25 rue Paul Bellamy
–
BP 14119
–
44041 NANTES cedex 01
www.ccomptes.fr
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 9 juin 2022.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
ET SA RÉPONSE
MAYENNE COMMUNAUTÉ
(Département de la Mayenne)
Exercices 2016 et suivants
MAYENNE COMMUNAUTÉ
1
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
...............................................................................................................................
4
RECOMMANDATIONS
...........................................................................................................
6
INTRODUCTION
......................................................................................................................
7
1
LES SUITES DU PRÉCEDENT CONTRÔLE DE LA CHAMBRE
...................................
9
2
UN ÉTABLISSEMENT REGROUPANT 33 COMMUNES, RÉSULTANT DE LA
FUSION DE DEUX COMMUNAUTÉS DE COMMUNES
.............................................
10
Une fusion consensuelle et un EPCI au périmètre cohérent
.........................................
10
Un projet de territoire non encore adopté
.....................................................................
11
L’impact de la fusion des deux communautés de
communes
.......................................
12
2.3.1 Un impact limité sur la détermination des compétences
................................................
12
2.3.2 Une absence de déstabilisation des finances locales, mais une souhaitable
rationalisation de la dépense publique
............................................................................
13
2.3.3 Une progression de la masse salariale
............................................................................
15
De multiples compétences assumées, dont certaines en délégation
.............................
15
2.4.1 Un éventail large de compétences
..................................................................................
15
2.4.2 Une gestion rationalisée et une mutualisation effective avec la ville-centre
..................
19
2.4.3 Des prestations de services
mises en œuvre dans l’exercice de la compétence
communale de la voirie
...................................................................................................
21
2.4.4 Une concurrence avec les EPCI et les territoires v
oisins qui n’empêche pas
l’existence de coopérations intercommunales au travers de la contractualisation
..........
22
Les équilibres financiers et territoriaux locaux
.............................................................
22
2.5.1
L’harmonisation des compétences
..................................................................................
22
2.5.2 Une politique financière et fiscale qui combine principes de neutralité et de
solidarité intercommunale
..............................................................................................
23
2.5.3
L’aménagement du territoire intercommunal
.................................................................
26
Une gouvernance communautaire assurant la représentativité des membres de
l’EPCI
...........................................................................................................................
27
2.6.1 Le président et les vice-présidents
..................................................................................
27
2.6.2 Une forte représentativité des communes au sein des instances gouvernantes
...............
27
2.6.3 Le conseil communautaire
..............................................................................................
28
3
DES PROJETS STRUCTUR
ANTS DONT L’EFFICIEN
CE ÉCONOMIQUE ET
OPÉRATIONNELLE EST PARFOIS INCERTAINE
.......................................................
30
Le centre aquatique La Vague : un projet onéreux mais dont les objectifs de
fréquentation apparaissent atteints
................................................................................
30
3.1.1 Un équipement susceptible de répondre aux objectifs de fréquentation et qui profite
à la population de l’intercommunalité
............................................................................
30
3.1.2 Un équipement particulièrement coûteux
.......................................................................
31
3.1.3 Depuis la mise en service, de nombreux problèmes techniques altèrent
significativement l’opérationnalité de l’équipement
......................................................
34
Le « Pôle santé » : un montage juridique présentant de sérieuses fragilités
.................
35
RAPPORT A FIN D’OBSE
RVATIONS DEFINITIVES
2
3.2.1 Le recours à un cocontractant pour la gestion du « Pôle santé » en dehors de toute
mise en concurrence
.......................................................................................................
35
3.2.2
Un choix qui n’assure pas à l’EPCI la garantie de conserver sur le long terme un
outil nécessaire à l’exécution de son contrat local de santé
............................................
37
3.2.3 Une opération onéreuse pour les finances publiques, un avenir incertain
......................
38
3.2.4 En synthèse, un projet architectural pertinent mais dont les fragilités juridiques
compromettent la cohérence comme l’efficacité
............................................................
41
3.2.5 Perspectives de rééquilibrage et incidences pour les projets à venir en matière de
santé sur le territoire
.......................................................................................................
43
Le cinéma le Vox : un montage juridique original mais une démarche perfectible
d’évaluation de l’efficacité et de l’utilité de cette politique culturelle
.........................
44
3.3.1
Un choix de mode de gestion non précédé d’une publicité et d’une mise en
concurrence
.....................................................................................................................
44
3.3.2 Des dispositions contractuelles qui préservent
a priori
les intérêts de Mayenne
communauté, une implication forte de la CC dans le fonctionnement
...........................
46
3.3.3
Une exploitation qui s’inscrit dans le projet culturel de Mayenne communauté
............
46
3.3.4
Des objectifs de fréquentation et de chiffre d’affaires satisfaisants, hors contexte
sanitaire, mais un modèle à réinventer à l’issue de la pandémie
....................................
46
3.3.5
L’absence d’évaluation des retombées de l’opération et de l’atteinte des objectifs
pourtant précisément identifiés et définis
.......................................................................
47
4
LE PILOTAGE DES RESSOURCES HUMAINES
...........................................................
50
Une évolution des effectifs délicate à appréhender entre problème d’attractivité et
déficit de contrôle de gestion social
..............................................................................
50
Un système d’information des ressources humaines (SIRH) à optimiser
.....................
50
4.2.1 Des risques en matière de sécurité et de fiabilité des données individuelles
..................
50
4.2.2
Des outils informatiques obsolètes, une nouvelle dynamique d’efficience impulsée
.....
51
4.2.3 Des outils de pilotage à formalise
r dans une optique d’efficience et d’évaluation
.........
51
Un régime indemnitaire à mieux encadrer
....................................................................
52
4.3.1 Le RIFSEEP
: une mise en œuvre à régulariser et à généraliser
....................................
52
4.3.2 Le supplément familial de traitement : un contrôle à renforcer
......................................
53
Une organisation du travail en évolution
......................................................................
53
4.4.1
L’adoption d’un temps de travail conforme à la durée légale au 1
er
janvier 2022
..........
53
4.4.2 Un régime de télétravail en cours de déploiement à encadrer
........................................
54
La politique du handicap et du maintien dans l’emploi
................................................
56
5
UNE GESTION DE LA CRISE SANITAIRE PRAGMA
TIQUE QUI S’EST
PROFESSIONNALISÉE AU FIL DES PHASES SUCCESSIVES
...................................
58
Une organisation adaptée au contexte
...........................................................................
58
Des aides octroyées aux entreprises locales
..................................................................
59
Un impact financier limité
............................................................................................
60
6
LE PILOTAGE DES FINANCES
.......................................................................................
62
Des améliorations nécessaires de l’information financière destinée à l’assemblée
délibérante et aux administrés
.......................................................................................
62
6.1.1 Une information juridique et financière perfectible
........................................................
62
6.1.2
L’indisponibilité de certaines informations budgétaires et juridiques sur le site
internet de l’EPCI
...........................................................................................................
67
6.1.3 Une surévaluation des dépenses qui nuit à la sincérité budgétaire
.................................
68
MAYENNE COMMUNAUTÉ
3
Des efforts restent à produire pour fiabiliser les comptes
.............................................
69
6.2.1 Les provisions pour risques et charges
...........................................................................
69
6.2.2
Des pratiques susceptibles d’altérer la sincérité du bilan de l’établissement public
.......
70
6.2.3 Une organisation du service atypique et une culture à moderniser
.................................
73
6.2.4 La comptabilité
d’engagement
........................................................................................
74
L’analyse rétrospective du budget principal de Mayenne communauté
.......................
75
6.3.1 Une situation confortable de la section de fonctionnement qui permet à
l’établissement de dégager de l’autofinancement
...........................................................
75
6.3.2 Les produits et charges de gestion de la section de fonctionnement
..............................
76
6.3.3 En investissement, une période marquée par la réalisation de projets structurants
........
77
6.3.4 La situation des budgets annexes
....................................................................................
79
Une analyse prospective qui incite à contenir les charges de gestion
...........................
79
6.4.1 Un effet de ciseaux qui se dessine progressivement
.......................................................
79
6.4.2
Un programme pluriannuel d’investissement à prioriser et qui doit intégrer une
démarche évaluative
.......................................................................................................
82
7
UNE POLITIQUE DE L’URBANISME ET DE L’HAB
ITAT QUI MANQUE DE
COHÉRENCE
.....................................................................................................................
83
Des document accessibles et lisibles, un diagnostic étayé
............................................
83
Des incohérences entre diagnostic et programme d’actions et une absence de
pilotage et de suivi du PLH
...........................................................................................
84
8
ORGANISATION ET GESTION DU RISQUE : UN CONTRÔLE INTERNE ET UN
PILOTAGE À DÉVELOPPER
...........................................................................................
86
Les délégations : des clarifications nécessaires
............................................................
86
La transparence de la vie publique et la prévention des atteintes à la probité : des
obligations à mettre en œuvre
.......................................................................................
87
8.2.1
Les déclarations d’intérêts et de situation patrimoniale
..................................................
87
8.2.2 La prévention des atteintes à la probité
..........................................................................
88
Une politique de subventionnement des associations à encadrer et une
transparence à renforcer
................................................................................................
89
En conclusion, un pilotage des ressources à renforcer au moyen d’un co
ntrôle
interne à développer
......................................................................................................
91
ANNEXES
...............................................................................................................................
93
RAPPORT A FIN D’OBSE
RVATIONS DEFINITIVES
4
SYNTHÈSE
La chambre régionale des comptes Pays de la Loire a contrôlé les comptes et la gestion
de Mayenne communauté à compter de sa création en 2016, résultat de la fusion des deux
anciennes communautés de communes du Pays mayennais et du Horps-Lassay. Ce contrôle
s’inscrit par ailleurs dans le cadre
d’une enquête nationale
des juridictions financières (Cour et
chambres régionales des comptes)
sur l’intercommunalité
,
visant à dresser un point d’étape de
la réforme qu’a constitué la loi NOTRé du 16 août 2015.
La collectivité se démarque par la performance de son management
en matière de gestion de projets mais aussi de la crise sanitaire
Trois projets structurants ont été menés au cours de la période et analysés par la
chambre
: le centre aquatique La Vague, les travaux d’extension et de réhabilitation
du cinéma
Le Vox et enfin la construction d’une maison de santé pluri professionnelle à May
enne plus
communément appelée « pôle de santé de Mayenne
». Tout d’abord, il convient de souligner la
qualité du management de ces projets
: l’analyse des besoins es
t objective, la définition des
objectifs poursuivis est systématiquement posée et portée à la connaissance du conseil
communautaire, le dimensionnement arbitré est cohérent avec les besoins identifiés, les plans
de financement veillent à l’équilibre et à l
a soutenabilité budgétaire des projets portés. La
chambre encourage cependant la collectivité à accorder, dans
l’accompagnement et la gestion
de ses projets,
une attention plus grande à l’évaluation des résultats et à l’atteinte des objectifs
préalablement définis.
En l’espèce, si les résultats enregistrés par le centre aquatique et le cinéma Le Vox
plaident pour l’atteinte des objectifs initialement affichés,
ceux du pôle de santé sont
préoccupants et appellent à la plus grande vigilance.
Concernant la crise sanitaire, la chambre relève une professionnalisation de la gestion
de cette période inédite au fil des vagues successives. Les arbitrages en direction de mesures
conservatoires ou de préservation des ressources sont à relever positivement ainsi que l’effort
pour assurer une continuité des services ou la solidarité déployée entre les agents.
Des montages juridiques susceptibles de mettre en péril la
performance des investissements, surtout s’agissant du «
pôle de
santé » de Mayenne
Parfois, en contournant les règles de bonne gestion, la collectivité a eu recours à divers
montages juridiques originaux pour mener à bien plusieurs projets d’investissemen
t en
particulier le pôle santé et le cinéma.
Le choix de ces outils juridiques a pour conséquence de dédouaner potentiellement les
acteurs d’un quelconque engagement en faveur d’une politique publique. Dans le cadre d’un
marché public ou d’une concession,
le cahier des charges est un outil précieux de définition des
attentes de la collectivité et des objectifs de résultat attendus. Or, l’absence d’engagement
contractuel d’un opérateur économique autour de ce cahier des charges fragilise nécessairement
l’efficacité de l’action publique sur le moyen/long terme.
MAYENNE COMMUNAUTÉ
5
Cette observation est particulièrement prégnante s’agissant du pôle santé. La collectivité
ayant vendu son bien à un gestionnaire externe, elle ne dispose plus d’aucun moyen contractuel
d’influence auprès des professionnels de santé. Alors que ces derniers bénéficient d’une aide
significative dans leur installation par le biais de cet équipement d’envergure,
la relation
apparaît totalement déséquilibrée et la collectivité ne peut plus exiger la moindre contrepartie.
Mayenne communauté n’est pas en capacité de garantir aux autres financeurs ni la pérennité ni
l’efficacité du projet.
Un pilotage des ressources et un contrôle interne à renforcer
Sur la période contrôlée, la poursuite de projets ambitieux s
’est en partie réalisée au
détriment de la gestion quotidienne et de son contrôle interne. La collectivité doit donc
désormais réorienter son investissement en direction de la rigueur de gestion par une
sécurisation et une formalisation des procédures, par un renforcement de son dispositif de
contrôle interne à commencer par le contrôle de la paie, par le développement d’outils de
pilotage et par une démarche plus systématisée d’évaluation des politiques publiques et des
projets qu’elle soutient.
Les nombreuses négligences et anomalies comptables relevées entachent la fiabilité des
comptes en particulier le haut de bilan. L’inventaire de Mayenne communauté apparaît erroné.
Dès lors, la valorisation de son patrimoine est impossible. L
a politique d’entretien e
t de
renouvellement des équipements intercommunaux s’en trouve en conséquence
décorrélée.
En parallèle de la qualité des comptes, la chambre observe la surévaluation systématique
des prévisions budgétaires en matière d’investissement. Si la situation fina
ncière de Mayenne
communauté apparaît globalement saine, une attention devra être portée à la progression des
charges de gestion. Dans cette perspective, la chambre recommande à la collectivité de
substituer une stratégie de maîtrise des coûts aux excès de prudence dans les prévisions
budgétaires.
Des perspectives encourageantes
Le dynamisme et l’investissement perceptibles de la nouvelle équipe de direction
semblent toutefois de bon augure pour corriger les défauts de gestion identifiés dans le cadre
de ce
contrôle. Leur engagement en faveur de l’évaluation des politiques publiques comme dans
les efforts à mener en matière de rigueur de gestion et de sécurisation des procédures témoigne
d’une volonté de modernisation de l’action publique et d’une recherche d’efficacité et
d’efficience.
À cet égard, la direction devra renforcer son contrôle de la gestion par le biais
d’outils de pilotage adaptés.
Avec l’ambition de combiner efficience des organisations, respect de la réglementation
et engagement en faveur de
l’amélioration des conditions de travail et de l’équilibre entre vie
privée et vie professionnelle, la démarche engagée dans la perspective de la mise en œuvre des
1 607 heures, présage
d’une application juste et adaptée de la réglementation du temps de
travail. La densité et la richesse du dialogue social mené à cet effet méritent en outre
d’être
saluées.
RAPPORT A FIN D’OBSE
RVATIONS DEFINITIVES
6
RECOMMANDATIONS
Recommandation n°
1 :
Établir un nouveau plan de charge plus réaliste du centre aquatique
La Vague.
Recommandation n°
2
: Régulariser le régime indemnitaire en conformité avec la
règlementation, notamment celle du RIFSEEP.
Recommandation n°
3 :
Développer le contrôle interne de la paie,
s’agissant
notamment du
supplément familial de traitement.
Recommandation n°
4 : Garantir
l’exhaustivité des annexes des comptes administratifs du
budget principal et des bud
gets annexes, en conformité avec l’instruction budgétaire et
comptable M14.
Recommandation n°
5
: Avoir des prévisions budgétaires plus réalistes en matière
d’investissement
de façon à améliorer le taux d
’exécution des dépenses afférentes
.
Recommandation n°
6
: Régulariser, avant passage à l
’instruction M57,
l’inventaire et en
conséquence l’amortissement des immobilisations
(Instruction M14, Tome 2, titre 3, chapitre 3
et titre 4, chapitre 3).
Recommandation n°
7
:
Réconcilier et fiabiliser, avant passage à l’instruction M57,
les
données de l’inventaire de la communauté de communes et celles de l’état de l’actif
du
comptable
, conformément à l’instruction comptable M14 (Tome 2, titre 4, chapitre 3).
Recommandation n°
8
: Développer le contrôle interne, le contrôle de gestion et les outils de
pilotage des ressources.
MAYENNE COMMUNAUTÉ
7
INTRODUCTION
Procédure
L’ouverture du contrôle des comptes et de la gestion de
l’établissement de coopération
intercommunale (EPCI) Mayenne communauté portant sur les exercices 2016 et suivants a été
notifiée le 31 mai 2021 à l’ordonnateur en fonctions, M
. Jean-Pierre Le
Scornet ainsi qu’à son
prédécesseur M. Michel
Angot. L’entretien de début de contrôle s’est tenu avec ces
ordonnateurs respectivement les 7 juin et 8 juillet
2021. L’entretien de fin de contrôle prévu à
l’article
L. 243-1, al. 1 du code des juridictions financières a été organisé le 30 novembre 2021
avec M. Le Scornet et le 1
er
décembre 2021 avec M. Angot. La chambre a délibéré ses
observations provisoires lors de sa séance du 20 janvier 2022.
Ces observations ont été adressées à M. Le Scornet, ordonnateur en fonctions et à
M. Angot, ancien ordonnateur, ainsi qu’aux tiers mis en cause. M. Le Scornet
et M. Angot y
ont répondu par courriers respectifs en date du 8 avril 2022 et du 31 mars 2022, reçus à la
chambre le même jour. Les observations définitives ont été délibérées le 9 juin 2022.
La présente analyse a porté principalement sur les axes suivants : les suites apportées au
précédent rapport de la chambre en date du 8 février 2016 ; la présentation, la pertinence du
périmètre de
l’EPCI
, les compétences exercées
; la fiabilité et l’analyse financières,
avec un
éclairage sur l’efficience de la fusion
des deux communautés de communes dont est issue
Mayenne communauté
; l’analyse de la performance et de l’efficience des principaux projets
d’investissement structurant de l’EPCI
; la commande publique avec une attention circonscrite
aux principaux projets
d’investissement
; la gestion des ressources humaines
; l’impact de la
crise sanitaire.
Le présent rapport s’inscrit
par ailleurs dans le cadre de trois enquêtes communes de la
Cour des comptes et des chambres régionales des comptes : finances publiques locales
(intercommunalité), télétravail et offre de soins de proximité.
Malgré le contexte de crise sanitaire, la chambre souhaite souligner la disponibilité des
services et de la direction, la qualité des échanges menés dans le cadre de l’instruction ainsi
que
la qualité des réponses produites.
Présentation
Mayenne communauté est issue de la fusion au 1
er
janvier 2016 de la communauté de
communes du pays mayennais et de la communauté de communes du Horps
–
Lassay. Situé au
nord du département de la Mayenne, l’établissement de coopération intercommunale (EPCI)
regroupe 33 communes
1
sur une surface de 622 km², frontalière au nord du département de
l’Orne. Son siège social est fixé à Mayenne. C’est un territoire de liaison entre la Bretagne et la
Normandie.
1
Alexain, Aron, la Bazoge-Monpinçon, Belgeard, Champeon, la Chapelle-au-Riboul, Charchigne,
Commer, Contest, Grazay, la Haie-Traversaine, Hardanges, le Horps, le Housseau-Bretignolles, Jublains, Lassay-
les-châteaux, Marcille-la-ville, Martigne-sur-Mayenne, Mayenne, Montreuil-Poulay, Moulay, Parigné-sur-Braye,
Placé, Rennes-en-grenouilles, le Ribay, Sacé, Saint-Baudelle, Saint-Fraimbault-de-prières, Saint-Georges-
Buttavent, Saint-germain-
d’Anxure, Saint
-Julien-du-Terroux, Dainte-Marie-du-Bois, Thuboeuf.
RAPPORT A FIN D’OBSE
RVATIONS DEFINITIVES
8
En 2021, l’établissement comptait 38
003 habitants, la commune de Mayenne,
deuxième pôle urbain du département, étant la plus peuplée avec 13 557 habitants (
source
DGFIP
). Après une hausse du nombre d’habitants entre 2006 et 2013, la dynamique
démographique est faible (
–
0,26 %), avec des différences de situation, les communes du nord
perdant des habitants et
celles du sud voyant leur population augmenter. D’une façon générale,
la population est vieillissante, les plus de 65 ans étant plus représentés que pour la moyenne
nationale (21 %)
–
source : Insee 2017
-. La démographie scolaire est également en forte baisse.
Le territoire intercommunal présente un caractère rural : les sols sont occupés à 74 %
par des activités agricoles (587 exploitations sont recensées en 2017 par la chambre
d’agriculture de Mayenne) et 15
% par les boisements. Cette situation n’empêch
e pas le
dynamisme de l’entreprenariat
: le tertiaire et l’industrie représentant respectivement 60,4
% et
26 % des emplois. 1 234 établissements sont présents pour 7 229 emplois salariés en 2019,
principalement dans les secteurs du commerce et des services, cinq entreprises ont plus de
200 salariés
–
source Insee 2017, rapport de diagnostic du territoire de Mayenne
communauté
- .
Sur la période 2015-
2019, s’il s’agit de l’un des territoires intercommunaux
du
département où la création d’entreprises est la m
oins dynamique (+ 9
%), l’augmentation en
moyenne du nombre d’emplois salariés y est la plus élevée (+
2 %)
2
. Le taux de chômage des
15-64 ans en 2018
s’élevait à 8,3
% (dernière donnée connue).
Le parc de logements est ancien : 19 % des logements ayant été construits avant 1919,
il est faiblement diversifié
3
ce qui engendre une sous-occupation (les besoins des ménages de
moins de trois personnes ne sont pas satisfaits). Il est peu performant du point de vue
énergétique. Les taux de vacance sont en hausse constante depuis 1999, une fracture
significative entre le nord et le sud de la communauté de communes (CC) apparaissant.
L’offre
de logements locatifs de Mayenne communauté est plus importante que dans le reste du
département. Elle représente 32 % du parc et se concentre en majorité dans les communes de
Mayenne, Charchigné, et Martigné sur Mayenne. 26 % de la population a des revenus inférieurs
à 60 % des plafonds de ressources annuelles applicables aux logements HLM.
Le territoire ne compte que deux communes comportant un tissu commercial complet
4
:
Mayenne (36 % de la population) et Lassay-les-Châteaux. Les équipements professionnels de
santé sont essentiellement concentrés sur ces deux communes, 22 communes ne disposant pas
d’équipements ou de profe
ssionnels de santé sur leur territoire.
2
Source :
3
72 % des logements possèdent quatre pièces ou plus.
Source : Mayenne communauté, diagnostic de
territoire.
4
Tissu commercial complet
: présence d’un supermarché ou des trois commerces de base (alimentation
générale, boulangerie et boucherie-charcuterie).
MAYENNE COMMUNAUTÉ
9
1
LES SUITES DU PRÉCEDENT CONTRÔLE DE LA CHAMBRE
Le précédent contrôle de la chambre a donné lieu au rapport d’observations définitives
n° 2016-206 du 8 avril 2016. Le périmètre géographique de ce contrôle, qui portait sur les
exercices 2010 à 2015, était plus réduit, ne concernant que l’ancienne communauté de
communes du Pays Mayennais. La communauté de communes du Horps-
Lassay n’a jamais fait
l’objet d’un contrôle de gestion de la part de la chambre.
Sept recommandations étaient formulées dans le rapport :
Suivi des recommandations du ROD n° 2016-206 du 8 avril 2016
Recommandation
Résultat actuel
Appréciation
1.
Améliorer l’information des élus dans le cadre du
débat d’orientation budgétaire, tant en matière de
prévisions globales qu’au regard des budgets annexes
Des efforts réels ont été effectués, mais l’information délivrée
reste parfois obscure concernant les informations chiffrées
délivrées
A poursuivre
2. Parfaire les prévisions budgétaires en matière
d’investissement de façon à améliorer l’exécution des
dépenses afférentes
L’approche excessivement prudente du service financier dans
l’élaboration des prévisions conduit toujours à une exécution
faible de l’investissement
Non mise en œuvre
3. Veiller à
l’exhaustivité des annexes des comptes
administratifs (budget principal et budgets annexes)
relatives à la dette et à leur concordance aux comptes
de gestion
Les états relatifs à la dette restent non renseignés pour les budgets
annexes. La CC a fait des efforts concernant le budget principal.
D’autres états n’étant pas complets, l’effort est à poursuivre.
A poursuivre
4.
Régulariser au plus vite l’amortissement des
immobilisations
Quelques régularisations ont été faites, mais elles demeurent
insuffisantes,
la situation actuelle étant préoccupante et s’étant
dégradée depuis le dernier contrôle de la chambre
Non mise
en œuvre
5.
Se rapprocher du comptable afin que ses états de
l’actif correspondent aux inventaires de l’ordonnateur
Si des travaux ont eu lieu,
ils ne permettent toujours pas d’avoir
une concordance entre les deux documents, les écarts se
poursuivant sur des équipements récents
Non mise
en œuvre
6.
Prendre
les
mesures
permettant
de
réduire
durablement le volume et le coût des rejets et
annulations des titres de recettes de la redevance
incitative d’enlèvement des ordures ménagères
La situation actuelle ne présente plus de difficulté, le volume des
rejets ayant significativement diminué
Mise en œuvre
7.
Présenter plus clairement et anticiper les risques liés
au non recouvrement des créances
Un suivi a été mis en place et des provisions ont été inscrites
lorsque cela a été nécessaire
Mise
en œuvre
Source
: CRC, d’après les réponses fournies par Mayenne communauté
La problématique qui était à l’origine
de la recommandation n°
6 n’a plus cours
aujourd’hui, les défauts relevés ayant été corrigés par la communauté de communes depuis.
La chambre considère que la recommandation n°
7 a été également mise en œuvre au
regard des provisionnements institués par Mayenne communauté qui imposent la transparence
vis-à-vis du conseil communautaire.
Le suivi des autres recommandations sera évoqué au fil du présent rapport.
RAPPORT A FIN D’OBSE
RVATIONS DEFINITIVES
10
2
UN
ÉTABLISSEMENT
REGROUPANT
33
COMMUNES,
RÉSULTANT DE LA FUSION DE DEUX COMMUNAUTÉS DE
COMMUNES
Une fusion consensuelle et un EPCI au périmètre cohérent
Le projet de périmètre de la communauté de communes a été déterminé par arrêté
préfectoral du 10 juin 2015, après avis favorable des 33 conseils municipaux des communes
composant les deux communautés de communes du Pays de Mayenne et du Horps-Lassay.
La fusion a été prononcée par arrêté préfectoral du 18 novembre 2015, aboutissant à la
création d’un nouvel EPCI à fiscalité propre, Mayenne communauté, et à la fixation de ses
statuts.
Historiquement, les deux établissements collaboraient depuis 2001 au sein du
groupement d’intérêt public du Pays de Haute Mayenne
, qui regroupait six communautés de
communes, compétent pour mener des politiques publiques dont la mise en œuvre était plus
pertinente sur un périmètre élargi
5
.
Mayenne communauté explique que le rapprochement entre les deux communautés s’est
fait naturellement, en raison notamment de la complémentarité des deux territoires, quand bien
même leur taille était différente. Aucune difficulté
n’est apparu
e dans la détermination du
périmètre intercommunal actuel.
Selon l’ordonnateur, le périmètre de la fusion semble cohérent, ce qu’a confirmé par la
suite l’examen des projets portés, la gouvernance instaurée et les politiques mises en œuvre.
Cette cohérence se confirme en outre
au regard du bassin d’emploi dont l’attractivité
déborde largement sur les EPCI voisins (hormis la zone de Laval qui constitue le second pôle
d’attraction du département). Elle l’est également au regard de l’attractivité de la ville
-centre
de la CC, bien que Laval Agglo exerce une attractivité sur la population située au sud du
territoire de la CC.
5
Par ex. en matière de développement durable, de développement économique et culturel, la recherche et
le portage de stratégies locales pour obtenir des financements.
MAYENNE COMMUNAUTÉ
11
Zone d’emploi de Mayenne communauté (en mauve carte de gauche) et aire
d’attraction
de la ville de Mayenne (en vert carte de droite)
Source : Observatoire des territoires
–
INSEE (2020)
Un projet de territoire non encore adopté
Le dernier projet de territoire élaboré date de 2010/2011. La CC indique que le nouvel
exécutif souhaite travailler sur un nouveau projet et se projeter sur un horizon de moyen et long
terme (horizon 2030-2035).
Les besoins identifiés sont les suivants :
➢
Se projeter sur un temps moyen et long terme : Horizon 2025-2035
dans une
approche « prospective » ;
➢
Le caractère participatif de la démarche (concerter différentes sphères et la
population) ;
➢
La constitution de quatre collèges : experts, structures associées, élus, tirage au
sort ;
➢
Des outils qui permettent de « piloter » le projet de territoire dont la définition
d’indicateurs de suivi à partir des objectifs et
priorités retenues.
Dans cette perspective, une démarche prospective a été arrêtée ainsi qu’un calendrier et
une méthodologie de projet.
Le groupe de travail chargé de cette réflexion n’a pu être lancé en raison de la crise
sanitaire. Cependant, dans le cadre de la signature du contrat territorial de relance et de
transition écologique (CRTE), un état des lieux du territoire a été finalisé en juin 2021. Ce
document s’avère très complet et de qualité.
RAPPORT A FIN D’OBSE
RVATIONS DEFINITIVES
12
À partir de cet état des lieux et du projet politique, cinq axes stratégiques ont été affirmés
pour le CRTE
6
, déclinés en plan d’actions. Chacune des orientations stratégiques fait l’objet de
fiches qui doivent contenir des objectifs chiffrés ou qualitatifs, des actions et des indicateurs de
résultat. Un suivi et une évaluation du contrat sont prévus également.
Bien que l’objectif de ce document reste de portée générale, la chambre relève l’absence
de projections concernant le devenir de l’ancien site des fo
nderies mayennaises. Compte tenu
de son enjeu environnemental, la chambre invite la collectivité à intégrer cette question dans
son futur projet de territoire.
