15, rue d'Escures
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BP 2425
◼
45032 ORLÉANS CEDEX 1
◼
T
+33 2 38 78 96 00
◼
F
+33 2 77 41 05 91
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centrevaldeloire@crtc.ccomptes.fr
Site internet
www.ccomptes.fr
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec
les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 2 juin 2022.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
ET SA RÉPONSE
Communauté d’agglomération
Chartres métropole
(Département d’Eure
-et-Loir)
Cahier 2 : Les risques engendrés par
l’externalisation
Exercices 2014 et suivants
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 2 : Les risques engendrés par l
’externalisation
1
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
...............................................................................................................................
3
RECOMMANDATIONS
...........................................................................................................
5
INTRODUCTION
......................................................................................................................
6
1
PLUSIEURS PROJETS INTERCOMMUNAUX CLÉS ONT ÉTÉ EXTERNALISÉS
AUPRÈS D’ORGANISMES
« SATELLITES »
..................................................................
8
2
LES RELATIONS FINANCIÈRES AVEC LES ENTREPRISES PUBLIQUES
LOCALES SONT INSUFFISAMMENT SÉCURISÉES
...................................................
12
2.1
Des règles strictes encadrent le financement des entreprises publiques locales par
leurs actionnaires publics
..............................................................................................
12
2.2
Chartres métropole a consenti de très importants soutiens financiers aux
entreprises publiques locales
.........................................................................................
14
2.2.1 Chartres métropole a versé de façon récurrente des avances de trésorerie à plusieurs
SPL et SEM entre 2014 et 2020
......................................................................................
14
2.2.2
Chartres métropole a renoncé au remboursement d’une part très importante des
avances sans justification sur leur affectation et leur rationalité économique
................
15
3
L’INFORMATION SUR LE
S ORGANISMES EXTERNES EST INSUFFISANTE
.......
17
3.1
Les garanties de transparence vis-à-vis du conseil communautaire doivent être
renforcées
......................................................................................................................
17
3.2
Le dialogue de gestion avec les entreprises publiques locales reste à construire
.........
20
4
LES CARENCES DANS LA PRÉVENTION DES CONFLITS D
’INTÉRÊTS
FRAGILISENT LA GOUVERNANCE DES ENTREPRISES PUBLIQUES
...................
24
4.1
La participation des élus de Chartres métropole aux organes de gouvernance des
EPL n’est pas entourée de garanties suffisantes
...........................................................
24
4.1.1 Si les élus peuvent siéger dans leurs organes sociaux, ces interventions doivent
s’effectuer dans le respect des règles de prévention des conflits d’intérêts
....................
24
4.1.2 Les risques déontologiques ne sont pas suffisamment pris en compte dans le
processus décisionnel
......................................................................................................
25
4.1.3
Les règles de limitation du nombre de mandats d’administrateurs ont été
méconnues et certaines situations de cumul appellent une vigilance particulière
..........
27
4.2
Des cadres dirigeants exercent une partie de leurs activités dans des EPL dans des
conditions peu compatibles avec leur statut d’agent public
..........................................
31
4.2.1
Le recrutement d’agents publics par des entreprises publiques locales n’est possible
que s’il se concilie avec leurs obligat
ions statutaires et déontologiques
........................
31
4.2.2 Des cadres dirigeants de Chartres métropole ont cumulé leur activité avec des
fonctions stratégiques au sein d’entreprises publiques locales
.......................................
33
4.2.3 Les cumuls de fonctions de cadres dirigeants chartrains révèlent une attention
insuffisante aux risques déontologiques
.........................................................................
35
5
LES PARTENARIATS VIS
ANT À VALORISER L’IM
AGE DE MARQUE DU
TERRITOIRE APPELLENT UN SUIVI ÉTROIT
.............................................................
37
5.1
Des actions sont mises en œuvre avec le concours d’associations partenaires dans
le but de v
aloriser l’image de marque du territoire
.......................................................
37
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
2
5.2
Les dépenses exposées pour la valorisation de la marque territoriale par les SPL
chartraines ne présentent pas de lien avec leur objet social
..........................................
39
ANNEXES
...............................................................................................................................
42
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 2 : Les risques engendrés par l
’externalisation
3
SYNTHÈSE
L’essentiel
Chartres métropole a externalisé la gestion de services et d’équipements publics dans douze entreprises
dont elle est l’actionnaire de référence. Ces sociétés connaissent des difficultés financières récurrentes.
La communauté d’agglomération a été amenée à
leur verser des aides de plus de 91 M € en cumul au
31 décembre 2020 (soit 177 % des ressources fiscales intercommunales) dont la régularité doit être
sécurisée. Chartres métropole est invitée à renforcer son pilotage et la transparence et à mettre en place
les dispositifs de nature à maitriser les risques financiers et déontologiques engendrés par son choix
organisationnel.
Une stratégie d’externalisation ayant conduit à la création d’une
quinzaine d’organismes
distincts de la communauté
Les statuts de la
communauté d’agglomération Chartres métropole prévoient de
nombreux champs d’intervention. Au
-delà des compétences obligatoires (développement
économique, aménagement de l’espace communautaire, etc.), les compétences optionnelles
(assainissement, eau, pro
tection et mise en valeur de l’environnement) et complémentaires
(nouvelles technologies, gestion des réseaux d’électricité, de gaz, etc.) couvrent des domaines
multiples. Ceux-
ci conjuguent le développement d’équipements structurants, la conduite
d’opérations d’aménagement de grande envergure et une offre diversifiée de services publics.
Pour mener à bien ces multiples chantiers, la communauté d’agglomération a
confié la
gestion de services ou d’infrastructures publiques
à
des organismes externes qu’elle c
ontrôle
par sa participation à la gouvernance ou ses apports en capital. Ce choix vise à assurer un
partage des risques opérationnels, tout en garantissant la maîtrise stratégique des projets. Il
participe également de la recherche d’un équilibre entre la
souplesse des règles de gestion et la
poursuite de finalités d’intérêt général.
Six
sociétés publiques locales (SPL), quatre sociétés d’économie mixte locales (SEM),
deux sociétés d’économie mixte à opération unique (SEMOP) ont ainsi été instituées. La
com
munauté d’agglomération
associe
à la mise en œuvre de son projet de territoire trois
établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC), un groupement d’intérêt
public (GIP) et trois associations.
Des difficultés de trésorerie insuffisamment anticipées et comblées
par des aides financières sans analyse préalable des risques
Il n’appartient pas à la chambre de porter un
e appréciation sur ce choix de gestion
externalisé
. En revanche, il lui revient de s’assurer que les moyens mis en œuvre sont
sécurisés
et adaptés aux objectifs poursuivis.
La soumission au droit privé
d’une majorité des organismes
externes implique un suivi
analytique des coûts. Car les ressources publiques ne doivent pas financer des activités relevant
du champ concurrentiel. Fin 2020, sur les 91
M€ d’avances financières consenties aux SEM et
aux SPL, 76,8
M€ ont été définitivement
abandonnés à leur bénéficiaire et 4,6
M€ ont été
transformés en apports en capitaux, sans s’assurer au préalable de leur conformité aux règles
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
4
de la
concurrence. Des dispositifs de maîtrise de risques doivent être mis en œuvre à l’avenir
dans le but d’analyser la rationalité économique des aides.
Un manque de transparence propice à pilotage défaillant
Un pilotage précis apparaît nécessaire pour garantir une transformation progressive du
modèle économique de ces organismes et faciliter leur redressement financier par des plans
structurels pluriannuels. Ce virage stratégique doit être l’occasion de redéfinir le modèle de
gouvernance. Les risques déontologiques sont insuffisamment anticipés. Le cumul de fonctions
d’élus et d’agents publics implique un effort de transparence et des règles claires de déport ou
de suppléance.
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 2 : Les risques engendrés par l
’externalisation
5
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1
: Identifier, analyser et gérer les risques engendrés par les
externalisations [
cf.
page n° 23].
Recommandation n° 2
:
Mettre en œuvre un code de bonne conduite pour prévenir les
situations à risque au plan déontologique [
cf.
page n° 37].
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
6
INTRODUCTION
La chambre régionale des comptes Centre-Val de Loire a procédé au contrôle des
comptes et de la gestion de la communauté d’agglomération Chartres Métropole sur le
fondement des articles L. 211-3 et L. 211-4 du code des juridictions financières. Son examen
porte sur les exercices 2014 et suivants. Un premier cahier présente les moyens mis en œuvre
pour la réalisation du projet du territoire et analyse leur adéquation aux objectifs poursuivis et
leur soutenabilité.
Dans le présent cahier la chambre s’est intéressée à l’anticipation et à la
maitrise des risques engendrés par la politique d’externalisation
.
Le choix d’un partage des risques opérationnels entre outils
d’intervention spécialisés
Chartres Métro
pole a fait le choix d’externaliser certains services publics ou certaines
opérations d’intérêt général dans des organismes spécialisés (SEM, SPL, GIP, etc.).
Le recours
à ces entités répond à deux finalités. D’une part, il permet de tirer
parti de la liberté de gestion
conférée par
leur statut de droit privé, tout en garantissant à l’actionnaire public la maîtrise des
projets au regard de ses objectifs propres. D’autre part, il présente l’intérêt d’offrir des moyens
d’intervention
adaptés pour des projets nécessitant des compétences spécialisées.
Les SPL occupent une place à part dans le paysage des organismes externes chartrains.
Leurs règles de fonctionnement sont propices à la mise en œuvre du
régime des prestations
intégrées. Du fait de leur actionnariat intégralement public, et sous réserve de respecter des
garanties de transparence, ces entités
s’assimile
nt aux services propres des personnes publiques
qui les ont constituées
pour l’application des règles de la commande publique.
Des opérations
peuvent ainsi leur être confiées en dérogeant aux règles de publicité et de mise en concurrence.
Une stratégie d’externalisation
impliquant un pilotage adapté
Le recours à des organismes externes et notamment à des entreprises publiques locales
(EPL) ré
pond à un choix de gestion sur lequel il n’appartient pas à la chambre de porter une
appréciation.
Sa mise en œuvre
exige cependant un pilotage adéquat pour prévenir la réalisation
d’un certain nombre de risques. La chambre s’est attachée à vérifier si la
communauté
d’agglomération avait
employé des moyens adaptés à cet effet.
Le premier facteur de risque porte sur les relations financières avec les SEM et les SPL.
Du fait de leur soumission au droit privé, les règles de la concurrence et le droit des aides d’État
s’appliquent. Les ressources publiques ne doivent compenser que c
e qui est nécessaire pour
couvrir les obligations de service public. Elles ne doivent pas financer des activités relevant du
champ concurrentiel ou correspondre à une opération qu’un investisseur privé n’aurait pas
réalisé dans des conditions normales de marché.
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 2 : Les risques engendrés par l
’externalisation
7
La fragmentation de l’information relative aux performances des organismes constitue
un deuxième facteur de vulnérabilité. Faute de pilotage, la communauté d’agglomération court
le risque de ne pas déceler à temps les coûts cachés ou les cumuls de difficultés obligeant à un
« sauvetage » financier en urgence.
Enfin la troisième cause de dysfonctionnement potentiel réside dans la gouvernance de
ces entreprises. Si des exceptions légales permettent la participation d’élus dans les organes
sociaux, ce
s interventions doivent s’effectuer dans des conditions sécurisées. En outre des
agents publics ne peuvent exercer une activité dans ces organismes de droit privé que dans la
mesure où elle se concilie avec leurs obligations statutaires. Les règles de prévention des
conflits d’intérêts (déport, suppléance, etc.) sont essentielles pour éviter aux élus et aux agents
publics de se retrouver dans des situations incompatibles avec le champ de leurs délégations ou
en contradiction avec les intérêts de la communau
té d’agglomération.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
8
1
PLUSIEURS PROJETS INTERCOMMUNAUX CLÉS ONT ÉTÉ
EXTERNALISÉS AUPRÈ
S D’ORGANISMES
« SATELLITES »
Chartres m
étropole a fait le choix d’externaliser
la gestion de services publics et
d’
opér
ations d’intérêt général auprès de plusieurs organ
ismes dotés de la personnalité morale.
Cet ensemble d’organismes «
satellites » compte cinq SPL (une sixième ayant été créée en
2021), quatre SEML, deux sociétés d'économie mixte à opération unique (SEMOP) et un
groupement d’intérêt public (GIP).
Les participations en capital détenues par Chartres
métropole dans ces organismes représentent un montant total de 30,3
M€
(
cf.
annexe n° 4).
Les sociétés locales à statut spécifique
En principe il est interdit aux communes et aux groupements à fiscalité
propre de prendre des participations dans les sociétés commerciales de droit
commun. Par exception, les collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent
créer des SEML ou prendre des participations dans ces sociétés. Ces dernières ne
peuvent avoir pour obje
t social que la réalisation d’opérations d’aménagement, de
construction et l’exploitation de
services publics industriels et commerciaux ou
d’autres activités locales d’intérêt général. La personne publique doit détenir entre
50 % et 85 % du capital. Comme pour les autres sociétés anonymes, le capital social
des SEML doit s’élever à 37
000
€ minimum (art. L.
224-2 du code de commerce)
ou à 150 000
€
pour
les SEML d’aménagement et à 225
000
€
pour celles dont
l’objet est la construction d’immeubles à usage d’habitation, de bureaux ou de
locaux industriels, destinés à la vente ou à la location (art. L. 1522-3 du CGCT).
A la différence des SEML, l’actionnariat des SPL est strictement public.
Leur gouvernance associe étroitement les personnes publiques et leurs activités
doivent être exercées exclusivement pour leur compte et sur le territoire des
collectivités territoriales et des groupements de collectivités territoriales qui en sont
membres. Lorsque la SPL exerce plusieurs activités, celles-ci doivent être
complémentaires. La réalisation de son objet social doit concourir à l'exercice d'au
moins une compétence de chacun des actionnaires publics.
Les SEMOP constituent un instrument de coopération public-privé. Elles
permettent à une collectivité locale ou u
n groupement de lancer un appel d’offre en
amont de la constitution de la société, pour désigner l’actionnaire opérateur qui
s’associera avec elle pour l’exécution d’un
contrat. Celui-ci doit avoir pour objet
soit la réalisation d’une opération de construc
tion, de développement du logement
ou d’aménagement, soit la gestion d’un service public, soit toute autre opération
d’intérêt général relevant de la compétence de la collectivité territoriale ou du
groupement. La collectivité territoriale ou le groupement de collectivités
territoriales doit détenir entre 34 % et 85 % du capital de la société et 34 % au moins
des voix dans les organes délibérants. La part de capital des actionnaires opérateurs
économiques ne peut être inférieure à 15 %.
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 2 : Les risques engendrés par l
’externalisation
9
Les groupements d’
intérêt public
Le GIP
est une personne morale de droit public, dotée de l’autonomie
administrative et financière. Il peut regrouper plusieurs personnes morales de droit
public ou une ou plusieurs personnes morales de droit public et une ou plusieurs
personnes morales de droit privé. Ses membres exercent ensemble des activités
d'intérêt général à but non lucratif, en mettant en commun les moyens nécessaires
à leur exercice. La création du GIP donne lieu à une convention constitutive,
approuvée par le
représentant de l’État
. La comptabilité du groupement est tenue et
sa gestion assurée selon les règles de droit privé lorsque le groupement assure, à
titre principal, la gestion d'une activité de service public industriel et commercial.
Chartres métropole
exerce, sur la plupart d’entre eux, un pouvoir d’influence ou de
décision déterminant, lequel se caractérise le plus souvent par une position prépondérante dans
les organes de gouvernance.
L
a communauté d’agglomération détient une part majoritaire du capit
al dans quatre des
cinq SPL et trois des quatre SEM. Si Chartres métropole parvient au deuxième rang dans la
répartition du capital de la SPL Chartres aménagement (SPL CA) (46 %) et de la SEM Chartres
développements immobiliers (SEM CDI) (36,5 %), elle y constitue un actionnaire de référence
et figure parmi les principaux donneurs d’ordre
.
Schéma n° 1 : SPL dans lesquelles Chartres métropole détient une participation en capital
Source : CRC Centre-Val de Loire à partir des documents statutaires des SPL concernées - NB : données au
31/12/2019 sauf mention contraire
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
10
Schéma n° 2 : SEM dans lesquelles Chartres métropole détient une participation en capital
Source : CRC Centre-Val de Loire à partir des documents statutaires des SEM et des SEMOP concernées
NB : données au 31/12/2019 sauf mention contraire
Schéma n° 3 : SEMOP dans lesquelles Chartres métropole détient une participation en capital
Source : CRC Centre-Val de Loire à partir des documents statutaires des SEM et des SEMOP concernées
NB : données au 31/12/2019 sauf mention contraire
Ces sociétés
peuvent être délégataires d’un service public, comme, par exemple, la SPL
Chartres métropole transports, ou titulaires de concess
ions d’aménagement, à l’instar de la SPL
Chartres aménagement
. Certaines peuvent être polyvalentes et dotés d’un objet social p
luriel, à
l’image de la SEM Synelva. D’autres sont dédiées spécifiquement à un projet ou un type précis
d’infrastructure. Tel est le cas des deux sociétés d’économie m
ixte à opération unique (SEMOP)
qui assurent chacune individuellement la production et la
distribution d’eau
et
l’exploitation du
réseau d’assainissement. Ces dernières permettent à la communauté d’agglomération de
conserver la maîtrise sur le service dans la mesure où elle siège au conseil d’administration et
détient une minorité de blocage (40
%), tout en garantissant un niveau d’implication financière
suffisant de la société délégataire.
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 2 : Les risques engendrés par l
’externalisation
11
Pour la restauration collective, Chartres métropole s’est associée aux hôpitaux de
Chartres au sein d’un GIP,
Chartres métropole restauration. Le choix en faveur de cette structure
institutionnelle publique, validée par un arrêté préfectoral du 6 juillet 2018, répond à la volonté
de garantir un cadre d’intervention commun avec le centre hospitalier.
En créant ces différentes structures, la communauté d’agglom
ération poursuit un
objectif commun. La spécialisation de ces entités et la souplesse de gestion du droit privé
permettent
de ne pas faire porter les risques opérationnels sur la seule personne publique et d’en
assurer la répartition entre des entités offrant des compétences et une organisation adaptée. Elles
autorisent également le recours aux capitaux privés, pour les SEM et les SEMOP, ou aux
ressources d’autres personnes morales de droit public pour les SPL
. La présence de la personne
publique au capital de la société à son profit garantit une relative continuité dans des projets
d’intérêt général
.
Pour l’exécution de délégations de service public,
le respect des sujétions définies par
la personne publique délégante peuvent être contrôlées plus aisément. La gouvernance des SPL
et des SEMOP facilite la mise en œuvre
du régime des prestations intégrées. Des contrats de
commande publique peuvent ainsi leur être conclus en dérogeant aux règles de publicité et de
mise en concurrence
. L’objectif principal reste,
le plus souvent, celui de la maîtrise du
programme des opérations au regard de la stratégie de territoire.
Le grand nombre de compétences communautaires exercées par l’intermédiaire d’une
entreprise publique locale (
cf.
annexe n° 5
) montre qu’il s’agit d’
un trait structurel de la gestion
chartraine, inscrit au cœur de sa stratégie territoriale.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Les statuts de la communauté d’agglomération Chartres métropole prévoient de
nombreux domaines d’intervention. Outre les compétences obli
gatoires (développement
économique, aménagement de l’espace communautaire, etc.), les compétences optionnelles
(assainissement, eau, protection et mise en valeur de l’environnement) et complémentaires
(nouvelles technologies, gestion des réseaux d’électric
ité, de gaz, etc.) couvrent des champs
d’action diversifiés. Ceux
-
ci conjuguent le développement d’équipements structurants, la
conduite d’opérations d’aménagement et une offre diversifiée de services publics.
Pour assurer la conduite de ces multiples
chantiers, la communauté d’agglomération a
privilégié le recours à des organismes externes spécialisés auxquels est confiée la gestion de
services ou la réalisation d’infrastructures publiques. Parmi les différentes entités créées, les
entreprises publiques locales occupent une place prépondérante. Ce choix de gestion répond à
la volonté d’éviter de faire porter l’ensemble des risques opérationnels par la personne
publique. Il s’agit également d’adosser l’action de la communauté d’agglomération sur des
outi
ls d’intervention dotés d’une organisation et de compétences adaptées.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
12
2
LES RELATIONS FINANCIÈRES AVEC LES ENTREPRISES
PUBLIQUES LOCALES SONT INSUFFISAMMENT
SÉCURISÉES
2.1
Des règles strictes encadrent le financement des entreprises publiques
locales par leurs actionnaires publics
Le financement des SEML, des SEMOP et des SPL par leurs actionnaires publics est
strictement encadré. En application de
l’article L.
1522-4 du CGCT,
« les collectivités
territoriales et leurs groupements peuvent, en leur qualité d'actionnaires, prendre part aux
modifications de capital ou allouer des apports en compte courant d'associés aux sociétés
d'économie mixte locales. »
Un apport en capital complémentaire peut être souscrit au-delà de la participation
initiale de la personne publique, sous réserve de respecter les règles de composition prévues par
le code général des collectivités territoriales et le seuil prévu à l'article L. 225-248 du code de
commerce
. Cette augmentation de capital ne doit pas être suivie d’une réduction imméd
iate,
destinée à résorber artificiellement des pertes
1
. L’intervention de la personne publique au
capital de la société doit également satisfaire le test dit de «
l’investisseur avisé
» : il y a lieu de
s’assurer que
la mesure aurait été adoptée dans les conditions normales du marché par un
investisseur privé se trouvant dans une situation analogue.
Les besoins financiers temporaires peuvent être satisfaits par des apports en compte
courant d’associé. Ils doivent cependant respecter les conditions prévues p
ar
l’article L
. 1522-
5 du CGCT. Cette disposition prévoit qu'une convention expresse doit être conclue entre
l’
actionnaire et la société et comporter, sous peine de nullité, la mention du montant, de la
nature, de l'objet et de la durée de l'apport ainsi que de ses conditions de remboursement et,
éventuellement, de sa rémunération ou de sa transformation en augmentation de capital.
Les facilités de trésorerie visent exclusivement à couvrir un décalage imprévu et
momentané entre des décaissements et le recouvrement de produits. Elles ne peuvent donc
qu’être temporaires
et ne sauraient suppléer une gestion active des besoins de financement au
moyen d’un plan d’affaires.
L'apport en compte courant d'associés ne peut être consenti pour
une durée supérieure à deux ans, éventuellement renouvelable une fois. Au terme de cette
période, l'apport est remboursé ou transformé en augmentation de capital, sous réserve que de
précédentes avances aient d’ores et déjà été restituées ou incorporées au capital.
En cas de non remboursement de l’avance et d’abandon de créance, il y a lieu de
s’assurer que
la ressource définitivement acquise à la société ne contrevient pas aux règles de
la concurrence et notamment au droit des aides d’État (
cf.
encadré page suivante).
1
C
onseil d’État
, 17 janvier 1994,
Préfet du département des Alpes de Haute-Provence
, n°133837 et 133905.
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 2 : Les risques engendrés par l
’externalisation
13
L’application du droit des aides d’État aux entreprises publiques locales
En application de l'article 106 du traité sur le fonctionnement de l'Union
européenne (TFUE), « les entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt
économique général (SIEG) ou présentant le caractère d'un monopole fiscal sont soumises
aux règles des traités, notamment aux règles de concurrence, dans les limites où
l'application de ces règles ne fait pas échec à l'accomplissement en droit ou en fait de la
mission particulière qui leur a été impartie. Le développement des échanges ne doit pas
être affecté dans une mesure contraire à l'intérêt de l'Union. » Au sens de ces dispositions,
la « notion d’entreprise comprend toute entité exerçant une activité économique,
indépendamment du statut juridique de cette entité et de son mode de financement » (Cour
de justice de l'Union européenne (CJUE), 23 avril 1991, Klaus Höfner c/ Macrotron
GmbH, aff. C-41/90). Les SEM font partie des entreprises qui peuvent être chargées de la
ges
tion d’un SIEG et dont le financement doit respecter les règles de la concurrence. Etant
« compétentes pour réaliser des opérations d'aménagement au sens de l'article L. 300-1 du
code de l'urbanisme, des opérations de construction ou pour exploiter des services publics
à caractère industriel ou commercial ou toutes autres activités d'intérêt général » selon
l’article 1531
-1 du CGCT,
les SPL entrent également dans le champ d’application du droit
des aides d’
État (Autorité de la concurrence,
avis 11-A-18 du 24 novembre 2011
).
Trois critères sont habituellement employés pour vérifier si une mesure constitue
une aide d’État
au sens de l’article 107 du TFUE
: celle-ci doit conférer un avantage au
moyen de ressources publiques ; l'avantage doit être anormal et sélectif ; elle est
susceptible de fausser la concurrence et d'affecter les échanges entre États membres. Tout
projet d’aide nouvelle doit être
notifié et autorisé par la Commission européenne avant sa
mise en œuvre. Un financement
répondant aux conditions précitées et accordé à une SEM
ou une SPL sans autorisation de la Commission est illégal.
Seules les aides n’excédant pas
un plafond de 200 000 euros par entreprise sur une période de trois exercices fiscaux sont
exemptées de notification. Une mesure échappe
à la qualification d’aide d’État si
quatre
conditions sont satisfaites de manière cumulative (CJCE, 24 juill. 2003, Altmark Trans
GmbH, aff. C-280/00). Premièrement, l'entreprise bénéficiaire « doit effectivement être
chargée de l'exécution d'obligations de service public et ces obligations doivent être
clairement définies. » Deuxièmement, « les paramètres sur la base desquels sera calculée
la compensation doivent être préalablement établis de façon objective et transparente, afin
d'éviter qu'elle comporte un avantage économique susceptible de favoriser l'entreprise
bénéficiaire par rapport à des entreprises concurrentes. » Troisièmement, la compensation
ne doit pas dépasser « ce qui est nécessaire pour couvrir tout ou partie des coûts
occasionnés par l'exécution des obligations de service public en tenant compte des recettes
y relatives ainsi que d'un bénéfice raisonnable relatif à l'exécution de ces obligations. »
Quatrièmement,
en l’absence d’oblig
ation de mise en concurrence, « le niveau de la
compensation nécessaire doit être déterminé sur la base d'une analyse des coûts qu'une
entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée en moyens de transport afin de
pouvoir satisfaire aux exigences de service public requises, aurait encourus pour exécuter
ces obligations en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d'un bénéfice raisonnable
relatif à l'exécution de ces obligations. »
Lorsque les avances sont transformées en capital, la rationalité économique de
l’opération doit pouvoir être justifiée
. Par exemple elle doit pouvoir
s’expliquer
au regard
d’objectifs tels que le souhait de garantir une composition équilibrée de l’actionnariat ou celui
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
14
de consolider financièrement l’entreprise lorsque celle
-ci doit rembourser un stock de dettes
important
ou réaliser de lourds investissements. À défaut, elle est susceptible de s’analyser
comme une aide d’État contrevenant au droit de la concurrence. Pour déterminer si les
interventions en capital d’un actionnaire public respectent les Traités, il est fait a
ppel au critère
dit de «
l’investisseur avisé
». Celui-ci impose de regarder si un « investisseur privé opérant
dans les conditions n
ormales de l’économie de marché
» aurait ou non réalisé une opération de
même nature et de même importance en se fondant sur les possibilités de rentabilité prévisibles
2
.
L’apport de fonds propres peut s’analyser comme une aide d’État illégale, lorsque la situation
financière de l’entreprise recapitalisée est telle qu’elle ne permet pas d’escompter une
rentabilité acceptable des investissements dans un délai raisonnable et que la société, eu égard
à sa
marge d’autofinancement insuffisante, n’aurait pas été en mesure de réunir les fonds
nécessaires sur le marché des capitaux
3
.
2.2
Chartres métropole a consenti de très importants soutiens financiers
aux entreprises publiques locales
2.2.1
Chartres métropole a versé de façon récurrente des avances de trésorerie à
plusieurs SPL et SEM entre 2014 et 2020.
Une quarantaine de conventions financières ont été conclues avec des SEM et SPL
chartraines. Ces « avances » représentent un engagement financier très conséquent dont le poids
croît de manière soutenue depuis 2016. Le montant des flux de trésorerie bénéficiant à des
organismes « satellites » et non remboursés au 31
décembre de l’année a ét
é multiplié par six
entre 2015 et 2020. Il atteint plus de 91
M€ au 31
décembre 2020, soit 177 % de la fiscalité
intercommunale (
cf.
annexe n° 6).
Avances financières aux organismes « satellites » de Chartres métropole
Avances acquittées par Chartres
métropole
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Part transformée
en capital entre
2015 et 2020
Part abandonnée
par compensation
avec une
participation
Chartres aménagement
11 700 000,00
13 700 000,00
29 200 000,00
39 600 000,00
68 320 000,00
79 977 000,00
86 682 000,00
76 802 000
Chartres métropole énergies
0,00
0,00
2 000 000,00
6 000 000,00
4 382 000,00
4 382 000,00
4 382 000,00
2 000 000,00
Chartres développements immobiliers
3 080 000,00
1 079 990,00
1 079 990,00
1 079 990,00
0,00
0,00
0,00
2 000 010,00
645 000,00
Chartres innovations numériques
0,00
0,00
0,00
1 000 000,00
1 000 000,00
1 000 000,00
0,00
SYNELVA Collectivités
0,00
0,00
0,00
5 667 900,49
5 667 900,49
0,00
0,00
Chartres métropole assainissement
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
1 000 000,00
0,00
C’Chartres Tourisme
0,00
0,00
0,00
300 000,00
150 000,00
300 000,00
0,00
CIAS de Chartres métropole
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
100 000,00
0,00
Total des avances =
14 780 000,00
14 779 990,00
32 279 990,00
53 647 890,49
79 519 900,49
86 759 000,00
91 064 000,00
4 645 010,00
76 802 000,00
Recettes fiscales intercommunales =
39 094 556,00
40 892 874,00
41 672 343,78
44 804 302,54
50 163 820,51
51 557 436,37
51 439 539,74
Part des avances dans les recettes
fiscales =
37,81 %
36,14 %
77,46 %
119,74 %
158,52 %
168,28 %
177,03 %
Source : CRC Centre-Val de Loire à partir
des conventions d’avance et des délibérations
2
CJCE, 14 septembre 1994,
Espagne c/ Commission
, aff. C-278.
3
CJCE, 14 février 1990,
France c/ Commission
, aff. C-301/87.
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 2 : Les risques engendrés par l
’externalisation
15
En dépit des règles strictes régissant l’intervention d’un actionnaire public auprès d’EPL
et des précautions qui devraient entourer leurs relations financières (notamment en matière
d’aide d’État
:
cf.
encadré figurant en page 13), Chartres métropole a fait preuve de nombreuses
négligences dans le suivi et l’exécution de ces conventions.
Les justifications apportées sur ces
financements sont souvent très limitées, alors qu’en principe
les assemblées délibérantes
doivent disposer
d’un «
rapport d'un représentant de la collectivité territoriale ou du groupement
au conseil d'administration ou au conseil de surv
eillance » et d’ « une délibération du conseil
d'administration ou du conseil de surveillance de la société d'économie mixte locale exposant
les motifs d'un tel apport et justifiant son montant, sa durée ainsi que les conditions de son
remboursement, de son éventuelle rémunération ou de sa transformation en augmentation de
capital.
» L’exposé des motifs de
s délibérations relatives à des « avances » est la plupart du
temps peu explicite sur les motifs de l’apport et
le choix de son montant.
Dans le cadre de
la procédure contradictoire, la communauté d’agglomération a fait
valoir que les EPL chartraines et tout particulièrement les SPL n’étaient pas des « entreprises »
au sens du droit de l’Union européenne et qu’elles n’entraient pas dans le champ d’applicati
on
du droit des aides d’État.
La chambre estime cependant que l’
activité de ces entreprises, sans
se limiter à l’exécution d’une mission de service public
consiste bien à offrir des biens ou des
services sur un marché donné
et qu’elle revêt un caractère
économique au sens des règles
européennes de concurrence (
cf.
annexe n° 2). Des aides publiques ne peuvent donc leur être
accordées que dans la mesure où elles viennent compenser des sujétions ou des obligations de
service public sans excéder leur coût. En outre la rationalité économique des apports
complémentaires en capital doit pouvoir être établie par des perspectives raisonnables de retour
sur investissement.
2.2.2
Chartres métropole a renoncé au remboursement d’une
part très importante
des avances sans justification sur leur affectation et leur rationalité économique
Plus de 76
M€
ont été abandonnés à la SPL Chartres aménagement dans le cadre de
concessions d’aménagement, sans que les obligations de service public à financer n’a
ient été
clairement définies et que les paramètres de leur compensation
n’aient été
préalablement établis
de façon objective et transparente. Les conventions identifient des infrastructures devant faire
retour à la personne publique, mais sans évaluation précise de leur coût.
Les conventions financières relatives au pôle gare illustrent tout particulièrement ce
facteur de risque (
cf.
annexe n° 2). La passerelle piétonne reliant le parvis de la gare à la partie
de la ZAC séparée par les voies ferroviaires a été prise en charge par Chartres métropole.
Cependant aucune indication n’est donnée sur le coût des «
différents éléments engagés par
Chartres aménagement relatifs à la réalisation de cette passerelle (la maîtrise et libération des
sols, les premières études, le lancement des consultations) ». Les avenants à la convention ne
sont pas assortis d’un plan de trésorerie justifiant les différentes «
tranches de financement » et
leurs évolutions dans le temps. Ils ne comportent pas de clause de reversement en cas de
surcompensation des
coûts de l’équipement public.
L’examen des compte rendus annuels à la collectivité
4
ne permet pas davantage de
s’assurer que les aides ne dépassen
t pas ce qui est strictement nécessaire pour couvrir tout ou
4
En application des articles L. 300-
5 du code de l’urbanisme
et L. 1523-2 du code général des collectivités
territoriales
, lorsque le concédant participe au coût de l’opération d’aménagement, ou lorsque celle
-ci bénéficie de
subventions, le concessionnaire doit fournir chaque année un compte rendu financier comportant notamment en
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
16
partie des coûts occasionnés par l'exécution des missions d'intérêt général de la SPL et par les
aménagements d’équipements publics.
Seule une « avance » peut être clairement rattachée à
l’acquisition de terrains d’assiette d’un équipement public de la concession d’aménagement
relative au pôle gare (1,82
M€
compensés avec le
prix d’achat du terrain d’assiette du complexe
culturel et sportif). Toutefois celle-ci a été versée sans convention, puis abandonnée sans
remboursement préalable d’autres avances.
Plus de 4,65
M€ d’avances ont été transformées en cap
ital, sans que ces décisions
s’accompagnent d’une analyse économique dûment explicitée en conseil communautaire.
La
SPL CME a ainsi bénéficié d’u
ne augmentation de capital de 2
M€ en 2020, alors qu’elle
enregistrait une rentabilité financière et commerciale nulle ou négative sur les deux derniers
exercices.
Chartres métropole indique que, lors de la mise en production de l’unité de
production de chaleur, le niveau de recettes prévisionnelles escompté n’a pas été atteint.
De
même, un apport complémentaire a été consenti en 2017 à la SEM CDI dont la marge brute
d’autofinancement et la rentabilité étaient négatives depuis deux années consécutives.
Transformation des avances en participation au capital
Avances
transformées en
capital
Délibérations
octroyant
l'avance
Montant
de l'avance
Délibérations
transformant
l'avance en
capital
Montant de
l'augmentation
en capital
Marge
d'auto-
financement
brut en N-2
Marge
d'auto-
financement
brut en N-1
Rentabilité
commerciale
en N-2
Rentabilité
commerciale
en N-1
Rentabilité
financière
en N-2
Rentabilité
financière
en N-1
Chartres
métropole
énergies
19/10/2016
2 000 000
16/07/2020
2 000 000
-350 000
2 195 000
-17 %
(contre
37 % pour
le secteur)
0 % (contre
5 % pour le
secteur)
-16 %
(contre -
18% pour
le secteur)
0 %
(contre
29 % pour
le secteur)
Chartres
développements
immobiliers
11/04/2013
3 080 000
12/11/2015
2 000 010
NC
-1 465 000
NC
-109 %
(contre
800 % pour
le secteur)
NC
-15 %
(contre
4 % pour
le secteur)
12/11/2015
1 079 990
28/06/2017
645 000
-1 864 000
-2 419 000
-12 %
(contre
800 % pour
le secteur)
-4 %
(contre
800 % pour
le secteur)
-22 %
(contre
800 % pour
le secteur)
-13 %
(contre
5 % pour
le secteur)
Source : CRC à partir des conventions, des délibérations et des données de Score & Décisions
Les délibérations n
’indiquent pas si la participation se fonde sur des perspectives de
rentabilité future ou sur un projet d’investissement susceptible d’aider l’entreprise à retrouver
des marges d’autofinancement.
L
a communauté d’agglomération invoque « le contexte » de
s
opérations portées par ces sociétés pour justifier son intervention à leur capital. Mais elle
n’établit
en quoi elles auraient subi une perte étrangère à leur
cycle d’exploitation normal et
dans quelle mesure un investisseur avisé aurait pris la même décision dans des conditions de
marché équivalentes. Ces interventions en capital reposent ainsi sur des fondements fragiles au
regard du droit de la concurrence, tout en représentant un coût significatif pour le budget
intercommunal (
cf.
annexe n° 2).
annex
e le bilan prévisionnel actualisé des activités, le plan de trésorerie actualisé faisant apparaître l’échéancier
des recettes et des dépenses de l’opération et un tableau des acquisitions et cessions immobilières réalisées pendant
la durée de l’exercice.
Celui-ci est soumis à l'examen de l'organe délibérant, qui se prononce par un vote.
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 2 : Les risques engendrés par l
’externalisation
17
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Les relations financières entre Chartres Métropole et les SEM et les SPL engendrent
des risques significatifs. Le recours fréquent à des facilités de trésorerie génère un aléa moral,
préjudiciable à l’amélioration de la gestion et à la recherche d’efficience
: accordés pour des
montants conséquents, souvent sans intérêts ou à des conditions de taux favorables, ces soutiens
déresponsabilisent les instances de gouvernance de ces organismes. Ces facilités reportent
dans le temps leurs besoins de financement, sans y apporter de réponse structurelle et durable.
Les avances de trésorerie doivent constituer un soutien exceptionnel, nécessairement
infra-
annuel, soumis à intérêts, dont la reconduction ne peut s’opérer au
-delà de la durée légale
et dont l’éventuelle transformation en capital doit être précédée d’une analyse économique
rigoureuse. En outre, la communauté d’agglomération doit s’assurer q
ue ces aides ne
dépassent pas ce qui est strictement nécessaire pour couvrir tout ou partie des coûts
occasionnés par les obligations de service public.
3
L’INFORMATION SUR LE
S ORGANISMES EXTERNES EST
INSUFFISANTE
Le pilotage des entreprises publiques local
es par leurs actionnaires s’exerce à deux
niveaux. D’une part, les administrateurs de ces sociétés doivent rendre compte au
conseil
communautaire du respect des orientations stratégiques et de la soutenabilité de leur modèle
économique.
D’autre part, l’exécutif de l’établissement public, assisté par ses services, assure
le suivi de la gestion opérationnelle.
Un niveau de transparence insuffisant peut conduire à une perception erronée par
l’actionnaire public
de son niveau d’exposition au risque. Il est esse
ntiel, pour ce dernier, de
disposer d’une vision d’ensemble sur l’avancement des projets et sur leur financement, de façon
à anticiper d’éventuelles difficultés financières. Ce suivi sera d’autant plus efficace s’il
responsabilise les gestionnaires et garantit une approche préventive et partagée des risques.
3.1
Les garanties de transparence vis-à-vis du conseil communautaire
doivent être renforcées
En vertu des articles L. 1522-1, L. 1522-4 et L. 1522-5
du CGCT, l’organe délibérant
de Chartres métropole doit se prononcer sur les prises de participation dans des sociétés
publiques locales, les modifications de leur capital et les apports en compte courant d’associés
.
Il doit être consulté pour toute « modification portant sur l'objet social, la composition du capital
ou les structures des organes dirigeants » en application
de l’article L.
1524-1 du même code.
Il est également compétent pour contrôler le respect des orientations stratégiques. En
application des articles L. 1524-5 et L. 1531-1 de ce code, « les organes délibérants des
collectivités territoriales et de leurs groupements actionnaires se prononcent sur le rapport écrit
qui leur est soumis au moins une fois par an par leurs représentants au conseil d'administration
ou au conseil de surveillance, et qui porte notamment sur les modifications des statuts qui ont
pu être apportées à la société d'économie mixte. » Cette obligation est une garantie essentielle,
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
18
car la responsabilité civile qui résulte de l'exercice du mandat des représentants incombe à la
personne publique dont ils sont mandataires, par dérogation à l'article L. 225-20 du code de
commerce.
Le conseil communautaire doit également être destinataire de compte rendus annuels
lorsque
l’entreprise
publique
locale est
chargée
de
l’exécution
d’une
c
oncession
d’aménagement ou titulaire d’une délégation de services publics.
Entre 2014 et 2020, le conseil communautaire de Chartres métropole a été dûment
consulté sur les actes qui requièrent son approbation préalable en matière de statuts et de
gouvernan
ce. Aucune carence n’est observée en ce qui concerne les évolutions statutaires, les
modifications de capital, la désignation des représentants dans les organes de gouvernance et
les différents contrats conclus avec les SEM et les SPL. De même la nomination des
représentants de l’EPCI dans les organes de gouvernance n’appelle pas d’observations.
En revanche le suivi des orientations stratégiques et des financements est lacunaire.
L’obligation faite aux administrateurs de produire un rapport annuel sur la ge
stion des sociétés
publiques n’est pas systématiquement respectée. Pour la SPL Chartres aménagement et la SEM
Chartres développements immobiliers,
ces documents n’ont pas été présentés à l’organe
délibérant en 2017 et en 2018.
Pour la SPL Chartres métropole énergies et la SEMOP Chartres métropole eau, cette
règle a même été méconnue sur trois années, en 2015, en 2016 et en 2018.
