réaliser un inventaire physique de ses biens à
partir de 2022 qu’
elle actualisera par la suite.
COMMUNE DE LUISANT
17
Une absence de suivi des provisions pour risques et charges
Ces provisions sont destinées à couvrir des risques et des charges nettement précisées
quant à leur objet et que des événements survenus ou en cours rendent probables. Évaluées en
fin d’exercice, ell
es doivent être réajustées au fur et à mesure de la variation des risques et
éventuellement des charges et n’ont qu’un caractère provisoire
.
La commune de Luisant ne procède pas à un suivi de ses provisions pour risques et
charges. Ainsi le compte 151 « provision litiges » fait apparaître un solde créditeur de 30 000
€
sur toute la période, dont la collectivité ne peut expliquer le fondement.
Solde créditeur du compte 151 « Provisions pour risques et charges »
au 31 décembre en €
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Provisions pour risques et
charges
30 000
30 000
30 000
30 000
30 000
30 000
Source : CRC Centre-
Val de Loire d’après les comptes de gestion
2015 à 2020
En outre,
aucune provision n’a été constituée pour la mise en œuvre du compte épargne
temps (CET) dans la commune. Pourtant des provisions doivent être constituées pour couvrir
les charges afférentes aux jours épargnés sur les
CET par l’ensemble des personnels. Elle
s sont
reprises pour couvrir le coût que la collectivité supporte du fait de la consommation des droits
ouverts aux personnels concernés (monétisation, congés, prise en compte par le régime de
retraite additionnelle de la fonction publique).
Cette absence de suivi des provisions témoigne, à nouveau, de la nécessité pour la
commune de suivre ses comptes avec davantage de rigueur, afin de les fiabiliser et maitriser
davantage les risques qui y sont attachés.
La chambre invite la commune à mettre en place un suivi de ses provisions pour risques
et charges et notamment constituer des provisions pour couvrir les charges afférentes aux jours
épargnés sur le CET par l’ensemble de ses personnels
.
En réponse, la collectivité
s’est engagée
à supprimer la provision de 30
000 € dont
elle
ne peut expliquer le fondement. Elle considère par ailleurs
que le risque lié à l’absence de
provisionnement pour les CET est négligeable puisque, selon elle, le chapitre 012 est en
capacité d'absorber les risques liés à la monétisation du CET qui représente environ 1% du
chapitre 12. Le risque est donc très limité de son point de vue.
La chambre prend note de
l’engagement de supprimer
la provision sans fondement. En
revanche, elle rappelle que la commune doit identifier
l’ensemble des risques et charges
et,
s
’agissant de la provision pour le CET,
doit se
conformer à l’obligation
de les constituer, telle
que prescrite par
l’instruction comptable M14 Titre1 Chapitre 2 Compte 158 «
provisions pour
la mise en œuvre du compte
épargne temps ». Le respect de cette obligation lui permettra, en
outre, de fiabiliser davantage ses comptes et de maitriser les risques afférents.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
18
Des dysfonctionnements ne permettant pas à la collectivité de passer par
anticipation en comptabilité M57
À compter du 1
er
janvier 2024 les collectivités seront tenues de mettre en place la
nomenclature M57. Celle-ci vise à améliorer la qualité comptable avec des évolutions et des
assouplissements apportés aux règles budgétaires. Il s’agit notamment
de : la pluri annualité
(l’organe délibérant se dote d’un règlement budgétaire qui fixe les règles de gestion des
autorisations de programmes (AP) et des autorisations d’engagement (AE))
; la fongibilité des
crédits
(l’exécutif, autorisé par l’assemblée délibérante
, peut procéder à des virements de
chapitre à chapitre au sein de la même section dans la limite de 75 % des dépenses réelles de la
section) ; la gestion des dépenses imprévues (dans la limite de 2 % des dépenses réelles de
chaque section, il est possible de voter des AP et des AE relatives aux dépenses imprévues) ; le
traitement des provisions et dépréciations (en application des principes de prudence et de
sincérité, la M57 impose de constituer une provision, dès l’apparition d’un risque avéré et une
dépr
éciation, dès la perte de valeur d’un actif).
Or, au regard des dysfonctionnements relevés sur la fiabilité des comptes, confirmés par
le comptable public
, la collectivité n’
a pas été en mesure de passer de façon anticipée en
comptabilité M57 au 1
er
janvier 2022.
En réponse,
l’ordonnateur indique que
le logiciel de la commune ne serait pas
suffisamment robuste pour supporter la mise en place du nouveau référentiel comptable M57.
Il précise, par ailleurs, que le problème concerne surtout les amortissements et les
immobilisations après plusieurs décennies de sous dotations, malgré un effort de rattrapage ces
dernières années.
La chambre ne partage pas cet argument de moyens qui ne peut être opposé à une
obligation réglementaire qui imposera le passage en M57 en janvier 2024 ce qui, par
conséquent, oblige la commune à une mise à niveau de la fiabilité de ses comptes à court terme.
2 : Corriger les anomalies comptables relevées afin de fiabiliser les
comptes, et permettre la migration réglementaire sur le nouveau référentiel comptable
M 57 au 1
er
janvier 2024.
COMMUNE DE LUISANT
19
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La chambre constate que les outils de fiabilisation des comptes ne sont pas utilisés par
la commune de Luisant de manière appropriée. Elle a identifié des pistes importantes
d’amélioration qui contribueront à la transparence de l’information financière nécessaire à
une prise de décision éclairée.
Les notes accompagnant les débats d’orientation budgétaires se sont enrichies au fil
des ans et des évolutions législatives. Cependant la pluri-annualité des dépenses
d’investissement comme les projections d’autofinancement doivent apparaître dans les
documents transmis. En l’état, les rapports d’orientations budgétaires ne reflètent pas la
situation financière de la collec
tivité dans son ensemble en l’absence d’une dimension
prospective.
L’utilisation approximative des outils de fiabilité des comptes
est source de risques pour
la commune. En effet la collectivité est appelée, afin d’éviter le risque d’insincérité budgétaire
,
à mettre en place une procédure de rattachements des produits et des charges à l’exercice plus
rigoureuse ainsi que de procéder à l’amortissement de ses immobilisations de manière
exhaustive. La chambre invite également la collectivité à perfectionner le suivi de son
patrimoine et à mettre en place un inventaire physique de ses immobilisations.
La commune tirerait également avantage à compléter sa comptabilité d’engagement en
termes de périmètre.
Enfin la commune doit rapidement corriger tous les dysfonctionnements relevés qui ne
peuvent lui permettre la migration obligatoire,
au plus tard au 1
er
janvier 2024, sur le
référentiel comptable M57.
2
UNE SITUATION FINANCIÈRE FRAGILE À MAÎTRISER
POUR SOUTENIR LES INVESTISSEMENTS
Selon le compte administratif 2020
, le résultat cumulé du budget principal s’élevait à
près de 11,9 M d’€ en dépenses et à près de 12,4 M en recettes. L’analyse financière a été
réalisée sur la période 2015-2020 à partir des données du logiciel des juridictions financières et
des documents budgétaires de la commune
8
.
Lorsque des comparaisons de strate de commune sont effectuées, les données sont
extraites des fiches des comptes individuels des communes disponibles sur le site
www.collectivites-locales.gouv.fr
et
des
fiches
d'analyse
des
équilibres
financiers
fondamentaux (fiches AEFF) de la direction générale des finances publiques (DGFiP). La
commune de Luisant relève de la strate des communes de 5 000 à 10 000 habitants appartenant
à un groupement fiscalisé (fiscalité professionnelle unique).
8
Les tableaux d’analyse financière sont
joints en annexes n° 2 et n° 3.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
20
L’année 2020 a été affectée par les effets de la crise sanitaire. La commune de Luisant
a identifié les pertes de recettes, les économies de dépenses ainsi que les dépenses
supplémentaires réali
sées au cours de l’année. Elle indique
que les conséquences financières de
la crise se compensent à savoir au total une économie de 140
000 € en dépenses et une perte de
150
000 € en recettes.
Un autofinancement généré par une épargne de gestion satisfaisante,
fortement affectée par la charge de la dette
L’analyse des soldes intermédiaires de gestion fait apparaître un excédent brut de
fonctionnement (EBF), solde entre les produits et les charges de gestion, satisfaisant. Il se
maintient depuis 2018 au-dessus de 1,5 M
€, les charges ayant baissé plus vite que les produits
(-7,3 % contre -1,6 %) entrainant un effet ciseau favorable à la collectivité.
Cette épargne de gestion représente 24,5 % des produits de gestion en 2020 et se situe
au-dessus de la moyenne de la strate
9
.
La capacité d’autofinancement
(CAF)
brute atteint un niveau satisfaisant depuis 2018 se
situant toujours au-dessus de 15 % des produits de gestion.
Évolution d
es ratios d’épargne
2015
2016
2017
2018
2019
2020
EBF en % des produits de gestion
19,9 %
19,6 %
17,8 %
25,7 %
21,2 %
24,5 %
CAF brute en % des produits de
gestion
12,5 %
17,1 %
13,4 %
19,7 %
15,6 %
19,5 %
Source : CRC Centre-
Val de Loire d’après les comptes de gestion
Pourtant, si l’autofinancement brut atteint 19,5 % des produits de gestion en 2020, cette
épargne est lourdement affectée par
l’augmentation
des charges d’intérêt de la dette depuis 2018
(+ 67
% d’augmentation en 2018).
9
243
€
par habitant pour Luisant contre 219
€
par habitant pour la strate. En 2017, une baisse est observée
en raison de la diminution de 185 966 € de l’attribution de compensation encaissée par la commune à la suite du
transfert de la compétence éclairage public au 1
er
janvie
r 2016 et du reversement à la communauté d’agglomération
Chartres Métropole d’un trop perçu en 2016 du même montant.