Dans sa réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur en
fonctions indique à la chambre que
la sécurisation et l’analyse du site sont en cours, sous le
pilotage de l’Etat via l’ADEME. Une fois les résultats des campagnes d’investigation connus,
la collectivité souhaite lancer une étude de vocation associant les citoyens pour imaginer la
requalification de ce site.
L’EPCI estime qu’à ce stade il n’y pas de projet de territoire
, mais plutôt une feuille de
route pour la période 2021-2026, soit une approche à plus court terme que ce qui était prévu
initialement. Les élus rencontrent des difficultés pour écrire ce projet de territoire, les services
de l’ordonnateur regrettant en conséquence l’absence de fil conducteur dans la détermination
et la priorisation des nouveaux projets. En découle un déficit de structuration de la politique
d’investissement autour d’un plan pluriannuel d’investissement.
La chambre partage ce constat, le CRTE n’ayant
de surcroît pas vocation à remplacer le
projet de territoire, même si le contenu de ces deux documents est inévitablement lié.
L’impact de la fusion des deux comm
unautés de communes
2.3.1
Un impact limité sur la détermination des compétences
En amont de la fusion, un délai supplémentaire a été accordé par les services préfectoraux
aux deux EPCI afin de leur permettre de poursuivre leurs échanges. Ce délai leur a permis de
mieux appréhender chacune de leur compétence puis d’adapter le niveau des services apportés
aux communes pour ne pas avoir d'écarts ou de turbulences au moment de la fusion.
Cette démarche a emporté, dans l'ensemble, un large consensus des élus locaux compte
tenu du lissage préalable. Un seul point a été plus délicat à appréhender concernant la politique
jeunesse dont le niveau de service n’était pas équivalent entre la communauté de communes du
Pays de Mayenne et la communauté de communes du Horps Lassay (cf. infra).
6
Assurer le développement économique ; Réussir la transition environnementale ; Améliorer les services et
les équipements présents ; Garantir la qualité de vie de chacun ; Renforcer les communes.
MAYENNE COMMUNAUTÉ
13
2.3.2
Une absence de déstabilisation des finances locales, mais une souhaitable
rationalisation de la dépense publique
L’imposition directe par habitant a progressé de 19
% entre 2015 et 2020 pour
l’échelon intercommunal
alors
qu’elle
a également progressé de manière relativement
homogène à l’échelle des communes (+
7 % en moyenne).
Au niveau de l’intercommunalité, les subventions d’équipement reçues ont presque
doublé sur la période et ont, en parallèle, continué de progresser pour les communes composant
les deux anciennes communautés de communes.
L’encours de dette par habitant de l’intercommunalité a quant à lui doublé depuis la
fusion,
mais cette tendance est compensée par une baisse de l’encours de dette par habitant des
communes composant l’EPCI
. Cette baisse est néanmoins plus marquée pour les communes de
l’ancienne communauté de communes du Pays mayennais que pour celles du Horps
-Lassay.
Sur la période 2015-
2020, la valeur de l’actif par habitant progresse de 432
€ pour
l’échelon intercommunal et de 758
€ en moyenne pour les communes membres avec toutefois
une progression sensiblement plus importante pour les communes composant l’an
cienne CC du
Horps-
Lassay. Cette observation paraît témoigner d’un investissement continu et d’une
progression associée de la valeur du patrimoine local. Elle mérite cependant d’être nuancée,
ainsi que décrit dans le chapitre relatif à la fiabilité financi
ère, la valorisation de l’actif étant,
pour partie au moins, erronée.
Enfin la capacité d’autofinancement par habitant diminue légèrement pour
l’intercommunalité. Alors que les communes composant l’ancienne communauté de communes
du Pays mayennais affiche
nt une tendance similaire, celles de l’ancienne communauté de
communes du Horps-
Lassay parviennent à dégager une capacité d’autofinancement supérieure
à celle précédant la fusion des deux EPCI.
Au global et à l’appui de ces constats, la fusion des deux int
ercommunalités ne
semblent pas avoir déstabilisé les finances locales.
Cet équilibre s’est cependant réalisé au
moyen d’une progression de la fiscalité permettant
aussi
d’offrir
des projets structurants et un
service public étoffé (cf. partie 3 relatives aux projets structurants). En outre, les communes
apparaissent engagées dans une stratégie de désendettement (- 353
€ par habitant) compensant
ainsi la progression mesurée de l’endettement de l’intercommunalité (+
102
€ par habitant).
Porté par les ressourc
es issues de l’impôt et des subventions d’équipement, ressources qui ont
significativement progressé sur l’échelon communal comme sur l’échelon intercommunal, le
patrimoine local continue de progresser (+ 432
€ pour l’échelon intercommunal et +
758
€ pour
les communes). Cette dernière observation pourrait cependant résulter d’un défaut de
fiabilisation des inventaires et d’une négligence comptable dans la valorisation des biens
immobilisés.
RAPPORT A FIN D’OBSE
RVATIONS DEFINITIVES
14
Evolution des grands agrégats comptables des intercommunalités par
habitant avant et après fusion
En €
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Var.
2015/2020
Imposition directe (c/731)/habitant
294
297
309
328
341
350
19%
Subventions/habitant
295
318
405
398
421
446
51%
Encours de dette/habitant
96
236
221
229
213
197
106%
Augmentation nette annuelle de la valeur de l'actif/habitant
296
174
198
-18
34
44
432 €
CAF brute/habitant
82
85
95
88
65
76
-7%
Sources
: CRC d’après les comptes de gestion
Evolution des moyennes de ces mêmes agrégats pour les communes composants
l'intercommunalité
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Var.
2015-2020
Imposition directe (731) / habitant
368
354
360
369
382
394
7%
dont communes ex CC Horps Lassay
376
357
361
375
389
407
8%
dont communes ex CC Pays Mayennais
366
354
360
368
380
391
7%
Subventions/habitant
1 492
1 505
1 556
1 606
1 701
1 768
19%
dont communes ex CC Horps Lassay
2 337
2 365
2 456
2 541
2 720
2 810
20%
dont communes ex CC Pays Mayennais
1 298
1 310
1 352
1 396
1 475
1 539
19%
Encours de dette/habitant
936
866
806
756
652
583
-38%
dont communes ex CC Horps Lassay
943
872
915
904
818
799
-15%
dont communes ex CC Pays Mayennais
935
864
781
723
616
536
-43%
Augmentation nette annuelle de la valeur de l'actif
-89
153
109
189
169
138
758 €
dont communes ex CC Horps Lassay
266
264
264
290
239
324
1 381 €
dont communes ex CC Pays Mayennais
-170
127
75
168
155
98
622 €
CAF brute/habitant
212
207
166
210
218
203
-4%
dont communes ex CC Horps Lassay
250
242
176
223
255
282
13%
dont communes ex CC Pays Mayennais
203
199
163
207
209
186
-8%
Source : CRC,
d’après les comptes de gestion
MAYENNE COMMUNAUTÉ
15
2.3.3
Une progression de la masse salariale
L'année 2016 pouvant être considérée comme une année de transition, il apparaît plus
opportun d'analyser la fusion sur la période 2015-2017. Or, sur ces deux exercices, la masse
salariale progresse de 1,679
M€. Cette progression est liée pour 1,246
M€ (soit 74
% de la
variation) à une progression des effectifs (effet volume) et pour 432 919
€ à une progression
des rémunérations (effet prix). Au cours des deux exercices suivant la fusion, les salaires
annuels moyens ont donc progressé de 2 917
€ bruts chargés, résultat du nivellement par le haut
des régimes indemnitaires.
Evolution de la masse salariale suite à la fusion des deux EPCI
En €
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Variation
2015-2020
%
Masse salariale
4 807 513
5 546 818
6 486 568
14 956 370
14 346 919
14 575 401
Masse salariale retraitée de la
mutualisation
4 807 513
5 546 818
6 486 568
6 549 098
6 320 747
6 427 520
1 620 007
34 %
Effectifs
117,86
132
148,41
382,15
372,24
382,44
Effectifs retraités des agents de la
ville
117,86
132
148,41
145,67
135,76
145,96
28,1
24 %
Source
: CRC d’après les comptes de gestion
En outre, alors que la fusion aurait pu se traduire par une diminution des effectifs sur
certaines fonctions où des économies d'échelle pouvaient être attendues, force est de constater
que les effectifs ont au contraire progressé sur la période à hauteur de 31 équivalents temps
plein annuel (
source : Mayenne communauté
).
De multiples compétences assumées, dont certaines en délégation
2.4.1
Un éventail large de compétences
Les compétences de Mayenne communauté s’inscrivent dans l’application des
dispositions des articles L. 5214-16 et suivants du code général des collectivités territoriales et
des statuts de l’
EPCI. Sur la période sous revue, quatre modifications des statuts sont
intervenues
7
. Au 14
avril 2021, date du dernier arrêté de modification, les compétences
transférées sont nombreuses.
7
Arrêtés préfectoraux des 29 décembre 2016, 22 décembre 2017, 14 octobre 2019, 14 avril 2021.
RAPPORT A FIN D’OBSE
RVATIONS DEFINITIVES
16
Compétences statutaires de Mayenne communauté
Compétences obligatoires
Compétences supplémentaires
Développement économique : ZA, actions
de soutien au commerce, tourisme …
Logement : PLH, logement social d’intérêt
communautaire
Santé publique : contrat local de santé,
construction du pôle pluridisciplinaire de
santé de Mayenne, maison de santé de
Lassay-les-Châteaux
Aménagement de l’espace
: politique
environnementales et agricoles, SCOT,
PLUI, ZAC, aménagements routiers,
développement numérique…
Politique de la ville : contrat de ville,
dispositifs contractuels de développement
…
Culture : lecture publique
–
médiathèques-
, enseignement de la musique et de la
danse, cinéma le Vox, cybercentre
Disseaux, ludothèque, musée du Château à
Mayenne, subventions aux associations
culturelles et patrimoniales
Gestion des milieux aquatiques de
prévention des inondations
Développement et aménagement sportif
Enfance jeunesse : RAM, coordination
et/ou animation enfance et évaluation des
contrats de partenariat avec la CAF,
subvention micro-crèche
Aires d’accueil des gens du voyage
Maison de services au public à Lassay-les-
Châteaux
Gestion d’équipements publics de
proximité : gendarmerie, bureau de poste
Collecte et traitement des déchets
ménagers et assimilés
Administration générale : formation des
élus
Assainissement (dont l’assainissement
collectif à compter du 1
er
janvier 2026)
SDIS
Eau (à partir du 1er janvier 2026)
Source : arrêté préfectoral du 18 novembre 2015
La
CC a indiqué qu’il n’est pas envisagé de restituer des compétences optionnelles à ses
communes membres. Les observations suivantes peuvent être faites concernant certaines des
compétences exercées.
➢
Une compétence « animation jeunesse » rétrocédée puis en cours de reprise
Par délibération du 14 janvier 2016, les élus ont pris la décision de rétrocéder la
compétence « animation jeunesse ». Cette décision résulte du fait que la CCHL exerçait la
coordination et l’animation alors que la CCPM exerçait uniqueme
nt la coordination, chaque
commune menant sa propre politique en matière d’animation et d’accueil jeunesse.
Mayenne communauté avait fait le choix de n’exercer que la compétence de
coordination, l’animation représentant un budget supplémentaire de 400
000
€. La décision
de rétrocession a eu pour conséquence pour les communes des ex CC de récupérer leur
compétence animation jeunesse.
Cependant, cette situation étant nouvelle pour les 13
communes de l’ex
-CCHL,
Mayenne communauté a décidé de créer un service commun pour ces communes, afin de leur
permettre de disposer du même niveau de service qu’avant la fusion. Des conventions ont été
passées entre la CC et les communes concernées pour prévoir les modalités d’adhésion, en
particulier le montant de la participation à reverser à la CC (au total, 125 000
€ en 2016,
financés selon une clé de répartition).
MAYENNE COMMUNAUTÉ
17
S’agissant de cette compétence, la chambre relève l’imprécision des statuts de l’EPCI
et invite la collectivité à les actualiser et à les clarifier. En réponse aux observations provisoires,
l’ordonnateur en fonctions informe la chambre qu’un travail va être entrepris afin de
« toiletter
les statuts ainsi que l’intérêt communautaire
».
Récemment, l
a CC a décidé d’étendre sa compétence aux accueils de
loisirs sans
hébergement (ALSH) pour les plus de 12 ans et de gérer directement les différents lieux
d’accueil jeunesse existants et à créer. La signature d’un contrat territorial global avec la
Caisse
d’allocations familiales a permis d’obtenir un soutien
financier plus important de cette dernière.
Dans ce contexte, une mutualisation à moyens constants pour l’ensemble des communes a rendu
possible cette évolution. Le conseil communautaire a approuvé ce transfert à l’automne 2021
.
En réponse aux observations provisoires, la préfecture de la Mayenne a indiqué que les statuts
ont été modifiés par arrêté préfectoral du 14 décembre 2021 pour intégrer cette compétence.
➢
Des compétences re-déléguées
La CC a adhéré au syndicat mixte ouvert Mayenne très haut débit (par délibération du
14 janvier 2016), après transfert à l’EPCI de la compétence «
réseaux et services locaux de
communication électroniques » par les communes membres.
La CC a indiqué au cours de l’instruction que si elle exerçait la compétence obligatoir
e
« collecte et traitement des déchets des ménages et déchets assimilés », comme tous les autres
EPCI de la Mayenne, le traitement des déchets a été délégué au département par voie de
convention.
En ce qui concerne les aides en matière d’investissement imm
obilier des entreprises,
Mayenne communauté a conclu le 17 juillet 2017 avec le département une convention de
délégation partielle de la compétence d’octroi d’aides en matière d’investissement immobilier
des entreprises. Cette convention s’inscrit dans le cadre de l’article L.
1511-3 du code général
des collectivités territoriales (CGCT) modifié par la loi NOTRé du 7 août 2015.
Enfin, Mayenne communauté a délégué aux maires des communes l’exercice du droit
de préemption urbain (DPU). La CC indique que cette délégation n'a cependant pas d'effet
direct sur les finances de Mayenne communauté car il ne s'agit que d'une facilité
administrative. En tout état de cause, Mayenne communauté n'a vocation à préempter que
dans ses domaines de compétences qui ne comprennent
pas l’habitat. La CC n’a jamais été
saisie par les communes pour exercer son droit de préemption dans ses domaines de
compétences notamment en matière de développement économique.
➢
L’absence de transfert de la compétence eau et assainissement
L’EPCI n’a pas mis en œuvre le transfert de la compétence eau et assainissement. En
2019, 25 communes représentant 32 733 habitants (soit 75,76 % des communes et 85,64 % de
la population) se sont opposées au transfert obligatoire au 1
er
janvier 2020.
RAPPORT A FIN D’OBSE
RVATIONS DEFINITIVES
18
S’agissan
t de la ville de Mayenne, cette opposition au transfert a été motivée par des
considérations opérationnelles. En effet, selon les services de l’ordonnateur, le bon
fonctionnement du service « eau
» sur la ville de Mayenne dans le cadre d’un contrat de
conc
ession d’une durée de 12 ans renouvelée à partir du 1
er
janvier 2018 et des outils
prospectifs apportaient satisfaction et offraient une certaine visibilité dans le temps.
L’attribution en 2018 d’un
e délégation pour une durée aussi importante excède
l’échéance fixée par
la loi NOTRé, loi promulguée en 2015 avec un horizon dérogatoire
maximum au 1
er
janvier 2026. Cette démarche interroge car la délégation aurait en effet dû
être limitée à cette date, soit une durée maximale de huit ans. Toutefoi
s, l’équilibre
économique du contrat aurait sans doute été plus difficile à trouver sur une durée plus courte,
compte tenu des obligations pesant sur le concessionnaire en matière d’entretien, de gros
entretien et de renouvellement des ouvrages et équipements lui incombant
8
, sachant que cette
durée est inférieure à celle de 20
ans maximum fixée par l’article L.
3114-8 du code de la
commande publique concernant les concession dans le domaine de l’eau potable et de
l’assainissement (entré en vigueur au 1
er
avril 2019).
De plus, le contrat (en son
article 65.3) prévoit qu’en cas de transfert de la compétence
à un EPCI, il n’y a pas de résiliation du contrat mais reprise de plein droit par celui
-
ci jusqu’à
son terme. En cas d’absence d’accord en revanche, si l’E
PCI entend changer de cocontractant,
la résiliation pourra intervenir pour motif d’intérêt général moyennant le versement d’une
indemnisation.
La chambre relève que ces dispositions pérennisent
de facto
la situation du prestataire
après le transfert de com
pétence et présente un risque financier dans l’hypothèse d’une
résiliation anticipée qui prévoit une indemnisation intégrale du préjudice subi (basée sur la
valeur nette comptable des biens non amortis, le manque à gagner ainsi que toute perte ou
surcoût supplémentaire subis du fait de la résiliation).
La même configuration existe
pour l’assainissement collectif. Cependant, la CC est
consciente du fait que la loi NOTRé prévoit un transfert obligatoire des compétences eau et
assainissement aux communautés de communes au plus tard au 1
er
janvier 2026.
Elle indique que ce transfert sera donc effectif à cette date. La chambre observe que la
loi engagement et proximité permet désormais un assouplissement de cette mesure (cf. article
14 : la loi prévoit la possibilité de redéléguer cette compétence aux communes), ce qui pourrait
lever le risque financier évoqué.
➢
Une réflexion engagée sur la restauration collective
La CC s’est engagée dans une réflexion concernant la mutualisation de ce domaine pour
faire face aux pressions du privé et conserver une prestation de qualité et de proximité.
8
À ce sujet, le contrat prévoit que le concessionnaire doit provisionner un compte dit « fonds de gros
entretien et renouvellement
» avec des dotations d’un montant total de 123
906
€ qui est ensuite indexé.
MAYENNE COMMUNAUTÉ
19
➢
La renonciation au transfert des pouvoirs de police spéciale des maires
Il n’y a pas eu transfert de pouvoirs de police du maire au président de l’EPCI, ce qu’a
acté un arrêté n° 2020/AG/29 du 19 novembre 2020.
Eclairage sur une politique culturelle volontariste
En matière culturelle, l’EPCI propose une offre riche et diversifiée. Sur cette
thématique, l’action de la collectivité est importante. Le budget qui y est
consacré est également
conséquent. Mayenne communauté accompagne cette politique au travers du financement de
plusieurs associations culturelles comme le Kiosque ou la Tribu Familia (856 114
€ en 2020)
mais également via sa participation en direction du cinéma Le Vox ou du musée du château de
Mayenne. Elle assure la gestion du réseau de lecture publique (19 bibliothèques, ludothèque ou
espaces numériques) ou encore la mission d’enseignement artistique (musiques et danses,
théâtre à l’avenir). Au total, le b
udget de fonctionnement alloué en direction des actions
culturelles est évalué à plus de 4
M€ en 2019 (hors charges financières et renouvellements des
investissements courants) soit près de 40 % du budget de fonctionnement net de la collectivité.
Le pôle culturel « Le grand Nord », emblème de la politique culturelle de la
communauté de communes a été inauguré en octobre 2010. Le bâtiment regroupe en un même
lieu la médiathèque, la ludothèque et le conservatoire de musiques et de danses.
Si les élèves résidant à Mayenne représentent près de 42 % des usagers du conservatoire,
le rayonnement intercommunal de l’établissement est manifeste avec une fréquentation
comprise entre 728 et 872 élèves en provenance des 33 communes membres de l’EPCI au cours
de ces cinq
dernières années. L’enseignement de la musique est également proposé sur temps
scolaire. 162 élèves ont bénéficié de ce dispositif en 2020.
Concernant la lecture publique, la population du territoire apparaît correctement
représentée bien que certaines communes ne recensent aucun abonné. Avec 6 668 abonnés en
2019, soit avant crise sanitaire, et 258
203 documents empruntés, l’activité semble correcte bien
qu’en sérieux déclin depuis 2014 (
- 16
% d’abonnés).
Le projet culturel est construit autour d’axes st
ratégiques préalablement définis et
d’actions ciblées. Leur pilotage est coordonné et documenté, des indicateurs de suivi sont
proposés à chaque fois que possible et les résultats sont globalement tangibles. Concernant les
actions portées par le secteur as
sociatif, la chambre pourra néanmoins regretter l’absence de
mesure des résultats à l’appui d’indicateurs objectifs.
2.4.2
Une gestion rationalisée et une mutualisation effective avec la ville-centre
La mutualisation s’est opérée sur deux niveaux
: un premier niveau entre les
deux anciennes CC et un second niveau entre la commune de Mayenne et la CCPM.
Ainsi, une convention de mise à disposition de services a été signée entre la CC du Pays
mayennais et la ville de Mayenne le 5 janvier 2015, modifiée par deux avenants
(18 décembre 2015 et 22 décembre 2016).
RAPPORT A FIN D’OBSE
RVATIONS DEFINITIVES
20
Le 26 février 2015, le conseil communautaire de la CCPM adopte les principes et
orientations d’un schéma de mutualisation. La CCHL fait de même. Les deux EPCI ont adopté
trois priorités : les groupements de commandes, la gestion des remplacements de personnel, la
mise en commun d’équipements.
Le service commun mutualisé pour l’instruction des actes d’urbanisme a été créé à partir
de juillet 2015 (14 communes adhérentes alors), puis a évolué avec 27 communes adhérentes.
Le service intercommunal réalisant des prestations de voirie pour le compte des communes s’est
également développé.
En 2016, après la fusion des deux établissements, les transferts de compétences ont lieu
et des services communs sont créés (mutualisation des postes de direction et de responsables
de service pour éviter les doublons), et à tout le moins une harmonisation des services présents
sur le territoire.
À
compter de 2017, l’état des lieux des autres mutualisations possibles est finalisé (avec
les associations, le conseil départemental, etc.).
Un accord pluriannuel portant sur les années 2017-2020 est adopté en conseil
communautaire le 9 mars 2017. Il repose sur trois principes : la mutualisation, une enveloppe
constante, la solidarité. La durée du temps de travail est alors maintenue à 1 561 heures (sur la
base de l’accord signé en 2000). Cet accord évoque également le travail sur la mise en place du
RIFSEEP.
Dans les faits, pour la ville-
centre et l’EPCI, une forte mutualisation existe entre le
s
services des deux collectivités : elles ont un organigramme hiérarchique et cible commun
(adopté en conseil le 21 décembre 2017), un comité technique et des conditions de travail,
d’hygiène et de sécurité communs, un accord pluriannuel commun et une poli
tique des
ressources humaines commune (temps de travail, régime indemnitaire, avantages sociaux et
politique d’avancement). La commune de Mayenne et la CC ont donc souhaité signer une
convention de gestion unifiée le 29 décembre 2017 créant un service commun dénommé
« service commun gestion unifiée du personnel
», au sens de l’article L.
5211-4-2 du CGCT,
avec effet au 1
er
décembre 2018 pour une durée indéterminée.
Les modalités de financement de cette administration commune reposent sur les
principes suivants : la CC et la ville votent leur budget, encaissent leurs recettes et payent leurs
dépenses de manière autonome dans les conditions de droit commun, sans que la gestion unifiée
puisse avoir pour effet d’engendrer des dépenses supplémentaires à périmètre
d’activité
constant au 31 décembre 2017. La constitution du service commun a pour conséquence le
transfert des agents de la ville au sein de la CC qui acquitte, en plus du traitement, la totalité
des charges salariales qui font ensuite l’objet d’un rembou
rsement par la ville.
Dans cette convention, les parties ont identifié les agents affectés exclusivement à
Mayenne communauté, ceux affectés exclusivement à la ville, ceux affectés aux services
partagés ou communs (article 1
er
), en logique avec les compétences de chacune. Chaque agent
se voit attribuer un pourcentage de répartition en fonction de la catégorie du service auquel il
appartient. Pour les agents qui ne sont pas en temps exclusif pour l’une ou l’autre des
collectivités, un pourcentage de répartition est calculé en fonction du temps de travail (de
l’agent ou du service si l’agent relève des services techniques).
Le fonctionnement du service commun fait l’objet d’un suivi au moins annuel par un
comité mixte constitué d’élus de la CC et de la commun
e.
MAYENNE COMMUNAUTÉ
21
Un avenant à la convention a été voté le 13 décembre 2018 à la suite de la première
réunion du comité de suivi afin d’améliorer certains axes (composition du jury de recrutement,
facturation des dépenses d’hygiène et de sécurité, mobilité interne).
En r
éponse aux observations provisoires, l’ordonnateur en fonctions informe la chambre
de
sa volonté, tant pour la ville que pour l’EPCI, de porter à
la connaissance des élus toute
information relative
à la gestion de cette mutualisation, la réunion d’un comité de suivi
de la
gestion unifiée du personnel étant prévue en juin 2022,
aux fins de réaliser l’évaluation du
service commun, d’examiner les conditions financières de la convention et de proposer d
es axes
d’amélioration de la mutualisation.
2.4.3
Des prestations de services mises en œuvre dans l’exercice de la compétence
communale de la voirie
Sur le fondement de l’article L.
5214-16-1 du CGCT, certaines communes ont souhaité
recourir aux services de la CC en ce qui concerne des prestations de voirie. Un service a donc
été créé en 2016, faisant l’objet d’un budget annexe rattaché au budget principal. Il ne s’agit
pas d’un transfert de compétence, les communes restant gestionnaires de leurs ouvrages.
Dans
le cadre d’un conventionnement qui lie aujourd’hui la CC et 13 communes
9
, sont
effectuées des prestations
de travaux d’entretien des voiries, d’élagage, de fauchage et de
broyage, de signalisation horizontale, de gestion administrative, diverses hors voirie
(manifestations, etc.).
Ces conventions ont été renouvelées pour une durée de six ans à compter du
1
er
janvier 2021.
Aux termes de cet instrument contractuel, la commune signataire s’engage à
confier la réalisation de tout ou partie des prestations énumérées à Mayenne communauté pour
une enveloppe annuelle de prestations fixée à un montant qui intègre les coûts de la main
d’œuvre
et du matériel du service mis à disposition, ainsi que le coût des matériaux.
L’estimation est faite sur le linéaire de voirie
entretenue au moment de la signature.
La commune est autorisée à modifier le volume des différentes prestations à condition
qu’elle respecte le minimum de l’enveloppe fixée et sous réserve des disponibilités et du plan
de charge du service. Elle pourra solliciter des prestations au-
delà de l’enveloppe fixée si les
moyens humains et techniques du service de Mayenne communauté le permettent.
Les prestations sollicitées par la c
ommune font l’objet d’une concertation entre le(s)
élu(s) référent(s) de la commune et le responsable du service de Mayenne communauté en
charge de la réalisation des prestations. Celui-ci établit un estimatif des travaux à réaliser pour
validation au représentant communal.
Les prestations ayant donné lieu à un accord sont exécutées par les agents de la CC sous
l’autorité et la responsabilité du
président de Mayenne communauté et par délégation au
responsable du service.
9
Alexain, St Germain d’Anxure, Commer, Belgeard, Jublains, Moulay, La Bazoge Mont, St Baudelle,
St Georges Buttavent, Mayenne, Parigné sur Braye, Aron, St Fraimbault, La Haye Traversaine.
RAPPORT A FIN D’OBSE
RVATIONS DEFINITIVES
22
Le service de prestations voirie est composé de sept équivalents temps plein (ETP)
(0,5 responsable, 0,5 assistante, u
n chef d’équipe, cinq agents).
2.4.4
Une concurrence avec les EPCI et les territoires voisins qui n’empêche pas
l’existence de coopérations intercommunales au travers de la contractualisation
Mayenne communauté estime illusoire de penser qu’il n’existe pas de c
oncurrence avec
les EPCI voisins, par ex. en ce qui concerne le domaine économique (emploi, installation
d’entreprises) ou le domaine de la santé (installation de médecins), chaque établissement
travaillant à accroî
tre son attractivité. En l’espèce, l’analyse des aires d’attractivité du
département comparées aux périmètres des intercommunalités traduit une concurrence plutôt
favorable à la CC de Mayenne avec une attractivité de l’EPCI pour les communes situées à
l’ouest
et à l’est
, bien que la partie sud de
l’intercommunalité soit plus
attirée par Laval.
Toutefois, la CC souligne l’existence de coopérations intercommunales
. Suite,
notamment, à la dissolution du syndicat du Pays de Haute-
Mayenne, un groupe d’action locale
a été constitué avec les communautés
de communes de l’Ernée, du Bocage mayennais et du
Mont des Avaloirs (CCE, CCBM, CCMA) afin de poursuivre l’action commune. Cette
démarche a permis
d’agir dans plusieurs domaines
10
.
Les équilibres financiers et territoriaux locaux
2.5.1
L’harmonisation des compét
ences
La fusion ayant eu lieu au 1
er
janvier 2016, les années suivantes ont été consacrées à
intégrer cette fusion et l’harmonisation nécessaire des compétences, ainsi qu’à finaliser les
investissements engagés. Mayenne communauté indique ne pas avoir mis en place de pôles
territorialisés sur la période sous revue.
Concernant les compétences restant en propre aux communes membres, la CC indique
qu’elle n’a pas connaissance d’une démarche d’harmonisation entre elles en termes de
procédures, niveaux de service, grilles tarifaires, etc., chaque commune conservant sa libre
administration.
10
Développement local (programme LEADER, Projet Alimentaire Territorial - 4 EPCI concernés,
programme mobilités, réemploi …) à l’échelle du GAL Haute Mayenne
; Economie circulaire travaillée en lien
avec le Département de la Mayenne ; Efficacité énergétique des bâtiments publics (programme ACTEE) avec
Territoire Energie Mayenne ; Plan Climat Air Energie Territorial (trois EPCI) ; Création et animation de la
Plateforme Territoriale de Rénovation Energétique avec les CC
du Bocage Mayennais, de l’Ernée, des Coëvrons
;
Croq’les mots marmot (salon du livre et de la petite enfance), avec les CC du Bocage Mayennais, de l’Ernée,
Monts des Avaloirs
; Convention de coopération touristique entre le Bocage, l’Ernée et Mayenne comm
unauté ;
Pays d’Art et d’Histoire
: convention signée avec l’Etat, le département, la CC des Coëvrons et Mayenne
communauté.
MAYENNE COMMUNAUTÉ
23
2.5.2
Une politique financière et fiscale qui combine principes de neutralité et de
solidarité intercommunale
Un pacte consacrant le principe de neutralité fiscale pour les ménages et
préservant les marges de manœuvre des communes membres
La coopération financière entre Mayenne communauté et ses communes membres est
régie par le pacte financier, fiscal et solidaire élaboré à l’issue de la création de Mayenne
communauté au 1
er
janvier 2016. Ce pacte a été adopté à l’unanimité lors du conseil
communautaire du 23 novembre 2017 et par tous les conseils municipaux. Il s’inscrit dans la
continuité du protocole de neutralisation fiscale signé en 2015.