Décisions du conseil communautaire sur les rapports des administrateurs
Rapports des
représentants de
Chartres métropole
Statut
Rapport des
administrateurs sur la
gestion 2015
Rapport des
administrateurs sur la
gestion 2016
Rapport des
administrateurs sur la
gestion 2017
Rapport des
administrateurs sur la
gestion 2018
Rapport des
administrateurs sur la
gestion 2019
Chartres
aménagement
SPL
Rapport approuvé par
délibération du 19
décembre 2016
Rapport approuvé par
délibération du 28
septembre 2017
Rapport d'activités non
soumis au CC
Rapport d'activités non
soumis au CC
Rapport approuvé par
délibération du 16 juillet 2020
Chartres métropole
énergies
SPL
Absence de délibération
Absence de délibération
Délibération du 28 juin
2018
Absence de délibération
Rapport approuvé par
délibération du 16 juillet 2020
Chartres métropole
transports
SPL
Délibération du 24
novembre 2016
Délibération du 29
septembre 2017
Délibération du 22
novembre 2018
Délibération du 25
novembre 2019
Rapport approuvé par
délibération du 16 juillet 2020
Chartres métropole
évènements
SPL
Absence de délibération
Absence de délibération
Délibération du 28 juin
2018
Délibération du 26 juin
2019
Rapport approuvé par
délibération du 16 juillet 2020
Chartres
développements
immobiliers
SEM
Délibération du 19
décembre 2016
Délibération du 28
septembre 2017
Absence de délibération
Absence de délibération
Rapport approuvé par
délibération du 16 juillet 2020
Chartres innovations
numériques
SEM
Absence de délibération
Absence de délibération
Délibération du 28 juin
2018
Délibération du 26 juin
2019
Rapport approuvé par
délibération du 16 juillet 2020
SYNELVA
Collectivités
SEM
Absence de délibération
Délibération du 28 juin
2018
Absence de délibération
Rapport approuvé par
délibération du 16 juillet 2020
Chartres métropole
Valorisation
SEM
Absence de délibération
Absence de délibération
Chartres métropole
eau
SEMOP
Absence de délibération
Absence de délibération
Délibération du 28 juin
2018
Absence de délibération
Rapport approuvé par
délibération du 16 juillet 2020
Chartres métropole
assainissement
SEMOP
Absence de délibération
Rapport approuvé par
délibération du 16 juillet 2020
C’Chartres Tourisme
SPL
Absence de délibération
Source : Tableau CRC à partir des rapports des administrateurs et des recueils des actes administratifs
Lorsque ces rapports sont produits, leur contenu ne répond que très partiellement à
l’objectif
de pilotage de la performance.
a)
L’avancement des principaux projets et le respect des calendriers prévisionnels n’est
pas précisé ou l’est de manière très concise, sans qu’il soit possible de vérifier le respect
des délais contractuels ou les éventuels retards de mise en service. Pour la SPL Chartres
aménagement, les prix des cessions et des acquisitions attachées aux principales
opérations ne sont pas précisés, pas plus que le respect des calendriers prévisionnels et
des grilles tarifaires.
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 2 : Les risques engendrés par l
’externalisation
19
b)
Les rapports ne permettent pas
de disposer d’une vue d’ensemble sur les conventions
financières conclues avec les EPL. Ils ne comportent aucun tableau de bord qui
permett
rait d’apprécier la situation de la société. Un tel effort de transparence ne serait
pas inutile pour des sociétés chargées de la construction d’infrastructures onéreuses
comme la SPL Chartres aménagement ou la SPL CME.
c)
Les mentions sur les modifications statutaires et leur contexte sont succinctes. Par
exemple, dans leur rapport de 2019, les administrateurs de la SPL CME indiquent que
l’assemblée générale des actionnaires «
a été réunie à titre extraordinaire le 23 janvier »,
sans indiquer l’enjeu de cette
convocation. À
l’inverse, l
es rapports établis pour
l’exercice 2020 sur la SPL Chartres Aménagement et C’Chartres Tourisme révèlent un
effort certain pour enrichir l’information délivrée au conseil communautaire sur
l’activité, la vie sociale et les resso
urces humaines.
Les engagements pris auprès des entreprises publiques locales ne sont que partiellement
retranscrits dans les documents budgétaires et comptables. Certes les participations en capital
figurent dans les annexes des comptes administratifs énumérant les « organismes financiers
dans lesquels a été pris un engagement financier
» conformément à l’article
L. 2313-1 du
CGCT. Mais les convention
s d’avances
y sont retracées de manière lacunaire.
L’information sur les garanties d’emprunt comporte égale
ment des lacunes. Si les
engagements consentis à la SPL Chartres aménagement en 2012 et en 2016 et à la SEM CMIN
en 2019 ont bien été comptabilisés parmi les engagements hors bilan dans les annexes des
comptes administratifs, en revanche un emprunt constit
ué pour l’opération d’aménagement
« plateau nord est » et garanti à hauteur de 12
M€
à la suite
d’
une délibération du 28 septembre
2017 ne figurait pas dans les comptes administratifs de 2017 et de 2018
. Il n’a été explicitement
mentionné qu’à compter de 2
019. De même une garantie apportée pour un crédit de long terme
de 50
M€ à la SPL CME ne figurait ni dans les documents établis à la clôture des comptes de
2018, ni dans ceux de 2019, bien qu’elle ait été autorisée par une délibération du conseil
communautaire du 30 mars 2017
et prolongée jusqu’en 2020 par une
délibération du
22 novembre 2018. Le compte administratif de 2020
se borne à mentionner l’existence d’un
engagement de 2,38
M€ au titre d’une «
convention inter-créanciers » sans plus de précisions
su
r les conditions correspondantes, alors que la portée de l’engagement pris est plus large.
Cette convention conclue entre la SPL CME et AUXIFIP
5
stipulait que les associés
devaient libérer l’intégralité de leurs apports initiaux dans la SPL CME à hauteur de 2,5
M€
avant le 31 janvier 2018. Cet engagement a contraint Chartres métropole à consolider les fonds
propres de cette société. La communauté
d’agglomération y détenait initialement une
participation en capital à hauteur de 478 000
€
qu’elle a dû compléter par la souscription de
5 000 actions supplémentaires à la valeur nominale de 1 000
€.
Les soutiens apportés par fonds propres (2,5
M€), par avances d’associés (2,38
M€) et
par financement complémentaire en cas de déficit d’autofinancement (sans limite de montant)
équivalent donc à des garanties apportées vis-à-vis du financeur de la SPL CME. Ils traduisent
des « droits et obligations susceptibles de modifier le montant ou la consistance du patrimoine »
et ont un impact financier significatif actuel ou futur. Ils auraient donc dû faire l’objet d’une
information complète et transparente comme le prévoit l’article
L. 2313-1 du CGCT.
5
La société AUXIFIP exerce une activité de financement en crédit-bail du secteur public et parapublic.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
20
Règles
prudentielles en matière de garanties d’emprunt
Énoncé des règles prudentielles
Annuité de
l'exercice
Recettes réelles
fonctionnement
Ratio
Plafonnement des garanties
d'emprunt par rapport aux
recettes réelles de
fonctionnement
Le montant total des annuités, déjà garanties ou cautionnées à échoir au cours
de l'exercice, d'emprunts contractés par toute personne de droit privé ou de
droit public, majoré du montant de la première annuité entière du nouveau
concours garanti, et du montant des annuités de la dette communale, ne peut
excéder 50 % des recettes réelles de la section de fonctionnement.
8 770 715
€
95 012 645,79
€
9,2 %
Garanties
accordées
Plafonds
légaux
Ratio de division des risques
Le montant des annuités garanties
au profit d’un même débiteur ne doit pas
être supérieur à 10 %
du montant total susceptible d’être garanti.
4 882 000
€
4 750 632
€
Ratio de partage des risques
La quotité maximale susceptible d’être garantie par une ou plusieurs
collectivités sur un même emprunt est fixée à 50 % (80 % pour les opérations
d'aménagement) ; un emprunt ne peut être totalement garanti par l'EPCI.
39,8 % en
moyenne
50,0 %
Source : CRC à partir des annexes des comptes administratifs et des délibérations du conseil communautaire
Les termes des délibérations du 30 mars 2017 et du 22 novembre 2018 sont loin
d’apporter toute la clarté requise sur la portée des engagements donnés. Le
rapp
ort d’activité
de 2018
de la concession se limite à une mention succincte relative au motif de l’allongement
du prêt conclu avec AUXIFIP. Le rapport des administrateurs, approuvé lors du conseil
communautaire du 16 juillet 2020
, n’est guère explicite sur l
es garanties en jeu et les conditions
de leur mise en œuvre éventuelle. La connaissance des garanties accordées
à la SPL CME aurait
permis de constater une concentration des engagements sur cette société (au minimum
4,88
M€), en méconnaissance de la
règle de division des risques.
Un tel facteur de risque aurait pu être identifié à temps si le conseil communautaire avait
disposé d’une présentation consolidée et claire des engagements donnés aux entreprises
publiques locales chartraines. Au-delà des obligatio
ns légales applicables, l’enjeu central est
celui de l’anticipation des risques externes. Une information transparente est essentielle pour
que le conseil communautaire puisse évaluer l’exposition aux risques externes et prendre les
mesures préventives adéquates.
Chartres métropole s’engage à renforcer l’information donnée
au conseil communautaire grâce aux outils de pilotage élaborés par le nouveau service de
contrôle de gestion.
3.2
Le dialogue de gestion avec les entreprises publiques locales reste à
construire
L’exécutif de la communauté d’agglomération joue un rôle clé dans le pilotage
opérationnel des organismes externes et, notamment, dans celui des entreprises publiques
locales chartraines. Il relaie les orientations arrêtées par l’organe délibérant de la communauté
d’agglomération et s’assure de leur traduction au plan opérationnel. Ce contrôle doit tenir
compte du ré
gime dual propre à ces outils d’intervention spécifiques que constituent les SEM
et les SPL. Il doit concilier
l’autonomie opérationnelle de ces sociétés à statut spécifique, leur
objet social et leurs impératifs de rentabilité économique avec les
finalités d’inté
rêt général
poursuivies par l’actionnaire
public. Ce pilotage suppose un juste équilibre entre la maîtrise du
programme des opérations au regard de
la stratégie de territoire et la construction d’un cadre
d’intervention responsabilisant, ti
rant parti de la souplesse du droit privé.
En ce qui concerne les sociétés publiques locales,
l’organisation des contrôles par
l’actionnaire public revêt une importance toute particulière. Elle conditionne la mise en œuvre
du régime dit des prestations intégrées (ou de « quasi-régie »). Celui-ci permet aux collectivités
actionnaires de ces sociétés de leur confier des prestations ou des opérations d’aménagement,
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 2 : Les risques engendrés par l
’externalisation
21
en dérogeant aux règles de publicité et de mise en concurrence
6
. Sa mise en œuvre est
subordonnée à la présence de trois conditions cumulatives :
−
la personne morale contrôlée doit
disposer d’un actionnariat entièrement public
;
−
son activité doit être principalement consacrée aux prestations et opérations
confiées par ses collectivités actionnaires ;
−
le contrôle exercé par ces dernières sur la société doit être analogue à celui
qu’
elles exercent respectivement sur leurs propres services.
Si le capital exclusivement public des SPL et le principe d’une intervention exclusive
de ces sociétés pour leur actionnaire public permettent, par construction, de satisfaire à ces deux
premières conditions, le respect du troisième critère implique une supervision adaptée.
L’existence d’
une influence déterminante sur toutes les décisions essentielles de la société ne
peut se présumer. Comme le rappelle la jurisprudence européenne
7
et nationale
8
, la participation
au capital n’est pas suffisante à elle seule.
Le contrôle fonctionnel et structurel doit être effectif
et non simplement formel
9
. Il implique notamment la participation effective à des instances de
gouvernance et la mise en place de contrôles continus concernant les trois volets classiques du
fonctionnement de la société : les orientations stratégiques,
la vie sociale et l’activité
opérationnelle. Il doit permettre
à la communauté d’agglomération d’exercer un «
contrôle
étroit et réel », quel que soit son niveau de participation au capital
10
.
Ce lien de dépendance étroite s’exprime notamment à travers les choix de gouvernance.
L’existence d’une participation en cap
ital majoritaire de Chartres métropole en constitue un
indice. Ses représentants disposent dans ce cas de plus de la moitié des sièges du conseil
d'administration. Ils peuvent obtenir par leur vote majoritaire la prise en compte des priorités
stratégiques
de la communauté d’agglomération et nommer les principaux dirigeants de la
société. Tel est le cas pour CME, CMT, CMEv ou encore C Chartres Tourisme dans lesquels
Chartres métropole dispose respectivement de huit administrateurs (sur dix), neuf (sur dix), huit
(sur dix) et douze (sur dix-sept
). En l’absence d’actionnariat majoritaire, l’existence de droits
de vote spécifiques ou d’une minorité de blocage peut constituer une indication sur l’effectivité
du contrôle analogue. Dans le cas de Chartres aménageme
nt, bien que l’établissement public
détienne uniquement 46
% du capital et trois des onze sièges d’administrateurs, son
contrôle
capitalistique est réel. Il
dispose de plus du tiers des voix à l’assemblée générale extraordinaire
et peut y exercer une minorité de blocage.
D
’autres considérations s’ajoutent à la détention de capital et
la composition des organes
de décision pour apprécier la présence
d’une influence déterminante sur la société
. La
jurisprudence invite également à considérer l’existence en continu d’un
contrôle sur la gestion
opérationnelle. Ce pilotage suppose notamment des dispositifs de suivi permanents offrant un
6
Cette exception de quasi-régie permet de déroger tout à la fois aux règles en matière de marché public (article 17
de l’ordonnance du 23 juillet 2015
relative aux marchés publics
, codifié à l’article
L. 2511-1 du code de la
commande publique) et à celles relatives aux contrats de concession (article 16
de l’o
rdonnance du 29 janvier 2016
relative aux contrats de concession repris à
l’article
L. 3211-1 du code de la commande publique).
7
CJUE, 11 mai 2006,
Carbotermo et Consorzio Alisei
, aff. C-340/04 ; CJUE, 10 septembre 2009,
Sea SARL c/
Commune Di Ponte Nossa
, aff. C-573/07 ; CJUE, 29 nov. 2012,
Econord SpA
, aff. C-182/11.
8
CE, 6 novembre 2013, Commune de Marsannay-la-Côte et société publique locale d'aménagement de
l'agglomération dijonnaise, n° 365079.
9
CJUE, 13 novembre 2008,
Coditel Brabant SA c/ Commune d’Uccle
, aff.
C‑324/07
.
10
DAJ, Les contrats conclus entre entités appartenant au secteur public, page 7.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
22
«
certain nombre de garanties de nature à empêcher que l’entité
in house
n’acquière une
vocation de marché »
11
. Ceux-ci peuvent se matérialiser par la mise en place de commissions
spécialisées, par
l’élaboration
d’outils de dialogue de gestion,
par la production de
comptabilités analytiques ou
d’audits et
par des demandes régulières de documents ou de
données (rapports du commissaire aux comptes, etc.).
Pour assurer la supervision des SEM et des SPL, des
comités d’investissement
sont mis
en place au sein des différentes SEM et SPL
avec des référents de l’agglomération. Les
arbitrages les plus sensibles quant à la conduite opérationnelle sont soumis à un « CODIR élus »
qui se réunit trimestriellement.
Le président de la communauté d’agglomération, le vice
-
président chargé des finances et le directeur des finances et de la commande publique examinent
« les consultations bancaires ou
l’établissement de documents à destination des banques
» pour
le financement des projets confiés aux SEM et aux SPL. Enfin, depuis 2019, un « comité de
relecture des comptes prévisionnels » se réunit chaque année. Celui-ci est composé du président
de la co
mmunauté d’agglomération,
du directeur des finances de Chartres métropole, du PDG
de la société concernée, de ses directeurs délégués et de l’expert
-comptable. Il examine le projet
d’arrêté des comptes et statue sur les propositions d’affectation des résul
tats, les provisions
éventuelles et les autres projets de résolution à soumettre à l’assemblée générale ordinaire. Ce
temps d’échange est souvent l’occasion de faire le point sur la situation financière de la société
et d’examiner les observations ou les r
éserves du commissaire aux comptes.
Tout au long de l’année, la direction des finances est destinataire de différents
documents sur la situation financière de ces entreprises, de leurs
rapports d’activités
et de
comptes rendus annuels, dont ceux relatifs aux
concessions d’aménagement
. Toutefois ces
informations ne sont pas retraitées pour mesurer, par des indicateurs d’activité ou des ratios
financiers, la situation de l’entreprise concernée. Il n’existe ni tableau de bord ni document
consolidé permettant d
’exercer un suivi continu de la performance des SEM et des SPL.
La communauté d’agglomération indique qu’elle a constitué fin 2020 une équipe
chargée d’analyser
les comptes en détail,
d’anticiper d’éventuels facteurs de risque et
de
structurer le dialogue de gestion entretenu avec les gestionnaires concernés. Elle relève que,
dans le cadre du renforcement du dialogue de gestion, des tableaux de bord trimestriels
thématisés seront adressés à compter de 2022 vers les différents organismes externes
et qu’un
s
uivi financier viendra ainsi compléter celui de l’évolution de l’activité et d’autres thématiques
spécifiques aux entreprises publiques locales. S’agissant de la prévention des risques juridiques,
la communauté d’agglomération reconnaît que les statuts et
les déclarations auprès des greffes
sont d’ores et déjà vérifiés, mais sans qu’existe un processus établi. Elle s’engage à assurer un
suivi régulier par l’intermédiaire du « service de contrôle de gestion et de suivi des satellites ».
11
Parmi les garanties «
de nature à empêcher que l’entité in house n’acquière une vocation de marché et une marge
de manœuvre qui rendrait précaire le contrôle exe
rcé
» par la collectivité, la CJUE retient l’existence d’une
comptabilité analytique, permettant au donneur d’ordre de connaître «
le coût réel des services
» et d’en supporter
le financement à due proportion : « la commission de garantie des droits sociaux fondamentaux de la ville de Porin
établit chaque année un plan des services définissant le contenu spécifique des services, le projet de plan étant
préalablement soumis, pour avis, aux communes contractantes de l’accord de coopération sur les services de santé.
Enfin, cet accord prévoit que la gestion économique des services sociaux et de santé repose sur un budget, un plan
financier et un plan de ces services préparés conjointement, ainsi que sur un suivi des dépenses et de l’utilisation
desdits services. Quant aux coûts, ils sont réparti
s en fonction de l’utilisation des services sociaux et de santé, de
sorte que chaque commune
paie le coût réel des services
utilisés par sa propre population et les résidents dont elle
est responsable » (CJUE, 18 juin 2020,
Porin kaupunki, Porin Linjat Oy et Lyttylän Liikenne Oy
,
C‑328/19
, § 29).
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 2 : Les risques engendrés par l
’externalisation
23
La mise en œuvre de ce pilotage ne doit pas se limiter à l’établissement de tableaux de
bords et à la spécialisation d’agents au sein d’une cellule en charge du contrôle de gestion. Pour
faire de ce suivi un véritable dispositif de pilotage par la performance, il est nécessaire que
l’ensemble des parties prenantes puisse bénéficier de diagnostics partagés et discuter de plans
d’actions dans le cadre d’un dialogue de gestion structuré.
Plusieurs organismes externes
nécessitent des mesures de redressement structurelles et non des mesures de court terme
générant un aléa moral, tels que le non remboursement d’avances et leur éventuelle
transformation en participation ou en capital. La SPL CCT enregistre une perte de - 0,175
M€,
alors que son capital social s’élève à 0,15
M€
12
. Cette même SPL, la SPL CA, la SPL CME et
la SEM CMIN enregistrent un ratio d’indépendance financière (égal au rapport entre les
capitaux propres et les capitaux permanents) inférieur à 50 %. La SPL CA, la SPL CMEv et la
SPL CCT présentent un niveau de solvabilité préoccupant : elles ne dégagent aucune marge
brute d’autofinancement sur plusieurs exercices ou enregistrent un déficit récurrent
, alors que
leur stock de dettes progresse. Certaines connaissent des difficultés de trésorerie récurrentes,
générant des délais de paiement des dettes fournisseurs de plus de 100 jours (
cf.
annexe n° 4).
Les incidences potentielles sur Chartres métropole peuvent être conséquentes à moyen ou long
terme en l’absence de plan de trésorerie et d’objectifs de redressement financier.
Recommandation n° 1 : Identifier, analyser, gérer les risques engendrés par les
externalisations.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Le portage par des acteurs externes d’opérations complexes soulève, par construction,
des risques en termes de pilotage : défaut de coordination, coûts cachés, démutualisation des
fonctions supports, risque de perte ou de dépréciation du capital, défaut de sécurisation
d’emprunts garantis par la personne publique, etc. Ces facteurs de risque sont amplifiés par la
multiplication d’orga
nismes externe
s et par la fragmentation de l’information financière.
Pour prévenir la réalisation de ces aléas, il est essentiel que le conseil communautaire
de Chartres métropole dispose d’une information fiable et consolidée. Celui
-ci doit pouvoir
apprécier en pleine connaissance de cause la portée des engagements donnés aux entreprises
publiques locales chartraines et autres entités associées au projet de territoire. Une
information transparente est cruciale pour évaluer en temps utile l’exposition
aux risques
externes et prendre les mesures préventives adéquates.
12
L’article L. 225
-
248 du code de commerce fait obligation aux actionnaires d’une société anonyme de procéder
à la reconstitution du capital, lorsque du fait de pertes importantes, les capitaux propres deviennent inférieurs à la
moitié du capital social et qu’il n’a pas été procédé à la dissolution anticipée de la société. La recapitalisation doit
intervenir au plus tard à la clôture du deuxième exercice suivant celui de la constatation des pertes.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
24
4
LES CARENCES DANS LA PRÉVENTION DES CONFLITS
D’INT
ÉRÊTS
FRAGILISENT
LA
GOUVERNANCE
DES
ENTREPRISES PUBLIQUES
4.1
La participation des élus de Chartres métropole aux organes de
gouvernance des
EPL n’est pas entourée de garanties suffisantes
4.1.1
Si les élus peuvent siéger dans leurs organes sociaux, ces interventions doivent
s’effectuer dans le respect des règles de prévention des conflits d’intérêts
En principe le titulaire d’un mandat local ne peu
t pas diriger une entreprise ou faire
partie de ses organes sociaux, lorsque celle-ci assure une prestation de services régulière pour
le compte de la collectivité ou du groupement de collectivités dont il est l’élu. À défaut, il est
susceptible d’être con
sidéré comme « entrepreneur de services municipaux
» au sens de l’article
L. 231 du code électoral
13
et déclaré démissionnaire d’office en application de l’article 236
du
même code. Même dans les cas échappant à cette incompatibilité électorale, un élu occupant
des fonctions d’administrateur ou de dirigeant d’une société
doit observer une vigilance toute
particulière. Celui-ci peut être regardé comme un conseiller « int
éressé à l’affaire
» au sens de
l’article L.
2131-11 du CGCT, chaque fois que le conseil communautaire doit se prononcer sur
les relations entretenues avec cette entreprise. La participation à la décision peut entacher
d’illégalité les actes pris à l’égard
de la société et même retentir sur sa situation personnelle
dans les hypothèses entrant dans le champ d’application du droit pénal.
Des exceptions de gouvernance sont prévues par les textes pour permettre aux personnes
publiques actionnaires de disposer d
’au moins un représentant «
désigné en son sein par
l'assemblée délibérante » et appelé à siéger dans les organes sociaux des SEM. L
’article
L. 1524-5 du CGCT dispose que « les élus locaux agissant en tant que mandataires des
collectivités territoriales ou de leurs groupements au sein du conseil d'administration ou du
conseil de surveillance des sociétés d'économie mixte locales et exerçant, à l'exclusion de toute
autre fonction dans la société, les fonctions de membre, de président du conseil d'administration
ou du conseil de surveillance et de président assurant les fonctions de directeur général d'une
société d'économie mixte locale ne sont pas considérés comme entrepreneurs de services
municipaux »
. La même disposition prévoit qu’ils
« ne sont pas considérés comme étant
intéressés à l'affaire, au sens de l'article L. 2131-11, lorsque la collectivité ou le groupement
délibère sur ses relations avec la société d'économie mixte locale. / Toutefois, ils ne peuvent
participer aux commissions d'appel d'offres ou aux commissions d'attribution de délégations de
service public de la collectivité territoriale ou du groupement lorsque la société d'économie
mixte locale est candidate à l'attribution d'un marché public ou d'une délégation de service
13
La qualificatio
n d’«
entrepreneur de services municipaux
» au sens du 6° de l’article L.
231 du code électoral
implique le cumul de deux conditions. La première condition tient à la participation régulière aux activités d’un
service public communal. Elle suppose une asso
ciation de l’entreprise à l’exécution du service public dépasse un
cadre occasionnel et qui revêt un caractère durable. La deuxième condition s’apprécie au regard des fonctions
exercées au sein de la personne morale en relation d’affaires. L
'exercice de fonctions salariées au sein de la
personne morale ne suffit pas à lui seul à faire regarder la personne comme un entrepreneur de services
communaux. Il doit occuper des fonctions de direction ou siéger dans les organes sociaux.
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 2 : Les risques engendrés par l
’externalisation
25
public […]. »
Ces d
érogations s’appliquent aux élus administrateurs ou directeurs généraux de
SPL en vertu de
l’article L.
1531-1 du CGCT.
Dans toutes les hypothèses, y compris celles relevant de la dérogation précitée l’exercice
par les élus de leur mission d’administrateur
s ou de dirigeants dans des sociétés à capitaux
publics majoritaires doit se concilier avec les exigences de la loi du 11 octobre 2013 relative à
la transparence de la vie publique. Son article premier dispose que les personnes titulaires d'un
mandat électif local « veillent à prévenir ou à faire cesser immédiatement tout conflit
d'intérêts
». Aux termes de l’article
2, « constitue un conflit d'intérêts toute situation
d'interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à
influencer ou à paraître influencer l'exercice indépendant, impartial et objectif d'une fonction.
Lorsqu'ils estiment se trouver dans une telle situation […], sous réserve des exceptions prévues
au deuxième alinéa de l'article 432-12 du code pénal, les personnes titulaires de fonctions
exécutives locales sont suppléées par leur délégataire, auquel elles s'abstiennent d'adresser des
instructions ». Comme le rappelle le guide déontologique de la Haute autorité pour la
transparence de la vie publique,
l’ar
ticle L. 1524-5 précité «
n’a pas pour effet de soustraire ces
élus à leur responsabilité pénale
: si la délibération n’est pas entachée d’illégalité, le risque
pénal subsiste. […] Pour prévenir ce risque, la Haute Autorité préconise que les élus locaux se
déportent de toute décision relative aux sociétés d’économie mixte où ils sont administrateurs
en tant que représentants de la collectivité actionnaire, spécialement celles qui concernent
l’éventuelle rémunération liée à leur désignation, l’octroi de subv
entions ou les contrats
susceptibles d’être conclus avec elles.
»
Pour les SPL, la Haute autorité suggère des précautions équivalentes : « malgré la
détention exclusive du capital par des personnes de droit public, ces sociétés restent des sociétés
anonyme
s régies par le code de commerce. Bien que la loi ne leur permette d’exercer leurs
activités que pour le compte de leurs actionnaires et sur leur territoire, leurs intérêts ne
concordent pas nécessairement avec ceux de chacune des personnes publiques en cause. Ainsi,
un conflit d’intérêts peut naître entre les fonctions de l'élu local et sa participation aux instances
dirigeantes d’une société publique locale (SPL), quand bien même cette participation résulterait
de la représentation des intérêts de la collectivité.
[…] Un déport des décisions prises
concernant la société publique locale par tout responsable public également président ou
membre du conseil d’administration de cette société publique est dès lors nécessaire pour se
prémunir des risques déontologiques et pénaux ». Une réponse ministérielle à une question
parlementaire rappelle que « la participation à certains travaux préparatoires y compris en
l'absence de [participation] au vote de l'organe délibérant » peut être constitutive d'une prise
illégale d'intérêts
et que l’obligation de déport s’applique dans ce cas.
4.1.2
Les risques déontologiques ne sont pas suffisamment pris en compte dans le
processus décisionnel
Plusieurs exemples illustrent des situations dans lesquelles le risque de conflits
d’intérêts n’a pas été pris en compte dans le processus décisionnel ou dans des travaux
préparatoires, alors que les sujets délibérés étaient porteurs d’enjeux forts. Ainsi des décisions
relatives aux rémunérations des administrateurs des SEM et des SPL ont été adoptées « à
l’unanimité
» le 16 juillet 2020, sans mention du déport des personnes concernées. En effet, la
comparaison entre le nombre de conseillers présents ou représentés, le nombre de votants et le
nombre de suffrages exprimés, révèle que des conseillers élus administrateurs ont participé au
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
26
vote. Par ailleurs, cinq délibérations se rapportent à des mandats sociaux détenus par l’élu ayant
conduit les travaux préparatoires et présenté les projets d’actes.
De même
, l’approbation de conventions financières d’un montant très conséquent n’a
pas été accompagnée des mesures de précaution requises. Des conseillers communautaires,
membre du conseil d’administration d’une SEM ou d’une SPL, ont pu être présents lors du vote
concernant la société qu’ils représentent, en exposer les motifs, voire parfois signer le contrat
correspondant. Deux opérations d’acquisition d’ensembles fonciers, à des conditions
financières plus favorables que celles figurant dans l’avis du domaine, o
nt été approuvées par
le bureau communautaire, sans que les élus siégeant dans les conseils d’administration de la
société bénéficiaire s’abstiennent de participer au vote.
Dans d’autres cas certains délégués communautaires se sont abstenus lors du vote
d’
avenants à portée financière, des conventions précitées. Cependant, les déports sont rarement
justifiés par une mention nominative dans le recueil des actes communautaires. Ces situations,
sans être générales, montrent une sensibilisation insuffisante aux risques déontologiques et aux
moyens de les prévenir.
La communauté d’agglomération a pris acte des difficultés soulevées
par les cumuls de mandats. Elle s’engage à faire figurer dans le registre des délibérations la
mention nominative des déports.
Eu égard aux choix faits par Chartres métropole en matière de gestion externalisée et à
la multiplication des cas potentiels impliquant un déport ou une délégation de signature, un
cadrage général serait utile. Si les mesures de prévention s’appliquent au cas par
cas et
nécessitent une approche proportionnée, en fonction du contexte précis de la décision, une
charte éthique pourrait comporter des préconisations au sujet des situations les plus récurrentes.
Ce référentiel permettrait de diffuser les bonnes pratiques et déterminerait les conduites à tenir
en cas d’incompatibilité. Un référent déontologue commun aux élus et aux agents de la
communauté d’agglomération pourrait être saisi en amont des séances du conseil
communautaire. Il pourrait formuler un avis à l’attention de l’élu l’ayant saisi et présenter en
conseil communautaire un rapport annuel faisant la synthèse de ses recommandations.
Une cartographie des risques déontologiques permettrait de donner son plein effet à
cette démarche préventive. Les délibérations prises pour désigner les représentants de la
communauté d’agglomération dans les SEM et les SPL ne donnent qu’une information partielle
au sujet des cumuls de mandats sociaux, alors même que des élus communautaires peuvent
également siéger dans le cons
eil d’administration de l’une des entreprises publiques locales
chartraines en qualité de représentant de la ville de Chartres ou de celui d’une autre SEM ou
SPL. Les
rapports sur le gouvernement d’entreprise
établis par les SEM et les SPL sur le
fondement de
l’article L.
225-37 du code de commerce constituent un autre moyen de
cartographier les relations d’intérêt. Mais ils ne donnent pas une représentation consolidée de
l’ensemble des mandats sociaux. Un recensement exhaustif et régulièrement actualisé es
t donc
nécessaire pour rassembler l’ensemble de ces informations. Cette restitution annuelle
permettrait de sensibiliser aux mesures à prévoir dans des processus décisionnels revêtant des
enjeux tout particuliers (rémunérations des administrateurs, subventions, avances de trésorerie,
recapitalisation, acquisition de grands ensembles fonciers, etc.).
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 2 : Les risques engendrés par l
’externalisation
27
4.1.3
Les règles
de limitation du nombre de mandats d’administrateurs ont été
méconnues et certaines situations de cumul appellent une vigilance particulière
L’articl
e L. 225-21 du code de commerce dispose q
u’«
une personne physique ne peut
exercer simultanément plus de cinq mandats d'administrateur de sociétés anonymes ayant leur
siège sur le territoire français.
» L’article
L. 225-77 du même code prévoit également
l’interdiction d’«
exercer simultanément plus de cinq mandats de membre de conseil de
surveillance de sociétés anonymes ayant leur siège social sur le territoire français. » En vertu
de
l’article L.
225-94, la limitation à cinq du nombre de mandats « est applicable au cumul de
sièges d'administrateur et de membre du conseil de surveillance. » En cas de non-respect du
nombre maximal fixé par les textes, l’intéressé doit se démettre de l'un de ses mandats dans les
trois mois de sa nomination. À l'expiration de ce délai, il est réputé s'être démis de son nouveau
mandat et doit restituer les rémunérations perçues, sans que soit, de ce fait, remise en cause la
validité des délibérations auxquelles il a pris part.
Le dernier alinéa de
l’article L.
225-95-1 du code de commerce dispose que les mandats
de président, de directeur général, de directeur général unique, de membre du directoire ou
d'administrateur d'une société d'économie mixte locale, exercés par un représentant d'une
collectivité territoriale ou d'un groupement de collectivités territoriales ne sont pas pris en
compte pour l'application des règles relatives au cumul des mandats sociaux. » Cette dérogation
ne s’applique
expressément
qu’aux mandats relatifs aux
«
sociétés d’économie mixte locale
s »
(SEML) au sens stri
ct. Elle n’inclut pas dans son
champ d’application
les sociétés publiques
locales et
les sociétés d’économie mixte à opération unique
.
La communauté d’agglomération estime toutefois qu’il y a lieu de faire une lecture
extensive de ces dispositio
ns sans s’arrêter à leur rédaction
. Elle considère que les mandats
exercés au sein de SPL et de SEMOP doivent logiquement bénéficier des mêmes dérogations
que celles reconnues aux SEML, dans la mesure où ces entreprises relèvent toutes du régime
des sociétés anonymes prévu au code de commerce.
La chambre ne partage pas cette appréciation (
cf.
annexe n° 3)
. L’absence de mention
explicite des SPL et des SEMOP à
l’article L. 225
-95-1 du code de commerce tient à la nature
particulière et à l’objet de ces EPL. L
a limitation du nombre de mandats dans les organes
sociaux des SPL s’accorde avec l’exigence de contrôle analogue. De même, pour les SEMOP,
elle est en cohérence avec leur objet spécifique qui nécessite, par un mode de gouvernance
adapté, une capacité de contrôle continue du partenariat.
Seuls les mandats « exercés par un représentant d'une collectivité territoriale ou d'un
groupement de collectivités territoriales » sont exemptés de la règle de cumul. Les
administrateurs désignés dans le cadre de participations croisées ne sont pas concernés par la
d
érogation prévue à l’article L.
225-95-1 du code de commerce.
Durant la période sous revue, trois administrateurs disposent de plus de cinq mandats
d’administrateur ou de membre de conseil de surveillance d’une société anonyme.
En 2021, le président de Chartres métropole exerce dix mandats sociaux. Même après
avoir écarté les mandats d’administrateur de SEML, il
continue de cumuler six mandats dans
des SPL et des SEMOP en méconnaissance de la règle de cumul précitée. Il est donc susceptible
d’être réputé démissionnaire d’office
de l
’un
d’entre eux. La situation gagnerait à être clarifiée
dans les meilleurs délais, afin de sécuriser le fonctionnement des sociétés concernées.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
28
Mandats du président de Chartres métropole entre 2014 et 2021
Fonctions et mandats exercés
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Mandat électif national
Député (depuis le
20 juin 2012)
Député (première
circonscription)
Député (première
circonscription)
Député (jusqu'au
20 juin 2017)
Ville de Chartres
Maire
Maire
Maire
Maire
Maire
Maire
Maire
Maire
CA Chartres Métropole
Président
Président
Président
Président
Président
Président
Président
Président
Chartres métropole habitat
Président du CA
Président du CA
Président du CA
Président du CA
Président du CA
Président du CA
Hôpitaux de Chartres
Président du CS
Président du CS
Président du CS
Président du CS
Président du CS
Président du CS
SPL Chartres aménagement
PDG (jusqu'au
15/05/2014)
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
(renouvelé
16/07/2020)
SPL Chartres métropole transports
PDG (à partir du
17 octobre 2014)
PDG (jusqu'au
11/12/2015)
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
SPL
Chartres Métropole Évènements
Président du CA
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
SPL Chartres métropole énergie
PDG (du 04/09 au
06/11/2015)
Président du CA
Président du CA
Président du CA
Président du CA
Président du CA
Président du CA
(jusqu’au
16/07/2020)
Administrateur
SEMOP Chartres Métropole Eau
Président du CA
Président du CA
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
SEMOP CM Assainissement
(créée le 30 nov. 2017)
Président du CA
Président du CA
Président du CA
Administrateur
Administrateur
SPL C Chartres Tourisme
(créée le 28 nov. 2019)
Administrateur
Administrateur
Administrateur
SEM Chartres Développements immobiliers
PDG (jusqu'au
15/05/2014)
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
SEM Chartres métropole innovations
numériques
Président du CA
Président du CA
Président du CA
Président du CA
Président du CA
Administrateur
Administrateur
SEM SYNELVA collectivités
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
SEM Chartres Métropole Valorisation
Président du CA
PDG (30/09/2020)
PDG
GIP Chartres Métropole Restauration
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Source : CRC Centre-Val de Loire à partir des documents statutaires et des procès-verbaux de conseil
d’administration des sociétés concernées
;
en jaune, mandats d’administrateurs retenus pour le contrôle de la
règle de cumul prévue au code de commerce ; en gris, dans des établissements publics ou des associations et
fonctions électives
non retenus pour l’appréciation de la règle de cumul prévue au code de commerce
Des déclarations ont été effectuées auprès de la Haute autorité pour la transparence de
la vie publique, en date des 22 janvier 2014, 18 juin 2015 et 15 juillet 2016, en application de
l’article
11 de la loi du 11 octobre 2013. Bien que certains mandats sociaux aient été déclarés
avec plusieurs mois de retard, aucune omission n’est à constater. Il reste que les mentions sur
les jetons de présence sont souvent lacunaires, notamment en ce qui concerne la SPL CA, la
SEM CDI ou encore la SPL CME.
La vice-
présidente chargée de la politique de l’habitat, cumule six mandats sociaux entre
2016 et 2017, puis à nouveau à partir de 2021. Si, entre 2018 et 2020, le nombre de ses mandats
d’administrateurs est conforme aux dispositions du code de commerce, elle exerce au surplus
les fonctions de censeur au sein de la SPL Chartres aménagement. Elle participe ainsi à son
conseil d’administration avec une voie consultative. Même s’ils ne sont pas astreints aux mêmes
règles que les administrateurs, les censeurs peuvent influencer les orientations stratégiques de
la société. Ils sont susceptibles d’exprimer
indirectement
des intérêts du fait de l’exercice de
leur magis
tère, qui peuvent conduire à des obligations de déport ou d’abstention
14
. Au vu des
relations étroites entre la SPL CA et la SEM CDI (existence de conventions de mise à
disposition de locaux meublés, de prestations mutualisées,
d’actes de vente
pour des opérations
foncières communes, etc.) le cumul des fonctions de censeur dans la première et de PDG dans
la seconde peut s’avérer délicat dans la gestion des risques de gouvernance. Cette situation prive
le censeur de la possibilité d’exprimer des avis sur de nombreux sujets et d’apporter une plus
-
14
Au titre des bonnes
pratiques de gouvernance d’entreprise, l’AMF recommande «
que des mesures de gestion
des conflits d’intérêts sont mises en place afin d’éviter que des censeurs n’assistent aux débats alors qu’ils sont en
situation de conflits d
’intérêts, y compris potentie
ls » (
Rapport de 2019 sur le gouvernement d’entreprise
, p. 40).
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 2 : Les risques engendrés par l
’externalisation
29
value dans le processus de pilotage de la SPL. De plus sa participation comme censeur de
Chartres Aménagement
n’a pas été déclarée
à la Haute autorité pour la transparence de la vie
publique
15
,
tout comme ses mandats d’
administrateur de la SPL CME et de la SA 3 F.
Mandats de la vice-
présidente chargée de la politique de l’habitat
entre 2014 et 2021
Fonctions et mandats exercés
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Ville de Chartres
1ère adjointe au
maire
1ère adjointe au
maire
1ère adjointe au
maire
1ère adjointe au
maire
1ère adjointe au
maire
1ère adjointe au
maire
1ère adjointe au
maire
1ère adjointe au
maire
Communauté d'agglomération Chartres
métropole
vice-présidente
vice-présidente
vice-présidente
vice-présidente
vice-présidente
vice-présidente
vice-présidente
vice-présidente
Département d'Eure-et-Loir
vice-présidente
vice-présidente
vice-présidente
vice-présidente
vice-présidente
vice-présidente
vice-présidente
Conseillère
départementale
Office public de l'habitat de Chartres
(Chartres métropole habitat)
vice-présidente
vice-présidente
vice-présidente
vice-présidente
vice-présidente
vice-présidente
vice-présidente
vice-présidente
SPL Chartres aménagement
Censeur
Censeur
Censeur
Censeur
Censeur
Censeur
Censeur
Administrateur
SPL Chartres métropole énergie
Administrateur
depuis 04/09/2015
(représentant CM)
Administrateur
(représentant CM)
Administrateur
(représentant CM)
Administrateur
(représentant CM)
Administrateur
(représentant CM)
Administrateur
(renouvelée
16/07/2020)
Administrateur
(représentant CM)
SEM Chartres Développements
immobiliers
Administratrice
(jusqu'au 15 mai
2014) puis PDG
PDG depuis le 16
mai 2014
PDG
PDG depuis le 16
mai 2014
PDG depuis le 16
mai 2014
PDG depuis le 16
mai 2014
Pdt du CA
(renouvelée
25/06/2020)
Présidente du CA
SEM Chartres métropole innovations
numériques
Administrateur
(représentant la
SEM CDI) depuis le
15/12/2015
Administrateur
(représentant la
SEM CDI)
Administrateur
(
jusqu’au
20/12/2017)
SA Eure et Loir Habitat
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
SA PROCIVIS
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
SA 3 F Val de Loire
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Source : CRC Centre-Val de Loire à partir des documents statutaires et des procès-verbaux de conseil
d’administration des sociétés concernées
;
en jaune, mandats d’administrateurs retenus pour le contrôle de la
règle de cumul prévue au code de commerce ; en gris, dans des établissements publics ou des associations et
fonctions électives non retenus pour l
’appréciation de la règle de cumul prévue au code de commerce
Le vice-président chargé des finances, cumulait
six mandats d’administrateur
d’entreprises publiques locales chartraines jusqu’en 2020, auxquels s’ajoute celui de membre
du conseil d’orientation
et de surveillance de la Caisse
d’Épargne Loire
-Centre
16
. En retirant
les mandats d’administrateur de SEM
L et en tenant compte des évolutions intervenues fin 2020,
il ne reste plus que deux
sociétés entrant dans le champ d’application de la règle de cumul
.
Néanmoins, à l’instar d’une autre vice
-présidente
, l’exercice simultané des fonctions de PDG
de la SPL CA et de censeur de la SEM CDI génère de multiples situations dans lesquelles
l’intéressé peut être
potentiellement empêché d’exercer la plénitude de
ses mandats.
Ses délégations d’adjoint aux finances de la ville de Chartres et de
vice-président chargé
des finances de Chartres métropole impliquent également des mesures de vigilance
particulières. Elles le conduisent à devoir se déporter ou à déléguer sa signature pour tous les
actes à portée financière
au bénéfice des SEM et des SPL dont il est l’administrateur ou l
e PDG.
Cette situation peut nuire au pilotage d’ensemble des entreprises publiques chartraines, tout en
générant des risques de mise en jeu de sa responsabilité personnelle.