COMMUNE DE LUISANT
21
Formation et évolution de l’auto
financement entre 2015 et 2020
en €
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Produits de gestion (A)
7 021 621
6 883 757
6 599 335
6 912 644
6 969 881
6 909 095
Charges de gestion (B)
5 624 149
5 531 686
5 423 775
5 139 377
5 490 244
5 215 547
Excédent brut de fonctionnement
(A-B)
1 397 472
1 352 071
1 175 560
1 773 268
1 479 637
1 693 548
en % des produits de gestion
19,9 %
19,6 %
17,8 %
25,7 %
21,2 %
24,5 %
+/- Résultat financier
(charge d’intérêt
de la dette
-203 033
-186 013
-254 648
-425 603
-384 633
-366 544
+/- Autres produits et charges excep.
réels
-316 858
13 018
-34 620
11 259
-10 283
22 408
= CAF brute (C)
877 581
1 179 076
886 291
1 358 923
1 084 722
1 349 412
en % des produits de gestion
12,5 %
17,1 %
13,4 %
19,7 %
15,6 %
19,5 %
- Annuité en capital de la dette (D)
660 897
622 858
562 413
1 089 778
989 888
987 477
= CAF nette ou disponible (C-D)
216 685
556 218
323 879
269 145
94 834
361 935
Source CRC Centre-
Val de Loire d’après les
comptes de gestion
La capacité d’autofinancement
(CAF) nette ou épargne nette de la collectivité, si elle
reste positive, varie fortement en passant de 216
685 € en 2015
10
à 556 218
€ en
2016 puis se
détériore jusqu’à atteindre 94
834 € en 2019 avant de se redresser en 2020 a
vec un montant de
361
935 €. Cette évolution est à mettre en relation avec
l’augmentation
de plus de 58 % de
l’annuité en capital de la
dette constatée entre 2016 et 2020
11
.
L’
épargne nette se reconstitue en
2020 grâce à la maitrise des dépenses de gestion, ainsi qu’à une absence de recour
s
à l’emprunt.
Comparaison de l’évolution de la CAF nette par habitant
Source : fiches comptes individuels des communes
10
En 2015,
la commune de Luisant a résilié la convention d’aménagement cœur de ville qu’elle avait
signé, versant au concessionnaire 450 00
0 € dans le cadre de la résiliation.
11
La collectivité a mis en place, au cours de l’exercice 2017, une opération de partenariat public privé
(PPP) pour la construction d’un groupe scolaire et d’un pôle petite enfance. Cette opération, non contrôlée par l
a
chambre, a augmenté l’encours de dette de la collectivité de 8,3 M€ en 2018 et représente plus de 400 000 €
d’annuité en capital en 2020 sur un total de remboursement de 987 000 €.
79
46
39
14
52
84
96
108
115
117
0
50
100
150
200
2016
2017
2018
2019
2020
En € par habitant
Luisant
Strate
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
22
Comparativement aux résultats des collectivités de sa strate, la commune présente une
épargne de gestion (EBF) par habitant au-dessus de la moyenne nationale depuis 2018. En
revanche, la capacité d’autofinancement
nette par habitant reste en dessous de la moyenne
nationale de la strate avec une différence atteignant 100
€ par habitant en 2019 et 65
€ par
habitant en 2020
12
.
La chambre constate
que l’autofinancement de la commune demeure fortement affecté
par le remboursement de sa dette.
Des produits de gestion, en légère baisse
Les produits de gestion de la commune de Luisant ont diminué de 1,6 % entre 2015 et
2020, année où ils représentent 994
€
par habitant contre 1 127
€
par habitant pour la moyenne
de la strate.
La prépondérance des ressources fiscales dans la structure des produits de
gestion
Les produits de gestion sont composés principalement des ressources fiscales propres,
des ressources d’exploitation, de la fiscalité reversée, ainsi que des dotations et participations.
Les ressources fiscales propres sont la première ressource de la commune, elles sont
de l’ordre
de 60 % des produits de gestion sur la période
13
.
12
A noter que si la collectivité reconnait que sa CAF nette est inférieure à la moyenne nationale, elle fait
valoir qu’elle est toutefois supérieure à celle de la moyenne des communes du département de plus de 50%. A cet
égard, la chambre relève que la moyenne des communes de la strate en Eure-et-
Loir n’est composée que de quat
re
communes en 2016, six communes de 2017 à 2019 et cinq en 2020, ce qui ne constitue pas un panel pertinent pour
effectuer des comparaisons, au contraire de la moyenne nationale de la strate, composée de plus de
1 109 communes (données non transmises par le comptable public pour 2015).
En outre, si l’on observe malgré cela la moyenne de la strate en Eure
-et-Loir, il apparait que la
comparaison est favorable à la commune de Luisant pour la seule année 2020, sa CAF nette se situe nettement en
dessous jusqu’e
n 2019 inclus.
13
Cette évolution dans la structure des produits est due à la baisse des dotations et participations de
2,5
points ainsi qu’à celle de la fiscalité reversée de 1,1 point
s. La commune de Luisant a, en effet, transféré une
compétence à la
communauté d’agglomération Chartres Métropole au cours de la période, induisant une
diminution de son attribution de compensation.
COMMUNE DE LUISANT
23
Structure des produits de gestion en 2015 et 2020
Source : CRC Centre-
Val de Loire d’après les comptes de gestion 2015 et 2020.
Des ressources fiscales en augmentation
Sur la période 2015-2020, le produit net moyen des impôts locaux constitue 90,5 % des
ressources fiscales propres. En moyenne, le produit des impôts locaux est composé à hauteur
de 44,5
% par la taxe d’habitation, de 55,1
% par la taxe sur le foncier bâti et à 0,3 % par la taxe
sur le foncier non bâti. La très légère augmentation du produit des impôts locaux net des
restitutions (0,6 %) s’explique uniquement par l’évolution de la valeur des bases fiscales et
résulte plus particulièrement de la revalorisation forfaitaire des bases comme le montre le
tableau en annexe n° 3.
Sur la période 2015-2020, la base nette par habitant est à la fois moins élevée à Luisant
que pour la strate (en moyenne 2 510 € contre 2 641 €) et présente une croissance moin
dre
(variation annuelle moyenne de 1,2 % contre 1,4 %). En revanche, au niveau du produit des
impôts locaux, la commune se situe au-dessus de la moyenne de la strate sur toute la période :
Évolution du produit des impôts locaux en € par habitant
En € par
habitant
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Impôts locaux
Luisant
538
542
540
547
557
563
Moyenne de la strate
468
471
478
488
500
507
Source : CRC Centre-
Val de Loire d’après les fiches DGFIP comptes individuels des communes
En effet, si la commune a baissé ses taux au cours de la période 2015 à 2020 (entre -
0,5 % et -0,4 % Cf. annexe n°3), ils demeurent encore nettement plus élevés que ceux de la
strate
14
.
14
En 2020 -
taux taxe d’habitation 17,20
% pour Luisant contre 15,22 % pour la strate, taux du foncier
bâti 27,10 % pour Luisant contre 20,88
%. À noter l’exception de la
taxe sur le foncier non bâti (49,26 % pour
Luisant contre 52,196 % pour la strate).
59,9%
13,7%
18,3%
8,1%
0,3%
ANNEE 2015
Ressources fiscales
propres
Fiscalité reversée
Dotations et
participations
Ressources
d'exploitation
Travaux en régie,
production
immobilisée
62,8%
12,6%
15,8%
8,8%
0,1%
ANNEE 2020
Ressources fiscales
propres
Fiscalité reversée
Dotations et
participations
Ressources
d'exploitation
Travaux en régie,
production
immobilisée
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
24
Le coefficient de mobilisation du potentiel fiscal (CMPF) mesure la pression fiscale en
rapportant le produit fiscal au potentiel fiscal. Il est courant de considérer que si le CMPF est
supérieur à 100 % la pression fiscale supportée est forte et que s’il est supérieur à 130 % il
n’existe alors plus de marge de manœuvre fiscale. Le CMPF de la collecti
vité se situe entre
126,3 % en 2015 et 121,7 % en 2020 (Cf. annexe n°3). Ainsi, compte tenu de la pression fiscale,
la commune de
Luisant dispose de marges de manœuvre limitées.
Un coefficient de mobilisation du potentiel fiscal élevé
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Coefficient de mobilisation
du potentiel fiscal
126,3 %
124,3 %
123,5 %
122,6 %
121,6 %
121,7 %
Source : CRC Centre-
Val de Loire d’après le tableau en annexe 3
Hormis les impôts locaux, les ressources fiscales propres se composent pour un peu
moins de 10 % de différentes taxes, dont les taxes sur activités de service et domaine (droits de
stationnement, droit de place, TLPE), la taxe sur la consommation finale d’
électricité et la taxe
sur les pylônes électriques. La taxe sur les activités de services et domaines a diminué de plus
de 20 % depuis 2015. Cette baisse concerne principalement la taxe locale sur la publicité
extérieure. La taxe sur la consommation finale
d’électricité (TCFE) n’est plus perçue par la
commune en raison du transfert de la compétence relative à l’éclairage public à la communauté
d’agglomération de Chartres Métropole. En revanche, les taxes sur les pylônes électriques et
les droits de mutation à titre onéreux, (DMTO), ont fortement progressé respectivement de
26,2% et 57,9 %, (soit en variation moyenne annuelle 4,8 % et 9,6 %).
É
volution et composition de la ressource fiscale
en €
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Var.
annuelle
moyenne
Taxes foncières et d'habitation
3 808 231
3 818 757
3 802 251
3 823 281
3 881 790
3 903 481
0,5 %
+ Taxe sur les surfaces commerciales
(Tacoma)
0
0
0
0
0
19 988
Impôts locaux
3 808 231
3 818 757
3 802 251
3 823 281
3 881 790
3 923 469
0,6 %
- Restitution et reversements sur impôts
locaux (hors péréquation, AC et DSC)
0
0
0
0
0
0
Impôts locaux nets des restitutions
3 808 231
3 818 757
3 616 285
3 823 281
3 881 790
3 923 469
0,6 %
+ Taxes sur activités de service et domaine
109 596
101 268
97 621
98 573
83 736
86 934
-4,5 %
+ Taxes sur activités industrielles (taxe sur
l’électricité)
67 157
67 461
132 088
1 317
0
0
-100,0 %
+ Taxes liées à l'environnement et
l'urbanisation (pylônes électriques)
24 178
24 794
27 816
28 416
26 768
30 516
4,8 %
+ Autres taxes (dont droits de mutation à titre
onéreux, DMTO)
184 790
185 858
240 860
206 720
280 492
291 833
9,6 %
= Ressources fiscales propres (nettes des
restitutions)
4 193 952
4 198 138
4 114 670
4 158 307
4 272 786
4 332 752
0,7 %
Source : CRC Centre-
Val de Loire d’après les comptes de gestion 2015 et 2020
COMMUNE DE LUISANT
25
La chambre constate que bien que la commune ait baissé ses taux d’imposition sur toute
la période, la pression fiscale demeure forte en raison du niveau de ses taux qui reste nettement
supérieur à la moyenne de la strate et ainsi limite ses marges de manœuvre.