Le document acte le principe de
neutralité financière à l’égard des communes membres
et des ménages. Il ne prévoit pas de convergence fiscale compte tenu des fortes disparités
territoriales et privilégie la solidarité intercommunale. Le potentiel fiscal
11
des communes
membres s’échelonne
en 2020 de 490
€ à 1
301
€ par habitant alors que les produits de la
fiscalité varient de 362
€ à 755
€ par habitant. Le graphique n°
1 ci-après souligne les marges
de manœuvre dont paraissent toutes disposer les communes membres en matière fiscale.
En co
nséquence, s’agissant de l’uniformisation des pratiques fiscales, le pacte financier,
fiscal et solidaire incite uniquement à la mise en place de la taxe locale sur la publicité extérieure
(TLPE).
En 2020, le coefficient d’intégration fiscal
e
12
de Mayenne communauté est de 0,36 soit
un niveau en deçà de la moyenne des communautés de communes du département (0,45). Ce
résultat traduit une intégration encore timide du régime de fiscalité du bloc communal et une
marge d’autonomie importante conservée à l’échel
on communal en la matière.
11
Indicateur de richesse fiscale, défini à l’article L.
2334-4 du CGCT. Le potentiel fiscal d'une commune
est égal à la somme que p
roduiraient les quatre taxes directes de cette collectivité si l’on appliquait aux bases
communales de ces quatre taxes le taux moyen national d’imposition à chacune de ces taxes.
12
Le coefficient d’intégration fiscale (CIF) permet de mesurer l'intégration
d'un EPCI au travers du
rapport entre la fiscalité qu'il lève et la totalité de la fiscalité levée sur son territoire par les communes et leurs
groupements. Il constitue un indicateur de la part des compétences exercées au niveau du groupement.
RAPPORT A FIN D’OBSE
RVATIONS DEFINITIVES
24
Potentiel fiscal par habitant en 2021
Source : Observatoire des territoires
Effort fiscal par habitant par commune de l'EPCI comparé au potentiel fiscal par
habitant et à la moyenne du département en 2020
CRC d’après DGCL (
DGCL - Critères de répartition des dotations (interieur.gouv.fr)
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
BELGEARD
BAZOGE-MONTPINCON
ALEXAIN
SACE
SAINT-GERMAIN-D'ANXURE
GRAZAY
SAINT-BAUDELLE
COMMER
HOUSSEAU-BRETIGNOLLES
CONTEST
PARIGNE-SUR-BRAYE
SAINTE-MARIE-DU-BOIS
THUBOEUF
PLACE
ARON
RENNES-EN-GRENOUILLES
MOYENNE DEPT 53
RIBAY
SAINT-JULIEN-DU-TERROUX
HORPS
HAIE-TRAVERSAINE
JUBLAINS
CHAPELLE-AU-RIBOUL
Moyenne EPCI
CHAMPEON
HARDANGES
SAINT-FRAIMBAULT-DE-PRIERES
MOULAY
SAINT-GEORGES-BUTTAVENT
MONTREUIL-POULAY
MARCILLE-LA-VILLE
LASSAY-LES-CHATEAUX
MARTIGNE-SUR-MAYENNE
MAYENNE
CHARCHIGNE
Effort fiscal par habitant
Potentiel fiscal 4 taxes par habitant
MAYENNE COMMUNAUTÉ
25
La neutralisation des ressources s’effectue, pour l’essentiel, par le biais des attributions
de compensation dont la CLECT
13
ajuste les montants au fil des transferts de charges et de
compétences. Un représentant par commune siège à cette commission.
Cette neutralisation concerne les charges de fonctionnement et une partie des charges
d’investissement
, y compris pour des biens
que l’intercommunalité a choisi de ne pas amortir
comptablement, ce
que l’ordonnateur rappelle dans le cadre de ses réponses aux observations
provisoires. La chambre relève toutefois
que certaines compétences transférées n’incluent pas
les charges liées au renouvellement de l’équipement dans le
coût
annualisé. C’est notamm
ent
le cas du transfert de la compétence relative à la fréquentation de la piscine par les scolaires
14
.
Cependant
ce
cofinancement,
bien que
non
systématique,
des
charges
de
renouvellement des équipements pour les biens non amortis
par l’EPCI
, apparaît en
c
ontradiction avec le principe de neutralité, contradiction profitant à l’intercommunalité
qui
transfère
ainsi une charge d’investissement
,
qu’elle ne répercute pas sur son fonctionnement
,
sur les charges de fonctionnement des communes membres.
L’invitation
de la chambre à
amortir plus systématiquement les équipements devrait néanmoins se traduire par un
cofinancement de ce renouvellement au travers des charges évaluées par la CLECT et conduire
à limiter les écarts de pratiques comptables.
La solidarité intercommunale
Le pacte financier, fiscal et solidaire prévoit explicitement les dispositifs de péréquation
intercommunale avec deux leviers principaux : la redistribution du FPIC
15
et l’attribution de
fonds de concours.
Concernant le FPIC, réparti selon le
s règles de droit commun, l’objectif est de le
substituer à la dotation de solidarité communautaire (DSC) antérieurement distribuée par les
deux précédentes communautés de communes. L’objectif prioritaire affiché était donc de
sécuriser les ressources communales. De manière dérogatoire, une DSC de 1
M€ a néanmoins
été allouée en 2019 et 2020 mais un plafond de 300 000
€ est projeté pour les exercices 2021 et
suivants.
La
qualité du document mérite d’être saluée
,
en particulier s’agissant de la constitution
de l’enveloppe des fonds de concours et du cadre de leur attribution. Il prévoit en effet
explicitement l’origine de ces fonds avec l’affectation de 75
% de la taxe d’aménagement des
zones d’activité pour les futures installations, de 10
% de l’IFER
16
pour
l’implantation de
nouvelles éoliennes et d’une partie de la taxe foncière sur le bâti des communes. Les opérations
susceptibles d’être financées sont définies par le document et l’arbitrage des attributions est
délégué au groupe solidarité.
13
Commissi
on locale d’évaluation des charges transférées.
14
Rapport 2018 de la CLECT p. 27 à 37.
15
Fonds de péréquation intercommunal et communal.
16
Indemnité forfaitaire sur les entreprises de réseaux.
RAPPORT A FIN D’OBSE
RVATIONS DEFINITIVES
26
Si les versements de fonds de concours sont restés modérés sur la période, ils ont, à en
croire le rapport d’orientation budgétaire pour l’exercice 2022 présenté au conseil
communautaire du 25 novembre 2021, vocation à s’intensifier sur les années 2022
-2026. Dans
ce
tte perspective, l’EPCI devra veiller à poursuivre le respect du cadre réglementaire et à ne
pas utiliser ce dispositif de manière injustifiée ou en substitution inappropriée de la DSC.
À
noter qu’un nouveau pacte financier, fiscal et solidaire est en cours d’élaboration.
D’après la direction, ce document accentuera les leviers de péréquation et de solidarité
intercommunale en privilégiant le financement des projets structurants via le mécanisme des
fonds de concours.
Des charges de centralité qui tendent à
s’estomper
À
l’instar du pôle culturel ou du centre aquatique et plus globalement au fil des transferts
de compétence et d’équipements, les charges de centralité s’estompent. Néanmoins, elles
subsistent pour des compétences exercées par certaines communes (crèche et halte-garderie,
restaurant scolaire, centres de loisirs des 3-10 ans, associations sportives avec des adhérents
domiciliés dans des communes extérieures).
2.5.3
L’aménagement du territoire intercommunal
L’adoption d’un schéma de cohérence territoriale (SCOT) et d’un PLUi
Le SCOT a été réalisé simultanément au plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi),
son élaboration a été confiée après appel d’offres à un cabinet d’études. La prescription pour le
SCOT a été effectuée le 25 février 2016 par délibération du conseil communautaire ;
l’attribution du marché d’études a eu lieu en juin
2016, et le SCOT a été approuvé en date du
14 mars 2019.
Le PLUi a été approuvé le 4 février 2020 par le conseil communautaire, permettant à la
CC de disposer d’un d
ocument unifié qui se substitue aux cinq PLU « Grenelle », cinq PLU de
1
ère
génération, sept plans d’occupation des sols et 11 cartes communales.
La CC indique que l’évaluation du SCOT sera effectuée dans un délai maximal de
six ans à compter de sa date
d’approbation, soit au plus tard pour le 14 mars 2025.
Dans ce
cadre, la chambre invite la CC à rechercher une articulation avec les SCOT des EPCI voisins.
Le rapport de présentation du SCOT établit un diagnostic cohérent, de qualité et très
complet du ter
ritoire de la CC. Il prend en compte les enjeux de l’ensemble du territoire, selon
les différents types d’activités qui y sont exercées (économie, agriculture, tourisme, etc.), la
répartition géographique de la population, ses besoins, sa mobilité, l’envir
onnement, la
biodiversité et les caractéristiques urbaines, etc. Il contient les bilans (atouts/opportunités,
points de fragilité) et enjeux propres à chaque thématique, ainsi que des critères, indicateurs et
modalités pour effectuer l’analyse des résultats de l’application du schéma.
MAYENNE COMMUNAUTÉ
27
La gestion du droit des sols et des autorisations d’urbanisme par un service
commun mutualisé
Mayenne communauté dispose d’un service commun mutualisé d’instruction des actes
d’autorisation d’occupation du sol. Ce service est
proposé aux communes de Mayenne
communauté qui y adhèrent par le biais d’une convention (au 1
er
janvier 2021, 32 communes
sur les 33 adhèrent au service commun d’instruction des actes ADS).
Le service commun d’instruction est composé d’un responsable et de
trois agents
instructeurs.
L’outil informatique se compose d’un logiciel propre à l’instruction (Net ADS) et
d’une interface SIG (Netagis Maps). Afin d’intégrer les évolutions réglementaires liées à la
dématérialisation, Mayenne communauté doit prochainement
se doter d’un nouveau logiciel
d’instruction permettant cette fonctionnalité. Ce logiciel aura une interface web qui sera
déployée au niveau de chaque secrétariat de mairie sous convention.
Une gouvernance communautaire assurant la représentativité des
membres de l’EPCI
2.6.1
Le président et les vice-présidents
Le conseil communautaire a décidé de fixer le nombre de vice-présidents à 11. Ils ont
été désignés par délibérations du 7 janvier 2016 puis du 10 juillet 2020, après le dernier
renouvellement. Ce nombr
e n’excède pas la limite de 20
% du total de l’effectif de l’organe
délibérant (soit 57 membres en exercice) prévue par l’article L.
5211-10 du CGCT.
Le taux d’indemnité du président et des vice
-présidents a été fixé sur la période par
délibérations du 7 janvier 2016, 5 avril 2017, puis du 17 juillet 2020, en référence à la strate de
20 000 à 49 999
habitants. Il n’appelle pas d’observation.
2.6.2
Une forte représentativité des communes au sein des instances gouvernantes
Dès la création de l’EPCI fusionné, le ch
oix retenu a été de permettre la représentation
de toutes les communes au sein du bureau communautaire. À ce titre, il est composé du
président, maire de Mayenne, des 11 vice-présidents, de trois membres pour la ville de Mayenne
et d’un représentant par co
mmune membre, soit au total 48 membres.
Si ce choix permet effectivement d’assurer une représentativité large, l
a chambre
s’interroge sur ce nombre élevé de membres susceptible de freiner l’efficacité de l’instance
selon les dossiers traités.
L’ouverture des commissions et groupes de travail à l’ensemble des conseillers
municipaux, sans restriction de nombre, assure également la représentativité des communes au
sein de l’EPCI. Elle conduit à ce que chaque commune participe au moins à une des
quatre commissions, elles-mêmes subdivisées en 18 groupes de travail au total.
RAPPORT A FIN D’OBSE
RVATIONS DEFINITIVES
28
Chacun de ces groupes enregistre par ailleurs une moyenne de 17 communes
représentées sur les 33 que composent la communauté de communes.
À chaque fois que nécessaire, les travaux de ces commissions et/ou groupe de travail
sont présentés en réunion vice-présidents puis en bureau communautaire afin de poursuivre les
échanges, prioriser et/ou arbitrer les décisions. À
l’issue de ces différentes étapes de validation,
le sujet est débattu en conse
il communautaire si cela s’avère nécessaire.
Compte tenu de ces modalités de représentation, l’établissement a fait le choix de ne pas
élaborer de charte ou de pacte de gouvernance
17
et de ne pas instituer la conférence des maires
prévue par la loi « Engagement et proximité
», l’ensemble des maires participant au bureau et
au conseil communautaire, ce qui est conforme aux articles L. 5211-11-2 et L. 5211-11-3 du
CGCT. Dans l’hypothèse où un membre du conseil communautaire démissionnerait, le suivant
dans la liste du tableau municipal lui succède. Le démissionnaire peut toujours assister aux
instances communautaires sans voix délibérative.
L’EPCI constate que le cumul des mandats n’engendre pas de difficultés particulières
concernant la participation aux différentes instances communautaires (bureaux et conseils).
Néanmoins, les services ont pu observer un essoufflement de la participation aux commissions
ou groupes de travail plus particulièrement en fin de mandat précédent.
2.6.3
Le conseil communautaire
Durant le mandat en cours sur la période contrôlée, 58 conseillers ont été désignés
18
, en
conformité à la loi n° 2012-1561 du 31 décembre 2012 relative à la représentation communale
dans les communautés de communes, codifiée à l’article L.
5211-6-1 du CGCT. En
conséquence, le conseil est composé en application de la méthode de répartition proportionnelle
à la plus forte moyenne en fonction de la population, les communes n’ayant pu bénéficier de la
répartition des sièges selon cette méthodologie se voyant attribuer un siège au-
delà de l’effectif
fixé (34
membres sur la strate de population municipale de l’établissement).
Cette répartition
n’a pas rendu nécessaire la conclusion d’un accord local. La ville centre est largement
représentée (21 membres).
La chambre constate
que le conseil n’est pas paritaire avec 18 femmes pour 40
hommes
soit 31 % de conseillères. Au-delà de cette absence de parité qui résulte en grande partie de la
méthode de répartition des sièges, la représentation des femmes s’étiole dans les plus
hautes
responsabilités avec seulement deux femmes vice-présidentes, soit 18 % des vice-présidents.
Le conseil se réunit dans le respect des prescriptions de l’article L.
5211-11 du CGCT
(en moyenne 10 à 11 fois par an). Les quorums sont respectés.
17
Par délibération en date du 25 mars 2021, le conseil communautaire a fait le choix de ne pas élaborer
de pacte «
dans la mesure où l’ensemble des mesures prises dans le règlement intérieur de Mayenne communauté
prévoit la participation des communes et des conseillers municipaux de ces communes au fonctionnement
intercommunal
».
18
21 pour Mayenne, 3 pour Lassay-les-Châteaux, 2 pour Martigné-sur-Mayenne, 2 pour Aron, 2 pour
Saint-Georges-Buttavent et 1 pour chacune des 28 autres communes.
MAYENNE COMMUNAUTÉ
29
Les procès-verbaux des séances sont plutôt de qualité et retracent la teneur des
interventions des élus. Cependant au cours de l’année 2020, ces documents ne consistent plus
qu’en une agrégation des différentes délibérations et ne retracent plus les échanges.
Plus
récemment, l’ancienne formule a été reprise mais il peut être remarqué la faiblesse des débats
en volume.
Le compte-
rendu des décisions prises en vertu d’une délégation n’est pas systématique,
particulièrement dans les procès-verbaux qui ne font que compiler les délibérations.
Le contenu du règlement intérieur du conseil communautaire adopté en séance du
10
décembre 2020 (à savoir cinq mois après l’installation des conseillers ce qui est un peu
tardif) n’appelle pas de remarque particulière. Les services de l’ordonnateur indique qu’il ne
comporte pas de dispositions spécifiques en matière de gouvernance pour remédier à
d’éventuelles difficultés (ex. droit de véto, présidence tournante, etc.)
.
Enfin, aux termes de l’article L.
5211-12-1 du CGCT, créé par la loi n° 2019-1461 du
27 décembre 2019, Mayenne communauté a désormais l’obligation de présenter chaque année,
avant l’examen du budget, «
un état présentant l'ensemble des indemnités de toutes natures,
libellées en euros, dont bénéficient les élus siégeant dans leur conseil
». Cet état a été présenté
au cours de la séance du conseil communautaire en date du 25 novembre 2021.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Mayenne communauté est le résultat de la fusion des deux communautés de communes
du Horps-Lassay et du pays mayennais au 1
er
janvier 2016. Si la représentation des
33 communes membres conduit à une assemblée délibérante et à un bureau de taille
conséquente, la fusion apparaît pertinente et efficace car elle résulte d’une volonté politique et
d’un projet com
mun relativement consensuel.
Bien qu’accompagnées par une hausse sensible de la fiscalité, cette fusion ainsi que
l’absorption de nombreuses compétences ne semblent pas avoir déstabilisé les finances locales.
En résulte par ailleurs des projets structurants pour le territoire et un service public étoffé.
Le pacte fiscal, financier et solidaire vise la neutralité fiscale des ménages et la
neutralité budgétaire des communes membres. Il pose les bases d’une solidarité
intercommunale encadrée. L’absence de proj
et de territoire nuit cependant à la priorisation et
à la définition d’une stratégie managériale et d’investissement cohérente.
RAPPORT A FIN D’OBSE
RVATIONS DEFINITIVES
30
3
DES
PROJETS
STRUCTURANT
S
DONT
L’EFFICIENCE
ÉCONOMIQUE
ET
OPÉRATIONNELLE
EST
PARFOIS
INCERTAINE
Le centre aquatique La Vague : un projet onéreux mais dont les
objectifs de fréquentation apparaissent atteints
3.1.1
Un équipement susceptible de répondre aux objectifs de fréquentation et qui
profite à la population de l’intercommunalité
En dépit des nombreux aléas techniques rencontrés et
de l’insatisfaction qui en résulte,
force est de constater que le centre aquatique présente, dès 2019, des résultats satisfaisants en
matière d’utilité et d’efficacité de l’équipement au regard des objectifs préalablement fixés et
adossés à ce projet.
Tout
d’abord en matière de billetterie, les recettes attendues lors de l’élaboration du
projet se confirment en 2019. Cette observation témoigne d’une bonne estimation de la
fréquentation, du réalisme du public ciblé et du correct dimensionnement de l’équipeme
nt.
Il convient en outre de relever positivement la démarche établie en matière tarifaire :
comme le préconisait le rapport annuel de la Cour des comptes en 2018 pour la tarification des
piscines communales et intercommunales, les tarifs ont été déterminés en cohérence avec les
tarifs pratiqués sur les équipements publics voisins.
La structure a accueilli plus de 116 000 nageurs en 2019 soit 3,5 fois la fréquentation de
l’ancienne piscine municipale Robert Buron. Les statistiques de la billetterie démontre
nt que la
structure profite à l’ensemble de la population intercommunale, les 33
communes étant
représentées parmi les usagers. Chaque habitant de la communauté de communes a ainsi
fréquenté le centre aquatique en moyenne 1,7 fois en 2019 hors scolaires (cf. graphique n° 5,
annexe n°
1). Si l’origine des nageurs correspond pour 68
% au territoire de la CC, la
fréquentation est également caractérisée par une provenance au-delà des frontières du
département de la Mayenne (pour 13,1 % - cf. annexe n° 1, graphique n° 6).
Ensuite, en matière de typologie d’usage, la collectivité avait déterminé les objectifs
suivants par ordre de priorité :
1.
Accueillir l’ensemble des scolaires du territoire
;
2.
Augmenter les périodes d’ouverture au grand public notamment en permetta
nt une
cohabitation avec les scolaires ;
3.
Promouvoir la pratique sportive avec un accès aux clubs et aux associations
sportives.
Sur ces trois volets, l’objectif semble également atteint avec l’accueil des scolaires de
toutes les communes (hormis les écoles élémentaires de Lassay et des communes limitrophes,
Lassay disposant d’une piscine ouverte saisonnière), avec l’augmentation des heures
d’ouverture au public et la mise à disposition de lignes d’eau pour les activités sportive
s.
MAYENNE COMMUNAUTÉ
31
3.1.2
Un équipement particulièrement coûteux
Suite à la remise de l’avant
-projet définitif, le conseil communautaire a validé, dans le
cadre d’une AP/CP
19
, le 5 mai 2015 le montant révisé de 11,214
M€ hors options. Ces
investissements devaient s’échelonner sur les exercices 2015 à 2017.
Les options se chiffraient
quant à elles à 2,1
M€ soit un coût total prévisionnel révisé de 13,347
M€ TTC. Il ressort de
l’instruction un coût de construction provisoire de 13,345
M€ soit un montant relativement
proche du budget révisé en 2015.
L’opératio
n est financée par des subventions à hauteur de 29 %
20
,
par l’emprunt à
hauteur de 45 % et le solde par autofinancement et par des fonds de concours de la CCHL.
Cette exécution budgétaire
a priori
exemplaire, masque des coûts de construction moins
onéreux q
ue ceux budgétés mais des aléas et des dépenses imprévues qui annulent l’économie
qui aurait pu être enregistrée sur l’opération.
Avec une surface de bassin de 525
m², le coût d’investissement prévisionnel hors
options était estimé à 21 360
€ par mètre car
ré soit très au-dessus de la moyenne de 13 226
€
observée en 2015 pour un équipement similaire d’après le guide EDF
-AITF
21
. En 2021,
l’analyse des coûts réels de construction chiffre à 25
419
€ le mètre carré de plan d’eau.
Si l’écart à la moyenne est diffi
cile à analyser, le
benchmark
étant désormais ancien et
le périmètre des charges comprises peu explicite dans l’étude d’EDF
-
ATIF, le maître d’œuvre,
contacté dans le cadre de l’instruction, reconnaît néanmoins que le coût du centre aquatique La
Vague se situe dans la fourchette haute des montants habituellement observés pour ce type de
structure.
Outre le coût d’investissement, il ressort du rapport du compte administratif
22
un déficit
d’exploitation (hors amortissement des équipements et hors charges induit
es) de 961 307
€ en
2019 soit très loin du chiffrage initial de 568 732
€, déficit qui présentait pourtant déjà une
majoration de 28 % du déficit cumulé des deux précédentes piscines municipales. En
comparaison avec le compte administratif 2014, le résultat du centre aquatique La Vague
affiche donc un déficit qui a doublé par rapport à la somme du déficit des deux précédentes
piscines municipales et une augmentation du budget prévisionnel de près de 70 %. Retraitée
des charges exceptionnelles imputées en 20
19, l’augmentation du déficit par rapport au
prévisionnel demeure importante, avec une progression de 54 %.
19
Autorisation de programmes / crédits de paiement.
20
Dont 2,3
M€ par la région, 745
187
€ par l’Etat via le fonds national d’aménagement et de
développement du territoire et 376
030€ via le centre national pour le développement du sport, 410
000
€ par le
département et 64 000
€
par l’ADEME.
21
Piscines publiques, guide technique EDF - AITF
22
Corroboré par l’analyse du fichier des mandats.
RAPPORT A FIN D’OBSE
RVATIONS DEFINITIVES
32
Avec un coût d’exploitation hors amortissements de 2
445
€ par mètre carré en 2019, le
fonctionnement du centre aquatique apparaît relativement onéreux au regard des coûts moyens
observés
: un coût moyen d’exploitation de 1
263
€/m² est observé en 2019 sur un échantillon
de 163 piscines intercommunales. Cet ensemble comprenant des réalités et des équipements
très différents, une comparaison plus s
pécifique corrobore néanmoins l’analyse d’un coût de
fonctionnement anormalement élevé : une moyenne de 1 193
€/m² pour cette même strate de
population est en effet constatée et une moyenne de 2 016
€/m² est
observée si on se réfère à la
moyenne des piscines entièrement couvertes
23
.
De surcroît, s’agissant du centre aquatique, une charge d’amortissement devrait, sur la
base d’une durée de vie de 20 à 25 ans, figurer au compte de résultat analytique de cette activité
soit une charge annuelle minimum estimée à 516 072
€
24
. Dans sa réponse aux observations
provisoires, l’ordonnateur estime que cet amortissement n’était pas obligatoire sur un plan
réglementaire. Or l’observation de la chambre ne s’appuie pas sur le cadre réglementaire strict
qui, autorise effectivement cette exonération de manière dérogatoire
par rapport à toutes autres
normes comptables en vigueur en dehors de celle applicable aux collectivités territoriales. En
effet, l
a nécessité d’amortir ce bien ou
a minima
d’en calculer la charge sur un
volet analytique
repose sur deux dimensions économiques et politiques qui dépassent le strict cadre
réglementaire.
Tout d’abord, il est de bonne gestion d’amortir
tout bien dont une durée de vie peut être
déterminée
, c’est
-à-dire de
lisser la charge d’in
vestissement et
d’
anticiper le renouvellement
des immobilisations
. En l’espèce, cet impératif apparaît particulièrement prégnant s’agissant
d’un équipement qui, dans la durée, nécessitera obligatoirement des investissements de
renouvellement, de mises aux
normes, d’entretien
.
Le second enjeu pour la collectivité concerne la transparence des coûts du centre
aquatique. L’absence d’amortissement conduit à ignorer la charge d’investissement réalisé
e
dans l’analyse du coût et du déficit de cet équipement. Aussi
, par souci de transparence,
l’imputation
d’une charge théorique d’amortissement
, au minimum dans une démarche
analytique,
c’est
-à-
dire le cas échéant en dehors d’une opération comptable réelle mais dans
l’objectif de communiquer auprès des instances et du
public, permettrait une appréciation plus
juste du coût de cette installation.
En complément, une évaluation des charges induites devrait également être affectée à
ce résultat. Toutefois, en dehors des charges d’administration générale et d’administration
du
personnel, cette sous-estimation du coût de fonctionnement demeure limitée dans la mesure où
le centre aquatique est un bâtiment distinct et que l’essentiel des charges structurelles
,
notamment énergétiques et d’entretien
, y sont donc directement affectées.
23
Le coût de fonctionnement des piscines communales et intercommunales
–
Observatoire des Finances
et de la Gestion Publique Locales
–
oct.2021.
24
D’après les opérations mandatées fin 2020 (12
901 803
€). Une recette d’amortissement des
subventions doit être enregistrée en parallèle si l’équipement est en partie financé par le biais de subventions
(article L. 2321-2-28° du CGCT
: les subventions d’équipement versées par la collectivité (imputées à la
subdivision intéressée du compte 204) sont obligatoirement amorties
, dès l’année suivante, sur une durée maximale
de 5 ans lorsque le bénéficiaire est une personne de droit privé, ou de 15 ans lorsque le bénéficiaire est un organisme
public).
MAYENNE COMMUNAUTÉ
33
Ainsi retraité et sur la base de l’exercice 2019, le coût complet du centre aquatique peut
être estimé à 1,8
M€ par an. Son déficit annuel se chiffre donc à 1,5
M€ soit près de
39
€/habitant. L’année 2020 étant atypique apparaît plus difficilement ana
lysable
25
. Cependant,
les charges de personnel progressent de manière significative et décorrélée
de l’activité.
Analyse du coût complet du centre aquatique
Prévisionnel
2018
2019
2020
Ecart
2019/prév
.
TOTAL RECETTES DE FONCTIONNEMENT
306 375
361 368
322 532
158 539
16 157
011 - Charges à caractère général
350 953
332 288
426 446
321 103
75 493
012 - Charges de personnels
520 664
579 899
670 853
713 613
150 189
65 - Autres charges de gestion courante
3 500
3 001
2 679
1 820
-822
66 - Intérêt de la dette
100 853
96 556
92 263
96 556
67 et 68 - Charges exceptionnelles et dotations aux provisions
87 305
63
87 305
TOTAL CHARGES FONCTIONNEMENT - D'après fichiers
des mandats
875 117
1 016 040
1 283 839
1 128 862
408 722
RESULTAT d'exploitation hors amortissement
-568 742
-654 672
-961 307
-970 323
-392 565
Charges d'investissement lissées sur 25 ans
516 072
516 072
COUT COMPLET ANNUEL
654 672
1 799 911
1 644 934
DEFICIT ANNUEL
-654 672
-1 477 379
-1 486 395
Source
: CRC, d’après fichiers des mandats de la CC
La comparaison entre le budget prévisionnel élaboré au stade du projet avec l’année 2019 apparaît plus pertinente
au regard de l’atypie de l’année 2020.
Si la collectivité justifie ce coût par le choix de mettre à disposition des enseignants, les
compétences des maîtres-
nageurs sauveteurs pour l’apprentissage de la natation en milieu
scolaire ou par des surcoûts RH associés à des responsabilités syndicales
et à des absences de
longue durée qu’il est bien
entendu nécessaire de remplacer,
le coût annuel demeure élevé en
comparaison des équipements similaires et s’éloigne chaque année du budget de
fonctionnement initialement arbitré.
L’analyse de ce budget prévisionnel fait tout d’abord apparaître une
première lacune
avec l’absence de charges financières initialement projetées
26
. Par ailleurs, les écarts constatés
par rapport au budget prévisionnel relèvent essentiellement des dépenses de personnel (+ 37 %
en 2020, soit une progression de 192 949
€). Alors que ces dépenses complémentaires ne
reflètent ni une hausse de fréquentation par rapport aux estimations initiales ni une évolution
significative de l’offre, la chambre encourage la collectivité à contenir la masse salariale du
centre aquatique et à chercher tous moyens pour revenir aux dépenses et aux effectifs
initialement projetés.
A contrario
, si l’écart avec le budget de fonctionnement prévisionnel se
pérennisait, il conviendrait de soumettre cet arbitrage en toute transparence au conseil
communautaire.
25
Compte-tenu de
la crise sanitaire qui a commencé en 2020 et a impacté l’activité du centre, le choix de
l’année 2019 est apparu plus pertinent pour mener la présente analyse.
26
Absence de prévision de charges d’intérêt d’emprunt alors que le plan de financement du projet
prévoyait bien le recours à l’emprunt bancaire.
RAPPORT A FIN D’OBSE
RVATIONS DEFINITIVES
34
1 : Établir un nouveau plan de charge plus réaliste du centre
aquatique La Vague.