15
Cette mission aurait gagné à être signalée au titre des « fonctions bénévoles susceptibles de faire naître un conflit
d'intérêts » au sens de
l’article 4 de la loi du 11
octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.
16
Pour l’appréciation des plafonds définis aux articles L.
225-21 et L. 225-77,
il n’est pas tenu compte des
fonctions d’administrateurs d’établissements publics, tels que les syndicats intercommunaux, les hôpitaux d
e
Chartres ou l’office public de l’habitat de Chartres, de gérant de sociétés civiles ou d’administrateurs
d’associations, tels que le Racing Club Chartrain (devenu C’Chartres Sports à compter de 2019).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
30
Mandats du vice-président chargé des finances entre 2014 et 2021
Fonctions et mandats exercés
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Ville de Chartres
2
ème
adjoint au maire
chargé des finances
2
ème
adjoint au maire
chargé des finances
2
ème
adjoint au maire
chargé des finances
2
ème
adjoint au maire
chargé des finances
2
ème
adjoint au maire
chargé des finances
2
ème
adjoint au maire
chargé des finances
2
ème
adjoint au
maire chargé des
finances
2
ème
adjoint au
maire chargé des
finances
CA Chartres Métropole
vice-président
délégué aux finances
vice-président
délégué aux finances
vice-président
délégué aux finances
vice-président
délégué aux finances
vice-président
délégué aux finances
vice-président
délégué aux finances
vice-président
délégué aux
finances
vice-président
délégué aux
finances
Département
d'Eure-et-Loir
Conseiller
départemental
Conseiller
départemental
Conseiller
départemental
Conseiller
départemental
Conseiller
départemental
Conseiller
départemental
Conseiller
départemental
Conseiller
départemental
Chartres métropole habitat
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Hôpitaux de Chartres
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Caisse d'épargne Loire Centre
Membre du conseil
d'orientation et de
surveillance
Membre du CS
Membre du CS
Membre du CS
Membre du CS
Membre du CS
Membre du CS
Membre du CS
SPL Chartres aménagement
Administrateur
(jusqu'au 15/05/2014),
PDG
Président directeur
général
Président directeur
général
Président directeur
général
Président directeur
général
Président directeur
général
Président directeur
général
Président directeur
général
SPL Chartres métropole
transports
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
jusqu’au
09/09/2020
SPL Chartres métropole énergie
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
jusqu’au
16/07/2020
SEM Chartres Développements
immobiliers
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Censeur
(25/06/2020)
Censeur
SEM Chartres métropole
innovations numériques
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
SEM SYNELVA collectivités
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Administrateur
SEM Chartres Métropole
Valorisation
Administrateur
Administrateur
Censeur
(30/09/2020)
Censeur
Racing Club Chartrain (C'
Chartres sports)
Administrateur
Administrateur
Administrateur
Trésorier
Trésorier
Trésorier
Trésorier
Trésorier
Source : CRC Centre-Val de Loire à partir des documents statutaires et des procès-verbaux de conseil
d’administration des
sociétés concernées
; en jaune, mandats d’administrateurs retenus pour le contrôle de la
règle de cumul prévue au code de commerce
; en gris, mandats dans des entités non retenues pour l’appréciation
de la règle de cumul
Au-delà des hypothèses de cumuls concentrant des difficultés structurelles
, d’autres
situations soulèvent des risques latents, susceptibles de se révéler à l’occasion de l’adoption
d’actes particuliers ou de l’approbation de certains contrats
. Plusieurs vice-présidents et
délégués communautaires ne sont pas concernés au sens strict par le dépassement du nombre
maxi
mal de postes d’administrateurs fixé par le code de commerce. Néanmoins le champ de
leurs délégations peut recouper certains domaines d’intervention des SEM et des SPL et
nécessi
ter une vigilance particulière lors de leur participation à leurs conseils d’administration.
Pour remédier aux défaillances dans la prévention des risques déontologiques, un code
de bonne conduite pourrait être établi et annexé à la charte éthique proposée au chapitre
précédent. Ce référentiel
contribuerait à sécuriser le cadre d’intervention des élus de Chartres
Métropole auprès des organismes externes, en particulier des SPL et des SEM. Il permettrait
d’anticiper les mesures protectrices à appliquer (en t
ermes de déport, de délégations, de
déclarations d’intérêts, etc.). Le référent déontologue pourrait être saisi lorsque les règles de
comportement proposées par le référentiel ne sont pas assez précises.
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 2 : Les risques engendrés par l
’externalisation
31
4.2
Des cadres dirigeants exercent une partie de leurs activités dans des
EPL dans des conditions peu compatibles avec leur statut d’agent public
4.2.1
Le recrutement
d’agents publics
par des entr
eprises publiques locales n’est
possible que s’il se concilie avec leurs
obligations statutaires et déontologiques
4.2.1.1
Les mis
es à dispositions d’agents publics auprès d’entreprises publiques locales
doivent être compatibles avec leurs obligations d’impartialité et de neutralité
La mise à disposition constitue une des modalités possibles, pour un fonctionnaire,
d’exercer ses missions auprès d’une entreprise publique locale
. Elle peut porter sur tout ou
partie du temps de service et être mise en œuvre
auprès d'un ou de plusieurs organismes. Elle
n’est possible que
« pour l'exercice des seules missions de service public confiées à ces
organismes »
, en application de l
’article 61
-1 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions
statutaires relatives à la fonction publique territoriale.
Cette position statutaire permet de préserver un lien entre l'agent et son administration
d'origine. Le fonctionnaire mis à disposition demeure dans son cadre d'emplois ou corps
d'origine. Il continue à percevoir la rémunération correspondante et à être géré suivant les règles
de gestion de son corps.
Même s’il
est soumis aux règles d'organisation et de fonctionnement
du service où il sert, il reste assujetti aux obligations attachées au statut de la fonction publique.
La mise à disposition est prononcée par arrêté de l'autorité territoriale investie du
pouvoir de nomination, après accord du fonctionnaire concerné et de l’organisme d'accueil. Elle
se matérialise par une convention dont la durée ne peut pas excéder trois ans. Outre la nature
des activités exercées, les conditions d'emploi, les modalités du contrôle et de l'évaluation des
activités, cette convention précise l
es missions de service public exercées par l’organisme
auxquelles le fonctionnaire est appelé à concourir.
L'organisme d'accueil doit rembourser à la collectivité la rémunération du fonctionnaire
mis à sa disposition. L’absence de remboursement des salaires prévus par la convention de mise
à disposition peut s’analyser comme une aide indirecte de la personne publique
. La société
auprès de laquelle l’agent est mis à
disposition peut verser un complément de rémunération.
Celui-ci doit être « dûment justifié » et versé « selon les règles applicables aux personnels
exerçant leurs fonctions dans l'organisme d'accueil
», conformément à l’article
9 du décret du
18 juin 2008 relatif au régime de la mise à disposition des agents territoriaux.
La mise à disposition de fonctionnaires et d’agents publics auprès de sociétés locales à
statut particulier doit se concilier avec leurs obligations statutaires.
Leur activité ne doit pas
peser de manière excessive sur le service. Ainsi l’employeur
public doit s’assurer que la
mise à disposition
n’est pas source de désorganisation et qu’elle se
concilie avec le temps de service effectué par l’agent dans la collectivité
17
. L'arrêté de mise à
17
Un exemple illustre cette difficulté. Par courrier du 15 mars 2019
, la préfecture d’Eure
-et-Loir a demandé le
retrait de la délibération n°CC2018/148 du 15 octobre 2018 par laquelle le conseil communautaire avait désigné
un directeur général adjoint en qualité de directeur de la régie autonome à personnalité morale « Chartres métropole
traitement et valorisation
». Pour Chartres métropole, cet emploi étant d’une durée de service réduite (estimé à
15
% d’un temps complet), il
était possible de le confier à un fonctionnaire, déjà titulaire d’un emploi permanent
à temps complet, dans le cadre d’un cumul d’activité exercé à titre accessoire
.
La préfecture a rappelé qu’« un
fonctionnaire territorial percevant une rémunération à temps complet ne peut être nommé dans un emploi à temps
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
32
disposition doit indiquer la quotité du temps de travail correspondant à la mise à disposition.
L'assemblée délibérante de la collectivité gestionnaire doit en être informée préalablement.
En outre les fonctions exercées dans la société doivent être compatibles avec les
missions de service public exercées par l’agent. Elles ne doivent pas remettre en cause ses
obligations d’impartialité, d’intégrité et de probité.
Qu’il soit en position d’activité ou mis à disposition, le fonctionnaire doit
veiller « à
faire cesser immédiatement ou à prévenir les situations de conflit d'intérêts dans lesquelles il se
trouve ou pourrait se trouver ». À cette fin, le fonctionnaire qui estime se trouver dans une
situation de conflit d'intérêts doit saisir son supérieur hiérarchique et confier le traitement du
dossier ou l'élaboration de la décision litigieuse à une autre personne. Lorsqu'il a reçu une
délégation de signature, il doit s'abstenir d'en user. Lorsqu'il appartient à une instance collégiale,
il doit s'abstenir d'y siéger ou de participer à la délibération.
À défaut d’initiative de l’agent concerné, l
orsque l'autorité hiérarchique constate que le
fonctionnaire se trouve dans une situation de conflit d'intérêts, elle est tenue de prendre les
mesures nécessaires pour y mettre fin ou
d’enjoindre
au fonctionnaire de faire cesser cette
situation dans un délai qu'elle détermine.
4.2.1.2
Des agents publics ne peuvent effectuer un complément d’activité dans des
entreprises publiques locales que s’il n’affecte pas l’exercice de leurs
fonctions
Des fonctionnaires peuvent exercer un complément d’activité au sein de sociétés locales
sous réserve d’y être dûment autorisés par l’autorité hiérarchique. Cette situation est strictement
encadrée, dans la mesure où, en principe, « le fonctionnaire doit consacrer l'intégralité de son
activité professionnelle aux tâches qui lui sont confiées » et « ne peut exercer, à titre
professionnel, une activité privée lucrative de quelque nature que ce soit » en application de
l’article 25
septies
de la loi du 13 juillet 1983 portant droit et obligations des fonctionnaires.
L’exercice à titre accessoire par un fonctionnaire d’une activité au sein d’un organisme
privé peut être autorisé uniquement si « cette activité est compatible avec les fonctions qui lui
sont confiées et n'affecte pas leur exercice ».
Des fonctions d’e
xpertise et de consultation,
d’enseignement, de
formation ou des activités d'intérêt général exercées auprès d'une personne
publique ou auprès d'une personne privée à but non lucratif notammen
t sont susceptibles d’être
autorisées dans ce cadre. Dans tous les cas, le cumul ne doit pas porter atteinte au
fonctionnement normal, à l'indépendance ou à la neutralité du service. Il ne doit pas mettre
l'intéressé en situation de conflit
d’intérêts.
L'autorité dont relève l'agent peut s'opposer à tout moment à la poursuite d'une activité
accessoire dont l'exercice a été autorisé, dès lors que l'intérêt du service le justifie, que les
informations sur le fondement desquelles l'autorisation a été donnée sont erronées ou que
l'activité en cause ne revêt plus un caractère accessoire. Elle peut également mettre fin à
l’autorisation de cumul si celui
-ci est incompatible avec les fonctions exercées par l'agent ou
non complet de la même collectivité, d'un établissement relevant de la même collectivité ou du même établissement
»
en application de l’
article 9 du décret n° 91-298 du 20 mars 1991 portant dispositions statutaires applicables aux
fonctionnaires territoriaux nommés dans des emplois permanents à temps non complet.
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 2 : Les risques engendrés par l
’externalisation
33
l'emploi qu'il occupe au regard des obligations déontologiques mentionnées au chapitre IV de
la loi du 13 juillet 1983 ou des dispositions de l'article 432-12 du code pénal
18
.
4.2.2
Des cadres dirigeants de Chartres métropole ont cumulé leur activité avec des
fonctions stratégiques au sein d’entreprises
publiques locales
Plusieurs agents publics de Chartres métropole exercent une partie de leurs activités au
sein d’entreprises publiques locales. Certains y assurent de simples missions ponctuelles
d’expertise, sans incidence sur la chaîne décisionnelle. Le
ur intervention, exercée le plus
souvent à temps partiel, est généralement circonscrite à un domaine technique qui peut être
rattachée sans difficulté à l’exercice d’une des missions de service public confiées à l’entreprise
publique locale.
En revanche, la situation de trois cadres de haut niveau de la communauté
d’agglomération a appelé l’attention de la chambre. Ceux
-
ci sont intégrés à l’équipe de direction
de ces sociétés ou y assurent des missions d’aide à la décision vis
-à-vis du directeur général. Le
périmètre de leurs missions au sein des EPL recoupe, en bonne part, leurs attributions au sein
de Chartres métropole. Ils exercent une influence décisive sur leurs principaux choix
stratégiques et financiers, qu’ils sont susceptibles de suivre ou de contr
ôler en leur qualité de
cadres dirigeants de la collectivité actionnaire.
Schéma n° 4 : Exemples de mises à disposition de cadres dirigeants de la collectivité
Source : CRC Centre-Val de Loire
d’après conventions
de mise à disposition - * heure / semaine - ** non précisé
18
La faculté de mettre fin à une autorisation de cumul d’activité d’un fonctionnaire en cas de manquement aux
règles de prévention des conflits
d’intérêts a été introduite par le décret du 30
janvier 2020 relatif aux contrôles
déontologiques dans la fonction publique. Elle est entrée en vigueur le 1
er
février 2020.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
34
4.2.2.1
Cumuls d’activités du directeur général des services
Le directeur général des services communs de Chartres métropole et de la ville de
Chartres a exercé les fonctions de directeur délégué auprès de quatre entreprises publiques
locales entre 2016 et 2018. Il a été mis à disposition de la SPL Chartres aménagement à partir
du 9 janvier 2013, de la SPL Chartres métropole transports à compter du 21 octobre 2014, de
la SPL Chartres métropole énergies à compter du 1
er
janvier 2016, puis de la SEM Synelva à
partir du 1
er
janvier 2017.
Schéma n° 5 : Récapitulatif des principales caractéristiques des activités du DGS
Source : CRC Centre-Val de Loire
d’après les conventions de mise à disposition
L’intéressé a mis fin à ses fonctions de direction au sein de
Chartres métropole énergies
le 31 mai 2018. Les mises à disposition
ont duré jusqu’au
31 août 2018 pour la SPL CMT et la
SEM Synelva et
jusqu’au
30 septembre 2018 pour la SPL Chartres aménagement. Les
répartitions de temps de service entre les différentes entreprises se sont cumulées de manière
variable selon les périodes en diminuant d’autant la quotité consacrée à l’exercice de la direction
générale des services communs de Chartres Métropole et de la ville de Chartres. Celle-ci ne
représentait plus, en 2017, que 35 % de l’ensemble.
Du 1
er
octobre 2018 au 30 septembre 2021, le DGS de Chartres métropole a continué
d’exercer ses missions au sein de la SPL Chartres aménagement à titre d’activité accessoire.
Le
président de Chartres Métropole a autorisé ce cumul pour une durée de trois ans.
Au sein de la SPL Chartres aménagement, il avait
pour tâche « d’assister le PDG dans
la fonction d’ordonnancement, de planification et de coordination de l’ensemble des opérations
conduites ou étudiées par la SPL ». Il avait « autorité
sur l’ensemble de la structure
» en tant
que « représentant direct du PDG ». Les délégations de signature consenties par le PDG
portai
ent sur un domaine d’intervention large (ressources humaines, finances et logistiques).
Elles ont été revues à partir du 21 décembre 2017, lorsque le pilotage opérationnel de la société
a été confié à un deuxième directeur délégué.
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 2 : Les risques engendrés par l
’externalisation
35
Dans les autres sociétés, il assurait également des fonctions de pilotage et faisait partie
de l’équipe de direction. Il était chargé d’accompagner le lancement de ces sociétés et
notamment de veiller à l’exécution du pacte d’actionnaire pour la SEM Synelva.
4.2.2.2
Cumuls d’activité
de la secrétaire générale et du directeur des finances
La « secrétaire générale » de Chartres Métropole a été mise à disposition de la SPL
Chartres aménagement du 1
er
janvier 2016 au 31 décembre 2018 et de la SPL Chartres
métropole énergies du 1
er
janvier 2016 au 1
er
avril 2017. Elle effectuait 20 % de son temps de
service auprès de la première société et 15 % auprès de la seconde.
Du 1
er
janvier 2019 au 31 décembre 2020, elle
a continué d’exercer ses missions au sein
de la SPL Chartres aménagement à titre
d’activité accessoire. Le président de Chartres
Métropole a autorisé ce cumul pour une durée de trois ans.
Dans les deux entreprises, elle exerçait les fonctions «
d’assistante aux missions
juridiques auprès du Président Directeur Général ». Au sein de Chartres aménagement, elle
disposait
d’une autorité fonctionnelle sur la cellule juridique de la société.
Le directeur des finances de Chartres métropole a été mis à disposition de la SPL
Chartres aménagement du 1
er
décembre 2016 au 31 décembre 2018, pour y exercer les fonctions
de « chargé de la mission financière ».
À l’instar de
la secrétaire générale, il était rattaché
directement au président-directeur général. Il
a continué d’exercer ses missions au sein de la
SPL Chartres aménagement
sous la forme d’un
complément d’activité à compter du 1
er
janvier
2019. Il a démissionné de ses fonctions le 30 septembre 2021.
4.2.3
Les cumuls de fonctions de cadres dirigeants chartrains révèlent une attention
insuffisante aux risques déontologiques
4.2.3.1
Les fonctions occupées par le DGS de Chartres métropole
au sein d’organismes
externe
s n’étaient pas compatibles avec ses obligations d’impartialité et de
neutralité
La chambre émet des réserves sur les conditions dans lesquelles le DGS a été chargé
des fonctions de directeur délégué au sein de quatre entreprises publiques locales chartraines.
Les difficultés observées résident moins dans les actes formalisant son recrutement que dans
les interférences entre ses différentes fonctions.
Au plan formel, les procédures ont été respectées. Les conventions de mise à disposition
satisfont les conditions fixées par les textes. Elles
définissent la nature des activités d’intérêt
général exercées, les conditions d'emploi, les modalités du contrôle et d'évaluation des activités.
Elles déterminent les modalités de remboursement des rémunérations exposées par
l’administration d’origine et prévoient également la possibilité pour l’organisme d’accueil de
verser un complément de rémunération
. La communauté d’agglomération a bien perçu les
remboursements prévus contractuellement.
La procédure autorisant le cumul d’activité à partir du 1
er
octobre 2018 n’appelle pas
davantage d’observations. Celle
-
ci a été scrupuleusement suivie. Une décision d’autorisation
de cumul a bien été prononcée par le président d
e la communauté d’agglomération pour la durée
de la période de complément d’activité. Les missions d’expertise et de consultation
autorisées
par l’autorité hiérarchique sont au nombre de celles prévues par l’article
11 du décret du
30 janvier 2020.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
36
Toutefois les fonctions cumulées étaient susceptibles de le placer dans une situation
d’interférence entre les intérêts de l’EPCI
et ceux des sociétés concernées. En qualité de DGS,
il devait assurer la surveillance des différentes sociétés dont Chartres métropole est actionnaire.
Il lui incombait notamment de vérifier que ces sociétés exécutent les concessions et les contrats
de prestation conformément aux objectifs fixés par
l’agglomération
. Dans le cadre de sa mission
d’expertise et de conseil,
il était tenu de
s’abstenir de toute prise de position sur les dossiers
intéressant Chartres Métropole. L’obligation de déport
sur de nombreux dossiers réduisait
considérablement se
s possibilités d’intervention. Elle faisait
peser un risque de paralysie pour
tous les sujets relevant de ses attributions, tant dans ses fonctions de DGS que dans celles
exercées auprès de ces sociétés.
De plus, il est probable que ces cumuls aient eu une incidence sur l’organisation du
service et la capacité du DGS à piloter ses équipes. Durant la période comprise entre le
1
er
janvier 2017 et le 31
mai 2018, les activités exercées auprès d’entreprises publiques locales
représentaient jusqu’à 65
% de son temps de travail. Ces fonctions, même autorisées sous forme
de complément d’activité
en dehors du temps de service, n’étaient
guère compatibles avec les
obligations
d’un fonctionnaire exerçant
au quotidien des fonctions de direction et de contrôle.
4.2.3.2
Les missions confiées à la secrétaire générale et au directeur des finances auprès
de SPL c
hartraines interféraient avec leurs fonctions au sein de l’agglomération
Une situation similaire s’observe pour
la secrétaire générale.
Le service qu’elle dirigeait
comprenait le pôle affaires juridiques et le service affaires immobilières en charge des
acquisitions, des cessions et de la gestion locative des terrains et immeubles. Ce dernier était
notamment chargé de collaborer «
avec la direction de l’Aménagement et la SPL Chartres
aménagement sur les concessions d’amén
agement de Chartres métropole ». Parmi les instances
placées sous sa responsabilité, la cellule « mission » assurait le déploiement de la digitalisation
des instances des entreprises publiques locales chartraines.
En sa qualité de chargé de mission au sein de la SPL Chartres aménagement, le directeur
des finances participait aux consultations des partenaires financiers et des établissements
bancaires. Il assistait également aux comités d’arrêté des comptes sociaux de l’entreprise.
Le
pilotage de la fonction financière de la société apparaît peu compatible avec la fonction de
directeur financier de
l’une des principales collectivités actionnaires.
Même si, à ce jour, ces agents
n’exerce
nt plus aucune fonction au sein des entreprises
publiques locales chartraines,
d’autres continuent d’exercer
une partie de leurs fonctions au sein
de ces sociétés. Une vigilance toute particulière doit donc être apportée à la prévention des
risques déontologiques.
La communauté d’agglomération
doit pouvoir s’appuyer sur des
mécanismes préventifs (référent déontol
ogue, dispositif d’alerte éthique, code de bonne
conduite, etc.) responsabilisant les acteurs aux risques qu’il
s font courir à la collectivité et à
eux-
mêmes en l’absence de mesures appropriées.
La communauté d’agglomération indique
que les collectivités territoriales disposent
d'une grande souplesse quant au choix des modalités les mieux adaptées pour prévenir les
risques déontologiques. Elle relève que
Chartres métropole a entrepris dès 2021 d’appliquer des
règles de déport des élus, avant même la publication et les clarifications apportées par la loi dite
« 3DS » parue le 21 février 2022. Il est également rappelé que les services de Chartres métropole
accompagneront les élus par le biais de formations et
d’actions de sensibilisation régulières
et
que le service juridique veillera à la bonne application des prescriptions de la loi 3DS en matière
de déport de vote et de débat
. Enfin, selon la communauté d’agglomération,
la mise en place
d’un code de bonne conduite basé sur une charte de déontologie est en p
réparation. Ce
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 2 : Les risques engendrés par l
’externalisation
37
référentiel devrait être soumis à l’approbation du conseil communautaire lors du dernier
trimestre 2022.
En l’état, ce chantier est toujours en cours de réalisation
.
Recommandation n°
2 : M
ettre en œuvre un code de bonne conduite pour prévenir les
situations à risque au plan déontologique.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Chartres Métropole a fait le choix d’externaliser certains services publics ou certaines
opérations d’intérêt général dans des organismes spécialisés (SEM, SPL, GIP, etc.). La
présence de la collectivité territoriale dans leurs instances de gouvernance permet de conserver
la maîtrise des projets. Toutefois, si les élus de Chartres métropole peuvent siéger dans les
organes sociaux de ces entités, ces interventions doivent s’effectuer dans des conditi
ons
sécurisées. Les règles de prévention des conflits d’intérêts (déport, délégation, etc.) sont
essentielles pour éviter toute confusion entre l’intérêt social de l’entreprise et les finalités
propre de la collectivité actionnaire.
Il en va de même pour les fonctionnaires mis à disposition : leur intervention doit se
concilier avec les règles déontologiques qui s’appliquent à eux y compris en dehors du service.
Qu’il soit en position d’activité ou mis à disposition, le fonctionnaire doit veiller à faire ce
sser
immédiatement ou à prévenir les situations de conflit d'intérêts dans lesquelles il se trouve ou
pourrait se trouver. Cette obligation conduit à écarter l’exercice de fonctions de direction ou
de missions stratégiques dans les entreprises publiques locales par des agents publics de
Chartres métropole. Car ces derniers se trouvent confrontés de manière structurelle à des
risques d’interférence entre leurs différentes missions.
De tels cumuls ont été pratiqués dans plusieurs SPL et SEM Chartraines. Même
s’il a
été mis fin à ces situations, il convient de veiller à ce qu’elles ne se reproduisent pas à l’avenir.
Par ailleurs, pour les autres agents continuant à intervenir dans le cadre de missions
d’expertise ponctuelles auprès de ces sociétés, Chartres métropole doit s’assurer que toutes les
mesures sont prises pour prévenir les situations à risque au plan déontologique et établir à cet
effet un code de bonne conduite.
5
LES PARTENARIATS VISANT À
VALORISER L’IMAGE DE
MARQUE DU TERRITOIRE APPELLENT UN SUIVI ÉTROIT
5.1
Des actions sont mises en œuvre avec le concours d’associations
partenaires dans le but de valoriser l’image de marque du territoire
Trois associations sont associées à
la mise en œuvre du projet de territoire et, en
particulier, à l’animation de dispositifs figurant parmi les priorités stratégiques de la
communauté d’agglomération. Ce lien étroit se manifeste notamment par des partenariats
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
38
stratégiques valorisant l’image
du territoire et par le partage de marqueurs visuels communs
(logos, communication en lien avec la marque «
C’ Chartres
», etc.).
La M
aison des entreprises et de l’emploi (MEE) est chargée de développer la plateforme
«
C’
Chartres pour l’emploi
». Cette interface
internet diffuse des annonces d’emplois vacants
sur le territoire chartrain, propose un service d’accompagnement (formation, création
d’entreprises, etc.) et donne des informations sur les événements organisés en lien avec la
direction du développ
ement économique de la communauté d’agglomération.
La mission locale de l’arrondissement de Chartres (MLAC)
propose des actions
d’insertion sociale et professionnelle à destination des personnes âgées de 16 à 25
ans. Elle
assure notamment
l’accompagnement
des «
jeunes rencontrant des difficultés d’insertion,
notamment ceux habitant les quartiers inscrits dans la géographie prioritaire d’intervention du
Contrat urbain de cohésion sociale
de l’agglomération chartraine
» dans le cadre de la
convention d’object
ifs et de moyens conclue avec Chartres métropole.
Schéma n° 6 :
Associations partenaires dans la mise en œuvre du projet de territoire
Source :
CRC d’après l
es documents transmis par Chartres métropole
L’association C’Chartres Business (CCB) intervient, quant à elle, dans le domaine du
développement économique. Aux termes de ses statuts, elle a notamment pour objet de
«
renforcer l’animation économique et l’attractivité du territoire dans le cadre d’un p
artenariat
entreprises / collectivités sous une bannière commune «
C’
Chartres » » et de « co-construire
avec les entreprises du territoire les animations permettant de dynamiser le tissu économique et
la mise en réseau des acteurs ». La communauté d’agglo
mération fait partie de ses « membres
fondateurs ».
Le rôle reconnu à ces acteurs associatifs dans la mise en œuvre du projet de territoire
implique un suivi équilibré. Il doit permettre
de retracer l’utilisation des subventions et
d’apprécier la consistan
ce de
l’activité, tout en laissant à l’organisme l’intiative des projets et
le choix des moyens
et en respectant l’autonomie lié à son statut associatif.
L’établissement de conventions d’objectifs et de moyens constitue un des moyens à la
disposition de l’
EPCI pour sécuriser ses relations avec les associations partenaires. En
application du décret du 6 juin 2001, une telle convention est obligatoire, lorsqu
e l’association
bénéficie d’une subvention supérieure à 23
000
€. Celle
-ci doit définir l'objet, le montant, les
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 2 : Les risques engendrés par l
’externalisation
39
conditions de versement et d'utilisation ainsi que les modalités de contrôle et d'évaluation de la
subvention. La publication des comptes annuels et du rapport du commissaire aux comptes est
requise lorsque le montant des dons ou des subventions en numéraire dépasse 153 000
€.
Les dossiers constitués pour les trois associations précitées, la MEE, la MLAC et CCB,
montrent que des garanties ont été prises afin d’assurer un suivi financier et de le formaliser
.
Des conventions d’objectifs et de moyens ont été conclues, lorsqu’elles étaient requises au
regard des dispositions précitées. Les comptes des associations et le rapport du commissaire
aux comptes sont produits ainsi que le prévoient les textes. Enfin des rapports d’activités
annuels et les procès-verbaux des assemblées générales sont régulièrement transmis à la
communauté d’agglomération.
L
’essentiel de l’effort réalisé par
les services de Chartres métropole porte sur le
processus de standardisation des demandes de subventions. Le traitement réalisé à partir des
documents communiqués par l’association n’est pas lui
-même documenté. Ainsi les choix
retenus pour calculer et faire évoluer les aides accordées ne sont pas traçables pour les variations
les plus significatives, comme, par exemple, la subvention exceptionnelle consentie à la MEE
en 2019.
En outre le suivi de l’activité associative, de la gouvernance et des risques associés reste
assez formel. L
es services de la communauté d’agglomération ne font guère usage de leurs
prérogatives de contrôle, une fois les financements versés, pour diligenter des audits ou
solliciter des compléments d’information sur des aspects extra
-financiers.
La chambre appelle
l’attention de Chartres M
étropole sur la nécessité de sécuriser ses
relations avec les associations partenaires et de réaliser une analyse des risques en continu, tout
au long de la durée de mise en œuvre du projet associatif et non uniquement au moment de
l’instruction des demandes de subventions.
La communauté d’agglomération prend acte de
la
nécessité de mieux formaliser le suivi des actions de promotion de la marque de territoire et
s’engage à mettre en œuvre une «
grille d’analyse des risques
» à l’avenir.
5.2
Les dépenses exposées pour la valorisation de la marque territoriale par
les SPL chartraines ne présentent pas de lien avec leur objet social
Depuis 2016, Chartres Métropole a développé une démarche de « marketing
territorial ». Elle vise à inciter des associations partenaires a développer une identité visuelle,
voire une politique de c
ommunication promouvant l’image de marque du territoire chartrain.
Cette stratégie ne s’exprime pas seulement dans les partenariats noués directement entre la
communauté d’agglomération et des associations sportives ou culturelles. Elle est portée
également par les différents organismes externes associés au projet de territoire et, en
particulier, par certaines entreprises publiques locales dont Chartres Métropole est actionnaire.
La SPL Chartres aménagement, la SPL Chartres métropole transports, la SPL Chartres
métropole énergies, la SEM Synelva ont conclu des contrats « de partenariat » avec
l’association sportive
« Club Mainvilliers Chartres Handball ». Elles se sont engagées à
apporter des concours financiers et, dans certains cas, une aide en nature, en contrepartie de la
valorisation de la marque de territoire «
C’
Chartres ».
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
40
L
’association
doit ,en contrepartie, faire apparaître
l’identité visuelle du
partenaire sur
son site internet, sur les affiches et les tracts publicitaires. Elle
s’oblige égale
ment à contribuer
à la politique de « relations publiques » du parrain.
Le montant cumulé des parrainages est conséquent. Il représente une valeur totale qui
oscille entre 1,3 et 1,6
M€ selon les années.
Contrats de parrainage conclus par des entreprises publiques locales dans lesquelles
Chartres Métropole détient une part en capital majoritaire ou un pouvoir prépondérant de gestion
Parrainages conclus avec
le Club Mainvilliers
Chartres Handball
Subvention
allouée au
titre de 2017
Subvention
allouée au
titre de 2018
Subvention
allouée au
titre de 2019
Aides en
nature
en 2017
Aides en
nature
en 2018
Aides en
nature
en 2019
Objet de l'aide en nature accordée
SPL Chartres
aménagement
150 000
150 000
150 000
16 000
16 000
16 000
Mise à disposition gracieuse de locaux appartenant à Chartres
aménagement, au 40 rue J. Mermoz, Chartres
SPL Chartres métropole
transports
300 000
366 667
500 000
NP
NP
NP
Affichage des matchs de l'équipe première dans les 58 bus urbains
(impression prise en charge par la SPL) et des 39 cars périurbains
(impression prise en charge par le club, mais « récupération chez
l'imprimeur » et « pose » à la charge de la SPL)
SPL Chartres métropole
énergies
0
0
140 000
NP
NP
NP
« Tous les frais techniques (panneaux, marquages terrain, mur
d'interview, etc.) mis à la charge de CME seront réglés
directement par CME aux prestataires choisis par le MCHB, sous
réserve que leurs montants soient raisonnables et cohérents avec
le marché »
SEM SYNELVA
Collectivités et SYNELVA
SAS
100 000
126 000
185 000
NP
NP
NP
Frais liés aux supports publicitaires et au marketing (marquage des
maillots, panneaux, marquages du terrain, mur d'interview, etc.)
« intégralement supportés par Synelva Collectivités ou Synelva
SAS »
Subventions et aides en
nature des SPL et des SEM =
550 000
642 667
975 000
16 000
16 000
16 000
Subventions de la CA CM =
950 000
950 000
300 000
Montant total alloué à
l’association
MCHB
=
1 516 000
1 608 667
1 291 000
Part de Chartres métropole =
62,66 %
59,06 %
23,24 %
Source : CRC Centre-Val de Loire à partir des tableaux et des contrats produits par Chartres métropole
Les dépenses de parrainage exposées par ces entreprises publiques locales peuvent être
déduites de
leur résultat imposable, sous réserve de justifier qu’elles sont exposées dans l'intérêt
direct de l'exploitation. Cette condition est complexe à démontrer pour les sociétés publiques
locales qui interviennent, aux termes de la loi et de leur statuts, pour le compte exclusif de leurs
actionnaires publics et n’ont pas d’intérêt propre à promouvoir leur image de marque. Par
ailleurs un suivi est indispensable pour vérifier que les dépenses engagées sont en rapport avec
l'avantage attendu
. Or la communauté d’a
gglomération ne demande pas aux sociétés de rendre
compte du suivi des contreparties, alors même qu’elle avait connaissance du montant des
parrainages financiers versés à l’association bénéficiaire.
Bien que Chartres Métropole ne soit pas directement partie prenante de ces partenariats,
elle ne peut se désintéresser de leur impact potentiel et doit anticiper les risques externes
éventuels dont ils sont porteurs.
La communauté d’agglomération indique qu’elle ne saurait
s’ingérer dans le processus de suivi de
s dépenses de parrainage et que ce contrôle revient à
l’entreprise
seule qui a engagé des dépenses de parrainage.
Toutefois, compte tenu des sommes en jeu et de la situation économique des entreprises,
l’actionnaire public
doit disposer au minimum de garanties sur l’existence d’un contrôle interne,
pour prévenir des dépenses non conformes. Ces partenariats sont susceptibles de peser sur « la
gestion et la marche des affaires de la société » et donc sur la valeur des capitaux propres. A ce
titre, l’actionnaire public est fondé à obtenir les « documents nécessaires pour [lui] permettre
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 2 : Les risques engendrés par l
’externalisation
41
[…] de se prononcer en connaissance de cause et de porter un jugement informé » comme le
permet l’article L 225
-108 du code de commerce.
En outre, des élus de Chartres Métropole siègent dans ses organismes en qualité de
dirigeants ou d’administrateurs
.
Si l’engagement est contracté sans contrepartie utile à
l’exploitation, il peut conduire à la réintégration des sommes indûment déduites dans le r
ésultat
imposable à l’occasion d’un contrôle fiscal. Un acte ou une omission qui ne s’inscrit pas dans
l’intérêt social d’une entreprise peut constituer une faute de gestion, susceptible d’entraîner la
mise en jeu de la responsabilité civile des dirigeants
. Or, en application de l’article L.
1524-5
du code général des collectivités territoriales, la responsabilité civile qui résulte de l'exercice
du mandat des représentants incombe
à l’établissement public
dont ils sont mandataires.
Enfin
l’action de l’asso
ciation
s’inscrit dans le cadre de la politique de
communication
de Chartres Métropole. Le défaut de sécurisation des conventions de parainage conclues avec
les EPL peuvent retentir sur son image de marque.
Le risque de réputation implique donc un pilotage plus étroit. Chartres métropole entend
renforcer les modalités de contrôle des associations bénéficiant de subventions d’entreprises
publiques locales chartraines afin « de systématiser le suivi et le contrôle appliqués par ces
EPL »
. La chambre souligne que la communauté d’agglomération gagnerait également à
disposer de garanties sur l’existence d’un contrôle interne au sein des SEM et des SPL
elles-
mêmes sur les actions de promotion de la marque de territoire.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Chartres métropole a développé une démarche de « marketing territorial » qui associe
à la fois des partenaires du monde associatif et des entreprises publiques locales chartraines.
Cette démarche repose sur des engagements contractuels qui nécessitent un suivi
complet intégrant à la fois l’analyse de risques financiers et opérationnels et le pilotage
d’autres composantes (gouvernance, risques de réputation, etc.).
Or le contrôle exercé par Chartres métropole en ce domaine est fragile. En ce qui
concerne les associations partenaires, le suivi de l’activité, de la gouvernance et des risques
associés aux projets associatifs reste assez formel. Les services de la communauté
d’agglomération ne font guère usage des prérogatives de co
ntrôle prévues dans les conventions
d’objectifs et de moyens.
S’agissant des entreprises publiques locales associées à la marque de territoire, une
attention plus grande doit être apportée à la mise en œuvre des contrats de parrainage sportif.
Les contreparties prévues dans le cadre de ces conventions sont insuffisamment suivies. Bien
que Chartres métropole ne soit pas directement partie prenante de ces partenariats, elle ne
peut se désintéresser de leur impact potentiel et doit anticiper les risques externes éventuels
dont ils sont porteurs.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
42
ANNEXES
Annexe n° 1. Procédure
........................................................................................................................
43
Annexe n° 2.
Précisions sur l’application du droit des aides d’État aux entreprises publiques
locales
.............................................................................................................................
44
Annexe n° 3. Précisions sur les règles de cumul entre mandats sociaux
..............................................
51
Annexe n° 4. Entreprises publiques locales dans lesquelles Chartres métropole détient une
participation
....................................................................................................................
53
Annexe n° 5.
Compétences de Chartres métropole dont la mise en œuvre est
en partie confiée à
une SPL, à une SEM, à SEMOP, à un GIP ou à une association
....................................
55
Annexe n° 6. Conventions financières conclues entre Chartres métropole et les entreprises
publiques locales dont la communauté d’agglomération est actionnaire
........................
57
Annexe n° 7.
Matrice d’analyse des risques liés à la gestion externalisée
...........................................
59
Annexe n° 8.
Information donnée sur les garanties d’emprunt consen
ties à des tiers autres que
des organismes de gestion du logement social
................................................................
60
Annexe n° 9. Organismes externes auprès desquels des agents de Chartres métropole sont mis à
disposition
.......................................................................................................................
61
Annexe n° 10. Glossaire
........................................................................................................................
63
Annexe n° 11. Réponse
.........................................................................................................................
64
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 2 : Les risques engendrés par l
’externalisation
43
Annexe n° 1.
Procédure
Le tableau ci-dessous retrace les
différentes étapes de la procédure telles qu’elles ont
été définies par le code des juridictions financières (articles L. 243-1 à L. 243-6) :
Objet
Dates
Destinataire
Dates de
réception des
réponses
éventuelles
Envoi de la lettre
d’ouverture de
contrôle
2 mars 2020
reçue le
4 mars 2020
M. Jean-Pierre Gorges,
ordonnateur
depuis le 23 mars 2001
Entretien de fin de
contrôle
26 mai 2021
M. Jean-Pierre Gorges
Délibéré de la
chambre
23 et 26
novembre 2021
Envoi du rapport
d’observations
provisoires (ROP)
21 janvier 2022
M. Jean-Pierre Gorges
4, 5 et
28 avril 2022
Délibéré de la
chambre
2 juin 2022
Envoi du rapport
d’observations
définitives (ROD1)
29 juin 2022
M. Jean-Pierre Gorges
22 juillet 2022
Source : CRC
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
44
Annexe n° 2.
Précisions sur l’application
du droit des aides d’État aux
entreprises
publiques locales
Dans le cadre de la procédure contradictoire, l
a communauté d’agglomération
Chartres
Métropole a fait valoir que les entreprises publiques locales (EPL) chartraines et tout
particulièrement les sociétés publiques locales (SPL)
n’étaient pas des «
entreprises » au sens
du droit de l’Union européenne et qu’elles n’entraient pas dans le champ d’application
du droit
des aides d’
État. Deux arguments étaient présentés au soutien de sa démonstration :
-
«
Abstraction faite de leur personnalité morale distincte, les SPL ne jouissent d’aucune
indépendance par rapport à leurs actionnaires, en étant considérées comme des
prolongements de leurs propres services. »
-
« Étant donné leur régime juridique, tel que dé
fini en droit interne par l’article L. 1531
-
1 du CGCT, ces sociétés n’ont ni la vocation ni la possibilité d’opérer en concurrence
avec les autres acteurs économiques, elles sont simplement considérées « hors marché
» ou encore comme « n’agissant pas sur l
e marché concurrentiel ».
De plus Chartres métropole soutenait que les avantages consentis étaient bien au nombre de
ceux dont d’autres opérateurs privés pourraient bénéficier dans les conditions normales de
marché. Elle relevait que :
-
« Les avances effectuées qui pourront être « consolidées » prochainement avec
l’achèvement des différentes opérations ne constituent pas un « abandon d’avances ».
Dans le cadre des concessions et particulièrement celle du « pôle gare », il est retracé
les différents flux financiers des collectivités concédantes ou non. Les montants versés
par les collectivités correspondent toutes à des recettes fléchées dans le CRACL. » ;
-
Quant aux recapitalisations, la communauté d’agglomération invoqu
ait « le contexte »
propre des entrepris
es ayant fait l’objet de ces mesures.
La chambre estime :
-
Que les sociétés publiques locales exercent bien une activité économique au sens des
règles européennes de concurrence et ne peuvent s’affranchir des règles encadrant
l’octroi d’aides publiques
;
-
qu’il en va ainsi à plus forte raison pour les autres entreprises publiques locales dans
lesquelles Chartres métropole détient une participation en capital ou sur lesquelles elle
exerce un pouvoir de gestion déterminant, à savoir les sociétés d’économie mi
xte locales
et les sociétés d’économie mixte à opération unique
;
-
Que des entreprises exerçant leur activité dans des conditions normales de marché
n’auraient pas pu bénéficier des aides allouées aux
EPL chartraines, soit sous la forme
de concours financie
rs directs, soit par l’intermédiaire d’apports complémentaires en
capital.
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 2 : Les risques engendrés par l
’externalisation
45
①
Sur la qualification des SPL chartraines comme « entreprises » au sens du droit des aides
d’
État
Pour la CJUE, la notion d'entreprise s’entend de « toute entité exerçant une acti
vité économique,
indépendamment du statut juridique de cette entité et de son mode de financement ». Il importe
peu que l’entité en cause soit régie en partie par des règles de droit public et que ses capitaux
soient publics. Les spécificités du droit interne ne peuvent pas être invoquées pour faire échec
aux stipulations des traités, acceptées sur une base de réciprocité. Tel est le sens même du
principe de primauté (CJCE, 15 juillet 1964, Costa c/ Enel, aff. 6-64).
