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Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec
les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 2 juin 2022.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
ET SA RÉPONSE
Communauté d’agglomération
Chartres métropole
(Département d’Eure
-et-Loir)
Cahier 2 : Les risques engendrés par
l’externalisation
Exercices 2014 et suivants
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 2 : Les risques engendrés par l
’externalisation
1
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
...............................................................................................................................
3
RECOMMANDATIONS
...........................................................................................................
5
INTRODUCTION
......................................................................................................................
6
1
PLUSIEURS PROJETS INTERCOMMUNAUX CLÉS ONT ÉTÉ EXTERNALISÉS
AUPRÈS D’ORGANISMES
« SATELLITES »
..................................................................
8
2
LES RELATIONS FINANCIÈRES AVEC LES ENTREPRISES PUBLIQUES
LOCALES SONT INSUFFISAMMENT SÉCURISÉES
...................................................
12
2.1
Des règles strictes encadrent le financement des entreprises publiques locales par
leurs actionnaires publics
..............................................................................................
12
2.2
Chartres métropole a consenti de très importants soutiens financiers aux
entreprises publiques locales
.........................................................................................
14
2.2.1 Chartres métropole a versé de façon récurrente des avances de trésorerie à plusieurs
SPL et SEM entre 2014 et 2020
......................................................................................
14
2.2.2
Chartres métropole a renoncé au remboursement d’une part très importante des
avances sans justification sur leur affectation et leur rationalité économique
................
15
3
L’INFORMATION SUR LE
S ORGANISMES EXTERNES EST INSUFFISANTE
.......
17
3.1
Les garanties de transparence vis-à-vis du conseil communautaire doivent être
renforcées
......................................................................................................................
17
3.2
Le dialogue de gestion avec les entreprises publiques locales reste à construire
.........
20
4
LES CARENCES DANS LA PRÉVENTION DES CONFLITS D
’INTÉRÊTS
FRAGILISENT LA GOUVERNANCE DES ENTREPRISES PUBLIQUES
...................
24
4.1
La participation des élus de Chartres métropole aux organes de gouvernance des
EPL n’est pas entourée de garanties suffisantes
...........................................................
24
4.1.1 Si les élus peuvent siéger dans leurs organes sociaux, ces interventions doivent
s’effectuer dans le respect des règles de prévention des conflits d’intérêts
....................
24
4.1.2 Les risques déontologiques ne sont pas suffisamment pris en compte dans le
processus décisionnel
......................................................................................................
25
4.1.3
Les règles de limitation du nombre de mandats d’administrateurs ont été
méconnues et certaines situations de cumul appellent une vigilance particulière
..........
27
4.2
Des cadres dirigeants exercent une partie de leurs activités dans des EPL dans des
conditions peu compatibles avec leur statut d’agent public
..........................................
31
4.2.1
Le recrutement d’agents publics par des entreprises publiques locales n’est possible
que s’il se concilie avec leurs obligat
ions statutaires et déontologiques
........................
31
4.2.2 Des cadres dirigeants de Chartres métropole ont cumulé leur activité avec des
fonctions stratégiques au sein d’entreprises publiques locales
.......................................
33
4.2.3 Les cumuls de fonctions de cadres dirigeants chartrains révèlent une attention
insuffisante aux risques déontologiques
.........................................................................
35
5
LES PARTENARIATS VIS
ANT À VALORISER L’IM
AGE DE MARQUE DU
TERRITOIRE APPELLENT UN SUIVI ÉTROIT
.............................................................
37
5.1
Des actions sont mises en œuvre avec le concours d’associations partenaires dans
le but de v
aloriser l’image de marque du territoire
.......................................................
37
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
2
5.2
Les dépenses exposées pour la valorisation de la marque territoriale par les SPL
chartraines ne présentent pas de lien avec leur objet social
..........................................
39
ANNEXES
...............................................................................................................................
42
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 2 : Les risques engendrés par l
’externalisation
3
SYNTHÈSE
L’essentiel
Chartres métropole a externalisé la gestion de services et d’équipements publics dans douze entreprises
dont elle est l’actionnaire de référence. Ces sociétés connaissent des difficultés financières récurrentes.
La communauté d’agglomération a été amenée à
leur verser des aides de plus de 91 M € en cumul au
31 décembre 2020 (soit 177 % des ressources fiscales intercommunales) dont la régularité doit être
sécurisée. Chartres métropole est invitée à renforcer son pilotage et la transparence et à mettre en place
les dispositifs de nature à maitriser les risques financiers et déontologiques engendrés par son choix
organisationnel.
Une stratégie d’externalisation ayant conduit à la création d’une
quinzaine d’organismes
distincts de la communauté
Les statuts de la
communauté d’agglomération Chartres métropole prévoient de
nombreux champs d’intervention. Au
-delà des compétences obligatoires (développement
économique, aménagement de l’espace communautaire, etc.), les compétences optionnelles
(assainissement, eau, pro
tection et mise en valeur de l’environnement) et complémentaires
(nouvelles technologies, gestion des réseaux d’électricité, de gaz, etc.) couvrent des domaines
multiples. Ceux-
ci conjuguent le développement d’équipements structurants, la conduite
d’opérations d’aménagement de grande envergure et une offre diversifiée de services publics.
Pour mener à bien ces multiples chantiers, la communauté d’agglomération a
confié la
gestion de services ou d’infrastructures publiques
à
des organismes externes qu’elle c
ontrôle
par sa participation à la gouvernance ou ses apports en capital. Ce choix vise à assurer un
partage des risques opérationnels, tout en garantissant la maîtrise stratégique des projets. Il
participe également de la recherche d’un équilibre entre la
souplesse des règles de gestion et la
poursuite de finalités d’intérêt général.
Six
sociétés publiques locales (SPL), quatre sociétés d’économie mixte locales (SEM),
deux sociétés d’économie mixte à opération unique (SEMOP) ont ainsi été instituées. La
com
munauté d’agglomération
associe
à la mise en œuvre de son projet de territoire trois
établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC), un groupement d’intérêt
public (GIP) et trois associations.
Des difficultés de trésorerie insuffisamment anticipées et comblées
par des aides financières sans analyse préalable des risques
Il n’appartient pas à la chambre de porter un
e appréciation sur ce choix de gestion
externalisé
. En revanche, il lui revient de s’assurer que les moyens mis en œuvre sont
sécurisés
et adaptés aux objectifs poursuivis.
La soumission au droit privé
d’une majorité des organismes
externes implique un suivi
analytique des coûts. Car les ressources publiques ne doivent pas financer des activités relevant
du champ concurrentiel. Fin 2020, sur les 91
M€ d’avances financières consenties aux SEM et
aux SPL, 76,8
M€ ont été définitivement
abandonnés à leur bénéficiaire et 4,6
M€ ont été
transformés en apports en capitaux, sans s’assurer au préalable de leur conformité aux règles
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
4
de la
concurrence. Des dispositifs de maîtrise de risques doivent être mis en œuvre à l’avenir
dans le but d’analyser la rationalité économique des aides.
Un manque de transparence propice à pilotage défaillant
Un pilotage précis apparaît nécessaire pour garantir une transformation progressive du
modèle économique de ces organismes et faciliter leur redressement financier par des plans
structurels pluriannuels. Ce virage stratégique doit être l’occasion de redéfinir le modèle de
gouvernance. Les risques déontologiques sont insuffisamment anticipés. Le cumul de fonctions
d’élus et d’agents publics implique un effort de transparence et des règles claires de déport ou
de suppléance.
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 2 : Les risques engendrés par l
’externalisation
5
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1
: Identifier, analyser et gérer les risques engendrés par les
externalisations [
cf.
page n° 23].
Recommandation n° 2
:
Mettre en œuvre un code de bonne conduite pour prévenir les
situations à risque au plan déontologique [
cf.
page n° 37].
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
6
INTRODUCTION
La chambre régionale des comptes Centre-Val de Loire a procédé au contrôle des
comptes et de la gestion de la communauté d’agglomération Chartres Métropole sur le
fondement des articles L. 211-3 et L. 211-4 du code des juridictions financières. Son examen
porte sur les exercices 2014 et suivants. Un premier cahier présente les moyens mis en œuvre
pour la réalisation du projet du territoire et analyse leur adéquation aux objectifs poursuivis et
leur soutenabilité.
Dans le présent cahier la chambre s’est intéressée à l’anticipation et à la
maitrise des risques engendrés par la politique d’externalisation
.
Le choix d’un partage des risques opérationnels entre outils
d’intervention spécialisés
Chartres Métro
pole a fait le choix d’externaliser certains services publics ou certaines
opérations d’intérêt général dans des organismes spécialisés (SEM, SPL, GIP, etc.).
Le recours
à ces entités répond à deux finalités. D’une part, il permet de tirer
parti de la liberté de gestion
conférée par
leur statut de droit privé, tout en garantissant à l’actionnaire public la maîtrise des
projets au regard de ses objectifs propres. D’autre part, il présente l’intérêt d’offrir des moyens
d’intervention
adaptés pour des projets nécessitant des compétences spécialisées.
Les SPL occupent une place à part dans le paysage des organismes externes chartrains.
Leurs règles de fonctionnement sont propices à la mise en œuvre du
régime des prestations
intégrées. Du fait de leur actionnariat intégralement public, et sous réserve de respecter des
garanties de transparence, ces entités
s’assimile
nt aux services propres des personnes publiques
qui les ont constituées
pour l’application des règles de la commande publique.
Des opérations
peuvent ainsi leur être confiées en dérogeant aux règles de publicité et de mise en concurrence.
Une stratégie d’externalisation
impliquant un pilotage adapté
Le recours à des organismes externes et notamment à des entreprises publiques locales
(EPL) ré
pond à un choix de gestion sur lequel il n’appartient pas à la chambre de porter une
appréciation.
Sa mise en œuvre
exige cependant un pilotage adéquat pour prévenir la réalisation
d’un certain nombre de risques. La chambre s’est attachée à vérifier si la
communauté
d’agglomération avait
employé des moyens adaptés à cet effet.
Le premier facteur de risque porte sur les relations financières avec les SEM et les SPL.
Du fait de leur soumission au droit privé, les règles de la concurrence et le droit des aides d’État
s’appliquent. Les ressources publiques ne doivent compenser que c
e qui est nécessaire pour
couvrir les obligations de service public. Elles ne doivent pas financer des activités relevant du
champ concurrentiel ou correspondre à une opération qu’un investisseur privé n’aurait pas
réalisé dans des conditions normales de marché.
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 2 : Les risques engendrés par l
’externalisation
7
La fragmentation de l’information relative aux performances des organismes constitue
un deuxième facteur de vulnérabilité. Faute de pilotage, la communauté d’agglomération court
le risque de ne pas déceler à temps les coûts cachés ou les cumuls de difficultés obligeant à un
« sauvetage » financier en urgence.
Enfin la troisième cause de dysfonctionnement potentiel réside dans la gouvernance de
ces entreprises. Si des exceptions légales permettent la participation d’élus dans les organes
sociaux, ce
s interventions doivent s’effectuer dans des conditions sécurisées. En outre des
agents publics ne peuvent exercer une activité dans ces organismes de droit privé que dans la
mesure où elle se concilie avec leurs obligations statutaires. Les règles de prévention des
conflits d’intérêts (déport, suppléance, etc.) sont essentielles pour éviter aux élus et aux agents
publics de se retrouver dans des situations incompatibles avec le champ de leurs délégations ou
en contradiction avec les intérêts de la communau
té d’agglomération.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
8
1
PLUSIEURS PROJETS INTERCOMMUNAUX CLÉS ONT ÉTÉ
EXTERNALISÉS AUPRÈ
S D’ORGANISMES
« SATELLITES »
Chartres m
étropole a fait le choix d’externaliser
la gestion de services publics et
d’
opér
ations d’intérêt général auprès de plusieurs organ
ismes dotés de la personnalité morale.
Cet ensemble d’organismes «
satellites » compte cinq SPL (une sixième ayant été créée en
2021), quatre SEML, deux sociétés d'économie mixte à opération unique (SEMOP) et un
groupement d’intérêt public (GIP).
Les participations en capital détenues par Chartres
métropole dans ces organismes représentent un montant total de 30,3
M€
(
cf.
annexe n° 4).
Les sociétés locales à statut spécifique
En principe il est interdit aux communes et aux groupements à fiscalité
propre de prendre des participations dans les sociétés commerciales de droit
commun. Par exception, les collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent
créer des SEML ou prendre des participations dans ces sociétés. Ces dernières ne
peuvent avoir pour obje
t social que la réalisation d’opérations d’aménagement, de
construction et l’exploitation de
services publics industriels et commerciaux ou
d’autres activités locales d’intérêt général. La personne publique doit détenir entre
50 % et 85 % du capital. Comme pour les autres sociétés anonymes, le capital social
des SEML doit s’élever à 37
000
€ minimum (art. L.
224-2 du code de commerce)
ou à 150 000
pour
les SEML d’aménagement et à 225
000
pour celles dont
l’objet est la construction d’immeubles à usage d’habitation, de bureaux ou de
locaux industriels, destinés à la vente ou à la location (art. L. 1522-3 du CGCT).
A la différence des SEML, l’actionnariat des SPL est strictement public.
Leur gouvernance associe étroitement les personnes publiques et leurs activités
doivent être exercées exclusivement pour leur compte et sur le territoire des
collectivités territoriales et des groupements de collectivités territoriales qui en sont
membres. Lorsque la SPL exerce plusieurs activités, celles-ci doivent être
complémentaires. La réalisation de son objet social doit concourir à l'exercice d'au
moins une compétence de chacun des actionnaires publics.
Les SEMOP constituent un instrument de coopération public-privé. Elles
permettent à une collectivité locale ou u
n groupement de lancer un appel d’offre en
amont de la constitution de la société, pour désigner l’actionnaire opérateur qui
s’associera avec elle pour l’exécution d’un
contrat. Celui-ci doit avoir pour objet
soit la réalisation d’une opération de construc
tion, de développement du logement
ou d’aménagement, soit la gestion d’un service public, soit toute autre opération
d’intérêt général relevant de la compétence de la collectivité territoriale ou du
groupement. La collectivité territoriale ou le groupement de collectivités
territoriales doit détenir entre 34 % et 85 % du capital de la société et 34 % au moins
des voix dans les organes délibérants. La part de capital des actionnaires opérateurs
économiques ne peut être inférieure à 15 %.
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 2 : Les risques engendrés par l
’externalisation
9
Les groupements d’
intérêt public
Le GIP
est une personne morale de droit public, dotée de l’autonomie
administrative et financière. Il peut regrouper plusieurs personnes morales de droit
public ou une ou plusieurs personnes morales de droit public et une ou plusieurs
personnes morales de droit privé. Ses membres exercent ensemble des activités
d'intérêt général à but non lucratif, en mettant en commun les moyens nécessaires
à leur exercice. La création du GIP donne lieu à une convention constitutive,
approuvée par le
représentant de l’État
. La comptabilité du groupement est tenue et
sa gestion assurée selon les règles de droit privé lorsque le groupement assure, à
titre principal, la gestion d'une activité de service public industriel et commercial.
Chartres métropole
exerce, sur la plupart d’entre eux, un pouvoir d’influence ou de
décision déterminant, lequel se caractérise le plus souvent par une position prépondérante dans
les organes de gouvernance.
L
a communauté d’agglomération détient une part majoritaire du capit
al dans quatre des
cinq SPL et trois des quatre SEM. Si Chartres métropole parvient au deuxième rang dans la
répartition du capital de la SPL Chartres aménagement (SPL CA) (46 %) et de la SEM Chartres
développements immobiliers (SEM CDI) (36,5 %), elle y constitue un actionnaire de référence
et figure parmi les principaux donneurs d’ordre
.
Schéma n° 1 : SPL dans lesquelles Chartres métropole détient une participation en capital
Source : CRC Centre-Val de Loire à partir des documents statutaires des SPL concernées - NB : données au
31/12/2019 sauf mention contraire
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
10
Schéma n° 2 : SEM dans lesquelles Chartres métropole détient une participation en capital
Source : CRC Centre-Val de Loire à partir des documents statutaires des SEM et des SEMOP concernées
NB : données au 31/12/2019 sauf mention contraire
Schéma n° 3 : SEMOP dans lesquelles Chartres métropole détient une participation en capital
Source : CRC Centre-Val de Loire à partir des documents statutaires des SEM et des SEMOP concernées
NB : données au 31/12/2019 sauf mention contraire
Ces sociétés
peuvent être délégataires d’un service public, comme, par exemple, la SPL
Chartres métropole transports, ou titulaires de concess
ions d’aménagement, à l’instar de la SPL
Chartres aménagement
. Certaines peuvent être polyvalentes et dotés d’un objet social p
luriel, à
l’image de la SEM Synelva. D’autres sont dédiées spécifiquement à un projet ou un type précis
d’infrastructure. Tel est le cas des deux sociétés d’économie m
ixte à opération unique (SEMOP)
qui assurent chacune individuellement la production et la
distribution d’eau
et
l’exploitation du
réseau d’assainissement. Ces dernières permettent à la communauté d’agglomération de
conserver la maîtrise sur le service dans la mesure où elle siège au conseil d’administration et
détient une minorité de blocage (40
%), tout en garantissant un niveau d’implication financière
suffisant de la société délégataire.
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 2 : Les risques engendrés par l
’externalisation
11
Pour la restauration collective, Chartres métropole s’est associée aux hôpitaux de
Chartres au sein d’un GIP,
Chartres métropole restauration. Le choix en faveur de cette structure
institutionnelle publique, validée par un arrêté préfectoral du 6 juillet 2018, répond à la volonté
de garantir un cadre d’intervention commun avec le centre hospitalier.
En créant ces différentes structures, la communauté d’agglom
ération poursuit un
objectif commun. La spécialisation de ces entités et la souplesse de gestion du droit privé
permettent
de ne pas faire porter les risques opérationnels sur la seule personne publique et d’en
assurer la répartition entre des entités offrant des compétences et une organisation adaptée. Elles
autorisent également le recours aux capitaux privés, pour les SEM et les SEMOP, ou aux
ressources d’autres personnes morales de droit public pour les SPL
. La présence de la personne
publique au capital de la société à son profit garantit une relative continuité dans des projets
d’intérêt général
.
Pour l’exécution de délégations de service public,
le respect des sujétions définies par
la personne publique délégante peuvent être contrôlées plus aisément. La gouvernance des SPL
et des SEMOP facilite la mise en œuvre
du régime des prestations intégrées. Des contrats de
commande publique peuvent ainsi leur être conclus en dérogeant aux règles de publicité et de
mise en concurrence
. L’objectif principal reste,
le plus souvent, celui de la maîtrise du
programme des opérations au regard de la stratégie de territoire.
Le grand nombre de compétences communautaires exercées par l’intermédiaire d’une
entreprise publique locale (
cf.
annexe n° 5
) montre qu’il s’agit d’
un trait structurel de la gestion
chartraine, inscrit au cœur de sa stratégie territoriale.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Les statuts de la communauté d’agglomération Chartres métropole prévoient de
nombreux domaines d’intervention. Outre les compétences obli
gatoires (développement
économique, aménagement de l’espace communautaire, etc.), les compétences optionnelles
(assainissement, eau, protection et mise en valeur de l’environnement) et complémentaires
(nouvelles technologies, gestion des réseaux d’électric
ité, de gaz, etc.) couvrent des champs
d’action diversifiés. Ceux
-
ci conjuguent le développement d’équipements structurants, la
conduite d’opérations d’aménagement et une offre diversifiée de services publics.
Pour assurer la conduite de ces multiples
chantiers, la communauté d’agglomération a
privilégié le recours à des organismes externes spécialisés auxquels est confiée la gestion de
services ou la réalisation d’infrastructures publiques. Parmi les différentes entités créées, les
entreprises publiques locales occupent une place prépondérante. Ce choix de gestion répond à
la volonté d’éviter de faire porter l’ensemble des risques opérationnels par la personne
publique. Il s’agit également d’adosser l’action de la communauté d’agglomération sur des
outi
ls d’intervention dotés d’une organisation et de compétences adaptées.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
12
2
LES RELATIONS FINANCIÈRES AVEC LES ENTREPRISES
PUBLIQUES LOCALES SONT INSUFFISAMMENT
SÉCURISÉES
2.1
Des règles strictes encadrent le financement des entreprises publiques
locales par leurs actionnaires publics
Le financement des SEML, des SEMOP et des SPL par leurs actionnaires publics est
strictement encadré. En application de
l’article L.
1522-4 du CGCT,
« les collectivités
territoriales et leurs groupements peuvent, en leur qualité d'actionnaires, prendre part aux
modifications de capital ou allouer des apports en compte courant d'associés aux sociétés
d'économie mixte locales. »
Un apport en capital complémentaire peut être souscrit au-delà de la participation
initiale de la personne publique, sous réserve de respecter les règles de composition prévues par
le code général des collectivités territoriales et le seuil prévu à l'article L. 225-248 du code de
commerce
. Cette augmentation de capital ne doit pas être suivie d’une réduction imméd
iate,
destinée à résorber artificiellement des pertes
1
. L’intervention de la personne publique au
capital de la société doit également satisfaire le test dit de «
l’investisseur avisé
» : il y a lieu de
s’assurer que
la mesure aurait été adoptée dans les conditions normales du marché par un
investisseur privé se trouvant dans une situation analogue.
Les besoins financiers temporaires peuvent être satisfaits par des apports en compte
courant d’associé. Ils doivent cependant respecter les conditions prévues p
ar
l’article L
. 1522-
5 du CGCT. Cette disposition prévoit qu'une convention expresse doit être conclue entre
l’
actionnaire et la société et comporter, sous peine de nullité, la mention du montant, de la
nature, de l'objet et de la durée de l'apport ainsi que de ses conditions de remboursement et,
éventuellement, de sa rémunération ou de sa transformation en augmentation de capital.
Les facilités de trésorerie visent exclusivement à couvrir un décalage imprévu et
momentané entre des décaissements et le recouvrement de produits. Elles ne peuvent donc
qu’être temporaires
et ne sauraient suppléer une gestion active des besoins de financement au
moyen d’un plan d’affaires.
L'apport en compte courant d'associés ne peut être consenti pour
une durée supérieure à deux ans, éventuellement renouvelable une fois. Au terme de cette
période, l'apport est remboursé ou transformé en augmentation de capital, sous réserve que de
précédentes avances aient d’ores et déjà été restituées ou incorporées au capital.
En cas de non remboursement de l’avance et d’abandon de créance, il y a lieu de
s’assurer que
la ressource définitivement acquise à la société ne contrevient pas aux règles de
la concurrence et notamment au droit des aides d’État (
cf.
encadré page suivante).
1
C
onseil d’État
, 17 janvier 1994,
Préfet du département des Alpes de Haute-Provence
, n°133837 et 133905.
