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Le 26 juillet 2022
Le Premier président
à
Monsieur Gérald Darmanin
Ministre de
l’intérieur
et des outre-mer
Destinataire en copie :
Monsieur François Braun
Ministre de la santé et de la prévention
Réf. : S2022-1353
Objet
: La flotte aérienne de la sécurité civile
En application des dispositions de l’article
L. 111-3 du code des juridictions financières,
la Cour a examiné les comptes et la gestion de la flotte aérienne de la direction générale de la
sécurité civile.
À l’issue de son contrôle, la Cour m’a demandé, en application des dispositions de
l’article R.
143-11 du même code, d'appeler votre attention sur les observations et
recommandations suivantes.
La direction générale de la sécurité civile et de gestion des crises (DGSCGC) peut
s’appuyer sur
une culture opérationnelle solide qui privilégie la réalisation des missions,
souvent dans un contexte d’urgence
. Pour autant, les imprécisions de la vision stratégique qui
doit guider son action pourraient réduire sa capacité à affronter les défis majeurs que
constituent l’a
ggravation du risque de feux de forêts et le renouvellement de la flotte
d’
aéronefs. Au sein de la direction générale, le groupement des moyens aériens et sa flotte
souffrent en outre d
’une
gestion lacunaire, qui
n’est
pas uniquement imputable à la direction
générale mais justifie de revoir en profondeur son organisation et la politique de ressources
humaines.
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1. UNE FLOTTE SANS CADRE STRATÉGIQUE, QUI DOIT SE RECENTRER SUR
SES MISSIONS PRINCIPALES
1.1. Un défaut de cadre stratégique et de vision pluriannuelle
Le renouvellement de la flotte aérienne de la sécurité civile au cours des dix prochaines
années représente un enjeu décisif. Le projet de
loi d’orientation et de programmation du
ministère de l’intérieur
confirme le principe d’un programme de renouvellement
alors que le
Livre Blanc de la sécurité intérieure de novembre 2020
1
n’accordait à cette question qu’une
place marginale.
Pour autant, ce programme ne
s’appu
ie sur aucun document stratégique. La DGSCGC
est en effet dépourvue
de document d’orientation formalisé
relatif à
l’évolution de ses missions
ou à la programmation pluriannuelle de ses investissements. Les quelques travaux
préparatoires qui ont été réalisés en ce sens
n’ont
jamais été validés.
Pour donner tout son sens à la future
loi d’orientation et de programmation, il est
indispensable, comme la Cour l’avait déjà recommandé en 2019, que la DGSCGC se dote
d’un contrat opérationnel po
ur les moyens aériens de la sécurité civile, afin de décliner sur
cette base
des plans d’investissements triennaux ou quinquennaux dans les domaines de
l’équipement, des ressources humaines et de l’infrastructure. Le document existant à ce jour
au sein de la direction et portant ce titre est très éloigné des standards en vigueur, par
exemple, au sein du ministère des armées.
1.2. La lutte contre les feux de forêts, une mission confrontée à une expansion
du risque mais compromise
par l’accroissement de missions p
arallèles
La lutte contre les feux de forêts est une mission essentielle, de surcroît emblématique
des enjeux d’adaptation au réchauffement climatique. La sécurité civile est en effet
confrontée
à une expansion du risque de feux
, à la fois dans l’espace et
dans le temps. La progression
des épisodes de sécheresse étend la saison des feux d
’espaces naturels
et diffuse les alertes
vers le nord, au-delà des zones habituelles de la forêt méditerranéenne et de la forêt landaise.
La DGSCGC est ainsi amenée, en
lien avec les services départementaux d’incendie
et de secours, à déployer de plus en plus largement ses moyens aériens et de nouvelles
capacités d’avitaillement (
pélicandromes). Elle juge toujours pertinente la doctrine française
d’emploi
, qui repose sur
une stratégie de guet aérien armé et d’attaque massive des feux
naissants.
Pourtant, sans jamais procéder à une analyse préalable et précise des besoins, la
DGSCGC a tenté de développer des missions secondaires qui ont conduit à des
investissements coûteux, notamment en acquérant des avions multirôles, des boules
optroniques (pour un montant de 4,7
M€
), ou des
kits d’évacuation sanitaire, ainsi qu’
en
recrutant des personnels affectés aux fonctions correspondantes. Les perspectives de
diversification des missions ne se sont pas concrétisées ; les matériels sont restés inutilisés
et les équipes démobilisées.
Ces choix ont eu un impact lors de la crise sanitaire :
la flotte d’avions multirôles Dash
8
est demeurée inactive alors que le groupement hélicoptères mettait en place en urgence un
protocole sanitaire d’adaptation et assurait des missions de transport de malades, de
personnels soignants ou de matériels.