« Toute activité consistant à offrir des biens ou des services sur un marché donné » est une
activité économique au sens des règles européennes de concurrence (CJCE, 6 juin 1987,
Commission/ Italie, aff. C-118/85 ; 25 octobre 2001, Ambulanz Glöckner, aff. C-475/99). Les
SPL entre dans le champ d
’application du droit des aides d’Etat, dès lors qu’
elles offrent des
biens et des services sur un marché donné.
Elles n’y échapperaient que dans la mesure où elles
exerceraient des activités de caractère exclusivement social (CJCE, 17 février 1993, Poucet et
Pistre, aff. C159/91) ou des missions se rattachant directement
à l’exercice de prérogative
s de
puissance publique (CJCE, 19 janvier 1994, SAT Fluggesellschaft mbH contre Eurocontrol,
aff. C-364/92).
-
Au cas d’espèce, la SPL Chartres métropole transport
a pour objet social « l'exploitation, la
gestion et la mise en œuvre de services ou d'outils liés à la mobilité pour le compte des
actionnaires » ; elle gère notamment le réseau « filibus » (parc de 111 véhicules), les
équipements du réseau de bus (abris de voyageurs, etc.) et la maison du vélo. Elle propose une
offre substituable sur le marché des services de transports collectifs urbains. Elle perçoit une
rémunération correspondant à la contrepartie économique du service fourni (15,6 M€ en 2020).
Elle n’
exerce ni activité de caractère exclusivement social, ni prérogative de puissance publique.
-
La SPL Chartres aménagement a pour objet de réaliser des opérations d’aménagement, de
construire des équipements et d’élaborer des études. Elle propose, contre rémunération, des
services auxquels peuvent être substitués des prestations d’autres opérateurs d’aménagement
foncier. Les conditions de formation des prix résultent, comme pour d’autres aménageurs, de
l’ajustement entre l’offre et la demande de terrains ou de biens aménagés par les promoteurs
immobiliers. La construction d’équipements publics est el
le-
même constitutive d’une activité
économique, dès lors qu’elle ne relève pas en tant que telle de prérogatives de puissance
publique et qu’elle est indissociable de l’utilisation économique ultérieure qui en est faite (Trib.
UE, 24 mars 2011, Leipzig-Halle c/ Commission, aff. T-
455/08, confirmé par l’arrêt CJUE, 19
décembre 2012, aff. C-288/11P).
En l’espèce, p
lusieurs aménagements réalisés dans le cadre de
ses concessions sont destinés à accueillir des activités économiques (stationnement, complexe
sport
if, etc.) et sont susceptibles de donner lieu au versement de droits d’utilisation. Chartres
aménagement n’exerce ni activité de caractère exclusivement social, ni prérogative
s de
puissance publique.
-
Il en va de même pour les SPL Chartres métropole énergies et Chartres métropole événements.
La première est chargée d’« accompagner ses actionnaires dans la mise en œuvre de leurs
politiques de production d'électricité et de réseaux de chaleur ». Elle bénéficie, de la part de
Chartres métropole, d’une délégatio
n de service public de « production de chaleur et
d’électricité et de distribution de chaleur ».
Elle perçoit, à ce titre, une rémunération
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
46
correspondant à la contrepartie économique du service fourni
. Elle n’exerce
ni activité de
caractère exclusivement social, ni prérogatives de puissance publique. La deuxième a pour objet
la « promotion d'une destination "salons / séminaires" dans une logique de marketing territorial,
[l’]exploitation technique de deux espaces phares : le parc des expositions et le compl
exe
culturel et sportif, [et la] commercialisation d'espaces et de produits événementiels dans une
logique de services "clé en main" ». Ces activités sont exercées en contrepartie de participations
et de concours financiers (1,2 M€ pour la SPL CME et 0,08 M€ pour la SPL CMEv en 2020).
Il existe, sur le même marché, d’autres opérateurs privés poursuivant un but lucratif et proposant
une offre analogue.
Ses missions statutaires ne prévoient pas d’
activité de caractère
exclusivement social
et pas d’avantage l’
exercice de prérogatives de puissance publique.
Ces éléments contredisent clairement
l’idée selon laquelle les SPL chartraines opèreraient
« hors marché » et donc « en dehors du cadre concurrentiel ».
L’argument tiré de ce que, légalement et statutairemen
t, les SPL interviennent pour le compte
exclusif de leurs actionnaires publics ne modifie pas le sens de cette analyse. Chartres métropole
aurait pu faire appel à d’autres opérateurs. Les SPL précitées sont certes des « opérateurs
dédiés »
, une fois qu’ell
es sont créées. Mais elles ne bénéficient pas
ex ante
de droits exclusifs
qui éliminent par construction toute concurrence potentielle. Chartres métropole peut à tout
moment mettre fin à ses relations avec ces opérateurs dédiés pour confier la gestion de services
publics ou d’opérations d’intérêt général à d’autres acteurs du marché.
Le motif invoqué par Chartres métropole au sujet de
« l’absence d’indépendance de la structure
par rapport aux collectivités publiques la contrôlant » demeure également sans incidence sur
l’application du droit des aides d’État.
Il relève de considérations propres au contentieux de la
commande publique
Les développements issus des conclusions de l’avocate générale de la
CJUE sur l’affaire « Parking Brixen »
et de la décision de la CJUE du 8 décembre 2016 sont
étrangers
aux modalités d’application des
articles 107 à 109 du TFUE. Ils ont pour objet exclusif
« l’application de la jurisprudence de la Cour concernant les attributions des marchés publics
dans le cadre de relations dite
s « in house ». Les deux décisions citées du Conseil d’Etat (CE,
6 avril 2007, n° 284736 et CE, 4 mars 2009, req. n° 300481) concernent, pour l’une, une
association gérant un festival dont la situation et le fonctionnement ne peuvent guère être
rapprochés
des SPL chartraines, et, pour l’autre, un groupement d'intérêt public dans le domaine
de l'action sanitaire. Ces jurisprudences sont sans incidence sur les garanties qui auraient dû
entourer les financements publics consentis aux SPL chartraines.
Les SPL chartraines exercent bien une activité économique au sens des règles européennes de
concurrence et
entrent dans le champ d’application du droit des aides d’État.
②
Sur la qualification des SEML et des SEMOP chartraines comme « entreprises » au sens du
droit
des aides d’État
Le raisonnement qui précède vaut à plus forte raison pour les SEML et les SEMOP. Comme le
rappelle le « Guide des outils de
l’action économique
» du Conseil d’
État, les SEML permettent
« aux collectivités territoriales de faire appel à des capitaux privés par le biais de la constitution
d’une société anonyme, afin de réaliser une mission locale d’intérêt général. La collectivité
actionnaire est soumise en tant que pouvoir adjudicateur aux exigences de transparence, mise
en concurrence et
non‐discrimination dans ses relations avec la SEML
». L’activité des SEML
relève par construction du champ concurrentiel dans la mesure où, contrairement aux SPL, elles
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 2 : Les risques engendrés par l
’externalisation
47
peuvent intervenir pour leur propre compte ou pour des personnes qui ne participent pas à leur
capital.
Les SEMOP sont également amenées à offrir des biens ou des services sur un marché donné
contre rémunération, à l’instar d’entreprises sans participation publique. Elles constituent donc,
elles aussi, des entreprises au sens du droit des ai
des d’État
. Elles
ne peuvent bénéficier d’aides
publiques
que sous des conditions strictes qui garantissent l’absence d’effet sélectif, de
distorsion de concurrence et d’affectation des échanges intracommunautaires.
③
Sur l’existence d’aides publiques proc
urant un avantage sélectif
Selon Chartres métropole, les aides allouées aux entreprises publiques locales sont certes
d’origine publique, mais ne procureraient pas d’avantage sélectif à leurs bénéficiaires
:
-
Étant accordées dans des conditions et selon des procédures conformes aux textes applicables,
elles ne fourniraient pas d’avantage anormal à leur bénéficiaire
;
-
Leur versement serait précédé d’une analyse permettant au conseil communautaire de prendre
connaissance de la rationalité économique de l’inter
vention ;
-
L
e montant des aides mentionnées dans le rapport d’observations provisoires –
et notamment
dans le tableau n°1 inséré au point 28
–
devrait « être relativisé compte tenu des remboursements
(mentionnés dans les conventions et les délibérations) réalisés par lesdites entités », certaines
d’entre elles ayant le caractère d’«
avances » remboursables.
Le respect de règles de forme sur les conventions financières ne préjuge en rien de la
conformité des aides au droit de la concurrence.
Chartres métropole estime que la chambre aurait fait «
l’amalgame à plusieurs reprises entre
différents financements publics ». Selon son appréciation, «
chacun d’entre eux dispose d’un
statut juridique particulier, étant prévu par les textes législatifs et/ou réglementaires. » Le
respect des procédures légales et réglementaires fixées pour chacun de ces modes de
financement suffirait à écarter le risque de requalification en aide d’État non conforme.
Les conventions financières conclues entre Chartres métropole et les différentes EPL
chartraines se répartissent en deux catégories. Il s’agit
:
-
D’avances en compte courant au sens de l’article L. 1522
-5 du CGCT,
-
Ou d’avances octroyées dans le cadre d’une concession d’aménagement en application du 4° de
l’article L. 1523
-2 du même code.
Il y a lieu de rappeler que, pour la CJUE, les dénominations internes importent peu. La notion
d’avantage au sens du droit des aides d’État revêt des formes diverses et ne s’arrête pas aux
définitions nationales, dès lors que les effets anticoncurrentiels sont identiques. Les avantages
consentis par des autorités publiques peuvent s’entendre « non seulement des prestations
positives, telles que les subventions elles-mêmes, mais aussi des interventions qui allègent les
charges qui normalement grè
vent le budget d’une entreprise et qui, sans être des subventions
au sens strict, sont de même nature et ont des effets identiques » (CJCE, 15 juin 2006, Air
liquide Industries Belgium, aff. C-393/04 et C-41/05).
Au cas d’espèce, dans un cas comme dans l’
autre, les aides revêtent un caractère sélectif. Elles
profitent exclusivement aux SPL et SEM chartraines, qu’il s’agisse d’avances en compte
courant au sens propre, de participations ou d’avances de trésorerie dans le cadre de
concessions. Il n’est pas prévu que d’autres opérateurs puissent bénéficier d’un dispositif
équivalent en cas de difficultés de trésorerie ou dans le cadre d’actions de dynamisation du tissu
économique chartrain. Le système d’aide instauré par Chartres métropole génère donc des
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
48
différenciations entre opérateurs économiques se trouvant potentiellement dans une situation
matérielle et juridique comparable.
La rationalité économique des interventions financières n’est pas documentée
.
L’avantage consenti par Chartres métropole n’est pas
au nombre de ceux dont d’autres
opérateurs privés pourraient bénéficier dans les conditions normales de marché.
S
i nous prenons l’exemple du pôle gare, opération concentrant la quasi
-totalité des enjeux
financiers, il est clair qu’une grande imprécision règne quant à l’affectation précise des aides.
Les conventions financières n’apportent pas de précisions
sur le volume et la décomposition du
coût des obligations de service public :
-
La « participation » consentie au titre du pôle gare, à hauteur de 2 M€ p
ar an de 2015 à 2017,
est justifiée par la « réalisation d’importantes opérations de reconstitution » ferroviaire, sans
précision sur les acquisitions et cessions immobilières à réaliser, sur les sujétions imposées à la
SPL dans la conduite du projet et sur le budget prévisionnel de mise en état des terrains.
-
L’avenant n°1 du 16 mai 2017 n’est pas plus précis : « la participation de l’agglomération prévue
pour 2 M€ en 2017 est finalement portée à 6 M€ afin de permettre l’acquisition par la SPL
Chartres Aménagement du foncier nécessaire pour les équipements prévus et les interventions
à venir ».
-
L’avenant n°2 semble couvrir les frais de maîtrise et de libération des sols, les études et les
consultations relatives à une passerelle de franchissement des voies ferroviaires. Mais aucune
clarification n’est apportée sur le budget global de cet équipeme
nt.
-
L’avenant n°3 porte à 7 M€ les participations annuelles de 2018, 2019 et 2020, sans précision
sur le coût de revient des équipements financés.
-
L
’avenant n°4 prévoit un effort triennal de 26,5 M€ entre 2019 et 2021 sans la moindre
explication sur les infrastructures en cause et les besoins de financement à compenser. Enfin les
avenants 5, 6 et 7 se bornent à prévoir l’attribution de concours financiers complémentaires sans
donner le détail de leur affectation à la compensation d’obligations de service
public.
L
es comptes rendus d’activité produits en 2016, 2017, 2018 et 2019 ne précisent pas
davantage
les coûts à compenser. Chartres métropole n’a
yant produit aucun élément qui objective
clairement et préalablement
l’affectation des « participations » du
pôle gare
, il n’est donc pas
exclu que les aides attribuées sous forme de participations excèdent ce qui est nécessaire pour
couvrir les obligations de service public et viennent financer des activités concurrentielles.
En ce qui concerne la SPL CME et la
SEM CDI, les augmentations de capital n’ont pas été
étayées par un plan d’affaires démontrant la rentabilité à long terme de l’opération.
Chartres métropole a renoncé au remboursement d’avances au profit de la SPL CME et la SEM
CDI et consenti à leur trans
formation en capital respectivement à hauteur de 2 M€ et de de
2,65 M
€. Les décisions prises à cet effet ne se fondent pas sur une quelconque perspective de
rentabilité des investissements dans un délai raisonnable. La communauté d’agglomération n’a
établ
i d’étude ou de plan d’affaires, démontrant qu’elle avait estimé la rentabilité à long terme
de l’opération (cf. TUE, 1
er
février 2018, Larko Geniki c/ Commission européenne, aff.
T‑423/14).
Dans le cas de la SPL Chartres métropole énergies, la délibération du 16 juillet 2020 se borne
à mentionner le contexte ayant motivé l’attribution d’une avance en compte courant : « le 12
novembre 2015, Chartres métropole a confié à la société publique locale Chartres métropole
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 2 : Les risques engendrés par l
’externalisation
49
énergies la réalisation d’une unité de production de chaleur renouvelable sur le parc d’activité
Est de Chartres Jardin d’entreprises ainsi que les réseaux nécessaires à son exploitation. Aussi
et par rapport à ses attributions, la SPL a sollicité la communauté d’agglomération pour la mise
en œuvre d’une avance en compte courant d’associés et suite à son conseil d’administration en
date du 26 septembre 2016. » Les motifs du non remboursement ne sont pas explicités :
« comme le prévoit la réglementation (L. 1522-5 du CGCT notamment), il est proposé de
transformer l’avance en augmentation de capital. Les 2 M€ seront donc intégrés au capital de
l’établissement ; la présence de Chartres métropole sera ainsi renforcée dans la structure. Les
formalités administratives à engager pour ce faire nécessiteront un nouvel examen de ce dossier
par l’assemblée communautaire dans quelques semaines. » Aucune analyse économique ne
vient justifier ce nouveau choix de gouvernance.
En réponse au ROP, la communauté d’agglomération invoque « le contexte » de l’opération :
lors de la mise en production de l’unité de production de chaleur, « le niveau de recettes
prévisionnelles escompté n’a pas été atteint ». Cette minoration des recettes aurait été causée
par les retards pris dans « les travaux d’extension du réseau sur la
zone du plateau nord est »,
notamment du fait « du refus dans la délivrance de l’autorisation d’exploitation commerciale
par la commission départementale d’aménagement commercial ». Chartres métropole « a fait
le choix d’assurer la continuité du service pu
blic en endossant pleinement le risque
d’exploitation qui était survenu et dont elle avait la charge indirectement en sa qualité
d’actionnaire de la SPL ».
Toutefois aucun élément de comptabilité ne permet de rapporter la perte de recettes au seul
défaut
d’extension du réseau au plateau nord
-
est. Il n’est pas démontré en quoi l’entreprise a
subi une perte étrangère à son cycle d’exploitation normal et dans quelle mesure un investisseur
avisé aurait pris la même décision dans des conditions de marché équivalentes.
S’agissant de la SEM CDI, la délibération du 12 novembre 2015 invoque « l’importance
grandissante de notre collectivité dans l’action publique locale et tout particulièrement dans le
développement économique, domaine dans lequel la SEM a vocation à renforcer sa présence ».
Celle du 28 juin 2017 se borne à mentionner les nouveaux équilibres au sein du conseil
d’administration entre le collège public et le collège privé, sans indiquer les évolutions
attendues dans le modèle économique de la société et les perspectives de redressement de sa
situation financière. La communauté d’agglomération ne donne aucune information sur
l’analyse économique ayant conduit à recapitaliser la SEM. Elle ne se prévaut pas de sujétions
particulières ou de considérations d’
intérêt général.
④
Sur la condition relative à la distorsion de la concurrence et à l’affectation des échanges
intra-européens
Dans ses éléments de réponse, Chartres métropole soutient que les entreprises régies par
l’article L. 1531
-1 du CGCT «
n’ont ni v
ocation, ni possibilité de se mettre en concurrence avec
les autres acteurs économiques
». Il n’existerait aucun risque de distorsion du marché, puisque
ces structures opèrent « hors marché ».
Toutefois l’effet perturbateur sur la concurrence est présumé lorsqu’un avantage économique
est établi. Les aides qui visent à libérer une entreprise des coûts qu'elle aurait dû normalement
supporter dans le cadre de sa gestion courante faussent en principe les conditions de
concurrence (TPI, 30 avr. 1998, Vlaams Gewest c/ Commission, aff. T-214/95, point 43). Cette
présomption est renversée uniquement s’il est établi que l’avantage ne rend pas plus difficile la
pénétration du marché par d’autres opérateurs. L’importance relativement faible d'une aide ou
la taille relativement modeste de l'entreprise bénéficiaire n'exclut pas a priori l'affectation de la
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
50
concurrence (CJCE, 21 mars 1990, Belgique c/ Commission, aff. C-142/87, cons. 43). Les
avances définitivement acquises à la société dépassent les 50 M€ entre 2016 et 20
19, soit cent
fois le montant du seuil de minimis en deçà duquel la collectivité pouvait être dispensée de
notifier l’aide au ti
t
re d’un service d’intérêt économique général (
SIEG). Un tel niveau de
soutien est de nature à décourager d’autres
entreprises privées qui auraient souhaité intervenir.
Il en va ainsi tout particulièrement des sociétés opérant sur le marché de l’aménagement ou de
la promotion immobilière, à l’instar de Chartres Aménagement ou de Chartres Développements
Immobiliers.
Le soutien publ
ic massif de Chartres métropole aux EPL génère une barrière à l’entrée sur le
marché dont les effets ne sont pas simplement locaux. En effet l
’importance des opérations
portées par les EPL chartraines et leurs challenges techniques auraient pu tout à fait attirer des
opérateurs privés d’envergure nationale ou supranationale. Les projets étant proches de l’Ile
-
de-
France (pôle gare, unité de chaleur, etc.), ils pouvaient susciter des offres d’entreprises
basées hors de la région et même hors de France dans le marché intracommunautaire. Le risque
de restriction de l’accès au marché l’affectation des échanges intra
-
européens n’est donc pas
théorique, mais bien réel.
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 2 : Les risques engendrés par l
’externalisation
51
Annexe n° 3.
Précisions sur les règles de cumul entre mandats sociaux
L’article
L. 225-21 du code de
commerce dispose qu’« une personne physique ne peut exercer
simultanément plus de cinq mandats d'administrateur de sociétés anonymes ayant leur siège sur
le territoire français. » L’article L. 225
-
77 du même code prévoit également l’interdiction d’«
exercer simultanément plus de cinq mandats de membre de conseil de surveillance de sociétés
anonymes ayant leur siège social sur le territoire français. » En vertu de l’article L. 225
-94, la
limitation à cinq du nombre de mandats « est applicable au cumul de sièges d'administrateur et
de membre du conseil de surveillance. » En cas de non-respect du nombre maximal fixé par les
textes, l’intéressé doit se démettre de l'un de ses mandats dans les trois mois de sa nomination.
À l'expiration de ce délai, il est réputé s'être démis de son nouveau mandat et doit restituer les
rémunérations perçues, sans que soit, de ce fait, remise en cause la validité des délibérations
auxquelles il a pris part.
En application du dernier alinéa de l’article L 225
-95-1 du code de commerce, « par dérogation
aux articles L. 225-21, L. 225-54-1, L. 225-67 et L. 225-94-1, les mandats de président, de
directeur général, de directeur général unique, de membre du directoire ou d'administrateur
d'une société d'économie mixte locale, exercés par un représentant d'une collectivité territoriale
ou d'un groupement de collectivités territoriales ne sont pas pris en compte pour l'application
des règles relatives au cumul des mandats sociaux. »
La chambre estime que cette dérogation est d’application st
ricte et ne concerne que les SEML,
à l’exclusion des SPL et des SEMOP.
La communauté d’agglomération ne partage pas cette lecture l’article L 225
-95-1 précité. Elle
considère que les mandats exercés au sein de SPL et de SEMOP bénéficient « des mêmes
dérogations » que celles accordées aux SEML, dans la mesure où ces entités sont toutes des
sociétés anonymes et se voient appliquer un corpus
de règles en partie identiques. D’après son
analyse, la dérogation précitée doit s’entendre des mandats sociaux détenus
par des élus locaux
dans tout type d’entreprise publique locale, quel que soit son statut juridique.
La rédaction
de l’article L 225
-95-1 du code de commerce est cependant dépourvue
d’équivoque : la dérogation porte
uniquement sur « les mandats de président, de directeur
général, de directeur général unique, de membre du directoire ou d'administrateur d'une société
d'économie mixte locale ». Cette disposition ne comporte aucune mention explicite des SPL et
des SEMOP.
En outre,
il est cohérent de prévoir un traitement distinct entre les SPL, d’une part, et les SEML
et les SEMOP, d’autre part. Si les SEML, les SPL et les SEMOP font l’objet de titres distincts
au sein du livre V (« Dispositions économiques ») de la première partie
du CGCT, c’est
précisément parce que ces différentes catégories d’entreprises publiques locales répondent à
une définition et à des finalités qui leur sont propres. Les SPL constituent des catégories
d’entreprises publiques locales à part entière, claireme
nt distinctes des SEML et des SEMOP.
Elles ne sont pas des « sous-
ensembles » des SEML. Le propre des SPL est de disposer d’un
capital intégralement public et d’intervenir exclusivement pour ses actionnaires publics, ce qui
permet de faire jouer l’exceptio
n de quasi régie lorsque les conditions du contrôle analogue sont
réunies. Les SEMOP constituent, quant à elles, un instrument de coopération public-privé. Elles
permettent à une collectivité ou un groupement de lancer un appel d’offre en amont de la
const
itution de la société, pour désigner l’actionnaire opérateur qui s’associera avec elle pour
l’exécution d’un contrat. Celui
-
ci doit avoir pour objet soit la réalisation d’une opération de
construction, de développement du logement ou d’aménagement, soit la
gestion d’un service
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
52
public, soit toute autre opération d’intérêt général. La collectivité territoriale ou le groupement
de collectivités territoriales doit détenir entre 34 % et 85 % du capital de la société et 34 % au
moins des voix dans les organes délibérants. Ces particularités exigent logiquement un corps
de règles distincts de celui des SEML et donc des dispositions séparées dans le CGCT.
Il existe des recoupements que Chartres métropole a souligné dans le cadre de la procédure
contradictoire. Ces d
ifférentes entreprises publiques locales ont en commun d’être des sociétés
anonymes régies par le livre II du code de commerce, de se voir appliquer certaines règles de
fonctionnement et de soumission au contrôle de légalité, etc. Pour autant, ces analogies ne
remettent pas en cause le choix du législateur, visible dans la structuration du code, de traiter à
part chaque catégorie juridique. Les dispositions communes à toutes ces EPL
s’appliquent
« sous réserve » de l'application des règles qui leur propres au sein de chacun des titres du livre
V de la première partie du CGCT.
Les arguments rédactionnels rejoignent ici les bonnes pratiques de gestion. L’intérêt du cadre
légal est de limiter les cumuls excessifs de fonctions d’administrateur qui pourraient emp
êcher
son titulaire d’exercer pleinement ses mandats sociaux et d’assurer le rôle de surveillance prévu
par le code de commerce.
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 2 : Les risques engendrés par l
’externalisation
53
Annexe n° 4.
Entreprises publiques locales dans lesquelles Chartres métropole détient une participation
Raison sociale
Statut
Date des
statuts
constitutifs
Capitaux
sociaux
2014
Part
Chartres
métropole
2014
Part
CM
2014
(en %)
Capitaux
sociaux
2015
Part
Chartres
métropole
2015
Part
CM
2015
(en %)
Capitaux
sociaux
2016
Part
Chartres
métropole
2016
Part
CM
2016
(en %)
Capitaux
sociaux
2017
Part
Chartres
métropole
2017
Part
CM
2017
(en %)
Capitaux
sociaux
2018
Part
Chartres
métropole
2018
Part
CM
2018
(en %)
Capitaux
sociaux
2019
Part
Chartres
métropole
2019
Part
CM
2019
(en %)
Chartres
aménagement
SPL
07/09/2009
5 852 000,00
2 700 000,00
46,14%
5 852 000,00
2 695 000,00
46,05%
5 852 000,00
2 695 000,00
46,05%
5 852 000,00
2 694 000,00
46,04%
5 852 000,00
2 694 000,00
46,04%
5 852 000,00
2 693 000,00
46,02%
Chartres métropole
énergies
SPL
04/09/2015
500 000,00
400 000,00
80,00%
500 000,00
478 000,00
95,60%
5 500 000,00
5 478 000,00*
99,60%
5 500 000,00
5 478 000,00
99,60%
5 500 000,00
5 478 000,00
99,60%
Chartres métropole
transports
SPL
02/10/2014
587 000,00
529 000,00
90,12%
587 000,00
529 000,00
90,12%
587 000,00
529 000,00
90,12%
587 000,00
529 000,00
90,12%
587 000,00
529 000,00
90,12%
587 000,00
529 000,00
90,12%
Chartres métropole
événements**
SPL
22/06/2016
2 470 000,00
2 200 016,00
89,07%
2 470 000,00
2 221 076,00
89,92%
2 467 714,00
2 245 656,18
91,00%
2 467 714,00
2 245 656,18
91,00%
2 467 714,00
2 245 656,18
91,00%
2 467 714,00
2 245 656,18
91,00%
Chartres
développements
immobiliers***
SEM
26/03/1962
13 167 000,00
3 132 510,00
23,79%
15 167 000,00
5 132 520,00
33,84%
15 167 000,00
5 132 520,00
33,84%
15 812 010,00
5 777 520,00
36,54%
15 812 010,00
5 777 520,00
36,54%
15 812 010,00
5 777 520,00
36,54%
Chartres
innovations
numériques
SEM
15/12/2015
200 000,00
140 000,00
70,00%
200 000,00
140 000,00
70,00%
9 000 000,00
7 640 000,00
84,89%
9 000 000,00
7 640 000,00
84,89%
9 000 000,00
7 640 000,00
84,89%
SYNELVA
Collectivités
****
SEM
04/11/2016
200 000,00
134 500,00
67,25%
7 035 500,00
4 768 500,00
67,78%
7 035 500,00
4 783 500,00
67,99%
7 035 500,00
4 783 500,00
67,99%
Chartres métropole
Valorisation
SEM
11/06/2018
200 000,00
170 000,00
85,00%
200 000,00
170 000,00
85,00%
Chartres métropole
eau
SEMOP
23/11/2015
1 000 000,00
400 000,00
40,00%
1 000 000,00
400 000,00
40,00%
1 000 000,00
400 000,00
40,00%
1 000 000,00
400 000,00
40,00%
1 000 000,00
400 000,00
40,00%
Chartres métropole
assainissement
SEMOP
16/11/2017
1 500 000,00
600 000,00
40,00%
1 500 000,00
600 000,00
40,00%
1 500 000,00
600 000,00
40,00%
C’Chartres
Tourisme
SPL
28/11/2019
100 000,00
80 000,00
80,00%
C’Chart
res
Spectacles
SPL
30/09/2021
22 076 000,00
8 561 526,00
25 776 000,00
11 517 596,00
25 973 714,00
11 754 676,18
48 754 224,00
29 992 676,18
48 954 224,00
30 177 676,18
49 054 224,00
30 256 676,18
Source : CRC Centre-
Val de Loire d’après les statuts des entreprises, les liasses fiscales et les délibérations du conseil communautaire
*
Par délibération du 19 octobre 2016, Chartres métropole
a décidé d’apporter une participation complémentaire à l’occasion d’une augmentation de capital, à hauteur
de 382
000 € en nature et de 4
618 000
€ en numéraire. L’opération n’a été constatée dans la comptabilité qu’à compter de 2017.
**
Créée le 19 juin 1988, la SEM du parc des expositions de Chartres a été transformée à compter du 1
er
juillet 2016 en société publique locale dont la dénomination
sociale est SPL Chartres métropole événements. Le capital est resté maintenu à un montant de 2 467
714 €, divisé en 161
871 actions de 15,24 € chacune.
***
Du 1
er
janvier 2014 au 14 décembre 2015, Chartres métropole détient 208 834 actions de 15
€ chacune, soit 23,79 % des parts (3
132
510 €), dont 111
800 actions
acquises en 2013. Par délibération du 12 novembre 2015, le conseil communautaire a approuvé une augmentation en capital à hauteur de 2 000 010, par souscription
de 133 334 a
ctions supplémentaires de 15 € chacune.
**** Les prises de participation en capital dans la SEM Synelva ont suivi quatre étapes successives
: acquisition de 269 actions à 500 € (134
500 €) par
délibération du 19
octobre 2016, acquisition complémentaire de
1026 actions à 500 €
(513
000 €) avec effet au 1
er
janvier 2017, à l’occasion de l’augmentation de capital approuvée
par
délibération du 19 décembre 2016
, acquisition de 8242 actions à 500 € (4
121 000) par délibération du 21 décembre 2017 et achat de 30
actions à 500 € (15
000€) par
délibération du 28 juin 2018.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
54
Raison sociale
Capitaux
sociaux
2019
Part
Chartres
métropole
2019
Part
CM
2019
(en %)
Chiffre
d'affaires
2015
Chiffre
d'affaires
2016
Chiffre
d'affaires
2017
Chiffre
d'affaires
2018
Chiffre
d'affaires
2019
Chiffre
d'affaires
2020
Taux
d'évol.
2016 /
2020
Dettes
financ. 2015
Dettes
financ. 2016
Dettes
financières
2017
Dettes
financières
2018
Dettes
financières
2019
Dettes
financières
2020
Taux
d'évol.
2016 /
2020
MBA 2015
MBA 2016
MBA 2017
MBA 2018
MBA 2019
MBA 2020
Taux
d'évol
2016 /
2020
Chartres
aménagement
5 852 000
2 693 000
46,02%
6 742 697
18 161 782
11 571 641
27 924 607
26 838 733
27 148 000
10,6%
123 525 601
124 220 687
125 659 527
130 757 194
146 706 787
156 748 000
6,0%
-1 092 352
-1 694 073
-1 523 627
-1 456 670
-1 559 871
-1 241 000
-7,5%
Chartres
métropole
énergies
5 500 000
5 478 000
99,60%
1 545 000
4 365 000
4 571 000
10 056 000
9 918 000
59,2%
2 000 000
18 657 000
46 874 000
51 827 000
47 751 000
121,0%
32 000
215 000
-350 000
2 195 000
2 271 000
190,2%
Chartres
métropole
transports
587 000
529 000
90,12%
10 511 000
12 832 000
14 896 000
15 974 000
17 011 000
16 712 000
6,8%
0
57 000
42 000
28 000
14 000
478 000
70,2%
-619 000
186 000
-40 000
61 000
398 000
469 000
26,0%
Chartres
métropole
évènements
2 467 714
2 245 656
91,00%
1 017 000
765 000
1 148 000
1 248 000
1 357 000
767 000
0,1%
76 000
39 000
0
0
42 000
187 000
48,0%
40 000
-301 000
-277 000
-84 000
37 000
-4 000
-66,0%
Chartres
développements
immobiliers
15 812 010
5 777 520
36,54%
15 506 000
23 563 000
11 833 000
294 000
456 000
502 000
-
61,8%
10 151 000
3 549 000
693 000
640 000
612 000
568 000
-36,7%
-1 864 000
-2 419 000
-210 000
-1 324 000
-42 000
54 000
--
Chartres
innovations
numériques
9 000 000
7 640 000
84,89%
4 299 000
4 609 000
5 006 000
5 839 000
7 846 000
16,2%
0
1 047 000
1 181 000
9 540 000
11 957 000
--
632 000
1 029 000
933 000
1 201 000
2 412 000
39,8%
SYNELVA
Collectivités
7 035 500
4 783 500
67,99%
51 070 000
51 669 000
50 582 000
54 320 000
2,1%
1 304 000
1 304 000
1 304 000
1 304 000
0,0%
2 216 000
3 651 000
30 333 000
5 516 000
35,5%
Chartres
métropole
Valorisation
200 000
170 000
85,00%
0
0
0,0%
0
0
0,0%
-2 000
-4 000
--
Chartres
métropole eau
1 000 000
400 000
40,00%
13 435 000
13 543 000
17 588 000
15 950 000
NC
--
15 000
36 000
13 000
107 000
NC
--
1 215 000
1 331 000
3 113 000
1 904 000
-
100,0%
Chartres
métropole
assainissement
1 500 000
600 000
40,00%
5 158 000
13 851 000
NC
--
0
257 000
NC
--
109 000
-300 000
--
C’Chartres
Tourisme
100 000
80 000
80,00%
174 000
--
250 000
--
-112 000
--
49 054 224
30 396 676
133 752 601
129 880 687
147 438 527
180 797 194
210 409 787
219 243 000
14,0%
Raison sociale
Risque
recapitalisation
(Cap. propres /
Cap.permanents)
2015
Risque
recapitalisation
(Cap. propres /
Cap.permanents)
2016
Risque
recapitalisation
(Cap. propres /
Cap.permanents)
2017
Risque
recapitalisation
(Cap. propres /
Cap.permanents)
2018
Risque
recapitalisation
(Cap. propres /
Cap.permanents)
2019
Risque
recapitalisatio
n (Cap.
propres /
Cap.permanen
ts) 2020
Taux
d'évol.
2016 /
2020
Rentabilité
économique
(EBE / total
bilan) 2015
Rentabilité
économique
(EBE / total
bilan) 2016
Rentabilité
économique
(EBE / total
bilan) 2017
Rentabilité
économique
(EBE / total
bilan) 2018
Rentabilité
économique
(EBE / total
bilan) 2019
Rentabilité
économique
(EBE / total
bilan) 2020
Taux
d'évol.
2016 /
2020
Rentabilité
financière
(Résultat net
/ Cap.
propres)
2015
Rentabilité
financière
(Résultat net /
Cap. propres)
2016
Rentabilité
financière
(Résultat net /
Cap. propres)
2017
Rentabilité
financière
(Résultat net /
Cap. propres)
2018
Rentabilité
financière
(Résultat net /
Cap. propres)
2019
Rentabilité
financière
(Résultat net /
Cap. propres)
2020
Taux
d'évol.
2016 /
2020
Chartres aménagement
7%
6%
6%
5%
5%
4%
-9,3%
-1%
-1%
-1%
-1%
-1%
-1%
-4,5%
8%
2%
2%
2%
4%
5%
25,6%
Chartres métropole
énergies
21%
23%
10%
9%
12%
-13,1%
1%
1%
-1%
5%
5%
49,5%
6%
3%
-16%
0%
-11%
--
Chartres métropole
transports
100%
94%
98%
99%
99%
80%
-4,0%
-19%
14%
4%
10%
14%
14%
0,0%
34%
48%
25%
29%
22%
22%
-17,7%
Chartres métropole
évènements
96%
99%
100%
100%
98%
91%
-2,1%
1%
-9%
-7%
1%
6%
5%
--
-51%
24%
-16%
-8%
-2%
-5%
--
Chartres
développements
immobiliers
44%
68%
92%
93%
93%
93%
8,1%
-4%
-13%
-10%
-15%
-2%
-1%
-47,3%
-22%
-13%
0%
-2%
-2%
-1%
-47,3%
Chartres innovations
numériques
3%
90%
88%
48%
44%
95,7%
4%
6%
6%
7%
12%
31,6%
9%
0%
-4%
0%
8%
-2,9%
SYNELVA
Collectivités
83%
81%
79%
78%
-2,0%
6%
7%
6%
8%
10,1%
2%
3%
2%
4%
26,0%
Chartres métropole
Valorisation
100%
100%
--
-1%
-2%
--
-1%
-2%
--
Chartres métropole eau
92%
96%
49%
48%
-100,0%
28%
24%
25%
24%
-100,0%
47%
51%
41%
39%
-100,0%
Chartres métropole
assainissement
100%
68%
--
28%
66%
--
5%
-69%
--
C’Chartres
Tourisme
9%
--
-21%
--
-581%
--
0,62
0,55
0,73
0,69
0,65
0,57
-0,06
0,03
0,03
0,07
0,12
0,02
-0,08
0,18
0,08
0,06
-0,01
-0,62
Source : CRC Centre-Val de Loire à partir des liasses fiscales
–
MBA
: Marge brute d’autofinancement
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 2 : Les risques engendrés par l
’externalisation
55
Annexe n° 5.
Compétences de Chartres métropole dont la mise en œuvre est en partie confiée à une SPL, à une SEM, à
SEMOP, à un GIP ou à une association
Compétences
obligatoires
Intitulé de la compétence obligatoire
Exemples d'exercice de la compétence par la communauté d'agglomération
Exemples d'exercice de la compétence par un organisme externe ayant reçu
délégation à cet effet
Développement
économique
Création, aménagement, entretien et gestion de zones d'activité industrielle,
commerciale, tertiaire
Aménagement
des
zones
d’activité
d’intérêt
communautaire
du
Jardin
d'entreprises, du Pôle ouest et du CM 101 concédé à la SPL Chartres aménagement
Développement
économique
Actions de développement économique dans les conditions prévues à l'article L
4251-17 du CGCT (depuis la modification des statuts du 24/12/2016)
Schéma d'accueil des entreprises, partenariats dans le cadre du pôle de compétitivité
Cosmetic Valley (Filière de formation, Maison internationale de la cosmétique, etc.), Cité de
l'innovation, etc.
Maison des entreprises et de l'emploi, C Chartres Business, Plateforme internet
«
C’
Chartres pour l’emploi
»
Développement
économique
Politique locale du commerce et soutien aux activités commerciales d'intérêt
communautaire (depuis la modification des statuts du 24/12/2016)
Document d’aménagement commercial
du SCOT et volet commercial du programme Action
cœur de ville
Développement
économique
Promotion du tourisme, dont création d'offices de tourisme (depuis la
modification des statuts du 24/12/2016)
Transformation de l'office de tourisme de Chartres en établissement public
intercommunal en 2017, puis en SPL à partir de 2020 : visites du château de
Maintenon, point d'accueil face à la Cathédrale, etc.
Aménagement de
l'espace
communautaire
Schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur
Révision du SCOT initiée par délibération du 25 janvier 2018 et approuvée par délibération
du 30 janvier 2020
Aménagement de
l'espace
communautaire
Organisation de la mobilité
Plan de déplacements urbains, projet de Bus à haut niveau de services
Gestion du réseau "Filibus" déléguée à la SPL Chartres métropole transports depuis
le 1er janvier 2015
Équilibre social de
l'habitat
Programme local de l'habitat
Programme Local de l’habitat
, «
Engagement Commun pour le Logement et d’Autonomie
en Territoire »
(ECLAT) concernant le maintien à domicile pour les séniors et l’habitat
inclusif, aides à la pierre
Construction d’une cinquantaine de logements en accession à la propriété de l’Ilot
Courtille en 2018 et d'ensembles résidentiels (rue Noël Ballay, Boulevard Foch,
etc.) par la SEM Chartres développements immobiliers
Équilibre social de
l'habitat
Politique du logement d'intérêt communautaire / Actions et aides financières en
faveur du logement social d'intérêt communautaire
Convention de renouvellement urbain NPNRU 2020-2026 des quartiers des Clos à Chartres
et Tallemont-Bretagne à Mainvilliers
Rénovation du quartier des Clos et programme de 180 logements à livrer entre 2021
et 2022 par l'office Chartres métropole habitat devenu intercommunal depuis le 19
décembre 2016
Politique de la ville
Dispositifs contractuels de développement urbain, de développement local et
d'insertion économique et sociale d'intérêt communautaire
Contrat de ville 2015-2020, contrat local de santé signé le 17 février 2020, mission Gestion
urbaine et Sociale de Proximité déployée depuis 2018
Politique de la ville
Dispositifs locaux de prévention de la délinquance
Conseil intercommunal de sécurité et de prévention de la délinquance et de lutte contre la
radicalisation
Accueil des gens du
voyage
Compétence supplémentaire transférée à Chartres métropole avant 2014, devenue
compétence obligatoire à compter de 2020
Création de 124 places en aire d'accueil et mise en service d'une aire de grand passage (200
places) sur le site de l'ancienne base aérienne 122
Gestion des milieux
aquatiques
Compétence obligatoire à compter du 1
er
janvier 2018, inscrite dans les statuts le
11 mai 2018
Contrat global d’actions pour l’eau et les milieux aquatiques 2018
-2028
Collecte et traitement
des déchets des
ménages
Compétence optionnelle transférée à Chartres métropole avant 2014, devenue
compétence obligatoire à compter du 9 août 2015
Programme Local de Prévention des Déchets Ménagers et Assimilés (PLPDMA), gestion des
déchèteries, équipements de pré collecte
Création de la régie Chartres métropole Traitement et Valorisation le 15 octobre
2018 pour la gestion de l'incinération des déchets et de la SEM Chartres métropole
valorisation le 26 avril 2018 pour la valorisation des déchets (biométhane, etc.)