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 2 : Les risques engendrés par l
’externalisation
13
L’application du droit des aides d’État aux entreprises publiques locales
En application de l'article 106 du traité sur le fonctionnement de l'Union
européenne (TFUE), « les entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt
économique général (SIEG) ou présentant le caractère d'un monopole fiscal sont soumises
aux règles des traités, notamment aux règles de concurrence, dans les limites où
l'application de ces règles ne fait pas échec à l'accomplissement en droit ou en fait de la
mission particulière qui leur a été impartie. Le développement des échanges ne doit pas
être affecté dans une mesure contraire à l'intérêt de l'Union. » Au sens de ces dispositions,
la « notion d’entreprise comprend toute entité exerçant une activité économique,
indépendamment du statut juridique de cette entité et de son mode de financement » (Cour
de justice de l'Union européenne (CJUE), 23 avril 1991, Klaus Höfner c/ Macrotron
GmbH, aff. C-41/90). Les SEM font partie des entreprises qui peuvent être chargées de la
ges
tion d’un SIEG et dont le financement doit respecter les règles de la concurrence. Etant
« compétentes pour réaliser des opérations d'aménagement au sens de l'article L. 300-1 du
code de l'urbanisme, des opérations de construction ou pour exploiter des services publics
à caractère industriel ou commercial ou toutes autres activités d'intérêt général » selon
l’article 1531
-1 du CGCT,
les SPL entrent également dans le champ d’application du droit
des aides d’
État (Autorité de la concurrence,
avis 11-A-18 du 24 novembre 2011
).
Trois critères sont habituellement employés pour vérifier si une mesure constitue
une aide d’État
au sens de l’article 107 du TFUE
: celle-ci doit conférer un avantage au
moyen de ressources publiques ; l'avantage doit être anormal et sélectif ; elle est
susceptible de fausser la concurrence et d'affecter les échanges entre États membres. Tout
projet d’aide nouvelle doit être
notifié et autorisé par la Commission européenne avant sa
mise en œuvre. Un financement
répondant aux conditions précitées et accordé à une SEM
ou une SPL sans autorisation de la Commission est illégal.
Seules les aides n’excédant pas
un plafond de 200 000 euros par entreprise sur une période de trois exercices fiscaux sont
exemptées de notification. Une mesure échappe
à la qualification d’aide d’État si
quatre
conditions sont satisfaites de manière cumulative (CJCE, 24 juill. 2003, Altmark Trans
GmbH, aff. C-280/00). Premièrement, l'entreprise bénéficiaire « doit effectivement être
chargée de l'exécution d'obligations de service public et ces obligations doivent être
clairement définies. » Deuxièmement, « les paramètres sur la base desquels sera calculée
la compensation doivent être préalablement établis de façon objective et transparente, afin
d'éviter qu'elle comporte un avantage économique susceptible de favoriser l'entreprise
bénéficiaire par rapport à des entreprises concurrentes. » Troisièmement, la compensation
ne doit pas dépasser « ce qui est nécessaire pour couvrir tout ou partie des coûts
occasionnés par l'exécution des obligations de service public en tenant compte des recettes
y relatives ainsi que d'un bénéfice raisonnable relatif à l'exécution de ces obligations. »
Quatrièmement,
en l’absence d’oblig
ation de mise en concurrence, « le niveau de la
compensation nécessaire doit être déterminé sur la base d'une analyse des coûts qu'une
entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée en moyens de transport afin de
pouvoir satisfaire aux exigences de service public requises, aurait encourus pour exécuter
ces obligations en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d'un bénéfice raisonnable
relatif à l'exécution de ces obligations. »
Lorsque les avances sont transformées en capital, la rationalité économique de
l’opération doit pouvoir être justifiée
. Par exemple elle doit pouvoir
s’expliquer
au regard
d’objectifs tels que le souhait de garantir une composition équilibrée de l’actionnariat ou celui
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
14
de consolider financièrement l’entreprise lorsque celle
-ci doit rembourser un stock de dettes
important
ou réaliser de lourds investissements. À défaut, elle est susceptible de s’analyser
comme une aide d’État contrevenant au droit de la concurrence. Pour déterminer si les
interventions en capital d’un actionnaire public respectent les Traités, il est fait a
ppel au critère
dit de «
l’investisseur avisé
». Celui-ci impose de regarder si un « investisseur privé opérant
dans les conditions n
ormales de l’économie de marché
» aurait ou non réalisé une opération de
même nature et de même importance en se fondant sur les possibilités de rentabilité prévisibles
2
.
L’apport de fonds propres peut s’analyser comme une aide d’État illégale, lorsque la situation
financière de l’entreprise recapitalisée est telle qu’elle ne permet pas d’escompter une
rentabilité acceptable des investissements dans un délai raisonnable et que la société, eu égard
à sa
marge d’autofinancement insuffisante, n’aurait pas été en mesure de réunir les fonds
nécessaires sur le marché des capitaux
3
.
2.2
Chartres métropole a consenti de très importants soutiens financiers
aux entreprises publiques locales
2.2.1
Chartres métropole a versé de façon récurrente des avances de trésorerie à
plusieurs SPL et SEM entre 2014 et 2020.
Une quarantaine de conventions financières ont été conclues avec des SEM et SPL
chartraines. Ces « avances » représentent un engagement financier très conséquent dont le poids
croît de manière soutenue depuis 2016. Le montant des flux de trésorerie bénéficiant à des
organismes « satellites » et non remboursés au 31
décembre de l’année a ét
é multiplié par six
entre 2015 et 2020. Il atteint plus de 91
M€ au 31
décembre 2020, soit 177 % de la fiscalité
intercommunale (
cf.
annexe n° 6).
Avances financières aux organismes « satellites » de Chartres métropole
Avances acquittées par Chartres
métropole
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Part transformée
en capital entre
2015 et 2020
Part abandonnée
par compensation
avec une
participation
Chartres aménagement
11 700 000,00
13 700 000,00
29 200 000,00
39 600 000,00
68 320 000,00
79 977 000,00
86 682 000,00
76 802 000
Chartres métropole énergies
0,00
0,00
2 000 000,00
6 000 000,00
4 382 000,00
4 382 000,00
4 382 000,00
2 000 000,00
Chartres développements immobiliers
3 080 000,00
1 079 990,00
1 079 990,00
1 079 990,00
0,00
0,00
0,00
2 000 010,00
645 000,00
Chartres innovations numériques
0,00
0,00
0,00
1 000 000,00
1 000 000,00
1 000 000,00
0,00
SYNELVA Collectivités
0,00
0,00
0,00
5 667 900,49
5 667 900,49
0,00
0,00
Chartres métropole assainissement
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
1 000 000,00
0,00
C’Chartres Tourisme
0,00
0,00
0,00
300 000,00
150 000,00
300 000,00
0,00
CIAS de Chartres métropole
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
100 000,00
0,00
Total des avances =
14 780 000,00
14 779 990,00
32 279 990,00
53 647 890,49
79 519 900,49
86 759 000,00
91 064 000,00
4 645 010,00
76 802 000,00
Recettes fiscales intercommunales =
39 094 556,00
40 892 874,00
41 672 343,78
44 804 302,54
50 163 820,51
51 557 436,37
51 439 539,74
Part des avances dans les recettes
fiscales =
37,81 %
36,14 %
77,46 %
119,74 %
158,52 %
168,28 %
177,03 %
Source : CRC Centre-Val de Loire à partir
des conventions d’avance et des délibérations
2
CJCE, 14 septembre 1994,
Espagne c/ Commission
, aff. C-278.
3
CJCE, 14 février 1990,
France c/ Commission
, aff. C-301/87.
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 2 : Les risques engendrés par l
’externalisation
15
En dépit des règles strictes régissant l’intervention d’un actionnaire public auprès d’EPL
et des précautions qui devraient entourer leurs relations financières (notamment en matière
d’aide d’État
:
cf.
encadré figurant en page 13), Chartres métropole a fait preuve de nombreuses
négligences dans le suivi et l’exécution de ces conventions.
Les justifications apportées sur ces
financements sont souvent très limitées, alors qu’en principe
les assemblées délibérantes
doivent disposer
d’un «
rapport d'un représentant de la collectivité territoriale ou du groupement
au conseil d'administration ou au conseil de surv
eillance » et d’ « une délibération du conseil
d'administration ou du conseil de surveillance de la société d'économie mixte locale exposant
les motifs d'un tel apport et justifiant son montant, sa durée ainsi que les conditions de son
remboursement, de son éventuelle rémunération ou de sa transformation en augmentation de
capital.
» L’exposé des motifs de
s délibérations relatives à des « avances » est la plupart du
temps peu explicite sur les motifs de l’apport et
le choix de son montant.
Dans le cadre de
la procédure contradictoire, la communauté d’agglomération a fait
valoir que les EPL chartraines et tout particulièrement les SPL n’étaient pas des « entreprises »
au sens du droit de l’Union européenne et qu’elles n’entraient pas dans le champ d’applicati
on
du droit des aides d’État.
La chambre estime cependant que l’
activité de ces entreprises, sans
se limiter à l’exécution d’une mission de service public
consiste bien à offrir des biens ou des
services sur un marché donné
et qu’elle revêt un caractère
économique au sens des règles
européennes de concurrence (
cf.
annexe n° 2). Des aides publiques ne peuvent donc leur être
accordées que dans la mesure où elles viennent compenser des sujétions ou des obligations de
service public sans excéder leur coût. En outre la rationalité économique des apports
complémentaires en capital doit pouvoir être établie par des perspectives raisonnables de retour
sur investissement.
2.2.2
Chartres métropole a renoncé au remboursement d’une
part très importante
des avances sans justification sur leur affectation et leur rationalité économique
Plus de 76
M€
ont été abandonnés à la SPL Chartres aménagement dans le cadre de
concessions d’aménagement, sans que les obligations de service public à financer n’a
ient été
clairement définies et que les paramètres de leur compensation
n’aient été
préalablement établis
de façon objective et transparente. Les conventions identifient des infrastructures devant faire
retour à la personne publique, mais sans évaluation précise de leur coût.
Les conventions financières relatives au pôle gare illustrent tout particulièrement ce
facteur de risque (
cf.
annexe n° 2). La passerelle piétonne reliant le parvis de la gare à la partie
de la ZAC séparée par les voies ferroviaires a été prise en charge par Chartres métropole.
Cependant aucune indication n’est donnée sur le coût des «
différents éléments engagés par
Chartres aménagement relatifs à la réalisation de cette passerelle (la maîtrise et libération des
sols, les premières études, le lancement des consultations) ». Les avenants à la convention ne
sont pas assortis d’un plan de trésorerie justifiant les différentes «
tranches de financement » et
leurs évolutions dans le temps. Ils ne comportent pas de clause de reversement en cas de
surcompensation des
coûts de l’équipement public.
L’examen des compte rendus annuels à la collectivité
4
ne permet pas davantage de
s’assurer que les aides ne dépassen
t pas ce qui est strictement nécessaire pour couvrir tout ou
4
En application des articles L. 300-
5 du code de l’urbanisme
et L. 1523-2 du code général des collectivités
territoriales
, lorsque le concédant participe au coût de l’opération d’aménagement, ou lorsque celle
-ci bénéficie de
subventions, le concessionnaire doit fournir chaque année un compte rendu financier comportant notamment en
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
16
partie des coûts occasionnés par l'exécution des missions d'intérêt général de la SPL et par les
aménagements d’équipements publics.
Seule une « avance » peut être clairement rattachée à
l’acquisition de terrains d’assiette d’un équipement public de la concession d’aménagement
relative au pôle gare (1,82
M€
compensés avec le
prix d’achat du terrain d’assiette du complexe
culturel et sportif). Toutefois celle-ci a été versée sans convention, puis abandonnée sans
remboursement préalable d’autres avances.
Plus de 4,65
M€ d’avances ont été transformées en cap
ital, sans que ces décisions
s’accompagnent d’une analyse économique dûment explicitée en conseil communautaire.
La
SPL CME a ainsi bénéficié d’u
ne augmentation de capital de 2
M€ en 2020, alors qu’elle
enregistrait une rentabilité financière et commerciale nulle ou négative sur les deux derniers
exercices.
Chartres métropole indique que, lors de la mise en production de l’unité de
production de chaleur, le niveau de recettes prévisionnelles escompté n’a pas été atteint.
De
même, un apport complémentaire a été consenti en 2017 à la SEM CDI dont la marge brute
d’autofinancement et la rentabilité étaient négatives depuis deux années consécutives.
Transformation des avances en participation au capital
Avances
transformées en
capital
Délibérations
octroyant
l'avance
Montant
de l'avance
Délibérations
transformant
l'avance en
capital
Montant de
l'augmentation
en capital
Marge
d'auto-
financement
brut en N-2
Marge
d'auto-
financement
brut en N-1
Rentabilité
commerciale
en N-2
Rentabilité
commerciale
en N-1
Rentabilité
financière
en N-2
Rentabilité
financière
en N-1
Chartres
métropole
énergies
19/10/2016
2 000 000
16/07/2020
2 000 000
-350 000
2 195 000
-17 %
(contre
37 % pour
le secteur)
0 % (contre
5 % pour le
secteur)
-16 %
(contre -
18% pour
le secteur)
0 %
(contre
29 % pour
le secteur)
Chartres
développements
immobiliers
11/04/2013
3 080 000
12/11/2015
2 000 010
NC
-1 465 000
NC
-109 %
(contre
800 % pour
le secteur)
NC
-15 %
(contre
4 % pour
le secteur)
12/11/2015
1 079 990
28/06/2017
645 000
-1 864 000
-2 419 000
-12 %
(contre
800 % pour
le secteur)
-4 %
(contre
800 % pour
le secteur)
-22 %
(contre
800 % pour
le secteur)
-13 %
(contre
5 % pour
le secteur)
Source : CRC à partir des conventions, des délibérations et des données de Score & Décisions
Les délibérations n
’indiquent pas si la participation se fonde sur des perspectives de
rentabilité future ou sur un projet d’investissement susceptible d’aider l’entreprise à retrouver
des marges d’autofinancement.
L
a communauté d’agglomération invoque « le contexte » de
s
opérations portées par ces sociétés pour justifier son intervention à leur capital. Mais elle
n’établit
en quoi elles auraient subi une perte étrangère à leur
cycle d’exploitation normal et
dans quelle mesure un investisseur avisé aurait pris la même décision dans des conditions de
marché équivalentes. Ces interventions en capital reposent ainsi sur des fondements fragiles au
regard du droit de la concurrence, tout en représentant un coût significatif pour le budget
intercommunal (
cf.
annexe n° 2).
annex
e le bilan prévisionnel actualisé des activités, le plan de trésorerie actualisé faisant apparaître l’échéancier
des recettes et des dépenses de l’opération et un tableau des acquisitions et cessions immobilières réalisées pendant
la durée de l’exercice.
Celui-ci est soumis à l'examen de l'organe délibérant, qui se prononce par un vote.
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 2 : Les risques engendrés par l
’externalisation
17
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Les relations financières entre Chartres Métropole et les SEM et les SPL engendrent
des risques significatifs. Le recours fréquent à des facilités de trésorerie génère un aléa moral,
préjudiciable à l’amélioration de la gestion et à la recherche d’efficience
: accordés pour des
montants conséquents, souvent sans intérêts ou à des conditions de taux favorables, ces soutiens
déresponsabilisent les instances de gouvernance de ces organismes. Ces facilités reportent
dans le temps leurs besoins de financement, sans y apporter de réponse structurelle et durable.
Les avances de trésorerie doivent constituer un soutien exceptionnel, nécessairement
infra-
annuel, soumis à intérêts, dont la reconduction ne peut s’opérer au
-delà de la durée légale
et dont l’éventuelle transformation en capital doit être précédée d’une analyse économique
rigoureuse. En outre, la communauté d’agglomération doit s’assurer q
ue ces aides ne
dépassent pas ce qui est strictement nécessaire pour couvrir tout ou partie des coûts
occasionnés par les obligations de service public.
3
L’INFORMATION SUR LE
S ORGANISMES EXTERNES EST
INSUFFISANTE
Le pilotage des entreprises publiques local
es par leurs actionnaires s’exerce à deux
niveaux. D’une part, les administrateurs de ces sociétés doivent rendre compte au
conseil
communautaire du respect des orientations stratégiques et de la soutenabilité de leur modèle
économique.
D’autre part, l’exécutif de l’établissement public, assisté par ses services, assure
le suivi de la gestion opérationnelle.
Un niveau de transparence insuffisant peut conduire à une perception erronée par
l’actionnaire public
de son niveau d’exposition au risque. Il est esse
ntiel, pour ce dernier, de
disposer d’une vision d’ensemble sur l’avancement des projets et sur leur financement, de façon
à anticiper d’éventuelles difficultés financières. Ce suivi sera d’autant plus efficace s’il
responsabilise les gestionnaires et garantit une approche préventive et partagée des risques.
3.1
Les garanties de transparence vis-à-vis du conseil communautaire
doivent être renforcées
En vertu des articles L. 1522-1, L. 1522-4 et L. 1522-5
du CGCT, l’organe délibérant
de Chartres métropole doit se prononcer sur les prises de participation dans des sociétés
publiques locales, les modifications de leur capital et les apports en compte courant d’associés
.
Il doit être consulté pour toute « modification portant sur l'objet social, la composition du capital
ou les structures des organes dirigeants » en application
de l’article L.
1524-1 du même code.
Il est également compétent pour contrôler le respect des orientations stratégiques. En
application des articles L. 1524-5 et L. 1531-1 de ce code, « les organes délibérants des
collectivités territoriales et de leurs groupements actionnaires se prononcent sur le rapport écrit
qui leur est soumis au moins une fois par an par leurs représentants au conseil d'administration
ou au conseil de surveillance, et qui porte notamment sur les modifications des statuts qui ont
pu être apportées à la société d'économie mixte. » Cette obligation est une garantie essentielle,
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
18
car la responsabilité civile qui résulte de l'exercice du mandat des représentants incombe à la
personne publique dont ils sont mandataires, par dérogation à l'article L. 225-20 du code de
commerce.
Le conseil communautaire doit également être destinataire de compte rendus annuels
lorsque
l’entreprise
publique
locale est
chargée
de
l’exécution
d’une
c
oncession
d’aménagement ou titulaire d’une délégation de services publics.
Entre 2014 et 2020, le conseil communautaire de Chartres métropole a été dûment
consulté sur les actes qui requièrent son approbation préalable en matière de statuts et de
gouvernan
ce. Aucune carence n’est observée en ce qui concerne les évolutions statutaires, les
modifications de capital, la désignation des représentants dans les organes de gouvernance et
les différents contrats conclus avec les SEM et les SPL. De même la nomination des
représentants de l’EPCI dans les organes de gouvernance n’appelle pas d’observations.
En revanche le suivi des orientations stratégiques et des financements est lacunaire.
L’obligation faite aux administrateurs de produire un rapport annuel sur la ge
stion des sociétés
publiques n’est pas systématiquement respectée. Pour la SPL Chartres aménagement et la SEM
Chartres développements immobiliers,
ces documents n’ont pas été présentés à l’organe
délibérant en 2017 et en 2018.
Pour la SPL Chartres métropole énergies et la SEMOP Chartres métropole eau, cette
règle a même été méconnue sur trois années, en 2015, en 2016 et en 2018.
Décisions du conseil communautaire sur les rapports des administrateurs
Rapports des
représentants de
Chartres métropole
Statut
Rapport des
administrateurs sur la
gestion 2015
Rapport des
administrateurs sur la
gestion 2016
Rapport des
administrateurs sur la
gestion 2017
Rapport des
administrateurs sur la
gestion 2018
Rapport des
administrateurs sur la
gestion 2019
Chartres
aménagement
SPL
Rapport approuvé par
délibération du 19
décembre 2016
Rapport approuvé par
délibération du 28
septembre 2017
Rapport d'activités non
soumis au CC
Rapport d'activités non
soumis au CC
Rapport approuvé par
délibération du 16 juillet 2020
Chartres métropole
énergies
SPL
Absence de délibération
Absence de délibération
Délibération du 28 juin
2018
Absence de délibération
Rapport approuvé par
délibération du 16 juillet 2020
Chartres métropole
transports
SPL
Délibération du 24
novembre 2016
Délibération du 29
septembre 2017
Délibération du 22
novembre 2018
Délibération du 25
novembre 2019
Rapport approuvé par
délibération du 16 juillet 2020
Chartres métropole
évènements
SPL
Absence de délibération
Absence de délibération
Délibération du 28 juin
2018
Délibération du 26 juin
2019
Rapport approuvé par
délibération du 16 juillet 2020
Chartres
développements
immobiliers
SEM
Délibération du 19
décembre 2016
Délibération du 28
septembre 2017
Absence de délibération
Absence de délibération
Rapport approuvé par
délibération du 16 juillet 2020
Chartres innovations
numériques
SEM
Absence de délibération
Absence de délibération
Délibération du 28 juin
2018
Délibération du 26 juin
2019
Rapport approuvé par
délibération du 16 juillet 2020
SYNELVA
Collectivités
SEM
Absence de délibération
Délibération du 28 juin
2018
Absence de délibération
Rapport approuvé par
délibération du 16 juillet 2020
Chartres métropole
Valorisation
SEM
Absence de délibération
Absence de délibération
Chartres métropole
eau
SEMOP
Absence de délibération
Absence de délibération
Délibération du 28 juin
2018
Absence de délibération
Rapport approuvé par
délibération du 16 juillet 2020
Chartres métropole
assainissement
SEMOP
Absence de délibération
Rapport approuvé par
délibération du 16 juillet 2020
C’Chartres Tourisme
SPL
Absence de délibération
Source : Tableau CRC à partir des rapports des administrateurs et des recueils des actes administratifs
Lorsque ces rapports sont produits, leur contenu ne répond que très partiellement à
l’objectif
de pilotage de la performance.
a)
L’avancement des principaux projets et le respect des calendriers prévisionnels n’est
pas précisé ou l’est de manière très concise, sans qu’il soit possible de vérifier le respect
des délais contractuels ou les éventuels retards de mise en service. Pour la SPL Chartres
aménagement, les prix des cessions et des acquisitions attachées aux principales
opérations ne sont pas précisés, pas plus que le respect des calendriers prévisionnels et
des grilles tarifaires.
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 2 : Les risques engendrés par l
’externalisation
19
b)
Les rapports ne permettent pas
de disposer d’une vue d’ensemble sur les conventions
financières conclues avec les EPL. Ils ne comportent aucun tableau de bord qui
permett
rait d’apprécier la situation de la société. Un tel effort de transparence ne serait
pas inutile pour des sociétés chargées de la construction d’infrastructures onéreuses
comme la SPL Chartres aménagement ou la SPL CME.
c)
Les mentions sur les modifications statutaires et leur contexte sont succinctes. Par
exemple, dans leur rapport de 2019, les administrateurs de la SPL CME indiquent que
l’assemblée générale des actionnaires «
a été réunie à titre extraordinaire le 23 janvier »,
sans indiquer l’enjeu de cette
convocation. À
l’inverse, l
es rapports établis pour
l’exercice 2020 sur la SPL Chartres Aménagement et C’Chartres Tourisme révèlent un
effort certain pour enrichir l’information délivrée au conseil communautaire sur
l’activité, la vie sociale et les resso
urces humaines.