Des ressources institutionnelles et une fiscalité reversée en baisse
Sur la période 2015 à 2020, les ressources institutionnelles,
c’est
-à-dire les dotations et
participations reçues, diminuent de 14,7 %.
Cette évolution s’explique essentiellement par celle
de la part forfaitaire de la dotation globale de fonctionnement, DGF, (- 42,2 %) sur la période
2015 à 2020 et qui constitue 53,8 % des ressources institutionnelles. La commune se situe
nettement en dessous de la moyenne de la strate.
Évolution de la DGF
en € par habitant
En € par habitant
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Dotation globale de fonctionnement
Luisant
133
111
99
100
97
96
Moyenne de la strate
175
157
151
152
152
153
Source : CRC Centre-Val de Loire
d’après les fiches DGFIP
comptes individuels des communes
La bonne tenue de la dotation d’aménagement (var
iation annuelle moyenne de 16 %),
ainsi que de celle des participations (+ 1,8
%) ne suffisent pas à enrayer l’évolution générale.
La fiscalité reversée s’établi
t en moyenne à 867 000
€ par an et affiche une variation
annuelle moyenne de - 1,9 % sur la période.
L’attribution de compensation
a connu une baisse
de plus de 115 000
€ depuis 2015 soit une variation moyenne annuelle de
3,5 %, en raison du
transfert de la compétence relative à l’éclairage public à la communauté d’agglomération de
Chartres Métropole en 2016.
Des charges courantes en diminution grâce à la baisse globale des charges de
gestion
Outre les charges de personnel, les charges de gestion comprennent les charges à
caractère général, les subventions de fonctionnement et les autres charges de gestion. L’ajout
des charges financières permet d’obtenir
les charges courantes.
Au cours de la période 2015 à 2020, les charges courantes ont diminué de 245 000
€
soit une variation de -4,2
% qui s’avère inférieure à celle des charges de gestion (
- 7,3 %) en
raison notamment de la forte augmentation des charges
d’intérêts de la dette (+80,5
%) dues au
contrat de partenariat public-privé.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
26
La structure des charges courantes :
Source CRC
: d’après les comptes administratifs et les comptes de gestion
Les charges à caractère général sont restées stables sur la période +0,7 % avec une
variation moyenne annuelle de 0,1 %.
Les charges de personnel représentent 62,8 % des charges courantes en 2020. Elles ont
diminué sur la période (-2,8 %) soit une variation moyenne annuelle de -0,6 % après
retraitement du remboursement du personnel mis à disposition par la commune. En 2017, la
commune a intégré quatre agents du CCAS au sein de ses services.
Au 31 décembre 2020, la commune compte 91 agents correspondant à 84,62 ETPT
.
En
2019, elle comptait 86,62 ETPT à comparer aux 109 ETP de la moyenne de la strate. Les
charges de personnel par habitant sont également inférieures à la moyenne de la strate, comme
le montre le tableau suivant.
Évolution des charges de personnel
en € par habitant
En € par habitant
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Charges de personnel
Luisant
498
503
505
498
517
502
Moy. de la strate
532
525
536
530
536
537
Source : CRC Centre-
Val de Loire d’après les fiches DGFIP comptes individuels des communes
Les subventions de fonctionnement et les autres charges de gestion qui ont connu une
baisse nettement plus accentuée. Ainsi, les subventions évoluent de 358 000
€ en 2015 à
126 000
€
en 2020
, principalement en raison de l’évolution de
la subvention versée au CCAS.
D’un montant de 210
000
€ en 2015, cette subvention a fortement baissé depuis 2016 et s’élève
à 13 000
€ depuis 2019.
En conclusion, la chambre relève que la commune a globalement maitrisé ses charges
de gestion depuis 2015, notamment celles relatives au personnel dont les effectifs sont inférieurs
à la moyenne de la strate. Toutefois, elle constate une forte augmentation des charges
financières.
24,9%
60,6%
6,1%
4,9%
3,5%
2015
Charges à
caractère général
+ Charges de
personnel
+ Subventions
de
fonctionnement
+ Autres charges
de gestion
+ Charges
d'intérêt et pertes
de change
26,2%
62,8%
2,3%
2,2%
6,6%
2020
Charges à
caractère général
+ Charges de
personnel
+ Subventions
de
fonctionnement
+ Autres charges
de gestion
+ Charges
d'intérêt et pertes
de change
COMMUNE DE LUISANT
27
Des investissements directs limités, conséquence du poids de la dette
Le poids élevé de la dette
L’encours de la dette de la commune de Luisant a augmenté
de plus de 56% en six ans
passant de 7,2
M€ en 2015 à 11,2
M€ en 2020. En 2018, à la suite d
e la signature du contrat de
partenar
iat public privé (PPP) pour la construction d’un groupe scolaire, la commune a
intégré
8,3 M€
à son encours de dette, lequel représente toujours, au 31 décembre 2020, 60 % de
l’encours
global
restant soit 7,2 M€ sur les 11,2 M€.
La structure de la dette ne présente pas de risque pour la collectivité avec un taux de
91,46 % de dette classée A-1 (taux fixe simple) et 8,54 % de dette classée B-1 (taux variable à
barrière simple)
15
.
En 2019, le ratio de désendettement frôle le seuil limite de 12 ans correspondant à une
position de surendettement. Il redescend à 8,4 ans en 2020 grâce notamment à l’absence de
recours à l’emprunt sur les deux dernières années.
Évolution du ratio de désendettement
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Encours de dette du budget
principal au 31 décembre en
€
7 221 489
6 598 631
6 036 218
13 249 129
12 259 241
11 271 764
Capacité de désendettement
BP en années (dette / CAF
brute du BP)
8,2
5,6
6,8
9,8
11,3
8,4
Source : CRC Centre-
Val de Loire d’après les comptes de gestion
Toutefois, l’encours de dette représente encore au 31 décembre 2020, 1
616
€ par
habitant contre 802
€ par habitant pour la moyenne de la strate, soit plus du double.
Un encours supérieur à la moyenne de la strate
En € par habitant
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Encours de la dette
Luisant
1020
937
858
1897
1761
1616
Moy. de la strate
862
842
849
844
828
802
Source : CRC Centre-Val de Loire
d’après
les fiches DGFIP comptes individuels des communes
15
À noter que la collectivité se fait conseiller par un cabinet spécialisé dans la gestion de la dette.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
28
Ainsi, la chambre relève que
le poids élevé de la dette limite le recours à l’emprunt pour
le financement des projets d’investissement à venir et nécessite que la collectivité demeure
vigilante sur son évolution.
Des dépenses d’équipement directes limitées
La commune de Luisant a limi
té ses dépenses d’équipement
sur la période 2015-2020
en moyenne à 1,5
M€, montant inférieur à la moyenne de la strate.
Des dépenses d’équipement inférieures à la moyenne de la strate
En € par habitant
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Dépenses d'équipement
Luisant
452
186
243
181
185
214
Moy. de la strate
260
265
298
320
370
309
Source : CRC Centre-
Val de Loire d’après les fiches DGFIP comptes individuels des communes
La commune a néanmoins mis en place un partenariat public privé pour la réalisation
de
la construction du groupe scolaire pour un montant de 8,3 M€.
Elle a également conclu un contrat de concession avec une société publique locale
pour
l’aménagement de la ZAC «
Cœur de ville
». Le coût global de l’opération d’aménagement est
de 10,15
M€ HT
sur 15 ans avec une participation de la commune de 4,5
M€
16
.
La chambre
n’a pas analysé ces contrats.
Elle relève toutefois que la commune n
’
en fait
pas mention dans les états d’engagements hors bilan annuels
, annexés au compte administratif,
comme elle est tenue de le faire.
Par ailleurs, l
a commune n’a pas
élaboré
de plan pluriannuel d’investissement pour la
réalisation de ses opérations d’investissement.
Au regard de la fragilité de sa situation
financière,
planifier ses projets d’investissement à venir
et prévoir les financements nécessaires
à leur réalisation paraissent pourtant constituer des mesures de pilotage et de bonne gestion
incontournables pour la collectivité. En conséquence, la chambre a invité la collectivité à se
doter à court terme
d’un pl
an pluriannuel des investissements. Dans sa réponse, la commune
s’y
est engagée.
3 : Mettre en place un plan
pluriannuel d’investissement, outil de
pilotage prospectif, pour
planifier au mieux les projets d’investissement de la
collectivité.
16
Délibération N°17.10.04 du 25 octobre 2017 ; à terme, la ville de Luisant envisage la création de
300 logements sur la commune.
COMMUNE DE LUISANT
29
Une fluctuation importante des disponibilités financières pouvant conduire à
une trésorerie négative
Confrontée à une trésorerie très fluctuante, la commune de Luisant a recours chaque
année depuis 2018
à une ligne de trésorerie d’un montant maximum de 500
000
€.
En 2019, la
trésorerie de la collectivité devient particulièrement tendue et affiche au 31 décembre moins de
quatre jours de charges courantes. Ces difficultés de trésorerie ont entrainé un retard dans le
paiement des factures de la commune en 2018 et 2019 comme indiqué
supra
§ 1.2.3.
Les disponibilités financières de la ville de Luisant
Au 31 décembre en €
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Fonds de roulement net global
673 262
1 130 055
300 534
563 933
139 193
659 750
- Besoin en fonds de roulement global
-129 437
-271 577
-167 427
-13 097
76 303
9 384
=Trésorerie nette
802 699
1 401 631
467 961
577 031
62 890
650 367
en nombre de jours de charges courantes
50,3
89,5
30,1
37,9
3,9
42,5
dont trésorerie active
802 699
1 401 631
467 961
577 031
562 890
650 367
Dont compte de rattachement, ie trésorerie mise à
disposition du BP (+) ou en provenance du BP (-)
0
0
0
0
0
0
dont trésorerie passive
0
0
0
0
500 000
17
0
Source : CRC Centre-
Val de Loire d’après les comptes de gestion.