Eau
Compétence optionnelle transférée à Chartres métropole avant 2014, devenue
compétence obligatoire à compter de 2020
Schéma directeur de l’eau
adopté en 2016,
contrat global sur le « cycle de l’eau »
avec
l’agence de l’eau Seine Normandie
Création de la SEMOP Chartres métropole eau en novembre 2015
Assainissement des
eaux usées
Compétence optionnelle transférée à Chartres métropole avant 2014, devenue
compétence obligatoire à compter de 2020
Schéma directeur de l’assainissement
adopté en 2016, mise en service de la station
d’épuration de la mare Corb
onne en 2017 (transfert à la SEMOP en juillet 2019)
Création de la SEMOP Chartres métropole assainissement en octobre 2017
Gestion des eaux
pluviales
Compétence obligatoire à compter de 2020
Schéma directeur eau pluviale initié en 2021
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
56
Compétences optionnelles
Intitulé de la compétence
optionnelle
Exemples d'exercice de la compétence par la communauté d'agglomération
Exemples d'exercice de la compétence par un organisme externe ayant reçu délégation à cet
effet
Protection et mise en valeur de
l'environnement
Lutte contre la pollution de l'air et
contre les nuisances sonores
Approbation du Plan Climat-Energie Territorial (PCET) le 14 octobre 2013 et du Plan Climat-Air-Energie-
Territorial (PCAET) approuvé par délibération en date du 25 novembre 2019
Protection et mise en valeur de
l'environnement
Soutien aux actions de maîtrise de
la demande d'énergie
Création d'une plateforme territoriale de rénovation énergétique (PTRE) depuis le 15 mai 2018 et convention
de partenariat avec l’Espace Info Energie à partir du 1er janvier 2017
Équipements culturels et
sportifs d'intérêt
communautaire
Construction, aménagement,
entretien et gestion d'équipements
culturels et sportifs d'intérêt
communautaire
Exemples d'équipements reconnus d'intérêt communautaire par la délibération du 28 janvier 2013 : complexe
aquatique (l'Odyssée), aérodrome, centre équestre de Nogent sur Eure, dojo départemental de St-Georges sur
Eure, terrain de baseball de Gellainville, salle de sport de Jouy, installations sportives de St-Prest et
"équipement plurifonctionnel culturel et sportif de plus de 3500 places"
Gestion du complexe aquatique l'Odyssée à la société Vert Marine (nouveau contrat de DSP depuis le
1
er
janvier 2015), aménagement des hangars de l'aérodrome et des terrains d'emprise du complexe
culturel et sportif par la SPL Chartres aménagement, maîtrise d'ouvrage du parc des expositions par la
SPL Chartres aménagement
Action sociale d'intérêt
communautaire
Action sociale d'intérêt
communautaire
Exemples de services d'action sociale reconnus d'intérêt communautaire par la délibération du 28 janvier 2013 :
« accueils collectifs de mineurs en temps extra-scolaires des pôles de Jouy et son antene de St-Prest, Bailleau-
l'Evêque, Amilly, St-Georges sur Eure, Morancez, Sours et Dammarie » et « gestion des relais d'assistantes
maternelles et information jeunesse dans les communes de moins de 3000 habitants »
Gestion par le CIAS de Chartres métropole, créé par délibération du 24 novembre 2016, des dispositifs
de suivi des publics en insertion socioprofessionnelle, de l'accompagnement lié au logement, d’analyse
des besoins sociaux et des services aux populations
ainsi que de l’étude, la construction,
l’aménagement, l’entretien et la gestion de nouveaux équipements à destination des personnes âgées
(EHPAD de 150 places en construction à Chartres)
Compétence supplémentaires
Date du
transfert
Exemples d'exercice de la compétence par la communauté
d'agglomération
Exemples d'exercice de la compétence par un organisme externe ayant reçu délégation à cet effet
Élaboration
et mise en œuvre du plan vert / Entretien de l'Eure et de ses affluents
sur le territoire de l'agglomération / Gestion et entretien des vallées fluviales
Antérieur à
2014
Programme pluriannuel de restauration et d’entretien
(PPRE) de
l’Eure
et gestion
d’ouvrages hydrauliques
Participation aux dépenses induites par la présence de l'hôpital sur la commune du
Coudray
Antérieur à
2014
Raccordement en 2019 des hôpitaux de Chartres au réseau de chaleur géré par la SPL Chartres métropole énergies
Études
et actions concernant l'intérêt et la mise en œuvre des nouvelles
technologies de l'information et de la communication sur le territoire de
l'agglomération
Antérieur à
2014
Aménagement de l'ancien site militaire du CM 101 en "Cité de
l'innovation" (hôtel d'entreprises de la filière numérique)
Gestion des programmes de développement et de commercialisation des infrastructures de fibres optiques et des
réseaux de communications électroniques par la SEM Chartres métropole innovations numériques
Constitution de réserves foncières
Antérieur à
2014
Acquisitions foncières autour de l'Eure pour les aménagements du
plan vert
Transport et accueil des élèves des écoles maternelles et primaires au complexe
aquatique pour l'enseignement de la natation
Antérieur à
2014
Gestion du transport scolaire par la SPL Chartres métropole transports
Gestion d'un équipement de production et de livraison des repas
Antérieur à
2014
Construction d'une cuisine centrale à partir de 2017
Création d'un GIP Chartres métropole restauration en charge de l'unité de production de repas
Création, aménagement, entretien et gestion des réseaux d'électricité, d'éclairage
public, de gaz, de chaleur ainsi que des services, installations et unités de
production associés
Transfert
depuis la
révision
statutaire du 3
juin 2015
Investissements sur le réseau d’éclairage public assurés directement
par Chartres métropole
Gestion du réseau de distribution publique du réseau électrique, de gaz naturel et de propane déléguée et du réseau
éclairage public de 46 communes de l'agglomération à la SEM Synelva collectivités depuis le 1er janvier 2017 et du
réseau de chaleur de l’agglomération (production de chaleur et distribution) à la SPL Chartres Métropole Energies
depuis novembre 2016
Installation de bornes de recharge pour véhicules électriques
Révision
statutaire du
23/12/ 2016
Gestion des bornes de charge pour véhicules électriques et hybrides
par la direction des Réseaux Secs et de l’Eclairage Public de la
communauté d'agglomération
Opérations d'archéologie préventive et fouilles programmées
Révision
statutaire du
17/04/2018
Fouilles et diagnostics archéologiques
Compétence relative aux réseaux publics et services locaux de communications
électroniques
Révision
statutaire du
09/07/2019
Gestion
de contrats télécoms professionnels et mise en service d’un «
data-serveur de proximité » en novembre 2019
par la SEM Chartres métropole innovations numériques
Aménagement, installation, renouvellement et entretien du mobilier urbain des
lignes régulières de transports
Révision
statutaire du
09/07/2019
Renouvellement et entretien des abris voyageurs suite à des
modification du plan de circulation
Gestion, entretien et maintenance des bouches et poteaux d'incendie
Révision
statutaire du
09/07/2019
Programme de renouvellement des poteaux d'incendie prévu sur la
période 2021-2023
Source : CRC Centre-Val de Loire à partir des statuts, du ROB 2021 et de diverses délibérations
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 2 : Les risques engendrés par l
’externalisation
57
Annexe n° 6.
Conventions financières conclues entre Chartres métropole et les entreprises publiques locales dont la
communauté d’agglomération est actionnaire
SPL Chartres métropole
énergies
Délibérations du conseil
communautaire
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Versement des
intérêts
Compte
utilisé
Date de
paiement
Echéance prévue au
contrat
Date de remboursement
effective
Avance en compte courant
d'octobre 2016
Délibération n°CC2016/116
du 19 octobre 2016
2 000 000
2 000 000
2 000 000
2 000 000
2 000 000
Pas d'intérêts
(article 5)
Compte 274
06/12/2016
06/12/2018
Transformation en capital
le 16/07/2020
Convention d'avance de
trésorerie du 07/02/2017
Délibération n°BC2017/001
du 16 janvier 2017
4 000 000
Pas d'intérêts
(sans mention)
Compte 552
NC
31/03/2017
N'apparaît plus au débit
du c/552 au 31/12/2017
Convention d'avance de
trésorerie du 13/04/2017
Délibération n°BC2017/027
du 30 mars 2017
Report du rem-
boursement
4M€
Pas d'intérêts
(sans mention)
Compte 552
NC
31/06/2017
N'apparaît plus au débit
du c/552 au 31/12/2017
Convention intercréanciers
du 12/07/2017
Délibération n°CC2017/015
du 30 mars 2017
Libération
d'apports en fonds
propres
Libération
d'apports en
fonds propres
Libération
d'apports en
fonds propres
Libération
d'apports en
fonds propres
Sans objet
Sans objet
Sans objet
Sans objet
Sans objet
Avenant à la convention du
14/12/2018
Délibération n°2018/162 du 22
novembre 2018
Libération
d'apports en
fonds propres
Libération
d'apports en
fonds propres
Libération
d'apports en
fonds propres
Sans objet
Sans objet
Sans objet
Sans objet
Sans objet
Convention d'avance du
16/05/2018
Délibération n°BC2018/043
du 9 avril 2018
2 382 000
Pas d'intérêts
(article 3)
Compte 558
NC
30/12/2018
N'apparaît plus au débit
du c/558 au 31/12/2018
Convention d'avance de
trésorerie du 08/01/2019
Délibération n°BC2018/215
du 22 novembre 2018
2 382 000
2 382 000
Pas d'intérêts
(article 3)
Compte 552
NC
30/12/2019
Apparaît toujours au débit
du c/552 au 31/12/2019
Montant total =
2 000 000
6 000 000
4 382 000
4 382 000
4 382 000
SPL Chartres métropole
innovations numériques
Délibérations du conseil
communautaire
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Versement des
intérêts
Compte
utilisé
Date de
paiement
Echéance prévue au
contrat
Date de remboursement
effective
Convention d'avance en compte
courant du 30 juin 2017
Délibération n°CC2017/063
du 28 juin 2017
1 000 000
1 000 000
1 000 000
Pas d'intérêts
(article 5)
Compte 261
28/07/2017
28/07/2019
Remboursement le
21/05/2019 par titre n°241
Montant total =
1 000 000
1 000 000
1 000 000
SEM Chartres développements
immobiliers
Délibérations du conseil
communautaire
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Versement des
intérêts
Compte
utilisé
Date de
paiement
Echéance prévue
au contrat
Date de remboursement effective
Convention d'avance en compte
courant du 2 mai 2013
Délibération n°C2013/83 du
11 avril 2013
3 080 000
1 079 990
Pas d'intérêts
(article 5)
Compte
274
22/05/2013
22/05/2015
Transformation partielle en capital par
délibération du 12/11/2015
(2 000 010 €)
Avenant du 13 novembre 2015
Délibération n°C2015/119
du 12 novembre 2015
1 079 990
1 079 990
Pas d'intérêts
(article 5)
Compte
274
22/05/2013
22/05/2017
Transformation en capital par
délibération du 28/06/2017 (
645 000 €)
et
remboursement du solde le 30/11/2017
Montant total =
3 080 000
1 079 990
1 079 990
1 079 990
0
0
0
SEMOP Chartres métropole
assainissement
Délibérations du conseil
communautaire
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Versement des
intérêts
Compte utilisé
Date de
paiement
Echéance prévue au
contrat
Date de remboursement
effective
Convention d'avance du 27 juin
2019
Délibération n°BC2019-126
du 28 juin 2017
1 000 000
Pas d'intérêts
(article 5)
Compte 552
28/07/2017
31/12/2019
N'apparaît plus au débit
du c/552 au 31/12/2019
Montant total =
1 000 000
SEM Synelva
Délibérations du conseil
communautaire
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Versement des
intérêts
Compte
utilisé
Date de
paiement
Echéance prévue au
contrat
Date de remboursement
effective
Convention d'avance
du 7 février 2017
Délibération n°BC2017-
002 du 16 janvier 2017
3 000 000
3 000 000
Pas d'intérêts
(sans mention)
Compte 552
28/07/2017
30/06/2017
N'apparaît plus au débit
du c/552 au 31/12/2018
Convention d'avance non
communiquée
Absence de délibération
2 667 900
2 667 900
Pas d'intérêts
(sans mention)
Compte 552
28/07/2017
NC
N'apparaît plus au débit
du c/552 au 31/12/2018
Montant total =
5 667 900
5 667 900
Conventions avec C Chartres
Tourisme
Délibérations du conseil
communautaire
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Versement des
intérêts
Compte utilisé
Date de
paiement
Echéance prévue au
contrat
Date de remboursement
effective
Convention d'avance de
décembre 2016
Délibération n°CC2016-164
du 19 janvier 2016
300 000
Pas d'intérêts
(sans mention)
Compte 552
NC
30/06/2017
NC
Convention d'avance
du 11 janvier 2019
Délibération n°BC2018-248
du 20 décembre 2018
150 000
300 000
300 000
Pas d'intérêts
(sans mention)
Compte 552
NC
30/12/2019
Apparaît toujours au débit
du c/552 au 31/12/2019
Montant total =
300 000
150 000
300 000
300 000
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
58
Conventions avec le
CIAS
Délibérations du conseil
communautaire
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Versement des
intérêts
Compte utilisé
Date de
paiement
Echéance prévue au
contrat
Date de remboursement
effective
Convention d'avance du
1
er
juillet 2019
Délibération n°BC2019-125
du 26 juin 2019
100 000
100 000
Pas d'intérêts
(sans mention)
Compte 558
29/08/2019
30/12/2019
N’a
pparaît plus au débit du
c/558 au 31/12/2020
Montant total =
100 000
100 000
Avances à la SPL Chartres aménagement
par Chartres métropole pour le
Pôle Gare
Délibérations du conseil municipal
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Versement des
intérêts
Compte utilisé
Date de remboursement
Convention « de participation » du 4 avril 2016
Délibération C2015-141 du 14 décembre 2015
2 000 000
4 000 000
6 000 000
6 000 000
6 000 000
6 000 000
Pas d'intérêts
(sans mention)
Compte 266 (Mdt 15
124 et 126 BA Transp)
Avance sur participation
Avenants n°1 du 16 mai 2017
Délibération n° 2017/040 du 4 mai 2017
4 000 000
6 000 000
6 000 000
6 000 000
Pas d'intérêts
(sans mention)
Compte 266 (mdt et
16)
Avance sur participation
Avenant n°2 du 31 octobre 2017
Délibération n° 2017/143 du 26 octobre 2017
1 700 000
1 700 000
1 700 000
1 700 000
Pas d'intérêts
Compte 266 (mdt392)
Avance sur participation
Avenant n°3 du 27 juin 2018
Délibération n° 2018/063 du 26 avril 2018
5 000 000
5 000 000
5 000 000
Pas d'intérêts
(sans mention)
Compte 266 (Mdt 198
BA Transports)
Avance sur participation
Avenant n° 4 du 24 décembre 2018
Délibération n°2018/181 du 20 décembre 2018
10 657 000
10 657 000
Pas d'intérêts
(sans mention)
Compte 266
(Mdt 1, 2, 3 et 4)
Avance sur participation
Avenants n° 5 du 30 septembre 2019
Délibération n°2019/171 du 26 septembre 2019
5 000 000
5 000 000
Pas d'intérêts
(sans mention)
Compte 266
(Mdt 259)
Avance sur participation
Avenant n° 6 du 19 décembre 2019
Délibération n°2019/233 du 25 novembre 2019
5 000 000
5 000 000
Pas d'intérêts
(sans mention)
Compte 266
(Mdt 362)
Avance sur participation
Avenant n° 7 du 24 décembre 2019 et
Avenant n°8 du 11 septembre 2020
Délibérations n°2019/252 du 19 décembre 2019
et
n°2020-090 du 16 juillet 2020
14 525 000
Pas d'intérêts
(sans mention)
Compte 266 (Mdt 1,
2, 3, 4 et 236)
Avance sur participation
Absence de convention
Délibération n° 2017/068 du 28 juin 2017
1 200 000
1 820 000
1 820 000
Pas d'intérêts
(sans mention)
Compte 266
Avance sur cession (délib
du 26/09/2019)
Convention d'avance non datée de fin 2017
Délibération n°CC 2017/110 du 28 septembre 2017
10 000 000
Pas d'intérêts
(sans mention)
Compte 552
30/12/2017
Convention du 2 janvier 2018 et avenant 1 du 30 avril 2018
Délibération CC2017/222 du 21 décembre 2017
et BC 2018/086 du 26 avril 2018
15 000 000
Pas d'intérêts
(sans mention)
Compte 266
30/12/2018
Convention « pour le versement de la participation du partenaire
financeur Région Centre Val de Loire »
Délibération n°2018/094 du 28 juin 2018
21 100 000
21 100 000
21 100 000
Pas d'intérêts
(sans mention)
Compte 266 (Mdt 231
et 248 BA Transports)
Avance sur subvention
0
2 000 000
4 000 000
22 900 000
56 620 000
62 277 000
74 982 000
Conventions d'avance avec Chartres pour l'opération
Plateau Nord-Est
Délibérations du conseil municipal
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Versement des intérêts
Compte utilisé
Date de remboursement
de l'avance
Convention d'avance de trésorerie de décembre 2015
Délibération du conseil communautaire
du 12 novembre 2015
13 500 000
"1,5% par an"
Compte 274
31/12/2016
Convention d'avance trésorerie du 31 mars 2017
Délibération du conseil communautaire du 30 mars 2017
5 000 000
Pas d'intérêts (sans
mention)
Compte 274
30/09/2017
13 500 000
10 042 428
Conventions d'avance avec Chartres métropole pour
Pôle ouest
Délibérations du conseil communautaire
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Versement des intérêts
Compte utilisé
Date de remboursement
de l'avance
Convention d'avance trésorerie du 26 décembre 2012
Délibération du conseil communautaire
du 17 décembre 2012
1 600 000
1 600 000
1 600 000
1 600 000
1 600 000
1 600 000
1 600 000
1%
NC
31/12/2024
Convention d'avance trésorerie du 24 décembre 2018
Délibération du conseil communautaire
du 20 décembre 2018
6 000 000
6 000 000
Pas d'intérêts
(sans mention)
Compte 552
N’était pas remboursée
en date du 31/12/2019
1 600 000
1 600 000
1 600 000
1 600 000
1 600 000
7 600 000
7 600 000
Conventions d'avance avec Chartres métropole pour le
CM 101
Délibérations du conseil communautaire
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Versement des intérêts
Compte utilisé
Date de
remboursement
Convention d'avance trésorerie du 24 octobre 2013
Délibération du conseil communautaire
du 14 octobre 2013
2 500 000
2 500 000
Pas d'intérêts
(sans mention)
Compte 274
(16/12/2013)
31/12/2015
Avenant n°1 du 21 décembre 2015
Délibération du conseil communautaire
du 28 septembre 2015
2 500 000
2 500 000
2 500 000
Pas d'intérêts
(sans mention)
Compte 274
31/12/2018
Avenant n°2 du 27 septembre 2018
Délibération du conseil communautaire
du 27 septembre 2018
2 500 000
2 500 000
Taux d’intérêt (le mieux
positionné) l'année de
signature convention
Compte 274
31/12/2020
Avenant n°3 du 4 février 2020
Délibération du conseil communautaire
du 30 janvier 2020
Taux d’intérêt (le mieux
positionné) de
l’un emprunt
finançant l’avance
Compte 274
31/12/2021
2 500 000
2 500 000
2 500 000
2 500 000
2 500 000
2 500 000
2 500 000
Source : CRC Centre-Val de Loire
à partir des conventions d’avance et des délibérations du conseil communautaire
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 2 : Les risques engendrés par l
’externalisation
59
Annexe n° 7.
Matrice d’a
nalyse des risques liés à la gestion externalisée
Incidence potentielle de la situation financière des SEM et des SPL
Incidences sur la situation de
Chartres métropole
Impact potentiel sur le compte de résultat
Impact potentiel sur le bilan
Impact potentiel sur les engagements
hors bilan
Risques liés aux besoins de financement
de court terme
Charges liées à des « avances » sur
participation ou aux frais financiers
nécessaires pour financer les apports en fonds
propres ou les avances d’associé
Tensions sur le bas de bilan causées
par l'octroi d'avances de trésorerie
conséquentes
Risque d'augmentation des emprunts à
garantir et des cautionnements
Risques liés aux déficits d'exploitation
persistants sur le moyen terme
Risque de hausse des participations
d'équilibre contractuelles ou des subventions
d'exploitation
Diminution du fonds de roulement net
global lié à la transformation
d'avances en compte courant non
remboursées en capital
Risque d'augmentation des emprunts à
garantir et des cautionnements
Risques liés au caractère non soutenable
de la gestion à long terme
Charges liées à des abandons de créances, à
des provisions pour dépréciation du capital,
voire à la reprise en régie de services et à
l'indemnisation de partenaires commerciaux
ou de clients
Diminution du fonds de roulement net
global lié à des opérations de
recapitalisation
Risque de mise en jeu des garanties
d'emprunt ou des cautionnements
Source : CRC Centre-Val de Loire
Risque de sous-capitalisation au sens de l'article L. 225-248 du code de commerce
Niveau de capitalisation
SPL
CA
SPL
CME
SPL
CMT
SPL
CMEv
SPL CCT
SEM CDI
SEM
CMIN
SEM
Synelva
SEM
CMV
SEMOP
Eau
SEMOP
Asst
Capitaux propres / Capital social au 31/12/2020
114,6 %
83,5 %
329,5 %
77,1 %
-37,0 %
50,5 %
105,6 %
178,6 %
96,5 %
192,0 %
64,9 %
Source : CRC Centre-Val de Loire à partir des liasses fiscales
–
Le capital social représente l’ensemble des ressources apportées par la société à sa création ou
ultérieurement en contrepartie de leurs droits sociaux. Les capitaux propres correspondent aux apports initiaux et complémentaires augmentés des bénéfices et diminués
des pertes. Plus les capitaux propres sont élevés et supérieurs au capital social, plus le risque de faillite est faible. Lorsque les capitaux propres sont inférieurs à 50 %,
on parle de sous-capitalisation.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
60
Annexe n° 8.
Information donnée sur les garanties d’emprunt consenties à des tiers autres que des organismes de gestion
du logement social
Bénéficiaire de
la garantie
Date de
constitution
Objet de la
garantie
Annuité de
l'exercice
Montant
garanti
Emprunt
garanti
Taux de
garantie
Annexe
du CA
2014
Annexe
du CA
2015
Annexe
du CA
2016
Annexe
du CA
2017
Annexe
du CA
2018
Annexe
du CA
2019
Annexe
du CA
2020
SPL Chartres
aménagement
17/12/2012
Opération Pôle
Ouest
435 100
9 600 000
12 000 000
80 %
oui
oui
oui
oui
oui
oui
oui
SPL Chartres
aménagement
23/03/2016
Opération jardin
d'entreprises
2 934 746
2 920 000
3 650 000
80 %
oui
oui
oui
oui
oui
SPL Chartres
aménagement
23/03/2016
Opération jardin
d'entreprises
66 284
2 920 000
3 650 000
80 %
oui
oui
oui
oui
oui
SPL Chartres
aménagement
28/09/2017
Opération Plateau
Nord Est
162 000
12 000 000
15 000 000
80 %
non
non
oui
oui
SEM CMIN
28/03/2019
Déploiement de
la fibre optique
15 065
1 250 000
2 500 000
50 %
oui
oui
SEM CMIN
28/03/2019
Financement du
réseau fibre
68 412
1 128 000
2 256 000
50 %
oui
oui
SEM CMIN
28/03/2019
Travaux sur le
réseau
83 660
1 375 000
2 750 000
50 %
oui
oui
SEM CMIN
28/03/2019
Déploiement
FTTH de
l'agglomération
76 098
1 250 000
2 500 000
50 %
oui
oui
SPL CME
30/03/2017
Convention inter-
créanciers
4 882 000
4 882 000
50 000 000
--
non
non
non
en partie
8 723 366
37 325 000
94 306 000
Association
CFSD
28/09/2017
Campus des
métiers de la
parfumerie
47 350
1 000 000
2 000 000
50 %
non
oui
oui
oui
8 770 715
38 325 000
96 306 000
Source : CRC Centre-Val de Loire à partir des annexes des comptes administratifs et des délibérations du conseil communautaire
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 2 : Les risques engendrés par l
’externalisation
61
Annexe n° 9.
Organismes externes auprès desquels des agents de Chartres métropole sont mis à disposition
2014
2015
2016
2017
2018
2019
SPL CHARTRES AMENAGEMENT
16 893 €
30 135 €
58 539 €
66 969 €
59 406 €
A
Convention du 01/10/2015 au 30/09/2018 et avenant
3 953 €
10 262 €
10 099 €
4 262 €
B
Convention du 09/01/2013 au 08/01/2016 et avenant
16 893 €
17 036 €
17 099 €
18 504 €
14 319 €
C
Convention du 01/01/2016 au 31/12/2018
21 267 €
22 987 €
23 303 €
D
Convention du 01/01/2015 au 30/06/2016 et avenant
9 146 €
8 655 €
E
Convention du 01/12/2016 au 30/11/2019
1 256 €
15 379 €
17 522 €
SPL CHARTRES METROPOLE TRANSPORT
1 985 €
10 222 €
25 804 €
27 698 €
19 896 €
B
Convention du 21/10/2014 au 20/10/2017 et avenants
1 985 €
10 222 €
10 259 €
11 102 €
6 658 €
F
Convention du 01/01/2016 au 31/12/2018
15 545 €
16 596 €
13 239 €
REGIE CHARTRES METROPOLE TRAITEMENT ET VALORISATION
7 221 €
G
Convention du 01/01/2019 au 31/12/2021
7 221 €
SPL CHARTRES METROPOLE ENERGIES
37 054 €
27 724 €
13 111 €
B
Convention du 01/01/2016 au 31/12/2018
21 086 €
14 948 €
6 387 €
H
Convention du 01/01/2017 au 31/12/2019
8 692 €
6 724 €
C
Convention du 01/01/2016 au 31/12/2018
15 968 €
4 085 €
SPL CHARTRES METROPOLE EVENEMENTS
2 025 €
1 910 €
8 089 €
I
Convention du 01/10/2015 au 30/09/2018
2 025 €
-
2 025 €
I
Convention du 01/07/2016 au 30/06/2019
3
935 €
8 089 €
SYNELVA COLLECTIVITES
40 832 €
23 378 €
B
Convention du 01/01/2017 au 31/12/2019 et avenant
22 422 €
13 292 €
H
Convention du 01/01/2017 au 31/12/2019
13 037 €
10 086 €
J
Convention du 01/01/2017 au 31/12/2019
5 373 €
CHARTRES DEVELOPPEMENTS IMMOBILIERS
4 942 €
13 270 €
12 938 €
5 363 €
K
Convention du 01/10/2015 au 30/09/2018 et avenant
4 942 €
13 270 €
12 938 €
5 363 €
TOTAL BUDGET PRINCIPAL
18
878 €
47
324 €
136
577 €
184
250 €
121
154 €
7 221 €
SPL CHARTRES AMENAGEMENT
24
274 €
2
850 €
L
Convention du 01/03/2017 et du 01/06/2017
24 274 €
2 850 €
SEMOP CHARTRES MÉTROPOLE EAU
3
977 €
M
Convention du 01/11/2019 au 30/09/2022
3
977 €
SEMOP CHARTRES MÉTROPOLE ASSAINISSEMENT
31
994 €
31
336 €
M
Convention du 01/01/2018 au 31/12/2020
10
955 €
11
367 €
N
Convention du 01/01/2018 au 31/12/2020
21
039 €
19
969 €
TOTAL BUDGETS ANNEXES
0 €
0 €
0 €
24 274
€
34 844
€
35 313
€
Source : CRC Centre-Val de Loire
d’après les comptes de gestion
COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉ
RATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 2 : Les risques engendrés par l
’externalisation
63
Annexe n° 10.
Glossaire
AMF
Autorité des marchés financiers
CAC
Commissaire aux comptes
CCB
C’Chartres business
CE
Conseil d’État
CGCT
Code général des collectivités territoriales
CIAS
Centre intercommunal d’action sociale
CJCE
Cour de justice de la Communauté européenne
CJF
Code des juridictions financières
CJUE
Cour de justice de l’Union européenne
CM
Chartres métropole
CME
Chartres métropole énergie
CMF
Code monétaire et financier
CODIR
Comité de direction
CRAC
Compte-rendu annuel à la collectivité
CRC
Chambre régionale des comptes
DAJ
Direction des affaires juridiques
EPCI
Établissement public de coopération intercommunal
EPIC
Établissement public industriel et commercial
EPL
Entreprise publique locale
ETP
Équivalent temps plein
GIP
Groupement d’intérêt public
HATVP
Haute autorité pour la transparence de la vie publique
HT
Hors taxes
MEE
Maison des entreprises et de l’emploi
MLAC
Mission
locale de l’arrondissement de Chartres
NPNRU
Nouveau programme national de renouvellement urbain
PDG
Président directeur général
PLH
Programme local de l’habitat
SAS
Société par actions simplifiée
SCOT
Schéma de cohérence territoriale
SEM
Société
d’économie mixte
SEM CDI
Société d’économie mixte Chartres développements immobiliers
SEM CMIN
Société d’économie mixte Chartres métropole innovations numériques
SEML
Société d’économie mixte locale
SEML CMV
Société d’économie mixte locale Chartres
métropole valorisation
SEMOP
Société d’économie mixte à opération unique
SIEG
Services d’intérêt économique général
SPL
Société publique locale
SPL CA
Société publique locale Chartres aménagement
SPL CCT
Société publique locale C’Chartres tourisme
SPL CME
Société publique locale Chartres métropole énergies
SPL CMEv
Société publique locale Chartres métropole évènements
SPL CMT
Société publique locale Chartres métropole transports
TFUE
Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
TVA
Taxe sur la valeur ajoutée
ZAC
Zone d’aménagement concerté
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
64
Annexe n° 11.
Réponse
2
Version du 22 juillet 2022
Chartres métropole s’est appliquée dans la première partie de la procédure contradictoire à apporter
des réponses argumentées et nourries aux observations formulées par la Chambre dans son rapport
provisoire. Il s’est agi de préciser le projet de territoire, d’en rappeler la cohérence et l’ambition, de
donner
toutes
les
explications
permettant
d’éclairer
la
Chambre
dans
son
analyse.
Il s’est agi également de prendre acte des pistes d’amélioration, de corriger des erreurs éventuelles
(dont certaines l’ont déjà été) et, parfois, de confirmer des divergences d’approche dont la plupart
consiste en des orientations et des choix politiques assumés, relevant de la seule prérogative de la
collectivité.
Considérant que le rapport définitif a très marginalement pris en compte les éléments de réponse
complets et documentés apportés par Chartres métropole, l’agglomération s’est appliquée à nouveau à
détailler sa réponse définitive en tant que seul support rendu publique au terme de la procédure.
Il convient de rappeler
en préambule qu’en application de la loi NOTRE, Chartres métropole a posé en
septembre 2015 les principes de son élargissement dans le cadre de l’élaboration du schéma
départemental de coopération intercommunale. Son périmètre s’est défini conformément à l
a loi SRU,
en s’inscrivant dans un cercle de 15 km autour de la zone urbaine au sens INSEE et dans le respect de
la continuité territoriale.
Ce faisant, l’agglomération s’est conformée à l’esprit guidant le précédent rapport d’observations
définitives établi par la Chambre le 20 février 2015, lequel mettait en évidence que si les élargissements
successifs de Chartres métropole engagés dès 2011 venaient corriger l’incohérence territoriale de
l’agglomération au regard de son champ de compétences (déjà pointé
du doigt par la Chambre en
2005), il n’en restait pas moins qu’elle «
restait encore éloignée de l’aire urbaine de Chartres
».
En élargissant significativement son périmètre en 2011, 2012-2013 puis 2018, Chartres métropole a fait
le choix de rationaliser
l’exercice de ses compétences (
celles alors dévolues à des structures
intercommunales de gestion tels que les SMJE, SMPO, SMEP, SMTUBAC et SMRCBC, celles transférées
par la loi et celles héritées des anciennes intercommunalités qui l’ont rejointe par
fusion
) et son
organisation administrative.
Ces profondes transformations ont véritablement redessiné le profil de l’agglomération devenue de fait
un territoire à la fois urbain, péri-urbain et rural.
Son ADN s’exprime à travers deux axes politiques majeu
rs : le renforcement du couple commune-
intercommunalité, qui permet de maintenir un niveau de services satisfaisant et à des coûts acceptables
par la population, et la politique de solidarité communautaire, sans laquelle nombre de communes-
membres ne serai
ent plus en capacité d’investir.
Parallèlement à son élargissement et à la rationalisation de ses compétences, Chartres métropole a mis
en place un modèle d’organisation s’appuyant sur les outils de décentralisation créés par la loi
: les
Entreprises Publiques Locales
(EPL). Face à la suradministration de l’Etat et à la baisse durable des
dotations publiques, les territoires n’ont pas d’autre choix que de s’adapter et de trouver des réponses
appropriées. C’est finalement seuls qu’ils doivent s’organiser pou
r garantir une gestion efficace et
rigoureuse et préserver l’intérêt public.
En diversifiant ses modes d’intervention, l’agglo
mération
s’est donné les moyens de conduire ses projets
avec la souplesse et la compétitivité d’une entreprise. En externalisant
ses compétences, elle érige en
modèle le recours aux satellites. Plutôt que recourir à des opérateurs privés dont les charges de structure
sont considérables, l’agglo
mération crée de véritables bras armés, mieux à même
d’assimiler et de
mettre en œuvre
l’i
ntention politique locale.
Ces établissements disposent de moyens propres, d’expertises établies (pour la plupart inexistantes au
sein de la fonction publique territoriale) et s’appuient sur les ressources locales. Agissant sous l’impulsion
3
Version du 22 juillet 2022
et le contrôle des collectivités, ces entreprises locales aux emplois non délocalisables sont les plus
contrôlées au plan national, cumulant contrôles internes et externes, publics et privés (contrôles
multiples opérés sur les sociétés anonymes, contrôles des collectivités locales actionnaires, du Préfet
sur les actes engageant lesdites collectivités, des juridictions financières). Leurs dirigeants eux-mêmes,
qu’ils soient élus ou administratifs, satisfont en outre à l’obligation de déclaration de patrimoine et
d’intérêts
auprès de la HATVP. Ce corpus juridique est une chance pour ces PME locales comme pour
les collectivités actionnaires tant il paraît légitime d’être contrôlé quand on conjugue logique
d’entreprise, intérêt général et gouvernance publique.
Cette organisati
on, assimilable dans l’approche à un groupement d’intérêt économique, a fait ses
preuves. La transparence de la gestion rassure nos partenaires financiers, au premier rang desquels la
Banque des Territoires qui nous accorde un soutien durable en finançant nos projets et en nous
encourageant à investir davantage
. Quant à l’Etat local, il en salue la performance en terme de
dynamique du territoire. C’est bien vers Chartres métropole et ses infrastructures que la préfecture se
tourne quand elle a besoin de mettre en place en janvier 2021 et sans délai une campagne de
vaccination massive. C’est également à l’exécutif de l’agglomération qu’elle s’adresse quand il s’agit
d’organiser l’accueil des déplacés ukrainiens en Eure
-et-Loir, devenu territoire de desserreme
nt de l’Ile
de France.
L’Etat n’a plus les moyens de ses politiques publiques. Force est de constater que c’est auprès des
collectivités qu’il vient désormais chercher la réactivité et l’ingénierie dont il a besoin. Ce constat semble
interroger la Chambre
qui, si elle ne condamne pas à proprement parler le modèle chartrain, s’applique
à en souligner les risques et les limites.
Au-
delà du constat de cette mise en cause implicite reflétant une vision par trop centralisatrice de l’Etat,
la Chambre, de manière plus surprenante,
semble méconnaître le cadre d’intervention des collectivités
locales et, par effet, leurs difficultés à gérer et mettre en œuvre le service public dans un contexte de
plus en plus tendu et contraint.
Cet étonnement vaut pour l’appréhensi
on qui est faite des enjeux financiers, la Chambre stigmatisant à
tort la trajectoire financière de l’EPCI. Quand elle considère en effet que l’instauration d’une part
intercommunale de la taxe foncière sur les propriétés bâties a vocation à compenser en 2021 la
suppression de la TH, la Chambre se fourvoie et fausse entièrement son raisonnement. La compensation
de la TH étant assurée par un reversement de fraction de TVA, cette taxe nouvelle au taux de 7,5 %
représente donc bien un produit annuel nouveau de près de 11 M
illions d’euros
qui vient
considérablement faire évoluer l’autofinancement de la collectivité et sécuriser ses investissements
.
Au-
delà, il convient de souligner en conclusion de ce propos liminaire que l’agglomération en renonçant
aux reversements faits au profit des communes (au nom de la politique de solidarité) et aux subventions
diverses (aux clubs de sport élite notamment), qui ne revêtent aucun caractère obligatoire, est du jour
au lendemain en capacité de diviser par deux son ratio de d
ésendettement. Preuve s’il en est que sa
stratégie financière est bien sécurisée.
4
Version du 22 juillet 2022
CAHIER 1 : UNE STRATEGIE TERRITORIALE AMBITIEUSE MAIS
PEU SOUTENABLE
CHAPITRE 1
UNE INTERCOMMUNALITE DE PROJET A CONSOLIDER PAR UNE GOUVERNANCE
COHERENTE ET INTEGREE
1.1.2 :
L’évolution du champ
des compétences a soutenu la conduite de projets ambitieux
au service de l’attractivité du territoire chartrain
« Après une période marquée par des nombreux changements, Chartres métropole dispose
depuis fin 2019 d’un champ d’i
ntervention stabilisé. Le projet de territoire, axé sur des
infrastructures et des projets complexes, repose sur des cycles d’investissement longs
exigeant un pilotage solide. Une organisation appropriée est requise pour garantir
l’efficience de moyens et
le respect de la feuille de route fixée par le SCOT. Le risque de
dispersion, voire de méconnaissance du champ d’intervention de la communauté
d’agglomération, est réel. Les acquisitions foncières entreprises dans la perspective du
prolongement de l’autoro
ute A154 illustrent cet écueil. Chartres métropole a conclu une
convention de maitrise foncière et réalisé des acquisitions de terrains (de l’ordre de 4,9 M€
en 2018 et de 2,1 M€ en 2019), alors que l’extension ou la qualification d’autoroutes relève
de la
compétence de l’Etat. Chartres se prévaut à ce sujet de ses attributions en matière de
développement économique, de tourisme et de constitutions de réserves foncières.
L’opération foncière réalisée par la communauté d’agglomération serait également la
déclinaison « des principes du schéma de cohérence territoriale de Chartres métropole »
au titre de «
l’amélioration du réseau routier
». Cependant elles ne peuvent fonder son
action que pour des opérations d’intérêt communautaire ou le cas échéant des
cofina
ncements. En application de l’article L.121
-1 du code de la voirie routière, les
autoroutes relèvent « du domaine public routier national
». Les opérations d’acquisition
foncière réalisée pour l’extension ou la qualification de portions autoroutières
relèvent de
la compétence exclusive de l’Etat. Une collectivité territoriale ou un groupement de
collectivité ne peut assurer «
la maîtrise d’ouvrage d’une opération d’aménagement d’une
voie du domaine public routier national non concédé située principalement sur son
territoire » que dans la mesure où elle a été autorisée à cet effet par une convention conclue
avec l’Etat sur le fondement
de l’article L.12165 du code de la voirie routière. Au cas
d’espèce, l’Etat n’a pas confié par convention, tout ou partie de la maîtrise d’ouvrage de
l’opération à la communauté d’agglomération. Le concessionnaire seul sera chargé de
conduire les procédures d’acquisitions foncières nécessaires à la réalisation du projet. Cet
exemple révèle que la communauté d’agglomération
doit davantage sécuriser la conduite
du projet de territoire, notamment au moyen d’un schéma de gouvernance clarifié.
».
La Chambre met l’accent sur le large champ de compétences de Chartres métropole qui, en plus de ses
compétences
obligatoires,
exerce
quatre
compétences
optionnelles
et
quinze
compétences
supplémentaires. Pour illustrer le
« risque de dispersion »,
la Chambre pointe du doigt les acquisitions
foncières réalisées par l’agglomération dans la perspective de la future liaison autoroutière A154
-A120.
5
Version du 22 juillet 2022
S’il va de soi que l’intercommunalité n’est aucunement maître d’ouvrage de ce projet, il convient de
rappeler que l’exécutif communautaire s’est mobilisé en sa faveur dès 2002, devant l’impossibilité pour
l’Etat de financer cet ouvrage sur ses seuls
deniers.
Pour renforcer son accessibilité externe, Chartres métropole a en effet tout intérêt à soutenir les
échanges nord-sud entre la façade maritime normande et le Val de Loire au travers la mise en
concession autoroutière de la nationale 154 comme du contournement Est de Chartres.
Cette démarche est en cela parfaitement conforme aux principes du schéma de cohérence territoriale
de Chartres métropole qui vise l’amélioration du réseau routier (pour plus de fluidité et de sécurité).
Ainsi, le projet d’aménagement et de développement durables (PADD) fixe explicitement l’objectif de
soutenir la mise en œuvre de la concession autoroutière de la Nationale 154 pour une accessibilité
facilitée et sécurisée à l’agglomération. Celle
-ci revêt en même temps un fort
enjeu régional, l’Eure
-et-
Loir restant le seul département de la Région Centre-Val de Loire
dont la ville préfecture n’est pas reliée
à la capitale régionale Orléans par une deux fois deux voies.
C’est fort de la position unanime des collectivités terr
itoriales dont la Région Centre-Val de Loire, le
Département d’Eure
-et-
Loir, l’agglomération de Chartres et celle de Dreux que l’Etat a franchi
successivement entre 2009 et 2017 toutes les étapes de la concertation publique avant de voir le Conseil
d’Etat reconnaître l’utilité publique du projet par décret du 4 juillet 2018.
Il s’agit d’un projet véritablement structurant pour le territoire qui vise son développement économique
et touristique. La DREAL en rappelle comme suit les 3 principaux objectifs :
-
Améliorer la sécurité et le cadre de vie des habitants ;
-
Améliorer les complémentarités entre les modes pour le transport de marchandises et soutenir
l’activité agricole
;
-
Soutenir les mutations de l’économie, renforcer
la cohésion de la Région Centre-Val de Loire et
le développement harmonieux des pôles de Chartres et Dreux.
Pour renforcer les chances de le voir aboutir, le Département et les deux communautés d’agglomération
sont très tôt convenues avec l’Etat de contribuer financièrement au projet. La subvention d’équilibre
estimée à 55,7 M€ sera ainsi supportée pour moitié par l’Etat. Les 50 % restants seront répartis comme
suit : 50 % par le Conseil départemental d’Eure et Loir, 25 % par Chartres métropole et 2
5 % par Dreux
Agglomération (Annexe 1) en appui du comité de pilotage du 1
er
juillet 2022).
Cette participation financière pourrait se trouver ajustée en fonction de la contribution en nature que
représentera l’apport des réserves foncières réalisées respectivement et à cette fin par les trois
collectivités. Lors du comité de pilotage organisée par le Préfet d’Eure et Loir le 1
er
juillet dernier, en
présence de la DREAL, il a bien été rappelé que depuis 2016, se constitue progressivement un stock
foncier sur l’ensemble du département (269 ha éta
nt déjà acquis) afin de permettre, le moment venu,
de voir libérer par anticipation les emprises nécessaires au concessionnaire retenu. Un courrier adressé
au préfet de département le 8 janvier 2018 dressait un premier état des lieux du foncier ainsi maîtrisé
par l’agglomération sur son périmètre. L’aménagement et le développement du bassin de vie chartrain
se dessinant depuis des décennies dans l’optique d’un contournement Est du pôle urbain, l’intérêt
d’
anticiper a parfaitement été pris en compte, à travers notamment la constitution de réserves foncières
avec le Département pour véritablement faciliter la réalisation du projet.