Ces missions secondaires ne perturbent directement pas
l’activité de
lutte contre les
feux de forêts, qui demeure prioritaire ; mais elles ont absorbé inutilement des moyens
financiers et humains qui auraient pu être apportés aux missions prioritaires.
1
Livre blanc de la sécurité intérieure / Ministère de l'Intérieur (interieur.gouv.fr)
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1.3. Une confusion des rôles des diverses
flottes d’hélicoptères de service
public
qui pénalise la sécurité civile
L
’activité
de
la flotte d’hélicoptères de la sécurité civile en matière
de secours à la
personne est fragilisée par une répartition déséquilibrée des missions avec les hélicoptères
des structures mobiles d’urgence et
de réanimation (HéliSMUR).
Près de 70 % des heures de vol de la flotte de la DGSCGC sont consacrées à des
missions d’aide médicale d’urgence
. Les transports inter-hospitaliers, en particulier, la
mobilisent trop fortement (18 % des heures de vol en 2020)
alors qu’ils
devraient normalement
relever des HéliSMUR.
L’instruction
qui est censée réguler ces missions est lacunaire et
largement inappliquée. Dans ce domaine, la coordination entre le ministère de la santé et le
ministère de l’intérieur est notoiremen
t insuffisante.
Les missions de la flotte hélicoptère de la DGSCGC devraient être recentrées sur celles
mobilisant l’expertise de ses agents (vol aux instruments, treuillage, intervention par
météorologie dégradée), en priorité sur le secours à personne en milieu périlleux, ainsi que
sur la lutte contre les feux d’espaces naturels.
Par ailleurs, le réseau des bases et détachements opérationnels est mis en difficulté
par l’attrition du parc d’hélicoptères liée aux accidents
et au vieillissement des machines, qui
allonge les périodes de maintenance. Cette situation a été aggravée par les défaillances du
nouveau marché de ravitaillement en pièces mis en place début 2021.
Enfin, la carte des implantations doit être repensée : des secteurs
d’intervention se
chevauchent, alors que des zones comme le Nord de la France ne sont plus couvertes, et les
recoupements sont fréquents avec
les aires d’intervention d
es autres hélicoptères de service
public (gendarmerie nationale, douanes et HéliSMUR)
. Une réflexion d’ensemble, n’excluant
pas de remettre en cause certaines implantations créées au fil de l’histoire, suppose une
définition interministérielle des
critères d’implantation. Elle devrait s’appuyer sur
une revue et
une coordination des missions ainsi qu
e sur l’
harmoni
sation des temps d’alerte et
d’intervention.
2. UNE GESTION TROP FRAGILE DES MOYENS AÉRIENS
2.1. Une organisation à stabiliser et clarifier
Il apparaît nécessaire que la DGSCGC conforte son groupement des moyens aériens
(GMA) en mettant en place l
’organisation
solide et stable qui lui a
jusqu’à présent
fait défaut.
Les défaillances au sein de la culture managériale du GMA sont
d’ailleurs
régulièrement
signalées
par les organismes de surveillance et d’enquête
comme une source de fragilité en
matière de sécurité aérienne.
La rotation excessive constatée
sur les postes d’encadrement
, qui résulte du mode de
gestion des cadres supérieurs
du ministère de l’intérieur,
est inadaptée à la gestion de moyens
aériens. L
a nécessité de stabiliser et de transmettre l’expertise
spécifique au secteur
aéronautique
est incompatible avec des durées d’occupation de postes inférieures à cinq ans
.
L
’organisation actuelle
du GMA est fragile. Elle ne favorise ni la dimension stratégique,
ni la dimension opérationnelle. Il n’existe pas d
e réel état-major en mesure de définir et de
mettre en œuvre des orientations
stratégiques. Parallèlement, la ligne hiérarchique du GMA
demeure instable et confuse.
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Le règlement intérieur de la base de Nîmes-Garons
et l’organigramme actuel sont en
contr
adiction avec les instructions ministérielles qui prévoyaient l’installation d’un chef de la
base de la sécurité civile (BSC) ayant autorité sur les groupements hélicoptère et aérien de la
sécurité civile (GHSC et GASC) ainsi que sur les services mutualisés. Ces attributions sont
désormais assurées directement par la cheffe du GMA. La répartition qui en résulte de son
temps de travail entre Paris et Nîmes complique l’exercice de son autorité au quotidien sur le
fonctionnement de la BSC et la conduite des chantiers stratégiques.
La démission, au bout d’un an et demi, du chef du GASC doit inciter la DGSCGC à une
profonde remise en cause de son fonctionnement.