3.1.3
Depuis la mise en service, de nombreux problèmes techniques altèrent
significativement l’opérationnalité de l’équipement
Plusieurs difficultés se sont accumulé
es depuis l’ouverture du site en 2018.
À titre
d’exemple, la collectivité déplore une problématique de glissance des sols ayant déjà causé des
accidents importants, des problématiques d’étanchéité de la pataugeoire, d’isolation thermique
du bâtiment et de
réverbération du soleil sur les bassins, de salubrité avec l’apparition de
champignons et de cloques au niveau des bacs tampons
, de traitement d’air défectueux, de
ventilation sur l’espace bien
-
être, d’incompatibilité de l’utilisation des jeux extérieurs a
vec
celle de la pataugeoire, des portes coupe-
feu gonflées en raison de l’humidité ou encore la casse
d’une pièce de la chaudière bois après seulement quelques mois d’utilisation, etc.
Bien que certains problèmes aient, pour partie, été solutionnés, les discussions avec le
maître d’œuvre sur la résolution de ces sujets sont globalement entachées par la nécessité
préalable, d’après
celui-ci, de définir les responsabilités réciproques de ces potentiels défauts
de conception, de construction ou d’usage. La dur
ée de traitement de ce litige est pourtant une
source d’insatisfaction importante pour les usagers
, alors que les montants en jeu ne sont pas si
conséquents
27
.
En effet, au-delà de leur coût,
in fine
marginal au regard de l’économie globale du projet,
ces n
ombreux sujets, compte tenu de leur nature, nuisent directement à l’opérationnalité de cet
équipement pourtant attendu par la population mayennaise.
Afin de résoudre ce litige
à l’amiable,
la chambre invite
la CC à solliciter l’expertise
technique du tribunal administratif
28
ou de son assureur afin d’évaluer les dommages et de
trouver un accord sur les responsabilités
ad hoc
. Dans tous les cas, il semble dans l’intérêt
réciproque des parties de permettre au plus vite un usage satisfaisant de cet équipement pesant
par ailleurs significativement sur les finances locales. À cet égard, la collectivité a notamment
pris l’initiative de poser des stores, compensant ainsi le défaut d’isolation et d’aveuglement des
bassins, ou de traiter le carrelage avec un produit anti-glissance. Ces mesures provisoires
paraissent de bon sens et dans l’intérêt du public bien que n’ayant pas obtenu l’accord préalable
du maître d’œuvre.
27
En comparaison du montant total de l’opération et d’après les documents recueillis lors de l’instruction,
ce montant devrait être inférieur à 500 000
€ (hors préjudice lié à la continuité de l’activité).
28
Articles. R. 532-1 et R. 621-1 du code de justice administrative.
MAYENNE COMMUNAUTÉ
35
Le « Pôle santé » : un montage juridique présentant de sérieuses
fragilités
Alertée par une démographie médicale défavorable
et dans l’espoir d’attirer de
nouveaux professionnels de santé, Mayenne communauté s’est engagée au travers d’un contrat
local de santé et notamment dans l’investissement de nouveaux locaux à destination des
professionnels libéraux. Le pôle de santé de Mayenne communauté compte quatre maisons de
santé pluri-professionnelles (MSP) sur son territoire intercommunal dont celle dénommée
ci-dessous « Pôle santé » située sur la ville de Mayenne. Cet ensemble architectural a été
intégralement porté par la collectivité avec le soutien de nombreux financeurs publics
29
. Devant
réglementairement être porté par une entité juridique propre pour bénéficier de la désignation
de MSP et obtenir en conséquence le soutien financier de l’
Assurance maladie, le « Pôle santé »
de Mayenne est sur le plan organisationnel fédéré par des professionnels de santé regroupés en
société interprofessionnelle de soins ambulatoires (SISA)
30
.
Les SISA ont pour objet de permettre aux structures pluri-professionnelle
s d’exercice
coordonné de percevoir collectivement des subventions dans un cadre juridique et fiscal
sécurisé, visant à rémunérer les activités réalisées en commun par les professionnels de santé y
exerçant
31
. Les honoraires ainsi perçus sont redistribués par la SISA aux professionnels de santé
concernés. Ces émoluments viennent en complément de la tarification à l’activité perçue par
ces professionnels au titre des actes et consultations réalisés dans le cadre de leur activité
libérale.
Ce lieu d’envergure
est dénommé « Pôle santé » au regard de son dimensionnement et
de la diversité des ressources et activités sanitaires qu’il héberge.
3.2.1
Le recours à un cocontractant pour la gestion du « Pôle santé » en dehors de
toute mise en concurrence
La CCPM avait engagé dès 2007 une réflexion avec les professionnels concernés, afin
de concevoir un projet de santé dans l’objectif de garantir l’accès aux soins de premier recours
à la population, de leur proposer une prise en charge pluridisciplinaire et une continuité de soins
sur le territoire. Après différents diagnostics de santé, un programme a été élaboré permettant
de réaliser le « Pôle Santé ».
29
Région Pays de la Loire : 492 500
€, FNADT
: 50 000
€, Europe (via FEADER)
: 42 369,99
€, État
(via DETR) : 1 186 738
€, ARS
: 200 000
€, Mayenne communauté
: 513 085,44
€ (+ terrain).
30
Article L. 6323-3 du code de la santé publique : « La maison de santé est une personne morale
constituée entre des professionnels médicaux, auxiliaires médicaux ou pharmaciens. »
31
La société interprofessionnelle de soins ambulatoires - SISA - Ministère des Solidarités et de la Santé
(solidarites-sante.gouv.fr).
RAPPORT A FIN D’OBSE
RVATIONS DEFINITIVES
36
Dès la conception du projet, et au regard du nombre de professionnels souhaitant
intégrer le bâtiment, la collectivité a préféré ne pas conserver la gestion locative du « Pôle
Santé
». Avec l’appui de la SEM Laval Mayenne Aménagements (LMA), la CC indique avoir
étudié le montage le plus adapté à l’opération, en tenant compte de certains paramètres
:
-
s
eul l’EPCI pouvait percevoir les aides de l’
État (DETR
32
) ;
-
l
’EPCI
souhaitait maintenir une démarche collective et participative associant
l’opérateur retenu et les professionnels de santé
;
-
l
’opérateur retenu devait pouvoir proposer un niveau de loyer fixé à 9 euros
TTC/m² /mois pour les professionnels libéraux et 10 euros TTC/m²/mois pour les
radiologues ;
-
les professionnels de santé, radiologues et médecins libéraux avaient évoqués la
possibilité d’acheter à court et moyen terme leurs locaux
;
-
Les 200 m
2
de réserve prévus dans le projet ont été achetés par le laboratoire de
biologie médicale.
Au vu de ces contraintes, selon l’ordonnateur, la vente en l’état futur d’achèvement
(VEFA) était le seul instrument permettant de réaliser le projet sans perdre les subventions
nécessaires à l’atteinte des objectifs fixés.
La chambre
constate que le choix de cette procédure a surtout permis à l’établissement
de ne pas procéder à une mise en concurrence pour établir son projet puis pour en assurer la
gestion. La SEM LMA a en effet été choisie dès le départ pour aider la CC à monter le projet
puis à en être l’opérateur désigné, à la fois comme assistant à maîtrise d’ouvrage et comme
cocontractant de la vente.
L’acte de vente motive cette dernière par le projet, son ampleur et par l
e fait que la CC,
n’ayant pas vocation à assurer la gestion de ce
type
d’ouvrage
, a souhaité que la SEM LMA,
société d’économie mixte de promotion et de gestion immobilière, procède à l’acquisition et à
la gestion du pôle, en conformité avec l’article 2 de
ses statuts qui l’y autorise. L’ensemble de
ces motifs justifient aux termes de l’acte de vente que
« la présente VEFA, intervenant entre
deux pouvoirs adjudicateurs, est exclue du champ d’application de l’ordonnance n°
2015-899
du 23 juillet 2015 relativ
e aux marchés publics et de son décret d’application. En effet, celle
-
ci ne constitue pas un marché public de services, de fournitures ou de travaux dans la mesure
où le pôle santé objet du présent contrat ne répond pas à un besoin déterminé par LMA,
acquéreur du bien objet des présentes. »
Mayenne communauté détenait, en 2020, 1,17
% du capital social de la SEM qui s’élève
à 3,83
M€. Les collectivités détiennent au total 80,29
% de ce capital et les organismes
bancaires 19,71 %. La SEM ne se trouve pas dans une situation de quasi-régie vis-à-vis de ses
actionnaires publics
33
. Dès lors, la CC qui est à l’origine de la démarche puisqu’elle ne
souhaitait pas gérer elle-
même l’ouvrage, ne pouvait écarter les règles de la commande publique
ou des concessions, n’a
yant aucune obligation de recourir à la SEM LMA pour monter son
projet et gérer le bâtiment. Quand bien même la SEM a la qualité de pouvoir adjudicateur, elle
devait donc soumissionner à une mise en concurrence faite par la CC.
32
Dotation d’équipement des territoires ruraux
33
Cf. question écrite avec réponse ministérielle n° 20276 du 28 janvier 2020.
MAYENNE COMMUNAUTÉ
37
En réponse aux observations
provisoires, tant l’ordonnateur en fonctions que la SEM
LMA indiquent que l’EPCI n’avait d’autre choix que de conserver la maîtrise d’ouvrage pour
pouvoir obtenir des subventions indispensables à l’équilibre de l’opération. Si la chambre
entend ces arguments, elle considère néanmoins que
la mise en œuvre des
procédures prévues
par les règles de la commande publique pour l
’
assistance à la construction puis la gestion du
bâtiment ne pouvait être écartées.
La SEM LMA
a confirmé lors de l’instruction que l’ou
til juridique le plus adapté, en
dehors de la régie, était le contrat de concession. D’ailleurs cette SEM est titulaire d’un tel
contrat pour une maison de santé à Laval et également pour la région dans un autre domaine.
La chambre estime qu’il existe au r
egard de la jurisprudence administrative un risque
de requalification juridique du contrat
en marché de travaux et qu’une publicité préalable
à la
vente devait à tout le moins être effectuée
afin de ne pas écarter d’éventuels acquéreurs
intéressés,
l’enjeu de transparence
et de recueil étant alors prégnant.
Enfin, comme pour toute opération de cession immobilière, l’avis de France domaine
est requis, malgré
l’absence d’achèvement du bâtiment
au moment de la vente
34
. Or, la
délibération du conseil communautaire du 22 septembre 2016 autorisant la VEFA du pôle de
santé
n’est pas motivée par un avis des domaines ce qui entache l’opération d’une irrégularité
notoire, la juste valorisation de cette vente ne pouvant en conséquence être garantie.
3.2.2
Un choix qui
n’assure pas à l’EPCI la garantie de conserver sur le long terme
un outil nécessaire à l’exécution de son contrat local de santé
Le contrat local de santé s’appuie sur l’existence du pôle pour atteindre certains de ses
objectifs, particulièrement l’objecti
f n° 2, à savoir «
conforter l’offre de soins en lien avec la
communauté professionnelle territoriale de santé
» et ses actions 4 à 6
35
. Or, la CC n’est plus
propriétaire des locaux et ne dispose d’aucun instrument juridique contraignant à l’encontre de
la SEM LMA pour atteindre ces objectifs.
34
Article L. 5211-37 du CGCT : « Toute cession d'immeubles ou de droits réels immobiliers envisagée
par un établissement public de coopération intercommunale donne lieu à délibération motivée de l'organe
délibérant portant sur les conditions de la vente et ses caractéristiques essentielles. La délibération est prise au vu
de l'avis de l'autorité compétente de l'Etat. Cet avis est réputé donné à l'issue d'un délai d'un mois à compter de la
saisine de cette autorité. Lorsque cette opération est envisagée dans le cadre d'une convention avec une commune,
copie de cette délibération est transmise à la commune concernée dans les deux mois suivant son adoption. ». La
chambre rappelle que le fonds support du futur immeuble, objet de la VEFA, constituait un immeuble par nature
dont la propriété a été cédée à la SEM LMA au titre de cette VEFA. Cf. également réponse du ministère de
l’intérieur au Sénat publiée au JO du
2 mars 2017- page 912.
35
Action 4 « créer
les conditions favorables à l’installatio
n de nouveaux professionnels de santé sur le
territoire », action 5 «
Accompagner l’ouvertur
e du bâtiment accueillant le pôle de santé pluri professionnel de
Mayenne Communauté », action 6 « Informer les usagers du Pôle de santé pluri professionnel et les usagers du
pôle sur les actions de prévention et de promotion de la santé. »
RAPPORT A FIN D’OBSE
RVATIONS DEFINITIVES
38
L’acte notarié de vente en l’état futur d’achèvement a été signé le 27 juillet 2017. Il
décrit les volumes du bâtiment qui doivent accueillir des cabinets médicaux et un laboratoire.
Cependant il ne comporte aucune clause interdisant à la SEM LMA de commercialiser tout ou
partie des locaux à des tiers, et en particulier à des tiers qui n’appartiendraient pas au secteur
médical, cette hypothèse ne pouvant pas être strictement écartée compte tenu des
problématiques rencontrées par le territoire pour maintenir son attractivité auprès des
professionnels de santé (il n’y a plus d’installation de nouveaux médecins traitants). La SEM
reconnaît que cette possibilité existe, même si le contrat moral passé avec la CC sous forme de
protocole d’accord,
la rend pour le moment peu probable.
D’ailleurs, bien qu’il ne soit plus propriétaire et ne soit pas gérant de l’ouvrage, l’EPCI
reste particulièrement actif pour faire venir des médecins et des stagiaires (à qui elle propose
des logements) sur Mayenne.
Ce ne sont pas les 1,17
% du capital détenus par la CC qui lui permettront de s’opposer
à une location ou à une
vente dans l’hypothèse où la SEM se trouverait en difficulté dans ce
dossier. D’ailleurs, le rapport d’observations défi
nitives de la chambre n° 2020-232 du
2 décembre 2020 sur la SEM soulignait que ce projet présentait un risque locatif et constituait
un travail significatif de gestion pour la société.
Les professionnels de santé disposent dans leur bail professionnel d’une clause d’achat
de leur lot. Dans l’hypothèse d’une revente à un tiers ne ressortissant pas du domaine médical,
la CC ne pourra guère s’y opposer, quand bien même sa part dans le capital de la SEM
LMA
serait appelée à évoluer à la hausse, le projet étant
à l’étude.
3.2.3
Une opération onéreuse pour les finances publiques, un avenir incertain
Le bilan financier : une opération équilibrée grâce à un fort subventionnement
Le budget prévisionnel prévoyait un montant de l’opération se chiffrant à 5,053
M€
HT,
hors aménagements extérieurs (1,5
M€ pour les abords et parkings), la VEFA assurant une
recette de 3,417
M€ et le différentiel étant constitué de subventions diverses pour atteindre
l’équilibre.
La CC a garanti l’emprunt de la SEM à hauteur de 50
% (au 31 décembre 2020, le capital
restant dû s’élevait à 1
135 846
€).
Après analyse du fichier des mandats, le coût de l’opération ressort à 6,33
M€ (y
compris la climatisation). Le prix de la cession supporté par la SEM LMA s’est élevé à
3,869
M€ TTC soit une opératio
n subventionnée par les finances publiques pour près de 40 %
(2,48
M€). Or,
via ce montage en VEFA, cette subvention disparaît nécessairement des comptes
de la SEM LMA et occulte donc la part aidée des loyers des professionnels de santé installés
sur le pôle de santé.
À
noter qu’un problème de conception du bâtiment contre la chaleur s’est révélé à
l’usage. Il a contraint la CC à payer en 2020, soit deux années après la vente de l’ouvrage,
l’installation d’une climatisation dans un bâtiment qui ne lui appa
rtenait alors plus (133 564
€).
D’après les budgets prévisionnels transmis et compte tenu de ce niveau de prise en
charge par la collectivité dans le prix de vente du bâtiment, le bilan financier de la SEM LMA
s’équilibre avec des loyers mensuels fixés à
9
€/m².
MAYENNE COMMUNAUTÉ
39
Un soutien conséquent au titre du fonctionnement s
’ajoute à la participation au titre de
l’investissement
. La CC prend en effet à sa charge la location de locaux du pôle santé. Ces
locaux abritent notamment deux cabinets d’internes et les bureaux et salles de réunion de
l’association des professionnels de santé libéraux (SISA).
Il en résulte une participation directe et indirecte de la collectivité à hauteur de plus de
53 % des loyers des professionnels de santé
36
. Cette subvention indirecte repose toutefois sur
l’engagement de la SEM LMA à pratiquer les loyers au prix initialement convenu dans le cadre
du pro
tocole d’accord signé en juin 2014 par la CC, les professionnels de santé et la SEM LMA.
Ce protocole demeure cependant un simple engagement moral. Alors que le prix de la VEFA
ne représente pas le coût de construction puisque déduit des subventions obtenues, cette aide
de la collectivité n’est pas conditionnée, en dehors des termes du protocole d’accord initial, à
une obligation contractuelle de respect par la SEM LMA ni du profil des locataires ni de la
destination des locaux.
Par ailleurs, en cas de reve
nte à un tiers, rien n’interdit la vente au prix du marché. Dans
ce contexte et au regard du coût d’acquisition subventionné à hauteur de 40
% par les finances
publiques, une plus-
value d’au minimum 40
% pourra donc être enregistrée par les propriétaires
à
savoir, soit la SEM LMA, soit les praticiens disposant dans leur contrat de bail d’une clause
de rachat. Si la valeur vénale est appliquée pour les praticiens comme prévu à ce contrat, la
plus-value sera alors enregistrée lors de la revente du bien par les professionnels acquéreurs.
En outre, le profil du nouvel acquéreur ne pourra être imposé au vendeur. Cette clause pouvant
être déclenchée après 11 ans, la pérennité du pôle santé pourrait être compromise, à cette date.
Un partenariat déséquilibré à la défaveur de Mayenne communauté
L’objectif du projet consistait à attirer et à fidéliser la ressource médicale du territoire,
à garantir la continuité de service et à déployer des actions de prévention et de santé publique.
Le protocole d’accord signé par les
professionnels de santé ne mentionne cependant aucun
engagement des professionnels de santé en ce sens.
Le montage et les subventions obtenues conduisent pourtant à proposer un loyer
relativement attractif et un outil de travail moderne, adapté et permettant de favoriser le travail
d’équipe et la concertation pluri professionnelle.
Or, ce subventionnement indirect des loyers à
hauteur de 53 % au bénéfice des professionnels de santé est masqué par le montage juridique
de l’opération de VEFA. Il permet en outre aux bénéficiaires concernés d’échapper à
l’obligation de conventionnement avec la collectivité et l’ARS en principe associé
e à toute aide
des collectivités territoriales
37
. Cette absence de conventionnement prive la collectivité de tout
engagement des professionnels libéraux en direction de la politique de santé visée et en
contrepartie des aides octroyées.
36
La CC loue une surface totale de 318,08 m² au bénéfice des professionnels de santé. Cette surface
correspond à 13,3 % de la surface du « Pôle santé ». Soit une participation de 40
% au titre de l’investissement
puis à hauteur de 13,3 % des surfaces permettant donc de m
inorer d’autant les loyers ou les charges communes
des professionnels de santé.
37
Article L. 1511-8 du CGCT.
RAPPORT A FIN D’OBSE
RVATIONS DEFINITIVES
40
Force est de constater qu’en dépit de cet investissement conséquent, l’objectif
initialement affiché n’est pas atteint concernant l’installation de nouveaux médecins traitants
(encore trois cabinets médicaux libres en 2021)
38
. Dans leur réponse aux observations
provisoires, l’ordonnateur et la CPAM nuance
nt ces résultats décevants considérant, que cet
équipement aurait permis de renforcer la présence de certaines spécialités médicales sur le
territoire. Dans les faits, les professionnels historiquement installés sur le territoire mayennais
ont surtout
profité d’un effet d’aubaine, limitant les investissements qu’ils auraient dû réaliser
dans leur précédent cabinet. Il semblerait en outre que ces professionnels ne cessent depuis de
négocier à la baisse les charges leur incombant.
Cette attitude est susceptible de mettre en péril le projet alors que la collectivité est
placée en position de simple spectateur, la SEM LMA étant libre de contractualiser avec
n’importe quel locataire sans conditions d’exercice. La collectivité ayant cédé son bien, elle ne
peut en effet plus exiger la moindre contrepartie. Les enjeux de continuité de service ou
d’organisation mutualisée de l’accueil des patients ne peuvent
plus être exigés par la collectivité
alors que l’équipement a été financé par son intermédiaire
39
.
Outre l’objectif d’installation de nouveaux médecins, les attentes du projet visaient
pourtant précisément la continuité d’accès aux soins pour la population ou le déploiement
d’actions en faveur de la prévention et de la santé publique. Pour y parvenir, é
taient notamment
prévu un recrutement de chargé de mission ainsi que la mutualisation des secrétariats médicaux.
Trois ans après la construction du pôle, rien ne permet à la collectivité de suivre ces
deux objectifs ni même d’exiger un quelconque
reporting
. L’instruction a par ailleurs révélé
qu’en l’espèce, les résultats n’étaient pas atteints. Les secrétariats n’ont pas été mutualisés
écartant de fait, le préalable à la continuité de service
40
.
Enfin, la communauté de communes s’étant portée garante de l’emprunt, elle supporte
en sus les risques de défaut de la SEM LMA sans disposer d’aucun pouvoir de pilotage dans la
gestion du « Pôle santé » au-
delà de son actionnariat au sein de cette société d’économie mixte
à hauteur de 1,17 %.
38
Le territoire de l’EPCI comptait 42 médecins généralistes en activité régulière en 2015 contre 33 en
2020 (tous modes d’exercice) et une densité
de 5,7 généralistes en activité libérale et mixte pour 10 000 habitants
en 2015 contre 5 pour 10 000 habitants en 2020 (
source
: Conseil national de l’ordre des médecins
, cf. carte n° 4).
39
Si un contrat de bail ne permet pas d’exiger des contreparties comme le remarque l’ordonnateur dans
sa réponse aux observations provisoires, il imposait en revanche, en échange et compte tenu du niveau d’aides
accordées pour faciliter ces installations, un conventionnement avec chacun des professionnels (cf. article
L. 1511-8 du CGCT). Ce conventionnement aurait notamment pu intégrer ces contreparties minimales comme la
continuité de service avec la mutualisation des secrétariats.
40
Il convient de noter que continuité de service et permanence des soins sont deux notions distinctes, que
si la permanence des soins semble assurée au niveau départemental, la continuité de service de la MSP n’est en
revanche pas garantie (continuité de l’accueil, de la prise de rendez
-
vous, de l’accès au médecin traitant ou son
remplaçant…).
MAYENNE COMMUNAUTÉ
41
Des taux d’occupation
pour le moment satisfaisants mais une économie globale
qui repose sur la diversité des acteurs
À ce jour, les locaux sont occupés à hauteur de 91,03
% des surfaces d’un total de
1 148,73 m², quatre locaux étant néanmoins vacants et correspondent pour trois
d’entre eux à
des cabinets médicaux.
La CC loue 318 m² pour les locaux communs des professionnels de santé et les cabinets
d’internes. Le département et l’
Assurance maladie y ont installé des antennes de la MDA
41
et
de la CPAM
42
. Les autres locaux sont investis par diverses disciplines médicales et
paramédicales (généralistes, dermatologues, psychiatrie, soins infirmiers, maison médicale de
garde, podologie, diététique, orthoptie, audioprothésiste).
La principale force du projet réside dans l’intégration au sein du pôle santé d’acteurs
médico-administratifs aux profils complémentaires diversifiant la typologie des locataires. La
présence d’institutionnels tels que la CPAM de Mayenne, de la MDA ou encore de plateaux
médico-
techniques avec un laboratoire d’anal
yses médicales et un centre de radiologie,
locataires ou propriétaires occupants par ailleurs les plus grandes surfaces, sécurisent en grande
partie les revenus de la SEM LMA.
De surcroît, la présence de ces acteurs habituellement absents d’une maison de
santé
traditionnelle, conforte la cohérence globale du site et la pertinence pour un professionnel de
santé de s’y installer. La réussite de ces installations connexes devrait permettre de faire évoluer
la relation
en direction d’une certaine attractivité
du site pour les professionnels de santé
libéraux.
Même si la collectivité a conservé un lien étroit avec la SISA en qualité de médiateur,
elle n’a pas
maintenu un lien contractuel direct avec les locataires en sa qualité de financeur.
Elle aurait pu ainsi
faire évoluer le dialogue avec les professionnels de santé en faveur d’un
contrat plus équilibré conditionnant progressivement les aides accordées à un minimum
d’engagement en direction d’une politique de santé coordonnée du territoire.
3.2.4
En synthèse, un projet architectural pertinent mais dont les fragilités
juridiques compromettent la cohérence comme l’efficacité
L’objectif principal de favoriser l’installation de médecins libéraux n’a pas été
pleinement
atteint. En revanche, la pertinence globale du site mérite d’être soulignée.
L’installation des professions paramédicales et médico
-techniques sur le site semble apporter
satisfaction bien que le projet initial de construction d’un plateau de kinésithérapie n’ait pu
aboutir. La diversité des acteurs participe à l’attractivité actuelle et certainement future du
« Pôle santé ». Elle est en outre de nature à pouvoir inverser à moyen terme le partenariat
aujourd’hui déséquilibré entre
les différents protagonistes
à l’avantage des professionnels de
santé.
41
Maison départementale de l’autonomie.
42
Caisse primaire d’Assurance maladie.
RAPPORT A FIN D’OBSE
RVATIONS DEFINITIVES
42
Cependant, le montage juridique choisi par la collectivité, à savoir la VEFA, fragilise
fortement le projet en réduisant à néant son pouvoir d’action en faveur de la politique de santé
du territoire. En effet,
l’intercommunalité ne dispose plus d’aucun lien contractuel avec les
locataires du pôle santé lui permettant d’exiger une quelconque contrepartie aux loyers
avantageux obtenus par ce montage et par les subventions accordées. Son faible poids dans
l’action
nariat de la SEM LMA ne lui assure pas non plus une influence suffisante auprès de cet
intermédiaire.
Le protocole d’accord signé entre les professionnels de santé et Mayenne communauté
à l’origine du projet ne lie pas la SEM LMA
,
s’agissant
notamment de la fixation des loyers. Si
la SEM LMA entend respecter son engagement auprès des professionnels signataires du
protocole d’origine, elle
est en revanche
libre de déterminer le loyer des nouveaux locataires,
amenuisant potentiellement l’objectif d’attractiv
ité de la collectivité alors même que les
subventions publiques ont permis un achat par la SEM à un prix très inférieur au marché et au
coût réel de construction. Ce point a été confirmé par la société, les loyers, certes basés sur les
engagements initiaux, étant désormais révisés chaque année et déterminés en fonction du
compte d’exploitation du site
.
Ni la destination du bien, ni la pérennité des montants de loyers ne peuvent
juridiquement être garantis. Cette insécurité sur le devenir du site apparaît en contradiction avec
les exigences des financeurs et notamment de la région Pays de la Loire qui conditionnait sa
participation au maintien de la destination du bâtiment en Pôle santé pendant 10 ans.
Par ailleurs, interrogée
sur la question d’une potentielle cession d’une partie des locaux,
la SEM LMA répond que la valeur vénale serait appliquée dans le cadre de la clause incluse
dans les baux des locataires initiaux. En conséquence, une cession serait ensuite possible par
ces professionnels au prix de marché sans limitation du profil des acquéreurs aux professions
de santé, générant potentiellement une plus-value sensible.
Par conséquent, au regard de l’objectif de santé publique affiché et soutenu par la
collectivité, l’efficacité comme l’efficience du projet apparaissent compromises. Sur le long
terme la cohérence des installations de professionnels sur le site ne peut être garantie, les liens
entre la CC et la SEM LMA ne reposant que sur un engagement moral.
MAYENNE COMMUNAUTÉ
43
Synthèse des obligations financières, contractuelles et morales entre les acteurs de
la maison de santé pluriprofessionnelle de Mayenne
engagement financier direct
engagement contractuel
engagement moral
engagement réciproque
Source : CRC
3.2.5
Perspectives de rééquilibrage et incidences pour les projets à venir en matière
de santé sur le territoire
Alors que l’A
ssurance maladie et la communauté de communes poursuivent des
objectifs communs, il est regrettable que le contrat ACI
43
ne puisse inclure l’EPCI dans
l’appréciation de l’atteinte de ces mêmes objectifs. Ce contrat lie la SISA à l’Assurance maladie
et récompense les professionnels de santé en cas d’atteinte des objectifs fixés au travers de ce
contrat. Si l’Assurance maladie est plus légitime pour évaluer
certaines actions comme les
mesures en faveur de la juste prescription ou de la santé publique, l’intercommunalité est en
revanche sans doute plus en capacité d’apprécier la continuité d
u
service et l’efficacité
managériale des maisons de santé de son territoire.
43
Accord conventionnel interprofessionnel.
RAPPORT A FIN D’OBSE
RVATIONS DEFINITIVES
44
À
l’aune d’un effort accru des collectivités territoriales en direction des maisons et pôles
de santé, une gouvernance partagée des contrats ACI en particulier s’agissant de l’attribution
des forfaits récompensant l’organisation de la continuité de
s soins et le travail en équipe des
MSP pourrait être souhaitée. À
ce jour, il n’est pas certain que la réglementation permette
d’envisager cette option. Même la mise en place de la CPTS
44
à laquelle adhère pourtant
Mayenne communauté n’offre,
a priori
, que peu de perspectives en ce sens
45
. Dans ce contexte,
l’espoir d’un rééquilibrage des capacités de la collectivité à maîtriser ses objectifs en matière
de santé sur le territoire apparaissent compromises.
Au-delà de ce « Pôle santé » que la collectivité pourrait à moyen/long termes être
condamnée à racheter
via l’exercice de son droit de préemption
, une attention devra être portée
sur le montage juridique du pôle de santé de Lassay en cours de réflexion.
La perspective d’un salariat des médecins ou d’une org
anisation mêlant salariat et
exercice libéral apparaît d’ores et déjà plus équilibrée et plus sécurisée que le montage opéré
pour la MSP du « pôle santé
» de Mayenne. La réflexion en direction d’un partenariat avec
l’hôpital de Nord Mayenne dans le cadre d’un GCS
46
devra toutefois veiller à conserver un
engagement contractuel des praticiens avec la collectivité qui les finance, que ce financement
soit direct ou indirect.