Cette observation de la Chambre est donc sans objet :
-
en ce qu’elle ignore les compétences obligatoires de l’agglomération en mati
ère de
développement économique et de promotion du tourisme d’une part et la compétence
supplémentaire en matière de constitution de réserves foncières d’autre part
;
-
en ce qu’elle méconnaît enfin les fondamentaux d’un dossier d’envergure nationale et,
no
tamment, les engagements respectifs de l’Etat et des collectivités locales qui partagent le
même intérêt de voir aboutir ce projet dont il faut rappeler qu’il a fait l’objet d’une décision de
6
Version du 22 juillet 2022
mise à deux fois deux voies au statut de route express par le mi
nistère de l’Équipement des
Transports et du Tourisme le 15 mars 1994. Considérant sa mise en service prévue en 2029, il
aura donc fallu pas moins de 35 ans pour voir sortir de terre cet aménagement éminemment
structurant. On n’ose imaginer ce qu’il en aur
ait été si les collectivités locales ne s
’étaient pas
autant impliquées
1.1.3
: Le projet de territoire gagnerait à être suivi dans un cadre de gouvernance rénové.
S’agissant des instances spécialisées notamment les commissions internes, le rapporteur estime que
«
Leur contribution à l’élaboration des politiques intercommunales s’avère limité. À
l’exception des instances dont la mise en place est prévue par la loi (c
ommission locale
d'évaluation des charges transférées (CLECT), commission d'appel d'offres, etc.) et dont les
prérogatives sont garanties par les textes, les autres organes spécialisés ont une fonction
essentiellement consultative. Leur plus-value dans le processus décisionnel est peu
évidente (…).
Succédant au comité des maires en place depuis 2011, une conférence des maires a été
créée par une délibération du 16 juillet 2020 (…).
Le rôle de cette instance et la portée de
ses avis restent à préciser (…).
Cet exemple illustre les limites du schéma de gouvernance de Chartres métropole. Une
large place y est accordée à des instances collégiales plurielles, afin d’associer les élus
communautaires, les maires et la société civile au projet du territoire. Mais cet effort
s’opère sans cohérence d’ensemble. L’articulation entre les instances censées éclairer le
conseil communautaire gagnerait à être clarifiée. »
La Chambre s’interroge sur le rôle des Commissions mises en place dans la gouvernance de Chartres
métrop
ole. Cette remarque pourrait s’apparenter à un manque de considération certain pour la fonction
consultative de ces instances, et par effet pour leur plus-value dans le processus décisionnel précédant
les assemblées plénières.
Ces commissions permettent en effet de présenter de façon précise, détaillée et plus technique les
dossiers qui feront l’objet d’une délibération en Conseil.
Elles sont aussi l’occasion de procéder à des présentations approfondies (sous forme notamment de
PowerPoint) des dossiers à l’état de projet. C’est aussi et surtout un lieu d’échanges entre élus délégués
chargés de la conduite des projets et élus membres de la commission. La présence de techniciens
permet de donner les éclairages attendus/nécessaires sur les dossiers complexes.
La conférence des maires est, quant à elle, un lieu où se construisent les grandes orientations
stratégiques. Elle est le garant de l’équilibre territorial, du respect de la souveraineté des communes,
du partage des décisions et de la recherche du plus large consensus.
La délibération en date du 16/07/2020 portant création de cette dernière (Annexe 2) vise expressément
l’article L5211
-11-3 du CGCT en vertu duquel «
la création d’une conférence des maires est obligatoire
dans les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre sauf lorsque le bureau
de l’établissement comprend déjà l’ensemble des maires des communes membres
». Bien que toutes
les communes, et à tout le moins leurs maires siègent au bureau conformément à ce que stipule le
règlement intérieur, l’exécutif a souhaité malgré tout mettre en place cette instance essentielle. Il s’était
déjà doté d’un comité des maires dès 2011 quand l’agglomération a connu son premier élargissement,
et ce donc avant même que la loi n’en fasse
une obligation en 2020.
7
Version du 22 juillet 2022
La délibération afférente précise que l’instance se réunit sur un ordre du jour déterminé, à l’initiative du
Président de l’EPCI, chaque fois que nécessaire ou dans la limite de 4 réunions par an ou à la demande
d’un tiers des maires, chaque maire y disposant d’une voix quelle que soit la taille de sa commune. Les
règles de son fonctionnement sont donc parfaitement posées.
Cette instance qui se réunit très régulièrement, et notamment en amont de chaque assemblée plénière,
a donc une antériorité et un «
faire ensemble
» qui au fil des années a permis de dégager des majorités
de projets indispensables à une gestion sereine et constructive du projet de territoire.
Les thématiques abordées sont en lien avec les compétences statutaires de
l’EPCI et les projets qui en
découlent. La conférence des maires s’empare également de sujets de fond qui vont parfois au
-delà de
son champ de compétence stricto sensu dès lors qu’ils sont en prise avec sa prospective.
Pour exemple, les problématiques récemment traitées :
-
Le développement des énergies renouvelables
: a fait l’objet d’un débat suivi de l’adoption d’une
motion par le Conseil communautaire en novembre 2021. Cette motion qui précise la position
commune des maires de de l’agglomération a été transmise à l’Etat local à titre de contribution
aux Etats Généraux sur les EnR initiés par le Préfet d’Eure et Loir
.
Ces travaux ont aussi permis de compléter les actions à mener dans le cadre du Plan Climat Air
Energie Territorial, et notamment la décision
d’engager pour l’ensemble du territoire une étude
approfondie sur les capacités en matière géothermique.
-
Face à l’inefficacité des politiques de santé publique successives, les élus de l’agglomération ont
également choisi de se saisir en janvier dernier du problème de la désertification médicale et
d’identifier les leviers susceptibles d’être actionnés à leur niveau. Les échanges ont permis
d’enrichir de manière pragmatique le programme d’actions du Contrat Local de Santé de
l’agglomération
.
Au-delà de ce
s instances, la collectivité prend régulièrement l’initiative d’ateliers ouverts aux élus mais
également à la société civile
: ce fut le cas pour le SCoT de l’agglomération chartraine, le plan local de
prévention des déchets (PLPD), le PCAET. L’élaboration
du DAAC n’échappe pas non plus à cette volonté
de co-construction.
Enfin, s’agissant des délégations reçues par le
Bureau communautaire,
la Chambre indique que
« deux délégations reposent sur des fondements fragiles au regard des règles de
répartition
des compétences. Il en va ainsi de la faculté reconnue au bureau d’autoriser
l’ouverture et de transfert de crédits inscr
its au budget approuvés par le Conseil de Chartres
métropole et de modifier dans la limite des inscriptions budgétaires, le cadre des effectifs,
personnel titulaire et non titulaire (contractuels et auxiliaires…) afin d’adapter celui
-ci aux
emplois à pourvoir.
Chartres mé
tropole confirme que cette disposition est bien mise en œuvre
depuis le 24 septembre
2020 (CC2020/101) : au-delà du tableau des effectifs, annexe obligatoire, adopté chaque année par le
C
onseil communautaire lors du vote du budget et qui précise l’ensemble des effectifs de l’EPCI,
l’ensemble des créations de postes et des affectations de crédits inhérents sont autorisée
s par
délibération du Conseil communautaire et non déléguées au bureau communautaire.
Pour preuve,
l’ensemble des délibérations adoptées
par le Conseil communautaire qui sont par ailleurs des actes
publics.
8
Version du 22 juillet 2022
1.2.1 : Les services communs reposent sur une organisation peu lisible
Comme le souligne la Chambre, les clés de répartitions entre les services communs entre Chartres
m
étropole et la ville de chartres sont ajustées annuellement par voie d’avenant.
Cette répartit
ion est objectivée en fonction des compétences exercées d’une part par chaque
administration, et d’autre part, à travers la mise en œuvre d’un contrôle de gestion permettant d’établir
de manière fine les répartitions financières. Cette clé de répartition a
vocation à s’adapter annuellement
à la réalité des actions m
enées. L’objectif de Chartres métropole est effectivement d’élargir l’effort de
mutualisation, gain d’efficience, vers les autres communes de l’agglomération à travers divers dispositifs.
1.2.2. Les autres formes de mutualisation bénéficient à un large spectre de communes mais
pourraient encore gagner en efficience
Comme le souligne la Chambre, il convient de relancer la mutualisation notamment en simplifiant les
différents dispositifs mis à dis
position des communes. C’est ce
à quoi s’est employé Chartres m
étropole
en 2022 en adoptant en juin 2022 une convention cadre de l’ensemble des services mutualisés. Cela se
traduira dans l’organisation des services avec la création d’une véritable cellule d’appui aux communes
accompagné d’une comptabilité analytique afin d’en mesurer l’efficience
et la pertinence. Un bilan sera
ainsi annuellement présenté à l’ensemb
le des communes. Ce dispositif a vocation à évoluer dans le
temps afin de répondre au mieux aux besoins formulés par les Maires.
1.3 : Le pacte fiscal et financier représente un effort financier conséquent
S’agissant de la politique de solidarité communautaire, la chambre rappelle que
«
(…) L’objectif
poursuivi par la communauté d’agglomération
est de « soutenir, à travers ces fonds, les
projets participant au développement des communes périurbaines et rurales de
l’agglomération mais également concourant à la préservation de leur patrimoine ». Les
ressources consacrées aux fonds de concours ont p
rogressé de 0,8 M€ en 2013 à 2 M€ en
2019.
Il semble important de rappeler ici que la politique de solidarité de Chartres métropole développée au
bénéfice de ses communes-
membres fait véritablement partie de l’ADN du projet de territoire depuis
plus de 20 ans.
Au titre du mandat 2014-
2019, ce sont plus de 184 M€ qui ont été redistribués à travers l’attribution de
compensation (AC), la Dotation de Solidarité Communautaire (DSC) et les Fonds de Concours (FdC), ce
qui représente une enveloppe supérieure aux impôts économiques perçus sur la période.
L’agglomération établit des mécan
ismes de répartition au travers du pacte financier et fiscal adopté par
l’assemblée délibérante à chaque début de mandature. La DSC est sur le périmètre communautaire un
outil de reversement véritablement agile. Sur la période contrôlée, Chartres métropole
a été l’un des
EPCI les plus redistributifs au bénéfice de ses membres.
Assumée et revendiquée, cette politique est complétée par les Fonds de concours distribués
annuellement aux 59 communes péri-urbaines et rurales. Ces crédits viennent en soutien des projets
de développement des équipes communales. Sans eux, nombre d’entre elles ne seraient plus en capacité
de continuer à investir et de maintenir leurs actions de proximité. Depuis 2013, l’enveloppe a de fait été
significativement majorée, passant de 80
0 K€ à 2 M€. En 2022, elle est portée à 2,5 M€.
9
Version du 22 juillet 2022
Il est intéressant par ailleurs de préciser que lorsque l’agglo
mération
consacre 2 M€ à cette enveloppe
annuelle, ce sont au final plus de 5 M€ d’investissement qui sont générés globalement et, par effet, qui
profitent à l’activité économique locale.
Si de fait, la Chambre a raison de souligner que cette manne globale prive l’EPCI de marges de
manœuvre financières, il est essentiel de souligner que depuis plusieurs années déjà, 30 % des
communes du périmètre ont des finances « au fil du rasoir ». Ce pacte financier est donc le garant de
leur pérennité financière.
Ces reversements solidaires n’ayant aucun caractère obligatoire, Chartres métropole peut à tout
moment y renoncer si le besoin était avéré. Les maires sont bien au fait de cette règle qui est rappelée
chaque année à la faveur du débat d’orientations budgétaires.
Il convient donc de nuancer les propos conclusifs du rapport qui exhorte la collectivité à
« veiller à ce
que la solidarité communautaire réponde aux objectifs collectifs et ne conduise pas à un
éparpillement des moyens en contradiction avec le projet communautaire ».
En effet, si la Chambre est dans son rôle quand elle appelle la collectivité à la prudence, elle n’en fonde
pas pour autant son
argument sur des exemples, des projets, des actions actuelles, l’élaboration en
2021 du Contrat de Relance et de Transition Ecologique (CRTE) a permis de confirmer au contraire que
les projets portés par les communes s’inscrivaient dans un cadre plus large
, celui du schéma de
cohérence territoriale et plus récemment du projet de territoire inscrit dans ce nouveau contrat signé
en janvier 2022 avec l’Etat. L’attribution des fonds de concours est réalisée en adéquation avec les
objectifs fixés par les cadres
susvisés. Il n’est donc pas raisonnable d’évoquer une forme de contradiction
avec le projet communautaire.
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Version du 22 juillet 2022
CHAPITRE 2
UNE QUALITE DE SERVICE A LA POPULATION QUI
PEUT ENCORE ETRE CONFORTEE
2.1 : Le parcours des usagers peut être encore amélioré en garantissant un meilleur suivi
des délais et en enrichissant l’offre numérique de services
Comme la Chambre le souligne, un effort particulier a été entrepris pour améliorer de manière
significative l’a
ccueil physique des usagers.
L’ouverture du pôle administratif en novembre 2021 regroupant dans des locaux de grande qualité
l’ensemble des services de la ville, de l’agglomération et de ses satellites s’est accompagnée d’une
évolution des horaires d’accue
il du public pour étendre les plages horaires le soir et le samedi.
Cet accueil s’accompagne désormais d’outils performants permettant de suivre la fréquentation du
guichet par service, de mesurer le temps d’attente et de prendre toutes les mesures organis
ationnelles
correctives le cas échéant. Ce sont désormais plus de 2 000 personnes qui fréquentent toutes les
semaines l’accueil du pôle administratif et le temps d’attente moyen est de moins de 6 minutes. Cette
mesure quantitat
ive n’est qu’une première étape de mesure. Des objectifs d’améliorations du service
seront mises en œuvre.
Chartres métropole va également mesurer l’aspect qualitatif
de son accueil et
ses services à travers des enquêtes de satisfaction régulières auprès des usagers afin de répondre au
mieux à leurs attentes. Il convient de souligner que 60 % des usagers fréquentant le pôle administratif
sont des habitants de l’agglomération,
résidant en dehors de la ville de Chartres. Ce chiffre montre que
les services rendus sont largement identifiés par les habitants de la métropole.
La Chambre cite par ailleurs une enquête AFNOR de 2017. Les chiffres repris ne sont sans doute plus
d’actualité, néanmoins, l’amélioration
de la performance de Chartres métropole dans la dimension
numérique des services
aux usagers est un des objectifs de l’agglomération pour 2023.
S’agissant des services dématérialisés, c’est
en effet
un projet d’envergure qui
doit être mené en
parallèle de l’accueil physique et qui se concrétisera
dès 2022. Ces évolutions sont inscrites dans les
budgets pluriannuels de la ville de Chartres et de Chartres métropole à travers notamment la mise en
place d’une Plateforme Multi Services dématérialisée, à destination des différents types d’usagers
: les
habitants de l’agglomération, les communes membres, les associations et les entreprises. L’ambition de
devenir une e-administration performante, tout en gardant un accueil de proximité performant, est
inscrit dans les projets prioritaires de Chartres métropole.
La modernisation de la c
ollectivité va également se traduire par le traitement efficient de l’ensemble des
demandes formulées à notre administration, notamment les courriels. L’ajustement des procédures est
en cours. Il s’agit désormais d’un projet d’administration prioritaire
de Chartres métropole pour les deux
ans à venir.
2.2
: La sortie de crise offre l’occasion de repenser l’accompagnement des entreprises, en
lien avec des projets d’administration numérique
La Chambre souligne le rôle majeur que joue Chartres métropole en matière de développement
économique endogène et, par effet, d’accompagnement des projets des entreprises du territoire. Le
Guichet Unique le Cadr’ENT, ouvert en cœur de ville en avril 2022, se veut la réplique du Pôle
administratif, à destination des acteurs économiques locaux.
11
Version du 22 juillet 2022
Ce tiers-
lieu a pour ambition d’être un véritable espace d’échanges entre les équipes du développement
économique de Chartres métropole et les entreprises, tout comme il est la vitrine des savoir-faire du
territoire. Des
espaces de travail et de réunion y sont mis à disposition des entreprises. C’est également
un lieu d’animations et d’expositions qui dispose d’un prolongement digital à travers l’application mob
ile
du même nom où sont proposés le programme des animations,
l’actualité économique du territoire ainsi
qu’un accès facilité aux services intégrés (ouverture du site, wifi, impression, réservation de salle…).
Cette vitrine économique va trouver progressivement son rythme de croisière, en toute proximité du
pôle administratif.
2.3 : Les actions en faveur du tissu associatif doivent être davantage sécurisées
Le monde associatif est un interlocuteur privilégié de Chartres métropole dans la mesure où il participe
activement à la qualité de vie et
à l’attractivité du te
rritoire.
L’accompagnement porte essentiellement sur les associations sportives dans le cadre du soutien au
sport de haut niveau.
Le suivi des subventions attribuées fait l’objet d’une attention particulière par Chartres métropole
:
conventions d’objectifs, rapports d’activité, certification des comptes le cas échéant.
Grâce aux efforts
substantiels faits par les services de Chartres métropole sur la standardisation des demandes de
subventions, Chartres métropole dispose d’un outil solide permettant d’écarter les candidats dont les
projets sont jugés non-soutenables ou peu sérieux.
Comme le souligne la Chambre, le suivi financier des associations est rigoureux et permet de s’assurer
de l’intérêt général des subventions sollicitées. La relati
on entre Chartres métropole et les associations
est par ailleurs très respectueuse
des règles légales (convention d’objectifs) afin d’éviter toute ingérence
dans le fonctionnement de ces associations.
Les conseils de la Chambre
en matière de grille d’analyse des ri
sques seront retenus pour le suivi des
principales associations dans la continuité des échanges très réguli
ers tout au long de l’année et d
es
relations de confiance tissées depuis des années permetta
nt également d’échanger sur
les éventuelles
difficultés, notamment financières, rencontrées par ces associations.
Enfin, et de la même manière, l’élargissement de la notion de guichet unique simplifiant ainsi les circuits
de sollicitation des associations proposé par la Chambre, est un dispositif qui a retenu l’
intérêt de
l’a
gglomération de Chartres métropole comme une évolution du service et du traitement des demandes
de subventions.
Sur la situation particulière de Chartres Formation Supérieure Demain (CFSD), après analyse juridique
de la situation par ailleurs connue des services de Chartres métropole, une délibération a été adoptée
en juin 2022 suite à l’accord de la Ville de C
hartres, permettant à Chartres m
étropole d’être bénéficiaire
du bail emphytéotique et ainsi assurer la location des espaces permettant de générer des recettes, dans
la cadre de sa compétence économique et de formation supérieure. Cette situation est donc désormais
résolue.
Enfin, sur la situation de l’APFHV qui organise la fête médiévale Chartres 1254, Chartres métropole
accompagne cette association culturelle qui fait rayonner le territoire depuis plusieurs années. La
dépendance de l’association aux subventions de Chartres métropole est un r
isque identifié. Cela a
conduit Chartres métropole à modifier son approche pour inciter
l’association à diversifier ses sources
de financement. Ces éléments apparaitront dès le bilan 2021.
Il convient néanmoins de tenir compte des difficultés auxquelles ont dû faire face les associations
culturelles durant la pandémie, période pendant laquelle Chartres métropole a répondu présent en
soutenant de manière responsable ces associations.
12
Version du 22 juillet 2022
Néanmoins, Chartres métropole entend renforcer de manière générale les modalités de contrôle sur le
suivi des conventions de subventionnement conclues avec des associations. Dans ce cadre, la collectivité
entend mettre en place un dispositif d’échange régulier d’informations avec les associations
bénéficiant de subventions (à l'instar du dispositif que la collectivité compte mettre en place avec ses
satellites).
C
e dispositif permettra de s’assurer de la réalité des valorisations effectuées par ces associations ainsi
que du respect des objectifs attendus. Grâce à ce dispositif d’échange, Chartre métropole pourra
pleinement apprécier au cas par cas, l’opportunité d’une reconduction des subventions et/ou d’une
éventuelle révision de leurs montants.
13
Version du 22 juillet 2022
CHAPITRE 3
UN PROGRAMME D’INVESTISSEMENT
PEU
SOUTENABLE EN L’ABSENCE
D’ECONOMIES STRUCTURELLES
3.1
: L’information
financière ne soulève pas de problème de fiabilité majeurs, mais reste
perfectible quant
au suivi de l’actif immobilisé
Le rapport mentionne à plusieurs reprises le travail engagé par la collectivité dans le cadre des
échéances de la M57. La collectivité a effectivement souhaité s’inscrire dans ces démarch
es de
modernisation des comptabilités et ainsi revoir dans le même temps ses procédures et les corrections à
apporter dans des écritures anciennes. Il est noté que des différences existent dans l’Inventaire entre
les données du Comptable public et de l’ord
onnateur. Suite à plusieurs changements de périmètres mais
aussi du fait d’une gestion externalisée de plusieurs activités au travers des Etablissements publics
locaux, mais aussi
par un manque de moyens humains sur ces dossiers complexes, l’Actif et l’Inventaire
n’ont pas toujours retracé les évolutions de la collectivité. Dans plusieurs collectivités, des incohérences
sont notées entre ces deux documents reprenant l’actif et le p
assif des entités publiques.
En dépit d’un
plan de charge conséquent et en pleine crise de la COVID 19, les équipes de la Direction des finances
et de la commande publique se sont mobilisées en 2020 et 2021 pour apporter plusieurs corrections.
La Direction
des Finances Publiques d’Eure
-et-Loir a apporté un concours significatif au diagnostic des
erreurs et a proposé en lien avec l’ordonnateur un rapprochement des données au 31 décembre 2019.
Il convient de rappeler que le Compte Financier Unique (CFU) et les évolutions de cette nouvelle
nomenclature ont été exposés dans plusieurs délibérations avant l’adoption du 1
er
budget de Chartres
métropole en M57. La Chambre a déjà été destinataire de ces éléments (notamment les délibérations
CC2019-093, CC2019-094 ou encore celle du Règlement Financier). Des annexes à ces délibérations ont
expliqué de manière détaillée les changements et ajustements nécessaires. Aussi contrairement à ce
qui peut être noté dans le rapport de la Chambre, les délibérations de Chartres métropole présentées
en Commissions ou en Assemblées sur la M57 ou sur les modifications suite à ce nouveau cadre, ne se
résument jamais en quelques lignes. Les justifications sont commentées, les changements d’imputations
sont rappelés, les questions posées sur le CFU ou la M57 ont donné lieu à des réponses en assemblées.
Enfin, il ne faut pas oublier que le cadre actuel du CFU est encore provisoire
; l’Etat a encore quelques
années pour parfaire ce document avant sa généralisation. Dernièrement, lors du vote de son 1
er
CFU,
l’agglomération a inséré dans l’envoi du dossier aux élus
préalablement à
la Commission et l’Assemblée
de fin juin 2022, une rédaction du Gouvernement sur le sujet afin de rappeler à tous les élus cette
expérimentation et ses enjeux (Annexe 3).
La M57 implique effectivement des ajustements sur son patrimoine et son inventaire. Chartres
métropole a pu délibérer sur cette thématique lors de sa séance du 29 novembre 2021 pour régulariser
les inventaires des différents budgets de Chartres métro
pole et faire valider par l’Assemblée les
corrections à engager avec la DDFIP. Dorénavant au 31 décembre 2019, les inventaires et Actif du
comptable et de l’ordonnateur ont été ajustés. Les intégrations des écritures patrimoniales 2020 et 2021
doivent permettre de conserver cet équilibre. Un travail de collaboration avec les services de la
Trésorerie de Chartres métropole est nécessaire pour tenir des inventaires à jour. Malgré une volonté
de moderniser ses pratiques et de remettre à jour certains comptes, le manque de ressources
spécialisées et la restructuration des trésoreries n’ont pas permis d’avancer sur cette thématique aussi
rapidement que prévu.
La Chambre mentionne que des travaux sont à poursuivre notamment par rapport « aux comptes
d’attente
». Il est relevé par ailleurs que des procédures ont été effectuées et ont permis de faire
basculer des montants significatifs des chapitres 23 « Encours » vers des comptes définitifs sur le
chapitre 21. Ces opérations patrimoniales représentent un investisse
ment significatif puisqu’elles
14
Version du 22 juillet 2022
nécessitent un travail d’archéologie comptable pour identifier et regrouper les mouvements de dépenses
d’investissement communs et ensuite confirmer avec les directions opérationnelles que des travaux sont
achevés et que les pièces administratives ont été réunies. Ainsi la Chambre reprend dans son rapport
que sur le budget annexe « Assainissement », la collectivité a communiqué au comptable public (par
certificat administratif) le transfert à prévoir pour la construction de la
station d’épuration sur le site de
La Mare Corbonne (le magistrat a été destinataire des documents représentant les sommes de
45 220 294 euros et 7 271 081 euros). La collectivité entend poursuivre son effort en régularisant des
opérations « anciennes » et qui sont à ce jour achevées.
Il semble toutefois important de rappeler que le chapitre 23 peut toujours être utilisé même dans la
nomenclature M57. Sur les années 2021 et 2022, les collectivités de Chartres métropole ont été
sollicitées pour utiliser di
rectement les opérations d’investissement sur les comptes 21 s
ans passer par
les comptes 23. Il va de soi que s’agissant d’une
collectivité de la taille de Chartres métropole et
d’opérations qui s’étalent sur plusieurs exercices, il n’est pas possible d’ut
iliser directement le chapitre
21. De plus, ce changement pourrait entrainer la mise en place d’amortissement alors que le bien ne
serait pas reçu. Nous serions alors en contradiction avec les dispositions de la M57.
Dans le cadre du dossier « actif » que la collectivité entend fiabiliser, il convient de signaler que
l’harmonisation des nomenclatures facilitera certaines opérations. Ainsi, les mouvements qui sont
évoqués sur les imputations 266 (avances) ou 274 sont parfois liés à des nomenclatures différentes de
celles de la M14 ou M57. Les imputations 266 (qui sont détaillées dans plusieurs tableaux du rapport de
la Chambre) et qui sont notamment utilisées pour le budget annexe transports retracent les flux
financiers en investissement vers des EPL. Dans le cadre du projet Pôle Gare et des interventions que
mène la SPL Chartres Aménagement pour le compte de Chartres métropole, la collectivité ne dispose à
ce jour que de très peu de nature comptable pour retracer ces mouvements. Les erreurs de
comptabilisation qui sont parfois évoquées
dans le document ne relèvent donc pas d’un manquement
de la collectivité. C’est pourquoi, Chartres métropole entend anticiper les changements de nomenclature
et faire évoluer les références M4 par exemple pour retenir des cadres comptables plus adaptés et plus
précis.
Par ailleurs, la Chambre a pu noter que la comptabilité générale et les états financiers annexes ne
révélaient pas de défaut de fiabilité, que le processus de confection des comptes offrait un niveau
d’assurance r
aisonnable en termes de fiabilité et de connaissance des équilibres financiers. Ces
éléments constituent pour les services une réponse encourageante quant aux travaux effectués et à la
présentation rendue aux instances. Chartres métropole poursuivra là encore ses efforts pour améliorer
la qualité de ses documents et peut être engager à terme la certification des comptes qui pourrait
concerner les collectivités territoriales demain.
3.2 : La progression tendancielle des dépenses e
t les faibles marges de manœuvre fiscales
pèsent sur les perspectives d’autofinancement
La Chambre relève dans le cahier n° 1 une progression tendancielle des dépenses et un affaiblissement
des marges.
Il convient tout d’abord de voir que la période d’obse
rvation de la Chambre 2014-2020 correspond à
une montée e
n compétence de la collectivité observée à travers l’évolution de
ses statuts et les dossiers
analysés dans les Commissions liées aux transferts de charges. Ainsi et pour ne parler que des charges
nouvelles qui impactent de manière significative les budgets et notamment le budget principal, on peut
identifier :
-
La délibération du 23/02/2015 concernant la création, l’aménagement, l’entretien, l’installation
des réseaux éclairage public, de gaz, de chaleur, de télécommunication, de haut débit et
numérique…
;
15
Version du 22 juillet 2022
-
Les évolutions apportées par la loi NOTRE dans la délibération du 26/09/2016 avec notamment
le tourisme et l’économie
;
-
La délibération du 28/06/2016 relative à l’action sociale (et qui a prolong
é certaines actions
héritées de la fusion du 28/01/2013 et des statuts votés le 16/12/2011 - C2011-202) ;
-
Dans le même temps, et comme cela est cité dans le rapport, Chartres métropole a mis en place
une mutualisation avec plusieurs axes de travail au profit des communes membres et a
également regroupé ses services au sein d’une architecture de fonctionnement unique.
Enfin, il convient de rappeler
que l’extension de Chartres m
étropole à compter de 2018 peut également
expliquer la progression de ses dépenses
du fait d’un périmètre élargi et répondant ainsi à une volonté
nationale de réduction de certaines structures intercommunales ou syndicats. Comme mentionné dans
le rapport
, l’intégration des nouvelles communes pour certaines éloignées du périmètre histori
que des
7 communes, a impliqué des dépenses de fonctionnement et d’investis
sement. La volonté de Chartres
m
étropole d’apporter à toutes les communes et
leurs habitants un niveau de service de qualité a
effectivement nécessité des interventions dans plusieurs domaines. Même si les Commissions Locales
d’Evaluations des Charge
s Transférées (CLECT) ont pris en compte certains flux (notamment sur
l’Eclairage public ou le service d’incendie), l’évolution de la réglementation, la vétusté des équipements
reçus à en
tretenir ou à moderniser, les besoins nouveaux, l’accroissement du prix des prestations ou
des contingents à verser, ont fait croitre les dépenses de la collectivité sur ses différents budgets
(principaux et annexes) et notamment de ses chapitres budgétaires 011 (Achats et charges externes)
ou 65 (participations, contingents, subventions).
Le Chapitre 011 regroupe différentes prestations (achats de biens, prestations de service, fluides,
énergie électrique, frais liés au fonctionnement des services, etc...).
Si on se limite aux seules nouvelles dépenses liées à l’Eclairage public sur quelques années, on peut
voir la progression suivante :
Concernant l’action sociale et notamment les accueils collectifs des mineurs (extra scolaires) et des
Relais d’Assistantes Maternelles, l’exte
nsion du périmètre de Chartres métropole et les réponses aux
procédures de Délégation de Service Public, ont impliqué des masses budgétaires plus importantes :
Dans ces deux cas, on ne peut que constater que ce n’est
pas
l’absence de «
politique volontariste en
matière d’achats
» qui serait responsable de ces exécutions budgétaires.
Les marchés qui sont conclus
dans le respect de la réglementation (et à partir d’un montant de prestation
définie sur une période) ont plusieurs objectifs dont obtenir une prestation au meilleur coût. Même si
des principes de négociations sont recherchés hors
appel d’offres, la collectivité ne peut forcer des
entreprises à répondre à ses consultations. Même si des démarches ont été réalisées avec les chambres
consulaires pour inciter les sociétés à présenter des offres, la collectivité ne peut qu’analyser les offres
reçues ou les prestations offertes par des groupements comme l’UGAP. L’optimisation des procédures
est par ailleurs recherchée. Pou
r l’électricité et pour la période étudiée
, il est possible de voir les
groupements créés, les marchés attribués, les démarches entreprises comme un marché global de
performance. Chartres m
étropole ne semble dons pas être inactive quant à sa politique d’ac
hats.
Du fait de l’évolution des charges, le rapport apporte quelques commentaires sur les marges,
l’autofinancement (CAF) et les crédits qui pourront financer la section d’investissement et le
remboursement de la dette notamment.
2 017
2 018
2 019
Electricité - Eclairage public
60612
1 571 327.73
2 003 059.83
2 069 022.20
prestations de service - Eclairage Public611
137 927.98
87 675.12
Entretien - Eclairage Public
6156
970 042.82
763 193.42
766 724.42
2 541 370.55
2 904 181.23
2 923 421.74
2017
2018
2019
Accueils collectifs enfants mineurs et RAM
611
681 648.04
1 118 742.96
1 135 925.40
16
Version du 22 juillet 2022
Dans le tableau n° 7, pour les années 2015 et 2018, la CAF nette est négative. Il est important
d’apporter
les explications ou retraitements suivants :
Pour 2015, la collectivité a effectué un refinancement. Aussi des actes ont été pris et des écritures
figurent en dépenses
(annuité de la dette) et en recettes d’investissement (remboursement du capital).
La somme de
–
27,4 M€ ne devrait donc pas apparaitre comme telle mais seulement pour le solde des
opérations. La dépense 2015 retraitée devrait être de 8,614 M€.
Pour l’ann
ée 2018, il a été expliqué, dans les précédents échanges avec la Chambre, la correction
apportée à l’exercice 2018 avec la reprise de provision liée à l’Eclairage Public (CC2018
-180) ; une
provision avait été créée suite à la dissolution de la RSEIPC en 2016-2017. Cette reprise avait été
diligentée
avec la Direction départementale des finances publiques d’Eure
-et-Loir. Cette écriture de
8,1
M€ sur l’imputation 7865 (titre 1680 Bordereau 204 et sa pièce justificative Délibération du
20/12/2018 CC 2018-180) ne semble pas prise en compte dans la ligne « Autre produits et charges
exceptionnels
» de l’année 2018. Cette écriture corrige donc le solde de la CAF
identifiée à -
2,459 M€
dans le tableau.
Ces éléments viendront donc corriger le commentaire (p 42) relat
if à l’insuffisance du financement de
la dette en 2015 et 2018.
Le rapport mentionne
par ailleurs des montants de subventions d’équilibre significatifs pesants sur les
soldes de la collectivité et son budget principal. Rappelons que certains budgets annexes ne disposant
pas de ressources propres ou fiscalités affectées (les budgets annexes des Déchets, des Transports
Urbains, de l’eau potable et de l’assainissement ont une fiscalité propre et ne peuvent recevoir des
participations du budget principal). En l
’absence de ressource suffisante sur l’exercice, il est
effectivement important que Chartres métropole participe à l
’équilibre des budgets annexes tels que
« complexe aquatique et patinoire » et « Archéologie
». Ces budgets annexes disposent d’une dette à
rembourser. Les emprunts sont des dépenses obligatoires et Chartres m
étropole doit donc s’assurer que
les sommes liées aux remboursements des emprunts et des charges financières sont prévues. Comme
cela est précisé dans les budgets primitifs et dans les délibérations votées, les montants des subventions
d’équilibre sont ajustés en fin d’année afin de prendre en compte les recettes exécutées de ces budgets
;
les participations estimées en début d’année sont réduites lors d’une décision modificative de décemb
re.
L’observation rela
tive aux économies à réaliser peut êt
re objectivée, même si elle n’en est pas moins à
prendre en considération. La collectivité, grâce aux mutualisations et aux groupements réalisés, a pu
déjà faire des économies dans le passé. Il conviendra de maintenir cette tendance dans les années à
venir pour réduire certaines dépenses et donc
optimiser la capacité d’autofinancement ou le virement
complémentaire vers la section d’investissement. La crise sanitaire de 2020 –
2021 a certes diminué
certaines dépenses, mais aussi certaines recettes. Il est noté que certaines dépenses comme les charges
de personnel et les charges financières ne permettent pas d’économie. La collectivité dans ses différents
recrutements procède à une analyse sur les besoins exprimés par les services afin de ne pas faire
progresser ce volume de manière trop importante. Certaines ouvertures de postes sont ainsi
conditionnées à la perception de recettes ou à des prises en charge partielles par des partenaires. Pour
les charges liées aux emprunts, la collectivité échange régulièrement avec ses partenaires pour adapter
les emprunts qui le méritent et selon les taux présents sur les marchés.
Il convient de rappeler que la pandémie a significativement modifié le quotidien des collectivités et
l’organisation des services publics. Pendant cette période, l’agglomération a su rester réactive puisqu’elle
2015
Recettes
Type écriture
Exercice
Budget
N° pièceN° borderea Date pièce
Libellé
Montant HT
Montant TVA
Montant TTC
Titre ordinaire
2015
01
77
28
14/04/2015
Prêt 00384723 Conv.Crédit 32ME du 29/10/13
32 000 000.00
0.00
32 000 000.00
Titre ordinaire
2015
01
643
184
31/12/2015
PARTIE DE 10 ME VIRT BDF 15/12 2015 ENCAISSE TPM LE 16/12/15
-P5
8 614 300.00
0.00
8 614 300.00
TOTAL GENERAL
40 614 300.00
0.00
40 614 300.00
Dépenses
Type écriture
Exercice
Budget
N° pièceN° borderea Date pièce
Libellé
Montant HT
Montant TVA
Montant TTC
Mandat ordinaire
2015
01
863
149 14/04/2015
384723- rembt emprunt
convention de prêt 32 M€
32 000 000.00
0.00
32 000 000.00
Mandat émis après paie2015
01
Paiements des différentes échéances d'emprunt
1 880 130.70
0.00
1 880 130.70
TOTAL GENERAL
33 880 130.70
0.00
33 880 130.70
17
Version du 22 juillet 2022
s’est attachée à revoir les impacts de ces arrêts de chantier sur les emprunts en cours. Des modifications
d’échéanciers ont été obse
rvées avec plusieurs banques et dans le cadre des possibilités offertes par
l’Etat sur cette période pour adapter les dépenses aux recettes.
Le principe de prudence évoquée rythme également les analyses menées régulièrement dans le suivi
des crédits et de la dette notamment. La volonté de respecter un cadre pluriannuel a été le fil conducteur
de la décision des élus fin 2020. Les perspectives afférentes permettent de respecter le PPI voté tout
en observant les réalités locales mais aussi en réagissant lorsque des évènements viennent modifier les
tendances prévues.
Selon le rapport, les recettes permettant de dégager de la CAF, connaîtraient « des risques persistants »
(p 38). Les recettes avant 2021 sont effectivement alimentées par des produits fiscaux, des dotations
et les produits des services. Depuis 2014 la fiscalité des collectivités, les dotations versées par l’Etat ont
subi quelques modifications du fait de réformes successives. Dernièrement l’Etat a retiré un levier fiscal
aux Etablissements publics en suppr
imant la Taxe d’Habitation,
même si une compensation a été
assurée avec un transfert de Taxe sur la Valeur ajoutée (impôt lié à l’économie). Prochainement (2023)
la Cotisation sur la Valeur Ajoutée des Entreprises (CVAE) sera supprimée en totalité et sans doute
compensée sur des modalités à définir dans la loi de finances pour 2023.
Après la baisse significative de Dotation globale de fonctionnement, Chartres métropole a dû absorber
jusqu’en 2020 dans son budget principal les «
ajustements
» successifs décidés par l’Etat.
Ainsi au final, sur les 7 dernières années, la perte de ressources pour Chartres métropole représente
plus de 13,2 M€ (soit pratiquement une année
entière de DGF en moins).
Les facteurs de risques résident à notre sens, dans l’instabilité du panier fiscal des collectivités et dans
l’impossibilité d’obtenir sur un mandat national une prospective claire et stable sur les relations entre
l’Etat et les a
dministrations décentralisées.
Les reversements de Chartres métropole vers ses membres représentent selon la Chambre des montants
significatifs (p 38), qui contribuerait à un affaiblissement de la CAF et un manque de marge de
manœuvre
.
Nous ne reviendrons pas sur le souhait assumé de politique de solidarité de Chartres métropole au
bénéfice de ses communes-membres déjà développée dans le chapitre 1-1.3.
Aussi face à l’évolution de ses dépenses depuis plusieurs années, à l’érosion du panier fiscal et d’un réel
levier fiscal des collectivités, il a été proposé de mettre en place une nouvelle fiscalité en 2021. Le taux
de 7,5
% voté pour la durée du mandat a fait l’objet de débats. Cette fiscalité a également pour objet
de permettre le financement de nouveaux équipements et services attendus sur un territoire en
développement.
18
Version du 22 juillet 2022
3.3
: La trajectoire financière de Chartres métropole n’est pas soutenable à terme sans une
programmation pluriannuelle rigoureuse
Chartres métropole disposerait, selon le rapport, d’un Plan Pluriannuel d’Investissement trop important
et peut être trop ambitieux. C
es dépenses d’investissement pourraient à terme provoquer des
déséquilibres majeurs et notamment sur l’impact des charges financières et l’évolution de la Capacité
d’Autofinancement (le besoin de financement serait trop conséquent).
Au contraire, le Plan Pluriannuel d’Investissement est ambitieux et cohérent avec u
n territoire en
développement.
Il convient de rappeler, dans
un premier temps, que l’ambition d’une collectivité relève de choix
politiques exprimés par une Assemblée et notamment de sa majorité. Lors des instances de Chartres
métropole et sur la période analysée, les sujets ont clairement été exposés aux élus ; des commissions
se sont déroulées en amont de chaque Assemblée. Le débat préalable au vote du budget permet
d’écouter les remarques, de répondre aux interrogations, d’effectuer des choix. Le renouvellement d’une
présidence est également l’occasion de préciser, ajuster, faire évoluer le cadre d’intervention de la
collectivité : le volontarisme de l’exécutif donne le ton à une mandature. Chartres métropole prévoit
depuis plusieurs années dans ses documents budgétaires un PPI significatif.
Il faut dans un second
temps souligner que les investissements permettent à l’économie régionale et
locale de disposer de marchés et de booster la dynamique économique. Plusieurs projets insérés dans
le PPI sont également facteurs de ressources à venir.
Ce sujet des « ressources à venir » est souvent éludé des analyses. Le développement de Chartres
métropole, l’accompagnement dans l’évolution de ses entreprises ne sont pas assez souvent mis en
valeur. Ces efforts consentis par Chartres métropole pour correctement accueillir ses entreprises et se
doter d’infrastructures de qualité, génèrent in fine (et à droit constant) des ressources pour la ou les
collectivités.
Il convient par exemple de citer un établissement comme NOVO NORDISK
leader mondial de l’insuline
.
Toutes les démarch
es réalisées par l’agglomération pour faciliter
le développement significatif de cette
entreprise et répondre à ces demandes, ne sont pas étrangères à la volonté de cette société
internationale de s’agrandir sur le territoire et de consolider sa présence sur l’agglomération. En créant
de nouvelles unités
de production dans les prochaines années, c’est non seulement les recettes fiscales
des collectivités qui devraient s’accroitre mais également la richesse globale d’un territoire grâce à des
emplois nouveaux et des habitants supplémentaires.
La préparation du ROB 2021 et du ROB 2022 illustrent cette volonté d’avoir un PPI dynamique et
volontaire mais aussi de disposer de ressources stables capables de permettre les financements des
budgets annexes. Sans parler de consolidation, la collectivité a effectué un diagnostic de ses besoins et
de l’évolution de ses charges pour prendre des décisions importantes
comme notamment la construction
d’un nouveau Parc des Expositions. Elle s’interroge régulièrement sur les
possibilités de financement de
l’ensemble des projets ainsi que sur les conséquences des réformes de fiscalité de l’Etat sur ses recettes.
Ces sujets sont abordés dans
les rapports d’orientations budgétaires et repris dans de nombreuses notes
de présentati
on des budgets. Ainsi, il ne semble pas possible de dire que les choix d’arbitrages entre
Dette et auto-financement ne sont pas expressément « justifiés » (p 41 et 45). Une partie du PPI est
volontairement couvert par l’emprunt. Cette ressource doit dans t
ous les cas être surveillée.
La volonté de Chartres métropole de ne pas faire supporter par les contribuables, des investissements
ou des réalisations dont la durée de vie est importante, est régulièrement rappelé pour des opérations
majeures. Ainsi pour les projets comme le Complexe culturel et sportif ou encore le Parc des expositions,
le recours à l’endettement a été exposé. Celui
-
ci a d’ailleurs été à plusieurs reprises rappelé du fait que
des emprunts avaient été obtenus dans le cadre du programme Act
ions Cœur de Ville soutenu par l’Etat.