2.2. Une gestion des flottes aux perspectives insuffisantes
L
’examen
de la gestion du
parc d’aéronefs, de la gestion des équipages et de la
maintenance
montre qu’
une meilleure anticipation est nécessaire.
Au cours des dernières années, la flotte de la DGSCGC a été marquée par le retrait
anticipé en 2020, suite à de graves incidents, des se
pt avions bombardiers d’eau Tracker,
ainsi que par l’acquisition en 2018 de six nouveaux avions Dash, dont la livraison doit s’étaler
jusqu’en 2023. De leur côté, les flottes d’hélicoptères et de Canadair ont vieilli, leur
maintenance est plus coûteuse et
plusieurs appareils ont été détruits lors d’accidents aériens.
La DGSCGC est confrontée au besoin de renouvellement de ces deux flottes à un horizon de
10 à 15 ans, renouvellement évalué à plus de 1,3
Md€.
La DGSCGC saisit des opportunités ponctuelles pou
r tenter de compenser l’attrition de
ses flottes. Elle a eu recours au plan de relance pour acheter quatre H 145. Le programme
européen RescEU
2
a été mobilisé pour l’acquisition de deux Canadair. Ces initiatives,
louables, ne peuvent faire oublier l’absence d’une stratégie de renouvellement de la flotte à
moyen et long terme, qui permettrait d’anticiper l’éventuelle défaillance d’un industriel
aéronautique, de mesurer de façon objective l’intérêt de nouveaux types d’aéronefs
(hélicoptères lourds, avions bom
bardiers d’eau plus légers) et d’envisager, face à l’expansion
du risque de feux d’espaces naturels, de nouvelles complémentarités avec la flotte
d’hélicoptères. Le renouvellement
annoncé de la flotte
d’hélicoptères devrait s’inscrire dans
cette réflexion.
Parallèlement, la prévision des départs et des recrutements du personnel navigant
pourrait être améliorée. Au sein du GASC, la brusque interruption des recrutements certaines
années a rompu le
continuum
nécessaire à la formation des nouveaux pilotes et à la
transmission des compétences. La pratique extensive des repos compensateurs au sein du
GHSC et du GASC conduisait, avant 2018, à ce que des postes de pilotes et de mécaniciens
opérateurs de bord soient inoccupés plusieurs années sans être rendus libres pour un
nouveau recrutement.
Enfin, en matière de maintien en condition opérationnelle (MCO), le choix de regrouper
différents marchés n’
a pas produit de gains financiers et est
à l’origine de dysfonction
nements.
S’agissant des avions,
pour lesquels le MCO est intégralement externalisé, la rupture
anticipée du marché précédent en 2013
afin de regrouper la maintenance de l’ensemble des
flottes d’avions aux mains d’un seul prestataire
a conduit au versement
d’un dédit aux titulaires
de 6,3
M€
, sans que le nouveau marché ne génère d
’
économies. Le nouveau cadre
contractuel n’a, en outre, pas évité à la DGSCGC des tensions fréquentes avec le prestataire
au sujet de la qualité de service.
2
Mécanisme de protection civile de l’Union (rescEU) | Commission européenne (europa.eu)
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S’agissant des héli
coptères, le groupement
s’appuie sur un atelier de maintenance qui
a su régulièrement se moderniser. Pour autant, cet atelier demeure dépendant des
fournisseurs de pièces détachées et de prestataires auprès desquels il externalise une
part-minoritaire- de son activité. Le renouvellement du marché en janvier 2021 a été
l’occasion
de retenir un choix de « verticalisation »
, c’est
-à-dire de regroupement de prestations sous la
responsabilité d’un industriel unique. Les dysfonctionnements de ce nouveau marché,
nettement plus importants que ceux des marchés multiples auxquels il se substitue, sont à
l’origine d’une dégradation des prestations qui affecte la disponibilité des hélicoptères. Ces
dysfonctionnements entraînent la fermeture temporaire de bases ou de détachements, en
dépit du renfort
d’hélicoptères loués par l’industriel ou par la DGSCGC en remplacement de
ceux qui se trouvent immobilisés.
2.3. Une gestion des ressources humaines à redresser
Les dysfonctionnements réguliers de la gestion des ressources humaines, en
particulier en matière de respect du temps de travail et de rémunération, dégradent la qualité
des relations managériales au sein du GMA.
En matière de temps de travail, deux
protocoles d’accord signés en 2016 et 2017
avaient pour objet de corriger
l’écart
, constaté par la Cour, de près de 20 % avec la durée
légale. En 2020, cependant, la durée annuelle du temps de travail (1607 heures) a été peu
respectée par les pilotes du GASC (1365 heures en moyenne). Il en a été
de même s’agissant
de la limitation des heures supplémentaires pou
r les ouvriers d’État affectés au GASC.