Un suivi plus rigoureux par la commune de sa trésorerie lui permettrait de maitriser les
risques associés à une fluctuation trop importante. En effet, celle-ci peut conduire à une
trésorerie négative imposant notamment le report de paiement de factures comme cela a été le
cas en 2018 et 2019 ou à une trésorerie surabondante comme en 2016.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La commune montre des performances financières globales fragiles avec des ratios en
dessous de la moyenne de la strate des communes de 5 000 à 10 000 habitants à laquelle elle
appartient. Cette fragilité est due à l’augmentation de la charge de la dette. En effet, ses
produits de gestion restent stables sur la période mais ses charges, qui certes diminuent, sont
contraintes par des charges financières en forte progression.
L’augmentation de l’annuité en
capital de la dette est par ailleurs venue affecter l’épargne nette de la collectivité qui accuse
une chute importante en 2019.
La commune dispose d’une marge de manœuvre limitée concernant l’augmentation de
ses recettes en raison notamment du niveau de sa pression fiscale et de la baisse constante des
dotations et participations. Sa capacité de désendettement a atteint un seuil préoccupant de
11,3 ans en 2019, qui
s’est
améliorée en 2020 grâce à une absence de re
cours à l’emprunt. La
commune ne
pourra toutefois mener ses projets d’investissements à terme
que si elle fait les
choix de gestion en conséquence, se désendette et veille à stabiliser ou consolider son niveau
d'autofinancement.
17
Au 31 décembre 2019, la ligne de trésorerie contractée le 24 avril n’était pas remboursée ce qui fait
apparaître une trésorerie passive de 500 00
0 €. Celle
-
ci a été remboursée avant la date d’échéance du 24 avril 2020
.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
30
3
UNE INSUFFISANTE MAÎTRISE DES RISQUES EN MATIÈRE
DE GESTION DES RESSOURCES HUMAINES ET DE LA
COMMANDE PUBLIQUE
Afin d’examiner le niveau de maîtrise des risques pesant sur la commune
et liés à sa
gestion, la chambre
s’est concentrée sur le contrôle des ressources humaines et de la
commande
publique,
en proportionnant son évaluation à ce qui peut être attendu d’une commune de la
taille de Luisant.
À cet égard, la collectivité a indiqué que les problèmes de contrôle interne relevés sont
liés à la taille de la commune. Selon elle, les services d'une ville de près de 7 000 habitants sont
à un premier stade de structuration et requièrent une expertise difficile à acquérir en raison d'une
pénurie de main-
d'œuvre dans la
fonction publique territoriale. Elle indique que les difficultés
interpersonnelles, existantes dans de nombreuses structures, ont d'autant plus
d’impact
dans une
commune de cette taille. Elle
s’engage
en conclusion à trouver une solution à ces
dysfonctionnements.
Malgré la régularité des délibérations portant sur le régime
indemnitaire, leur application s’en écarte
pour
l’attribution de la part
liée au mérite
La commune
a mis en œuvre le
régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des
sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP) pour son personnel
administratif à compter du 1
er
juillet 2016
18
. Les autres catégories de personnel se sont vues
appliquer progressivement ce régime. Il se compose de deux primes :
l’indemnité de fonctions,
de sujétions et d’expertise (IFSE), qui vise à valoriser l’exercice des fonctions
, et le complément
indemnitaire annuel (CIA), qui tient compte de l’engagement professionn
el et de la manière de
servir.
L’attention de
la chambre
s’est portée tout particulièrement sur l’attribution de la part
variable du RIFSEEP, le CIA.
L’annexe
2 à la délibération n° 16-06-14 du 23 juin 2016 associe le versement du CIA
à l’engagement et à la manière de servir des agents, conformément aux dispositions du
décret
n° 2014-513 du 20 mai 2014
19
. Libre de déterminer les critères d'attribution de cette prime
20
, la
collectivité a encadré son attribution par des procédures visant à garantir son objectivité. Il est
18
Délibération n ° 16.06.14 du 23 juin 2016
mettant en œuvre ce nouveau
régime indemnitaire, instauré
par le décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 portant création d'un régime indemnitaire tenant compte des fonctions,
des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel dans la fonction publique de l'État.
19
La mise en place de ce cadre réglementaire étant obligatoire, cf. décision du Conseil Constitutionnel
n° 2018-727 QPC du 13 juillet 2018.
20
Décision du conseil Constitutionnel n° 2018-727 QPC du 13 juillet 2018 : «
[…] l
es collectivités
territoriales qui décident de mettre en place un tel régime indemnitaire demeurent libres de fixer les plafonds
applicables à chacune des parts, sous la seule réserve que leur somme ne dépasse pas le plafond global des primes
octroyées aux agents de l'État. Elles sont également libres de déterminer les critères d'attribution des primes
correspondant à chacune de ces parts ».
COMMUNE DE LUISANT
31
ainsi prévu que
l’attribution du CIA repose sur l’évaluation annuelle des agents et une
proposition motivée des chefs de service au directeur général des services. Celui-ci doit
in fine
soumettre la proposition consolidée à la validation du maire. L’enveloppe financière affectée
au CIA doit être répartie entre les agents en lien avec leur évaluation annuelle.
Or, en pratique, il ap
parait que ce cadre n’est pas respecté par la commune, à l’exception
des services techniques. Ainsi, hormis pour ces derniers, les propositions des chefs de services
ne sont pas motivées ni systématiquement liées aux évaluations annuelles. En outre,
l’enveloppe financière
21
affectée au CIA est répartie à parts égales entre 23 bénéficiaires en
2019 et 38 en 2020, sans lien avec les évaluations annuelles.
La collectivité a confirmé ne pas appliquer - ou pas correctement - la délibération de
2016 et son annexe et prévoit de changer ses pratiques pour se conformer à la procédure adoptée
en conseil municipal ou modifier la délibération pour la faire coïncider avec les pratiques en
œuvre.
La
chambre rappelle que la collectivité dispose certes d’un
e large autonomie pour fixer
les critères d’attribution du CIA à ses agents, comme l’a rappelé le Conseil constitutionnel dans
sa décision n° 2018-727 QPC du 13 juillet 2018. Toutefois, elle est tenue
a minima
de respecter
l’objet même du CIA
22
, tel que défini par l’article 4 du
décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 qui
prévoit que le complément indemnitaire annuel tient compte de «
l’engagement professionnel
et de la manière de servir, appréciée dans les conditions fixées en application de l’articl
e 55 de
la loi du 11 janvier 1984 […]
». Ce dernier texte dispose que «
[…]
l'appréciation de la valeur
professionnelle des fonctionnaires se fonde sur un entretien professionnel annuel conduit par le
supérieur hiérarchique direct
[…]
». Or, comme il a été
relevé, l’attribution du CIA aux agents
de la commune n’est pas corrélée à leurs évaluations professionnelles, ce qui affecte la
régularité du dispositif mis en œuvre.
En conséquence, il est
recommandé à la collectivité d’appliquer la délibération précité
e
du 23 juin 2016 et son annexe 2, celle-ci prévoyant des
modalités d’attribution du
CIA
conformes aux obligations légales, à savoir tenant compte de
l’engagement professionnel et de
la manière de servir
de l’agent
, telle que ressortant des évaluations professionnelles annuelles.
4 : Appliquer la délibération du conseil municipal n° 16-06-14 du
23 juin 2016 fixant dans son annexe 2
les conditions et les modalités d’attribution du
complément indemnitaire annuel.
En réponse, la collectivité
s’est engagée à
changer ses pratiques dès l'attribution du
CIA 2022. Elle précise que les propositions faites par les chefs de
service s’appuieront
sur les
entretiens annuels d'évaluation
et qu’u
ne note de service sera publiée sur ce sujet.
21
La somme total
e versée chaque année au titre du CIA est de 9000€ (12000€ exceptionnelle
ment en
2021 pour l’année 2020).
22
Ainsi que le respect avec le plafond global des primes octroyées aux agents de l’État, ce que la chambre
a pu s’assurer par sondage.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
32
Des heures supplémentaires et leur compensation horaire ou
indemnitaire sans contrôle
Un encadrement insuffisant du régime des heures supplémentaires
Définition
Les heures supplémentaires se définissent comme les heures effectuées en dehors des
bornes du cycle de travail des agents.
Les repos compensateurs correspondent à une compensation horaire des heures
supplémentaires accomplies et relèvent
de l’organisation du travail.
Les heures supplémentaires
doivent être encadrées par la collectivité dans le respect des garanties légales sur le temps de
travail.
Les indemnités horaires pour travaux supplémentaires (IHTS) renvoient à une modalité
de compensation financière des heures supplémentaires. Leur régime est strictement encadré
par le décret n ° 2002-60 du 14 janvier 2002 dont les critères (voir
infra
) conditionnant leur
attribution s’imposent à la commune.
Un encadrement actuel insuffisant des heures supplémentaires et de ses
modalités de récupération
L
’encadrement du régime des heures supplémentaires au sein de la commune est limit
é.
Ainsi,
tout d’abord,
le règlement intérieur du personnel qui fixe pourtant les dispositions
relatives à l’organisation du travail (horaires du travail, astreintes et permanences, congés
annuels et jours ARTT, compte épargne temps, autorisations excepti
onnelles d’absence, durées
maximales de travail…) n’encadre pas le régime des heures supplémentaires.
Ensuite, la récupération horaire des heures supplémentaires est uniquement évoquée par
la délibération du 19 novembre 2015 portant sur le compte épargne temps (CET). Il y est précisé
que les agents qui effectuent des heures supplémentaires doivent les récupérer. La collectivité
a confirmé que cette règle était appliquée, sauf, par exception, à certains agents pouvant
également se faire indemniser leurs heures supplémentaires (voir
infra
).
Par ailleurs, la compensation indemnitaire des heures supplémentaires est prévue par
une délibération du 8 décembre 2005, fixant, après le dernier contrôle de la chambre régionale
des comptes, le régime indemnitaire du personnel communal. Elle fixe les taux et énumère,
conformément à la réglementation, les cadres d’emploi de la commune pouvant bénéficier des
indemnités supplémentaires pour travaux supplémentaires (IHTS).