Les engagements pris auprès des entreprises publiques locales ne sont que partiellement
retranscrits dans les documents budgétaires et comptables. Certes les participations en capital
figurent dans les annexes des comptes administratifs énumérant les « organismes financiers
dans lesquels a été pris un engagement financier
» conformément à l’article
L. 2313-1 du
CGCT. Mais les convention
s d’avances
y sont retracées de manière lacunaire.
L’information sur les garanties d’emprunt comporte égale
ment des lacunes. Si les
engagements consentis à la SPL Chartres aménagement en 2012 et en 2016 et à la SEM CMIN
en 2019 ont bien été comptabilisés parmi les engagements hors bilan dans les annexes des
comptes administratifs, en revanche un emprunt constit
ué pour l’opération d’aménagement
« plateau nord est » et garanti à hauteur de 12
M€
à la suite
d’
une délibération du 28 septembre
2017 ne figurait pas dans les comptes administratifs de 2017 et de 2018
. Il n’a été explicitement
mentionné qu’à compter de 2
019. De même une garantie apportée pour un crédit de long terme
de 50
M€ à la SPL CME ne figurait ni dans les documents établis à la clôture des comptes de
2018, ni dans ceux de 2019, bien qu’elle ait été autorisée par une délibération du conseil
communautaire du 30 mars 2017
et prolongée jusqu’en 2020 par une
délibération du
22 novembre 2018. Le compte administratif de 2020
se borne à mentionner l’existence d’un
engagement de 2,38
M€ au titre d’une «
convention inter-créanciers » sans plus de précisions
su
r les conditions correspondantes, alors que la portée de l’engagement pris est plus large.
Cette convention conclue entre la SPL CME et AUXIFIP
5
stipulait que les associés
devaient libérer l’intégralité de leurs apports initiaux dans la SPL CME à hauteur de 2,5
M€
avant le 31 janvier 2018. Cet engagement a contraint Chartres métropole à consolider les fonds
propres de cette société. La communauté
d’agglomération y détenait initialement une
participation en capital à hauteur de 478 000
qu’elle a dû compléter par la souscription de
5 000 actions supplémentaires à la valeur nominale de 1 000
€.
Les soutiens apportés par fonds propres (2,5
M€), par avances d’associés (2,38
M€) et
par financement complémentaire en cas de déficit d’autofinancement (sans limite de montant)
équivalent donc à des garanties apportées vis-à-vis du financeur de la SPL CME. Ils traduisent
des « droits et obligations susceptibles de modifier le montant ou la consistance du patrimoine »
et ont un impact financier significatif actuel ou futur. Ils auraient donc dû faire l’objet d’une
information complète et transparente comme le prévoit l’article
L. 2313-1 du CGCT.
5
La société AUXIFIP exerce une activité de financement en crédit-bail du secteur public et parapublic.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
20
Règles
prudentielles en matière de garanties d’emprunt
Énoncé des règles prudentielles
Annuité de
l'exercice
Recettes réelles
fonctionnement
Ratio
Plafonnement des garanties
d'emprunt par rapport aux
recettes réelles de
fonctionnement
Le montant total des annuités, déjà garanties ou cautionnées à échoir au cours
de l'exercice, d'emprunts contractés par toute personne de droit privé ou de
droit public, majoré du montant de la première annuité entière du nouveau
concours garanti, et du montant des annuités de la dette communale, ne peut
excéder 50 % des recettes réelles de la section de fonctionnement.
8 770 715
95 012 645,79
9,2 %
Garanties
accordées
Plafonds
légaux
Ratio de division des risques
Le montant des annuités garanties
au profit d’un même débiteur ne doit pas
être supérieur à 10 %
du montant total susceptible d’être garanti.
4 882 000
4 750 632
Ratio de partage des risques
La quotité maximale susceptible d’être garantie par une ou plusieurs
collectivités sur un même emprunt est fixée à 50 % (80 % pour les opérations
d'aménagement) ; un emprunt ne peut être totalement garanti par l'EPCI.
39,8 % en
moyenne
50,0 %
Source : CRC à partir des annexes des comptes administratifs et des délibérations du conseil communautaire
Les termes des délibérations du 30 mars 2017 et du 22 novembre 2018 sont loin
d’apporter toute la clarté requise sur la portée des engagements donnés. Le
rapp
ort d’activité
de 2018
de la concession se limite à une mention succincte relative au motif de l’allongement
du prêt conclu avec AUXIFIP. Le rapport des administrateurs, approuvé lors du conseil
communautaire du 16 juillet 2020
, n’est guère explicite sur l
es garanties en jeu et les conditions
de leur mise en œuvre éventuelle. La connaissance des garanties accordées
à la SPL CME aurait
permis de constater une concentration des engagements sur cette société (au minimum
4,88
M€), en méconnaissance de la
règle de division des risques.
Un tel facteur de risque aurait pu être identifié à temps si le conseil communautaire avait
disposé d’une présentation consolidée et claire des engagements donnés aux entreprises
publiques locales chartraines. Au-delà des obligatio
ns légales applicables, l’enjeu central est
celui de l’anticipation des risques externes. Une information transparente est essentielle pour
que le conseil communautaire puisse évaluer l’exposition aux risques externes et prendre les
mesures préventives adéquates.
Chartres métropole s’engage à renforcer l’information donnée
au conseil communautaire grâce aux outils de pilotage élaborés par le nouveau service de
contrôle de gestion.
3.2
Le dialogue de gestion avec les entreprises publiques locales reste à
construire
L’exécutif de la communauté d’agglomération joue un rôle clé dans le pilotage
opérationnel des organismes externes et, notamment, dans celui des entreprises publiques
locales chartraines. Il relaie les orientations arrêtées par l’organe délibérant de la communauté
d’agglomération et s’assure de leur traduction au plan opérationnel. Ce contrôle doit tenir
compte du ré
gime dual propre à ces outils d’intervention spécifiques que constituent les SEM
et les SPL. Il doit concilier
l’autonomie opérationnelle de ces sociétés à statut spécifique, leur
objet social et leurs impératifs de rentabilité économique avec les
finalités d’inté
rêt général
poursuivies par l’actionnaire
public. Ce pilotage suppose un juste équilibre entre la maîtrise du
programme des opérations au regard de
la stratégie de territoire et la construction d’un cadre
d’intervention responsabilisant, ti
rant parti de la souplesse du droit privé.
En ce qui concerne les sociétés publiques locales,
l’organisation des contrôles par
l’actionnaire public revêt une importance toute particulière. Elle conditionne la mise en œuvre
du régime dit des prestations intégrées (ou de « quasi-régie »). Celui-ci permet aux collectivités
actionnaires de ces sociétés de leur confier des prestations ou des opérations d’aménagement,
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 2 : Les risques engendrés par l
’externalisation
21
en dérogeant aux règles de publicité et de mise en concurrence
6
. Sa mise en œuvre est
subordonnée à la présence de trois conditions cumulatives :
la personne morale contrôlée doit
disposer d’un actionnariat entièrement public
;
son activité doit être principalement consacrée aux prestations et opérations
confiées par ses collectivités actionnaires ;
le contrôle exercé par ces dernières sur la société doit être analogue à celui
qu’
elles exercent respectivement sur leurs propres services.
Si le capital exclusivement public des SPL et le principe d’une intervention exclusive
de ces sociétés pour leur actionnaire public permettent, par construction, de satisfaire à ces deux
premières conditions, le respect du troisième critère implique une supervision adaptée.
L’existence d’
une influence déterminante sur toutes les décisions essentielles de la société ne
peut se présumer. Comme le rappelle la jurisprudence européenne
7
et nationale
8
, la participation
au capital n’est pas suffisante à elle seule.
Le contrôle fonctionnel et structurel doit être effectif
et non simplement formel
9
. Il implique notamment la participation effective à des instances de
gouvernance et la mise en place de contrôles continus concernant les trois volets classiques du
fonctionnement de la société : les orientations stratégiques,
la vie sociale et l’activité
opérationnelle. Il doit permettre
à la communauté d’agglomération d’exercer un «
contrôle
étroit et réel », quel que soit son niveau de participation au capital
10
.
Ce lien de dépendance étroite s’exprime notamment à travers les choix de gouvernance.
L’existence d’une participation en cap
ital majoritaire de Chartres métropole en constitue un
indice. Ses représentants disposent dans ce cas de plus de la moitié des sièges du conseil
d'administration. Ils peuvent obtenir par leur vote majoritaire la prise en compte des priorités
stratégiques
de la communauté d’agglomération et nommer les principaux dirigeants de la
société. Tel est le cas pour CME, CMT, CMEv ou encore C Chartres Tourisme dans lesquels
Chartres métropole dispose respectivement de huit administrateurs (sur dix), neuf (sur dix), huit
(sur dix) et douze (sur dix-sept
). En l’absence d’actionnariat majoritaire, l’existence de droits
de vote spécifiques ou d’une minorité de blocage peut constituer une indication sur l’effectivité
du contrôle analogue. Dans le cas de Chartres aménageme
nt, bien que l’établissement public
détienne uniquement 46
% du capital et trois des onze sièges d’administrateurs, son
contrôle
capitalistique est réel. Il
dispose de plus du tiers des voix à l’assemblée générale extraordinaire
et peut y exercer une minorité de blocage.
D
’autres considérations s’ajoutent à la détention de capital et
la composition des organes
de décision pour apprécier la présence
d’une influence déterminante sur la société
. La
jurisprudence invite également à considérer l’existence en continu d’un
contrôle sur la gestion
opérationnelle. Ce pilotage suppose notamment des dispositifs de suivi permanents offrant un
6
Cette exception de quasi-régie permet de déroger tout à la fois aux règles en matière de marché public (article 17
de l’ordonnance du 23 juillet 2015
relative aux marchés publics
, codifié à l’article
L. 2511-1 du code de la
commande publique) et à celles relatives aux contrats de concession (article 16
de l’o
rdonnance du 29 janvier 2016
relative aux contrats de concession repris à
l’article
L. 3211-1 du code de la commande publique).
7
CJUE, 11 mai 2006,
Carbotermo et Consorzio Alisei
, aff. C-340/04 ; CJUE, 10 septembre 2009,
Sea SARL c/
Commune Di Ponte Nossa
, aff. C-573/07 ; CJUE, 29 nov. 2012,
Econord SpA
, aff. C-182/11.
8
CE, 6 novembre 2013, Commune de Marsannay-la-Côte et société publique locale d'aménagement de
l'agglomération dijonnaise, n° 365079.
9
CJUE, 13 novembre 2008,
Coditel Brabant SA c/ Commune d’Uccle
, aff.
C‑324/07
.
10
DAJ, Les contrats conclus entre entités appartenant au secteur public, page 7.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
22
«
certain nombre de garanties de nature à empêcher que l’entité
in house
n’acquière une
vocation de marché »
11
. Ceux-ci peuvent se matérialiser par la mise en place de commissions
spécialisées, par
l’élaboration
d’outils de dialogue de gestion,
par la production de
comptabilités analytiques ou
d’audits et
par des demandes régulières de documents ou de
données (rapports du commissaire aux comptes, etc.).
Pour assurer la supervision des SEM et des SPL, des
comités d’investissement
sont mis
en place au sein des différentes SEM et SPL
avec des référents de l’agglomération. Les
arbitrages les plus sensibles quant à la conduite opérationnelle sont soumis à un « CODIR élus »
qui se réunit trimestriellement.
Le président de la communauté d’agglomération, le vice
-
président chargé des finances et le directeur des finances et de la commande publique examinent
« les consultations bancaires ou
l’établissement de documents à destination des banques
» pour
le financement des projets confiés aux SEM et aux SPL. Enfin, depuis 2019, un « comité de
relecture des comptes prévisionnels » se réunit chaque année. Celui-ci est composé du président
de la co
mmunauté d’agglomération,
du directeur des finances de Chartres métropole, du PDG
de la société concernée, de ses directeurs délégués et de l’expert
-comptable. Il examine le projet
d’arrêté des comptes et statue sur les propositions d’affectation des résul
tats, les provisions
éventuelles et les autres projets de résolution à soumettre à l’assemblée générale ordinaire. Ce
temps d’échange est souvent l’occasion de faire le point sur la situation financière de la société
et d’examiner les observations ou les r
éserves du commissaire aux comptes.
Tout au long de l’année, la direction des finances est destinataire de différents
documents sur la situation financière de ces entreprises, de leurs
rapports d’activités
et de
comptes rendus annuels, dont ceux relatifs aux
concessions d’aménagement
. Toutefois ces
informations ne sont pas retraitées pour mesurer, par des indicateurs d’activité ou des ratios
financiers, la situation de l’entreprise concernée. Il n’existe ni tableau de bord ni document
consolidé permettant d
’exercer un suivi continu de la performance des SEM et des SPL.
La communauté d’agglomération indique qu’elle a constitué fin 2020 une équipe
chargée d’analyser
les comptes en détail,
d’anticiper d’éventuels facteurs de risque et
de
structurer le dialogue de gestion entretenu avec les gestionnaires concernés. Elle relève que,
dans le cadre du renforcement du dialogue de gestion, des tableaux de bord trimestriels
thématisés seront adressés à compter de 2022 vers les différents organismes externes
et qu’un
s
uivi financier viendra ainsi compléter celui de l’évolution de l’activité et d’autres thématiques
spécifiques aux entreprises publiques locales. S’agissant de la prévention des risques juridiques,
la communauté d’agglomération reconnaît que les statuts et
les déclarations auprès des greffes
sont d’ores et déjà vérifiés, mais sans qu’existe un processus établi. Elle s’engage à assurer un
suivi régulier par l’intermédiaire du « service de contrôle de gestion et de suivi des satellites ».
11
Parmi les garanties «
de nature à empêcher que l’entité in house n’acquière une vocation de marché et une marge
de manœuvre qui rendrait précaire le contrôle exe
rcé
» par la collectivité, la CJUE retient l’existence d’une
comptabilité analytique, permettant au donneur d’ordre de connaître «
le coût réel des services
» et d’en supporter
le financement à due proportion : « la commission de garantie des droits sociaux fondamentaux de la ville de Porin
établit chaque année un plan des services définissant le contenu spécifique des services, le projet de plan étant
préalablement soumis, pour avis, aux communes contractantes de l’accord de coopération sur les services de santé.
Enfin, cet accord prévoit que la gestion économique des services sociaux et de santé repose sur un budget, un plan
financier et un plan de ces services préparés conjointement, ainsi que sur un suivi des dépenses et de l’utilisation
desdits services. Quant aux coûts, ils sont réparti
s en fonction de l’utilisation des services sociaux et de santé, de
sorte que chaque commune
paie le coût réel des services
utilisés par sa propre population et les résidents dont elle
est responsable » (CJUE, 18 juin 2020,
Porin kaupunki, Porin Linjat Oy et Lyttylän Liikenne Oy
,
C‑328/19
, § 29).
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 2 : Les risques engendrés par l
’externalisation
23
La mise en œuvre de ce pilotage ne doit pas se limiter à l’établissement de tableaux de
bords et à la spécialisation d’agents au sein d’une cellule en charge du contrôle de gestion. Pour
faire de ce suivi un véritable dispositif de pilotage par la performance, il est nécessaire que
l’ensemble des parties prenantes puisse bénéficier de diagnostics partagés et discuter de plans
d’actions dans le cadre d’un dialogue de gestion structuré.
Plusieurs organismes externes
nécessitent des mesures de redressement structurelles et non des mesures de court terme
générant un aléa moral, tels que le non remboursement d’avances et leur éventuelle
transformation en participation ou en capital. La SPL CCT enregistre une perte de - 0,175
M€,
alors que son capital social s’élève à 0,15
M€
12
. Cette même SPL, la SPL CA, la SPL CME et
la SEM CMIN enregistrent un ratio d’indépendance financière (égal au rapport entre les
capitaux propres et les capitaux permanents) inférieur à 50 %. La SPL CA, la SPL CMEv et la
SPL CCT présentent un niveau de solvabilité préoccupant : elles ne dégagent aucune marge
brute d’autofinancement sur plusieurs exercices ou enregistrent un déficit récurrent
, alors que
leur stock de dettes progresse. Certaines connaissent des difficultés de trésorerie récurrentes,
générant des délais de paiement des dettes fournisseurs de plus de 100 jours (
cf.
annexe n° 4).
Les incidences potentielles sur Chartres métropole peuvent être conséquentes à moyen ou long
terme en l’absence de plan de trésorerie et d’objectifs de redressement financier.
Recommandation n° 1 : Identifier, analyser, gérer les risques engendrés par les
externalisations.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Le portage par des acteurs externes d’opérations complexes soulève, par construction,
des risques en termes de pilotage : défaut de coordination, coûts cachés, démutualisation des
fonctions supports, risque de perte ou de dépréciation du capital, défaut de sécurisation
d’emprunts garantis par la personne publique, etc. Ces facteurs de risque sont amplifiés par la
multiplication d’orga
nismes externe
s et par la fragmentation de l’information financière.
Pour prévenir la réalisation de ces aléas, il est essentiel que le conseil communautaire
de Chartres métropole dispose d’une information fiable et consolidée. Celui
-ci doit pouvoir
apprécier en pleine connaissance de cause la portée des engagements donnés aux entreprises
publiques locales chartraines et autres entités associées au projet de territoire. Une
information transparente est cruciale pour évaluer en temps utile l’exposition
aux risques
externes et prendre les mesures préventives adéquates.
12
L’article L. 225
-
248 du code de commerce fait obligation aux actionnaires d’une société anonyme de procéder
à la reconstitution du capital, lorsque du fait de pertes importantes, les capitaux propres deviennent inférieurs à la
moitié du capital social et qu’il n’a pas été procédé à la dissolution anticipée de la société. La recapitalisation doit
intervenir au plus tard à la clôture du deuxième exercice suivant celui de la constatation des pertes.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
24
4
LES CARENCES DANS LA PRÉVENTION DES CONFLITS
D’INT
ÉRÊTS
FRAGILISENT
LA
GOUVERNANCE
DES
ENTREPRISES PUBLIQUES
4.1
La participation des élus de Chartres métropole aux organes de
gouvernance des
EPL n’est pas entourée de garanties suffisantes
4.1.1
Si les élus peuvent siéger dans leurs organes sociaux, ces interventions doivent
s’effectuer dans le respect des règles de prévention des conflits d’intérêts
En principe le titulaire d’un mandat local ne peu
t pas diriger une entreprise ou faire
partie de ses organes sociaux, lorsque celle-ci assure une prestation de services régulière pour
le compte de la collectivité ou du groupement de collectivités dont il est l’élu. À défaut, il est
susceptible d’être con
sidéré comme « entrepreneur de services municipaux
» au sens de l’article
L. 231 du code électoral
13
et déclaré démissionnaire d’office en application de l’article 236
du
même code. Même dans les cas échappant à cette incompatibilité électorale, un élu occupant
des fonctions d’administrateur ou de dirigeant d’une société
doit observer une vigilance toute
particulière. Celui-ci peut être regardé comme un conseiller « int
éressé à l’affaire
» au sens de
l’article L.
2131-11 du CGCT, chaque fois que le conseil communautaire doit se prononcer sur
les relations entretenues avec cette entreprise. La participation à la décision peut entacher
d’illégalité les actes pris à l’égard
de la société et même retentir sur sa situation personnelle
dans les hypothèses entrant dans le champ d’application du droit pénal.
Des exceptions de gouvernance sont prévues par les textes pour permettre aux personnes
publiques actionnaires de disposer d
’au moins un représentant «
désigné en son sein par
l'assemblée délibérante » et appelé à siéger dans les organes sociaux des SEM. L
’article
L. 1524-5 du CGCT dispose que « les élus locaux agissant en tant que mandataires des
collectivités territoriales ou de leurs groupements au sein du conseil d'administration ou du
conseil de surveillance des sociétés d'économie mixte locales et exerçant, à l'exclusion de toute
autre fonction dans la société, les fonctions de membre, de président du conseil d'administration
ou du conseil de surveillance et de président assurant les fonctions de directeur général d'une
société d'économie mixte locale ne sont pas considérés comme entrepreneurs de services
municipaux »
. La même disposition prévoit qu’ils
« ne sont pas considérés comme étant
intéressés à l'affaire, au sens de l'article L. 2131-11, lorsque la collectivité ou le groupement
délibère sur ses relations avec la société d'économie mixte locale. / Toutefois, ils ne peuvent
participer aux commissions d'appel d'offres ou aux commissions d'attribution de délégations de
service public de la collectivité territoriale ou du groupement lorsque la société d'économie
mixte locale est candidate à l'attribution d'un marché public ou d'une délégation de service
13
La qualificatio
n d’«
entrepreneur de services municipaux
» au sens du 6° de l’article L.
231 du code électoral
implique le cumul de deux conditions. La première condition tient à la participation régulière aux activités d’un
service public communal. Elle suppose une asso
ciation de l’entreprise à l’exécution du service public dépasse un
cadre occasionnel et qui revêt un caractère durable. La deuxième condition s’apprécie au regard des fonctions
exercées au sein de la personne morale en relation d’affaires. L
'exercice de fonctions salariées au sein de la
personne morale ne suffit pas à lui seul à faire regarder la personne comme un entrepreneur de services
communaux. Il doit occuper des fonctions de direction ou siéger dans les organes sociaux.
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 2 : Les risques engendrés par l
’externalisation
25
public […]. »
Ces d
érogations s’appliquent aux élus administrateurs ou directeurs généraux de
SPL en vertu de
l’article L.
1531-1 du CGCT.
Dans toutes les hypothèses, y compris celles relevant de la dérogation précitée l’exercice
par les élus de leur mission d’administrateur
s ou de dirigeants dans des sociétés à capitaux
publics majoritaires doit se concilier avec les exigences de la loi du 11 octobre 2013 relative à
la transparence de la vie publique. Son article premier dispose que les personnes titulaires d'un
mandat électif local « veillent à prévenir ou à faire cesser immédiatement tout conflit
d'intérêts
». Aux termes de l’article
2, « constitue un conflit d'intérêts toute situation
d'interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à
influencer ou à paraître influencer l'exercice indépendant, impartial et objectif d'une fonction.
Lorsqu'ils estiment se trouver dans une telle situation […], sous réserve des exceptions prévues
au deuxième alinéa de l'article 432-12 du code pénal, les personnes titulaires de fonctions
exécutives locales sont suppléées par leur délégataire, auquel elles s'abstiennent d'adresser des
instructions ». Comme le rappelle le guide déontologique de la Haute autorité pour la
transparence de la vie publique,
l’ar
ticle L. 1524-5 précité «
n’a pas pour effet de soustraire ces
élus à leur responsabilité pénale
: si la délibération n’est pas entachée d’illégalité, le risque
pénal subsiste. […] Pour prévenir ce risque, la Haute Autorité préconise que les élus locaux se
déportent de toute décision relative aux sociétés d’économie mixte où ils sont administrateurs
en tant que représentants de la collectivité actionnaire, spécialement celles qui concernent
l’éventuelle rémunération liée à leur désignation, l’octroi de subv
entions ou les contrats
susceptibles d’être conclus avec elles.