Conscient de l’enjeu pour le territoire, la collectivité poursuit pourtant son
investissement en direction de la santé de sa population avec la décision, en novembre 2021,
du recrutement d’un
chargé de mission démographie médicale
47
.
Le cinéma le Vox : un montage juridique original mais une démarche
perfectible
d’évaluation de l’efficacité et de l’utilité de cette politique
culturelle
3.3.1
Un choix de mode de gestion non précédé d’une publicité et d’une mise en
concurrence
La CCPM a acheté le cinéma le Vox en 2008, les élus souhaitant garder une activité
cinématographique en ville et sur le territoi
re de la CC, en l’absence de repreneur privé.
L’objectif affiché par la collectivité est de maintenir une activité culturelle au centre
-ville afin
de soutenir la dynamique commerciale du secteur. Après une gestion en régie pendant 18 mois,
la CCPM a fait le choix en 2010
de mettre en œuvre une délégation de service public, attribuée
à l’association Atmosphères Cinéma qui a exploité l’équipement jusqu’au 7
octobre 2016, date
de fermeture pour rénovation et extension du cinéma (aux frais exclusifs de l’EPCI).
44
Communauté professionnelle territoriale de santé.
45
Bien que depuis l’accord signé le 20 juin 2019 entre l’union nationale des caisses d’Assurance maladie
(UNCAM) et plus de 40 représentants syndicaux des professionnels de santé, les CPTS puissent désormais
percevoir le financement conventionnel prévu par
l’accord conventionnel interprofessionnel (ACI), que cette
possibilité est en outre majorée par l’avenant du 20 décembre 2021 à l’ACI qui prévoit une augmentation sensible
de ce financement afin d’inciter au déploiement des CPTS, rien n’assure aux collecti
vités territoriales un rôle de
pilotage des crédits ainsi obtenus ni leur juste répartition entre les membres de la SISA.
46
Groupement de coopération sanitaire.
47
PV du conseil communautaire du 25 novembre 2021 (p.24).
MAYENNE COMMUNAUTÉ
45
À
l’échéan
ce de cette délégation, après réflexion avec les différents partenaires
48
, la
CC a décidé de recourir à un instrument juridique différent en concluant un bail emphytéotique
administratif avec l’association Atmosphères Cinéma transformée le
5 septembre 2017 en
société coopérative d’intérêt collectif (SCIC)
49
Cinéma Le Vox Mayenne, dans laquelle
Mayenne communauté dispose de deux parts sur les 32 parts constituant le capital social.
L’intérêt essentiel de la transformation de l’association en
SCIC, selon les partenaires,
est de rassembler durablement dans une seule structure des sociétaires d’origines diverses
:
fondateurs et volontaires issus d’Atmosphères Cinéma, salariés du Vox, représentants de
Mayenne communauté et autres collectivités du territoire, partenaires et usagers, et cela au
service d’un projet restant dans l’esprit de celui initié à l’origine
, satisfaisant aux exigences de
diversité, qualité, proximité et d’innovation.
Il ressort de l’instruction que le recours au
bail emphytéotique administratif (BEA) a
représenté pour les élus de la précédente mandature une sécurité : ils souhaitaient rester
propriétaires des murs et sécuriser l’activité sur le long terme, craignant la revente du bâtiment
dans l’hypothèse d’un changement d’exécu
tif.
La CC s’est fait
accompagner par un cabinet
pour le déroulement de son projet. Une étude de marché a également été réalisée en 2013.
La chambre
relève que la mise en œuvre de ce mode de gestion dont le modèle
économique innovant est, selon la CC viable et reconnu par le centre national du cinéma (CNC)
notamment, a permis à l’établissement de ne pas mettre en œuvre une procédure de mise en
concurrence, les élus ne souhaitant pas prendre le risque d’avoir un autre partenaire
qu’Atmosphères Cinéma.
La chambre constate cependant que si ce choix permettait effectivement à la
collectivité de s’exonérer de certaines obligations liées à
une procédure de DSP ou de
concession du domaine public, la prudence et la bonne gestion invitaient néanmoins la
collectivité
à la mise en œuvre d’une publicité et d’une mise en concurrence préalable
afin de
sécuriser juridiquement son montage
50
.
48
À savoir le délégataire sortant avec lequel la CC souhaitait poursuivre sa collaboration compte tenu de
sa connaissance du secteur et
du territoire, l’Etat et le CNC.
49
Une SCIC est une société coopérative qui permet de réunir de nombreux acteurs autour d'un même
projet. Elle peut concerner la production de biens et services dans tous les domaines d'activités, du moment qu'elle
a un intérêt collectif justifié. Une société coopérative d'intérêt collectif permet de mobiliser des ressources
économiques et des compétences sociales sur un territoire ou une filière donnée. Elle est créée sous la forme soit
d’une société anonyme soit d’une SARL, fonctionne selon un principe coopératif et doit faire l’objet d’un agrément
préfectoral.
50
En effet, l’article 3 de l’
ordonnance n° 2017-562 du 19 avril 201
7, codifié à l’article L.
2122-1-1 du
code général de la propriété des personnes publiques, impulsé par la jurisprudence de la CJUE (14 juillet 2016,
aff C-458/14) est entré en application à compter du 1
er
juillet 2017 ( soit 11 jours après la signature du BEA) et
prévoit la mise en œuvre de ces procédures préalablement l’octroi de certaines autorisations d’occupation du
domaine public.
RAPPORT A FIN D’OBSE
RVATIONS DEFINITIVES
46
3.3.2
Des dispositions contractuelles qui préservent
a priori
les intérêts de Mayenne
communauté, une implication forte de la CC dans le fonctionnement
Le BEA a été signé le 19 juin 2017, par acte notarié, pour une durée de 30 ans. La
SCIC ne peut céder tout ou partie de ses droits sans accord express préalable de la CC et le bail
est résilié pour faute si l’exploitant perd son autorisation
d’exploitation du CNC.
Une redevance est versée, calculée par application d’un pourcentage sur la recette
réelle annuelle du cinéma (5
% hors TVA et TSA) auquel s’ajoute le reversement des avances
au titre du fonds de soutien automatique du CNC. La direct
ion indique qu’à ce titre, le montant
de la redevance est encadré par le CNC, tout comme le prix du billet.
La SCIC est accompagnée sur son projet artistique et culturel avec des subventions de
la CC. Le vice-président en charge de la culture de la CC sièg
e au comité d’orientation de la
SCIC. Il
n’y siège pas lorsqu’est évoquée la question du dossier de subvention à transmettre à
la CC. Le président de la CC participe également de temps en temps au comité.
3.3.3
U
ne exploitation qui s’inscrit dans le projet cultu
rel de Mayenne communauté
Une convention d’objectifs lie la SCIC et Mayenne communauté, en échange du
versement d’une subvention de 20
000
€ pour 2020 pour la période du 1
er
mars 2020 au
31 décembre 2022, le montant de la subvention pour les années suivantes étant à déterminer par
délibération du conseil communautaire. La chambre observe le caractère rétroactif irrégulier de
cette convention, la signature ayant été autorisée par le conseil municipal en séance du
5 mars 2020, soit après le début prévu des effets de la convention dont la signature intervient
par ailleurs le 19 juin 2020.
L’EPCI a défini un projet culturel spécifique pour le cinéma, en terme
s de
programmation (mixte généraliste et arts et essai), du nombre de films à l’affiche, de
participati
on à des opérations, de ligne éditoriale, d’actions culturelles et d’éd
ucation, de
politique tarifaire, etc. À ce titre, le cinéma doit être classé art et essai et disposer de labels
d’excellence du CNC (recherche et découverte, patrimoine et répertoire, j
eune public). Ces
classements lui permettent d’obtenir des financements étatiques.
3.3.4
Des objectifs de fréquentation et de chiffre d’affaires satisfaisants, hors
contexte sanitaire, mais un modèle à réinventer à l’issue de la pandémie
Hors contexte de crise sanitaire, moins de trois ans après les travaux et la constitution
de la SCIC, en 2019, le chiffre de 101 285 spectateurs a été atteint - dont 98 004 entrées
payantes
–
(avec un chiffre d’affaires net de 615
557
€ et un résultat d’exploitation de 44
997
€),
dépassant en cela les projections initiales
51
.
51
La troisième année, les projections prévoyaient 85
000 entrées et un chiffre d’affaires total HT de
461 200
€.
Source : Mayenne communauté, étude de marché Hexacom
–
2013.
MAYENNE COMMUNAUTÉ
47
Cependant, la pandémie a perturbé de façon significative l’activité du cinéma
:
deux longues périodes de fermeture, entrecoupées de reprises partielles, avec diverses mesures
de restriction de jauges et de co
ntrôle sanitaire n’ont permis de n’enregistrer
que 30 000 entrées
en 2020 (pour un CA net de 199 244
€ et un résultat d’exploitation de 25
508
€), 18
000 entrées
payantes ayant été comptabilisées à fin août 2021.
La crise sanitaire a accéléré le changement de comportement des spectateurs dans la
consommation des films. La gérance et les associés du cinéma se sont réunis à plusieurs reprises
pour réfléchir à une redéfinition éventuelle du modèle d’exploitation
.
Il s’agit de
faire face à la
concurrence des plateformes de
streaming
, d’intégrer
les nouvelles habitudes de consommation
culturelle et le poids croissant de la réalité virtuelle et augmentée.
Est également réaffirmée
une autonomie vis-à-vis des grands circuits, avec la possibilité de partenariats et
d’alliances
,
tout en maintenant les spécificités de la SCIC (exigences de diversité, qualité, proximité et
innovation).
En 2022, l’équipe entend notamment lancer toute une série de mesures pour améliorer
l’attractivité de l’équipement
: enquête sur ses spectateurs (origine, âges, CSP, etc.), renforcer
ses programmations « hors cinéma » (concerts, spectacles, conférences, etc.) et son rôle
prescripteur, cartes blanches, rencontres, utilisation des réseaux professionnels et scolaires,
locations de salles, partenariat avec Laval Virtual et les écoles de cinéma. Un renforcement de
la structure coopérative est également prévu (sur le plan RH).
Au final, la pérennité de ce modèle économique est fragile. En fonction des évolutions
à venir, le risque pour la CC est de se retrouver plus impactée financièrement par le biais du
versement de subventions plus conséquentes demandées par la SCIC. Pour le moment, si la CC
a légèrement augmenté son accompagnement en 2021, elle entend octroyer une subvention
annuelle plutôt à hauteur de 20 000
€, l’objectif étant d’atteindre l’équilibre en faisant venir les
spectateurs (80 à 90 000 seraient nécessaires pour obtenir cet équilibre).
3.3.5
L’absence d’évaluation de
s retombées de
l’opératio
n
et de l’atteinte des
objectifs pourtant précisément identifiés et définis
➢
Une opération coûteuse pour l’établissement
L’engagement de l’EPCI dans l’opération est significatif
: le coût total de la
réhabilitation
–
extension du cinéma s’est élevé à 2,43
M€, et la CC verse tous les ans une
subvention à la SCIC.
L’absence de cahier des charges qui aurait cadré la prestation de la SCIC dans
l’hypothèse d’un marché classique de concession est en partie compensée par la convention
d’objectifs conditionnant l’octroi de la subvention. Ce dispositif
apparaît cependant fragile au
regard des montants concernés alors même que la participation réelle de la collectivité est plus
conséquente que le montant de la subvention, au regard à la fois du montant du loyer qui est
relativement peu onéreux et de l’amo
rtissement des travaux qui devrait être effectué par la CC.
Le bilan financier est ainsi plus lourd pour l’EPCI.
RAPPORT A FIN D’OBSE
RVATIONS DEFINITIVES
48
Coût réel au minimum de l’exploitation du cinéma pour l’EPCI
En €
Objet
2016
2017
2018
2019
2020
Dépenses
compte 6718
compensation financière DSP cinéma
32 000
compte 266
souscription parts sociales
100
compte 6745
protocole accord
30 000
compte 6574
subvention
35 000
18 000
22 000
Amortissement théorique des travaux (max.
20 ans)
0
0
121 626
121 626
121 626
Total dépenses directes
32 000
100
186 626
139 626
143 626
Recettes
compte 757
redevance affermage
8 000
compte 70688
redevance
21 803
24 453
compte 2762
attestation
7 568
compte 70878
remboursement taxes foncières
1 592
3 870
2 951
2 958
Total recettes directes
17 160
3 870
24 754
27 411
Coût au minimum de l’opération pour
Mayenne communauté
14 840
100
182 756
114 872
116 215
Source
: CRC, d’après les fichiers des mandats et titres de Mayenne communauté
Le tableau ci-dessus retraite les amortissements théoriques que la CC devrait
comptabiliser dans le calcul du coût annuel de l’action culturelle concernée. Les services de
l’ordonnateur ont expliqué qu’en application de la règlementation régissant ce secteur
d’activité, une pa
rtie du prix de vente des tickets était affectée par la SCIC à une provision
visant à financer une part des travaux futurs. Ceci ne minore toutefois pas la nécessité d’amortir
les travaux à la charge du propriétaire.
En définitive, la transparence des donn
ées communiquées à l’assemblée pourrait être
améliorée concernant le coût réel du projet pour la CC (amortissement des investissements
réalisés, subventions).
➢
Une absence de suivi réel de l’opération
Hormis le rapport d’activité et les comptes annuels d
e la SCIC qui sont remis à la CC
chaque année, la chambre relève l’absence de véritable bilan sur cette opération, ce que
reconnaissent les services de l’ordonnateur. Notamment, à ce titre, les retombées connexes
induites pour les commerçants du centre-vil
le n’ont pas été évaluées pour savoir si l’objectif
initial de revitalisation économique du centre-
ville était atteint. De façon plus générale, il n’y a
pas d’évaluation des objectifs et de suivi de l’efficience qui sont effectués.
L’instruction a montré
que la SCIC ne connaît que peu sa clientèle. Les données
transmises sont seulement issues de Facebook : la clientèle serait principalement originaire de
la ville de Mayenne (35 %), 60 % des communes environnantes et 10 % de Laval. La fiabilité
et l’exhaustivité de la source paraît faible et en cela le projet de la gérance d’enquêter sur ses
spectateurs en 2022 apparaît souhaitable.
En réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur en fonctions a indiqué qu’il
s’engage
ait à transmettre lors des instance
s communautaires une évaluation de l’activité de la
SCIC Cinéma le Vox et que cette dernière s’est engagée à mener régulièrement des enquêtes
sur sa clientèle. Ces résultats feront partis des éléments qui seront communiqués à l’assemblée
communautaire.
MAYENNE COMMUNAUTÉ
49
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Trois projets structurants ont été menés au cours de la période et analysés par la
chambre : le centre aquatique La Vague, les travaux de réhabilitation du cinéma Le Vox et
enfin la construction d’une maison de santé pluri professionnelle à Mayenne plus
communément appelée « pôle de santé de Mayenne ».
Tout d’abord, il convient de souligner la
qualité du management de ces projets :
l’analyse des besoins est objective, la définition des objectifs poursuivis est systématiquement
posée et portée à la connaissance du conseil communautaire, le dimensionnement arbitré est
cohérent avec les besoins ide
ntifiés, les plans de financement veillent à l’équilibre et à la
soutenabilité budgétaire des projets portés. La chambre encourage cependant la collectivité à
accorder, dans l’accompagnement et la gestion de ses projets, une attention plus grande à
l’évaluation des résultats et à l’atteinte des objectifs préalablement définis.
Si les résultats enregistrés par le centre aquatique et le cinéma Le Vox plaident pour
l’atteinte des objectifs initialement affichés, ceux du pôle de santé apparaissent préoccupants
et appellent à la plus grande vigilance. La collectivité ayant vendu son bien à un gestionnaire
externe, elle ne dispose plus d’aucun moyen contractuel d’influence auprès des professionnels
de santé. Alors que ces derniers bénéficient d’une aide significat
ive dans leur installation par
le biais de cet équipement d’envergure, l
a relation apparaît totalement déséquilibrée et la
collectivité ne peut plus exiger la moindre contrepartie.
RAPPORT A FIN D’OBSE
RVATIONS DEFINITIVES
50
4
LE PILOTAGE DES RESSOURCES HUMAINES
Une évolution des effectifs délicate à appréhender entre problème
d’attractivité et déficit de contrôle de gestion social
Il ressort du compte administratif un effectif de 382,44 équivalents temps plein annuel
au 31 décembre 2020.
L’essentiel de l’effectif est composé d’agents titulaires (87
%)
52
,
majoritairement de catégorie C (77 % des effectifs).
D’après les données recensées, une
augmentation de 14 ETPA est observée sur la période 2016-2020, en grande partie liée au
transfert des agents municipaux du centre aquatique
53
.
Les services de
l’ordonnateur ont indiqué que la collectivité avait du mal à recruter dans
certains domaines. Cette situation trouve une illustration dans le compte administratif 2020,
dans lequel l’état annexe C1.1 montre que les effectifs pourvus sur emplois budgétaires
en ETP
sont inférieurs aux emplois budgétés (filières technique, médico-sociale, animation) soit une
10
aine
de postes.
Concernant les délibérations prises en matière de création, suppression ou modification
de poste
,
la chambre observe que si elles sont motivées et exposent les caractéristiques des
postes (par ex. grade créé ou supprimé, niveau d’études) aucune information n’est donnée quant
à l’impact financier de la décision prise.
En réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur
indique avoir d’o
res et déjà pris acte de cette remarque et avoir intégré depuis le 3 mars 2022
un tableau de suivi présentant au conseil communautaire
l’incidence brute mensuelle
de toute
évolution des effectifs. La chambre encourage la collectivité à parfaire cette démarche en
présentant
l’incidence financière totale de ces évolutions à savoir le coût brut chargé annualisé.
Un
système d’information
des ressources humaines (SIRH) à optimiser
4.2.1
Des risques en matière de sécurité et de fiabilité des données individuelles
➢
Des dossiers individuels à sécuriser et à compléter
La dématérialisation des dossiers individuels qui a été opérée par l’établissement
apparaît
fragile d’un point de vue de la sécurité des données. Les dossiers sont éclatés à la fois
sur le réseau de l’EPC
I, dans le logiciel dédié et au format papier. Les consultations ne sont pas
tracées informatiquement et les sauvegardes sont à prévoir.
La complétude des dossiers n’a pas toujours été constatée par la chambre sur le sondage
qu’elle a opéré, y compris en confrontant les différents formats d’un même dossier.
52
D’après les données du compte administratif 2020, état annexe C1.1.
53
Les données communiquées ne pouvant pas toujours être rapprochées les unes des autres et les
chiffrages en ETPR n’étant pas exploitables, il convient d’examiner ces éléments avec prudence.
MAYENNE COMMUNAUTÉ
51
Sur ce point, la collectivité est consciente des difficultés soulevées et entend y remédier
dans le cadre de son projet de service. Des fiches de procédure doivent être rédigées en ce sens.
➢
Un processus de paie à consolider
Un double contrôle est effectué par les agents sur le processus de paie. Cependant, il y
a encore des erreurs. En outre, les libellés de code varient rendant délicate toute opération de
contrôle interne par le biais de requêtes informatisées
. L’objectif
annoncé est de redéployer une
personne sur cette tâche pour avoir une permanence de deux ou trois agents.
➢
Une harmonisation et une uniformisation nécessaires des circuits
Les services de l’ordonnateur ont indiqué que la priorité concernait l’optimisation des
circuits
et la recherche d’une plus grande
implication des chefs de service dans la gestion des
ressources humaines (ex : formation). A ce jour plusieurs pratiques cohabitent au sein de la
structure. L
’objectif est
donc
d’uniformi
ser et de simplifier les procédures par le biais de la
dématérialisation. Par exemple, concernant la gestion des plannings des équipes du centre
aquatique et de l’entretien des équipements sportifs, il n’y a pas de logiciel centralisé, les congés
sont suivis par les responsables de service.
4.2.2
Des outils informatiques obsolètes, une nouvelle dynamique d’efficience
impulsée
La modernisation des outils de gestion RH
n’a jusqu’alors pas été priorisée.
L’organisation et les logicie
ls sont, par conséquent devenus obsolètes.
Cependant, le renouvellement de la présidence et de l’équipe de direction (sur huit
directeurs, cinq sont nouveaux) a impulsé une nouvelle dynamique
en direction d’une
modernisation des services.
4.2.3
Des outils de pilotage à formaliser dans une
optique d’efficience et d’
évaluation
L’instruction a montré que les outils de pilotage constituaient un enjeu pour la direction
des ressources humaines (RH), en miroir avec la dématérialisation à poursuivre et améliorer.
Au sein du service des ressources humaines, les procédures ne sont pas formalisées.
L’
enjeu
d’harmonisation d
es pratiques est bien identifié par la direction et les fiches
ad hoc
sont
en cours de rédaction. À cet effet, des outils sont en cours de construction tels
qu’un
tableau de
bord du recrutement,
l’organisation du
comité technique, ou les procédures relatives aux ordres
de mission et au temps de travail.
Dans sa réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur a confirmé l’
engagement
du nouvel exécutif et de la direction dans la modernisation des outils de pilotage. Il a par ailleurs
fait savoir que les remarques et préconisations
de la chambre relatives au système d’information
RH ont
d’ores et déjà été
prises
en compte dans l’élaboration du plan d’actions de la
direction
des ressources humaines.
RAPPORT A FIN D’OBSE
RVATIONS DEFINITIVES
52
Un régime indemnitaire à mieux encadrer
4.3.1
Le RIFSEEP
: une mise en œuvre à régulariser et à généraliser
Le décret n° 2014-
513 du 20 mai 2014 portant création d’un régime indemnitaire tenant
compte des fonctions, des sujéti
ons, de l’expertise et de l’engagement professionnel (RIFSEEP)
dans la fonction publique de l’Etat applicable à la fonction publique territoriale prévoit deux
parts pour son versement : une première appelée « indemnité de fonctions, de sujétions et
d’exper
tise » (IFSE) et une seconde dite « complément indemnitaire annuel » (CIA) qui tient
compte de l’engagement professionnel et de la manière de servir.
L
a collectivité a indiqué qu’elle n’était pas encore dans une logique totale de RIFSEEP.
Ce format de rému
nération n’emporte pas l’adhésion de l’ensemble
des agents avec la question
connexe du CIA et celle de la mise en place des 1
607 heures de travail. L’absence de mise en
œuvre généralisée aboutit à une situation qui n’est pas aisée à saisir compte tenu de
son
caractère de « mille-feuilles », de nombreuses délibérations étant intervenues sur la période,
reprenant à chaque fois l’ensemble du régime
tout
en l’étendant à de nouvelles catégories
d’agents.
La chambre observe que ces délibérations n’abrogent pas l
es précédentes
–
elles
coexistent donc sur le plan juridique -
, ne chiffrent pas l’incidence de la mise en œuvre de ce
nouveau régime et ne prévoient pas le détail du dispositif, par exemple dans un règlement
particulier. À ce titre les critères de cotation des sujétions particulières sont fixés de façon trop
générale.
En marge de ces constats, la chambre souhaite rappeler à la CC que la mise en place du
RIFSEEP est exclusive de toute autre prime et indemnité qui ne peuvent être cumulées, à
l’exception des
quelques cas prévus par les textes
54
.
Par ailleurs, la revalorisation annuelle
de la prime de fin d’année qui est
effectuée n
’est
pas régulière puisqu’elle n’a pas été prévue par les délibérations qui l’ont instituée
avant 1984.
Enfin
, s’agissant d’un
dispositif transféré au nouvel EPCI, cette prime ne peut que
constituer un avantage individuel acquis et non un avantage collectif acquis. Dès lors, cette
disposition ne peut en aucun cas s’appliquer aux nouveaux entrants.
En conséquence, la chambre encourage la collectivité à régulariser son régime
indemnitaire via la généralisation du RIFSEEP, la prime de fin d’année ayant vocation à
disparaitre.
En réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur en fonctions informe la chambre
que la question de l’extinction progressive de la prime de fin d’année sera envisagée au sein
des instances consultatives,
la collectivité s’étant engagée, par ailleurs, dans un travail de
régularisation du régime indemnitaire.
54
L’arrêté du 27 août 2015 pris en application de l’article 5 du décret n°
2014-513 du 20 mai 2014 portant
création du RIFSEEP dresse en son article 1
er
, la liste des seules primes et indemnités cumulables avec le RIFSEEP
par exception à la règle de non cumul posée par le décret.
MAYENNE COMMUNAUTÉ
53
2 : Régulariser le régime indemnitaire en conformité avec la
règlementation, notamment celle du RIFSEEP.
4.3.2
Le supplément familial de traitement : un contrôle à renforcer
Le supplément familial de traitement (SFT) est versé à tout agent public, fonctionnaire
ou contractuel, qui a au moins un enfant à charge. Le montant du SFT dépend du nombre
d'enfants à charge et de l'indice majoré de l'agent. Si les deux parents sont agents publics tous
les deux, le SFT ne peut être versé qu’à l’un d’entre eux.
L’examen des dossiers des agents a montré que les justificatifs
ne sont pas demandés
systématiquement ou produits. La collectivité
reconnaît des lacunes à ce sujet et s’est engagée
à remédier à cette situation.
En réponse aux observations provisoires, la collectivité indique que les procédures
seront réaffirmées et les contrôles renforcés dans le sens de cette recommandation.
3 : Développer le contrôle interne de la paie,
s’agissant
notamment du supplément familial de traitement.
Une organisation du travail en évolution
4.4.1
L’adoption d’un temps de travail conforme à la
durée légale au 1
er
janvier 2022
Le précédent rapport de la chambre relevait que le temps de travail dans les services
de la CCPM était de 1 561 heures. Bien que dérogatoire à la durée légale de 1 607 heures, sa
détermination relevait d’un protocole sur l’aménagement et la réduction du temps de travail
signé avant le 31 décembre 2000, demeurant ainsi applicable.
Depuis, l’article 47 de la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique
a prévu la suppression des régimes dérogatoires à la durée légale du travail, cette durée devant
être harmonisée à 1
607 heures pour l’ensemble des agents de la fonction publique territoriale.
Dans ce cadre, les collectivités territoriales disposaient d'un délai d'un an à compter du
renouvellement de leur assemblée délibérante pour définir les règles relatives au temps de
travail de leurs agents, ces règles devant entrer en application au plus tard le 1
er
janvier suivant
leur définition, soit le 1
er
janvier 2022.
La communauté de communes s’est donc emparée de ce
s dispositions pour diligenter
un dialogue social participatif et constructif avec les 450
agents de l’établissement qui ont été
rencontrés à deux reprises chacun pendant quatre mois, ce qui a représenté 102 heures de
concertation entre le 22 mars et le 2
juillet 2021. Il s’agissait de bien expliquer les nouvelles
modalités et d’accompagner les agents au changement puisque dans le cadre de ce nouveau
régime les agents allaient perdre des journées d’ARTT (certains jusqu’à 10 jours). Les
documents remis dans
le cadre de l’instruction attestent de la densité et de la richesse de ce
dialogue.
RAPPORT A FIN D’OBSE
RVATIONS DEFINITIVES
54
L’optique de la direction et des élus est d’avoir un temps de travail calqué sur la durée
de travail nécessaire par activité, en fonction des besoins du service public et de ne pas générer
du présentéisme lui-
même générateur de droits d’absence.
Le travail de concertation a permis d’identifier en parallèle de cette mise en conformité
à la règlementation plusieurs leviers en faveur de l’amélioration des conditions de travail
:
engagement en faveur du télétravail, possibilité de réaliser les obligations de service
hebdomadaires sur 4,5 jours. Cela permettra à certains agents travaillant à 90
% d’envisager
une reprise à 100 % sur 4,5 jours, ce qui est plus équitable en matière salariale selon la direction.
Ces travaux ont aussi représenté
l’opportunité pour la direction de réaliser un état des
lieux des organisations de travail, le cas échéant, d’en ajuster les failles avec l’identification et
la valorisation des « temps cachés » ou de préparation.
Des mesures en faveur du pouvoir d’achat des agents ont également été négociées dans
le cadre de ces discussions avec l’augmentation du nombre de chèques
-déjeuners accordés aux
agents (coût annuel évalué à 140 000
€) et l’engagement su
r une participation incitative en
matière de mutuelle prévoyance (coût annuel évalué à 160 000
€) et de mutuelle santé (coût
non encore chiffré).
Une délibération a été votée le 23 septembre 2021 pour définir le cadre des nouvelles
règles relatives au temps de travail (soit trois mois après la date butoir prévue par la loi du
6 août 2019, le conseil communautaire ayant été installé le 10 juillet 2020).
Une nouvelle délibération était prévue lors de la séance du 2 décembre 2021 afin de
valider le règlement sur le temps de travail par régime et service
pour une mise en œuvre au
1
er
janvier 2022.
À partir de cette date, le décompte du temps de travail des agents devrait être réalisé
sur la base d’une durée annuelle de travail effectif de 1
607 heures, sans préjudice des heures
supplémentaires susceptibles d’être effectuées. Le socle de base retenu repose sur un régime de
35 heures 30 minutes par agent. En fonction des spécificités liées à l’activité du service ou du
poste, des régimes spécifiques seront appliqués.
L’établissement a prévu de poursuivre le dialogue social au
-delà du 1
er
janvier 2022
dans une démarche d’évaluation, avec un bilan intermédiaire à six mois puis à un an de
fonctionnement, puis un dialogue annuel.
4.4.2
Un régime de télétravail en cours de déploiement à encadrer
Un changement de regard sur le télétravail à l’occasion de la crise sanitaire
D’après la direction, l
a crise sanitaire a accéléré le mouvement et changé la vision des
élus sur cette organisation du travail. Au plus fort de la crise sanitaire, la règle était de quatre
jours de télétravail pour un jour en présentiel.
L’établissement a constaté que le télétravail avait permis d’établir un équilibre entre
la vie personnelle et la vie professionnelle des agents, mais aussi que certaines activités ne
pouvaient pas être effectuées selon cette modalité (fonctions d’accueil et de secrétariat par
exemple) sans être au détriment de la qualité du service public rendu à la population, les agents
concernés partageant ce constat.
MAYENNE COMMUNAUTÉ
55
Depuis le 1
er
septemb
re 2021, la règle est désormais d’un jour de télétravail par
semaine, avec éventuellement une journée supplémentaire accordée à titre dérogatoire par la
direction générale des services. Le régime, discuté dans le cadre du dialogue social sur le temps
de travail, sera arrêté dans le cadre du règlement y afférant. Seront ainsi fixées les modalités de
prise en charge des coûts supportés par les agents, celles-ci ayant eu lieu de façon empirique
durant les confinements (achat de matériel informatique principalement).