Enfin, par une délibération du 14 avril 2021, présentée comme un avenant à la
délibération précitée du 8 décembre 2005, la collectivité précise que les heures supplémentaires
sont celles effectuées à la demande de l’autorité territoriale ou du chef de service dès qu’il y a
dépassement des bornes horaires définies par le cycle de travail. Elle indique que le nombre
maximum d’heures supplémentaires par agent ne peut excéder 25 heures mensuelles pour un
agent à temps plein. Elle ouvre enfin la possibilité de les rémunérer à «
l’ensemble des grades
de catégorie C et de catégorie B, toutes filières confondues ». La formulation de cette
délibération ne permet pas de savoir si elle se substitue intégralement à celle de 2005 ou si elle
se limite à la compléter. Dans la première hypothèse, cette délibération serait irrégulière en ce
COMMUNE DE LUISANT
33
qu’elle ouvre l’indemnisation des heures supplémentaires à l’ensemble des grades de catégorie
C et de catégorie B de manière totalement indifférenciée, sans énumérer les cadres d’emplois
bénéficiaires
23
.
La nécessaire adoption d’une délibération encadrant le régime des heures
supplémentaires et leurs modalités de compensation
Au regard de l’encadrement
insuffisant des heures supplémentaires et de leurs modalités
de compensation au sein de la commune, il parait indispensable
, par l’adoption d’une
délibération spécifique :
-
de
s’assurer de la pertinence de la réalisation d’heures supplémentaires par l’ensemble des
cadres d’emploi de la commune, au regard des besoins réels des services
et des usagers ;
-
d’ins
érer un point spécifique dans le règlement intérieur du personnel sur les heures
supplémentaires et ses modalités de compensation horaire et indemnitaire ;
-
de rappeler
que la réalisation d’heures supplémentaires doit être précédée d’une demande
formelle d
e l’autorité territoriale
;
-
de définir les modalités de compensation horaire (notamment sur les éventuelles règles de
bonification en cas de travail réalisé de nuit ou le dimanche et jours fériés
24
ainsi
qu’éventuellement des règles d’écrêtement des heures
supplémentaires) ;
-
de mieux cadrer les modalités de compensation indemnitaire en
rappelant les règles fixées
par le décret du 14 janvier 2002 sur les IHTS (voir
infra
) ;
-
de mettre en cohérence si besoin la délibération de 2015 sur le compte épargne temps et le
nouveau régime des heures supplémentaires.
Il est par ailleurs recommandé que cette nouvelle délibération tienne compte, plus
spécifiquement, des différentes observations faites dans les parties suivantes portant sur
l’absence de garanties quant à l’
effectivité des heures supplémentaires déclarées, le recours
conséquent
par certains services aux repos compensateurs et le versement d’indemnités horaires
non conformes à la réglementation.
En réponse, l’ordonnateur indique qu’à la suite des remarques de
la chambre, une
délibération spécifique a été prise au conseil municipal du 21 avril 2022. Il précise que les
heures supplémentaires ne seront plus indemnisées, à l'exception des jours d'élection et des
astreintes. Il ajoute que cette délibération sera communiquée aux services et que le règlement
intérieur sera en outre actualisé en 2022 pour y faire référence, avec la mention que les heures
supplémentaires ne pourront être réalisées
qu’
à la demande expresse et formalisée du chef de
service.
23
Le décret relatif aux indemnités horaires pour travaux supplémentaires du 14 janvier 2002 prévoit que
« les indemnités horaires pour travaux supplémentaires peuvent être versées dès lors [que les agents] exercent des
fonctions ou appartiennent à des corps, grades ou emplois dont les missions impliquent la réalisation effective
d'heures supplémentaires, aux fonctionnaires de catégorie C et aux fonctionnaires de catégorie B ». Par ailleurs,
l'article D. 1617-19 du code général des collectivités territoriales prévoit que la délibération permettant le
versement d’heures supplémentaires fixe « la liste des emplois dont les missions impliquent la réalisation effective
d'heures supplémentaires ».
24
Actuellement, cette bonification est uniquement prévue pour le versement des IHTS par la délibération
8 décembre 2005 et ne fixe pas les règles pour les repos compensateurs.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
34
À
l’exception d
es services techniques et de la police municipale, la collectivité
n’est pas en capacité d’attester
de
l’
effectivité des heures supplémentaires
déclarées
A
ucun contrôle automatisé du temps de travail n’a été mis en place dans la collectivité.
En outre, en dehors des services techniques et de la police municipale, les agents réalisent des
heures supplémentaires sans demande préalable de leur chef de service ou de l’autorité
territoriale.
La direction des ressources humaines (DRH) et le directeur général des services (DGS)
ne disposent pas d’outils de suivi leur permettant de piloter globalement la réalisation d’heures
supplémentaires au sein de la commune et de moyens leur permettant de s’assurer de
l’effectivité de leur réalisation. Seules des demandes manu
scrites (sous un format papier
dénommé papillons au sein de la commune) de prise de repos compensateurs sont adressées par
les agents au DGS, sous couvert de leur chef de service. Ces demandes sont fréquemment
dépourvues de justificatifs des heures supplémentaires réalisées, seul le motif « récupération
d’heures
» étant généralement mentionné sur ledit papillon.
Exceptionnellement, des états de présence sont joints à la demande manuscrite, ou mis
à disposition sur le réseau de la commune. Or, l’examen de ce
lui
d’un agent
25
, a permis de
constater :
-
des anomalies
dans la comptabilisation du nombre d’heures supplémentaires, parfois
supérieures à une journée de travail ;
-
des non respects de la durée légale du travail avec :
•
des durées de travail quotidien dépassant fréquemment le maximum légal de 10h
(sans demande préalable du supérieur hiérarchique) ;
•
des journées continues déclarées sans pause (contre une garantie légale fixant au
moins 20 minutes toutes les 6 heures) ;
•
le dépassement du maximum légal de 48 heures au cours d'une même semaine.
L’examen de cet état de présence crée un doute sur l’effectivité des heures
supplémentaires déclarées et montre l’absence de contrôle
précis sur certains services.
En conséquence, il apparait nécessaire que la collectivité territoriale encadre davantage
la réalisation des heures supplémentaires, garantisse
l’effectivité des déclarations faites et
mette
en place une organisation rendant leur recours exceptionnel tout en
s’assur
ant du respect des
dispositions réglementaires en matière de temps de travail.
5 : Instaurer un suivi et un contrôle des heures supplémentaires
effectuées afin de garantir que le service a été fait ainsi que leur caractère exceptionnel.
En réponse à ces observations, la collectivité
s’est engagée à uniformiser les pratiques
de ses services et assurer un meilleur suivi des heures supplémentaires.
25
L’absence de contrôle automatisé du temps de travail au sein de la collectivité
conjuguée à l’absence
de suivi précis et exhaustif de la présence du personnel au sein des services n’a pas permis à la chambre de réaliser
des vérifications aussi étendues pour les autres agents que celui réalisé sur l’état déclaratif de cet agent, mis à
disposition sur le réseau de la commune.
COMMUNE DE LUISANT
35
Des repos compensateurs non contrôlés concentrés sur les pôles culture et
communication
La chambre a comptabilisé le nombre de repos compensateurs sollicités par les agents
de la commune dans près de 400 demandes manuscrites récupérées auprès du service RH, pour
la période allant de 2019 à septembre 2021 inclus. Les demandes des deux agents de la police
municipale, nombreuses, n’ont pas été prises en comptes, les justificatifs d’heures réalisées
ayant été estimés probants par la chambre. Les demandes des agents des services techniques le
sont apparues tout autant, mais ont été comptabilisées pour mettre en avant leur nombre peu
élevé au regard de l’effectif du service et de ses missions, qui par nature sont sujettes à de
fréquents dépassements horaires. Lors de la visite des services techniques, la chambre a pu
constater que ces dépassements horaires se faisaient sur demande formelle du responsable de
service. En outre, le nombre d’heures supplémentaires réalisées par les agents est
rigoureusement tenu par la secrétaire du pôle.
Du fait de la crise sanitaire et ses conséquences inédites sur l’organisation
des services,
il est apparu pertinent d’examiner la seule année 2019.
Le tableau suivant met en relation les effectifs des services et les repos compensateurs
sollicités par les agents.
Repos compensateurs sollicités par les agents de la commune de Luisant en 2019
(hors police municipale) par ETP
Pôles et services hors police municipale
2019
Effectifs (ETP) au
17/01/2019 (a)
Total des repos compensateurs
sollicités en jours (b)
Communication
2
4,2
% Total
2,30 %
4,00 %
Culture + Médiathèque
14,1
26
84,4
% Total
16,40 %
80,60 %
Autres pôles et services
70
16,1
% Total
81,30 %
15,40 %
dont Services techniques
20
11,5
% Total
23,20 %
10,90 %
TOTAL
86,1
104,8
Source : CRC Centre-
Val de Loire d’après
le tableau récapitulatif des demandes des agents validé par la
collectivité et
l’organigramme
au 17/01/2019 de la commune.
26
Il a été précisé à la chambre lors de la phase contradictoire que ce chiffre inclut les assistants
d'enseignement artistique travaillant à l'école des arts : six professeurs dans la section musique et un professeur
dans la section danse modern'jazz. Or ces agents, s'ils font bien partie du pôle culture, sport et vie association, ne
participeraient pas à la saison culturelle et ne travailleraient donc pas les soirs et les week-ends de spectacles, la
saison culturelle reposant uniquement sur trois agents, la responsable du pôle, un agent administratif plus
particulièrement en charge de la comptabilité et un agent technique.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
36
Interrogée par la chambre sur les repos compensateurs cumulés par le pôle culture, la
commune a indiqué être dans
l’incapacité de confirmer l’effectivité des heures supp
lémentaires
déclarées
du fait de l’absence de contrôle automatisé du temps de travail dans la commune
.
En outre, la récupération des heures supplémentaires n’est pas réalisée sur une base
d’équivalence horaire. Elle comporte en général un coefficient de bo
nification. Dans la
commune de Luisant, ce coefficient de bonification n’est pas encadré par une délibération mais
est appliqué
de facto
par certains agents. Pour illustration, un agent a ainsi déclaré 17h50
d’heures supplémentaires (soit 2,5 jours de
travail à récupérer) correspondant à 10h30 de
présence déclarées un dimanche.
Enfin, la chambre a constaté que les 105 jours de repos compensateur recensés
d’après
les papillons
obtenus auprès de la DRH ne constituent qu’une estimation minimale.
En effet,
l
’analyse des
états de présence obtenus sur place a montré que des repos compensateurs étaient
pris par certains agents sans sollicitation préalable. Ainsi, selon
l’état de présence
obtenu, un
agent a pris 19 jours de repos compensateur en 2019 contre seulement quatre déclarés par
papillons et repris dans le tableau ci-dessus.