»
Pour les SPL, la Haute autorité suggère des précautions équivalentes : « malgré la
détention exclusive du capital par des personnes de droit public, ces sociétés restent des sociétés
anonyme
s régies par le code de commerce. Bien que la loi ne leur permette d’exercer leurs
activités que pour le compte de leurs actionnaires et sur leur territoire, leurs intérêts ne
concordent pas nécessairement avec ceux de chacune des personnes publiques en cause. Ainsi,
un conflit d’intérêts peut naître entre les fonctions de l'élu local et sa participation aux instances
dirigeantes d’une société publique locale (SPL), quand bien même cette participation résulterait
de la représentation des intérêts de la collectivité.
[…] Un déport des décisions prises
concernant la société publique locale par tout responsable public également président ou
membre du conseil d’administration de cette société publique est dès lors nécessaire pour se
prémunir des risques déontologiques et pénaux ». Une réponse ministérielle à une question
parlementaire rappelle que « la participation à certains travaux préparatoires y compris en
l'absence de [participation] au vote de l'organe délibérant » peut être constitutive d'une prise
illégale d'intérêts
et que l’obligation de déport s’applique dans ce cas.
4.1.2
Les risques déontologiques ne sont pas suffisamment pris en compte dans le
processus décisionnel
Plusieurs exemples illustrent des situations dans lesquelles le risque de conflits
d’intérêts n’a pas été pris en compte dans le processus décisionnel ou dans des travaux
préparatoires, alors que les sujets délibérés étaient porteurs d’enjeux forts. Ainsi des décisions
relatives aux rémunérations des administrateurs des SEM et des SPL ont été adoptées « à
l’unanimité
» le 16 juillet 2020, sans mention du déport des personnes concernées. En effet, la
comparaison entre le nombre de conseillers présents ou représentés, le nombre de votants et le
nombre de suffrages exprimés, révèle que des conseillers élus administrateurs ont participé au
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
26
vote. Par ailleurs, cinq délibérations se rapportent à des mandats sociaux détenus par l’élu ayant
conduit les travaux préparatoires et présenté les projets d’actes.
De même
, l’approbation de conventions financières d’un montant très conséquent n’a
pas été accompagnée des mesures de précaution requises. Des conseillers communautaires,
membre du conseil d’administration d’une SEM ou d’une SPL, ont pu être présents lors du vote
concernant la société qu’ils représentent, en exposer les motifs, voire parfois signer le contrat
correspondant. Deux opérations d’acquisition d’ensembles fonciers, à des conditions
financières plus favorables que celles figurant dans l’avis du domaine, o
nt été approuvées par
le bureau communautaire, sans que les élus siégeant dans les conseils d’administration de la
société bénéficiaire s’abstiennent de participer au vote.
Dans d’autres cas certains délégués communautaires se sont abstenus lors du vote
d’
avenants à portée financière, des conventions précitées. Cependant, les déports sont rarement
justifiés par une mention nominative dans le recueil des actes communautaires. Ces situations,
sans être générales, montrent une sensibilisation insuffisante aux risques déontologiques et aux
moyens de les prévenir.
La communauté d’agglomération a pris acte des difficultés soulevées
par les cumuls de mandats. Elle s’engage à faire figurer dans le registre des délibérations la
mention nominative des déports.
Eu égard aux choix faits par Chartres métropole en matière de gestion externalisée et à
la multiplication des cas potentiels impliquant un déport ou une délégation de signature, un
cadrage général serait utile. Si les mesures de prévention s’appliquent au cas par
cas et
nécessitent une approche proportionnée, en fonction du contexte précis de la décision, une
charte éthique pourrait comporter des préconisations au sujet des situations les plus récurrentes.
Ce référentiel permettrait de diffuser les bonnes pratiques et déterminerait les conduites à tenir
en cas d’incompatibilité. Un référent déontologue commun aux élus et aux agents de la
communauté d’agglomération pourrait être saisi en amont des séances du conseil
communautaire. Il pourrait formuler un avis à l’attention de l’élu l’ayant saisi et présenter en
conseil communautaire un rapport annuel faisant la synthèse de ses recommandations.
Une cartographie des risques déontologiques permettrait de donner son plein effet à
cette démarche préventive. Les délibérations prises pour désigner les représentants de la
communauté d’agglomération dans les SEM et les SPL ne donnent qu’une information partielle
au sujet des cumuls de mandats sociaux, alors même que des élus communautaires peuvent
également siéger dans le cons
eil d’administration de l’une des entreprises publiques locales
chartraines en qualité de représentant de la ville de Chartres ou de celui d’une autre SEM ou
SPL. Les
rapports sur le gouvernement d’entreprise
établis par les SEM et les SPL sur le
fondement de
l’article L.
225-37 du code de commerce constituent un autre moyen de
cartographier les relations d’intérêt. Mais ils ne donnent pas une représentation consolidée de
l’ensemble des mandats sociaux. Un recensement exhaustif et régulièrement actualisé es
t donc
nécessaire pour rassembler l’ensemble de ces informations. Cette restitution annuelle
permettrait de sensibiliser aux mesures à prévoir dans des processus décisionnels revêtant des
enjeux tout particuliers (rémunérations des administrateurs, subventions, avances de trésorerie,
recapitalisation, acquisition de grands ensembles fonciers, etc.).
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 2 : Les risques engendrés par l
’externalisation
27
4.1.3
Les règles
de limitation du nombre de mandats d’administrateurs ont été
méconnues et certaines situations de cumul appellent une vigilance particulière
L’articl
e L. 225-21 du code de commerce dispose q
u’«
une personne physique ne peut
exercer simultanément plus de cinq mandats d'administrateur de sociétés anonymes ayant leur
siège sur le territoire français.
» L’article
L. 225-77 du même code prévoit également
l’interdiction d’«
exercer simultanément plus de cinq mandats de membre de conseil de
surveillance de sociétés anonymes ayant leur siège social sur le territoire français. » En vertu
de
l’article L.
225-94, la limitation à cinq du nombre de mandats « est applicable au cumul de
sièges d'administrateur et de membre du conseil de surveillance. » En cas de non-respect du
nombre maximal fixé par les textes, l’intéressé doit se démettre de l'un de ses mandats dans les
trois mois de sa nomination. À l'expiration de ce délai, il est réputé s'être démis de son nouveau
mandat et doit restituer les rémunérations perçues, sans que soit, de ce fait, remise en cause la
validité des délibérations auxquelles il a pris part.
Le dernier alinéa de
l’article L.
225-95-1 du code de commerce dispose que les mandats
de président, de directeur général, de directeur général unique, de membre du directoire ou
d'administrateur d'une société d'économie mixte locale, exercés par un représentant d'une
collectivité territoriale ou d'un groupement de collectivités territoriales ne sont pas pris en
compte pour l'application des règles relatives au cumul des mandats sociaux. » Cette dérogation
ne s’applique
expressément
qu’aux mandats relatifs aux
«
sociétés d’économie mixte locale
s »
(SEML) au sens stri
ct. Elle n’inclut pas dans son
champ d’application
les sociétés publiques
locales et
les sociétés d’économie mixte à opération unique
.
La communauté d’agglomération estime toutefois qu’il y a lieu de faire une lecture
extensive de ces dispositio
ns sans s’arrêter à leur rédaction
. Elle considère que les mandats
exercés au sein de SPL et de SEMOP doivent logiquement bénéficier des mêmes dérogations
que celles reconnues aux SEML, dans la mesure où ces entreprises relèvent toutes du régime
des sociétés anonymes prévu au code de commerce.
La chambre ne partage pas cette appréciation (
cf.
annexe n° 3)
. L’absence de mention
explicite des SPL et des SEMOP à
l’article L. 225
-95-1 du code de commerce tient à la nature
particulière et à l’objet de ces EPL. L
a limitation du nombre de mandats dans les organes
sociaux des SPL s’accorde avec l’exigence de contrôle analogue. De même, pour les SEMOP,
elle est en cohérence avec leur objet spécifique qui nécessite, par un mode de gouvernance
adapté, une capacité de contrôle continue du partenariat.
Seuls les mandats « exercés par un représentant d'une collectivité territoriale ou d'un
groupement de collectivités territoriales » sont exemptés de la règle de cumul. Les
administrateurs désignés dans le cadre de participations croisées ne sont pas concernés par la
d
érogation prévue à l’article L.
225-95-1 du code de commerce.
Durant la période sous revue, trois administrateurs disposent de plus de cinq mandats
d’administrateur ou de membre de conseil de surveillance d’une société anonyme.
En 2021, le président de Chartres métropole exerce dix mandats sociaux. Même après
avoir écarté les mandats d’administrateur de SEML, il
continue de cumuler six mandats dans
des SPL et des SEMOP en méconnaissance de la règle de cumul précitée. Il est donc susceptible
d’être réputé démissionnaire d’office
de l
’un
d’entre eux. La situation gagnerait à être clarifiée
dans les meilleurs délais, afin de sécuriser le fonctionnement des sociétés concernées.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
28
Mandats du président de Chartres métropole entre 2014 et 2021
Fonctions et mandats exercés
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Mandat électif national
Député (depuis le
20 juin 2012)
Député (première
circonscription)
Député (première
circonscription)
Député (jusqu'au
20 juin 2017)
Ville de Chartres
Maire
Maire
Maire
Maire
Maire
Maire
Maire
Maire
CA Chartres Métropole
Président
Président
Président
Président
Président
Président
Président
Président
Chartres métropole habitat
Président du CA
Président du CA
Président du CA
Président du CA
Président du CA
Président du CA
Hôpitaux de Chartres
Président du CS
Président du CS
Président du CS
Président du CS
Président du CS
Président du CS
SPL Chartres aménagement
PDG (jusqu'au
15/05/2014)
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
(renouvelé
16/07/2020)
SPL Chartres métropole transports
PDG (à partir du
17 octobre 2014)
PDG (jusqu'au
11/12/2015)
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
SPL
Chartres Métropole Évènements
Président du CA
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
SPL Chartres métropole énergie
PDG (du 04/09 au
06/11/2015)
Président du CA
Président du CA
Président du CA
Président du CA
Président du CA
Président du CA
(jusqu’au
16/07/2020)
Administrateur
SEMOP Chartres Métropole Eau
Président du CA
Président du CA
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
SEMOP CM Assainissement
(créée le 30 nov. 2017)
Président du CA
Président du CA
Président du CA
Administrateur
Administrateur
SPL C Chartres Tourisme
(créée le 28 nov. 2019)
Administrateur
Administrateur
Administrateur
SEM Chartres Développements immobiliers
PDG (jusqu'au
15/05/2014)
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
SEM Chartres métropole innovations
numériques
Président du CA
Président du CA
Président du CA
Président du CA
Président du CA
Administrateur
Administrateur
SEM SYNELVA collectivités
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
SEM Chartres Métropole Valorisation
Président du CA
PDG (30/09/2020)
PDG
GIP Chartres Métropole Restauration
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Source : CRC Centre-Val de Loire à partir des documents statutaires et des procès-verbaux de conseil
d’administration des sociétés concernées
;
en jaune, mandats d’administrateurs retenus pour le contrôle de la
règle de cumul prévue au code de commerce ; en gris, dans des établissements publics ou des associations et
fonctions électives
non retenus pour l’appréciation de la règle de cumul prévue au code de commerce
Des déclarations ont été effectuées auprès de la Haute autorité pour la transparence de
la vie publique, en date des 22 janvier 2014, 18 juin 2015 et 15 juillet 2016, en application de
l’article
11 de la loi du 11 octobre 2013. Bien que certains mandats sociaux aient été déclarés
avec plusieurs mois de retard, aucune omission n’est à constater. Il reste que les mentions sur
les jetons de présence sont souvent lacunaires, notamment en ce qui concerne la SPL CA, la
SEM CDI ou encore la SPL CME.
La vice-
présidente chargée de la politique de l’habitat, cumule six mandats sociaux entre
2016 et 2017, puis à nouveau à partir de 2021. Si, entre 2018 et 2020, le nombre de ses mandats
d’administrateurs est conforme aux dispositions du code de commerce, elle exerce au surplus
les fonctions de censeur au sein de la SPL Chartres aménagement. Elle participe ainsi à son
conseil d’administration avec une voie consultative. Même s’ils ne sont pas astreints aux mêmes
règles que les administrateurs, les censeurs peuvent influencer les orientations stratégiques de
la société. Ils sont susceptibles d’exprimer
indirectement
des intérêts du fait de l’exercice de
leur magis
tère, qui peuvent conduire à des obligations de déport ou d’abstention
14
. Au vu des
relations étroites entre la SPL CA et la SEM CDI (existence de conventions de mise à
disposition de locaux meublés, de prestations mutualisées,
d’actes de vente
pour des opérations
foncières communes, etc.) le cumul des fonctions de censeur dans la première et de PDG dans
la seconde peut s’avérer délicat dans la gestion des risques de gouvernance. Cette situation prive
le censeur de la possibilité d’exprimer des avis sur de nombreux sujets et d’apporter une plus
-
14
Au titre des bonnes
pratiques de gouvernance d’entreprise, l’AMF recommande «
que des mesures de gestion
des conflits d’intérêts sont mises en place afin d’éviter que des censeurs n’assistent aux débats alors qu’ils sont en
situation de conflits d
’intérêts, y compris potentie
ls » (
Rapport de 2019 sur le gouvernement d’entreprise
, p. 40).
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 2 : Les risques engendrés par l
’externalisation
29
value dans le processus de pilotage de la SPL. De plus sa participation comme censeur de
Chartres Aménagement
n’a pas été déclarée
à la Haute autorité pour la transparence de la vie
publique
15
,
tout comme ses mandats d’
administrateur de la SPL CME et de la SA 3 F.
Mandats de la vice-
présidente chargée de la politique de l’habitat
entre 2014 et 2021
Fonctions et mandats exercés
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Ville de Chartres
1ère adjointe au
maire
1ère adjointe au
maire
1ère adjointe au
maire
1ère adjointe au
maire
1ère adjointe au
maire
1ère adjointe au
maire
1ère adjointe au
maire
1ère adjointe au
maire
Communauté d'agglomération Chartres
métropole
vice-présidente
vice-présidente
vice-présidente
vice-présidente
vice-présidente
vice-présidente
vice-présidente
vice-présidente
Département d'Eure-et-Loir
vice-présidente
vice-présidente
vice-présidente
vice-présidente
vice-présidente
vice-présidente
vice-présidente
Conseillère
départementale
Office public de l'habitat de Chartres
(Chartres métropole habitat)
vice-présidente
vice-présidente
vice-présidente
vice-présidente
vice-présidente
vice-présidente
vice-présidente
vice-présidente
SPL Chartres aménagement
Censeur
Censeur
Censeur
Censeur
Censeur
Censeur
Censeur
Administrateur
SPL Chartres métropole énergie
Administrateur
depuis 04/09/2015
(représentant CM)
Administrateur
(représentant CM)
Administrateur
(représentant CM)
Administrateur
(représentant CM)
Administrateur
(représentant CM)
Administrateur
(renouvelée
16/07/2020)
Administrateur
(représentant CM)
SEM Chartres Développements
immobiliers
Administratrice
(jusqu'au 15 mai
2014) puis PDG
PDG depuis le 16
mai 2014
PDG
PDG depuis le 16
mai 2014
PDG depuis le 16
mai 2014
PDG depuis le 16
mai 2014
Pdt du CA
(renouvelée
25/06/2020)
Présidente du CA
SEM Chartres métropole innovations
numériques
Administrateur
(représentant la
SEM CDI) depuis le
15/12/2015
Administrateur
(représentant la
SEM CDI)
Administrateur
(
jusqu’au
20/12/2017)
SA Eure et Loir Habitat
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
SA PROCIVIS
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
SA 3 F Val de Loire
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Source : CRC Centre-Val de Loire à partir des documents statutaires et des procès-verbaux de conseil
d’administration des sociétés concernées
;
en jaune, mandats d’administrateurs retenus pour le contrôle de la
règle de cumul prévue au code de commerce ; en gris, dans des établissements publics ou des associations et
fonctions électives non retenus pour l
’appréciation de la règle de cumul prévue au code de commerce
Le vice-président chargé des finances, cumulait
six mandats d’administrateur
d’entreprises publiques locales chartraines jusqu’en 2020, auxquels s’ajoute celui de membre
du conseil d’orientation
et de surveillance de la Caisse
d’Épargne Loire
-Centre
16
. En retirant
les mandats d’administrateur de SEM
L et en tenant compte des évolutions intervenues fin 2020,
il ne reste plus que deux
sociétés entrant dans le champ d’application de la règle de cumul
.
Néanmoins, à l’instar d’une autre vice
-présidente
, l’exercice simultané des fonctions de PDG
de la SPL CA et de censeur de la SEM CDI génère de multiples situations dans lesquelles
l’intéressé peut être
potentiellement empêché d’exercer la plénitude de
ses mandats.
Ses délégations d’adjoint aux finances de la ville de Chartres et de
vice-président chargé
des finances de Chartres métropole impliquent également des mesures de vigilance
particulières. Elles le conduisent à devoir se déporter ou à déléguer sa signature pour tous les
actes à portée financière
au bénéfice des SEM et des SPL dont il est l’administrateur ou l
e PDG.
Cette situation peut nuire au pilotage d’ensemble des entreprises publiques chartraines, tout en
générant des risques de mise en jeu de sa responsabilité personnelle.
15
Cette mission aurait gagné à être signalée au titre des « fonctions bénévoles susceptibles de faire naître un conflit
d'intérêts » au sens de
l’article 4 de la loi du 11
octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.
16
Pour l’appréciation des plafonds définis aux articles L.
225-21 et L. 225-77,
il n’est pas tenu compte des
fonctions d’administrateurs d’établissements publics, tels que les syndicats intercommunaux, les hôpitaux d
e
Chartres ou l’office public de l’habitat de Chartres, de gérant de sociétés civiles ou d’administrateurs
d’associations, tels que le Racing Club Chartrain (devenu C’Chartres Sports à compter de 2019).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
30
Mandats du vice-président chargé des finances entre 2014 et 2021
Fonctions et mandats exercés
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Ville de Chartres
2
ème
adjoint au maire
chargé des finances
2
ème
adjoint au maire
chargé des finances
2
ème
adjoint au maire
chargé des finances
2
ème
adjoint au maire
chargé des finances
2
ème
adjoint au maire
chargé des finances
2
ème
adjoint au maire
chargé des finances
2
ème
adjoint au
maire chargé des
finances
2
ème
adjoint au
maire chargé des
finances
CA Chartres Métropole
vice-président
délégué aux finances
vice-président
délégué aux finances
vice-président
délégué aux finances
vice-président
délégué aux finances
vice-président
délégué aux finances
vice-président
délégué aux finances
vice-président
délégué aux
finances
vice-président
délégué aux
finances
Département
d'Eure-et-Loir
Conseiller
départemental
Conseiller
départemental
Conseiller
départemental
Conseiller
départemental
Conseiller
départemental
Conseiller
départemental
Conseiller
départemental
Conseiller
départemental
Chartres métropole habitat
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Hôpitaux de Chartres
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Caisse d'épargne Loire Centre
Membre du conseil
d'orientation et de
surveillance
Membre du CS
Membre du CS
Membre du CS
Membre du CS
Membre du CS
Membre du CS
Membre du CS
SPL Chartres aménagement
Administrateur
(jusqu'au 15/05/2014),
PDG
Président directeur
général
Président directeur
général
Président directeur
général
Président directeur
général
Président directeur
général
Président directeur
général
Président directeur
général
SPL Chartres métropole
transports
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
jusqu’au
09/09/2020
SPL Chartres métropole énergie
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
jusqu’au
16/07/2020
SEM Chartres Développements
immobiliers
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Censeur
(25/06/2020)
Censeur
SEM Chartres métropole
innovations numériques
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
SEM SYNELVA collectivités
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
SEM Chartres Métropole
Valorisation
Administrateur
Administrateur
Censeur
(30/09/2020)
Censeur
Racing Club Chartrain (C'
Chartres sports)
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Trésorier
Trésorier
Trésorier
Trésorier
Trésorier
Source : CRC Centre-Val de Loire à partir des documents statutaires et des procès-verbaux de conseil
d’administration des
sociétés concernées
; en jaune, mandats d’administrateurs retenus pour le contrôle de la
règle de cumul prévue au code de commerce
; en gris, mandats dans des entités non retenues pour l’appréciation
de la règle de cumul
Au-delà des hypothèses de cumuls concentrant des difficultés structurelles
, d’autres
situations soulèvent des risques latents, susceptibles de se révéler à l’occasion de l’adoption
d’actes particuliers ou de l’approbation de certains contrats
. Plusieurs vice-présidents et
délégués communautaires ne sont pas concernés au sens strict par le dépassement du nombre
maxi
mal de postes d’administrateurs fixé par le code de commerce. Néanmoins le champ de
leurs délégations peut recouper certains domaines d’intervention des SEM et des SPL et
nécessi
ter une vigilance particulière lors de leur participation à leurs conseils d’administration.
Pour remédier aux défaillances dans la prévention des risques déontologiques, un code
de bonne conduite pourrait être établi et annexé à la charte éthique proposée au chapitre
précédent. Ce référentiel
contribuerait à sécuriser le cadre d’intervention des élus de Chartres
Métropole auprès des organismes externes, en particulier des SPL et des SEM. Il permettrait
d’anticiper les mesures protectrices à appliquer (en t
ermes de déport, de délégations, de
déclarations d’intérêts, etc.). Le référent déontologue pourrait être saisi lorsque les règles de
comportement proposées par le référentiel ne sont pas assez précises.
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 2 : Les risques engendrés par l
’externalisation
31
4.2
Des cadres dirigeants exercent une partie de leurs activités dans des
EPL dans des conditions peu compatibles avec leur statut d’agent public
4.2.1
Le recrutement
d’agents publics
par des entr
eprises publiques locales n’est
possible que s’il se concilie avec leurs
obligations statutaires et déontologiques
4.2.1.1
Les mis
es à dispositions d’agents publics auprès d’entreprises publiques locales
doivent être compatibles avec leurs obligations d’impartialité et de neutralité
La mise à disposition constitue une des modalités possibles, pour un fonctionnaire,
d’exercer ses missions auprès d’une entreprise publique locale
. Elle peut porter sur tout ou
partie du temps de service et être mise en œuvre
auprès d'un ou de plusieurs organismes. Elle
n’est possible que
« pour l'exercice des seules missions de service public confiées à ces
organismes »
, en application de l
’article 61
-1 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions
statutaires relatives à la fonction publique territoriale.
Cette position statutaire permet de préserver un lien entre l'agent et son administration
d'origine. Le fonctionnaire mis à disposition demeure dans son cadre d'emplois ou corps
d'origine. Il continue à percevoir la rémunération correspondante et à être géré suivant les règles
de gestion de son corps.
Même s’il
est soumis aux règles d'organisation et de fonctionnement
du service où il sert, il reste assujetti aux obligations attachées au statut de la fonction publique.
La mise à disposition est prononcée par arrêté de l'autorité territoriale investie du
pouvoir de nomination, après accord du fonctionnaire concerné et de l’organisme d'accueil. Elle
se matérialise par une convention dont la durée ne peut pas excéder trois ans. Outre la nature
des activités exercées, les conditions d'emploi, les modalités du contrôle et de l'évaluation des
activités, cette convention précise l
es missions de service public exercées par l’organisme
auxquelles le fonctionnaire est appelé à concourir.