À la date de rédaction de ce rapport, ce sont 52 agents qui télétravaillent de manière
récurrente contre seulement huit avant crise sanitaire.
Les avantages présentés par cette organisation
Les coûts engendrés par le télétravail pour l’EPCI sont à
ce stade limités aux
équipements. Concernant les gains, ils se situent sur le terrain de l’att
ractivité et de la
productivité. Le télétravail constitue en outre un atout dans la prévention des risques
psycho-sociaux (allègement de la charge mentale, disponibilité pour le traitement de fond de
dossiers, etc.). Pour le télétravailleur, les gains se situent essentiellement sur le coût
temps/monétaire des transports.
Un suivi, un accompagnement et un contrôle pragmatiques des agents
Sans qu’il y ait de
dispositif officiel de contrôle du service fait, les agents indiquent à
leur supérieur hiérarchique les sujets sur lesquels ils vont travailler pendant leur journée de
télétravail. Il s’agit plutôt d’un contrôle de l’objectif. Les responsables de service s
ont invités à
réaliser un suivi régulier de leurs collaborateurs. La direction exerce en parallèle une veille
régulière auprès des responsables de service.
Concernant l’encadrement et la sécurisation de cette modalité de travail par
l’employeur, des attestations sur l’honneur sont produites par les agents (relatives aux normes
électriques, incendie, assurances, etc.). Les personnes télétravaillant le mercredi doivent attester
sur l’honneur qu’elles disposent d’une solution pour la garde de leurs enfants de
moins de
12
ans. Pour le moment, il n’y a pas de règles spécifiques concernant la confidentialité des
dossiers. La collectivité n’a pas pu, à ce stade, déployer l’ensemble des mesures prévues par
l’accord du 13
juillet 2021.
Cependant, il est apparu lors d
e l’instruction que la qualité du service rendu pouvait
parfois être altérée par cette modalité de travail. En conséquence, si la mise en œuvre du
télétravail apparaît globalement satisfaisante d’après la direction, la chambre
encourage
l’établissement à m
ettre en place, sans attendre, des contrôles minimums de respect du
règlement et un suivi objectif de la qualité du service rendu dans ce cadre. Cette nouvelle
organisation du travail suppose en outre un
reporting
plus formel et régulier des agents.
En rép
onse aux observations provisoires, l’ordonnateur indique s’engager dans la
formalisation du suivi des tâches des agents en télétravail.
RAPPORT A FIN D’OBSE
RVATIONS DEFINITIVES
56
La politique du handicap et du maintien dans l’emploi
En 2019, la collectivité déclare un taux d’emploi de 8,37
% de travailleurs handicapés.
Toutefois, il convient de rappeler que pour être comptabilisés parmi ces bénéficiaires au sens
du FIPHFP
55
, les agents ayant fait l’objet d’un reclassement doivent également avoir été
intégrés dans un cadre d’emploi correspondant à leur nouveau métier et avoir fait l’objet d’un
reclassement administratif formel dans ce grade d’accueil.
Il peut en effet être relevé l’absence de systématicité des reclassements administratifs.
Les changements de métiers en raison d’une inaptitude médical
e aux précédentes fonctions
occupées, doivent, si le nouvel emploi relève d’un grade différent
,
s’accompagner d’un
reclassement administratif dans le grade d’accueil.
Outre la comptabilisation de ces agents parmi les bénéficiaires de l’obligation
d’emploi et l’incidence éventuelle sur les pénalités FIPHFP associées, les changements de
métiers ne s’accompagnant pas d’un reclassement formel et, a fortiori, lorsqu’ils génèrent un
sur-
classement, sont créateurs d’iniquités au sein du personnel. L’absence d’unif
ormisation des
grades et des régimes indemnitaires pour un même emploi ou une même responsabilité est en
effet susceptible de générer conflits et démotivation.
Au regard des précédentes expériences
de retour d’absence peu satisfaisantes
et compte
tenu des futures reprises complexes que la collectivité devra accompagner, il convient
d’anticiper au plus vite les situations d’inaptitudes avec une approche réaliste des capacités et
motivations de reprise comme des capacités de la collectivité à proposer des conditions de
travail cohérentes avec les préconisations médicales et avec ses besoins. Si une restriction
apparaît incompatible avec une fiche de poste et qu’aucun poste ne correspond, dans le grade
de l’agent, la chambre invite la collectivité à saisir de n
ouveau le comité médical pour une
nouvelle appréciation de l’aptitude aux fonctions. Un projet de reclassement pourra alors être
élaboré si celui-
ci est envisageable et souhaité par l’intéressé. Dans l’attente d’une décision
cohérente de reprise pour l’agent comme pour la collectivité, il convient de maintenir l’agent
dans la situation précédente de congé maladie ou au besoin en disponibilité d’office pour raison
de santé.
L’absence de visibilité sur les conditions de reprise de certains agents dont les dro
its à
CLM ou à CLD seront bientôt épuisés interpelle. Cette situation n’augure pas de reprises
d’activité satisfaisantes. Il est en effet de l’intérêt de la collectivité comme de celui des agents
de disposer rapidement d’une appréciation réaliste de l’apti
tude médicale à la reprise afin
d’anticiper toute reconversion éventuelle. Outre le temps de projection et de renoncement à un
métier ou à une fonction précédemment exercée, cette démarche suppose aussi un temps
important d’accompagnement en lien avec le m
étier visé pour lever toutes les réserves relatives
à l’aptitude physique réelle comme aux capacités cognitive et d’apprentissage de l’agent ou
encore au réalisme du projet au regard des besoins de la collectivité. L’absence d’arbitrage
anticipé du comité
médical sur les conditions de reprise nuit à la sérénité et à l’efficacité de ce
processus de reclassement.
55
Fonds pour l’insertion des personnes handicapées dans la fonction publique.
MAYENNE COMMUNAUTÉ
57
En réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur indique
avoir
initié un travail autour de sa politique d’accompagnement des s
ituations de handicap et de
maintien dans l’emploi au travers de diverses mesures
: rédaction de procédures, formations,
identification des situations complexes, coordination avec le médecin du travail, etc.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Le management des ressources humaines tel qu’appréhendé par la nouvelle équipe de
direction se révèle
pragmatique et responsable à l’égard des organisations, des agents comme
des représentants du personnel.
La démarche engagée dans le cadre de la mise en
œuvre au 1
er
janvier 2022 des
1 607
heures traduit cette ambition combinant souci de l’efficience des dépenses publiques,
respect de la réglementation et engagement en faveur de l’amélioration des conditions de
travail et de l’équilibre entre vie privée et
vie professionnelle. La densité et la richesse des
travaux menés à cet effet témoignent de l’investissement de la collectivité dans cette direction
et augurent d’une application juste et adaptée de la réglementation du temps de travail.
Le pilotage de la fonction ressources humaines devra toutefois se consolider par le biais
d’une formalisation des procédures, d’un renforcement du contrôle interne et du contrôle de
gestion social et, a fortiori, des outils de pilotage pour y parvenir.
Enfin, les reprises après arrêt de longue durée doivent être anticipées et davantage
conditionnées à leur réalisme. La mise en œuvre du télétravail, bien que satisfaisante dans
l’ensemble, doit s’accompagner d’un contrôle renforcé et d’une évaluation continue de la
qualité du service rendu.
RAPPORT A FIN D’OBSE
RVATIONS DEFINITIVES
58
5
UNE GESTION DE LA CRISE SANITAIRE PRAGMATIQUE
QUI S’EST PROFESSION
NALISÉE AU FIL DES PHASES
SUCCESSIVES
Une organisation adaptée au contexte
La collectivité s’est adaptée au contexte sanitaire au cours des trois
confinements
successifs.
Les instances délibératives se sont tenues dans le respect du protocole sanitaire (port
du masque, gel hydro alcoolique, désinfection des micros, etc.
). Le bureau s’est également réuni
sur un format mixte entre présentiel et visioconférence.
La première phase de confinement a, de par son caractère inopiné, supposé une forte
adaptation des équipes et des services sans que l’organisation n’ait anticipé ce format au
-delà
du plan communal de sauvegarde qui préexistait et dressait les risques et priorités en matière
de continuité du service.
Lors des phases suivantes, une note de service a été adressée aux collaborateurs. Cette
note détaillait le fonctionnement de la cellule de crise, des instances, les modalités de
communication et l’organisation du travail. Au
travers de ces notes, sont notamment décrites
les conditions d’exercice du télétravail et les règles en matière de congés et de
réduction du
temps de travail (RTT).
La règle de non génération de RTT durant les périodes de confinement a été imposée,
mesure
conservatoire adaptée aux circonstances comme à l’activité des services qui pouvaient,
le cas échéant, s’ajuster de manière dérogatoire. Il convient de souligner que cette note s’est
étoffée entre les trois confinements, traduisant la montée en compétence et la qualité de la
gestion de crise par l’équipe de direction. En témoigne, la dernière note, qui, tout en offrant une
relative souplesse d’organisation du télétravail en matière de créneau horaire, interdit le
télétravail de 21 heures à 7 heures et rapp
elle l’impératif de repos quotidien de 11
heures
consécutives. L’encadrement est également explicitement invité à conserver le lien avec les
équipes. Ce cadre organisationnel alliant impératifs réglementaires, souplesse et bienveillance
mérite d’être salué
positivement.
Outre ces rappels des bonnes pratiques, la bascule de l’ensemble des services sur un
format de 35,5 heures par semaine est également une disposition qui apparaît pertinente compte
tenu de l’activité. Dans ce même souci d’équité, d’efficience
et d’équilibrage des ressources,
cinq jours de congé ont été imposés sur la période du 6 avril au 2 mai 2021. Combinées, ces
mesures apparaissent de bonne gestion et de nature à préserver les ressources pour la reprise de
l’activité. Les autorisations spéciales d’absences pouvaient être accordées en fonction de la
situation individuelle de chaque agent sous réserve que la condition de prise des congés était
remplie.
MAYENNE COMMUNAUTÉ
59
Sur chacun des confinements et dans la mesure du possible, la continuité du service a
été préservée. A cet égard, les mesures déployées par le conservatoire pour maintenir le lien
avec les élèves apparaît remarquable : les élèves se sont vu proposer des solutions alternatives
de cours ou de devoirs à distance avec transmission de supports pédagogiques et de vidéos
réalisées par les professeurs. L’offre évènementielle a été adaptée avec la mise en place
originale des «
confin’apéro Musiques et danses
». Ce rendez-vous hebdomadaire propose sur
la chaîne Youtube
du conservatoire un montage vidéo d’environ 30 minutes compilant les
vidéos des réalisations des élèves depuis leur domicile. D’après la direction, «
entre 100 et
150 personnes suivent régulièrement cet événement, les commentaires sont enthousiastes et
plus de 400 vidéos d’élèves ont été réalisées et diffusées
».
Enfin, la forte solidarité dont les agents ont
fait preuve afin d’assurer la continuité du
service rendu à la population peut être soulignée.
Des aides octroyées aux entreprises locales
Plusieurs aides ont été apportées aux entreprises : différés de loyers, dégrèvement des
2/3 de CFE aux secteurs les plus touchés par la crise sanitaire (hôtellerie, restauration, tourisme,
sport, culture, évènementiel soit 91 PME), abondement au fonds territorial Résilience du
conseil régional, subventions versées aux entreprises par Mayenne communauté via ce même
fonds. Ce dernier dispositif a été déployé au profit de 245 entreprises en 2020 pour un coût total
de 369 530
€. A cet effet, une convention a été signée avec la région autorisant ainsi la
délégation de compétence de soutien économique de la région au profit de Mayenne
communauté
56
. Cette convention a été approuvée par délibération du conseil communautaire en
date du 9 juin
2020. Elle précise en annexe les critères d’attribution de l’aide (entreprise de
moins de 10 salariés, baisse du chiffre d’affaires de plus de 50
% notamment).
Sans remettre en question ce choix politique de soutien à l’économie locale, le
seul
critère de baisse du chiffre d’affaire
s
aurait mérité d’être étoffé. En effet, une entreprise, en
fonction de sa structure de coûts, peut enregistrer, du fait de la crise, une baisse de son chiffre
d’affaires et voir en parallèle ses charges diminuer
dans une même proportion voire dans une
proportion supérieure. Un couplage de l’indicateur de baisse du chiffre d’affaires avec la
répartition des charges fixes et variables aurait pu être un choix plus opportun. De même, une
interrogation préalable sur les autres aides dont bénéficiaient ces entreprises aurait été
judicieuse afin de se prémunir des risques de doublons et des effets d’aubaine en particulier
pour les entreprises bénéficiant du chômage partiel. Cette observation doit toutefois être
nuancée à la lumière des montants unitaires accordés (aides plafonnées à 1 500
€ et 2
000
€
selon la taille des entreprises).
56
Conformément aux articles L. 1511-2 et L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales.
RAPPORT A FIN D’OBSE
RVATIONS DEFINITIVES
60
Afin de soutenir les entreprises éprouvées par la seconde vague, le dispositif a été
reconduit en 2021. À cet effet, une nouvelle convention a été signée avec la région et validée
par le conseil communautaire en date du 14 janvier 2021. Les conditions d’attribution détaillées
en annexe de cette convention sont relativement proches de celles définies lors de la première
vague. Le niveau de baisse de chiffre d’affaires est cependant
réduit à 40 % et le dispositif est
étendu aux entreprises de moins de 20 salariés. Pour les activités d’hôtellerie ou de restauration,
le plafond de l’aide est de 4
000
€. Dans ce contexte d’élargissement du dispositif et du montant
des aides accordées et, dans l’hypothèse d’une nouvelle convention au
-
delà de l’exercice 2021,
une appréciation plus fine de la situation financière des entreprises devra être prévue.
Un impact financier limité
En matière de suivi de l’impact financier de la crise sanitaire, la
CC a utilisé un code
analytique « covid
» dès le démarrage de la crise lui permettant d’identifier aisément les
surcoûts directs associés à ces circonstances exceptionnelles. Cette codification a facilité la
mesure de l’impact financier de la crise sanitaire par la communauté de communes.
Il ressort de l’analyse réalisée par la collectivité un coût net évalué à 543
934
€ pour
l’année 2020. Cette évaluation apparaît cependant excessi
ve car sous-estime les économies
réalisées du fait des fermetures de service. En effet, les charges à caractère général, charges
variables pour l’essentiel donc en grande partie corrélées à l’activité, baissent de 16
% entre
2019 et 2020 (- 540 336
€). Par
ailleurs, les achats réalisés dans le cadre de cette pandémie
(masques, gel, sur-blouses, etc.) sont compris dans les charges à caractère général et dans cette
masse financière.
L’économie nette ou la non
-dépense se chiffre même à 682 607
€ si l’on se ré
fère au
niveau de dépenses initialement budgété sur ce chapitre soit une économie de 20 %
57
. Or, ces
évolutions sont relativement cohérentes avec le volume de jours de confinement et donc de
fermeture ou de sous-activité des services : 101 jours de confinement en 2020 soit 28 % de
l’année et 55 jours pour la première période de confinement soit 15
% de l’année, période plus
marquée par des fermetures totales de services.
En conséquence, il apparaît opportun de corriger le bilan proposé par la collectivité de
ces non-dépenses. Ainsi, retraitée des économies générées du fait de ces fermetures ou des
baisses significatives d’activité, l’incidence financière nette de la crise sanitaire pour la
collectivité pourrait au maximum être évaluée à 176 816
€ en 2020 (cf
. tableau ci-dessous).
Cette estimation se limite aux dépenses évitées sur les secteurs culturels, administratifs
et sportifs, plus impactés par les fermetures. Le coût net ainsi estimé peut donc être considéré
comme un maximum, d’autres secteurs ayant également enregistrés des baisses d’activité
quoique dans une moindre mesure. À
noter qu’en l’absence d’aides aux entreprises, l’impact
financier de la crise sanitaire aurait été favorable à la collectivité. Cette observation s’explique
par le maintien du niv
eau d’imposition et de dotations perçues alors qu’une partie des services
que financent ces ressources était fermée une partie de l’année.
57
Cf. Budget primitif 2020.
MAYENNE COMMUNAUTÉ
61
É
valuation de l’impact financier de la crise sanitaire sur les finances
de l’intercommunalité en 2020
Evaluation EPCI
Evaluation CRC d'après CA
Commentaire
Dépenses supplémentaires
masques, gel hydro, plexis…
32 480
0
déjà pris en compte dans le solde des charges
à caractère général (vient minorer l'économie
nette ci-dessous)
Gaz centre aquatique
3 400
0
Soutien aux entreprises
369 530
369 530
Abondement Fonds Résilience
75 922
75 922
Primes COVID
20 250
20 250
Pertes de recettes
Produit de la CVAE
68 221
68 221
Taxe de séjour
14 176
14 176
Dégrèvement 2/3 CFE pour 91 PME
27 855
27 855
Fermeture des services
330 000
330 000
Surcoût total
941 834
905 954
Economies réalisées
Charges La Vague
46 820
105 342
Charges services culturels
185 344
Charges services généraux, jeunesse et santé/social
185 845
y compris
achats masques, gel…
Le Kiosque (baisse subvention)
39 000
39 000
Energie
32 740
0
compris dans les charges à caractère général
ci-dessus par secteur
absence de manifestations et divers projets
65 734
0
cotisation CNFPT
5 724
5 724
Recettes supplémentaires
Aides Etat achat masques et CFE
20 415
20 415
Refacturation communes
1 703
1 703
Soutien CAF
1 000
1 000
Aide département nettoyage vestiaires
184 765
184 765
Economie/Recettes totales
397 901
729 138
Surcoût COVID 2020
543 933
176 816
Source
: CRC d’après les comptes administratifs de Mayenne communauté
Bien que l’incidence économique de la crise sur l’exercice 2020 apparaisse
in fine
limitée pour la collectivité, cette appréciation ne doit pas occulter les potentiels effets différés
en particulier en matière fiscale avec un risque de baisse des ressources générées par la CVAE
et par la CFE à compter de 2022.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
En l’absence d’aides aux entreprises, l’impact financier de la crise sanit
aire en 2020
aurait été favorable à la collectivité. Cette observation s’explique par le maintien du niveau
d’imposition et de dotations perçues alors qu’une partie des services que financent ces
ressources était fermée une partie de l’année.
Au-delà de la dimension financière, la chambre relève positivement la montée en
compétence de l’encadrement au cours des vagues successives. Les mesures conservatoires
prises en matière de gestion des ressources humaines méritent d’être saluées. La qualité de la
gestio
n de crise et l’investissement des agents pour garantir la continuité du service confortent
en outre l’analyse d’un management pragmatique et efficace de cette période inédite.
RAPPORT A FIN D’OBSE
RVATIONS DEFINITIVES
62
6
LE PILOTAGE DES FINANCES
Au 31 décembre 2020, l’EPCI compte un budget principal et 15 budgets annexes. Les
recettes du budget principal forment la quasi-totalité des recettes réelles de fonctionnement soit
88 % (31,9
M€), le deuxième budget étant celui des déchets ménagers (3,5
M€
de recettes, soit
11 % du total). La chambre observe que 2020 a pu représenter une année particulière en raison
de la crise sanitaire et que des opérations prévues au niveau des budgets annexes des zones et
parcs d’activité ont pu
être différées.
Des amél
iorations nécessaires de l’information financière destinée
à l’assemblée délibérante et aux administrés
Si le calendrier budgétaire est conforme aux textes en vigueur, des améliorations sont
indispensables concernant l’information financière des documents
présentés et votés.
6.1.1
Une information juridique et financière perfectible
Des rapports sur les orientations budgétaires dont le contenu est dense mais
parfois difficile à appréhender concernant les données chiffrées
Le président est tenu de présenter au conseil communautaire dans les deux mois
précédant l’examen du budget un rapport sur les orientations budgétaires aux termes des articles
L. 2312-1, L. 5211-36, D. 5211-18-1 et D. 2312-3 du CGCT, car la communauté de communes
comporte plus de 10 000 habitants et compte une commune de plus de 3 500 habitants.
Le rapport présenté doit notamment porter sur les orientations générales du budget
(évolutions prévisionnelles des dépenses et recettes), les engagements pluriannuels envisagés
ainsi que sur la structure et la gestion de la dette. Il comporte également une présentation de la
structure, l'évolution des dépenses et des effectifs. Il précise notamment la variation
prévisionnelle et l'exécution des dépenses de personnel, des rémunérations, des avantages en
nature et du temps de travail.
Le précédent rapport de la chambre recommandait à la CCPM d’«
améliorer
l’information des élus dans le cadre du débat d’orientation budgétaire, tant en matière de
prévisions globales qu’au regard des budgets annexes
» (recommandation n° 1).
Dans le cadre de l’instruction, la CC a indiqué qu’à partir de 2016, elle avait adopté la
trame répondant aux prescriptions de l’article 107 de la loi n°
2015-991 du 7 août 2015 portant
nouvelle organisation territoriale de la République (codifi
é à l’article L.
2312-1 du CGCT).
De ce point de vue, le document est plutôt conforme aux attentes dans sa forme générale.
Cependant, et c’est la difficulté à laquelle a été confrontée la chambre au cours de son contrôle,
les chiffres avancés ne correspondent pas toujours avec les chiffres établis dans les autres
documents financiers ou budgétaires, ou les analyses portent sur des périmètres différents. Par
conséquent, la chambre considère la recommandation visée ci-dessus comme étant en cours de
mise en œ
uvre.
MAYENNE COMMUNAUTÉ
63
Les rapports d’orientations budgétaires sont disponibles sur le site internet de l’EPCI à
compter de l’exercice 2017. La chambre note l’effort réalisé et la qualité globale des documents
budgétaires soumis au conseil communautaire, qui progresse sur les derniers exercices.
Des documents budgétaires et financiers à homogénéiser
Les rapports de présentation des budgets sont globalement de qualité et répondent aux
obligations d’information des membres de l’assemblée délibérante. Ils pourraient cependant
être plus lisibles concernant les évolutions des différents postes de charge.
Ainsi, s’agissant plus spécifiquement de la dernière note élaborée à l’appui du vote du
budget principal, bien que l’exercice 2020 ait un caractère inédit, la présentation du b
udget
primitif 2021 en comparaison avec le budget primitif 2020 interroge.
Même si les informations du réalisé 2020 sont indiquées dans des tableaux, les
variations entre réalisé 2020 et budgété 2021 ne sont pas mises en exergue. Or, cette information
devrait être communiquée en particulier compte tenu de la sous-exécution budgétaire 2020 et
de son caractère atypique. A titre d’exemple, il est souligné l’augmentation de 13
% des charges
à caractère général entre les deux budgets primitifs, augmentation déjà conséquente. Pourtant,
si on compare le réalisé 2020 au budget 2021, l’augmentation de ce poste de dépense est en
réalité de 42
%. Compte tenu de l’atypie de l’année 2020, une présentation avec un historique
plus complet aurait été appréciable. Ainsi cette rubrique affichant en 2019 un réalisé de 3,4
M€,
l’augmentation prévisionnelle entre 2019 et 20
21 serait finalement de 19,5 %.
De même, les charges de personnel budgétées sont comparées au budget 2020 et non à
son exécution. Or, la progression réelle budgétée de ce poste serait de 8 % et non de 2,1 %
comme indiqué sur le rapport de présentation budgétaire. Même en considérant un report des
évolutions budgétées en 2020 qui n’ont pu se réaliser compte tenu du contexte sanitaire,
l’information mériterait d’être précisée.
À
l’inverse de la présentation des charges à caractère général et des charges de
personnels, les subventions de fonctionnement versées aux associations, sont présentées en
comparaison avec le réalisé 2020 (et non le budgété 2020). Cette seconde comparaison pourrait
pourtant en l’espèce être également opportune s’agissant d’un poste de dépense
particulièrement impacté par la crise sanitaire et dont l’évolution 2020 ne devrait pas être
reconduite en dehors de circonstances exceptionnelles.
D
’ailleurs, le report des crédits attribués aux entreprises pour faire face à la pandémie
au moment du vote du budget primitif interroge. La connaissance de l’évolution de la crise
sanitaire apparaissait encore très incertaine en février 2021 pour budgéter de manière certaine
une telle dépense. Si l’opportunité de cette anticipation n’est pas contestée, elle mériterait
néanmoins une information plus circonstanciée. Elle fait par ailleurs en partie doublon avec les
crédits budgétés au titre des dépenses imprévues.
La collectivité présente en outre dans ses rapports de présentation du compte
administratif une synthèse des coûts d’investissement et de fonctionnement de plusieurs
équipements à l’instar du centre aquatique. Néanmoins, la séparation des deux présen
tations
nuit à la transparence de ces coûts en ne présentant pas un coût complet du service. S’agissant
d’un retraitement analytique, la chambre recommande à la collectivité de dresser des synthèses
par fonctions et par activité retraitant les charges d’in
vestissements afin de présenter une
information exhaustive et sincère à l’assemblée délibérante.
RAPPORT A FIN D’OBSE
RVATIONS DEFINITIVES
64
En réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur en fonctions répond qu’en vue
de procéder à une évaluation de l’efficience des politiques publiques, il
souhaite mettre en place
« une analyse des coûts » systématique afin de tendre vers le meilleur rapport qualité de service,
coût et intérêt général. Par ailleurs, il explique qu’à l’occasion du rapport de présentation du
CA 2020, la démarche adoptée par la collectivité visait à faciliter la compréhension des données
pour les élus et le public non initié aux finances publics locales tout en respectant le cadre
budgétaire. Si cette démarche peut être saluée, la chambre maintient le sens des observations
qu’el
le a émise.
Aussi, quand bien même la collectivité n’a pas fait le choix d’amortir comptablement
ses équipements culturels ou sportifs, ce qui est par ailleurs critiquable pour certains
équipements, il conviendrait de retraiter la charge d’investissement a
fférente dans le cadre de
la comptabilité analytique et de la présentation aux instances afin de lisser annuellement cette
charge et de présenter un coût complet des services. Cette observation figurait déjà dans le
précédent rapport de la chambre.
En défi
nitive, l’information transmise apparaît partielle et la communication sur le
périmètre des évolutions budgétaires diffère selon les sujets. Cette pratique hétérogène est
susceptible de nuire à la lisibilité de l’information budgétaire communiquée avant le
vote du
budget.
Enfin
, il convient de relever que le rapport sur la situation en matière d’égalité entre les
hommes et les femmes n’est pas établi
; or,
ce document doit être soumis à l’assemblée
délibérante préalablement aux débats budgétaires
58
. En réponse aux observations provisoires,
l’ordonnateur indique que, s’agissant de l’exercice 2022, ce rapport sera délibéré lors du conseil
communautaire du 30 juin 2022.
Des états financiers annexes à compléter et à fiabiliser
Le précédent contrôle de la chambre avait mis en exerce des lacunes dans la tenue des
annexes des comptes administratifs concernant la dette. Une recommandation avait été
formulée à l’adresse de la CC du Pays Mayennais
: «
Veiller à l’exhaustivité des annexes des
comptes administratifs (budget principal et budgets annexes) relatives à la dette et à leur
concordance aux comptes de gestion
» (recommandation n° 3).
58
Article L. 2311-1-2 du CGCT : «
Dans les communes de plus de 20 000 habitants, préalablement aux
débats sur le projet de budget, le maire présente un rapport sur la situation en matière d'égalité entre les femmes
et les hommes intéressant le fonctionnement de la commune, les politiques qu'elle mène sur son territoire et les
orientations et programmes de nature à améliorer cette situation. Le contenu de ce rapport et les modalités de son
élaboration sont fixés par décret. Ces dispositions sont applicables aux établissements publics de coopération
intercommunale à fiscalité propre regroupant plus de 20 000 habitants.
»
MAYENNE COMMUNAUTÉ
65
L’examen des comptes administratifs 2020 votés en séance du 3 juin 2021 montre que
la recommandation a été mis en œuvre de façon
partielle :
➢
Concernant le budget principal
-
Si l’annexe A2.2 relative à l’état de la dette est remplie, il est encore constaté une
absence de concordance entre l’annexe du budget principal et le compte de gestion
concernant les emprunts souscrits auprès des organismes bancaires (environ
56 000
€). La CC explique cette différence par le fait que l’état ne comprend pas les
comptes 165. Au final, la différence porte sur 6,83
€ qui s’explique sur un emprunt
précis et une différence de
reporting
entre l’annexe et le fichier de Finances Active.
La CC annon
ce qu’une vigilance sera apportée sur la cohérence future entre les
données.
-
L’annexe C3.1 mentionnée comme sans objet alors que l’établissement fait partie
du SYMABA.
-
L’annexe B1.7 «
liste des concours attribués à des tiers en nature ou en
subventions » ne fait apparaître que le montant en numéraire des subventions. Les
prestations en nature de toute sorte (mise à disposition de personnel et de matériel
pour des manifestions, occupation gratuite de locaux intercommunaux, surtout
concernant les trois associations les plus subventionnées, à savoir Le Kiosque,
l’office de tourisme vallée de Haute Mayenne et Tribu Familia) ne sont pas chiffrées,
alors que les conventions d’objectifs signées font
apparaître le détail et le chiffrage
d’une partie de ces subventio
ns en nature (ex. Tribu Familia, quoique non chiffré
concernant le soutien logistique pour les spectacles). Cette information est pourtant
nécessaire dans un souci de transparence et de sincérité.
➢
Concernant certains BA de zones et parcs
d’activité
s
59
-
L
’é
tat A1.9 « Etat de la dette
–
autres dettes
» n’est pas renseigné, alors que ces BA
ont des écritures inscrites au compte 16878 sur l’exercice qui correspondent bien à
une dette, à savoir une obligation de paiement liquide et certaine que le débiteur
« budget annexe » devra exécuter envers son créancier « budget principal », en
dehors de tout caractère bancaire. Cette observation avait déjà été relevée lors du
précédent contrôle. La CC considère encore qu’il ne s’agit pas d’une dette
ce que la
chambre ne partage pas.
En réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur indique que la collectivité s’est
dotée d’un nouvel outil de prospective et d’analyse financière et a lancé une procédure de
commande publique pour contractualiser avec un nouveau partenaire dans la gestion
externalisée de sa dette ce qui lui permettra
de passer en revue les tableaux d’amortissement de
l’ensemble des emprunts et ainsi d’atténuer les écarts. L’ordonnateur s’engage également à ce
que les états A1.9 des budgets annexes concernés soient correctement renseignés.