En conclusion, à l’instar des observations émises sur les heures supplémentaires, les
repos compensateurs pris au sein de la commune -
à l’exception notable des services techniques
et de la police municipale - se font sans véritable cadrage ni pilotage ni contrôle effectif, tout
particulièrement s’agissant du pôle culture et du service communication.
La commune est invitée à remédier à cette situation dans les plus brefs délais, en édictant
par une délibération, reprise dans le règlement intérieur, des règles précises sur le recours aux
repos compensateurs. Ce nouveau cadre devra nécessairement être complété par de nouvelles
procédures d’organisation interne et de contrôles.
En réponse à ces observations, la commune et les agents concernés ont contesté la
remise en cause de l’effectivité des heures supplémentaires à l’origine de l’importance des repos
compensateurs constatés. De nombreux documents et attestations de présence ont été transmis
pour justifier la réalité des heures effectuées.
Toutefois, la collectivité admet que l'absence de pilotage et de contrôle des heures
supplémentaires réalisées ont introduit des pratiques différentes dans les services et des erreurs
d’enregistrement
.
La commune s’est
engagée à harmoniser les pratiques et assurer un meilleur
suivi des heures supplémentaires.
Des versements d’
indemnités horaires pour travaux supplémentaires (IHTS)
irrégulières
Les indemnités horaires pour travaux supplémentaires (IHTS)
font l’objet des
délibérations précitées de 2005 et 2021 qui fixent les taux horaires et prévoient la limite
réglementaire de 25 heures supplémentaires par mois. Par la délibération précitée de 2015 sur
le compte épargne temps, la collectivité a néanmoins imposé à ses agents que les heures
supplémentaires soient récupérées par des repos compensateurs et non par le
versement d’IHTS
.
Cette règle demeure en vigueur et appliquée selon la collectivité.
Lors de son contrôle, la chambre a toutefois constaté que certains agents ont été
indemnisés pour leurs heures supplémentaires, malgré la règle édictée par le conseil municipal
COMMUNE DE LUISANT
37
en 2015. L
es sommes versées au titre de l’IHTS peuvent être conséquentes, et dépasser
par
exemple
16 000 € pour
un agent sur la période 2015-2020.
La commune justifie cette différence de traitement par des contraintes exceptionnelles
liées à l’activité de ces agents,
à leur départ de la collectivité, ou, pour un agent, à un « forfait
mensuel mis en place depuis son recrutement, de 25 puis aujourd’hui 10 heures
».
Afin de permettre leur paiement, la réalité des heures réalisées est attestée et certifiée au
comptable public par le maire
27
.
Or, au-delà du non-respect de la délibération du conseil municipal, l
’indemnisation des
heures supplémentaires est soumise à un cadre légal plus strict que les repos compensateurs. En
effet, le décret n°2002-60 du 14 janvier 2002 relatif aux IHTS prévoit :
-
que les heures supplémentaires pouvant être indemnisées sont celles effectuées
à la
demande du chef de service
dès qu'il y a dépassement des bornes horaires définies par le
cycle de travail ;
-
qu’elles «
[…]
peuvent être versées, dès lors qu'ils exercent des fonctions ou appartiennent
à des corps, grades ou emplois dont les missions impliquent la réalisation
effective
d'heures
supplémentaires, aux fonctionnaires de catégorie C et aux fonctionnaires de catégorie B
[…]
» ;
-
que leur versement […]
« à ces fonctionnaires est
subordonné à la mise en œuvre par
leur employeur de moyens de contrôle automatisé permettant de comptabiliser de
façon exacte les heures supplémentaires qu'ils auront accomplies
.
[…]
28
».
Or, la chambre a constaté lors de son contrôle que :
-
les agents de la commune réalisent des heures supplémentaires sans demande préalable de
leur chef de service ou
de l’autorité territoriale
;
-
aucun contrôle automatisé permettant de comptabiliser de façon exacte les heures
supplémentaires accomplies
n’a été mis en place par la commune ;
-
l’effectivité des heures supplémentaires déclarées à l’appui du versement des IHT
S est
contestable, comme l’illustre l’exemple déjà évoqué
supra
d’un agent
:
•
qui, depuis 2014, se voit
rémunérer un forfait mensuel d’heures supplémentaires
de 25 heures puis 10 heures depuis décembre 2017. Ce type de forfait, non prévu
par la réglementation, est irrégulier. Son état de présence depuis 2019 montre,
concrètement,
qu’il
déduit systématiquement 10 heures de son décompte horaire
pour se les faire indemniser, même pour des mois où les heures déclarées n’ont
pas été réalisées ;
•
dont les indemnisations versées pour IHTS peuvent être décorrélées des heures
déclarées dans son état de présence, et même dépasser ce « forfait mensuel ».
La chambre constate en conclusion que le mode de gestion actuel des heures
supplémentaires et l’absence de contrôles permettant d’attester de leur effectivité rendent
27
À noter que certains états déclaratifs sont toutefois adressés au comptable public sans être signés.
28
L’article 2 du décret précise que «
S'agissant des personnels exerçant leur activité hors de leurs locaux
de rattachement, un décompte déclaratif contrôlable peut remplacer le dispositif de contrôle automatisé. Un
décompte déclaratif peut également être utilisé pour les sites dont l'effectif des agents susceptibles de percevoir
des indemnités horaires pour travaux supplémentaires est inférieur à 10 ». Cette disposition ne peut, en
conséquence, s’appliquer aux agents exerçant sur le site principal
de la commune (au sein de l’hôtel de ville).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
38
irrégulier le versement des IHTS au sein de la commune. En outre, le versement de cette
i
ndemnité sur la période contrôlée s’apparente, pour au moins un agent bénéficiaire, à un
complément de rémunération non justifié.
6 : Conditionner le versement des indemnités horaires pour
travaux supplémentaires (IHTS) à la réunion des critères fixés par le décret du
14 janvier 2002.
En réponse, la collectivité
indique que les conditions de versement d’indemnités se sont
restreintes avec la délibération prise lors du conseil municipal d’avril 2022 qui
prévoit de ne
plus recourir aux IHTS, sauf à celles versées lors des élections ou astreintes. Sur ces exceptions,
la chambre rappelle les critères du décret n°2002-60 du 14 janvier 2002 précités, encadrant très
strictement la possibilité pour une collectivité d’y recourir
, et recommande à la commune de
s’assur
er de leur respect pour garantir la régularité de leur versement.
L’indemnisation des jours déposés sur le compte épargne temps (CET)
La délibération précitée sur le compte épargne temps du 19 novembre 2015 précise que
« les agents qui effectuent des heures supplémentaires doivent les récupérer, et pourront ainsi
épargner les jours non pris, au titre des congés annuels et de RTT ».
Pour l’année 2019, sur un effectif total de
93 agents,
23 d’entre eux
ont alimenté leur
compte épargne temps pour un montant t
otal de 126 jours, soit une moyenne d’un peu plus de
cinq jours par agent déposant. Certains agents ont alimenté en 2019
leur compte d’un
nombre
conséquent de jours (17 et 16 jours par exemple).
Comme indiqué ci-dessus, les repos compensateurs pris par ces derniers agents reposent
sur des déclarations de réalisations d’heures supplémentaires non contrôlées et dont l’effectivité
en 2019 soit
n’a pu être confirmée par la collectivité
- celle - ci reconnaissant ne pas être en
capacité de le faire -
soit a été remis en cause par la chambre après analyse de l’état de présence
( cf.
supra
).
Or, une partie des jours épargnés sur le compte épargne temps, notamment grâce à la
prise de repos compensateurs, p
eut être indemnisée à la demande de l’agent
29
. Le montant de
la monétisation d’une journée dépend du grade de l’agent : 135 € pour les agents de catégorie
A,
90
€ pour ceux de catégorie B, 75 € pour ceux de catégorie C.
Sur la période 2016-2020, près de 390 jours ont été indemnisés à 16 agents pour un
montant total de 32
770 €. Certains agents ont demandé l’indemnisation d’un nombre
conséquent de jours (près de 60 jours pour un agent par exemple).
La chambre invite dès lors la commune à remédier aux dysfonctionnements constatés
dans la gestion des ressources humaines afin de s’assurer de la régularité des jours déposés sur
les CET des agents de la commune et leur indemnisation subséquente.
29
Pour les jours dépassant le seuil de 15 jours épargnés, les 15 premiers jours ne pouvant être utilisés que
sous forme de congés.
COMMUNE DE LUISANT
39
En réponse à ces observations, la commune affirme
qu’
elle
n’
a pas de doute quant à
l'alimentation du CET. Elle précise que l
es heures supplémentaires réalisées l’ont toujours été
avec l'accord tacite des supérieurs hiérarchiques. Elle confirme que les procédures internes de
suivi ne sont toutefois pas adaptées.
Les agents
concernés indiquent avoir bénéficié de l’indemnisation de leurs jours de CET
en toute légalité.
L’irrégularité de certaines attributions de la
nouvelle bonification
indiciaire (NBI)
Instituée par la loi n° 91-73 du 18 janvier 1991, la nouvelle bonification indiciaire (NBI)
a pour objet de valoriser certains emplois comportant une responsabilité ou technicité
particulière par l’ajout d’un certain nombre de points d’indice majorés à l’indice de l’agent qui
en bénéficie.
S’agissant de la fonction publique te
rritoriale, les emplois sont fixés par le décret
n° 2006-779 du 3 juillet 2006 portant attribution de la nouvelle bonification indiciaire à certains
personnels de la fonction publique territoriale.
En décembre 2021, 21 fonctionnaires territoriaux de la
commune bénéficient ainsi d’une
bonification indiciaire en raison des fonctions qu’ils exercent.
La chambre a rapproché la motivation de l’attribution de la NBI indiquée dans les arrêtés
individuels des agents aux fonctions éligibles fixées dans le décret précité de 2006 à
l’organigramme de la collectivité.
Après échanges avec la collectivité
, il s’avère que
, lors du
contrôle,
six agents n’exerç
ai
ent pas ou plus les fonctions leur permettant d’en bénéficier et
percevaient donc un complément de rémunération non justifié à cette date.