L'organisme d'accueil doit rembourser à la collectivité la rémunération du fonctionnaire
mis à sa disposition. L’absence de remboursement des salaires prévus par la convention de mise
à disposition peut s’analyser comme une aide indirecte de la personne publique
. La société
auprès de laquelle l’agent est mis à
disposition peut verser un complément de rémunération.
Celui-ci doit être « dûment justifié » et versé « selon les règles applicables aux personnels
exerçant leurs fonctions dans l'organisme d'accueil
», conformément à l’article
9 du décret du
18 juin 2008 relatif au régime de la mise à disposition des agents territoriaux.
La mise à disposition de fonctionnaires et d’agents publics auprès de sociétés locales à
statut particulier doit se concilier avec leurs obligations statutaires.
Leur activité ne doit pas
peser de manière excessive sur le service. Ainsi l’employeur
public doit s’assurer que la
mise à disposition
n’est pas source de désorganisation et qu’elle se
concilie avec le temps de service effectué par l’agent dans la collectivité
17
. L'arrêté de mise à
17
Un exemple illustre cette difficulté. Par courrier du 15 mars 2019
, la préfecture d’Eure
-et-Loir a demandé le
retrait de la délibération n°CC2018/148 du 15 octobre 2018 par laquelle le conseil communautaire avait désigné
un directeur général adjoint en qualité de directeur de la régie autonome à personnalité morale « Chartres métropole
traitement et valorisation
». Pour Chartres métropole, cet emploi étant d’une durée de service réduite (estimé à
15
% d’un temps complet), il
était possible de le confier à un fonctionnaire, déjà titulaire d’un emploi permanent
à temps complet, dans le cadre d’un cumul d’activité exercé à titre accessoire
.
La préfecture a rappelé qu’« un
fonctionnaire territorial percevant une rémunération à temps complet ne peut être nommé dans un emploi à temps
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
32
disposition doit indiquer la quotité du temps de travail correspondant à la mise à disposition.
L'assemblée délibérante de la collectivité gestionnaire doit en être informée préalablement.
En outre les fonctions exercées dans la société doivent être compatibles avec les
missions de service public exercées par l’agent. Elles ne doivent pas remettre en cause ses
obligations d’impartialité, d’intégrité et de probité.
Qu’il soit en position d’activité ou mis à disposition, le fonctionnaire doit
veiller « à
faire cesser immédiatement ou à prévenir les situations de conflit d'intérêts dans lesquelles il se
trouve ou pourrait se trouver ». À cette fin, le fonctionnaire qui estime se trouver dans une
situation de conflit d'intérêts doit saisir son supérieur hiérarchique et confier le traitement du
dossier ou l'élaboration de la décision litigieuse à une autre personne. Lorsqu'il a reçu une
délégation de signature, il doit s'abstenir d'en user. Lorsqu'il appartient à une instance collégiale,
il doit s'abstenir d'y siéger ou de participer à la délibération.
À défaut d’initiative de l’agent concerné, l
orsque l'autorité hiérarchique constate que le
fonctionnaire se trouve dans une situation de conflit d'intérêts, elle est tenue de prendre les
mesures nécessaires pour y mettre fin ou
d’enjoindre
au fonctionnaire de faire cesser cette
situation dans un délai qu'elle détermine.
4.2.1.2
Des agents publics ne peuvent effectuer un complément d’activité dans des
entreprises publiques locales que s’il n’affecte pas l’exercice de leurs
fonctions
Des fonctionnaires peuvent exercer un complément d’activité au sein de sociétés locales
sous réserve d’y être dûment autorisés par l’autorité hiérarchique. Cette situation est strictement
encadrée, dans la mesure où, en principe, « le fonctionnaire doit consacrer l'intégralité de son
activité professionnelle aux tâches qui lui sont confiées » et « ne peut exercer, à titre
professionnel, une activité privée lucrative de quelque nature que ce soit » en application de
l’article 25
septies
de la loi du 13 juillet 1983 portant droit et obligations des fonctionnaires.
L’exercice à titre accessoire par un fonctionnaire d’une activité au sein d’un organisme
privé peut être autorisé uniquement si « cette activité est compatible avec les fonctions qui lui
sont confiées et n'affecte pas leur exercice ».
Des fonctions d’e
xpertise et de consultation,
d’enseignement, de
formation ou des activités d'intérêt général exercées auprès d'une personne
publique ou auprès d'une personne privée à but non lucratif notammen
t sont susceptibles d’être
autorisées dans ce cadre. Dans tous les cas, le cumul ne doit pas porter atteinte au
fonctionnement normal, à l'indépendance ou à la neutralité du service. Il ne doit pas mettre
l'intéressé en situation de conflit
d’intérêts.
L'autorité dont relève l'agent peut s'opposer à tout moment à la poursuite d'une activité
accessoire dont l'exercice a été autorisé, dès lors que l'intérêt du service le justifie, que les
informations sur le fondement desquelles l'autorisation a été donnée sont erronées ou que
l'activité en cause ne revêt plus un caractère accessoire. Elle peut également mettre fin à
l’autorisation de cumul si celui
-ci est incompatible avec les fonctions exercées par l'agent ou
non complet de la même collectivité, d'un établissement relevant de la même collectivité ou du même établissement
»
en application de l’
article 9 du décret n° 91-298 du 20 mars 1991 portant dispositions statutaires applicables aux
fonctionnaires territoriaux nommés dans des emplois permanents à temps non complet.
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 2 : Les risques engendrés par l
’externalisation
33
l'emploi qu'il occupe au regard des obligations déontologiques mentionnées au chapitre IV de
la loi du 13 juillet 1983 ou des dispositions de l'article 432-12 du code pénal
18
.
4.2.2
Des cadres dirigeants de Chartres métropole ont cumulé leur activité avec des
fonctions stratégiques au sein d’entreprises
publiques locales
Plusieurs agents publics de Chartres métropole exercent une partie de leurs activités au
sein d’entreprises publiques locales. Certains y assurent de simples missions ponctuelles
d’expertise, sans incidence sur la chaîne décisionnelle. Le
ur intervention, exercée le plus
souvent à temps partiel, est généralement circonscrite à un domaine technique qui peut être
rattachée sans difficulté à l’exercice d’une des missions de service public confiées à l’entreprise
publique locale.
En revanche, la situation de trois cadres de haut niveau de la communauté
d’agglomération a appelé l’attention de la chambre. Ceux
-
ci sont intégrés à l’équipe de direction
de ces sociétés ou y assurent des missions d’aide à la décision vis
-à-vis du directeur général. Le
périmètre de leurs missions au sein des EPL recoupe, en bonne part, leurs attributions au sein
de Chartres métropole. Ils exercent une influence décisive sur leurs principaux choix
stratégiques et financiers, qu’ils sont susceptibles de suivre ou de contr
ôler en leur qualité de
cadres dirigeants de la collectivité actionnaire.
Schéma n° 4 : Exemples de mises à disposition de cadres dirigeants de la collectivité
Source : CRC Centre-Val de Loire
d’après conventions
de mise à disposition - * heure / semaine - ** non précisé
18
La faculté de mettre fin à une autorisation de cumul d’activité d’un fonctionnaire en cas de manquement aux
règles de prévention des conflits
d’intérêts a été introduite par le décret du 30
janvier 2020 relatif aux contrôles
déontologiques dans la fonction publique. Elle est entrée en vigueur le 1
er
février 2020.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
34
4.2.2.1
Cumuls d’activités du directeur général des services
Le directeur général des services communs de Chartres métropole et de la ville de
Chartres a exercé les fonctions de directeur délégué auprès de quatre entreprises publiques
locales entre 2016 et 2018. Il a été mis à disposition de la SPL Chartres aménagement à partir
du 9 janvier 2013, de la SPL Chartres métropole transports à compter du 21 octobre 2014, de
la SPL Chartres métropole énergies à compter du 1
er
janvier 2016, puis de la SEM Synelva à
partir du 1
er
janvier 2017.
Schéma n° 5 : Récapitulatif des principales caractéristiques des activités du DGS
Source : CRC Centre-Val de Loire
d’après les conventions de mise à disposition
L’intéressé a mis fin à ses fonctions de direction au sein de
Chartres métropole énergies
le 31 mai 2018. Les mises à disposition
ont duré jusqu’au
31 août 2018 pour la SPL CMT et la
SEM Synelva et
jusqu’au
30 septembre 2018 pour la SPL Chartres aménagement. Les
répartitions de temps de service entre les différentes entreprises se sont cumulées de manière
variable selon les périodes en diminuant d’autant la quotité consacrée à l’exercice de la direction
générale des services communs de Chartres Métropole et de la ville de Chartres. Celle-ci ne
représentait plus, en 2017, que 35 % de l’ensemble.
Du 1
er
octobre 2018 au 30 septembre 2021, le DGS de Chartres métropole a continué
d’exercer ses missions au sein de la SPL Chartres aménagement à titre d’activité accessoire.
Le
président de Chartres Métropole a autorisé ce cumul pour une durée de trois ans.
Au sein de la SPL Chartres aménagement, il avait
pour tâche « d’assister le PDG dans
la fonction d’ordonnancement, de planification et de coordination de l’ensemble des opérations
conduites ou étudiées par la SPL ». Il avait « autorité
sur l’ensemble de la structure
» en tant
que « représentant direct du PDG ». Les délégations de signature consenties par le PDG
portai
ent sur un domaine d’intervention large (ressources humaines, finances et logistiques).
Elles ont été revues à partir du 21 décembre 2017, lorsque le pilotage opérationnel de la société
a été confié à un deuxième directeur délégué.
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 2 : Les risques engendrés par l
’externalisation
35
Dans les autres sociétés, il assurait également des fonctions de pilotage et faisait partie
de l’équipe de direction. Il était chargé d’accompagner le lancement de ces sociétés et
notamment de veiller à l’exécution du pacte d’actionnaire pour la SEM Synelva.
4.2.2.2
Cumuls d’activité
de la secrétaire générale et du directeur des finances
La « secrétaire générale » de Chartres Métropole a été mise à disposition de la SPL
Chartres aménagement du 1
er
janvier 2016 au 31 décembre 2018 et de la SPL Chartres
métropole énergies du 1
er
janvier 2016 au 1
er
avril 2017. Elle effectuait 20 % de son temps de
service auprès de la première société et 15 % auprès de la seconde.
Du 1
er
janvier 2019 au 31 décembre 2020, elle
a continué d’exercer ses missions au sein
de la SPL Chartres aménagement à titre
d’activité accessoire. Le président de Chartres
Métropole a autorisé ce cumul pour une durée de trois ans.
Dans les deux entreprises, elle exerçait les fonctions «
d’assistante aux missions
juridiques auprès du Président Directeur Général ». Au sein de Chartres aménagement, elle
disposait
d’une autorité fonctionnelle sur la cellule juridique de la société.
Le directeur des finances de Chartres métropole a été mis à disposition de la SPL
Chartres aménagement du 1
er
décembre 2016 au 31 décembre 2018, pour y exercer les fonctions
de « chargé de la mission financière ».
À l’instar de
la secrétaire générale, il était rattaché
directement au président-directeur général. Il
a continué d’exercer ses missions au sein de la
SPL Chartres aménagement
sous la forme d’un
complément d’activité à compter du 1
er
janvier
2019. Il a démissionné de ses fonctions le 30 septembre 2021.
4.2.3
Les cumuls de fonctions de cadres dirigeants chartrains révèlent une attention
insuffisante aux risques déontologiques
4.2.3.1
Les fonctions occupées par le DGS de Chartres métropole
au sein d’organismes
externe
s n’étaient pas compatibles avec ses obligations d’impartialité et de
neutralité
La chambre émet des réserves sur les conditions dans lesquelles le DGS a été chargé
des fonctions de directeur délégué au sein de quatre entreprises publiques locales chartraines.
Les difficultés observées résident moins dans les actes formalisant son recrutement que dans
les interférences entre ses différentes fonctions.
Au plan formel, les procédures ont été respectées. Les conventions de mise à disposition
satisfont les conditions fixées par les textes. Elles
définissent la nature des activités d’intérêt
général exercées, les conditions d'emploi, les modalités du contrôle et d'évaluation des activités.
Elles déterminent les modalités de remboursement des rémunérations exposées par
l’administration d’origine et prévoient également la possibilité pour l’organisme d’accueil de
verser un complément de rémunération
. La communauté d’agglomération a bien perçu les
remboursements prévus contractuellement.
La procédure autorisant le cumul d’activité à partir du 1
er
octobre 2018 n’appelle pas
davantage d’observations. Celle
-
ci a été scrupuleusement suivie. Une décision d’autorisation
de cumul a bien été prononcée par le président d
e la communauté d’agglomération pour la durée
de la période de complément d’activité. Les missions d’expertise et de consultation
autorisées
par l’autorité hiérarchique sont au nombre de celles prévues par l’article
11 du décret du
30 janvier 2020.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
36
Toutefois les fonctions cumulées étaient susceptibles de le placer dans une situation
d’interférence entre les intérêts de l’EPCI
et ceux des sociétés concernées. En qualité de DGS,
il devait assurer la surveillance des différentes sociétés dont Chartres métropole est actionnaire.
Il lui incombait notamment de vérifier que ces sociétés exécutent les concessions et les contrats
de prestation conformément aux objectifs fixés par
l’agglomération
. Dans le cadre de sa mission
d’expertise et de conseil,
il était tenu de
s’abstenir de toute prise de position sur les dossiers
intéressant Chartres Métropole. L’obligation de déport
sur de nombreux dossiers réduisait
considérablement se
s possibilités d’intervention. Elle faisait
peser un risque de paralysie pour
tous les sujets relevant de ses attributions, tant dans ses fonctions de DGS que dans celles
exercées auprès de ces sociétés.
De plus, il est probable que ces cumuls aient eu une incidence sur l’organisation du
service et la capacité du DGS à piloter ses équipes. Durant la période comprise entre le
1
er
janvier 2017 et le 31
mai 2018, les activités exercées auprès d’entreprises publiques locales
représentaient jusqu’à 65
% de son temps de travail. Ces fonctions, même autorisées sous forme
de complément d’activité
en dehors du temps de service, n’étaient
guère compatibles avec les
obligations
d’un fonctionnaire exerçant
au quotidien des fonctions de direction et de contrôle.
4.2.3.2
Les missions confiées à la secrétaire générale et au directeur des finances auprès
de SPL c
hartraines interféraient avec leurs fonctions au sein de l’agglomération
Une situation similaire s’observe pour
la secrétaire générale.
Le service qu’elle dirigeait
comprenait le pôle affaires juridiques et le service affaires immobilières en charge des
acquisitions, des cessions et de la gestion locative des terrains et immeubles. Ce dernier était
notamment chargé de collaborer «
avec la direction de l’Aménagement et la SPL Chartres
aménagement sur les concessions d’amén
agement de Chartres métropole ». Parmi les instances
placées sous sa responsabilité, la cellule « mission » assurait le déploiement de la digitalisation
des instances des entreprises publiques locales chartraines.
En sa qualité de chargé de mission au sein de la SPL Chartres aménagement, le directeur
des finances participait aux consultations des partenaires financiers et des établissements
bancaires. Il assistait également aux comités d’arrêté des comptes sociaux de l’entreprise.
Le
pilotage de la fonction financière de la société apparaît peu compatible avec la fonction de
directeur financier de
l’une des principales collectivités actionnaires.
Même si, à ce jour, ces agents
n’exerce
nt plus aucune fonction au sein des entreprises
publiques locales chartraines,
d’autres continuent d’exercer
une partie de leurs fonctions au sein
de ces sociétés. Une vigilance toute particulière doit donc être apportée à la prévention des
risques déontologiques.
La communauté d’agglomération
doit pouvoir s’appuyer sur des
mécanismes préventifs (référent déontol
ogue, dispositif d’alerte éthique, code de bonne
conduite, etc.) responsabilisant les acteurs aux risques qu’il
s font courir à la collectivité et à
eux-
mêmes en l’absence de mesures appropriées.
La communauté d’agglomération indique
que les collectivités territoriales disposent
d'une grande souplesse quant au choix des modalités les mieux adaptées pour prévenir les
risques déontologiques. Elle relève que
Chartres métropole a entrepris dès 2021 d’appliquer des
règles de déport des élus, avant même la publication et les clarifications apportées par la loi dite
« 3DS » parue le 21 février 2022. Il est également rappelé que les services de Chartres métropole
accompagneront les élus par le biais de formations et
d’actions de sensibilisation régulières
et
que le service juridique veillera à la bonne application des prescriptions de la loi 3DS en matière
de déport de vote et de débat
. Enfin, selon la communauté d’agglomération,
la mise en place
d’un code de bonne conduite basé sur une charte de déontologie est en p
réparation. Ce
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 2 : Les risques engendrés par l
’externalisation
37
référentiel devrait être soumis à l’approbation du conseil communautaire lors du dernier
trimestre 2022.
En l’état, ce chantier est toujours en cours de réalisation
.
Recommandation n°
2 : M
ettre en œuvre un code de bonne conduite pour prévenir les
situations à risque au plan déontologique.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Chartres Métropole a fait le choix d’externaliser certains services publics ou certaines
opérations d’intérêt général dans des organismes spécialisés (SEM, SPL, GIP, etc.). La
présence de la collectivité territoriale dans leurs instances de gouvernance permet de conserver
la maîtrise des projets. Toutefois, si les élus de Chartres métropole peuvent siéger dans les
organes sociaux de ces entités, ces interventions doivent s’effectuer dans des conditi
ons
sécurisées. Les règles de prévention des conflits d’intérêts (déport, délégation, etc.) sont
essentielles pour éviter toute confusion entre l’intérêt social de l’entreprise et les finalités
propre de la collectivité actionnaire.
Il en va de même pour les fonctionnaires mis à disposition : leur intervention doit se
concilier avec les règles déontologiques qui s’appliquent à eux y compris en dehors du service.
Qu’il soit en position d’activité ou mis à disposition, le fonctionnaire doit veiller à faire ce
sser
immédiatement ou à prévenir les situations de conflit d'intérêts dans lesquelles il se trouve ou
pourrait se trouver. Cette obligation conduit à écarter l’exercice de fonctions de direction ou
de missions stratégiques dans les entreprises publiques locales par des agents publics de
Chartres métropole. Car ces derniers se trouvent confrontés de manière structurelle à des
risques d’interférence entre leurs différentes missions.
De tels cumuls ont été pratiqués dans plusieurs SPL et SEM Chartraines. Même
s’il a
été mis fin à ces situations, il convient de veiller à ce qu’elles ne se reproduisent pas à l’avenir.
Par ailleurs, pour les autres agents continuant à intervenir dans le cadre de missions
d’expertise ponctuelles auprès de ces sociétés, Chartres métropole doit s’assurer que toutes les
mesures sont prises pour prévenir les situations à risque au plan déontologique et établir à cet
effet un code de bonne conduite.
5
LES PARTENARIATS VISANT À
VALORISER L’IMAGE DE
MARQUE DU TERRITOIRE APPELLENT UN SUIVI ÉTROIT
5.1
Des actions sont mises en œuvre avec le concours d’associations
partenaires dans le but de valoriser l’image de marque du territoire
Trois associations sont associées à
la mise en œuvre du projet de territoire et, en
particulier, à l’animation de dispositifs figurant parmi les priorités stratégiques de la
communauté d’agglomération. Ce lien étroit se manifeste notamment par des partenariats
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
38
stratégiques valorisant l’image
du territoire et par le partage de marqueurs visuels communs
(logos, communication en lien avec la marque «
C’ Chartres
», etc.).
La M
aison des entreprises et de l’emploi (MEE) est chargée de développer la plateforme
«
C’
Chartres pour l’emploi
». Cette interface
internet diffuse des annonces d’emplois vacants
sur le territoire chartrain, propose un service d’accompagnement (formation, création
d’entreprises, etc.) et donne des informations sur les événements organisés en lien avec la
direction du développ
ement économique de la communauté d’agglomération.
La mission locale de l’arrondissement de Chartres (MLAC)
propose des actions
d’insertion sociale et professionnelle à destination des personnes âgées de 16 à 25
ans. Elle
assure notamment
l’accompagnement
des «
jeunes rencontrant des difficultés d’insertion,
notamment ceux habitant les quartiers inscrits dans la géographie prioritaire d’intervention du
Contrat urbain de cohésion sociale
de l’agglomération chartraine
» dans le cadre de la
convention d’object
ifs et de moyens conclue avec Chartres métropole.
Schéma n° 6 :
Associations partenaires dans la mise en œuvre du projet de territoire
Source :
CRC d’après l
es documents transmis par Chartres métropole
L’association C’Chartres Business (CCB) intervient, quant à elle, dans le domaine du
développement économique. Aux termes de ses statuts, elle a notamment pour objet de
«
renforcer l’animation économique et l’attractivité du territoire dans le cadre d’un p
artenariat
entreprises / collectivités sous une bannière commune «
C’
Chartres » » et de « co-construire
avec les entreprises du territoire les animations permettant de dynamiser le tissu économique et
la mise en réseau des acteurs ». La communauté d’agglo
mération fait partie de ses « membres
fondateurs ».
Le rôle reconnu à ces acteurs associatifs dans la mise en œuvre du projet de territoire
implique un suivi équilibré. Il doit permettre
de retracer l’utilisation des subventions et
d’apprécier la consistan
ce de
l’activité, tout en laissant à l’organisme l’intiative des projets et
le choix des moyens
et en respectant l’autonomie lié à son statut associatif.
L’établissement de conventions d’objectifs et de moyens constitue un des moyens à la
disposition de l’
EPCI pour sécuriser ses relations avec les associations partenaires. En
application du décret du 6 juin 2001, une telle convention est obligatoire, lorsqu
e l’association
bénéficie d’une subvention supérieure à 23
000
€. Celle
-ci doit définir l'objet, le montant, les
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 2 : Les risques engendrés par l
’externalisation
39
conditions de versement et d'utilisation ainsi que les modalités de contrôle et d'évaluation de la
subvention. La publication des comptes annuels et du rapport du commissaire aux comptes est
requise lorsque le montant des dons ou des subventions en numéraire dépasse 153 000
€.
Les dossiers constitués pour les trois associations précitées, la MEE, la MLAC et CCB,
montrent que des garanties ont été prises afin d’assurer un suivi financier et de le formaliser
.
Des conventions d’objectifs et de moyens ont été conclues, lorsqu’elles étaient requises au
regard des dispositions précitées. Les comptes des associations et le rapport du commissaire
aux comptes sont produits ainsi que le prévoient les textes. Enfin des rapports d’activités
annuels et les procès-verbaux des assemblées générales sont régulièrement transmis à la
communauté d’agglomération.
L
’essentiel de l’effort réalisé par
les services de Chartres métropole porte sur le
processus de standardisation des demandes de subventions. Le traitement réalisé à partir des
documents communiqués par l’association n’est pas lui
-même documenté. Ainsi les choix
retenus pour calculer et faire évoluer les aides accordées ne sont pas traçables pour les variations
les plus significatives, comme, par exemple, la subvention exceptionnelle consentie à la MEE
en 2019.