19
Version du 22 juillet 2022
Face à un PPI ambitieux, les questions liées aux recettes, au niveau d’autofinancement, les reversements
aux communes ont fait l’objet d’un débat au sein de l’assemblées. La mise en place d’une taxation non
levée avant 2021 (la taxe sur le foncier des propriétés bâties avec un taux de 7,5 %) a ainsi été
proposée ; les différents élus ont pu exposer leur position. La délibération du 17 décembre 2020 de
Chartres métropole explique précisément ce choix. Le taux de 7,5 % répond à un besoin de financement
sur la nouvelle mandature et dès 2021.
Il est donc important que les tableaux produits par la Chambre intègrent ce nouveau produit de 11 M€
à compter de 2021 La majoration des ressources depuis 2021 modifie l’aperçu des fin
ances de la
collectivité effectué fin 2019.
3.3.3 : Vers une refonte de la stratégie financière ?
Dans les conclusions du rapport, la Chambre
préconise la mise en place d’une prospective consolidée
ou tous les budgets pourraient être analysés (p45).
Dans les différents documents transmis pendant la vérification, Chartres m
étropole a pu montrer qu’elle
avait à cœur d’exposer dans le rapport d’orientations budgétaires –
ROB présenté aux élus en novembre
de chaque année, un document très construit et complet
(par rapport à d’autres collectivités) mais aussi
dans certains rapports en cours d
’année, les différents enjeux de la collectivité, son environnement, ses
partenaires, les EPL et associations associées à son fonctionnement et l’évolution de la législatio
n (dont
le projet de loi de finances).
Dans le ROB, plusieurs pages sont consacrées aux budgets et aux budgets annexes. Comme cela a été
rappelé, ce document semble complet puisque les éléments exigés par l’Etat et la Préfecture sont
présents (note adressée par la Préfecture). Chartres métropole développe de nombreuses parties dans
ce rapport afin que les élus et les personnes qui s’intéresseraient à cette construction puissent
comprendre les principes retenus sur les 3 années étudiées. Aussi et contrairement à ce qui est inscrit
dans le rapport, les décisions sont éclairées et l’exécutif fournit des données avant et pendant les
commissions et assemblées pour exposer les positions.
Concernant les EPL, le ROB et la note de présentation du budget primitif font mention des projets portés
par ces entreprises ou sociétés et les liens avec Chartres métropole. Aussi les impacts financiers sont
bien évoqués et sont retracés dans les budgets de la collectivité. Que ce soit en terme de participations,
ou d’avances de trésorerie, la collectivité s’attache à être transparente vis
-à-vis de ses administrés et
de ses élus. Lors des étapes budgétaires, les participations ou avances aux concessions font
généralement l’objet de rapport spécifiques
; des conventions sont présen
tées et font l’objet
de vote.
Au vu des éléments fournis et communiqués, il ne semble pas justifié d’écrire
que « les soutiens
financiers prévisibles sont partiellement explicités ». Aussi les élus sont éclairés quant aux projets et
aux actions menées avec le partenaire.
Les différents budgets sont présentés, les subventions d’équilibre qui alimentent les budgets annexes
sont prises en compte dans le budget principal. Les différentes fiscalités perçues par les budgets sont
expliquées.
La consolidation demandée ou la sommation des masses financières de budgets à fiscalité propre avec
des budgets liés au budget principal risquent de donner une image globale et floue de ses dépenses et
de ses ressources. Elle diluera les informations plutôt qu’elle ne précisera
les budgets qui méritent une
attention.
Cette demande de la Chambre sera toutefois respectée dans le projet de ROB 2023.
Ainsi et s’agissant de la recommandation 2, à savoir
« Accompagner la programmation
pluriannuelle des investissements d’une prospecti
ve financière consolidée démontrant sa
soutenabilité ».
20
Version du 22 juillet 2022
La « nouvelle
» stratégie financière demandée par la Chambre, doit également s’appuyer sur un
renforcement des missions du contrôle de gestion notamment.
Dans le rapport, il est fait référence dans plusieurs paragraphes aux travaux à entreprendre en matière
de contrôle de gestion. Comme cela a été exposé lors des entretiens avec le Magistrat et dans les
réponses écrites fournies, la collectivité entendait mettre en place à compter de l’exercice 2021 u
n
service « contrôle de gestion et suivi des satellites » et doté à terme de 3 agents. En effet, la montée
en puissance depuis quelques années de l’agglomération et la création de plusieurs Entreprises
Publiques Locales nécessitaient que la collectivité se
dote d’une unité spéciale et qu’une collaboration
soit installée en interne afin
d’organiser le processus de circulation des
données et informations et de
mettre en place les outils nécessaires.
L
a mise en place d’outils de gestion et de reporting
sont ainsi bien prévus. Le suivi des EPL passe
notamment par des échanges réguliers avec les différents responsables financiers et directeurs sur
l’évolution des ac
tivités, des budgets, les actes. La collectivité devrait ainsi améliorer la nécessaire
« transparence » vis-à-vis de sa gouvernance (SEM, SPL, GIP et régie). Néanmoins, et contrairement à
ce qui est indiqué, la collectivité prend déjà le soin de communiquer à travers ses documents
budgétaires, lesquels font état des données et informations essentielles sur les principaux partenaires :
l
e rapport d’orientations budgétaires annuel détaille les organismes existants, les missions, l’activité
effectuée, les projets (existence de concessions, de délégation de service public
…), les relations
financières à prévoir sur l’année comme les avances de trésorerie.
Par ailleurs, et au cours de
l’année,
les services de la collectivité participent également à la production de rapports sur le compte rendu
annuel sur les concessions (CRA
CL), le compte administratif, les bilans d’activité, les rapports des
représentants… Le
s soutiens aux SEM, SPL ne sont donc pas « partiellement explicités ». Quant aux
administrés
–
usagers du service public, ils ont été destinataires sur le mandat précéde
nt d’un
cahier
spécial visant à présenter de manière pédagogique la gouvernance de Chartres métropole. Les EPL y
sont
présentés, les objets sociaux, les dépenses et recettes, les participations de la collectivité, la dette…
Une version actualisée est en préparation pour septembre prochain.
Le développement des actions d
es satellites mérite sans doute d’être
davantage encore expliqué et
rappelé tant en direction des Elus que des citoyens. Dernièrement la loi 3 DS a incité la collectivité à
revoir et parfaire ses pratiques. Comme le souligne la Chambre, il est important que tous les
représentants au sein des EPL puissent exposer annuellement leurs activités. Les manquements
constatés sur 2 années pour quelques entités ne sont aucunement volontaires. Les rapports ont bien
été produits
mais ont été oubliés dans l’établissement des ordres du jour de l’Assemblée.
Les vérifications préalables seront amplifiées
. Il s’agira par exemple de revoir les principes des
aides
financières prévues et de sécuriser les relations juridiques avec les différents partenaires (EPL et
associations).
Un travail est par ailleurs engagé sur la charte de déontologie : ce document décrira les différentes
situations possibles et la vigilance à adopter dans certaines circonstances. Les situations de déport (déjà
appliquées par Chartres métropole) seront précisées suite à un recensement des différentes missions
exercées par les élus notamment. Cette chart
e sera déclinée pour l’Administration et ses satellites.
Concernant les associations, un travail collaboratif a déjà été instauré pour mieux suivre les
subventionnements, les aides indirectes, la communication des documents annuels et la création d’une
fiche d’indicateurs de suivi. La collectivité ne doit effectivement pas seulement
se suffire de la seule
convention de 23 K€
. Le suivi plus rigoureux avec notamment une vérification des gouvernances internes
et des risques éventuels sera consolidé. Les subventionnements sollicités par les associations auprès de
l’exécutif pourront ainsi
être complétés par une analyse plus approfondie. Après le passage en
assemblée (L’assemblée délibérante appelée à valider une subvention ou une aide proposée par le
Président), il conviendra aux services de suivre avec ces nouveaux outils l’association, l
a réalisation de
l’opération, la vie sociale etc….
21
Version du 22 juillet 2022
Le contrôle de gestion intervient de la même manière dans le suivi des dépenses et des ressources. Le
reporting qui est aujourd’hui en place doit permettre de retracer efficacement les variations (prévisio
ns
–
réalisations) et les moyens utilisés. La comptabilité analytique doit être renforcée afin de mieux
retracer le coût des services et des activités. Sur certains dossiers, Chartres métropole a déjà engagé
cette réflexion. Ainsi sur la mutualisation évoquée dans le rapport transmis, une analyse est en cours
en y intégrant les données Masse Salariale. Le contrôle de gestion sur les ressources humaines doit être
plus exploité ; il permettra de mettre en valeur les moyens déployés et son évolution. Comme cela est
noté, une meilleure communication sur les coûts de la mutualisation permettrait de donner une meilleure
visibilité des moyens mobilisés par Chartres métropole. Le soutien aux communes membres pourrait
ainsi être précisé.
22
Version du 22 juillet 2022
CHAPITRE 4
DES AVANCEES A AFFERMIR DANS LE PILOTAGE DES RESSOURCES HUMAINES
4.1 :
La mise en œuvre des services mutualisés est maîtrisée au plan financier mais
perfectible en termes de gestion prévisionnelle
La Chambre rappelle à plusieurs reprises que Chartres métropole a connu, durant cette période,
plusieurs transformations majeures visant à l’extension de son territoire et à l’exercice de nouvelles
compétences.
Du côté de son propre fonctionnement, la Chambre fait également remarquer que l’agglomération a
poursuivi et accéléré la démarche de mutualisation de ses services engagée dès 2012.
Le volume et la structure des effectifs ont été bouleversés sous l’effet de ces évolutions.
La Chambre note en effet que les effectifs de l’agglomération ont «
quasiment été multipli
és par trois…
l’intégration accrue des fonctions et des services s’est traduite par une diversification des métiers et des
compétences… la mise en œuvre progressive d’un espace professionnel unifié a fait émerger la nécessité
de règles de gestion et de rém
unération harmonisées…
».
Dans ce contexte de profonds bouleversements, Chartres métropole a su parfaitement maîtriser
l’évolution de ses dépenses de personnel. La Chambre signale d’ailleurs que la bonne gestion de
l’agglomération dans ce domaine doit être appréciée à l’aune de l’examen des dépenses de personnel
de la ville ; les mutualisations de services exigeant une consolidation des données financières en raison
des clés de répartition et des règles de remboursement adoptées.
Ainsi, sur l’ensemble de
la période sous contrôle, la progression des charges de personnel agrégées
entre la Ville et l’Agglomération est inférieure aux évolutions nationales et la trajectoire des dépenses
de personnel est contenue.
Après ce constat très positif, la Chambre invite à la vigilance en raison des impacts du Glissement
Vieillesse Technicité (GVT).
Pour avoir su maitriser la trajectoire de ses dépenses de personnel dans le contexte de mutations
importantes que l’on a décrit ci
-dessous, il ne fait aucun doute que la Com
munauté d’agglomération de
Chartres saura :
-
Anticiper les effets financiers du GVT positif,
très largement automatique et prévisible, dès lors
qu’il est la conséquence du système de promotion et d'avancement des effectifs
;
-
Tirer profit des effets financiers du GVT négatif qui traduit les diminutions possibles de masse
salariale au moment du remplacement des personnels (également appelé effet de Noria).
La Chambre considère sur cette même période que la gestion des ressources humaines se caractérise
par un manque de pilotage et une anticipation insuffisante des risques.
A l’appui de ce constat, plusieurs affirmations sont portées.
Il est notamment indiqué dans le rapport que le pilotage est dominé par des considérations financières
et que les aspects plus
qualitatifs et prospectifs concernant les effectifs n’apparaissent pas dans les
DOB, les annexes des ROB et ne sont pas présentées en instance.
23
Version du 22 juillet 2022
Il est exact que les outils présentés lors du contrôle opéré par la Chambre sont essentiellement
budgétaires.
Il n’en reste pas moins que l’agglomération s’est dotée d’outils de gestion prévisionnelle des emplois et
des compétences et s’il est vrai que leur présentation n’est pas effectuée dans les annexes qui
accompagnent les documents budgétaires dont le format
est très standardisé, il est exagéré d’indiquer
qu’ils n’existent pas.
La C
hambre a d’ailleurs eu communication d’un certain nombre de documents et outils qui attestent
d’un pilotage des ressources humaines orienté vers les questions de l’emploi et des com
pétences.
Il en est ainsi du répertoire des métiers élaboré en 2019 qui constitue le socle fondateur de la gestion
prévisionnelle des ressources humaines de l’agglomération.
Il présente l’ensemble des
fonctions
exercées par les agents de l’agglomération mais aussi de la Ville,
du CCAS et du CIAS. Ces fonctions sont ensuite regroupées autour de métiers quand elles présentent
des proximités suffisantes en termes de contenus d’activités et de compétences.
Cet outil permet de déterminer les aires de mobilités possibles entre fonctions et de proposer des
parcours professionnels aux agents désireux de diversifier leurs compétences. Cet outil sert également
à l’élaboration du plan de formation pluriannuel (parcours forma
tion manager engagé dès 2015 par
exemple).
D’autres indicateurs de pilotage sont également suivis et ont fait l’objet de transmission à la Chambre
:
taux de rotation sur les emplois, projections de départs en retraite à 5 ans par métiers et directions
pour ne citer que les plus significatifs.
Ces quelques exemples illustr
ent l’anticipation de Chartres m
étropole dans la gestion quantitative et
qualitative de ses effectifs.
L’agglomération entend bien poursuivre et approfondir les travaux engagés ainsi que l’y invite la
Chambre régionale des comptes.
Elle s’est d’ailleurs dotée d’une équipe de contrôle de gestion en 2021 et les principaux indicateurs et
tableaux de bord de la gestion des ressources humaines font désormais l’objet d’une présentation et
d’un su
ivi mensuels.
4.2 : Le pilotage du régime indemnitaire et des avantages en nature gagnerait à être
renforcé
La période sous contrôle fait apparaitre une gestion maîtrisée des primes. Il est même relevé au
31 décembre 2019, une part de ces primes dans la rémunération légèrement inférieure à la moyenne
observée dans la fonction publique.
La Chambre relève le maintien de certaines composantes du régime indemnitaire (prime de fonction et
de résultats et indemnité d’administration et de technicité) alors que
le RIFSEEP aurait dû leur être
substitué progressivement.
La C
ommunauté d’agglomération répond qu’elle a fait le choix d’instaurer ce nouveau RIFSEEP d’un bloc
et de manière homogène après
qu’elle ait finalisé son répertoire des métiers et assuré la cotat
ion de
ses postes et que l’Etat ait de son côté publié tous les décrets permettant la transposition et l’application
du principe de parité.
C’est désormais chose faite, et l’ensemble des décrets liés au RIFSEEP sont
appliqués depuis 2020.
S’agissant des avantages en nature, la Chambre relève deux séries d’irrégularité.
24
Version du 22 juillet 2022
La première concerne le logement concédé au directeur général des services au motif que la redevance
acquittée est assise sur la valeur cadastrale et non pas sur la valeur locative.
Chartres métropole a pris acte des remarques de la Chambre Régionale des Comptes et déclare
désormais au titre d’avantages en nature la différence constituée entre la redevance d’occupation
correspondant à la valeur cadastrale et la valeur locative du logement.
La seconde concerne les véhicules de fonction dont la Chambre souhaiterait que les conditions
d’attribution soient clarifiées pour préciser notamment si les frais de carburant sont pris en charge.
La Communauté d’agglomération a suivi les préconisation
s de la Chambre.
Par délibération CC 2022/046 du 5 mai 2022, elle a précisé l’ensemble des frais pris en charge au titre
de l’attribution des véhicules de fonction. Cette délibération a par ailleurs été suivie de la notification
aux agents concernés de no
uveaux arrêtés d’attribution individuels indiquant toutes les dépenses
incluses dans l’avantage en nature déclaré.
Concernant particulièrement les frais de carburant, il faut préciser que le choix de l’agglomération de
procéder à une évaluation forfaitair
e de l’avantage en nature, exprimée en pourcentage du coût d’achat
du véhicule (12 % lorsque le véhicule a moins de 5 ans et 9% lorsque le véhicule a plus de 5 ans)
intègre, depuis les premières attributions, la prise en charge des frais de carburant ainsi que le prévoient
les dispositions de l’article 3 de l’arrêté du 10 décembre 2002.
Il convient cependant de relever que la délibération adoptée et les arrêtés précisés viennent simplement
formaliser des éléments déjà pris en compte dans les calculs et déclarations des avantages en nature
jusque-là opérés.
4.3 :
Les règles encadrant les dépenses liées à l’exercice des mandats communautaires
doivent être clarifiées
La Chambre indique que les indemnités de fonction des élus communautaires sont conformes aux
dispositions arrêtées par le conseil communautaire mais note que les conditions d’emploi et les
rémunérations des collaborateurs de cabinet sont entourées de garanties insuffisantes.
Deux situations ont cependant été relevées par la Chambre. La première concernant la rémunération
de la directrice de cabinet, la Chambre évoque une prime annuelle en dépassement du plafond de 90%
de la prime annuelle du DGS.
Il convient de rappeler que la prime annuelle versée à la Directrice de cabinet est calculée, comme pour
tout agent, en référence aux dispositions rappelées dans la délibération n° 17 du 15 mars 2002, et donc
tout à fait légalement. Il apparait que selon l’interprétation de la Chambre, la prime annuelle doit évoluer
en fonction de celle effectivement perç
ue par le DGS. Cette interprétation n’était pas jusqu’à présent
celle appliquée par Chartres métropole. Ceci sera donc corrigé.
Néanmoins, il faut préciser que le dépassement relevé par la Chambre ne concerne que cette seule
composante de la partie indemnitaire. Sur l’ensemble de la période sous contrôle, les montants
indemnitaires totaux versés à la Directrice de Cabinet (prime mensuelle et prime annuelle) restent
largement inférieurs à 90% de la part indemnitaire servie au Directeur général des services.
La Chambre indique par ailleurs que le conseiller technique a perçu un régime indemnitaire sans que
son contrat le prévoie en 2015 et 2016.
25
Version du 22 juillet 2022
L’agglomération répond que la délibération du Conseil communautaire CC 2014/51 créant cet emploi
prévoit bien le versement d’un régime indemnitaire et qu’un nouveau contrat a été rédigé aux fins de
régulariser la situation dès le 1
er
janvier 2017.
4.3.3. Le suivi des frais de représentation du président doit être renforcé
La gestion de l’IFR du Président suit des choix de bonne administration. L
es frais de représentation du
Président suivent plusieurs choix de bonne administration, exposés ci-dessous.
En réalité, l’existence d’une
enveloppe forfaitaire de 1 500
€/mois, dont l’estimation est sérieuse,
proportionnée et frugale, pourrait même être érigée en modèle de gestion.
D’une part,
le montant est inférieur à la moyenne nationale constatée
.
-
dans les EPCI de même strate, selon les données publiées par Bercy
1
, ces frais représentent
0,19
€ par habitant et par an.
-
Chartres métropole compte 136 218
habitants. L’IFR du
Président de Chartres métropole
pourrait représenter un montant annuel de 25 881
€, soit un montant de 2
156
€/mois.
-
on observe ainsi que le montant de 1 500
€/mois se trouve inférieur à cette estimation.
D’autre part,
ce montant couvre l’intégralité des frais de représentation
, et donc limite et
encadre précisément la représentation du Président. Car
dans le cas d’un forfait, c’est bien l’enveloppe
qui détermine et limite les frais, contrairement à un système de remboursement sur notes de frais.
-
le Président porte sur ses deniers personnels tout dépassement éventuel.
-
le Président n’a jamais présenté de note de frais
pour remboursement en plus de 21 ans de
mandat, ni auprès de la Ville de Chartres, ni auprès de Chartres métropole, ni auprès d’aucune
des structures qu’il a présidées ou dont il a été administrateur (SEM, SPL, SEMOP…)
-
le Président a fait le choix de ne pas disposer de voiture de service ni de chauffeur attitré. Or,
ce poste de dépense représente un montant de 1 000
€/mois. Un chauffeur représente un
salaire de 2
700 € brut mensuel.
Soit une somme totale de 3 700
€/mois.
La comparaison avec des indemnités de fonction n’a pas de sens
car elles ne sont pas liées par
nature.
-
les indemnités de fonction constituent un traitement encadré par un barème défini à l’article
L.2123-23 du CGCT
, tandis que l’IFR sert à
couvrir des dépenses engagées par le Président
dans le cadre de ses fonctions.
-
en comparant le montant total des frais de représentation avec les indemnités de fonction, la
Cour méconnaît par ailleurs
le principe d’écrêtement
2
,
qui s’applique au Président
qui est
également Maire de Chartres.
Sur la proposition d’une
charte définissant un référentiel des dépenses
, il ne s’agit pas d’une
suggestion de bonne administration.
-
ce choix n'a pas été retenu par l'Assemblée nationale au motif qu'il ne saurait être exhaustif et
constituerait une entrave à l'exercice du mandat.
-
le Gouvernement a confirmé récemment qu’il n’envisageait pas d'établir par voie législative ou
réglementaire une telle liste de dépenses
3
.
1
Balances comptables publiées en 2018 sur https://data.economie.gouv.fr/explore/dataset/balances-comptables-
des-communes-en-2018/table/
2
Cf.
l’article 1er de l’ordonnance n° 58
-1210 du 13 décembre 1958
3
QE n° 22023 de M. François Marc (Finistère - Socialiste et républicain), publiée dans le JO Sénat du 02/06/2016
- page 2305
26
Version du 22 juillet 2022
Sur
la conservation et la production des pièces jus
tificatives n’est pas cohérente
avec le
principe de gestion d’un forfait.
-
le décret
4
fixant la liste des pièces justificatives des dépenses des collectivités territoriales
précise que la seule pièce justificative à fournir est la délibération précisant le montant forfaitaire
alloué à l'élu lorsque cette indemnité est versée sous forme forfaitaire ; la transmission de
factures
n’étant réservée
qu’aux seuls cas dans lesquels les frais de représentation sont
versés
au réel.
-
le Bulletin Officiel des Finances Publiques
5
rappelle
que le Conseil d’État
6
a précisé que si
l’organe délibérant instaure le principe d’une somme forfaitaire, son versement est non
subordonné à la production de justificatifs des frais exposés.
-
la CADA
7
a confirmé que le Président n’avait pas à produire ce type de justificatifs.
Sur la base d’estimations réalistes, et afin de clore tout débat futur sur le suivi ou le montant d’une
indemnité pour frais de représentation, il conviendrait à terme d’inscrire dans la loi un forfait annuel par
habitant, en fonction de la strate de population d’une collectivité, et de sa typologie.
Cette normalisation par le haut permettrait de restaurer une plus grande confiance en la vie publique,
sans pour autant constituer une entrave à l’exercice du mandat.
Dans cette attente,
le choix d’un forfait frugal de 1
500
€ par mois en lieu et place d
e tout
autre système apparaît comme le choix de bonne administration par définition
.
Chartres métropole s’acquitte de l’ensemble de ses obligations dès lors qu’elle délibère pour permettre
le versement forfaitaire de frais de représentation à son Président et que les sommes versées
correspondent au forfait prévu par la délibération, ce que rappelle d’ailleurs la Chambre.
4
Décret n°
2022-505 du 23 mars 2022
5
BOFIP-GCP-16-0008 du 28/0
4/2016 à l’attention des directions départementales des finances
publiques et
comptables publics / Instruction relative aux « PIECES JUSTIFICATIVES DES DEPENSES DU SECTEUR PUBLIC
LOCAL »
6
CE Avis 3ème et 8ème sous-sections réunies, 1er février 2006, préfet du Puy-de-Dôme, n° 287656
7
Avis de la CADA n° 20202937 du 29 octobre 2020
27
Version du 22 juillet 2022
CHAPITRE 5
UNE STRATEGIE D’ACHAT
RESPECTUEUSE DES REGLES FORMELLES
MAIS PEU EFFICIENTE
Comme le note la Chambre, Chartres métropole a déployé un effort important de réorganisation de la
fonction achat. La
collectivité a à cœur de respecter les règles relatives à la commande publique ce qui
constitue un préalable nécessaire à toute démarche.
Compte tenu des moyens humains, Chartres métropole a réalisé un travail très satisfaisant et surtout
lors d’une période troublée que fut celle de l
a crise pandémique. Le rapport montre que les procédures
sont respectées pour l’échantillon important diagnos
tiqué pendant la période de vérification.
L’organisation qui est commentée dans le rapport mérite toutefois d’être pré
cisée. Le cloisonnement
évoqué
et l’impression qui ressort que les computations ne sont pas assurées
ou ne sont pas exactes.
L’article L.
2111-
1 du code de la commande publique impose à l’acheteur public de définir précisément
la nature et l’étendue de ses besoins. L’acheteur est tenu de procéder à une estimation fiable du montant
des besoins auxquels les marchés répondent, et de prendre en compte, pour déterminer les procédures
de passation applicables en matière de fournitures, la valeur totale des produits qui peuvent être
considérés comme homogènes ou constituant une unité fonctionnelle, quel que soit le nombre
d’entreprises auxquels il peut être envisagé de faire appel et le nombre de contrats qu’il est envisagé
de passer sur une durée minimum d’une année. La définition et l’évaluation du besoin effectué selon
ces principes permettent de déterminer quelles procédures de publicité et de mise en concurrence
préalables sont applicables.
Chaque acheteur peut ainsi mettre en œuvre une nomenclature d’achats adaptée à ses propres
spécificités, qui permette de retracer de manière sincère les dépenses par familles homogènes. Comme
cela a pu être exposé, Chartres métropole utilise actuellement la nomenclature CPV (Common
Procurement Vocabulary) pour identifier les différentes familles homogènes notamment en matière de
services et de fournitures. Elle est également utilisée pour les travaux pour vérifier que la collectivité
respecte la bonne procédure notamment pour les divers travaux non rattachés à une opération de
travaux spécifique. La codification CPV permet d'identifier des groupes/sous-groupes qui correspondent
à l'objet de la consultation (denrées alimentaires, mobiliers) et la classification détaillée interne
correspond ensuite aux différents lots présents dans la consultation ou les consultations à rattacher car
portant sur des achats homogènes ou une même unité fonctionnelle.
La nomenclat
ure CPV est effectivment assez large mais la collectivité n’utilise qu’une infime partie. La
CPV n’est pas utilisée à des fins de fractionnement des procédures. Même si cette dernière contient près
de 9455 entrées, elles ne sont pas redondantes et ne permettent pas de se soustraire aux obligations
en matière de computation des seuils. Elle permet d’identifier les services et fournitures homogènes
dans des thématique
s bien défnies. Elle permet l’i
dentification des fournitures et des services ainsi que
des travaux. Elle est un outil de contrôle et de justification envers les services techniques pour justifier
la prise en compte financière d’autres consultations que la leur et de définir un niveau de procédure
plus contraignant.
L’utilisation de la nomenclature CPV présente l’avantage de faciliter le travail de la collectivité et de
sécuriser la procédure de passation dans la mesure où le recours à cette nomenclature est imposé par
la réglementation pour la rédaction des avis d’appel à concurrence.
Bien que
cette nomenclature soit
large, elle permet d’avoir un spectre complet des différents besoins de Chartres métropole en fonction
de l’évolution de ses compétences et des missions qu’elle est susceptible d’exercer. Elle permet ainsi au
service marchés et aux différents services pilotes de déterminer le dépassement des seuils.
28
Version du 22 juillet 2022
Le
système de GED permet d’avoir en parallèle une vue globale sur les consultations lancées sur l’année
et les autres exercices en cas de besoin récurrent. Ainsi il est possible de vérifier la computation des
seuils.
La réunion des Marchés publics (RdMP) où sont exposée
s les différentes procédures permet d’éviter le
« cloisonnement » commenté dans le rapport. Ce rendez-
vous régulier permet d’engager
un échange
entre administration (Directeurs généraux de services et pilote du marché et le service marchés) et élus
sur les besoins exprimés, sur les différentes familles d’achats concernées, sur la nécessaire compilation
des seuils pour des besoins proches, sur la procédure à retenir pour un l
ancement… La lutte contre le
« cloisonnement
» des démarches, l’amélioration des process d’achats et la détermination des niveaux
de procédures « adaptés » aux besoins (concernant une ou plusieurs collectivités) semblent au contraire
être les leitmotivs de cette réunion et de ces rencontres.
La mise en place d’une telle nomenclat
ure propre à Chartres métropole reste toutefois un objectif de
l’année 2022
-2023. La création de cet outil interne qui sera intégré dans le logiciel financier et/ou à la
GED devra
permettre à la Communauté d’agglomération, la Ville de Chartres, le CCAS et CIAS de
disposer d’un même référencement.
Un projet de groupement de commande est en cours et est inscrit
à l’ordre du jour des instances de
septembre de ces 4 entités.
Un marché sera conclu sur le fondement de cette convention. Ce projet commun permettra notamment
de se doter d’un outil de vérification des seuils (et d’alerte) mais aussi de permettre la mise en place
d’items communs à ces 4 entités pour une meilleure gestion de
la mutualisation des procédures et des
achats en complément de nos groupements de commande. Au dela de ces 4 entités « historiques », il
conviendra de regarder si des besoins d’entités extérieures ne devront pas également etre pris en
compte. Un recensement des données seront donc a prévoir sur une période plus ou mois longue.
Dans la consultation à lancer, sera également prévue l’intégration d’indicateurs de suivi des procédures
et des familles d’achats, des alertes devront exister selon les seuils, des b
locages seront installés si des
familles n’avaient été indiquées dans le recensement régulier à mener….
Les délais de gestion pourront être retracés
et des objectifs d’amélioration fixés
. Il convient néanmoins
de souligner
l’a
ugmentation du nombre de consultations en raison des nouvelles compétences gérées
par la communauté d’agglomération et l’extension du périmètre à 20 communes, et
d’une exigence
renforcée en interne sur les modalités de déroulement des procédures aux pilotes de marchés de la
collectivité mais aussi aux
collectivités extérieures du fait de la mutualisation ou de l’aide aux communes.
La mise en place de cette nomenclature « mutualisée » nécessitera une formation auprès des différents
acteurs de la collectivité afin d’expliquer les objecti
fs poursuivis. Un recensement régulier (annuel) des
différents besoins devra en outre être prévu avec un regard régulier sur les indicateurs en place.
La mise en place de cet outil informatisé permettra de rationaliser le « process » achats tout en lui
conférant un haut degré de sécurité juridique.
Dans le rapport est mentionné que la Collectivité utiliserait de manière insuffisante les groupements ou
centrale d’achats existantes
.
Le service des Achats traite effectivement une partie des achats des collectivités (et pas seulement
Chartres métropole). Aussi ce service est au cœur de plusieurs groupements entre collectivités afin de
bénéficier des meilleurs prestations et prix. L’utilisation des groupements tels l’UGAP et APPROLYS
CENTR’ACHATS sont possibles. La collectivité (contrairement à la Ville de Chartres) ne dispose pas d’une
adhésion à Approlys. Sur quelques familles d’achats et notamment suite au COVID, Chartres métropole
a sollicité de manière plus importante ces entités (achat de véhicules par exemple).
La collectivité organise et suit par ailleurs (mission de coordonnateur) plusieurs groupements pour
différentes activités ou prestations. Aussi dans le cadre de ses besoins et du recensement à établir, il
est important de communiquer avec les différentes directions et collectivités membres. Le cloisonnement
commenté dans le rapport ne semble pas correspondre à la situation.
Aussi la revue des dépenses mentionnée pourrait être plus ambitieuse. En rapprochant les besoins
–
les
exécutions de la collectivité mutualisée + les entités « extérieures », des expérimentations ou des
nouveaux groupements pourraient voir le jour. L’efficicence des démarches menées et des achats
effectués pourrait raisonnablement y être observée. La mutualisation se construit progressivement dans
29
Version du 22 juillet 2022
ce domaine. Aussi, ce qui peut sembler aujourd’hui comme «
insuffisamment exploitées » ne semble
pas illustrer la réalité des actions de Chartres métropole.
Une autre « preuve » que Chartres m
étropole lutte contre l’éparpillement des procédures
et le risque
d’éclatement des familles d’achats et la nécessité de travailler ensemble, réside dans le fait que la
communauté souhaite avoir une vision sur les besoins de ses entreprises publiques locales et satellites.
Cette démarche vise à inciter la constitution de groupement ou à consolider des groupements existants.
La mise en place d’une Groupement d’Intérêt Economique (GIE) de type «
administratif » entre les EPL
pourrait comprendre un axe « commande publique » et ainsi permettre de lancer des procédures
communes en massifiant les besoins et en obtenant des prestations selon des conditions plus
satisfaisantes. La performance de l’achat est donc bien une notion prise en compte par l’exécutif de la
collectivité dans ces diverses initiatives.
Comme le rapport le note, le pilotage des achats peut être renforcé et gagner en efficience. Toutefois
et à la lecture des explications ci-dessus, force est de constater que la fonction achats de Chartres
métropole a su s’adapter à l’achat
de produits nouveaux (pharmaceutiques) dans un délai court et ainsi
permettre d’assurer la sécurité sanitaire de la population.
La recommandation sera donc appliquée et les services de Chartres métropole travailleront à établir
dans les meilleurs délais à retenir une organisation adaptée à la taille de la collectivité et ses
mutualisations.
30
Version du 22 juillet 2022
CAHIER 2
: LES RISQUE ENGENDRES PAR L’EXTERNALISATION
Ce second cahier s’appesantit sur le choix organisationnel retenu par l’agglomération
-consistant en
l’externalisation de ses compéte
nces -
et passe au crible les risques associés qu’y voit la Chambre.
La collectivité s’attache ci
-
dessous à rappeler les raisons objectives et factuelles qui l’ont conduite à
créer des EPL dans lesquels elle vient encapsuler certaines de ses compétences, requérant tout à la fois
une grande technicité (pas toujours présente dans les métiers de la fonction publique territoriale) et
une agilité à laquelle ne peuvent prétendre les services internes.
Il est regrettable qu’ainsi la Chambre jette l’opprobre sur un modèle qui, outre qu’il tend à se répandre
au plan national, fait la démonstration de ses gains en efficacité, en sécurisation des procédures
(rappelons que ces sociétés commerciales sont les plus contrôlées de France), en maîtrise des objectifs
et des priorités telles que définies par les collectivités concernées.
Chartres métropole prend donc note du fait que la Chambre confirme sa vision par trop centralisatrice
du développement des territoires et sa position contrastée et alarmiste sur les outils que la loi met à
leur disposition et dont on peut dire qu’elle est désormais constante.
Cette lecture minimaliste sous-
tend manifestement le raisonnement jusqu’au
-boutiste du suivi financier
des opérations ainsi déléguées. Chartres métropole illustre notamment au fil des pages que
contrairement à ce que prétend la Chambre aucune des avances de trésorerie consenties par
l’actionnaire majoritaire n’a été abandonnée au profit de l’une ou l’autre des sociétés.
L’information des élus communautaires comme des admini
strateurs
des EPL peut paraître éclatée pour
qui est extérieur à la collectivité mais celle-
ci sait démontrer qu’elle dispense tout au long de l’année les
informations requises par les textes, tout comme dans son rapport
d’orientations budgétaires qui est
l’occasion d’un point complet sur chaque établissement public local. Sur ce point néanmoins, elle
considère la remarque de la Chambre comme un encouragement à faire plus et mieux, ce qui est fidèle
à sa volonté de s’amél
iorer toujours et encore.
Enfin s’agissant de la prévention des conflits d’intérêt, il est rappelé qu’outre les précautions qu’a déjà
engagées l’intercommunalité en appliquant de manière extensive la règle du déport, elle travaille à la
rédaction d’une ch
arte de déontologie qui sera soumise au vote des élus au cours du dernier trimestre
2022.
A titre liminaire et comme le rappelle la Chambre elle-
même dans son rapport d’observations
définitives,
il n’appartient pas à la C
hambre de porter une appréciation sur les choix politiques effectués par Chartres
métropole (points 4 et 10). L’opportunité des choix de gestion de la collectivité n’a
pas à être appréciée
par la Chambre dans le cadre de son rapport : la définition du mode de gestion de Chartres métropole
r
elève d’une stratégie et d’un choix assumé par la collectivité et exposé dans ses budgets annuels
(présentation des satellites dans les rapports d’orientations budgétaires et budget primitif).
Chartres métropole a souhaité mettre en place une organisation plus externalisée que par le passé
s’appuyant sur une nouvelle forme de collaboration et d’échanges. Comme le rapport le souligne, cette
organisation permet notamment de bénéficier des atouts du « secteur privé », tout en préservant un
but collectif et d’intérêt général aux interventions des satellites de la collectivité au service d’un projet
de territoire, des usagers et administrés.
La collectivité a mis en place des entreprises publiques locales lui permettant d’organiser des services
et de construire
des projets validés par les élus en assemblées. Cette politique s’est développée
progressivement dans le respect des possibilités offertes par la règlementation. Le risque évoqué par
une fragmentation de l’action publique (point 7) ne se démontre pas, dès
lors que la gouvernance n’est
pas éclatée et que la collectivité assure le pilotage desdites entités.
31
Version du 22 juillet 2022
La stratégie soutenue par Chartres métropole n’est donc pas porteuse de risques comme l’indique le
rapport, mais est volontaire avec des choix marqués et assumés.
32
Version du 22 juillet 2022
CHAPITRE 1
PLUSIEURS PROJETS INTERCOMMUNAUX CLES ONT ETE EXTERNALISES
AUPRES D’ORGANISMES
« SATELLITES »
Comme évoqué dans le rapport, Chartres métropole a volontairement installé une organisation
« différente
» d’autres collectivités en
créant plusieurs Entreprises Publiques Locales (EPL) et en confiant
(selon les règles de la commande publique) à ces opérateurs des missions et des activités significatives.
Ces structures se sont mises en place au fur et à mesure des prises de compétences de Chartres
métropole. Ainsi, on a pu noter une accélération de cette structuration depuis 2015 (avec notamment
la compétence «
Création, aménagement, entretien, installations de réseaux électricité, d’éclairage
public, de gaz, de chaleur, de télécommunic
ation, haut débit…
» mais aussi par les apports de la loi
NOTRE (délibérations de 2016 comme celle du 26/09/2016 sur le Tourisme) ou encore avec les
précisions apportées par l’Etat sur les compétences obligatoires Eaux, Assainissement et Eaux pluviales.
Certaines créations
d’EPL répond
ent à une volonté de gagner en efficacité et de mieux retranscrire les
objectifs et les priorités définis par la collectivité. Pour la SPL Transports, la collectivité a entendu
contourner une position de monopole sur le secteur à cette période et ou la collectivité se voyait imposer
des montants de contributions annuelles excessifs. Aussi, contrairement à ce qui peut être évoqué dans
le cahier n°
1, la collectivité dispose bien d’une «
stratégie d’achat
» puisqu’elle s’interrog
e dans ses
procédures et dans les moyens offerts par la réglementation pour repenser l’organisation de ses
services. Les SEMOP ont permis à la collectivité de «
s’associer
» à une société privée pour des activités
spécifiques et essentielles comme la fourn
iture et la gestion de l’eau potable et l’assainissement.
Enfin, on ne peut oublier que plusieurs activités confiées à ces EPL génèrent des résultats favorables.
Contrairement à des Délégations de Service Public (DSP) classiques, les bénéfices réalisés sont partagés
au travers de dividendes. Des produits sont donc encaissés par la collectivité ; ils sont parfois
significatifs
: 1,938 M€ en 2018, 2,606 M€ en 2019 et 2,631 M€ en 2020.
Comme cela a pu être expliqué lors des entretiens avec le magistrat et les échanges durant la
vérification, la gouvernance et le suivi effectué par Chartres métropole ont été renforcés en 2020 - 2021.
La crise pandémique a pu montrer l’importance de la présence de l’actionnaire majoritaire pour organiser
des fournitures de produi
ts, donner des informations sur les dispositions prévues par l’Etat
, etc... La
création d’un service contrôle de gestion rattaché à la Direction des finances et de la commande publique
et le renforcement de la Direction juridique ont également permis de conforter le pilotage.
33
Version du 22 juillet 2022
CHAPITRE 2
LES RELATIONS FINANCIERES AVEC LES ENTREPRISES PUBLIQUES LOCALES
SONT INSUFFISAMMENT SECURISEES
Dans le rapport communiqué, et notamment dans votre tableau n° 1, la Chambre mentionne plusieurs
versements d’avances effectués à des Entreprises Publiques Locales (EPL) ou des partenaires de la
collectivité. Il faut rappeler que toutes ces avances ont été versées suite à une délibération de Chartres
métropole et de l’établissement concerné, et avec la signature d’une convention précisant notamment
les conditions de l’avance et de son remboursement. Le comptable public est sollicité systématiquement
pour exprimer son avis sur ces avances.
Les formes juridiques semblent donc bien respectées pour l’ensemble des démarches et l’information
des Assemblées et des élus, effectuée : à travers les pages spécifiques consacrées aux EPL dans le
Rapport d’Orientations B
udgétaires (ROB), dans le budget primitif, dans les rapports présentés en
Assemblées relatifs notamment au vote des « aides » qui leur sont destinées. La fragmentation de
l’information ne vaut pas absence d’information si l’on prend en compte l’ensemble de
s données
présentées dans les différentes instances ainsi que dans les documents réalisés par les services de
Chartres métropole et par les EPL directement concernés. La présentation des comptes rendus annuels
pour les concessions et les rapports d’activit
és ou services rendus par les EPL permettent de consolider
les éléments présentés aux élus et aux citoyens. Cet éclatement des éléments d’information dont
s’étonne la Chambre n’est en fait que l’application de la réglementation existante, conduisant la
col
lectivité à les adopter à des périodes différentes, et tout au long de l’année.
S’agissant des avances consenties à l’un ou l’autre des EPL, la collectivité n’en a jamais «
abandonné »
ou perdu (p3).
Comme expliqué ci-dessous, plusieurs avances de trésorerie étaient annuelles (et « non budgétaires »
donc sans flux réel dans le budget) et donc remboursées en fin d’année par la structure bénéficiaire.
Aussi, certains montants indiqués devraient mentionner que ces sommes ont été reversées. Quelques
erreurs persistent néanmoins. Ainsi, on peut indiquer :
Pour la SPL C’Chartres Tourisme
:
En 2017, la somme de 300 K€ a été versée suite à la création de la SPL
; cette somme a été remboursée
comme le prévoit la convention. Par ailleurs,
une subvention d’investisse
ment non évoquée dans le
tableau a ét
é prévue de 50 K€ (CC2017
-155).
En 2018, la somme de 150 K€ a été versée suite à la délibération BC 2018
-248 et a été remboursée.
En 2019, ce n’est pas 300 K€ qui ont été versés mais 150 K€ et
conformément au vote du bureau
communautaire (BC 2018-248), cette somme a été restituée.
En 2020, une somme de 300 K€ a été votée suite à la délibération BC 2019
-231. Cette somme ne figure
pas dans le tableau, il est indiqué 0. La somme a été remboursée comme cela est prévu dans la
convention.