A la suite du contrôle, la commune, qui était invitée à se mettre en conformité avec la
réglementation, a indiqué à la chambre avoir supprimé les attributions de NBI irrégulières par
des arrêtés pris en avril 2022.
L’absence de
maîtrise des risques liés aux achats de la commune, à la
commande publique ainsi qu’à l’occupation du domaine public
Des risques identifiés en matière d’achats et de commande publique non
maitrisés par la commune
La moyenne annuelle des achats (section de fonctionnement) et des dépenses
d’investissements (dont commande publique) s’élève à
trois millions
d’euros sur les six années
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
40
contrôlées (2015-2020)
30
pour un résultat cumulé du budget principal en dépenses
de l’ordre de
12 millions d’euros en 2020.
La chambre a interrogé la commune pour connaitre son organisation afin de maîtriser
les risques inhérents aux achats et à la commande publique, notamment en termes financiers et
d’atteinte à la probité.
En réponse, la commune a indiqué ne pas avoir formalisé
de politique d’achat
et ne pas
disposer de documents ou procédures internes
applicables en matière d’achat
. Elle
ajoute qu’en
outre, par manque de ressources humaines et de compétences en interne, la commande publique
n’est pas structurée de manière sûre e
t efficace. Pour des raisons identiques, elle reconnait
qu’il
n’existe pas de dispositif formalisé de contrôle interne
mis en place pour sécuriser et fiabiliser
les achats publics de la commune.
Ces réponses ont été corroborées sur place par la chambre, qui a éprouvé de grandes
difficultés à comprendre les marchés publics passés par la commune et ne peut garantir que les
règles fondamentales prévues par le code de la commande publique ont été effectivement
respectées.
Dans le même sens, la chambre relève qu
’en décembre 2020, dans le cadre du
marché
de maîtrise d'œuvre pour
la construction de l’ALSH (accueil de loisirs sans hébergement)
lancé
par la commune,
le président du conseil régional de l’ordre des architectes du Centre
-Val de
Loire a adressé au maire de Luisant un courrier énumérant sur quatre pages les irrégularités au
code de la commande publique relevées dans cette consultation. Il conclut en prévenant, qu’afin
d’éviter un recours éventuel, et sous peine de saisir les organes compétents, il demande
au maire
de reconsidérer cette procédure. En réponse, le maire jugeant les corrections trop importantes
pour apporter un simple additif à la consultation, a décidé de retirer le marché afin d’en
reformuler un nouveau.
En conséquence, la chambre considère que la collectivité ne maîtrise pas les risques
inhérents aux achats et à la commande publique, notamment en termes juridiques et financiers
et lui recommande d’y remédier dans les délais les plus brefs.
7 : S
e doter d’un
e organisation et de procédures internes
permettant de maîtriser les risques inhérents aux achats et à la commande publique.
À
la suite de ces observations et de cette recommandation, l’ordonnateur s’est engagé à
publier une note de procédure interne concernant la commande publique à réaliser en lien avec
la trésorerie et précise
qu’une nouvelle organisation interne permettr
a un meilleur suivi. En
outre, il informe la chambre qu’un agent suit désormais l'ensemble des marchés publics et que
celui-ci suivra un cursus régulier de formation sur le sujet.
30
Le montant annuel moyen des achats (section de fonctionnement) pour les six a
nnées est de 1,4M€, et,
en matière d’investissement, le montant moyen des dépenses pour la commande publique est de 1,6M€.
COMMUNE DE LUISANT
41
Des exonérations de redevance pour occupation du domaine public
contraires aux dispositions légales et municipales
L
’article L
. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques impose que
« toute occupation ou utilisation du domaine public d'une personne publique
[…]
donne lieu au
paiement d'une redevance
[…]
» sauf exceptions limitativement énumérées. En conformité avec
cette disposition, le conseil municipal a fixé par des délibérations annuelles les tarifs de la
redevance à acquitter, notamment pour les travaux et chantiers s’agissant des «
échafaudages,
palissades, bennes, emprises de chantier par m² [du domaine public communal occupé] par
semaine ».
Lors de l’instruction sur place, la cham
bre a constaté
qu’une
occupation en cours du
domaine public liée à une opération de promotion immobilière privée avait été exonérée du
versement de redevance en contrevenant tant à la loi qu’aux délibérations précitées du conseil
municipal.
Il s’agit plus précisément de l’opération de promotion immobilière « La Poésie
»
menée par la société EXEO avenue de la République à Luisant.
Photo n° 1 :
Occupation du domaine public avenue de la République à Luisant (projet mené par la
société EXEO)
Source : CRC Centre-Val de Loire 4 octobre 2021.
Sur le fondement de la déclaration faite par le promoteur à la commune le
9 décembre 2020, la redevance due pour les 360 m²
31
d’occupation pour 16,5 mois de travaux
est estimée par la chambre,
a minima
, à près de 110 000 euros
32
.
31
La déclaration initiale du promoteur concernait également une occupation d’un terrain d’environ 400
m²
jouxtant la police municipal
e. Cette occupation n’est pas soumise à redevance car n’appartenant plus à la commune
depuis novembre 2019.
32
=360 m² X 71,6 semaines X 4,26
€/m² = 109
805,76
€.
Le calcul a été fait sur la base du tarif de la
redevance fixé à 4,26 € par semaine
à compter du 1
er
septembre 2020 par la délibération du 24 juin 2020. On
relèvera que ce tarif a été fixé à 4,32 € par m² et par semaine à compter du 1
er
septembre 2021 selon la délibération
du 6 juillet 2021
. Le montant de l’exonération calculé par la chambre consti
tue donc un montant minimal.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
42
Le maire a décidé
d’
exonérer le promoteur de cette redevance en décembre 2020, en
échange de la réalisation de travaux compensatoires
, lesquels n’ont au demeurant fait l’objet
d’aucun chiffrage
. Il a signé le 10 décembre 2020 un arrêté municipal
actant l’occu
pation du
domaine public (interdiction de la circulation des piétons, cyclistes et du stationnement, avenue
de la République) pour une durée de 18 mois (durée supérieure au délai sollicité).
En réponse aux interrogations de la chambre, le maire a justifié cette exonération par
une pratique suivie par la commune consistant à facturer les occupations aux particuliers
(installation de bennes ou d’échafaudage par exemple) et entreprises à l’exception des
promoteurs immobiliers et des entreprises ayant travaillé sur ces projets. Selon lui,
il n’y a
urait
jamais vraiment eu d’exonération ces dernières années, mais plutôt une absence de facturation.
Il ajoute qu’à la suite d’un échange sur
ce sujet en conseil municipal, un contact a été
pris avec la préfecture. Celle-ci aurait
indiqué que l’exonération compensée par des travaux
incombant à la mairie n’était pas légale. En conséquence, le maire a précisé à la chambre avoir
décidé de facturer l’occupation du domaine publique
à la société EXEO
, et s’est engagé à faire
de même pour les prochaines demandes.
La chambre observe cependant que la loi et les délibérations du conseil municipal ne
permettaient pas au maire d’exonérer de redevance
une
telle opération d’occupation du domaine
public. En outre, elle observe que la
compensation demandée à la société EXEO n’avait pas de
lien avec l’opération menée
33
. Elle n’a par ailleurs jamais été chiffrée et ne permet pas de savoir
si elle correspondait approximativement au montant d’exonérations dont a bénéficié le
promoteur immobilier. Dans tous les cas, comme indiqué par la préfecture, une telle
compensation d’exonération
était illégale au regard du code général de la propriété des
personnes publiques. Elle constituait
enfin une rupture d’égalité de traitement avec les autres
personnes physiques et morales qui, lors de leurs travaux, sont soumis à redevance pour
occupation du domaine public de la commune.
La chambre
prend acte de l’engagement de la collectivité à se mettre immédiatement en
conformité avec ses obligations légales en régularisant la situation du promoteur immobilier
précité.
8
: Assujettir à redevance l’ensemble des occupants du domaine
public communal, y compris les sociétés de promotion immobilière, dans le respect des
conditions fixées par le code général de la propriété des personnes publiques.
À la suite de ces observations, la collectivité a
indiqué qu’
une facture de 71 097,70
€
a
été adressée en mars 2022 à la société EXEO sur la base d'une occupation de 302 m², avenue
de la République, du 20/12/2020 au 31/12/2021.
Elle ajoute qu’u
ne deuxième facturation sera
adressée au promoteur, à la fin des travaux, pour l'occupation depuis le 01/01/2022.
33
Les compensations étaient les suivantes :
-
retrait d’une cuve à fuel sur le terrain d’une ancienne école, enlèvement incombant normalement à la
ville ;
-
sur une autre opération immobilière en cours, dévoiement sous les futurs trottoirs des réseaux
d’alimentation électrique d’un complexe et du pavillon de l’ancien gardien prévus à la charge de la
commune.
COMMUNE DE LUISANT
43
La chambre prend note de ces dispositions. La chambre relève toutefois que dans sa
déclaration initiale du 9 décembre 2020, la société EXEO déclarait occuper 360 m² le long de
l’
a
venue de la République et non 302 m² comme avancé par l’ordonnateur.
Il reste donc à la
collectivité de confirmer le métrage exact d’occupation par le promoteur et réviser la
facturation, en tant que de besoin.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
L’instruction menée par
la chambre de la gestion des ressources humaines et de la
commande publique montre que les risques au sein de la commune sont insuffisamment
maitrisés.
Plus précisément,
s’
il est constaté que le cadre fixé par les délibérations du conseil
municipal, à l’exception no
table des heures supplémentaires, est globalement satisfaisant, en
revanche l
es dysfonctionnements relevés dans la mise en œuvre des dispositions légales et
municipales sont significatifs.
Tout d’abord, les risques juridiques liés à la légalité des actes d
e gestion des ressources
humaines sont insuffisamment maitrisés, de nombreuses irrégularités ayant été constatées.
Ensuite, des compléments de rémunération sous forme de NBI ont été attribués à des
agents ne pouvant réglementairement en bénéficier. De mêm
e, l’attribution de la prime liée au
mérite ne tient pas toujours compte
de l’engagement professionnel et de la manière de servir
de l’agent, telle que ressortant des évaluations professionnelles annuelles.
Par ailleurs, les risques financiers et juridiques inhérents aux achats et à la commande
publique (trois
millions d’euros en moyenne par an) ne sont pas
suffisamment maitrisés
notamment
en raison d’un manque de ressources humaines et de compétences en interne.