En outre le suivi de l’activité associative, de la gouvernance et des risques associés reste
assez formel. L
es services de la communauté d’agglomération ne font guère usage de leurs
prérogatives de contrôle, une fois les financements versés, pour diligenter des audits ou
solliciter des compléments d’information sur des aspects extra
-financiers.
La chambre appelle
l’attention de Chartres M
étropole sur la nécessité de sécuriser ses
relations avec les associations partenaires et de réaliser une analyse des risques en continu, tout
au long de la durée de mise en œuvre du projet associatif et non uniquement au moment de
l’instruction des demandes de subventions.
La communauté d’agglomération prend acte de
la
nécessité de mieux formaliser le suivi des actions de promotion de la marque de territoire et
s’engage à mettre en œuvre une «
grille d’analyse des risques
» à l’avenir.
5.2
Les dépenses exposées pour la valorisation de la marque territoriale par
les SPL chartraines ne présentent pas de lien avec leur objet social
Depuis 2016, Chartres Métropole a développé une démarche de « marketing
territorial ». Elle vise à inciter des associations partenaires a développer une identité visuelle,
voire une politique de c
ommunication promouvant l’image de marque du territoire chartrain.
Cette stratégie ne s’exprime pas seulement dans les partenariats noués directement entre la
communauté d’agglomération et des associations sportives ou culturelles. Elle est portée
également par les différents organismes externes associés au projet de territoire et, en
particulier, par certaines entreprises publiques locales dont Chartres Métropole est actionnaire.
La SPL Chartres aménagement, la SPL Chartres métropole transports, la SPL Chartres
métropole énergies, la SEM Synelva ont conclu des contrats « de partenariat » avec
l’association sportive
« Club Mainvilliers Chartres Handball ». Elles se sont engagées à
apporter des concours financiers et, dans certains cas, une aide en nature, en contrepartie de la
valorisation de la marque de territoire «
C’
Chartres ».
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
40
L
’association
doit ,en contrepartie, faire apparaître
l’identité visuelle du
partenaire sur
son site internet, sur les affiches et les tracts publicitaires. Elle
s’oblige égale
ment à contribuer
à la politique de « relations publiques » du parrain.
Le montant cumulé des parrainages est conséquent. Il représente une valeur totale qui
oscille entre 1,3 et 1,6
M€ selon les années.
Contrats de parrainage conclus par des entreprises publiques locales dans lesquelles
Chartres Métropole détient une part en capital majoritaire ou un pouvoir prépondérant de gestion
Parrainages conclus avec
le Club Mainvilliers
Chartres Handball
Subvention
allouée au
titre de 2017
Subvention
allouée au
titre de 2018
Subvention
allouée au
titre de 2019
Aides en
nature
en 2017
Aides en
nature
en 2018
Aides en
nature
en 2019
Objet de l'aide en nature accordée
SPL Chartres
aménagement
150 000
150 000
150 000
16 000
16 000
16 000
Mise à disposition gracieuse de locaux appartenant à Chartres
aménagement, au 40 rue J. Mermoz, Chartres
SPL Chartres métropole
transports
300 000
366 667
500 000
NP
NP
NP
Affichage des matchs de l'équipe première dans les 58 bus urbains
(impression prise en charge par la SPL) et des 39 cars périurbains
(impression prise en charge par le club, mais « récupération chez
l'imprimeur » et « pose » à la charge de la SPL)
SPL Chartres métropole
énergies
0
0
140 000
NP
NP
NP
« Tous les frais techniques (panneaux, marquages terrain, mur
d'interview, etc.) mis à la charge de CME seront réglés
directement par CME aux prestataires choisis par le MCHB, sous
réserve que leurs montants soient raisonnables et cohérents avec
le marché »
SEM SYNELVA
Collectivités et SYNELVA
SAS
100 000
126 000
185 000
NP
NP
NP
Frais liés aux supports publicitaires et au marketing (marquage des
maillots, panneaux, marquages du terrain, mur d'interview, etc.)
« intégralement supportés par Synelva Collectivités ou Synelva
SAS »
Subventions et aides en
nature des SPL et des SEM =
550 000
642 667
975 000
16 000
16 000
16 000
Subventions de la CA CM =
950 000
950 000
300 000
Montant total alloué à
l’association
MCHB
=
1 516 000
1 608 667
1 291 000
Part de Chartres métropole =
62,66 %
59,06 %
23,24 %
Source : CRC Centre-Val de Loire à partir des tableaux et des contrats produits par Chartres métropole
Les dépenses de parrainage exposées par ces entreprises publiques locales peuvent être
déduites de
leur résultat imposable, sous réserve de justifier qu’elles sont exposées dans l'intérêt
direct de l'exploitation. Cette condition est complexe à démontrer pour les sociétés publiques
locales qui interviennent, aux termes de la loi et de leur statuts, pour le compte exclusif de leurs
actionnaires publics et n’ont pas d’intérêt propre à promouvoir leur image de marque. Par
ailleurs un suivi est indispensable pour vérifier que les dépenses engagées sont en rapport avec
l'avantage attendu
. Or la communauté d’a
gglomération ne demande pas aux sociétés de rendre
compte du suivi des contreparties, alors même qu’elle avait connaissance du montant des
parrainages financiers versés à l’association bénéficiaire.
Bien que Chartres Métropole ne soit pas directement partie prenante de ces partenariats,
elle ne peut se désintéresser de leur impact potentiel et doit anticiper les risques externes
éventuels dont ils sont porteurs.
La communauté d’agglomération indique qu’elle ne saurait
s’ingérer dans le processus de suivi de
s dépenses de parrainage et que ce contrôle revient à
l’entreprise
seule qui a engagé des dépenses de parrainage.
Toutefois, compte tenu des sommes en jeu et de la situation économique des entreprises,
l’actionnaire public
doit disposer au minimum de garanties sur l’existence d’un contrôle interne,
pour prévenir des dépenses non conformes. Ces partenariats sont susceptibles de peser sur « la
gestion et la marche des affaires de la société » et donc sur la valeur des capitaux propres. A ce
titre, l’actionnaire public est fondé à obtenir les « documents nécessaires pour [lui] permettre
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 2 : Les risques engendrés par l
’externalisation
41
[…] de se prononcer en connaissance de cause et de porter un jugement informé » comme le
permet l’article L 225
-108 du code de commerce.
En outre, des élus de Chartres Métropole siègent dans ses organismes en qualité de
dirigeants ou d’administrateurs
.
Si l’engagement est contracté sans contrepartie utile à
l’exploitation, il peut conduire à la réintégration des sommes indûment déduites dans le r
ésultat
imposable à l’occasion d’un contrôle fiscal. Un acte ou une omission qui ne s’inscrit pas dans
l’intérêt social d’une entreprise peut constituer une faute de gestion, susceptible d’entraîner la
mise en jeu de la responsabilité civile des dirigeants
. Or, en application de l’article L.
1524-5
du code général des collectivités territoriales, la responsabilité civile qui résulte de l'exercice
du mandat des représentants incombe
à l’établissement public
dont ils sont mandataires.
Enfin
l’action de l’asso
ciation
s’inscrit dans le cadre de la politique de
communication
de Chartres Métropole. Le défaut de sécurisation des conventions de parainage conclues avec
les EPL peuvent retentir sur son image de marque.
Le risque de réputation implique donc un pilotage plus étroit. Chartres métropole entend
renforcer les modalités de contrôle des associations bénéficiant de subventions d’entreprises
publiques locales chartraines afin « de systématiser le suivi et le contrôle appliqués par ces
EPL »
. La chambre souligne que la communauté d’agglomération gagnerait également à
disposer de garanties sur l’existence d’un contrôle interne au sein des SEM et des SPL
elles-
mêmes sur les actions de promotion de la marque de territoire.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Chartres métropole a développé une démarche de « marketing territorial » qui associe
à la fois des partenaires du monde associatif et des entreprises publiques locales chartraines.
Cette démarche repose sur des engagements contractuels qui nécessitent un suivi
complet intégrant à la fois l’analyse de risques financiers et opérationnels et le pilotage
d’autres composantes (gouvernance, risques de réputation, etc.).
Or le contrôle exercé par Chartres métropole en ce domaine est fragile. En ce qui
concerne les associations partenaires, le suivi de l’activité, de la gouvernance et des risques
associés aux projets associatifs reste assez formel. Les services de la communauté
d’agglomération ne font guère usage des prérogatives de co
ntrôle prévues dans les conventions
d’objectifs et de moyens.
S’agissant des entreprises publiques locales associées à la marque de territoire, une
attention plus grande doit être apportée à la mise en œuvre des contrats de parrainage sportif.
Les contreparties prévues dans le cadre de ces conventions sont insuffisamment suivies. Bien
que Chartres métropole ne soit pas directement partie prenante de ces partenariats, elle ne
peut se désintéresser de leur impact potentiel et doit anticiper les risques externes éventuels
dont ils sont porteurs.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
42
ANNEXES
Annexe n° 1. Procédure
........................................................................................................................
43
Annexe n° 2.
Précisions sur l’application du droit des aides d’État aux entreprises publiques
locales
.............................................................................................................................
44
Annexe n° 3. Précisions sur les règles de cumul entre mandats sociaux
..............................................
51
Annexe n° 4. Entreprises publiques locales dans lesquelles Chartres métropole détient une
participation
....................................................................................................................
53
Annexe n° 5.
Compétences de Chartres métropole dont la mise en œuvre est
en partie confiée à
une SPL, à une SEM, à SEMOP, à un GIP ou à une association
....................................
55
Annexe n° 6. Conventions financières conclues entre Chartres métropole et les entreprises
publiques locales dont la communauté d’agglomération est actionnaire
........................
57
Annexe n° 7.
Matrice d’analyse des risques liés à la gestion externalisée
...........................................
59
Annexe n° 8.
Information donnée sur les garanties d’emprunt consen
ties à des tiers autres que
des organismes de gestion du logement social
................................................................
60
Annexe n° 9. Organismes externes auprès desquels des agents de Chartres métropole sont mis à
disposition
.......................................................................................................................
61
Annexe n° 10. Glossaire
........................................................................................................................
63
Annexe n° 11. Réponse
.........................................................................................................................
64
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 2 : Les risques engendrés par l
’externalisation
43
Annexe n° 1.
Procédure
Le tableau ci-dessous retrace les
différentes étapes de la procédure telles qu’elles ont
été définies par le code des juridictions financières (articles L. 243-1 à L. 243-6) :
Objet
Dates
Destinataire
Dates de
réception des
réponses
éventuelles
Envoi de la lettre
d’ouverture de
contrôle
2 mars 2020
reçue le
4 mars 2020
M. Jean-Pierre Gorges,
ordonnateur
depuis le 23 mars 2001
Entretien de fin de
contrôle
26 mai 2021
M. Jean-Pierre Gorges
Délibéré de la
chambre
23 et 26
novembre 2021
Envoi du rapport
d’observations
provisoires (ROP)
21 janvier 2022
M. Jean-Pierre Gorges
4, 5 et
28 avril 2022
Délibéré de la
chambre
2 juin 2022
Envoi du rapport
d’observations
définitives (ROD1)
29 juin 2022
M. Jean-Pierre Gorges
22 juillet 2022
Source : CRC
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
44
Annexe n° 2.
Précisions sur l’application
du droit des aides d’État aux
entreprises
publiques locales
Dans le cadre de la procédure contradictoire, l
a communauté d’agglomération
Chartres
Métropole a fait valoir que les entreprises publiques locales (EPL) chartraines et tout
particulièrement les sociétés publiques locales (SPL)
n’étaient pas des «
entreprises » au sens
du droit de l’Union européenne et qu’elles n’entraient pas dans le champ d’application
du droit
des aides d’
État. Deux arguments étaient présentés au soutien de sa démonstration :
-
«
Abstraction faite de leur personnalité morale distincte, les SPL ne jouissent d’aucune
indépendance par rapport à leurs actionnaires, en étant considérées comme des
prolongements de leurs propres services. »
-
« Étant donné leur régime juridique, tel que dé
fini en droit interne par l’article L. 1531
-
1 du CGCT, ces sociétés n’ont ni la vocation ni la possibilité d’opérer en concurrence
avec les autres acteurs économiques, elles sont simplement considérées « hors marché
» ou encore comme « n’agissant pas sur l
e marché concurrentiel ».
De plus Chartres métropole soutenait que les avantages consentis étaient bien au nombre de
ceux dont d’autres opérateurs privés pourraient bénéficier dans les conditions normales de
marché. Elle relevait que :
-
« Les avances effectuées qui pourront être « consolidées » prochainement avec
l’achèvement des différentes opérations ne constituent pas un « abandon d’avances ».
Dans le cadre des concessions et particulièrement celle du « pôle gare », il est retracé
les différents flux financiers des collectivités concédantes ou non. Les montants versés
par les collectivités correspondent toutes à des recettes fléchées dans le CRACL. » ;
-
Quant aux recapitalisations, la communauté d’agglomération invoqu
ait « le contexte »
propre des entrepris
es ayant fait l’objet de ces mesures.
La chambre estime :
-
Que les sociétés publiques locales exercent bien une activité économique au sens des
règles européennes de concurrence et ne peuvent s’affranchir des règles encadrant
l’octroi d’aides publiques
;
-
qu’il en va ainsi à plus forte raison pour les autres entreprises publiques locales dans
lesquelles Chartres métropole détient une participation en capital ou sur lesquelles elle
exerce un pouvoir de gestion déterminant, à savoir les sociétés d’économie mi
xte locales
et les sociétés d’économie mixte à opération unique
;
-
Que des entreprises exerçant leur activité dans des conditions normales de marché
n’auraient pas pu bénéficier des aides allouées aux
EPL chartraines, soit sous la forme
de concours financie
rs directs, soit par l’intermédiaire d’apports complémentaires en
capital.
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 2 : Les risques engendrés par l
’externalisation
45
Sur la qualification des SPL chartraines comme « entreprises » au sens du droit des aides
d’
État
Pour la CJUE, la notion d'entreprise s’entend de « toute entité exerçant une acti
vité économique,
indépendamment du statut juridique de cette entité et de son mode de financement ». Il importe
peu que l’entité en cause soit régie en partie par des règles de droit public et que ses capitaux
soient publics. Les spécificités du droit interne ne peuvent pas être invoquées pour faire échec
aux stipulations des traités, acceptées sur une base de réciprocité. Tel est le sens même du
principe de primauté (CJCE, 15 juillet 1964, Costa c/ Enel, aff. 6-64).
« Toute activité consistant à offrir des biens ou des services sur un marché donné » est une
activité économique au sens des règles européennes de concurrence (CJCE, 6 juin 1987,
Commission/ Italie, aff. C-118/85 ; 25 octobre 2001, Ambulanz Glöckner, aff. C-475/99). Les
SPL entre dans le champ d
’application du droit des aides d’Etat, dès lors qu’
elles offrent des
biens et des services sur un marché donné.
Elles n’y échapperaient que dans la mesure où elles
exerceraient des activités de caractère exclusivement social (CJCE, 17 février 1993, Poucet et
Pistre, aff. C159/91) ou des missions se rattachant directement
à l’exercice de prérogative
s de
puissance publique (CJCE, 19 janvier 1994, SAT Fluggesellschaft mbH contre Eurocontrol,
aff. C-364/92).
-
Au cas d’espèce, la SPL Chartres métropole transport
a pour objet social « l'exploitation, la
gestion et la mise en œuvre de services ou d'outils liés à la mobilité pour le compte des
actionnaires » ; elle gère notamment le réseau « filibus » (parc de 111 véhicules), les
équipements du réseau de bus (abris de voyageurs, etc.) et la maison du vélo. Elle propose une
offre substituable sur le marché des services de transports collectifs urbains. Elle perçoit une
rémunération correspondant à la contrepartie économique du service fourni (15,6 M€ en 2020).
Elle n’
exerce ni activité de caractère exclusivement social, ni prérogative de puissance publique.
-
La SPL Chartres aménagement a pour objet de réaliser des opérations d’aménagement, de
construire des équipements et d’élaborer des études. Elle propose, contre rémunération, des
services auxquels peuvent être substitués des prestations d’autres opérateurs d’aménagement
foncier. Les conditions de formation des prix résultent, comme pour d’autres aménageurs, de
l’ajustement entre l’offre et la demande de terrains ou de biens aménagés par les promoteurs
immobiliers. La construction d’équipements publics est el
le-
même constitutive d’une activité
économique, dès lors qu’elle ne relève pas en tant que telle de prérogatives de puissance
publique et qu’elle est indissociable de l’utilisation économique ultérieure qui en est faite (Trib.
UE, 24 mars 2011, Leipzig-Halle c/ Commission, aff. T-
455/08, confirmé par l’arrêt CJUE, 19
décembre 2012, aff. C-288/11P).
En l’espèce, p
lusieurs aménagements réalisés dans le cadre de
ses concessions sont destinés à accueillir des activités économiques (stationnement, complexe
sport
if, etc.) et sont susceptibles de donner lieu au versement de droits d’utilisation. Chartres
aménagement n’exerce ni activité de caractère exclusivement social, ni prérogative
s de
puissance publique.
-
Il en va de même pour les SPL Chartres métropole énergies et Chartres métropole événements.
La première est chargée d’« accompagner ses actionnaires dans la mise en œuvre de leurs
politiques de production d'électricité et de réseaux de chaleur ». Elle bénéficie, de la part de
Chartres métropole, d’une délégatio
n de service public de « production de chaleur et
d’électricité et de distribution de chaleur ».
Elle perçoit, à ce titre, une rémunération
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
46
correspondant à la contrepartie économique du service fourni
. Elle n’exerce
ni activité de
caractère exclusivement social, ni prérogatives de puissance publique. La deuxième a pour objet
la « promotion d'une destination "salons / séminaires" dans une logique de marketing territorial,
[l’]exploitation technique de deux espaces phares : le parc des expositions et le compl
exe
culturel et sportif, [et la] commercialisation d'espaces et de produits événementiels dans une
logique de services "clé en main" ». Ces activités sont exercées en contrepartie de participations
et de concours financiers (1,2 M€ pour la SPL CME et 0,08 M€ pour la SPL CMEv en 2020).
Il existe, sur le même marché, d’autres opérateurs privés poursuivant un but lucratif et proposant
une offre analogue.
Ses missions statutaires ne prévoient pas d’
activité de caractère
exclusivement social
et pas d’avantage l’
exercice de prérogatives de puissance publique.
Ces éléments contredisent clairement
l’idée selon laquelle les SPL chartraines opèreraient
« hors marché » et donc « en dehors du cadre concurrentiel ».
L’argument tiré de ce que, légalement et statutairemen
t, les SPL interviennent pour le compte
exclusif de leurs actionnaires publics ne modifie pas le sens de cette analyse. Chartres métropole
aurait pu faire appel à d’autres opérateurs. Les SPL précitées sont certes des « opérateurs
dédiés »
, une fois qu’ell
es sont créées. Mais elles ne bénéficient pas
ex ante
de droits exclusifs
qui éliminent par construction toute concurrence potentielle. Chartres métropole peut à tout
moment mettre fin à ses relations avec ces opérateurs dédiés pour confier la gestion de services
publics ou d’opérations d’intérêt général à d’autres acteurs du marché.
Le motif invoqué par Chartres métropole au sujet de
« l’absence d’indépendance de la structure
par rapport aux collectivités publiques la contrôlant » demeure également sans incidence sur
l’application du droit des aides d’État.
Il relève de considérations propres au contentieux de la
commande publique
Les développements issus des conclusions de l’avocate générale de la
CJUE sur l’affaire « Parking Brixen »
et de la décision de la CJUE du 8 décembre 2016 sont
étrangers
aux modalités d’application des
articles 107 à 109 du TFUE. Ils ont pour objet exclusif
« l’application de la jurisprudence de la Cour concernant les attributions des marchés publics
dans le cadre de relations dite
s « in house ». Les deux décisions citées du Conseil d’Etat (CE,
6 avril 2007, n° 284736 et CE, 4 mars 2009, req. n° 300481) concernent, pour l’une, une
association gérant un festival dont la situation et le fonctionnement ne peuvent guère être
rapprochés
des SPL chartraines, et, pour l’autre, un groupement d'intérêt public dans le domaine
de l'action sanitaire. Ces jurisprudences sont sans incidence sur les garanties qui auraient dû
entourer les financements publics consentis aux SPL chartraines.
Les SPL chartraines exercent bien une activité économique au sens des règles européennes de
concurrence et
entrent dans le champ d’application du droit des aides d’État.
Sur la qualification des SEML et des SEMOP chartraines comme « entreprises » au sens du
droit
des aides d’État
Le raisonnement qui précède vaut à plus forte raison pour les SEML et les SEMOP. Comme le
rappelle le « Guide des outils de
l’action économique
» du Conseil d’
État, les SEML permettent
« aux collectivités territoriales de faire appel à des capitaux privés par le biais de la constitution
d’une société anonyme, afin de réaliser une mission locale d’intérêt général. La collectivité
actionnaire est soumise en tant que pouvoir adjudicateur aux exigences de transparence, mise
en concurrence et
non‐discrimination dans ses relations avec la SEML
». L’activité des SEML
relève par construction du champ concurrentiel dans la mesure où, contrairement aux SPL, elles
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 2 : Les risques engendrés par l
’externalisation
47
peuvent intervenir pour leur propre compte ou pour des personnes qui ne participent pas à leur
capital.
Les SEMOP sont également amenées à offrir des biens ou des services sur un marché donné
contre rémunération, à l’instar d’entreprises sans participation publique. Elles constituent donc,
elles aussi, des entreprises au sens du droit des ai
des d’État
. Elles
ne peuvent bénéficier d’aides
publiques
que sous des conditions strictes qui garantissent l’absence d’effet sélectif, de
distorsion de concurrence et d’affectation des échanges intracommunautaires.
Sur l’existence d’aides publiques proc
urant un avantage sélectif
Selon Chartres métropole, les aides allouées aux entreprises publiques locales sont certes
d’origine publique, mais ne procureraient pas d’avantage sélectif à leurs bénéficiaires
:
-
Étant accordées dans des conditions et selon des procédures conformes aux textes applicables,
elles ne fourniraient pas d’avantage anormal à leur bénéficiaire
;
-
Leur versement serait précédé d’une analyse permettant au conseil communautaire de prendre
connaissance de la rationalité économique de l’inter
vention ;
-
L
e montant des aides mentionnées dans le rapport d’observations provisoires –
et notamment
dans le tableau n°1 inséré au point 28
devrait « être relativisé compte tenu des remboursements
(mentionnés dans les conventions et les délibérations) réalisés par lesdites entités », certaines
d’entre elles ayant le caractère d’«
avances » remboursables.
Le respect de règles de forme sur les conventions financières ne préjuge en rien de la
conformité des aides au droit de la concurrence.
Chartres métropole estime que la chambre aurait fait «
l’amalgame à plusieurs reprises entre
différents financements publics ». Selon son appréciation, «
chacun d’entre eux dispose d’un
statut juridique particulier, étant prévu par les textes législatifs et/ou réglementaires. » Le
respect des procédures légales et réglementaires fixées pour chacun de ces modes de
financement suffirait à écarter le risque de requalification en aide d’État non conforme.