Les avances accordées à la SPL ont donc toutes été remboursées en dépit de la crise majeure que fut
l’année 2020 pour le secteur du tourisme.
Pour le CIAS de Chartres métropole :
En 2019, une avance de 100 K€ a été prévue suite à la
délibération BC 2019-125. L
’avance a été
remboursée en fin d’année comme le prévoit la convention.
En 2020, il est indiqué 0 dans le tableau. Comme en 2019,
une avance de 100 K€ a été votée (BC2019
-
232). La somme avancée a été remboursée en fin d’année.
34
Version du 22 juillet 2022
Pour le CIAS, les avances ont donc bien été toutes remboursées.
Dans le tableau, la Régie Chartres Métropole Traitement et Valorisation
n’est pas évoquée. Or,
comme
le CIAS (entité publique), cette régie
a bénéficié d’
avances de la part de Chartres métropole. Les
différentes avances effectuées ont toutes été remboursées en fin d’anné
e comme : BC2018-216 pour
3,5M€, BC
2019-
229 pour 3,5 M€.
Pour la SEMOP Assainissement :
En 2019, le 1M€ a été versé conformément à l’avenant 3 à la Délégation de S
ervice Public (CC2019-
118)
; il s’agit d’un premier paiement lié aux travaux réalisés dans le cadre de la Tranche ferme. Ce
n’est donc pas une avance.
La SEMOP a toutefois bénéficié en 2019
d’une avance de 1 M€ qu’elle a remboursé fin 2019 selon les
termes de la convention et de la délibération BC 2019-216.
Pour la SEM Chartres métropole Innovations Numériques :
L
a somme d’1 M€ qui figure dans le
tableau concerne une avance en compte courant d’associés. Ce
montant a été remboursé par la SEM en mai 2019 et comme le prévoyait la convention signée en 2017
(CC2017-063).
Pour la SEM SYNELVA :
Les mouvements constatés dans les colonnes 2017 et 2018 sont essentiellement liés au capital de la
nouvelle SEM issue de la dissolution d’un ancien syndicat (SEIPC). Les écritures effectuées et les
comptes utilisés sont retracés dans un protocole et son avenant puis dans des délibérations rédigées en
lien avec la Direction départementale des finances publiques
: on peut ainsi noter que 4,121 M€ et
1,3
M€ sont comptabilisés sur le compte 261 «
capital ». 95
862 € ont été inscrits sur le compte 266
avec une délibération spécifique (CC2017-211) et suite à plusieurs échanges avec la Trésorerie de
Chartres Métropole et la DDFIP.
Il convient de souligner que, pour la mise en place de la SEM, une avance de trésorerie « non
budgétaire » avait été prévue dans la délibération BC 2017-
002 pour 3 M€. La somme avancée a été
rem
boursée par la structure à la fin de l’année 2017 selon les modalités de la convention.
Pour la SPL Chartres Aménagement :
Trois budgets de la collectivité ont notamment prévu des avances ou des versements à la SPL.
Contrairement aux interprétations du rapport et comme vu précédemment, les flux financiers sont suivis
et ne sont pas « abandonnés ».
Ainsi,
le budget principal
verse au titre des « avances » les subventions perçues du Département
pour le Fonds Départemental Investissement (FDI). Le tableau joint permet de constater que sur les
4
M€ versés entre 2017 et 2020, l’agglomération a reçu du département la même somme
annuelle. Là
encore, ces reversements sont analysés et votés en Assemblée de Chartres métropole, de la Ville de
Chartres, de la SPL Chartres Aménagement et du département. Le FDI a bénéficié à la concession Pôle
Gare et tous les encaissements sont fléchés dans le compte rendu annuel de la SPL. Les sommes sont
donc bien fléchées vers le projet d’investiss
ement pour lesquelles elles sont prévues.
Des avances de trésorerie annuelles « non budgétaires » puis budgétaires (à compter de 2021) ont été
votées à destination de la SPL, conformément aux délibérations et conventions afférentes. Ces avances
de trésorerie annuelles ont été remboursées. Elles sont nécessaires dans le cadre de ces concessions
en raison des décalages existants précisés dans les CRCAL des opérations. On peut citer :
CC2017-
110 avance pour le Pôle Gare pour 10 M€ pour 2017, remboursée en fin d’année 2017.
CC2017-
222 avance pour le Pôle Gare pour 10 M€ en 2018 complétée de 5 M€ (CC2018
-086),
remboursée fin 2018.
35
Version du 22 juillet 2022
BC 2017-
026 avance pour le PNE de 5M€ pour 2017, remboursée fin 2017.
BC 2018-
247 avance pour les Pôles Ouest pour 6 M€ en 2019, rembo
ursée fin 2019.
BC2019-
230 avance pour les Pôles Ouest pour 6M€ en 2020, remboursée fin 2020.
Outre ces avances « annuelles » et spécifiques aux concessions, il existe des avances qui peuvent être
remboursées à des dates précises et dépassant parfois le ca
dre d’une année. Là encore et selon les
conventions votées, les avances sont restituées à la fin de la période. On peut ainsi évoquer :
CC2017-
153 avance pour le Parc d’Archevilliers accordée en 2017 pour
800 K€ et remboursée fin 2020.
CC2017-174 avance
pour le CM101 de 2,5 M€ accordée en 2017 (BC2020
-017), remboursée fin 2021.
Les avances de trésorerie de la collectivité (annuelles ou à durée plus longue) répondent à des difficultés
de trésorerie soulignées dans les comptes rendus annuels de concession et notamment dans les annexes
financières (décalage entre vente de terrains sur une zone d’activités et l’acquisition puis l’aménagement
des terrains concernés).
Dernièrement, Chartres métropole a pu régulariser des opérations pour le portage foncier Lucé-Luisant.
Suite à l’achèvement
de cette convention, Chartres métropole a pu recevoir les terrains. Les sommes
versées au titre des avances ont pu être reprises. La valorisation des terrains a été effectuée suite à un
bilan de l’opération
. Une délibération a exposé les comptabilisations (CC2021-068).
Le
budget Annexe du complexe culturel et sportif
a lui aussi vu des versements vers la SPL pour
anticiper l’achat du futur terrain d’assiette de l’équipement. En 2019
, ces avances ont été régularisées
afin d’être
imputées sur le bon compte budgétaire puisque le terrain est devenu la propriété de la
collectivité (BC 2019-184). Cette avance a donc disparu sur ce budget.
Dans le cadre des aménagements liés au projet du Bus à Haut Niveau de Service et aux travaux
concernant la dalle multimodale et ses accès,
le budget annexe Transports
est sollicité. La
concession du Pôle Gare comprenant plusieurs équipements publics à réaliser en lien avec les transports,
ce budget annexe prévoit des versements à la SPL Chartres Aménagement. Il convient de rappeler que
ce budget est suivi actuellement selon la nomenclature M4 et que cette dernière ne dispose pas de tous
les comptes existants dans la M14 ou l’actuel
le M57. En 2023-2024, ce budget annexe pourra prévoir
des articles budgétaires identiques à ceux du budget principal. Aussi,
des subventions d’équipement liés
au projet « transports » pourront être versées et les comptes «
d’avances
» ne seront plus utilisés.
Comme dans les paragraphes précédents, tous les versements effectués respectent les principes des
votes des A
ssemblées et de la présentation d’une convention et d’avenants. Concernant le financement
des aménagements « transports » du Pôle Gare et au regard des équipements qui y seront présents, le
Conseil communautaire a adopté une première délibération le 14 décembre 2015 (CC2015-141). Les
phases de financement ont été actualisées chaque année grâce à un avenant et en lien avec le vote des
budgets de Chartres métropole. Les avenants rappellent les divers versements effectués et le cadre
afférent. En 2018, une convention de financement conclue avec la Région Centre-Val de Loire a permis
d’obtenir un soutien maj
eur dans toute cette opération permettant
l’accessibilité totale des sites
modernisés. Suivant l’avancée des cha
ntiers et des équipements sollicités par Chartres métropole, la
SPL a donc bénéficié «
d’avances
». Là encore,
il ne s’agit pas de sommes abandonnées ou versées
« sans contrepartie » puisque ces versements permettent la réalisation d
’équipements publics qu
i in
fine reviendront à la collectivité.
Au fur et à mesure de la réception prochaine des biens immobiliers, des opérations comptables seront
à prévoir entre reprises-
restitutions sur les comptes d’avances et valorisation des biens sur l’article
comptable « final » (et selon un montant défini à partir des états de travaux communiqués par le
concessionnaire). Pour entrer dans le patrimoine de la collectivité, ces biens seront ainsi identifiés à leur
prix et grâce aux interventions effectuées par la SPL depuis plusieurs années selon les missions et objets
36
Version du 22 juillet 2022
définis dans le traité de concession et ses avenants. Le cadre financier tenu dans chaque concession
recense à la fois les ressources mais aussi les dépenses comptabilisées selon la nature des biens réalisés
(ex
emple passerelle, voiries d’accès…).
Enfin, concernant la consolidation d’avances en compte courant d’associés, là encore les délibérations
et les procédures ont été respectées. On peut constater dans le tableau ci-dessous que plusieurs
avances ont été
remboursées et qu’elles faisaient bien l’objet d’un suivi. Les consolidations effectuées
pour la SEM Chartres Développements Immobiliers (CDI) ou la SPL Chartres métropole Energies
respectent les conditions fixées par la réglementation. Le complément apporté au capital avait
notamment pris en compte la présence d’investisseurs sur le secteur privé pour la période évoquée ou
encore que la collectivité et son EPL étaient dans le champ concurrentiel. Ainsi pour la SEM CDI et suite
à une délibération du 11/04/2013 définissant une avance en compte courant d
’associés de 3,08
M€,
une partie fut effectivement consolidée en 2015 pour 2 M€ (délibération du 12/11/2015). Le reste de
l’avance renouvelée, fut remboursé partiellement par délibération du 28/06/2017 (CC2017
-064) pour
434
990 €.
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
COMMENTAIRES
(14326) CHARTRES AMENAGEMENT SPL
(01) BUDGET PRINCIPAL AGGLO
D
26
261
4 660 000.00
0.00
participation Jardin Entreprise (1 206 350 €) et Archevilliers (3 453 650€)
D
26
266
1 000 000.00
2 000 000.00
1 000 000.00 FDI département versé projet Pole GARE - recettes perçues en 13
D
26
266
2 077 159.00 participation Jardin Entreprise
D
27
274
2 049 000.00
1 449 000.00
1 449 400.66
convention portage Lucé Luisant - régularisé en 2021 opération patrimoiniale
D
27
274
2 700 000.00
avance Guerlain La Ruche
D
27
274
10 000 000.00
avance PNE
D
27
2764
1 110 000.00
participation CM101
R
27
274
5 000 000.00
5 000 000.00
Remboursement Avance
(06) TRANSPORTS URBAINS
D
26
266
4 000 000.00
7 700 000.00
7 000 000.00
20 657 000.00
14 525 000.00 Avenants votés pour le Pole GARE
(06) TRANSPORTS URBAINS
D
26
266
30 000.00
versement batiment SNCF
(06) TRANSPORTS URBAINS
D
26
266
21 100 000.00
avances 2018 Prêt CDC - Banque des territoires - Convention SUBVENTIONS Région
(11) COMPLEXE CULTUREL ET SPORTIF
D
26
266
1 200 000.00
620 000.00
Avances versées - régularisations effectuées terrain CCS Opération patrimoniale en 2019
4 749 000.00
11 449 000.00
10 109 400.66
11 040 000.00
28 720 000.00
22 657 000.00
17 602 159.00
5 000 000.00
5 000 000.00
Remboursement Avances
avances de Trésorerie annuelles effectuées au 01/01/N et remboursées en fin d'année N
(23004) CHARTRES METROPOLE EAU
(01) BUDGET PRINCIPAL AGGLO
D
26
261
400 000.00
capital
(02) EAU POTABLE
D
27
2764
5 700 000.00
soulte anticipation fin de contrat 2025
400 000.00
5 700 000.00
(23045) CHARTRES METROPOLE INNOVATIONS NUMERIQUE
(01) BUDGET PRINCIPAL AGGLO
D
26
261
140 000.00
398 757.47
capital
D
26
261
1 000 000.00
avance en compte courant
D
27
272
333 463.00
obligations
R
26
261
1 000 000.00
remboursement avance compte courant
R
27
272
333 463.00
annulation acquisition obligations
140 000.00
333 463.00
1 398 757.47
333 463.00
1 000 000.00
(24047) SPL CHARTRES METROPOLE ENERGIES
(01) BUDGET PRINCIPAL AGGLO
D
26
261
400 000.00
4 618 000.00
capital
D
27
274
2 000 000.00
avance en compte courant
400 000.00
2 000 000.00
4 618 000.00
(28265) SPL C CHARTRES TOURISME
(01) BUDGET PRINCIPAL AGGLO
D
26
261
80 000.00
capital
80 000.00
(A22766) CIAS CHARTRES METROPOLE
(01) BUDGET PRINCIPAL AGGLO
D
204
20415321
150 000.00 subvention d'investissement
D
204
2041621
62 000.00
35 000.00
subvention d'investissement
62 000.00
35 000.00
150 000.00
(A23428) CHARTRES METROPOLE ASSAINISSEMENT
(01) BUDGET PRINCIPAL AGGLO
D
26
261
600 000.00
capital
(05) ASSAINISSEMENT
D
27
2764
1 000 000.00
versement
600 000.00
1 000 000.00
VERSEMENTS EFFECTUES PAR CHARTRES METROPOLE SUR LA PERIODE (cf. Cahier 2 - Page 14 - Tableau n°1)
Total dépenses
Total recettes
Total dépenses
Total recettes
Total dépenses
Total dépenses
Total recettes
Total dépenses
Total recettes
Total recettes
Total dépenses
Total recettes
Total dépenses
Total recettes
37
Version du 22 juillet 2022
CHAPITRE 3
L’INFORMATION SUR LES ORGANISMES SATELLITES EST
INSUFFISANTE
Le cahier n° 2 évoque une information insuffisante qui nuirait au pilotage global vis-à-vis des EPL.
Dans les paragraphes précédents, la collectivité a
pu montrer qu’elle dispensait tout au long de l’
année
une information dans ses Assemblées et comme le prévoit la réglementation. Elle prévoit également des
pages spécifiques dans son ROB et dans sa communication institutionnelle pour relater son organisation
avec ses « satellites ».
Les documents budgétaires reprennent en principe les données et engagements pris avec les EPL. Vous
notez que certaines données étaient partiellement indiquées (SPL CME) et les modifications ont été
effectuées.
L’amélioration de
la transmission des éléments, des précisions à apporter dans certains rapports ou
comptes rendus, un contrôle plus régulier sur les données financières des EPL à l’actionnaire majoritaire
(s’interroger plus régulièrement sur des écarts ou dépassements) on
t été signalés dans le rapport. Il est
important de souligner que le contrôle de gestion et la Direction juridique ont déjà renforcé les
vérifications. Un reporting financier trimestriel des données financières des EPL est actuellement en
cours. Les budgets et les activités sont ainsi suivis et les EPL sont interrogées. Ces travaux vont
effectivement permettre d’anticiper les réunions annuelles sur les comptes exécutés des EPL
; des
corrections pourront être prévues si des écarts sont détectés par exemple.
Les rapports 2020 (pris
e d’
acte en 2021) des représentants ont été densifiés en informations. La
Chambre souligne ces efforts notamment pour 2 sociétés. Les rapports 2021 (pris
e d’
acte en 2022)
devraient tous respecter ce nouveau cadre et même être complété suite à un travail collaboratif avec la
Fédération des EPL. La loi 3DS et son décret d’application devrait apporter de nouvelles précisions sur
le contenu.
Le contrôle de gestion approfondira ses analyses dans le cadre d’une approche par les risques. La
connaissance des EPL permettra de construire cet outil au travers de plusieurs axes comme la dette, les
types de ressources, le personnel…
Comme le signale la Chambre, les travaux des services contrôle de gestion et suivi des satellites et du
service juridique ne doivent pas se limiter à la seule production de tableaux réguliers, mais que ces
derniers engagent un travail prospectif d’analyses et des échanges réguliers avec les EPL. Ces différents
travaux vont participer à un nouveau dialogue avec les Etablissements.
Ces démarches diverses participeront à un meilleur pilotage des EPL et à une anticipation de
circonstances particulières détectées à cette occasion.
38
Version du 22 juillet 2022
CHAPITRE 4
LES CARENCES DANS LA PREVENTION DES CONFLITS D’INTERETS FRAGILISENT LA
GOUVERNANCE DES ENTREPRISES PUBLIQUES
S’agissant de la prévention des risques de déontologie, de manière générale et au
-delà du respect des
obligations règlementaires, il convient de rappeler que les collectivités territoriales disposent d'une
grande souplesse quant au choix des modalités les mieux adaptées pour prévenir les risques
déontologiques. A cet égard, la mise en place d’un code de bonne conduite en tant qu’un instrument
de cette prévention est à l’entière appréciation de la collectivité.
A cet
égard, Chartres métropole a entrepris dès 2021 d’appliquer des règles de déport des élus, avant
même la publication et les clarifications apportées par la loi dite « 3DS » parue le 21 février 2022. Il en
est systématiquement fait mention dans les délibérations adoptées par Chartres métropole et soumises
au contrôle de légalité. Dans un souci de transparence, cette mention sera désormais également
indiquée sur le recueil des actes administratifs, comme conseillé par la Chambre, même si cela ne relève
d’aucu
ne obligation.
Cette démarche s’inscrit parfaitement dans le cadre du renforcement des obligations de prévention des
conflits d’intérêt des élus locaux issu de la loi n°2022
-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation,
la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique
locale (dite « 3DS »).
A cet égard, il peut être rappelé que la loi « 3DS » prévoit que les élus désignés par leur collectivité
territoriale pour participer aux organes de déc
ision d’une entreprise publique locale ne pourront être
considérés, du seul fait de cette désignation, comme ayant un intérêt, lorsque la collectivité délibèrera
sur une affaire intéressant l’entreprise publique concernée. Ils devront toutefois se déporter
lorsque
l’assemblée délibèrera sur l’attribution à cette personne morale d’un contrat de la commande publique,
d’une des aides financières listées par la loi et notamment d’une subvention ou sur leur propre
désignation ou rémunération.
Par ailleurs, les services de Chartres métropole accompagnent les élus par le biais de formations /
d’actions de sensibilisation régulières (une formation a ainsi eu lieu le 22 mars dernier). En parallèle, le
service juridique veillera à la bonne application des prescriptions de la loi 3DS en matière de déport de
vote et de débat, et les services de Chartres métropole ont déjà mis en place une cartographie des
risques qu’il conviendra de faire évoluer régulièrement.
Enfin et par ailleurs, la mise en place d’une charte de dé
ontologie est en préparation et devrait être
adoptée lors du dernier trimestre 2022.
Dans son analyse, la Chambre
rappelle que l’article L. 225
-
21 du Code de commerce précise qu’il est
interdit pour une personne physique d’exercer simultanément plus de cinq mandats d’administrateur de
sociétés anonymes.
Il en va de même s’agissant des mandats de membre du conseil de
surveillance
des sociétés anonymes (art. L225-77 du Code de commerce). Enfin, la limitation à cinq du nombre de
mandats «
est applicable au cumul de sièges d’administrateur et de membre du conseil de surveillance
»
(art. L225-94 du Code de commerce).
La Chambre note que les mandats de président, de directeur général, de directeur général unique, de
membre du directoire ou d'administrateur d'une société d'économie mixte locale, exercés par un
représentant d'une collectivité territoriale ou d'un groupement de collectivités territoriales ne sont pas
39
Version du 22 juillet 2022
pris en compte pour l'application des règles relatives au cumul des mandats sociaux (article L225-95-1
Code de commerce).
Toutefois, la Chambre conclut que «
cette dérogation ne s’applique expressément qu’aux manda
ts
relatifs aux « sociétés d’économie mixte locale
» (SEML) au sens strict. Elle n’inclut pas dans son champ
d’application les sociétés relevant des titres III (les sociétés publiques locales) et IV (les sociétés
d’économie mixte à opération unique) du liv
re V de la première partie du CGCT.
La lecture faite par la Chambre des dispositions précitées apparaît trop restrictive, et même erronée
s’agissant des textes applicables aux SPL et SEMOP.
En effet, l’article L. 1531
-1 du CGCT relatif aux SPL dispose :
« Les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent créer, dans le cadre des compétences qui
leur sont attribuées par la loi, des sociétés publiques locales dont ils détiennent la totalité du capital.
Ces sociétés sont compétentes pour réaliser
des opérations d'aménagement au sens de l’article L. 300
-
1 du code de l’urbanisme, des opérations de construction ou pour exploiter des services publics à
caractère industriel ou commercial ou toutes autres activités d'intérêt général. Lorsque l'objet de ces
sociétés inclut plusieurs activités, celles-ci doivent être complémentaires. La réalisation de cet objet
concourt à l'exercice d'au moins une compétence de chacun des actionnaires.
Ces sociétés exercent leurs activités exclusivement pour le compte de leurs actionnaires et sur le
territoire des collectivités territoriales et des groupements de collectivités territoriales qui en sont
membres. Elles peuvent également exercer leurs activités pour le compte d'une société publique locale
d'aménagement d'intérêt national sur laquelle au moins un de leurs membres exerce un contrôle
analogue à celui qu'il exerce sur ses propres services.
Ces sociétés revêtent la forme de société anonyme régie par le livre II du code de
commerce.
Sous réserve des dispositions du présent article, elles sont soumises au titre II du présent
livre.
»
De son côté, l’article L. 1541
-1 du CGCT énonce :
« I.
–
Dans le cadre de ses compétences autres que l'exercice de missions de souveraineté, une
collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales peut créer, avec au moins un
actionnaire opérateur économique, sélectionné après une mise en concurrence dans les conditions
définies à l'article L. 1541-2, une société d'économie mixte à opération unique.
La société d'économie mixte à opération unique est constituée, pour une durée limitée, à titre exclusif
en vue de la conclusion et de l'exécution d'un contrat avec la collectivité territoriale ou le groupement
de collectivités territoriales dont l'objet unique est :
1° Soit la réalisation d'une opération de construction, de développement du logement ou
d'aménagement ;
2° Soit la gestion d'un service public pouvant inclure la construction des ouvrages ou l'acquisition des
biens nécessaires au service ;
3° Soit toute autre opération d'intérêt général relevant de la compétence de la collectivité territoriale
ou du groupement de collectivités territoriales.
Cet objet unique ne peut être modifié pendant toute la durée du contrat.
Le contrat peut inclure la conclusion, entre la société d'économie mixte à opération unique et la
collectivité territoriale ou le groupement de collectivités territoriales, d'un bail emphytéotique
administratif nécessaire à la réalisation de son objet.
40
Version du 22 juillet 2022
Un syndicat mixte, constitué sur le fondement de l'article L.5721-2, incluant un établissement public de
l'Etat ou un établissement public local disposant d'un domaine public fluvial, peut créer une société
d'économie mixte à objet unique dans les conditions prévues pour les collectivités territoriales ou leurs
groupements au présent titre.
II.
–
Sous réserve du présent titre, la société d'économie mixte à opération unique revêt la
forme de société anonyme régie par le livre II du code de commerce et par le titre II du
présent livre.
Elle ne peut pas prendre de participation dans des sociétés commerciales.
III.
–
Les statuts de la société d'économie mixte à opération unique fixent le nombre de sièges
d'administrateur ou de membre du conseil de surveillance dont dispose chaque actionnaire. Ils sont
attribués en proportion du capital détenu, ce nombre étant, le cas échéant, arrondi à l'unité supérieure.
Le président du conseil d'administration ou du conseil de surveillance est un représentant de la
collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales.
La collectivité territoriale ou le groupement de collectivités territoriales détient entre 34 % et 85 % du
capital de la société et 34 % au moins des voix dans les organes délibérants. La part de capital de
l'ensemble des actionnaires opérateurs économiques ne peut être inférieure à 15 %.
IV.
–
La société d'économie mixte à opération unique est dissoute de plein droit au terme du contrat
avec la collectivité territoriale ou le groupement de collectivités territoriales ou dès que l'objet de ce
contrat est réalisé ou a expiré. »
Il ressort de la lecture des dispositions applicables aux SPL et aux SEMOP (passages en gras ci-avant),
que ces deux sociétés :
-
Sont soumises aux dispositions du Livre II du Code de commerce ;
-
Sont soumises également aux dispositions du Titre II du Livre V du Code général des collectivités
territoriales.
Pour rappel :
-
Le livre II du Code de commerce régit le statut « Des sociétés commerciales et des groupements
d'intérêt économique » et englobe les articles L210-1 à L253-1 ;
-
Le Titre II du Livre V du Code général des collectivités territoriales régit le statut « Des sociétés
d’économie mixte locales
» et couvre les articles L1521-1 à L1525-3.
En conséquence, les SPL et les SEMOP sont des structures qui admettent la forme de sociétés anonymes,
qui sont soumises au régime juridique des SEM et qui bénéficient des mêmes dérogations que celles
accordées aux SEM.
Par la suite, le rapport précise que :
« Seuls les mandats « exercés par un représentant d'une collectivité
territoriale ou d'un groupement de collectivités territoriales » sont exemptés de la règle de cumul. Les
administrateurs désignés dans le cadre de participations croisées ne sont pas concernés par la
dérogation prévue à l’article L. 225
-95-1 du code de commerce »
Or, les articles L. 225-77 et L. 225-
94 du Code de commerce se réfèrent à l’interdiction du cumul de
mandats de personnes physiques dans les sociétés anonymes à directoire ou à conseil d’administration.
La conclusion ne prend pas en compte l’exception prévue par le dernier alinéa de l’article L. 225
-95-1
du Code de commerce.
En résumé :
-
Les SPL, conformément à l’article L. 1531
-1 du CGCT sont des sociétés créées sous la forme de
sociétés anonymes. Cette disposition renvoyant au Livre II du Code de commerce (relatif aux SA),
une SPL peut être une SA à directoire ou à conseil d’administration (moniste ou dualiste)
;
41
Version du 22 juillet 2022
-
La seule particularité d’une SPL tient au fait de l’identité de ses actionnaires, qui doivent tous être
des collectivités territoriales. Les autres règles relatives à son organisation et au fonctionnement de
ses organes dirigeants sont celles relatives aux SEM, puisque l’article L. 1531
-1 du CGCT renvoie au
Titre II du Livre V du CGCT, relatif aux SEM ;
-
Les organes de gouvernance d’une SPL sont composé
s des collectivités territoriales et de leurs
groupements exclusivement (à cause du statut particulier de la SPL) ;
-
Toutefois, conformément aux articles L. 225-20 et L. 225-47 du Code de commerce, sous peine de
nullité, les associés personnes publiques doivent être représentées au sein des organes de
gouvernance par une personne physique ;
-
La responsabilité civile des élus incombe à la collectivité locale ou au groupement dont ils sont
mandataires au sein de la SPL (Cass.Com.25 juin 1991. Lebas, req. n° 88-14323). En effet, ils ne
font que représenter la collectivité ou le groupement, véritable administrateur. A ce titre, l’article
L.1524-5 du CGCT instaure une obligation pour le mandataire de rendre compte de son mandat à
sa collectivité ou à son groupement mandant, au moins une fois par an. Lorsque les représentants
ont été désignés par l’assemblée spéciale, cette responsabilité incombe solidairement aux
collectivités territoriales ou aux groupements membres de cette assemblée.
-
Le dernier alinéa de l’artic
le L. 225-95-1 du Code de commerce, se référant aux SEM, mais applicable
aux SPL et aux SEMOP par les renvois des articles L. 1531-1 et L. 1541-1 du CGCT, permet de ne
pas tenir compte des mandats donnés aux personnes physiques, désignées par les collectivités afin
de les représenter au sein des organes de gouvernance de ces structures, dans les calculs relatifs à
la règle de cumul de mandats.
L
’analyse développée nous apparait non fondée juridiquement. Chartres métropole interrogera à cet
égard la direction générale des collectivités locales.
L’illustration des mandats
du Président, de la vice-p
résidente chargée de la politique de l’habitat,
et du
vice-président en charge des finances, respectivement présenté sous forme de tableaux fait ressortir
que ces trois élus, mandatés par leurs collectivités respectives, assuraient la représentation de celles-ci
dans plusieurs structures.
La plupart de leurs mandats, concernant la représentation de leurs collectivités et non pas une
participation en leur nom personnel, ne doivent pas
être pris en compte pour l’application de la règle
de cumul de mandats.
Néanmoins, il convient de préciser que Jean-Pierre GORGES n'est plus administrateur de la SPL Chartres
Aménagement depuis le mois de juillet 2021.
Enfin, concernant la présence de cadre dirigeant dans les EPL, qui seraient incompatibles avec leur
statut d’agent public, il convient de souligner que ces cumuls d’activité ont été opéré
s dans les règles
statutaires de la mise
à disposition ou du cumul d’activité. Ces dispositions ont été mises en place afin
d’assurer un contrôle analogue et une expertise technique indispensable au démarrage de ces
structures, et sans jamais affecter l’exercice de leurs fonctions. Ces mises à d
isposition ont ainsi pris fin
lors du recrutement des compétences requises au sein des EPL.
42
Version du 22 juillet 2022
CHAPITRE 5
LES PARTENARIATS VISANT A
VALORISER L’IMAGE DE MARQUE DU TERRITOIRE
APPELLENT UN SUIVI ETROIT
La sécurisation des relations avec les partenaires est essentielle pour la collectivité. Il en est de même
pour les relations que peuvent nouer les satellites avec le secteur associatif. La collectivité a commencé
à établir des grilles sur le suivi de ses
associations et afin que les conventions ne soient pas l’unique
cadre à observer régulièrement.
Les actions entreprises dans le cadre de la « marque des territoires » doivent suivre les procédures de
la collectivité afin que les éventuels risques soient détectés le cas échéant. Des conventionnements plus
complets en dispositions comprenant notamment des retours d’informations sur les structures aidées et
sur les projets financés seront ainsi prévus.
Les services de Chartres métropole (contrôle de gestion, service juridique, chargée de mission
« association ») pourront intervenir auprès des EPL pour les conseiller dans les articles à prévoir et sur
les données à recevoir avant, pendant et après le versement effectué à l’association. Des contacts seront
également pris avec la Fédération des EPL afin de disposer des meilleurs conseils en la matière et ainsi
prévoir dans les futurs cadres les éléments essentiels évitant tous aléas juridique ou de gestion.
1. Le projet A154-A120
1. Le projet A154-A120
01/07/2022
2
Le projet
Objectifs
•
Améliorer la sécurité et le cadre de vie des habitants
•
Améliorer les complémentarités entre les modes pour le
transport de marchandises et soutenir l’économie agricole
•
Soutenir les mutations de l’économie, renforcer la cohésion
3
de la Région Centre-Val de Loire et le développement
harmonieux des pôles de Chartres et de Dreux
3
01/07/2022
Le projet
Grandes caractéristiques
techniques
•
Autoroute à 2x2 voies
•
Longueur de l’infrastructure
autoroutière : 97 km dont 67
km en tracé neuf
Fuseau et itinéraires de substitution
Fuseau voies nouvelles
4
km en tracé neuf
•
4 viaducs : 619 m (Eure), 700
m (Avre), 132 m et 1000 m
(Blaise)
•
1 itinéraire de substitution
01/07/2022
4
Le projet
Un projet concerté
•
2009 - 2010 :
•
débat public sur le projet d’achèvement de l’aménagement de la RN 154 par mise en concession autoroutière
•
nomination par la commission nationale de débat public d’un garant de la concertation et de l’information du public
la concertation et l’information du public ont été poursuivies jusqu’à l’enquête publique sous l’égide de ce garant
•
mise en place du comité de suivi du projet, composé du garant ainsi que de représentants de l’État, des
collectivités, du milieu économique dont le milieu agricole et d’associations
5
collectivités, du milieu économique dont le milieu agricole et d’associations
•
2012 : première phase de concertation avec le public sur le fuseau préférentiel
•
2014 - 2015 : seconde phase de concertation avec le public sur le tracé préférentiel
•
2016 - 2017 : enquête publique préalable à la déclaration d’utilité publique
Et déclaré d’utilité publique
par décret en Conseil d’État du 4 juillet 2018
Par une décision intervenue le 10 juillet 2019, le Conseil d’État a par ailleurs rejeté les recours introduits sur ce décret
réaffirmant l’utilité publique du projet.
Le dossier des engagements de l’Etat
a été publié en juillet 2019.
01/07/2022
5
Le dossier des engagements de l’Etat
Le dossier publié en juillet 2019 :
- présente les engagements pris par l’État en faveur du cadre de vie des riverains et des habitants, de l’environnement,
de l’aménagement du territoire et du développement économique.
- résulte des propositions faites par l’Etat dans le cadre des études et réponses formulées dans le cadre de la
procédure de déclaration d’utilité publique et dans la décision de DUP et ses annexes.
- prévoit la mise en place d’un comité de suivi des engagements de l’Etat qui veillera au respect des engagements de
l'État tant au niveau des études de détail que des travaux
6
L'ensemble des engagements pris par l'État s'imposera au futur concessionnaire, qui sera chargé de les mettre en
œuvre.
Le concessionnaire assurera, pour le compte et sous la supervision de l’État, la réalisation, l’exploitation et l’entretien de
la future autoroute.
Son rôle sera notamment de :
-
définir l’emprise définitive du tracé au sein de la bande de DUP et d’étudier le projet définitif
;
- poursuivre le travail de concertation engagé par l’État, auprès des propriétaires impactés, des collectivités et autres
partenaires du territoire afin de réduire localement les effets du projet ;
- conduire les procédures d’acquisitions foncières nécessaires à la réalisation du projet ;
- mener les démarches visant à obtenir les autorisations postérieures à la DUP (loi sur l’eau, espèces protégées, etc.).
6
01/07/2022
Le dossier des engagements de l’Etat
Le dossier présente par grandes thématiques :
- les mesures prévues destinées à éviter les effets négatifs notables du projet sur l’environnement humain et l’environnement naturel, réduire
les effets n’ayant pu être évités et, le cas échéant, compenser les effets négatifs notables du projet sur l’environnement ou la santé humaine qui
n’ont pu être ni évités ni suffisamment réduits.
- les mesures de suivi et d’accompagnement afin soit d’évaluer l’efficacité des mesures mises en œuvre, soit d’engager des actions
complémentaires destinées à renforcer les effets des mesures déjà mises en œuvre.
Le principe du recours à un concessionnaire amène l’État à formuler des engagements comme étant
des objectifs de résultats, et non des
objectifs de moyens
.
Le concessionnaire aura
in fine
la charge de concevoir le projet technique définitif, et de préciser les solutions
techniques les plus pertinentes pour respecter les engagements pris.
7
techniques les plus pertinentes pour respecter les engagements pris.
Les engagements pris en phase chantier et en phase exploitation portent sur les grands enjeux suivants :
- La protection des sols, des eaux superficielles et souterraines, en particulier la protection des captages d’alimentation en eau potable et la
prévention contre les risques d’inondations,
- La protection de l’environnement naturel : les habitats, les espèces animales et végétales, les continuités écologiques et les zones humides,
- La protection du milieu humain et notamment la consommation des espaces agricoles et forestiers,
- Le cadre de vie des habitants dont les nuisances sonores et la qualité de l’air,
- Le paysage et le patrimoine naturel et historique pour les riverains, et tout particulièrement la protection des vues sur la cathédrale de
Chartres.
Le dossier est accessible sur le site Internet de la DREAL Centre-Val de Loire :
7
01/07/2022
2.L’équilibre général de la concession
2.L’équilibre général de la concession
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8
Dans le cadre d’une mise en concession autoroutière
•
l’État confie la maîtrise d’ouvrage de son
infrastructure à un tiers appelé concessionnaire qui
finance, aménage, entretient et exploite
l’infrastructure
Equilibre général d’une concession autoroutière
9
l’infrastructure
•
En contrepartie, le concessionnaire perçoit auprès
des usagers un péage qui lui permet de couvrir ses
dépenses
•
Si les recettes perçues sont insuffisantes pour
couvrir ses dépenses, des concours publics sont
nécessaires pour équilibrer la concession
9
01/07/2022
NB : plusieurs mécanismes sont prévus dans les contrats de concession afin de s’assurer que le futur concessionnaire ne puisse
bénéficier d’une rémunération qui ne corresponde pas à l’équilibre du contrat lorsque les résultats financiers excèdent fortement les
prévisions initiales
Equilibre général d’une concession autoroutière
10
10
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Hypothèses des études préalables
•
Coût global estimé à 769 millions d’euros HT (valeur janvier 2015)
•
Hypothèses péage : 11 ct €
2012
HT pour les VL et 37 ct €
2012
HT pour les PL
•
Péage fermé sauf sur deux sections où le péage est ouvert :
•
Entre l’extrémité Nord du projet et le diffuseur de Saint-Lubin-des-Joncherets
Rappel des hypothèses DUP
11
•
Entre le futur nœud autoroutier de Vert-en-Drouais et la rocade Est de Dreux
Subvention d’équilibre
•
L’étude financière préalable a conduit à l’estimation d’une subvention d’équilibre de 55,7 M€ (valeur janvier 2015) :
•
Répartition de la subvention État/Collectivités à parité avec :
•
une participation État limitée à 30 millions d’euros
•
50% CD Eure-et-Loir / 25% Communauté d’Agglomération Chartres Métropole / 25% Communauté d’Agglomération du
Pays de Dreux
01/07/2022
Système fermé
Il s'agit du système de péage de droit commun. Le montant de péage
collecté est proportionnel à la distance réellement parcourue par
l'usager. L'infrastructure doit donc être équipée de systèmes
permettant d'identifier le trajet effectué par l'usager (en section
courante et/ou sur les diffuseurs) entre son point d’entrée sur le réseau
concédé et son point de sortie.
Péage fermé / ouvert
12
Système ouvert
Il fonctionne selon le principe de la facturation forfaitaire par tronçon.
Dans un tel système, le coût du trajet n’est donc pas strictement
proportionnel à la distance parcourue par l'usager et certains trajets
peuvent en outre être effectués hors tarification. Dans ce système,
l'usager rencontre, au cours de son trajet sur le réseau concédé, un ou
plusieurs points de tarification auxquels sont associés un montant
forfaitaire. L'infrastructure doit donc être équipée de systèmes
permettant d'identifier les points de tarification franchis par l'usager.
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3. La procédure de mise en concession
3. La procédure de mise en concession
01/07/2022
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Phase candidature
•
Avis de concession : janvier 2022
•
Réception des candidatures : 2 juin 2022
•
Analyse et admission des candidatures
Phase offre
Grandes étapes de la procédure
•
Soit environ 3 ans entre la publication de
l’avis de concession et l’entrée en vigueur
du contrat de concession
14
•
Envoi du dossier de consultation des entreprises
•
Élaboration des offres par les candidats
•
Réception des offres
•
Analyse des offres et négociations
•
Désignation du concessionnaire attributaire pressenti
Phase administrative
•
Avis de l’Autorité de Régulation des Transports
•
Avis du Conseil d’État
•
Puis, suite à l’entrée en vigueur du
contrat de concession : une phase
d’environ 4 ans de conception et de
construction avant la mise en service de
l’infrastructure
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Nécessité de :
•
garantir l’égalité de traitement des candidats à la concession
•
préserver l’intégrité de la procédure compétitive
Ceci impose une communication très restreinte pendant toute la durée de la procédure de mise en concession
Sécurité juridique de la procédure
15
En phase de préparation du DCE :
•
Accord sur texte et dispositions de la convention de financement
avec les cofinanceurs
•
Information sur le calendrier global
En cours de préparation / analyse des offres :
La sécurité juridique de la procédure prévaut, aucun échange n’est
prévu en phase d’offres
En cours de procédure, avant l’attribution, avec les cofinanceurs :
Bouclage du financement des concours publics sur la base du montant
issu de l’appel d’offres
En fin de procédure, avant la signature du contrat, avec les
cofinanceurs :
Signature de la convention de financement
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Principe de communication éventuelle avec les
candidats
•
En cas de prise de contact par un candidat, il est possible d’accéder à sa demande mais à condition de respecter le principe
d’équité de traitement entre les différents candidats :
•
Le choix de recevoir un candidat implique de ne pouvoir refuser la demande d’un autre
16
•
Le choix de recevoir un candidat implique de ne pouvoir refuser la demande d’un autre
•
L’information (données) à laquelle peut avoir accès un candidat doit être accessible aux autres : une information est soit
confidentielle (et donc inaccessible à tous), soit considérée publique/communicable (et donc accessible à tous ceux qui en
feraient la demande)
•
L’État concédant demande aux collectivités et organismes ainsi contactés de bien vouloir le mettre en copie des éventuelles
réponses faites et de lui faire communication des pièces/document s éventuellement remis
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4. Modalités d’association des acteurs
locaux
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Instances
Les principales modalités de gouvernance du projet envisagées sont les suivantes :
•
Comité des cofinanceurs
•
Comité de pilotage
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•
Comité de suivi des engagements de l’État composé des représentants de l’État, des collectivités locales concernés, des
administrations, des acteurs socio-économiques dont le milieu agricole, et des représentants associatifs
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Merci
19
Merci
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Du registre des délibérations du Conseil de Chartres Métropole a été extrait ce qui suit :
M. GORGES expose,
Aux termes de l’article L5211-11-3 du code général des collectivités territoriales, la création d’une conférence
des Maires est obligatoire dans les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre
sauf lorsque le Bureau de l’établissement comprend déjà l’ensemble des Maires des communes membres.
Cette conférence des Maires qui rassemble l’ensemble des maires du territoire communautaire est présidée
par le Président de l’EPCI.
Elle se réunit, sur un ordre du jour déterminé, à l’initiative du Président de l’établissement public de
coopération intercommunale, chaque fois que nécessaire ou dans la limite de quatre réunions par an ou à la
demande d’un tiers des Maires. Chaque Maire y dispose d’une voix quelle que soit la taille de sa commune.
La conférence des Maires, organe d’orientation stratégique, est amenée à remplacer le comité des maires
institué à Chartres métropole en 2011. La conférence des Maires est le garant de l'équilibre territorial, du
respect de la souveraineté des communes, du partage des décisions et de la recherche du plus large
consensus.
Il est donc proposé de créer une conférence des Maires composée de l’ensemble des Maires des communes.
LE CONSEIL COMMUNAUTAIRE, après en avoir délibéré,
à l'unanimité , 1 délégué
communautaire ne prend pas part au vote
PROPOSE
la création d’une Conférence des Maires composée de l’ensemble des Maires des communes de
Chartres Métropole.
Date d'envoi en préfecture : 23/07/2020
Date de retour préfecture : 23/07/2020
Identifiant de télétransmission : 028-200033181-20200716-lmc144258-
DE-1-1
Chambre régionale des comptes Centre-Val de Loire
15 rue d'Escures
BP 2425
45032 Orléans Cedex 1
Tél. : 02 38 78 96 00
centrevaldeloire@crtc.ccomptes.fr
Les publications de la chambre régionale des comptes Centre-Val de Loire
sont disponibles sur le site :
www.ccomptes.fr/fr/crc-centre-val-de-loire