Enfin, la pratique consistant à exonérer
–
pour des montants supérieurs à 110
000 €
-
les sociétés de promotion immobilière de l’obligation de redevance pour occupation du
domaine publique, fixée tant par la loi que par le conseil municipal, est irrégulière.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
44
ANNEXES
Annexe n° 1. Procédure
........................................................................................................................
45
Annexe n° 2.
Évolution de l’équ
ilibre financier
...................................................................................
46
Annexe n° 3. Évolution de la fiscalité
..................................................................................................
47
Annexe n° 4. Réponse
...........................................................................................................................
49
COMMUNE DE LUISANT
45
Annexe n° 1.
Procédure
Le tableau ci-dessous retrace les différentes étapes de la pr
océdure telles qu’elles ont
été définies par le code des juridictions financières (articles L. 243-1 à L. 243-6) :
Objet
Dates
Destinataire
Dates de réception
des réponses
Envoi de la lettre
d’ouverture de
contrôle
26 mars 2021
reçue le
30 mars 2021
M. Bertrand Massot, maire de la
commune de Luisant depuis 2014
Entretien de fin de
contrôle
29 novembre 2021
M. Bertrand Massot
Délibéré de la
chambre
21 janvier 2022
Envoi du rapport
d’observations
provisoires (ROP)
23 février 2022
reçu le
1
er
mars 2022
M. Bertrand Massot
29 avril 2022
Délibéré de la
chambre
8 juillet 2022
Envoi du rapport
d’observations
définitives (ROD1)
18 juillet 2022
reçu
le 18 juillet 2022
M. Bertrand Massot
9 septembre 2022
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
46
Annexe n° 2.
É
volution de l’équilibre financier
en €
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Ressources fiscales propres (nettes des restitutions)
4 193 952
4 198 138
4 300 637
4 158 307
4 272 786
4 332 752
+ Fiscalité reversée
959 636
980 827
610 146
916 281
869 852
869 679
= Fiscalité totale (nette)
5 153 589
5 178 965
4 910 783
5 074 588
5 142 638
5 202 431
+ Ressources d'exploitation
569 240
577 603
692 925
764 025
743 289
607 618
+ Ressources institutionnelles (dotations et
participations)
1 281 195
1 119 449
972 847
1 063 924
1 063 846
1 092 908
+ Production immobilisée, travaux en régie
17 597
7 740
22 781
10 108
20 108
6 138
= Produits de gestion (A)
7 021 621
6 883 757
6 599 335
6 912 644
6 969 881
6 909 095
Charges à caractère général
1 453 317
1 535 814
1 557 369
1 412 923
1 637 324
1 463 708
+ Charges de personnel
3 528 568
3 542 864
3 552 334
3 481 287
3 597 895
3 504 876
+ Subventions de fonctionnement
357 690
222 481
193 622
130 156
140 694
125 952
+ Autres charges de gestion
284 573
230 526
120 450
115 011
114 331
121 011
= Charges de gestion (B)
5 624 149
5 531 686
5 423 775
5 139 377
5 490 244
5 215 547
Excédent brut de fonctionnement (A-B)
1 397 472
1 352 071
1 175 560
1 773 268
1 479 637
1 693 548
en % des produits de gestion
19,9 %
19,6 %
17,8 %
25,7 %
21,2 %
24,5 %
+/- Résultat financier
-203 033
-186 013
-254 648
-425 603
-384 633
-366 544
+/- Autres produits et charges excep. réels
-316 858
13 018
-34 620
11 259
-10 283
22 408
= CAF brute
877 581
1 179 076
886 291
1 358 923
1 084 722
1 349 412
en % des produits de gestion
12,5 %
17,1 %
13,4 %
19,7 %
15,6 %
19,5 %
- Dotations nettes aux amortissements
90 817
599 929
599 918
659 536
659 820
898 057
- Dotations nettes aux provisions
0
0
0
0
0
0
+ Quote-part des subventions d'inv. transférées
0
0
0
0
48 621
0
= Résultat section de fonctionnement
786 765
579 147
286 373
699 387
473 523
451 355
CAF brute
877 581
1 179 076
886 291
1 358 923
1 084 722
1 349 412
- Annuité en capital de la dette
660 897
622 858
562 413
1 089 778
989 888
987 477
= CAF nette ou disponible (C)
216 685
556 218
323 879
269 145
94 834
361 935
TLE et taxe d'aménagement
91 670
55 577
125 235
133 774
117 279
226 204
+ Fonds de compensation de la TVA (FCTVA)
263 719
73 495
349 386
166 104
150 507
198 532
+ Subventions d'investissement reçues hors
attributions de compensation
172 720
608 623
81 635
960 011
239 838
92 017
+ Fonds affectés à l'équipement (amendes de
police en particulier)
8 762
0
0
0
0
33 180
+ Produits de cession
9 000
472 850
0
0
236 550
1 100 400
+ Autres recettes
0
0
0
0
0
0
= Recettes d'inv. hors emprunt (D)
545 870
1 210 545
556 256
1 259 889
744 174
1 650 334
= Financement propre disponible (C+D)
762 555
1 766 762
880 135
1 529 035
839 008
2 012 268
Financement propre dispo / Dépenses
d'équipement (y c. tvx en régie)
24,9 %
135,1 %
51,5 %
132,3 %
72,7 %
147,8 %
- Dépenses d'équipement (y compris travaux en
régie)
3 065 147(*)
1 308 116
1 709 656
1 155 635
1 153 748
1 361 711
- Subventions d'équipement (y compris subventions
en nature) hors attributions de compensation
-422 827
1 853
0
110 000
110 000
130 000
= Besoin (-) ou capacité (+) de financement
propre
-1 879 765
456 793
-829 521
263 399
-424 740
520 557
Nouveaux emprunts de l'année (y compris pénalités
de réaménagement)
1 502 199
0
0
0
0
0
Mobilisation (-) ou reconstitution (+) du fonds de
roulement net global
-377 566
456 793
-829 521
263 399
-424 740
520 557
Source : CRC Centre-
Val de Loire d’après les comptes de gestion
(*) en 2015 la ville a résilié la convention d’aménagement pour l’opération «
Cœur de ville
» avec le concessionnaire.
Remboursement de l’emprunt pour 1,5
M€.
COMMUNE DE LUISANT
47
Annexe n° 3.
Évolution de la fiscalité
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Var.
annuelle
moyenne
Variation
2015/2020
Taux des taxes de
la cne de Luisant
en %
Taux de la taxe
d'habitation
17,60 %
17,50 %
17,40 %
17,30 %
17,20 %
17,20 %
-0,5 %
Moy. Nationale
14,71 %
14,98 %
15,13 %
15,21 %
15,29 %
15,22 %
1,0 %
Taux de la CFE
0,00 %
0,00 %
0,00 %
0,00 %
0,00 %
0,00 %
N.C.
Moy. Nationale
0,00 %
0,00 %
0,00 %
0,00 %
0,00 %
0,00 %
N.C.
Taux de la taxe sur
le foncier bâti
27,60 %
27,50 %
27,40 %
27,30 %
27,20 %
27,10 %
-0,4 %
Moy. Nationale
20,99 %
21,07 %
20,85 %
20,88 %
20,96 %
20,88 %
0,0 %
Taux de la taxe sur
le foncier non bâti
50,42 %
50,32 %
50,03 %
49,74 %
49,45 %
49,26 %
-0,5 %
Moy. Nationale
58,52 %
56,13 %
52,44 %
52,84 %
52,45 %
52,19 %
-2,7 %
Bases nettes
imposées au profit
de Luisant
Taxe d'habitation
9 664 000
9 724 008
9 699 434
9 804 232
9 979 186
10 087 000
0,9 %
4,4 %
+ CFE
0
0
0
0
0
0
N.C.
N.C.
+ Foncier bâti
7 526 000
7 600 686
7 657 079
7 735 769
7 888 359
8 017 000
1,3 %
6,5 %
+ Foncier non bâti
23 000
24 032
23 334
23 409
24 045
29 600
5,2 %
28,7 %
= Bases nettes
totales imposées en
€
17 213 000
17 348 726
17 379 847
17 563 410
17 891 590
18 133 600
1,0 %
5,3 %
Bases nettes totales
imposées par hab.
en €
2 445
2 464
2 468
2 515
2 570
2 600
1,2 %
6,3 %
Moy. nationale
par hab. en €
2 568
2 580
2 595
2 644
2 706
2 755
1,4 %
7,3 %
Produits des
impôts locaux
perçus par Luisant
Taxe d'habitation
1 710 864
1 709 701
1 687 727
1 698 772
1 723 420
1 735 435
0,3 %
1,4 %
+ CFE
0
0
0
0
0
0
N.C.
+ Foncier bâti
2 085 176
2 090 245
2 098 376
2 112 865
2 145 634
2 173 453
0,8 %
4,2 %
+ Foncier non bâti
11 597
12 152
11 674
11 644
11 890
14 581
4,7 %
25,7 %
= Produit total des
impôts locaux
3 808 231
3 818 757
3 797 776
3 823 281
3 880 944
3 923 469
0,6 %
3,0 %
Variation pdt
total des impôts
locaux en %
0,3 %
-0,5 %
0,7 %
1,5 %
1,1 %
3,0 %
Dont effet taux
(y c. abattements
en %)
-0,5 %
-0,7 %
-0,4 %
-0,4 %
-0,3 %
-2,2 %
Dont effet
physique des var.
de bases en %
-0,2 %
-0,2 %
0,0 %
-0,3 %
0,1 %
-2,2 %
Dont effet
forfaitaire des var.
de bases en %
0,9 %
1,0 %
0,4 %
1,1 %
2,2 %
1,2 %
Taux moyen global
de la fiscalité
directe
22,1 %
22,0 %
21,9 %
21,8 %
21,7 %
21,6 %
Coefficient de
mobilisation du
potentiel fiscal
126,3 %
124,3 %
123,5 %
122,6 %
121,6 %
121,7 %
Source : CRC Centre-
Val de Loire d’après les comptes de gestion, les états 1259, les fiches ratio AEFF de la DGFIP et le
coefficient national de variation des bases voté en loi de finances pour les années 2015 à 2020
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
48
COMMUNE DE LUISANT
49
Annexe n° 4.
Réponse
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
50
Chambre régionale des comptes Centre-Val de Loire
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