59
Coulonges, Berry, Poirsac, Montrieux, les Haras, La Lande, Orgerie, Chevreuils, Lassay, Le Horps, La
Chapelle au Riboul.
RAPPORT A FIN D’OBSE
RVATIONS DEFINITIVES
66
Recommandation n° 4 : Garantir
l’exhaustivité des annexes des comptes administratifs
du budget principal et des budgets annexes, en conformité avec l’instruction budgétaire
et comptable M14.
Les autorisations de programmes et crédits de paiement (AP/CP)
La chambre recommandait dans son rapport précédent à la CCPM de «
parfaire les
prévisions budgétaires en matière d’investissement de façon à améliorer l’exécution des
dépenses afférentes
» (recommandation n° 2).
Dans cette
optique, Mayenne communauté a décidé de recourir à l’instrument de
pilotage financier que constituent les AP/CP
60
pour deux opérations, à savoir le centre aquatique
et l’élaboration du SCOT/PLUi
61
.
La démarche de l’établissement est intéressante et particip
e à la transparence de la
politique d’investissement. La chambre encourage la CC à utiliser cet outil pour les projets
d’envergure qu’elle envisage de mener.
En réponse aux observations provisoires, la collectivité
exprime son souhait d’y recourir pour ses
projets d’investissement les plus conséquents.
Le programme pluriannuel d’investissement (PPI)
La direction a indiqué dans le cadre de l’instruction
que son PPI était en cours
d’élaboration, organisé autour de sept thématiques de politique publique. Cepen
dant,
«
L’installation du nouvel exécutif en juillet 2020, la mise en œuvre des commissions et groupe
s
de travail en janvier 2021
puis la gestion de la crise sanitaire n’a pas, pour le moment, permis
aux élus
d’arbitrer
les projets ni de les prioriser
d’où
un montant d’investissement affiché
conséquent.
» Il a été indiqué qu’un cabinet accompagnera l’EPCI tout au long du mandat afin
de mesurer annuellement les marges de manœuvre et actualiser la prospective financière.
Les documents provisoires élaborés ont cependant été transmis à la chambre. Ils sont de
grande qualité, exhaustifs et montrent un suivi précis et détaillé des investissements par l’équipe
de direction. Cette démarche apparaît de bon augure dans la perspective de corriger les défauts
de sincéri
té budgétaire en matière d’investissement (
cf. infra
).
À ce stade, le PPI prévoit 44,8
M€ d’investissements sur la période 2021 à 2026,
25,1
M€ ayant déjà été arbitrés favorablement
62
. Compte-
tenu de l’importance financière des
projets envisagés, la question de leur soutenabilité sera évoquée plus loin.
60
Outils prévus par les articles L. 2311-3 et R. 2311-9 du CGCT.
61
Concernant le centre aquatique : AP/CP votée le 05/05/15 pour 11 214 000
€ avec l’ouverture de crédits
de paiement sur quatre exercices (2015 à 2018) ; Le 21 décembre 2017, le conseil décide de modifier à la baisse
le montant de 250 000
€ (compte tenu du retard dans le chantier) et d’ajouter 50
000
€ au titre de l’exercice 2018.
Le 12 avril et le 17 mai 2018, le montant est modifié et porté à 11 074 000
€. Il est modifié une dernière fois par
délibération du 12 juin 2018 pour être porté à 11 93 500
€ pour la même période.
P
our l’élaboration du SCOT/PLUI
: AP/CP votée le 30/06/16 pour 634 380
€ avec l’ouverture de crédits de
paiement sur quatre exercices (2016 à 2019). Le 12 avril 2018, le conseil porte le montant à 745 480
€.
62
Dont 10,2
M€ pour la réhabilitation de l’hôtel de ville et de communauté, 5
M€ pour la construction
d’un pôle culturel à Lassay, 4,5
M€ pour l’aménagement de
la ZA des Chevreuils.
MAYENNE COMMUNAUTÉ
67
À
la suite des observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur a transmis un
document actualisé présentant la liste et les échéances des projets arbitrés. Le budget
d’investissement
est ainsi porté à 47
M€ pour la période 2022
-2026.
6.1.2
L’indisponibilité de certaines informations budgétaires et juridiques sur le site
internet de l’EPCI
➢
La note explicative de synthèse annexée au budget primitif et au compte
administratif
Mayenne communauté a l’obligation d
e mettre sur son site internet la note explicative
de synthèse annexée au budget primitif et au compte administratif prévue par le CGCT
63
. Ces
notes de synthèse ne sont pas disponibles, la CC mettant cependant à disposition les rapports
d’orientations budgé
taires et les rapports de présentation des comptes administratifs (à compter
de 2018 pour ces derniers), tant pour le budget principal que les budgets annexes. Pour les
exercices 2019 et 2020, les comptes administratifs et rapports de présentation relatifs aux
budgets annexes
des zones d’activité n’
est étaient pas disponible
s
en ligne. En réponse aux
observations provisoires, l’ordonnateur en fonctions s’engage à les rendre disponibles sur le
site de la collectivité, ce qui n’était pas encore le cas mi
-mai 2022.
➢
Les données essentielles de conventions de subventions aux associations
Les données essentielles de conventions de subvention aux associations
64
doivent
également être publiées en ligne. La collectivité a indiqué au cours de l’instruction que ces
données sont disponibles dans les procès-verbaux des séances du conseil communautaire.
Cependant, la chambre considère que cette pratique ne répond que partiellement à
l’exigence règlementaire, l’accès aux informations n’apparaissant pas aisé pour les administrés
contraints de faire eux-mêmes la recherche dans les documents en ligne. En réponse aux
observations provisoires, l’ordonnateur en fonctions s’eng
age à rendre ses données plus
accessibles.
➢
Le rapport sur le prix et la qualité du service public de prévention et de gestion des
déchets
Le rapport sur le prix et la qualité du service public de prévention et de gestion des
déchets (L. 2224-17-1 et D. 2224-
1 et 2 du CGCT) a été publié uniquement pour l’année 2017.
Le rapport pour l’exercice 2020 éta
i
t en cours de rédaction pendant l’instruction.
L’ordonnateur
indique dans sa réponse aux observations provisoires qu’il sera présenté à la séance du conseil
communautaire du 30 juin 2022.
63
Articles L. 2313-1 et L. 5211-36 du CGCT.
64
Décret n° 2017-
779 du 5 mai 2017 relatif à l’accès sous forme électronique aux données essentielles
des conventions de subvention
–
article 2.
RAPPORT A FIN D’OBSE
RVATIONS DEFINITIVES
68
6.1.3
Une surévaluation des dépenses qui nuit à la sincérité budgétaire
En réponse à la recommandation n° 2 du précédent rapport de la chambre (cf. ci-dessus),
sur cet aspect, la CC a indiqué qu’
« un tableau de bord mensuel de suivi budgétaire est adressé
par le service des finances aux directeurs de services et élus (Président et Vice/Président aux
Finances) indiquant le niveau d’exécution des lignes de dépenses d’investissement supérieures
à 100 000
€. Il s’accompagne d’un suivi des subventions d’équipement inscrites au budget. En
outre tous les trimestres, le tableau de suivi (crédit voté
–
engagement en cours- réalisé-
disponible) de tous les investissements est mis à jour, adressé aux directeurs et présenté au
Président.
»
L
a mise en œuvre de ces procédures n’empêche pas de constater que des efforts
demeurent à produire dans la qualité des prévisions au regard des taux de réalisation,
« neutralisation
» faite de l’année 2020 et de la crise sanitaire. Ces taux de réalisation s
ont en
effet susceptibles de mettre en doute la sincérité budgétaire.
Prévisions budgétaires et taux d’exécution –
en M€
Budget principal
2016
2017
2018
2019
2020
Investissement
(hors opérations d’ordre)
dépenses
prévision BP/BS/DM
22,98
22,21
22,23
16,92
20,13
réalisation
8,27
9,01
9,30
2,40
2,48
taux de réalisation hors RAR
36%
41%
42%
14%
12%
RAR
10,46
5,13
2,38
1,75
2,37
taux de réalisation avec RAR
81,51%
63,67%
52,54%
24,53%
24,09%
recettes (hors produits de cession et hors 1068)
prévision BP/BS/DM
15,23
10,5
11,43
3,87
3,54
réalisation
8,43
5,71
8,17
2,49
0,91
taux de réalisation hors RAR
55,35%
54,38%
71,48%
64,34%
25,71%
RAR
6,59
3,47
2,55
1,02
1,58
taux de réalisation avec RAR
98,62%
87,43%
93,79%
90,70%
70,34%
Fonctionnement
(hors opérations d’ordre)
dépenses
prévision BP/BS/DM
19,49
19,51
30,37
30,95
30,88
réalisation
17,97
18,63
27,60
28,85
28,78
taux de réalisation
92%
95%
91%
93%
93%
recettes (dont produits de cession)
prévision BP/BS/DM
21,65
22,82
31,27
31,82
32,51
réalisation
22,07
22,83
31,00
31,55
31,72
taux de réalisation
102%
100%
99%
99%
98%
Source : Comptes de gestion et état de consommation des crédits - comptes administratifs
MAYENNE COMMUNAUTÉ
69
En section d’investissement, hormis l’année 2020 qui est atypique, en comptabilisant
les restes à réaliser, les taux de réalisation se dégradent fortement à partir de 2018 en dépenses,
ces dernières étant systématiquement surestimées.
Cependant, s’il n’est pas tenu compte des restes à réaliser, les taux d’exécution restent
faibles et se dégradent, surtout en dépenses. Interrogée sur ce point, la direction n’a pas apporté
d’explication complémentaire, mais est consciente de l’enjeu.
A la suite des observations
provisoires de la chambre, l’ordonnateur en fonctions précise que les évolutions
d’organigramme de direction et la fin de la précédente mandature ont pu impacter l’exécution
des dépenses 2019.
En section de fonctionnement, les taux d’exécution illustre
nt une évaluation plutôt
correcte en dépenses et recettes. Toutefois, là encore les dépenses sont systématiquement
surévaluées.
Il ressort de l’instruction que cette situation est due à l’attitude extrêmement prudente
adoptée lors de la construction des budgets. Par ailleurs, les éléments de langage concernant les
chiffres présentés à l’occasion du vote du budget ne se recoupent pas entre les différents
documents produits par la collectivité, altérant nécessairement les arbitrages des élus et de la
direction. Dès lors, la précédente recommandation formulée à cet effet par la chambre ne peut
être considérée comme mise en œuvre et se doit d’être réitérée.
5 : Avoir des prévisions budgétaires plus réalistes en matière
d’investissement
de façon à améliorer le taux d
’exécution des dépenses afférentes
.
Des efforts restent à produire pour fiabiliser les comptes
6.2.1
Les provisions pour risques et charges
Les collectivités territoriales sont tenues de constituer des provisions dans les cas prévus
aux articles R. 2321-2 et R. 2321-3 du CGCT.
Une provision a été constituée le 11 septembre 2014 puis complétée le 26 juin 2015
pour le dossier des loyers impayés de la Fonderie Mayennaise, pour un montant total de
285 396,93
€. Cette provision a fait l’objet d’une reprise intég
rale en 2019 suite à la fermeture
définitive de la société et au constat de l’irrécouvrabilité des créances de loyer
s. Depuis, le site
des fonderies, propriété de la communauté de communes,
n’a pas fait l’objet d’une nouvelle
provision ce qui est critiquable. En effet, des travaux de sécurisation et de dépollution du site
pourraient incomber à la collectivité en sa qualité de propriétaire. Bien que facultatif sur un
plan réglementaire, ce provisionnement pourrait apparaître de bonne gestion.
Par ailleurs, 84 652
€
ont été provisionnés à partir de 2019 au titre du litige portant sur
le carrelage défectueux du centre aquatique. Les montants des créances admises en non-valeur
n’appellent pas d’observation.
RAPPORT A FIN D’OBSE
RVATIONS DEFINITIVES
70
6.2.2
Des pratiques susceptibles d’altérer la sincérité du bilan de l’établissement
public
Une tenue des inventaires à parfaire dans un objectif de conformité à la
règlementation et de juste calcul des amortissements
Lors du précédent contrôle de la chambre, la recommandation de «
régulariser au plus
vite l’amortiss
ement des immobilisations
» avait été prescrite, des amortissements n’ayant pas
été réalisés au cours des exercices, ce qui faussait le résultat comptable (recommandation n° 4).
Cette recommandation reste d’actualité.
➢
Des inventaires dont la tenue doit être fiabilisée et actualisée
En effet, dans le cadre de la présente instruction, la tenue de l’inventaire du budget
principal soulève les remarques suivantes :
•
Dans une proportion significative, des immobilisations n’on
t pas une durée
d’amortissement conforme à celle arrêtée dans la décision du président
du
3 février 2016
, et ont parfois des durées d’amortissement supérieures à un an alors que
leur valeur d’acquisition est inférieure à 1
500
€ (ex. comptes 21784, 21788,
2183) ;
•
Des durées d’amortissement ont été déterminées dans l’inventaire alors que les
immobilisations concernées ne peuvent être rattachées à aucune des catégories arrêtées
dans ladite décision. Sans entrer dans le détail, l’établissement pourrait être i
nvité à
compléter sa décision et à créer de nouvelles catégories génériques d’immobilisation
(ex. mobilier urbain, matériel et outillage, etc.) ;
•
Certaines immobilisations ont fait l’objet d’un calcul erroné de leur amortissement (ex.
pour le pôle de santé de Lassay -1,03
M€
-, immeuble de rapport dont la durée
d’amortissement est annoncée comme étant de 25 ans, sans être fixée dans la décision
du président, entré dans l’inventaire au 29
décembre 2006 avec une valeur nette
comptable de 617 314,43
€ au 31 déc
embre 2020, correspondant à une VNC
consécutive à 9 années d’amortissement et non 19 années)
;
•
Des immobilisations font l’objet d’un amortissement alors que leur durée
d’amortissement est inscrite comme égale à zéro (ex. achats de locaux MP Sérigraphie
pour 1,72
M€ en 2009)
;
•
Des immobilisations (ex. frais d’études, travaux d’aménagement des abords du pôle –
203 128
€), qui auraient dû faire l’objet d’un amortissement sont toujours inscrites dans
l’inventaire au 31
décembre 2020 à leur valeur d’acquisition
;
•
Certains types d’immobilisations identiques (par ex. instruments de musique) sont
éparpillés dans plusieurs comptes ;
•
Des immobilisations relevant d’une même catégorie ont des durées d’amortissement
différentes, sans que cela ne soit justifié dans la décision du président (ex. immeubles
de rapport, logiciels, instruments de musique, etc.) ;
•
Aux comptes 2111, 2113 des biens ont fait l’objet d’un amortissement, mais la valeur
des amortissements effectuée est égale à 0 ;
MAYENNE COMMUNAUTÉ
71
•
Au compte 2138, des amortissements sont indiqués, mais la valeur nette comptable des
biens n’a pas été modifiée restant à la valeur d’acquisition.
Des erreurs similaires peuvent se retrouver sur l’inventaire du budget annexe des
déchets ménagers (erreur de calcul de la valeur nette comptable au compte 2188, durée
d’amortissement supérieure à un an pour des biens d’une valeur inférieure à 1
500
€
, etc.).
Il semblerait qu’une partie de ces disparités, tant pour le budget principal que
pour le
budget annexe, résultent de la fusion des deux EPCI.
Néanmoins, la chambre considère qu’il
conviendrait soit de les résorber, soit d’expliciter ces différences dans l’annexe dédiée du
compte administratif.
L’ensemble de ces constats n’a pas permis à la chambre de reconstituer le montant de
l’amortissement et
de la valeur nette comptable théorique.
➢
Le cas particulier du pôle santé
L’inscription du pôle santé dans l’inventaire interroge. En effet, ce bien a été cédé en
juillet
2017,
il
n’appartient
plus
à
l’EPCI.
Or,
il
est
toujours
inscrit
au
31 décembre 202
0 pour une valeur d’acquisition de 4,945
M€ qui ne correspond pas, par
ailleurs, au montant affiché par la CC dans ses rapports de présentation du compte administratif
(5,703
M€) ni au montant agrégé résultant de l’analyse des fichiers de mandats au
31 décembre 2020 (6,33
M€)
, la valeur nette comptable affichée est de
–
224 056
€.
Ce constat interroge car il est déconnecté de la valeur de cession de 3,87
M€
TTC. La
différence entre le prix de cession et la valeur résiduelle aurait dû faire l’objet d’une
dépréciation pour arriver à une valeur nulle puis à une sortie de l’actif, celui
-ci ayant été cédé.
Pourtant,
le bien apparaît toujours à l’inventaire de la collectivité, attestant encore de
l’insincérité du bilan et de l’impossibilité de valoriser le patr
imoine intercommunal. En outre,
les libellés des biens figurant à l’inventaire ne permettent pas de reconstituer l’intégralité de
l’opération dont le coût total serait donc de 6,3
M€. Seuls les abords ainsi que la climatisation
appartiennent toujours à la CC. Ce sont donc les seuls actifs qui devraient encore être inscrits à
l’inventaire.
Suite aux observations provisoires de la chambre, l’EPCI
indique avoir apporté des
corrections à ces situations.
➢
L’amortissement insuffisant de certains biens
La chambre souligne
l’urgence des
régularisations comptables
à effectuer,
particulièrement à l’aune du passage à l’instruction comptable
M57. Cette urgence avait déjà
fait l’objet d’observations et donné lieu à recommandation lors du précédent contrôle de la
chambre : étaient relevés
l’existence d’une absence d’amortissement de certains biens et un
amortissement partiel d’autres, la collectivité faussant de ce fait le ré
sultat de son budget
principal. Le résultat était affecté de façon cumulée sur la période sous revue (2010-2014) de
plus de 1,04
M€.
En réponse au suivi de la recommandation de «
régulariser au plus vite l’amortissement
des immobilisations
» (recommandation n° 4), la CC
a indiqué qu’une régularisation avait été
opérée.
RAPPORT A FIN D’OBSE
RVATIONS DEFINITIVES
72
Si des régularisations ont bien
été effectuées aux comptes 2132, 2138 et 2158 elles n’en
demeurent pas moins insuffisantes au regard des anomalies constatées. Si une certaine
compréhension peut être admise concernant la régularisation d’immobilisations anciennes qui
nécessitent parfois
un temps de recherche pour reconstituer l’historique de leur acquisition et
de leur amortissement, les anomalies constatées sur des immobilisations récentes sont
difficilement acceptables et justifiables. La recommandation est donc
toujours d’actualité
.
Av
ec un effort d’amortissement de seulement 0,9
% en 2020, le rythme apparent de
renouvellement des immobilisations ressort à 1 781 ans
65
!
De nombreux équipements devront nécessairement faire l’objet d’un renouvellement à
l’instar du centre aquatique (dont le coût de construction s’élève à 13,345
M€) et du cinéma
(les travaux effectués récemment se sont chiffrés à 2,432
M€) qui ne font pas l’objet à ce jour
d’un amortissement.
En se basant sur une durée maximale d’amortissement de 25 ans, et pour ces
deux seuls équipements, ce sont ainsi au minimum 631 000
€ qui devraient faire l’objet d’un
amortissement complémentaire annuel.
Au-
delà de l’ensemble de ces problématiques, la difficulté réside dans le fait que
l’établissement n’a pas une juste connaissance de
l’état de son patrimoine ce qui induit
également des carences dans son entretien. À ce sujet, la direction des services
a indiqué qu’un
recensement était en cours et qu’un bureau d’étude avait été sollicité pour réfléchir à une
stratégie de priorisation des interventions à effectuer sur les bâtiments.
6 : Régulariser,
avant passage à l’instruction M57,
l’inventaire et
en conséquence l’amortissement des immobilisations
(Instruction M14, Tome 2, titre 3,
chapitre 3 et titre 4, chapitre 3).
Des efforts nécess
aires pour assurer la conformité de l’état de l’actif du
comptable et de l’inventaire
La chambre avait précédemment recommandé à la communauté de communes du Pays
Mayennais de
«
se rapprocher du comptable afin que ses états de l’actif correspondent aux
inv
entaires de l’ordonnateur
»
(recommandation n°
5), l’écart constaté à l’issue du contrôle
portait sur 5,6
M€, particulièrement sur les comptes 31 (5
M€).
La CC explique que cette recommandation a été suivie, «
de nettes améliorations ayant
été apportées
». Selon elle, au 31 décembre 2020, «
l’écart constaté entre l’état d’inventaire du
comptable et l’état de l’actif de l’ordonnateur est de 2,9
M€.
»
65
Effort d’amortissement
: dotations aux amortissements des immobilisations propres / immobilisations
propres. Rythme apparent de renouvellement des immobilisations : immobilisations brutes propres /
investissements d'équipement de l'année (calcul CRC).
MAYENNE COMMUNAUTÉ
73
Le rapprochement de l’inventaire et de l’état de l’actif au 31
décembre 2020 pour le
budget principal et les budgets annexes des déchets ménagers et du service public
d’assainissement non collectif (
SPANC)
font apparaître que s’il y a effectivement une
amélioration par rapport au précédent contrôle, la situation perdure et est plus importante que
ce qu’annone l
a CC dans sa réponse :
Différence entre l’état de l’actif et l’inventaire au 31 décembre 2020
–
détail en annexe n 2
En €
Valeur d'acquisition
amortissement
VNC
Budget principal
3 823 854,40
3 412 022,65
411 831,75
BA déchets ménagers
-1 143 955,87
-1 053 210,74
-90 745,13
BA SPANC
0
0
0
Source
: inventaires et états de l’actif
S’agissant du
budget principal, si les explications fournies sont recevables concernant
les comptes 27638 et 238, elles ne justifient pas la totalité de la différence (cf. annexe n° 2,
tableau n° 15).
Les différences importantes constatées entre les deux documents sur les valeurs
d’acquisition et les amortissements interrogent, en écho avec les développements précédents
relatifs à la tenue de l’inventaire. Des efforts importants doivent être encore produits à l’aune
du passage à l’instruction budgétaire et comptable M57.
La CC n’a pas expliqué les différences constatées pour le budget annexe des déchets
(cf. annexe n° 2, tableau n° 16).
En réponse aux observations provisoir
es, l’ordonnateur indique que la collectivité
travaille à une fiabilisation des données
entre celles de l’inventaire
de la communauté de
communes et celles d
e l’état de l’actif du
comptable.
7 : Réconcilier et fiabiliser,
avant passage à l’instruction M57,
les
données de
l’inventaire de
la communauté de communes et celles d
e l’état de l’actif
du
comptable
, conformément à l’instruction comptable M14 (Tome 2, titre 4, chapitre 3)
.
6.2.3
Une organisation du service atypique et une culture à moderniser
Placés sous l’
autorité de la directrice Ressources depuis 2019, le pôle finances est divisé
en deux secteurs : un service « préparation et exécution budgétaire » (six agents) et une
personne chargée de la stratégie financière et fiscale.
Cette dichotomie qui s’explique
par des mouvements historiques de personnel ne
s’avère pas toujours efficace en terme
s
de circulation de l’information et in
duit une
problématique de pilotage de la fonction. Cependant, la stratégie financière étant bien définie
concernant Mayenne communauté, la problématique est un peu atténuée.
RAPPORT A FIN D’OBSE
RVATIONS DEFINITIVES
74
Au cours de l’instruction, la chambre a pu observer un mode de fonctionnement dépassé
ainsi qu’une posture extrêmement précautionneuse dans
l’analyse comme dans
l’élaboration
des budgets, induisant des sous-exécut
ions systématiques par rapport au réalisé, l’impact sur la
sincérité des prévisions n’étant pas négligeable.
La chambre incite fortement la collectivité à remédier à ces constats, par des actions de
formation par exemple, et une réappropriation par la direction intermédiaire de
l’expertise
financière et budgétaire.
6.2.4
La comptabilité d’engagement
Un taux de dématérialisation important des factures
Dans le cadre de la dématérialisation de la chaîne des dépenses qui s’impose depuis
2017 aux administrations publiques
66
, la communauté de communes de Mayenne a su adapter
ses procédures et son organisation. Ainsi en 2020, sur 2 127 factures reçues, 1
462 l’étaient par
voie dématérialisée soit 69 % des factures reçues. Mi-2021, la part des factures dématérialisées
avoisine 89 %.
L’impossibilité de vérifier la tenue de la comptabilité d’engagement
Il ressort de l’instruction que le délai moyen de paiement des dépenses du budget
principal pour l'exercice 2020, sont satisfaisants selon le comptable. Le délai moyen du
comptable s'établit à 5,8 jours sur l'exercice 2020 et le délai global de paiement à 12,3 jours en
moyenne. Mais le comptable constate que la fiabilité de ce délai global est tributaire de
l’indication de la bonne date de réception des factures par l’ordo
nnateur lors du mandatement.
Il lui semble en effet que la date d’enregistrement de la facture dans le logiciel de gestion
financière corresponde à la date de prise en charge par le service et pas toujours à la date de
réception des factures.
Par conséquen
t, en l’état des éléments en sa possession, à défaut de fichier Excel
exploitable contenant une date de facturation fiable, la chambre n’a pas été en mesure de vérifier
le délai de mandatement de l’ordonnateur et la sincérité des restes à réaliser
.
En répo
nse aux observations provisoires, l’ordonnateur a de nouveau communiqué les
tableaux de bord du comptable faisant état des délais susmentionnés ce qui ne répond pas à
l’observation de la chambre relative à l’absence de fiabilité de la date de facturation u
tilisée. La
collectivité est invitée à assurer le suivi du délai de mandatement à compter de la réception de
la facture.
66
L’
ordonnance n° 2014-697 du 26 juin 2014 relative au développement de la facturation électronique
impose aux administrations publiques et aux grandes entreprises d’adresser leurs factures par voie dématérialisée
depuis le 1
er
janvier 2017. Cette prérogative s’applique également aux entreprises de tai
lle intermédiaire depuis le
1
er
janvier 2018, aux petites et moyennes entreprises depuis le 1
er
janvier 2019 et depuis le 1
er
janvier 2020 aux
microentreprises.
MAYENNE COMMUNAUTÉ
75
L’analyse rétrospective du budget principal de Mayenne communauté
6.3.1
Une situation confortable de la section de fonctionnement qui permet à
l’établissement de dégager de l’autofinancement
Performances financières annuelles du budget principal
–
en €
en €
2016
2017
2018
2019
2020
Produits de gestion
13 228 552
14 389 465
23 383 535
22 624 251
23 076 238
Charges de gestion
9 698 436
10 502 437
19 850 796
19 992 496
19 936 068
Charges financières (chap 66)
218 491
219 313
210 802
194 367
177 542
Charges exceptionnelles (chap 67)
37 758
623 663
30 807
33 944
126 368
Produits exceptionnels (chap 77 hors compte 775)
0
0
0
0
0
Excédent brut de fonctionnement
3 530 116
3 887 028
3 532 739
2 631 756
3 140 169
CAF brute
3 288 405
3 662 061
3 398 597
2 500 688
2 888 465
Résultat section de fonctionnement
2 150 321
2 605 438
2 374 275
1 589 344
1 821 360
Annuité en capital de la dette
556 015
625 898
637 172
648 779
660 772
CAF nette ou disponible
2 732 391
3 036 163
2 761 425
1 851 910
2 227 693
Financement propre disponible
4 792 289
8 092 367
2 976 517
2 964 761
3 412 430
Besoin (-) ou capacité (+) de financement propre
-2 325 196
-158 831
3 942 987
1 733 421
1 470 987
Nouveaux emprunts de l'année
6 016 000
0
0
0
0
Mobilisation (-) ou reconstitution (+) du fonds de roulement
net global
3 372 997
902 934
2 293 113
2 590 599
1 356 281
Fonds de roulement net global
9 264 658
10 167 592
12 460 704
15 051 303
16 407 584
en nombre de jours de charges courantes
341,0
346,1
226,8
272,3
297,9
Capacité de désendettement BP en années (dette / CAF brute
du BP)
2,8
2,3
2,6
3,3
2,6
Source
: CRC, d’après les comptes de gestion
Sur les cinq exercices examinés, les produits de gestion (oscillant entre 13,2
M€ et
23,1
M€) et les charges de gestion (comprises entre 9,7
M€ et 19,9
M€) augmentent
particulièrement à partir de 2018, exercice de mise en œuvre de la mutualisation, permettant de
génére
r un excédent brut de fonctionnement (EBF) s’élevant en moyenne à 3,34
M€. Entre
2016 et 2020, cet EBF et la capacité d’autofinancement (CAF) évoluent à la baisse, l’exercice
2020 devant être analysé avec prudence compte tenu du contexte de crise sanitaire.
La CAF nette se contracte légèrement sur la période, mais permet à l’établissement de
dégager, sur chaque exercice,
du financement propre. Le taux d’épargne nette se chiffre à 9,6
%
à la fin de l’exercice 2020, contre une moyenne nationale de 11
%
67
pour les EPCI à fiscalité
propre.
Au regard du fonds de roulement dont le niveau ne cesse de progresser, le montant de
l’emprunt souscrit (6
M€) apparaît bien supérieur au besoin de financement. Même s’il conna
ît
une baisse en milieu de période, le montant du fonds de roulement net global exprimé en
nombre de jours de charges courantes demeure très confortable fin 2020 (16,4
M€), à hauteur
de 297,9 jours de charges courantes. Etant largement positif en 2016 (341 jours), il aurait pu
être davantage mobilisé en r
ecourant dans une moindre mesure à l’emprunt.
67
Source : DGCL - Données DGFIP, comptes de gestion ; budgets principaux.
RAPPORT A FIN D’OBSE
RVATIONS DEFINITIVES
76
En définitive, la collectivité dégage un résultat de fonctionnement excédentaire sur toute
la période (10,5
M€). Ce résultat devra,
au moins
pour l’avenir, être corrigé des amortissements
des biens dont le reno
uvellement apparaît incontournable. C’est notamment le cas du centre
aquatique et du cinéma. Retraité de ces deux amortissements, le résultat de la section de
fonctionnement serait ainsi impacté de 631 000
€, mais il resterait largement positif en 2020
(1,19
M€) et sans incidence sur la capacité d’autofinancement
68
.