Les conventions financières conclues entre Chartres métropole et les différentes EPL
chartraines se répartissent en deux catégories. Il s’agit
:
-
D’avances en compte courant au sens de l’article L. 1522
-5 du CGCT,
-
Ou d’avances octroyées dans le cadre d’une concession d’aménagement en application du 4° de
l’article L. 1523
-2 du même code.
Il y a lieu de rappeler que, pour la CJUE, les dénominations internes importent peu. La notion
d’avantage au sens du droit des aides d’État revêt des formes diverses et ne s’arrête pas aux
définitions nationales, dès lors que les effets anticoncurrentiels sont identiques. Les avantages
consentis par des autorités publiques peuvent s’entendre « non seulement des prestations
positives, telles que les subventions elles-mêmes, mais aussi des interventions qui allègent les
charges qui normalement grè
vent le budget d’une entreprise et qui, sans être des subventions
au sens strict, sont de même nature et ont des effets identiques » (CJCE, 15 juin 2006, Air
liquide Industries Belgium, aff. C-393/04 et C-41/05).
Au cas d’espèce, dans un cas comme dans l’
autre, les aides revêtent un caractère sélectif. Elles
profitent exclusivement aux SPL et SEM chartraines, qu’il s’agisse d’avances en compte
courant au sens propre, de participations ou d’avances de trésorerie dans le cadre de
concessions. Il n’est pas prévu que d’autres opérateurs puissent bénéficier d’un dispositif
équivalent en cas de difficultés de trésorerie ou dans le cadre d’actions de dynamisation du tissu
économique chartrain. Le système d’aide instauré par Chartres métropole génère donc des
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
48
différenciations entre opérateurs économiques se trouvant potentiellement dans une situation
matérielle et juridique comparable.
La rationalité économique des interventions financières n’est pas documentée
.
L’avantage consenti par Chartres métropole n’est pas
au nombre de ceux dont d’autres
opérateurs privés pourraient bénéficier dans les conditions normales de marché.
S
i nous prenons l’exemple du pôle gare, opération concentrant la quasi
-totalité des enjeux
financiers, il est clair qu’une grande imprécision règne quant à l’affectation précise des aides.
Les conventions financières n’apportent pas de précisions
sur le volume et la décomposition du
coût des obligations de service public :
-
La « participation » consentie au titre du pôle gare, à hauteur de 2 M€ p
ar an de 2015 à 2017,
est justifiée par la « réalisation d’importantes opérations de reconstitution » ferroviaire, sans
précision sur les acquisitions et cessions immobilières à réaliser, sur les sujétions imposées à la
SPL dans la conduite du projet et sur le budget prévisionnel de mise en état des terrains.
-
L’avenant n°1 du 16 mai 2017 n’est pas plus précis : « la participation de l’agglomération prévue
pour 2 M€ en 2017 est finalement portée à 6 M€ afin de permettre l’acquisition par la SPL
Chartres Aménagement du foncier nécessaire pour les équipements prévus et les interventions
à venir ».
-
L’avenant n°2 semble couvrir les frais de maîtrise et de libération des sols, les études et les
consultations relatives à une passerelle de franchissement des voies ferroviaires. Mais aucune
clarification n’est apportée sur le budget global de cet équipeme
nt.
-
L’avenant n°3 porte à 7 M€ les participations annuelles de 2018, 2019 et 2020, sans précision
sur le coût de revient des équipements financés.
-
L
’avenant n°4 prévoit un effort triennal de 26,5 M€ entre 2019 et 2021 sans la moindre
explication sur les infrastructures en cause et les besoins de financement à compenser. Enfin les
avenants 5, 6 et 7 se bornent à prévoir l’attribution de concours financiers complémentaires sans
donner le détail de leur affectation à la compensation d’obligations de service
public.
L
es comptes rendus d’activité produits en 2016, 2017, 2018 et 2019 ne précisent pas
davantage
les coûts à compenser. Chartres métropole n’a
yant produit aucun élément qui objective
clairement et préalablement
l’affectation des « participations » du
pôle gare
, il n’est donc pas
exclu que les aides attribuées sous forme de participations excèdent ce qui est nécessaire pour
couvrir les obligations de service public et viennent financer des activités concurrentielles.
En ce qui concerne la SPL CME et la
SEM CDI, les augmentations de capital n’ont pas été
étayées par un plan d’affaires démontrant la rentabilité à long terme de l’opération.
Chartres métropole a renoncé au remboursement d’avances au profit de la SPL CME et la SEM
CDI et consenti à leur trans
formation en capital respectivement à hauteur de 2 M€ et de de
2,65 M
€. Les décisions prises à cet effet ne se fondent pas sur une quelconque perspective de
rentabilité des investissements dans un délai raisonnable. La communauté d’agglomération n’a
établ
i d’étude ou de plan d’affaires, démontrant qu’elle avait estimé la rentabilité à long terme
de l’opération (cf. TUE, 1
er
février 2018, Larko Geniki c/ Commission européenne, aff.
T‑423/14).
Dans le cas de la SPL Chartres métropole énergies, la délibération du 16 juillet 2020 se borne
à mentionner le contexte ayant motivé l’attribution d’une avance en compte courant : « le 12
novembre 2015, Chartres métropole a confié à la société publique locale Chartres métropole
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 2 : Les risques engendrés par l
’externalisation
49
énergies la réalisation d’une unité de production de chaleur renouvelable sur le parc d’activité
Est de Chartres Jardin d’entreprises ainsi que les réseaux nécessaires à son exploitation. Aussi
et par rapport à ses attributions, la SPL a sollicité la communauté d’agglomération pour la mise
en œuvre d’une avance en compte courant d’associés et suite à son conseil d’administration en
date du 26 septembre 2016. » Les motifs du non remboursement ne sont pas explicités :
« comme le prévoit la réglementation (L. 1522-5 du CGCT notamment), il est proposé de
transformer l’avance en augmentation de capital. Les 2 M€ seront donc intégrés au capital de
l’établissement ; la présence de Chartres métropole sera ainsi renforcée dans la structure. Les
formalités administratives à engager pour ce faire nécessiteront un nouvel examen de ce dossier
par l’assemblée communautaire dans quelques semaines. » Aucune analyse économique ne
vient justifier ce nouveau choix de gouvernance.
En réponse au ROP, la communauté d’agglomération invoque « le contexte » de l’opération :
lors de la mise en production de l’unité de production de chaleur, « le niveau de recettes
prévisionnelles escompté n’a pas été atteint ». Cette minoration des recettes aurait été causée
par les retards pris dans « les travaux d’extension du réseau sur la
zone du plateau nord est »,
notamment du fait « du refus dans la délivrance de l’autorisation d’exploitation commerciale
par la commission départementale d’aménagement commercial ». Chartres métropole « a fait
le choix d’assurer la continuité du service pu
blic en endossant pleinement le risque
d’exploitation qui était survenu et dont elle avait la charge indirectement en sa qualité
d’actionnaire de la SPL ».
Toutefois aucun élément de comptabilité ne permet de rapporter la perte de recettes au seul
défaut
d’extension du réseau au plateau nord
-
est. Il n’est pas démontré en quoi l’entreprise a
subi une perte étrangère à son cycle d’exploitation normal et dans quelle mesure un investisseur
avisé aurait pris la même décision dans des conditions de marché équivalentes.
S’agissant de la SEM CDI, la délibération du 12 novembre 2015 invoque « l’importance
grandissante de notre collectivité dans l’action publique locale et tout particulièrement dans le
développement économique, domaine dans lequel la SEM a vocation à renforcer sa présence ».
Celle du 28 juin 2017 se borne à mentionner les nouveaux équilibres au sein du conseil
d’administration entre le collège public et le collège privé, sans indiquer les évolutions
attendues dans le modèle économique de la société et les perspectives de redressement de sa
situation financière. La communauté d’agglomération ne donne aucune information sur
l’analyse économique ayant conduit à recapitaliser la SEM. Elle ne se prévaut pas de sujétions
particulières ou de considérations d’
intérêt général.
Sur la condition relative à la distorsion de la concurrence et à l’affectation des échanges
intra-européens
Dans ses éléments de réponse, Chartres métropole soutient que les entreprises régies par
l’article L. 1531
-1 du CGCT «
n’ont ni v
ocation, ni possibilité de se mettre en concurrence avec
les autres acteurs économiques
». Il n’existerait aucun risque de distorsion du marché, puisque
ces structures opèrent « hors marché ».
Toutefois l’effet perturbateur sur la concurrence est présumé lorsqu’un avantage économique
est établi. Les aides qui visent à libérer une entreprise des coûts qu'elle aurait dû normalement
supporter dans le cadre de sa gestion courante faussent en principe les conditions de
concurrence (TPI, 30 avr. 1998, Vlaams Gewest c/ Commission, aff. T-214/95, point 43). Cette
présomption est renversée uniquement s’il est établi que l’avantage ne rend pas plus difficile la
pénétration du marché par d’autres opérateurs. L’importance relativement faible d'une aide ou
la taille relativement modeste de l'entreprise bénéficiaire n'exclut pas a priori l'affectation de la
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
50
concurrence (CJCE, 21 mars 1990, Belgique c/ Commission, aff. C-142/87, cons. 43). Les
avances définitivement acquises à la société dépassent les 50 M€ entre 2016 et 20
19, soit cent
fois le montant du seuil de minimis en deçà duquel la collectivité pouvait être dispensée de
notifier l’aide au ti
t
re d’un service d’intérêt économique général (
SIEG). Un tel niveau de
soutien est de nature à décourager d’autres
entreprises privées qui auraient souhaité intervenir.
Il en va ainsi tout particulièrement des sociétés opérant sur le marché de l’aménagement ou de
la promotion immobilière, à l’instar de Chartres Aménagement ou de Chartres Développements
Immobiliers.
Le soutien publ
ic massif de Chartres métropole aux EPL génère une barrière à l’entrée sur le
marché dont les effets ne sont pas simplement locaux. En effet l
’importance des opérations
portées par les EPL chartraines et leurs challenges techniques auraient pu tout à fait attirer des
opérateurs privés d’envergure nationale ou supranationale. Les projets étant proches de l’Ile
-
de-
France (pôle gare, unité de chaleur, etc.), ils pouvaient susciter des offres d’entreprises
basées hors de la région et même hors de France dans le marché intracommunautaire. Le risque
de restriction de l’accès au marché l’affectation des échanges intra
-
européens n’est donc pas
théorique, mais bien réel.
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 2 : Les risques engendrés par l
’externalisation
51
Annexe n° 3.
Précisions sur les règles de cumul entre mandats sociaux
L’article
L. 225-21 du code de
commerce dispose qu’« une personne physique ne peut exercer
simultanément plus de cinq mandats d'administrateur de sociétés anonymes ayant leur siège sur
le territoire français. » L’article L. 225
-
77 du même code prévoit également l’interdiction d’«
exercer simultanément plus de cinq mandats de membre de conseil de surveillance de sociétés
anonymes ayant leur siège social sur le territoire français. » En vertu de l’article L. 225
-94, la
limitation à cinq du nombre de mandats « est applicable au cumul de sièges d'administrateur et
de membre du conseil de surveillance. » En cas de non-respect du nombre maximal fixé par les
textes, l’intéressé doit se démettre de l'un de ses mandats dans les trois mois de sa nomination.
À l'expiration de ce délai, il est réputé s'être démis de son nouveau mandat et doit restituer les
rémunérations perçues, sans que soit, de ce fait, remise en cause la validité des délibérations
auxquelles il a pris part.
En application du dernier alinéa de l’article L 225
-95-1 du code de commerce, « par dérogation
aux articles L. 225-21, L. 225-54-1, L. 225-67 et L. 225-94-1, les mandats de président, de
directeur général, de directeur général unique, de membre du directoire ou d'administrateur
d'une société d'économie mixte locale, exercés par un représentant d'une collectivité territoriale
ou d'un groupement de collectivités territoriales ne sont pas pris en compte pour l'application
des règles relatives au cumul des mandats sociaux. »
La chambre estime que cette dérogation est d’application st
ricte et ne concerne que les SEML,
à l’exclusion des SPL et des SEMOP.
La communauté d’agglomération ne partage pas cette lecture l’article L 225
-95-1 précité. Elle
considère que les mandats exercés au sein de SPL et de SEMOP bénéficient « des mêmes
dérogations » que celles accordées aux SEML, dans la mesure où ces entités sont toutes des
sociétés anonymes et se voient appliquer un corpus
de règles en partie identiques. D’après son
analyse, la dérogation précitée doit s’entendre des mandats sociaux détenus
par des élus locaux
dans tout type d’entreprise publique locale, quel que soit son statut juridique.
La rédaction
de l’article L 225
-95-1 du code de commerce est cependant dépourvue
d’équivoque : la dérogation porte
uniquement sur « les mandats de président, de directeur
général, de directeur général unique, de membre du directoire ou d'administrateur d'une société
d'économie mixte locale ». Cette disposition ne comporte aucune mention explicite des SPL et
des SEMOP.
En outre,
il est cohérent de prévoir un traitement distinct entre les SPL, d’une part, et les SEML
et les SEMOP, d’autre part. Si les SEML, les SPL et les SEMOP font l’objet de titres distincts
au sein du livre V (« Dispositions économiques ») de la première partie
du CGCT, c’est
précisément parce que ces différentes catégories d’entreprises publiques locales répondent à
une définition et à des finalités qui leur sont propres. Les SPL constituent des catégories
d’entreprises publiques locales à part entière, claireme
nt distinctes des SEML et des SEMOP.
Elles ne sont pas des « sous-
ensembles » des SEML. Le propre des SPL est de disposer d’un
capital intégralement public et d’intervenir exclusivement pour ses actionnaires publics, ce qui
permet de faire jouer l’exceptio
n de quasi régie lorsque les conditions du contrôle analogue sont
réunies. Les SEMOP constituent, quant à elles, un instrument de coopération public-privé. Elles
permettent à une collectivité ou un groupement de lancer un appel d’offre en amont de la
const
itution de la société, pour désigner l’actionnaire opérateur qui s’associera avec elle pour
l’exécution d’un contrat. Celui
-
ci doit avoir pour objet soit la réalisation d’une opération de
construction, de développement du logement ou d’aménagement, soit la
gestion d’un service
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
52
public, soit toute autre opération d’intérêt général. La collectivité territoriale ou le groupement
de collectivités territoriales doit détenir entre 34 % et 85 % du capital de la société et 34 % au
moins des voix dans les organes délibérants. Ces particularités exigent logiquement un corps
de règles distincts de celui des SEML et donc des dispositions séparées dans le CGCT.
Il existe des recoupements que Chartres métropole a souligné dans le cadre de la procédure
contradictoire. Ces d
ifférentes entreprises publiques locales ont en commun d’être des sociétés
anonymes régies par le livre II du code de commerce, de se voir appliquer certaines règles de
fonctionnement et de soumission au contrôle de légalité, etc. Pour autant, ces analogies ne
remettent pas en cause le choix du législateur, visible dans la structuration du code, de traiter à
part chaque catégorie juridique. Les dispositions communes à toutes ces EPL
s’appliquent
« sous réserve » de l'application des règles qui leur propres au sein de chacun des titres du livre
V de la première partie du CGCT.
Les arguments rédactionnels rejoignent ici les bonnes pratiques de gestion. L’intérêt du cadre
légal est de limiter les cumuls excessifs de fonctions d’administrateur qui pourraient emp
êcher
son titulaire d’exercer pleinement ses mandats sociaux et d’assurer le rôle de surveillance prévu
par le code de commerce.
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 2 : Les risques engendrés par l
’externalisation
53
Annexe n° 4.
Entreprises publiques locales dans lesquelles Chartres métropole détient une participation
Raison sociale
Statut
Date des
statuts
constitutifs
Capitaux
sociaux
2014
Part
Chartres
métropole
2014
Part
CM
2014
(en %)
Capitaux
sociaux
2015
Part
Chartres
métropole
2015
Part
CM
2015
(en %)
Capitaux
sociaux
2016
Part
Chartres
métropole
2016
Part
CM
2016
(en %)
Capitaux
sociaux
2017
Part
Chartres
métropole
2017
Part
CM
2017
(en %)
Capitaux
sociaux
2018
Part
Chartres
métropole
2018
Part
CM
2018
(en %)
Capitaux
sociaux
2019
Part
Chartres
métropole
2019
Part
CM
2019
(en %)
Chartres
aménagement
SPL
07/09/2009
5 852 000,00
2 700 000,00
46,14%
5 852 000,00
2 695 000,00
46,05%
5 852 000,00
2 695 000,00
46,05%
5 852 000,00
2 694 000,00
46,04%
5 852 000,00
2 694 000,00
46,04%
5 852 000,00
2 693 000,00
46,02%
Chartres métropole
énergies
SPL
04/09/2015
500 000,00
400 000,00
80,00%
500 000,00
478 000,00
95,60%
5 500 000,00
5 478 000,00*
99,60%
5 500 000,00
5 478 000,00
99,60%
5 500 000,00
5 478 000,00
99,60%
Chartres métropole
transports
SPL
02/10/2014
587 000,00
529 000,00
90,12%
587 000,00
529 000,00
90,12%
587 000,00
529 000,00
90,12%
587 000,00
529 000,00
90,12%
587 000,00
529 000,00
90,12%
587 000,00
529 000,00
90,12%
Chartres métropole
événements**
SPL
22/06/2016
2 470 000,00
2 200 016,00
89,07%
2 470 000,00
2 221 076,00
89,92%
2 467 714,00
2 245 656,18
91,00%
2 467 714,00
2 245 656,18
91,00%
2 467 714,00
2 245 656,18
91,00%
2 467 714,00
2 245 656,18
91,00%
Chartres
développements
immobiliers***
SEM
26/03/1962
13 167 000,00
3 132 510,00
23,79%
15 167 000,00
5 132 520,00
33,84%
15 167 000,00
5 132 520,00
33,84%
15 812 010,00
5 777 520,00
36,54%
15 812 010,00
5 777 520,00
36,54%
15 812 010,00
5 777 520,00
36,54%
Chartres
innovations
numériques
SEM
15/12/2015
200 000,00
140 000,00
70,00%
200 000,00
140 000,00
70,00%
9 000 000,00
7 640 000,00
84,89%
9 000 000,00
7 640 000,00
84,89%
9 000 000,00
7 640 000,00
84,89%
SYNELVA
Collectivités
****
SEM
04/11/2016
200 000,00
134 500,00
67,25%
7 035 500,00
4 768 500,00
67,78%
7 035 500,00
4 783 500,00
67,99%
7 035 500,00
4 783 500,00
67,99%
Chartres métropole
Valorisation
SEM
11/06/2018
200 000,00
170 000,00
85,00%
200 000,00
170 000,00
85,00%
Chartres métropole
eau
SEMOP
23/11/2015
1 000 000,00
400 000,00
40,00%
1 000 000,00
400 000,00
40,00%
1 000 000,00
400 000,00
40,00%
1 000 000,00
400 000,00
40,00%
1 000 000,00
400 000,00
40,00%
Chartres métropole
assainissement
SEMOP
16/11/2017
1 500 000,00
600 000,00
40,00%
1 500 000,00
600 000,00
40,00%
1 500 000,00
600 000,00
40,00%
C’Chartres
Tourisme
SPL
28/11/2019
100 000,00
80 000,00
80,00%
C’Chart
res
Spectacles
SPL
30/09/2021
22 076 000,00
8 561 526,00
25 776 000,00
11 517 596,00
25 973 714,00
11 754 676,18
48 754 224,00
29 992 676,18
48 954 224,00
30 177 676,18
49 054 224,00
30 256 676,18
Source : CRC Centre-
Val de Loire d’après les statuts des entreprises, les liasses fiscales et les délibérations du conseil communautaire
*
Par délibération du 19 octobre 2016, Chartres métropole
a décidé d’apporter une participation complémentaire à l’occasion d’une augmentation de capital, à hauteur
de 382
000 € en nature et de 4
618 000
€ en numéraire. L’opération n’a été constatée dans la comptabilité qu’à compter de 2017.
**
Créée le 19 juin 1988, la SEM du parc des expositions de Chartres a été transformée à compter du 1
er
juillet 2016 en société publique locale dont la dénomination
sociale est SPL Chartres métropole événements. Le capital est resté maintenu à un montant de 2 467
714 €, divisé en 161
871 actions de 15,24 € chacune.
***
Du 1
er
janvier 2014 au 14 décembre 2015, Chartres métropole détient 208 834 actions de 15
€ chacune, soit 23,79 % des parts (3
132
510 €), dont 111
800 actions
acquises en 2013. Par délibération du 12 novembre 2015, le conseil communautaire a approuvé une augmentation en capital à hauteur de 2 000 010, par souscription
de 133 334 a
ctions supplémentaires de 15 € chacune.
**** Les prises de participation en capital dans la SEM Synelva ont suivi quatre étapes successives
: acquisition de 269 actions à 500 € (134
500 €) par
délibération du 19
octobre 2016, acquisition complémentaire de
1026 actions à 500 €
(513
000 €) avec effet au 1
er
janvier 2017, à l’occasion de l’augmentation de capital approuvée
par
délibération du 19 décembre 2016
, acquisition de 8242 actions à 500 € (4
121 000) par délibération du 21 décembre 2017 et achat de 30
actions à 500 € (15
000€) par
délibération du 28 juin 2018.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
54
Raison sociale
Capitaux
sociaux
2019
Part
Chartres
métropole
2019
Part
CM
2019
(en %)
Chiffre
d'affaires
2015
Chiffre
d'affaires
2016
Chiffre
d'affaires
2017
Chiffre
d'affaires
2018
Chiffre
d'affaires
2019
Chiffre
d'affaires
2020
Taux
d'évol.
2016 /
2020
Dettes
financ. 2015
Dettes
financ. 2016
Dettes
financières
2017
Dettes
financières
2018
Dettes
financières
2019
Dettes
financières
2020
Taux
d'évol.