Par ailleurs, le stock de repos compensateurs, qui avait pour effet de geler des postes
au risque de compromettre le fonctionnement du GMA,
a fait l’objet de rachats de la part
du
ministère. Cette procédure de rachat a été menée dans des conditions irrégulières.
En outre, des anomalies majeures sont apparues, à compter de 2016, dans le
versement des rémunérations. L
a part des rattrapages de paye s’est considérablement accrue
jusqu’à représenter
8 % de la masse salariale du GMA en 2018, contre 2
% à l’échelle du
ministère. Ces dysfonctionnements ont touché principalement les fonctionnaires et le
personnel navigant.
Le système de rémunération des agents du GMA, qui s’appuie su
r une part de primes
et d’indemnités nettement plus importante que pour les autres agents du ministère, est
particulièrement complexe.
L’éclatement de la fonction ressources humaines a sans doute
favorisé ces dysfonctionnements. Alors que la complexité des statuts nécessite une parfaite
connaissance des situations individuelles, le rôle du service administratif et de soutien (SAS)
au sein du GMA et du bureau des ressources humaines et des finances (BRHF) de la
DGSCGC se limitent à la collecte et à la transmission des informations à la direction des
ressources humaines du ministère. Les échelons de proximité
–
le SAS et, dans une moindre
mesure, le BRHF -
ne disposent d’aucune
information sur les salaires et la gestion
administrative du dossier des agents, ce qui les prive de la possibilité de leur répondre et
d’identifier des erreurs. Notamment, ce service n’a pas accès au SIRH Dialogue 2
utilisé par
le ministère de l’intérieur.
Une réorganisation de la fonction ressources humaines, impliquant le SAS dans la
gestion administrative des agents contractuels,
s’avère donc indispensable
.
La Cour formule donc les recommandations suivantes :
Recommandation n° 1
: (DGSCGC - Réitérée) établir un contrat opérationnel pour chaque
moyen national de la sécurité civile afin d’en déduire des plans d’investissement triennaux ou
quinquennaux dans les domaines de l’équipement, des ressources humaines et de
l’infrastructure
;
Recommandation n° 2 :
(DGSCGC)
définir
une
programmation
pluriannuelle
de
renouvellement des flottes aériennes ;
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Recommandation n° 3 :
(SGMIN) engager une discussion interministérielle sur les missions
et les implantations des hélicoptères de service public selon des critères objectifs, tout en
repositionnant la sécurité civile sur son cœur de métier (secours à la personne en milieux
périlleux, feux, catastrophes naturelles …)
;
Recommandation n° 4 :
(DGSCGC) rendre le règlement intérieur de la base de
Nîmes-Garons conforme aux instructions ministérielles ;
Recommandation n° 5 :
(DGSCGC et SGMIN) mettre en place une véritable gestion des
ressources
humaines
du
Groupement
des
moyens
aériens
et
remédier
aux
dysfonctionnements constatés (processus de paie, résorption des stocks de repos
compensateurs).
Je vous serais obligé de me faire connaître, dans le délai de deux mois prévu à l’article
L. 143-4 du code des juridictions financières, la réponse, sous votre signature, que vous aurez
donnée à la présente communication
3
.
Je vous
rappelle qu’en application des dispositions du même code
:
•
deux mois après son envoi, le présent référé sera transmis aux commissions des finances
et, dans leur domaine de compétence, aux autres commissions permanentes de
l’Assemblée nationale et du Sénat
. Il sera accompagné de votre réponse si elle est
parvenue à la Cour dans ce délai. À défaut, votre réponse leur sera transmise dès sa
réception par la Cour (article L. 143-4) ;
•
dans le respect des secrets protégés par la loi, la Cour pourra mettre en ligne sur son site
internet le présent référé, accompagné de votre réponse (article L. 143-1) ;
•
l’article L.
143-9 prévoit que, en tant que destinataire du présent référé, vous fournissiez
à la Cour un compte rendu des suites données à ses observations, en vue de leur
présentation dans son rapport public annuel. Ce compte rendu doit être adressé à la Cour
selon les modalités de la procédure de suivi annuel coordonné convenue entre elle et
votre administration.
Signé le Premier président
Pierre Moscovici
3
La Cour vous remercie de lui faire parvenir votre réponse, sous forme dématérialisée, via
Correspondance JF
(
à l’adresse électronique suivante
:
greffepresidence@ccomptes.fr
(
cf
. arrêté du 8 septembre 2015 modifié portant application du décret n° 2015-146 du 10 février 2015 relatif à la
dématérialisation des échanges avec les juridictions financières).