2016 /
2020
MBA 2015
MBA 2016
MBA 2017
MBA 2018
MBA 2019
MBA 2020
Taux
d'évol
2016 /
2020
Chartres
aménagement
5 852 000
2 693 000
46,02%
6 742 697
18 161 782
11 571 641
27 924 607
26 838 733
27 148 000
10,6%
123 525 601
124 220 687
125 659 527
130 757 194
146 706 787
156 748 000
6,0%
-1 092 352
-1 694 073
-1 523 627
-1 456 670
-1 559 871
-1 241 000
-7,5%
Chartres
métropole
énergies
5 500 000
5 478 000
99,60%
1 545 000
4 365 000
4 571 000
10 056 000
9 918 000
59,2%
2 000 000
18 657 000
46 874 000
51 827 000
47 751 000
121,0%
32 000
215 000
-350 000
2 195 000
2 271 000
190,2%
Chartres
métropole
transports
587 000
529 000
90,12%
10 511 000
12 832 000
14 896 000
15 974 000
17 011 000
16 712 000
6,8%
0
57 000
42 000
28 000
14 000
478 000
70,2%
-619 000
186 000
-40 000
61 000
398 000
469 000
26,0%
Chartres
métropole
évènements
2 467 714
2 245 656
91,00%
1 017 000
765 000
1 148 000
1 248 000
1 357 000
767 000
0,1%
76 000
39 000
0
0
42 000
187 000
48,0%
40 000
-301 000
-277 000
-84 000
37 000
-4 000
-66,0%
Chartres
développements
immobiliers
15 812 010
5 777 520
36,54%
15 506 000
23 563 000
11 833 000
294 000
456 000
502 000
-
61,8%
10 151 000
3 549 000
693 000
640 000
612 000
568 000
-36,7%
-1 864 000
-2 419 000
-210 000
-1 324 000
-42 000
54 000
--
Chartres
innovations
numériques
9 000 000
7 640 000
84,89%
4 299 000
4 609 000
5 006 000
5 839 000
7 846 000
16,2%
0
1 047 000
1 181 000
9 540 000
11 957 000
--
632 000
1 029 000
933 000
1 201 000
2 412 000
39,8%
SYNELVA
Collectivités
7 035 500
4 783 500
67,99%
51 070 000
51 669 000
50 582 000
54 320 000
2,1%
1 304 000
1 304 000
1 304 000
1 304 000
0,0%
2 216 000
3 651 000
30 333 000
5 516 000
35,5%
Chartres
métropole
Valorisation
200 000
170 000
85,00%
0
0
0,0%
0
0
0,0%
-2 000
-4 000
--
Chartres
métropole eau
1 000 000
400 000
40,00%
13 435 000
13 543 000
17 588 000
15 950 000
NC
--
15 000
36 000
13 000
107 000
NC
--
1 215 000
1 331 000
3 113 000
1 904 000
-
100,0%
Chartres
métropole
assainissement
1 500 000
600 000
40,00%
5 158 000
13 851 000
NC
--
0
257 000
NC
--
109 000
-300 000
--
C’Chartres
Tourisme
100 000
80 000
80,00%
174 000
--
250 000
--
-112 000
--
49 054 224
30 396 676
133 752 601
129 880 687
147 438 527
180 797 194
210 409 787
219 243 000
14,0%
Raison sociale
Risque
recapitalisation
(Cap. propres /
Cap.permanents)
2015
Risque
recapitalisation
(Cap. propres /
Cap.permanents)
2016
Risque
recapitalisation
(Cap. propres /
Cap.permanents)
2017
Risque
recapitalisation
(Cap. propres /
Cap.permanents)
2018
Risque
recapitalisation
(Cap. propres /
Cap.permanents)
2019
Risque
recapitalisatio
n (Cap.
propres /
Cap.permanen
ts) 2020
Taux
d'évol.
2016 /
2020
Rentabilité
économique
(EBE / total
bilan) 2015
Rentabilité
économique
(EBE / total
bilan) 2016
Rentabilité
économique
(EBE / total
bilan) 2017
Rentabilité
économique
(EBE / total
bilan) 2018
Rentabilité
économique
(EBE / total
bilan) 2019
Rentabilité
économique
(EBE / total
bilan) 2020
Taux
d'évol.
2016 /
2020
Rentabilité
financière
(Résultat net
/ Cap.
propres)
2015
Rentabilité
financière
(Résultat net /
Cap. propres)
2016
Rentabilité
financière
(Résultat net /
Cap. propres)
2017
Rentabilité
financière
(Résultat net /
Cap. propres)
2018
Rentabilité
financière
(Résultat net /
Cap. propres)
2019
Rentabilité
financière
(Résultat net /
Cap. propres)
2020
Taux
d'évol.
2016 /
2020
Chartres aménagement
7%
6%
6%
5%
5%
4%
-9,3%
-1%
-1%
-1%
-1%
-1%
-1%
-4,5%
8%
2%
2%
2%
4%
5%
25,6%
Chartres métropole
énergies
21%
23%
10%
9%
12%
-13,1%
1%
1%
-1%
5%
5%
49,5%
6%
3%
-16%
0%
-11%
--
Chartres métropole
transports
100%
94%
98%
99%
99%
80%
-4,0%
-19%
14%
4%
10%
14%
14%
0,0%
34%
48%
25%
29%
22%
22%
-17,7%
Chartres métropole
évènements
96%
99%
100%
100%
98%
91%
-2,1%
1%
-9%
-7%
1%
6%
5%
--
-51%
24%
-16%
-8%
-2%
-5%
--
Chartres
développements
immobiliers
44%
68%
92%
93%
93%
93%
8,1%
-4%
-13%
-10%
-15%
-2%
-1%
-47,3%
-22%
-13%
0%
-2%
-2%
-1%
-47,3%
Chartres innovations
numériques
3%
90%
88%
48%
44%
95,7%
4%
6%
6%
7%
12%
31,6%
9%
0%
-4%
0%
8%
-2,9%
SYNELVA
Collectivités
83%
81%
79%
78%
-2,0%
6%
7%
6%
8%
10,1%
2%
3%
2%
4%
26,0%
Chartres métropole
Valorisation
100%
100%
--
-1%
-2%
--
-1%
-2%
--
Chartres métropole eau
92%
96%
49%
48%
-100,0%
28%
24%
25%
24%
-100,0%
47%
51%
41%
39%
-100,0%
Chartres métropole
assainissement
100%
68%
--
28%
66%
--
5%
-69%
--
C’Chartres
Tourisme
9%
--
-21%
--
-581%
--
0,62
0,55
0,73
0,69
0,65
0,57
-0,06
0,03
0,03
0,07
0,12
0,02
-0,08
0,18
0,08
0,06
-0,01
-0,62
Source : CRC Centre-Val de Loire à partir des liasses fiscales
MBA
: Marge brute d’autofinancement
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 2 : Les risques engendrés par l
’externalisation
55
Annexe n° 5.
Compétences de Chartres métropole dont la mise en œuvre est en partie confiée à une SPL, à une SEM, à
SEMOP, à un GIP ou à une association
Compétences
obligatoires
Intitulé de la compétence obligatoire
Exemples d'exercice de la compétence par la communauté d'agglomération
Exemples d'exercice de la compétence par un organisme externe ayant reçu
délégation à cet effet
Développement
économique
Création, aménagement, entretien et gestion de zones d'activité industrielle,
commerciale, tertiaire
Aménagement
des
zones
d’activité
d’intérêt
communautaire
du
Jardin
d'entreprises, du Pôle ouest et du CM 101 concédé à la SPL Chartres aménagement
Développement
économique
Actions de développement économique dans les conditions prévues à l'article L
4251-17 du CGCT (depuis la modification des statuts du 24/12/2016)
Schéma d'accueil des entreprises, partenariats dans le cadre du pôle de compétitivité
Cosmetic Valley (Filière de formation, Maison internationale de la cosmétique, etc.), Cité de
l'innovation, etc.
Maison des entreprises et de l'emploi, C Chartres Business, Plateforme internet
«
C’
Chartres pour l’emploi
»
Développement
économique
Politique locale du commerce et soutien aux activités commerciales d'intérêt
communautaire (depuis la modification des statuts du 24/12/2016)
Document d’aménagement commercial
du SCOT et volet commercial du programme Action
cœur de ville
Développement
économique
Promotion du tourisme, dont création d'offices de tourisme (depuis la
modification des statuts du 24/12/2016)
Transformation de l'office de tourisme de Chartres en établissement public
intercommunal en 2017, puis en SPL à partir de 2020 : visites du château de
Maintenon, point d'accueil face à la Cathédrale, etc.
Aménagement de
l'espace
communautaire
Schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur
Révision du SCOT initiée par délibération du 25 janvier 2018 et approuvée par délibération
du 30 janvier 2020
Aménagement de
l'espace
communautaire
Organisation de la mobilité
Plan de déplacements urbains, projet de Bus à haut niveau de services
Gestion du réseau "Filibus" déléguée à la SPL Chartres métropole transports depuis
le 1er janvier 2015
Équilibre social de
l'habitat
Programme local de l'habitat
Programme Local de l’habitat
, «
Engagement Commun pour le Logement et d’Autonomie
en Territoire »
(ECLAT) concernant le maintien à domicile pour les séniors et l’habitat
inclusif, aides à la pierre
Construction d’une cinquantaine de logements en accession à la propriété de l’Ilot
Courtille en 2018 et d'ensembles résidentiels (rue Noël Ballay, Boulevard Foch,
etc.) par la SEM Chartres développements immobiliers
Équilibre social de
l'habitat
Politique du logement d'intérêt communautaire / Actions et aides financières en
faveur du logement social d'intérêt communautaire
Convention de renouvellement urbain NPNRU 2020-2026 des quartiers des Clos à Chartres
et Tallemont-Bretagne à Mainvilliers
Rénovation du quartier des Clos et programme de 180 logements à livrer entre 2021
et 2022 par l'office Chartres métropole habitat devenu intercommunal depuis le 19
décembre 2016
Politique de la ville
Dispositifs contractuels de développement urbain, de développement local et
d'insertion économique et sociale d'intérêt communautaire
Contrat de ville 2015-2020, contrat local de santé signé le 17 février 2020, mission Gestion
urbaine et Sociale de Proximité déployée depuis 2018
Politique de la ville
Dispositifs locaux de prévention de la délinquance
Conseil intercommunal de sécurité et de prévention de la délinquance et de lutte contre la
radicalisation
Accueil des gens du
voyage
Compétence supplémentaire transférée à Chartres métropole avant 2014, devenue
compétence obligatoire à compter de 2020
Création de 124 places en aire d'accueil et mise en service d'une aire de grand passage (200
places) sur le site de l'ancienne base aérienne 122
Gestion des milieux
aquatiques
Compétence obligatoire à compter du 1
er
janvier 2018, inscrite dans les statuts le
11 mai 2018
Contrat global d’actions pour l’eau et les milieux aquatiques 2018
-2028
Collecte et traitement
des déchets des
ménages
Compétence optionnelle transférée à Chartres métropole avant 2014, devenue
compétence obligatoire à compter du 9 août 2015
Programme Local de Prévention des Déchets Ménagers et Assimilés (PLPDMA), gestion des
déchèteries, équipements de pré collecte
Création de la régie Chartres métropole Traitement et Valorisation le 15 octobre
2018 pour la gestion de l'incinération des déchets et de la SEM Chartres métropole
valorisation le 26 avril 2018 pour la valorisation des déchets (biométhane, etc.)
Eau
Compétence optionnelle transférée à Chartres métropole avant 2014, devenue
compétence obligatoire à compter de 2020
Schéma directeur de l’eau
adopté en 2016,
contrat global sur le « cycle de l’eau »
avec
l’agence de l’eau Seine Normandie
Création de la SEMOP Chartres métropole eau en novembre 2015
Assainissement des
eaux usées
Compétence optionnelle transférée à Chartres métropole avant 2014, devenue
compétence obligatoire à compter de 2020
Schéma directeur de l’assainissement
adopté en 2016, mise en service de la station
d’épuration de la mare Corb
onne en 2017 (transfert à la SEMOP en juillet 2019)
Création de la SEMOP Chartres métropole assainissement en octobre 2017
Gestion des eaux
pluviales
Compétence obligatoire à compter de 2020
Schéma directeur eau pluviale initié en 2021
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
56
Compétences optionnelles
Intitulé de la compétence
optionnelle
Exemples d'exercice de la compétence par la communauté d'agglomération
Exemples d'exercice de la compétence par un organisme externe ayant reçu délégation à cet
effet
Protection et mise en valeur de
l'environnement
Lutte contre la pollution de l'air et
contre les nuisances sonores
Approbation du Plan Climat-Energie Territorial (PCET) le 14 octobre 2013 et du Plan Climat-Air-Energie-
Territorial (PCAET) approuvé par délibération en date du 25 novembre 2019
Protection et mise en valeur de
l'environnement
Soutien aux actions de maîtrise de
la demande d'énergie
Création d'une plateforme territoriale de rénovation énergétique (PTRE) depuis le 15 mai 2018 et convention
de partenariat avec l’Espace Info Energie à partir du 1er janvier 2017
Équipements culturels et
sportifs d'intérêt
communautaire
Construction, aménagement,
entretien et gestion d'équipements
culturels et sportifs d'intérêt
communautaire
Exemples d'équipements reconnus d'intérêt communautaire par la délibération du 28 janvier 2013 : complexe
aquatique (l'Odyssée), aérodrome, centre équestre de Nogent sur Eure, dojo départemental de St-Georges sur
Eure, terrain de baseball de Gellainville, salle de sport de Jouy, installations sportives de St-Prest et
"équipement plurifonctionnel culturel et sportif de plus de 3500 places"
Gestion du complexe aquatique l'Odyssée à la société Vert Marine (nouveau contrat de DSP depuis le
1
er
janvier 2015), aménagement des hangars de l'aérodrome et des terrains d'emprise du complexe
culturel et sportif par la SPL Chartres aménagement, maîtrise d'ouvrage du parc des expositions par la
SPL Chartres aménagement
Action sociale d'intérêt
communautaire
Action sociale d'intérêt
communautaire
Exemples de services d'action sociale reconnus d'intérêt communautaire par la délibération du 28 janvier 2013 :
« accueils collectifs de mineurs en temps extra-scolaires des pôles de Jouy et son antene de St-Prest, Bailleau-
l'Evêque, Amilly, St-Georges sur Eure, Morancez, Sours et Dammarie » et « gestion des relais d'assistantes
maternelles et information jeunesse dans les communes de moins de 3000 habitants »
Gestion par le CIAS de Chartres métropole, créé par délibération du 24 novembre 2016, des dispositifs
de suivi des publics en insertion socioprofessionnelle, de l'accompagnement lié au logement, d’analyse
des besoins sociaux et des services aux populations
ainsi que de l’étude, la construction,
l’aménagement, l’entretien et la gestion de nouveaux équipements à destination des personnes âgées
(EHPAD de 150 places en construction à Chartres)
Compétence supplémentaires
Date du
transfert
Exemples d'exercice de la compétence par la communauté
d'agglomération
Exemples d'exercice de la compétence par un organisme externe ayant reçu délégation à cet effet
Élaboration
et mise en œuvre du plan vert / Entretien de l'Eure et de ses affluents
sur le territoire de l'agglomération / Gestion et entretien des vallées fluviales
Antérieur à
2014
Programme pluriannuel de restauration et d’entretien
(PPRE) de
l’Eure
et gestion
d’ouvrages hydrauliques
Participation aux dépenses induites par la présence de l'hôpital sur la commune du
Coudray
Antérieur à
2014
Raccordement en 2019 des hôpitaux de Chartres au réseau de chaleur géré par la SPL Chartres métropole énergies
Études
et actions concernant l'intérêt et la mise en œuvre des nouvelles
technologies de l'information et de la communication sur le territoire de
l'agglomération
Antérieur à
2014
Aménagement de l'ancien site militaire du CM 101 en "Cité de
l'innovation" (hôtel d'entreprises de la filière numérique)
Gestion des programmes de développement et de commercialisation des infrastructures de fibres optiques et des
réseaux de communications électroniques par la SEM Chartres métropole innovations numériques
Constitution de réserves foncières
Antérieur à
2014
Acquisitions foncières autour de l'Eure pour les aménagements du
plan vert
Transport et accueil des élèves des écoles maternelles et primaires au complexe
aquatique pour l'enseignement de la natation
Antérieur à
2014
Gestion du transport scolaire par la SPL Chartres métropole transports
Gestion d'un équipement de production et de livraison des repas
Antérieur à
2014
Construction d'une cuisine centrale à partir de 2017
Création d'un GIP Chartres métropole restauration en charge de l'unité de production de repas
Création, aménagement, entretien et gestion des réseaux d'électricité, d'éclairage
public, de gaz, de chaleur ainsi que des services, installations et unités de
production associés
Transfert
depuis la
révision
statutaire du 3
juin 2015
Investissements sur le réseau d’éclairage public assurés directement
par Chartres métropole
Gestion du réseau de distribution publique du réseau électrique, de gaz naturel et de propane déléguée et du réseau
éclairage public de 46 communes de l'agglomération à la SEM Synelva collectivités depuis le 1er janvier 2017 et du
réseau de chaleur de l’agglomération (production de chaleur et distribution) à la SPL Chartres Métropole Energies
depuis novembre 2016
Installation de bornes de recharge pour véhicules électriques
Révision
statutaire du
23/12/ 2016
Gestion des bornes de charge pour véhicules électriques et hybrides
par la direction des Réseaux Secs et de l’Eclairage Public de la
communauté d'agglomération
Opérations d'archéologie préventive et fouilles programmées
Révision
statutaire du
17/04/2018
Fouilles et diagnostics archéologiques
Compétence relative aux réseaux publics et services locaux de communications
électroniques
Révision
statutaire du
09/07/2019
Gestion
de contrats télécoms professionnels et mise en service d’un «
data-serveur de proximité » en novembre 2019
par la SEM Chartres métropole innovations numériques
Aménagement, installation, renouvellement et entretien du mobilier urbain des
lignes régulières de transports
Révision
statutaire du
09/07/2019
Renouvellement et entretien des abris voyageurs suite à des
modification du plan de circulation
Gestion, entretien et maintenance des bouches et poteaux d'incendie
Révision
statutaire du
09/07/2019
Programme de renouvellement des poteaux d'incendie prévu sur la
période 2021-2023
Source : CRC Centre-Val de Loire à partir des statuts, du ROB 2021 et de diverses délibérations
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 2 : Les risques engendrés par l
’externalisation
57
Annexe n° 6.
Conventions financières conclues entre Chartres métropole et les entreprises publiques locales dont la
communauté d’agglomération est actionnaire
SPL Chartres métropole
énergies
Délibérations du conseil
communautaire
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Versement des
intérêts
Compte
utilisé
Date de
paiement
Echéance prévue au
contrat
Date de remboursement
effective
Avance en compte courant
d'octobre 2016
Délibération n°CC2016/116
du 19 octobre 2016
2 000 000
2 000 000
2 000 000
2 000 000
2 000 000
Pas d'intérêts
(article 5)
Compte 274
06/12/2016
06/12/2018
Transformation en capital
le 16/07/2020
Convention d'avance de
trésorerie du 07/02/2017
Délibération n°BC2017/001
du 16 janvier 2017
4 000 000
Pas d'intérêts
(sans mention)
Compte 552
NC
31/03/2017
N'apparaît plus au débit
du c/552 au 31/12/2017
Convention d'avance de
trésorerie du 13/04/2017
Délibération n°BC2017/027
du 30 mars 2017
Report du rem-
boursement
4M€
Pas d'intérêts
(sans mention)
Compte 552
NC
31/06/2017
N'apparaît plus au débit
du c/552 au 31/12/2017
Convention intercréanciers
du 12/07/2017
Délibération n°CC2017/015
du 30 mars 2017
Libération
d'apports en fonds
propres
Libération
d'apports en
fonds propres
Libération
d'apports en
fonds propres
Libération
d'apports en
fonds propres
Sans objet
Sans objet
Sans objet
Sans objet
Sans objet
Avenant à la convention du
14/12/2018
Délibération n°2018/162 du 22
novembre 2018
Libération
d'apports en
fonds propres
Libération
d'apports en
fonds propres
Libération
d'apports en
fonds propres
Sans objet
Sans objet
Sans objet
Sans objet
Sans objet
Convention d'avance du
16/05/2018
Délibération n°BC2018/043
du 9 avril 2018
2 382 000
Pas d'intérêts
(article 3)
Compte 558
NC
30/12/2018
N'apparaît plus au débit
du c/558 au 31/12/2018
Convention d'avance de
trésorerie du 08/01/2019
Délibération n°BC2018/215
du 22 novembre 2018
2 382 000
2 382 000
Pas d'intérêts
(article 3)
Compte 552
NC
30/12/2019
Apparaît toujours au débit
du c/552 au 31/12/2019
Montant total =
2 000 000
6 000 000
4 382 000
4 382 000
4 382 000
SPL Chartres métropole
innovations numériques
Délibérations du conseil
communautaire
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Versement des
intérêts
Compte
utilisé
Date de
paiement
Echéance prévue au
contrat
Date de remboursement
effective
Convention d'avance en compte
courant du 30 juin 2017
Délibération n°CC2017/063
du 28 juin 2017
1 000 000
1 000 000
1 000 000
Pas d'intérêts
(article 5)
Compte 261
28/07/2017
28/07/2019
Remboursement le
21/05/2019 par titre n°241
Montant total =
1 000 000
1 000 000
1 000 000
SEM Chartres développements
immobiliers
Délibérations du conseil
communautaire
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Versement des
intérêts
Compte
utilisé
Date de
paiement
Echéance prévue
au contrat
Date de remboursement effective
Convention d'avance en compte
courant du 2 mai 2013
Délibération n°C2013/83 du
11 avril 2013
3 080 000
1 079 990
Pas d'intérêts
(article 5)
Compte
274
22/05/2013
22/05/2015
Transformation partielle en capital par
délibération du 12/11/2015
(2 000 010 €)
Avenant du 13 novembre 2015
Délibération n°C2015/119
du 12 novembre 2015
1 079 990
1 079 990
Pas d'intérêts
(article 5)
Compte
274
22/05/2013
22/05/2017
Transformation en capital par
délibération du 28/06/2017 (
645 000 €)
et
remboursement du solde le 30/11/2017
Montant total =
3 080 000
1 079 990
1 079 990
1 079 990
0
0
0
SEMOP Chartres métropole
assainissement
Délibérations du conseil
communautaire
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Versement des
intérêts
Compte utilisé
Date de
paiement
Echéance prévue au
contrat
Date de remboursement
effective
Convention d'avance du 27 juin
2019
Délibération n°BC2019-126
du 28 juin 2017
1 000 000
Pas d'intérêts
(article 5)
Compte 552
28/07/2017
31/12/2019
N'apparaît plus au débit
du c/552 au 31/12/2019
Montant total =
1 000 000
SEM Synelva
Délibérations du conseil
communautaire
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Versement des
intérêts
Compte
utilisé
Date de
paiement
Echéance prévue au
contrat
Date de remboursement
effective
Convention d'avance
du 7 février 2017
Délibération n°BC2017-
002 du 16 janvier 2017
3 000 000
3 000 000
Pas d'intérêts
(sans mention)
Compte 552
28/07/2017
30/06/2017
N'apparaît plus au débit
du c/552 au 31/12/2018
Convention d'avance non
communiquée
Absence de délibération
2 667 900
2 667 900
Pas d'intérêts
(sans mention)
Compte 552
28/07/2017
NC
N'apparaît plus au débit
du c/552 au 31/12/2018
Montant total =
5 667 900
5 667 900
Conventions avec C Chartres
Tourisme
Délibérations du conseil
communautaire
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Versement des
intérêts
Compte utilisé
Date de
paiement
Echéance prévue au
contrat
Date de remboursement
effective
Convention d'avance de
décembre 2016
Délibération n°CC2016-164
du 19 janvier 2016
300 000
Pas d'intérêts
(sans mention)
Compte 552
NC
30/06/2017
NC
Convention d'avance
du 11 janvier 2019
Délibération n°BC2018-248
du 20 décembre 2018
150 000
300 000
300 000
Pas d'intérêts
(sans mention)
Compte 552
NC
30/12/2019
Apparaît toujours au débit
du c/552 au 31/12/2019
Montant total =
300 000
150 000
300 000
300 000