La capacité de désendettement reste satisfaisante en fin de période, 2,6 ans, contre une
moyenne nationale de 4,6 ans
69
et, en tout état de cause, très inférieur au plafond d’alerte de
12 ans.
6.3.2
Les produits et charges de gestion de la section de fonctionnement
Produits et charges de gestion
–
en €
Source
: CRC d’après les comptes de gestion
Les produits de gestion de l’EPCI augmentent de 62
%, principalement sous l’effet
conjugué de la hausse :
68
Bien que non obligatoire sur un plan réglementaire au regard du CGCT et de la circulaire comptable
M14 applicable aux EPCI, l’amortissement d’équipement dont la durée de vie est déterminable est en revanche
une obligation du plan comptable général. Aussi,
si cette absence d’amortissement n’est pas une irrégularité
comptable au regard de la nomenclature actuellement applicable à la collectivité comme le soulève l’ordonnateur
dans sa réponse aux observations provisoires, ce lissage de la charge d’investissem
ent est en revanche de bonne
gestion et demeure vivement recommandé y compris pour une collectivité locale.
69
Source : idem
. Taux d’épargne nette
: (CAF nette/recettes de fonctionnement) x 100
0
5 000 000
10 000 000
15 000 000
20 000 000
25 000 000
2016
2017
2018
2019
2020
Produits de gestion
autre produits de gestion courante
fiscalité reversée par l'interco et l'Etat
ressources institutionnelles (dotations et participations)
ressources fiscales propres (hors restitutions)
ressources d'exploitation
0
5 000 000
10 000 000
15 000 000
20 000 000
25 000 000
2016
2017
2018
2019
2020
Charges de gestion
Autres charges de gestion
Subventions de fonctionnement
Charges de personnel
Charges à caractère général
MAYENNE COMMUNAUTÉ
77
-
d
es ressources fiscales propres, notamment des taxes foncières et d’habitation, des
cotisations sur la valeur ajoutée des entreprises ;
-
d
es ressources d’exploitation, les écritures portées sur les comptes afférents à la
refacturation aux communes membres
des personnels mis à disposition s’accroissant
très fortement dès 2018 (+ 7,5
M€) avec la mise en œuvre de la mutualisation
.
En miroir, les charges de gestion augmentent, surtout à partir de 2018. Hormis la
question des charges de personnel mutualisées, l’
impact de la mise en service de nouveaux
équipements est à souligner.
6.3.3
En investissement, une période marquée par la réalisation de projets
structurants
De grands projets réalisés
Montant brut des comptes 20 à 23 (hors compte 204-subventions
d’équipement)
70
Budget
–
en €
2016
2017
2018
2019
2020
CC MAYENNE COMMUNAUTE
51 684 133
58 762 635
57 706 874
58 158 497
59 407 282
DECHETS MENAGERS
7 543 033
8 198 188
8 631 807
8 862 735
9 590 017
PRESTATIONS SERVICES
682 746
660 928
672 425
672 425
673 125
SPANC MAYENNE COMMUNAUTE
17 708
8 589
22 313
22 313
22 313
Total général
59 927 620
67 630 340
67 033 420
67 715 970
69 692 737
Source : CRC - balance des comptes
Sur la période, la commune a investi dans trois projets immobiliers structurants sur le
plan intercommunal (centre aquatique, pôle de santé, rénovation/extension du cinéma) pour des
montants importants (par ex. 13,34
M€ pour le centre aquatique, plus de 6,3
M€ pour le pôle
de santé). Le budget annexe des déchets ménagers a également donné lieu à investissement.
L’établissement a récemment élaboré
un outil de suivi de son programme pluriannuel
d’investissement (PPI). Cet outil offre une visibilité sur les projets par grande fonction et une
distinction selon le stade d’arbitrage des élus. Ce document pragmatique, devrait aider la
collectivité à proposer un budget d’i
nvestissement réaliste et prévenir les défauts de sincérité
budgétaire.
70
Il s’agit bien des montants bruts des immobilisations stockée
s et valorisées au bilan. Cet agrégat
représente la valorisation brute du patrimoine de la collectivité et non le flux annuel d’investissement réalisé. Pour
autant, les montants transmis dans la réponse aux observations provisoires n’ont pu être recoupés n
i avec les
montants inscrits dans le compte administratif, ni avec les montants des dépenses d’investissement de l’EPCI.
RAPPORT A FIN D’OBSE
RVATIONS DEFINITIVES
78
Des projets financés principalement
grâce à l’autofinancement dégagé
Financement des investissements de la communauté de communes
–
en €
en €
2016
2017
2018
2019
2020
CAF brute
3 288 405
3 662 061
3 398 597
2 500 688
2 888 465
CAF nette
2 732 391
3 036 163
2 761 425
1 851 910
2 227 693
+ Fonds de compensation de la TVA
(FCTVA)
891 368
987 074
380 895
112 046
163 372
+ Subventions d'investissement reçues hors
attributions de compensation
1 062 245
3 088 097
310 446
1 000 805
959 213
+ Fonds affectés à l'équipement (amendes
de police en particulier)
103 564
400 289
-500 609
0
23 400
+ Produits de cession
2 721
580 744
24 360
0
38 752
Financement propre disponible
4 792 289
8 092 367
2 976 517
2 964 761
3 412 430
Dépenses d'équipement (y compris travaux
en régie)
7 035 382
7 929 096
-1 035 784
71
825 098
758 501
Besoin (-) ou capacité (+) de financement
-2 643 003
902 934
2 293 113
2 590 599
1 356 281
Nouveaux emprunts de l'année (y compris
pénalités de réaménagement)
6 016 000
0
0
0
0
Mobilisation (-) ou reconstitution (+) du
fonds de roulement net global
3 372 997
902 934
2 293 113
2 590 599
1 356 281
Source
: CRC, d’après les comptes de gestion
Hormis en 2016 où l’EPCI doit mobiliser des recettes externes pour couvrir ses dépenses
d’équipement en recourant à l’emprunt (les dépenses sont supérieures de 47
% au financement
propre), le montant de ces dépenses reste inférieur au montant du financement propre disponible
au cours de la période.
Le fonds de roulement est largement abondé chaque année et est même reconstitué à
hauteur de 3,373
M€ en 2016, exercice de souscription d’un emprunt de 6
M€, ce qui
interroge
au final sur le montant de cet emprunt qui aurait pu être réduit. Cette démarche a permis à la
CC de se constituer une réserve de trésorerie pour les exercices suivants, permettant
à l’EPCI
de dégager du report à nouveau les exercices suivants.
71
Cet agrégat comprend la VEFA.
MAYENNE COMMUNAUTÉ
79
L
’endettement consolidé décroît lentement (hormis en 2018), passant de 12,9
M€ au
31 décembre 2016 à 10,7
M€ au 31 décembre 2020, soit 282
€ par habitant. Il n’y a pas de
refinancement ou de remboursement anticipé effectué sur la période. Ce ratio est de 197
€ par
habitant pour le seul budget principal, soit un niveau comparable à celui de la moyenne de la
strate en 2020 (186
€/habitant).
L’encours de la dette ne présente pas de risque, les emprunts souscrits étant classés 1A
selon le référentiel de la charte Gissler.
6.3.4
La situation des budgets annexes
Les budgets annexes ne soulèvent pas de remarque particulière,
si ce n’est la situation
de quelques budgets des zones d’activité
s qui pourraient comporter des risques de pertes à
moyen terme. En effet, quatre budgets annexes se trouvent dans une situation appelant à la
vigilance compte tenu de leur stock de terrains aménagés qui reste identique ou évolue peu
(compte 3551).
Il s’agit des budg
ets annexes PA de Coulonges (95 164
€ inscrits sur
la période), PA
Montrieux (117 532
€), ZA Lassay (180
180
€ jusqu’en 2019, 123
559
€ en 2020)
et ZA Le
Horps (depuis 2017, 66 950
€)
-cf. annexe n°°2, tableau n° 17-.
Une analyse prospective qui incite à contenir les charges de gestion
6.4.1
Un effet de ciseaux qui se dessine progressivement
La chambre a souhaité évaluer la soutenabilité des investissements projetés. À cet effet,
un scénario de stabilité des produits de fonctionnement et de progression limitées des charges
a été testé. Cette hypothèse générant mécaniquement une contraction du résultat de
fonctionnement permet de mesurer la capacité de la commune à supporter ses investissements
sans progression de ses recettes.
Compte
tenu de l’absence de fiabilité des données contenues dans le budget primitif
2021 et du
caractère atypique de l’année 2020, la présente prospective s’est fondée plus
particulièrement sur les données validées des comptes de gestion 2018 et 2019, le compte de
gestion de l’exercice 2020 ayant toutefois pu servir de référence pour les éléments de
bilan.
RAPPORT A FIN D’OBSE
RVATIONS DEFINITIVES
80
Hypothèse de prospective du budget principal
–
en millier d’€
BUDGET PRINCIPAL
2018
2019
2021
*
2022
*
2023
*
2024
*
2025
*
produits de gestion
23 384
22 624
22 624
22 624
22 624
22 624
22 624
charges de gestion
19 851
19 992
19 992
21 175
21 554
21 940
22 334
CAF brute
3 399
2 501
2 463
1 294
931
461
-53
Remboursement d'emprunt
637
649
673
700
713
922
1 317
CAF nette
2 761
1 852
1 790
594
218
-461
-1 370
recettes propres d'investissement
215
1 113
2 717
3 661
3 259
4 411
3 979
dépenses d'investissement
683
374
10 058
8 954
12 119
10 932
2 768
besoin ou capacité de fint
2 293
2 590
-5 551
-4 699
-8 642
-6 982
-159
emprunts nouveaux
5 000
7 000
variation du fonds de roulement
2 293
2 590
- 5 551
-4 699
-3 642
18
-159
fonds de roulement
12 461
15 051
10 856
6 158
2 516
2 535
2 376
FDR jours de dép fonct
227
272
197
105
42
42
38
encours au 31/12
8 816
8 167
6 832
6 132
10 420
16 498
15 181
encours par habitant (en
€)
229
214
180
161
274
434
399
capacité de désendettement (an)
2,59
3,27
2,77
4,74
11,19
35,81
100,00
Source : CRC, d’après les comptes de gestion, les comptes administratifs et le BP 2021
NB : l’épargne nette présentée au BP ne comprend ni les charges exceptionnelles, ni les dépenses imprévues
*
Chiffres
projetés par la CRC compte tenu du PPI et des hypothèses d’évolution retenues
Cette prospective repose sur une hypothèse de budget d’investissement de 44,8
M€ (soit
le PPI complet, y compris les projets non encore validés)
72
. Les hypothèses retenues sur le
fonctionnement sont relativement prudentes : + 2 % par an sur les charges de personnel et celles
à caractère général, aucune variation de recettes n’étant envisagée.
En conséquence, l’effet ciseaux s’amplifie mécaniquement d’une année sur l’autre,
aboutissant à une CAF nette négative à partir de 2024. Les ratios de désendettement sont bien
entendu dégradés de ce fait (mais davantage du fait de la baisse de la CAF que de
l’augmentation de la dette). Ce scénario n’est cependant pas si irréaliste compte tenu
de la
tendance observée sur les derniers exercices.
72
Dont la réhabilitation de l’hôtel de ville, la construction d’un pôle culturel à Lassay, la maison de
s
alternants etc.
MAYENNE COMMUNAUTÉ
81
Du
point de vue de la trésorerie, le niveau d’investissement projeté, bien qu’élevé,
demeure soutenable. Dans ce scénario, le financement des investissements pourrait être
supporté par un emprunt limité à 12
M€ (soit 27
% de l’investissement). 14
M€ sont pré
levés
sur fonds de roulement et composent l’autofinancement de la collectivité. Le solde est absorbé
par les subventions d’équipement et le FCTVA. Cependant, la dégradation mécanique des
résultats de fonctionnement doit attirer l’attention de la collectivité sur la soutenabilité d’une
progression de ses charges, en particulier de sa masse salariale, en l’absence de visibilité sur
des recettes nouvelles de fonctionnement. En effet, eu égard à la tendance observée sur les
précédents exercices, la CAF se contracte et un effet ciseaux se dessine avec des charges de
fonctionnement qui progressent plus vite que les recettes.
Par conséquent, les précédents bons résultats de la collectivité offrent des marges de
manœuvre importantes et permettent un recours à l’empr
unt limité. Ce programme demeure
toutefois ambitieux et ne pourra se concrétiser sans une attention sur la section de
fonctionnement et sa capacité à dégager une épargne brute satisfaisante au cours de la période.
Pour autant, cette observation ne doit pas se traduire par un excès de prudence dans les
prévisions budgétaires réduisant injustement les capacités d’action de la collectivité
, alors que
celle-ci dispose de réelles
marges de manœuvre avec un fonds de roulement confortable. Une
telle démarche nuit
par ailleurs à la crédibilité de l’information budgétaire.
Cet excès de prudence traduit aussi une absence d’action volontariste objectivement
évaluée en faveur de mesures d’économie et d’efficience tangibles. Automatiser cette recherche
d’efficience et p
rocéder à son évaluation régulière dans le cadre des travaux budgétaires
permettrait en parallèle de limiter la tendance des services à l’excès de prudence.
Dans cette perspective, la chambre encourage la collectivité à dresser, lors de ses
prévisions bud
gétaires, des mesures d’économies viables et/ou à mener des actions augmentant
les recettes de fonctionnement afin de sécuriser son plan de financement. À cet effet, la cible
visant un retour aux charges d’exploitation initialement budgétées pour le centre
aquatique
serait notamment une piste à explorer.
Synthèse de la prospective
–
PPI à 44,8
M€
Source : CRC
0,00
20,00
40,00
60,00
80,00
100,00
120,00
-2 000
0
2 000
4 000
6 000
8 000
10 000
12 000
14 000
16 000
18 000
2018
2019
2021
2022
2023
2024
2025
CAF brute (Milliers d'€)
encours au 31/12 (Milliers
d'€)
capacité de
désendettement (an)
RAPPORT A FIN D’OBSE
RVATIONS DEFINITIVES
82
Une seconde hypothèse de prospective avec un PPI à 35,475
M€ (soit les dépenses
engagées ou en cours d’arbitrage uniquement) est présentée en annex
e n° 4.
Si cette hypothèse permet de réduire drastiquement le niveau d’emprunt à 5
M€, la
problématique sur la CAF demeure à compter de 2024 compte tenu des hypothèses retenues sur
les évolutions de la section de fonctionnement.
Le niveau d’endettement de la collectivité n’étant pas réellement un enjeu, il semble que
l’investissement à
hauteur de 44,8
M€ est soutenable. Ce qui ne l’est en revanche pas, serait de
poursuivre la progression des charges de gestion sur la même tendance que les années
précédentes.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur souscrit à
cette analyse et estime «
indispensable d’aboutir à une stratégie financière posée pour le
mandat ».
À ce titre, le président de Mayenne communauté ajoute
qu’
« il conviendra
d’engager au sein de notre collectivité une analyse des différentes politiques publiques. Nous
ne disposons pas aujourd’hui de conseil de gestion ou d’analyse de coûts (efficience des moyens
engagés dans une logique d’appréciation de l’efficacit
é des organisations). Cette démarche
doit nous permettre de disposer d’une vision claire des moyens alloués aux différentes
politiques publiques pour apprécier l’adéquation mais aussi l’efficience (évaluation de ces
politiques jusqu’à interroger la pertine
nce et la cohérence au regard des besoins du territoire)
et mesurer ainsi les éventuels risques financiers. L’enjeu de cette démarche reste bien de se
donner la possibilité de dégager les moyens nécessaires pour mettre en œuvre nos projets. A
titre d’exemp
le, la gestion du patrimoine tant sur le plan des charges que des ressources
potentielles est un gisement peu exploré au sein de notre collectivité. La priorité est également
donnée à la rénovation énergétique des bâtiments.
»
6.4.2
Un programme pluriannuel d’in
vestissement à prioriser et qui doit intégrer une
démarche évaluative
La CC a démontré sa capacité à piloter ses projets. La bonne définition du besoin et des
objectifs est un préalable à
la réussite des opérations d’investissement. En l’espèce, l’examen
d
es grands projets structurants menés par la collectivité a mis en exergue l’attention portée à ce
titre par la direction et les élus. Si le pilotage des projets d’investissement apparaît globalement
de qualité, le souci de la mesure de son efficience et de son utilité apparaît en revanche moins
prégnant.
Aussi, la chambre encourage la communauté de communes à systématiser une démarche
évaluative dans le déroulé de ses projets. Dans ce cadre, la détermination d’une mesure
d’évaluation de la performance et de
la réussite des projets pourra être prévue dès la définition
des objectifs.
Au regard des lacunes observées en matière de gestion courante, tâche en partie
délaissée au profit du management des projets, la chambre souhaite surtout attirer
l’attention de
la collectivité sur la charge que représente le suivi des projets. À ce titre, elle ne devra pas
minimiser les ressources humaines nécessaires au bon suivi de ces opérations d’investissement
qu’il lui appartiendra de prioriser. En effet, si la soutenabilit
é financière du PPI apparaît
envisageable avec la réserve d’une attention sur la préservation de la CAF, la soutenabilité en
termes de capacité humaine à encadrer et à piloter cet investissement semble en revanche plus
délicat.
MAYENNE COMMUNAUTÉ
83
Conscient de cette limite, l
’ordonnateur précise dans sa réponse aux observations
provisoires qu’une partie des missions d’ingénierie et de maîtrise d’œuvre pourraient en
conséquence être externalisée, dans le respect des règles de la commande publique.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La
situation financière de la collectivité apparaît saine et les projets qu’elle
envisage
soutenables sur un plan financier. Toutefois, la progression continue des charges d’exploitation
conduit à une contraction de la capacité d’autofinancement et appelle à
la vigilance. Pour
mener à bien sa politique d’investissement, Mayenne communauté devra donc substituer à ses
excès de prudence budgétaire, la définition de mesures d’économie et d’efficience pour
préserver sa capacité d’autofinancement.
La tenue des compt
es en particulier s’agissant de la gestion du patrimoine présente de
sérieuses lacunes qu’il conviendra de corriger au plus vite.
7
UNE POLITIQUE DE L’URBANISME ET DE L’HAB
ITAT QUI
MANQUE DE COHÉRENCE
Des document accessibles et lisibles, un diagnostic étayé
Le plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) a été approuvé suite à la séance du
Conseil communautaire du 4 février 2020. Il prévoit un droit de préemption intercommunal
redélégué aux communes membres pour les domaines relevant de leur compétence. Ce
document est désormais le seul applicable en matière d’urbanisme sur l’ensemble des
33 communes de Mayenne communauté. Les documents sont consultables sur le site internet
de l’intercommunalité et les informations relatives à ce plan d’urbanisme, access
ibles de
manière détaillées via l’application Geoportail.
En parallèle, la collectivité dispose d’un programme local de l’habitat (PLH) adopté lors
de la séance du conseil communautaire de septembre 2018. Ce document résulte d’un état des
lieux conséquent particulièrement documenté qui énumère cinq principaux enjeux pour le
territoire
: le développement de la politique de logements et d’équipements en faveur de
l’attractivité du territoire, la rénovation et le renouvellement du parc, la pérennisation des
ré
ponses à destination de publics spécifiques et la mise en œuvre d’une gouvernance
renouvelée.
RAPPORT A FIN D’OBSE
RVATIONS DEFINITIVES
84
Des incohérences entre diagnostic et programme d’actions et une
absence de pilotage et de suivi du PLH
Malgré ces cinq axes de travail, la principale action découlant du PLH et se traduisant
par un objectif chiffré mesurable concerne la construction de 1 000 logements neufs sur le
territoire.
Si le diagnostic du PLH réalisé par la collectivité est étayé et de qualité, sa traduction
en termes de répartition des nouveaux logements apparaît déconnectée des constats dressés. La
répartition des 1
000 logements neufs projetés résulte en effet davantage d’un prorata de la
population des communes et moins d’une réponse aux besoins identifiés. Ainsi, les communes
du sud de l
’intercommunalité dont le dynamisme démographique se poursuit et où les vacances
de logements sont moins nombreuses auraient mérité un effort supplémentaire alors qu’à
l’inverse, la construction de 360 logements neufs sur la ville de Mayenne (car la popula
tion de
la ville représente 36
% de la population de l’intercommunalité) pourrait apparaître excessive.
Part des logements vacants en 1999 et en 2017
Source : INSEE
–
Observatoire des territoires
En effet, alors que sur la ville-centre, se sont construits en moyenne 52,8 logements
neufs chaque année entre 2013 et 2017 (
source : commissariat général au développement
durable
), le déclin démographique de la ville plaiderait pour une décélération de cette démarche
sous peine de voir encore progresser le taux de logements vacants (721 logements étaient
vacants à Mayenne en 2017 soit près de 10 % du parc). Dans sa réponse aux observations
provisoires, l’ordonnateur nuance toutefois cette analyse,
rappelant que les deux phénomènes
ne sont pas nécessairement corrélés.
MAYENNE COMMUNAUTÉ
85
Par ailleurs, alors que le diagnostic adossé à ce programme met en exergue le
vieillissement de la population
73
, le desserrement des ménages qui en découle n’est donc pas
nécessairement associé à un besoin de logement neuf mais plutôt à une intensification des places
en structures adaptées (résidences pour séniors, EHPAD). Or le programme de construction
neuve ne prévoit pas de structures spécifiques dédiées à ces publics.
Si le PLH prend bien en considération cette dimension au travers d’actions ciblées à
destination de ces publics spécifiques, une réorientation et une intensification de la part des
logements en direction d’une population en perte d’autonomie pourrait être
souhaitable. Sur les
1
000 constructions de logements neufs, aucun objectif n’a été arrêté concernant la typologie
des logements ou
le profil des occupants. Pourtant, le diagnostic du PLH prescrivait d’assurer
une meilleure correspondance entre l’offre de logements et l’évolution des profils des ménages.
À
cet effet, un volume de logements cibles à destination de la population en perte d’autonomie
aurait pu être déterminé.
Dans sa réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur indique
cependant, qu’en
dehors de ces constructions neuves
, l’intercommunalité accompagne les
publics en perte d’autonomie, dans le cadre de la politique de maintien à domicile conduite par
l’OPAH
74
et maintenu dans la nouvelle OPAH RU
75
en accompagnant 30 ménages /an.
En 2020, le
territoire de Mayenne communauté comptait 693 places d’EHPAD. Ce
chiffre est à mettre en perspective de celui des 1 462 personnes de 75 ans et plus vivant seules
en 2018 (dont 685 à Mayenne). En 2018, le taux d’équipement en places d’EHPAD apparaît en
parallèle relativement correct (15,3 % des personnes de plus de 75 ans) en comparaison des
moyennes départementale (12,9 %) et nationale (9,4 %)
76
.
S’agissant du parc de logements existant et dans le cadre de ce programme, un effort en
direction de la rénovation et de la réhabilitation du parc a été arbitré à hauteur de 793 240
€
(dont 100 000
€ pour le renouvellement du parc locatif social). En outre, 10
% de la production
de logements neufs du PLH devait concerner la remobilisation des logements vacants.
Toute
fois, si l’objectif semble adapté et cohérent, les données transmises dans le cadre de
l’instruction ne
coïncident pas avec la synthèse des investissements listés dans les rapports de
présentation des comptes administratifs.
En effet, l’analyse des investi
ssements réalisés depuis 2018 semblent en contradiction
avec ce programme avec un total de 160 500
€ consacrés à la réhabilitation du parc privé contre
346 620
€ initialement projetés.
À
l’inverse, l’investissement réalisé en direction de l’aide aux
bailleurs sociaux se chiffre à 342 850
€ entre 2018 et 2020 contre 50
000
€ prévu au PLH sur
cette période
77
.
L’ordonnateur, dans sa réponse aux observations provisoires, conteste cette
analyse sans apporter
de nouveaux chiffrages ou d’éléments probants
.
73
La part des plus de 75 ans représente 10,6
% de la population de l’EPCI en 2018 contre 7,7
% en 1999.
La part des moins de 15 ans représente quant à elle 18,4 % en 2018 contre 20 % en 1999 (source : INSEE).
74
Opération programmée d’amélioration de l’habitat.
75
Opération p
rogrammée d’
a
mélioration de l’
habitat et de renouvellement urbain
76
Source : observatoire des territoires.
77
Ces données, issues du rapport de présentation du compte administratif 2020, ne concordent pas avec
celles transmises par la direction dans le cadre de l’instruction où il semblerait que les actions en faveur de la
réhabilitation du parc privé soient engagées à hauteur de 523 184
€ alors que celles en direction du logement social
ne s
erait engagées qu’à hauteur de 15
000
€.
RAPPORT A FIN D’OBSE
RVATIONS DEFINITIVES
86
En définitive, la chambre constate des incohérences entre le diagnostic, les mesures
arbitrées et celles
in fine
mises en œuvre. Les vacances de logement s’intensifiant en particulier
au nord de l’intercommunalité plaident plutôt pour des actions en faveur de la
réhabilitation du
parc (cf. carte n° 3). Le desserrement des ménages et le vieillissement de la population devraient
quant à eux conduire à intensifier le programme de logement neuf en direction de ces profils.
Toutefois, les actions résultant de
l’OPAH
-RU, bien que non chiffrées dans le programme
d’actions du PLH,
compensent en partie ces défauts avec un accompagnement en faveur des
populations vieillissantes et des réhabilitations du parc.
Enfin, le programme d’actions, prévoyait dans son action
n°
13 la mise en place d’un
comité de suivi du PLH. Lors de l’instruction,
la chambre a demandé un bilan
d’étape
de la
réalisation de ces 1
000 logements. La collectivité n’a pas été en mesure de répondre à cette
demande en l’absence d’outil de suivi du pa
rc de logement. Ce défaut devrait néanmoins être
rectifié prochainement avec l’acquisition d’
un logiciel spécifique. La collectivité confirme dans
sa réponse aux observations provisoires son intention de développer le suivi de son PLH et
précise qu’un obse
rvatoire du logement, encore en phase de réflexion, sera déployé en lien avec
le département.
L’ordonnateur s’engage par ailleurs à réaliser une analyse de son PLH qui
servira de base à la construction du nouveau programme local de l’habitat.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Les documents d’urbanisme et le plan local de l’habitat (PLH) sont accessibles au
public. La chambre souligne la qualité du diagnostic réalisé dans le cadre du PLH mais note
plusieurs incohérences entre cet état des lieux et les mesures in fine arbitrées. Elle encourage
la collectivité à assurer un meilleur suivi de ce programme, notamment grâce aux nouveaux
outils qui devraient être acquis.
8
ORGANISATION ET GESTION DU RISQUE : UN CONTRÔLE
INTERNE ET UN PILOTAGE À DÉVELOPPER
Les délégations : des clarifications nécessaires
Si les délégations accordées par le conseil communautaire au président et au bureau
n’appellent pas d’observation, la chambre a relevé
, au cours du précédent mandat, une pratique
non-conforme de la subdélégation de compétences du président en son absence aux élus autres
que le 1
er
vice-président.
En effet, des arrêtés de délégation temporaire pour des périodes précises ont été pris au
bénéfice des vice-
présidents pour assurer la continuité en l’absence du président
et du
1
er
vice-président, concernant particulièrement les matières déléguées par le conseil au
président. Cette situation
n’était pas conforme aux
délibérations de délégation des pouvoirs du
conseil au président qui ne prévoyait, e
n cas d’absence
ou d’empêchement de ce d
ernier,
qu’une
subdélégation de sa signature au 1
er
vice-
président chargé des finances et de l’administration
générale. En cas d’empêchement de
ces deux personnes, la compétence devait revenir au
conseil de communauté et non être attribuée à un autre vice-président.
MAYENNE COMMUNAUTÉ
87
Par ailleurs, le dispositif décisionnel des arrêtés portant délégation de signature accordée
par le président aux agents, particulièrement dans le domaine des marchés publics, est à clarifier
car il ne précise
pas le secteur fonctionnel d’interv
ention concerné par la délégation.
En résultent deux interprétations possibles. Soit, au regard de la rédaction du considérant
qui expose les fonctions du bénéficiaire, ils se déduit une délégation dans le secteur fonctionnel
de l’agent, soit les agents b
énéficiaires peuvent intervenir dans toutes les matières. Rien
n’explicite dans le corps des arrêtés la démarche retenue par le président de sorte que,
stricto
sensu
, tous les bénéficiaires de la délégation concernant les marchés publics pourraient
potenti
ellement intervenir dans tous les secteurs, en même temps puisqu’aucun ordre de priorité
n’est établi entre les agents en fonction des absences des uns ou des autres.
La chambre invite
la CC à apporter toute précision utile à l’avenir dans un souci de
sécurité juridique et de transparence.
En réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur en fonctions a informé la
chambre qu’un travail a été lancé afin de passer en revue l’ensemble des délégations, avec
l’objectif d’en revoir et d’en
préciser le périmètre.
La transparence de la vie publique et la prévention des atteintes à la
probité : des obligations à mettre en
œuvre
8.2.1
Les déclarations d’intérêts et de situation patrimoniale
Compte tenu du nombre d’habitants composant la population de la communaut
é de
communes, les présidents successifs étaient soumis aux obligations prévues par l’article 11 de
la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 modifiée relative à la transparence de la vie publique (à
savoir transmission d’une déclaration de situation patrimoniale et d’intérêts), soit la déclaration
d’intérêts et de situation patrimoniale pour les présidents des EPCI de plus de 20
000 habitants
et leurs directeurs et directeurs adjoints
78
. Cette déclaration, doit être déposée auprès de la Haute
Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) dans les deux mois à compter de la
date d’élection ou de nomination.
Elle peut être consultée sur le site internet de la HATVP, à la nuance près que les
déclarations de patrimoine des élus et les déclarations d’intérê
ts et de patrimoine des autres
personnes ne sont pas rendues publiques.
78
Le décret n° 2016-
1967 du 28 décembre 2016 prévoit la transmission d’une déclaration préalable
d’intérêt non rendue publique pour le directeur général des services, les directeurs généraux adjoints, le directeur
général des services techniques et le référent déontologue. Il prévoit aussi une déclaration de situation patrimoniale
pour le directeur général des services.
RAPPORT A FIN D’OBSE
RVATIONS DEFINITIVES
88
M. Le Scornet a déposé sa déclaration dont la HATVP a accusé réception le
20 décembre 2020. A fin septembre 2021, elle est annoncée comme étant en cours de traitement
sur le site de la HATVP.
Alerté par la chambre, l’établissement a fait savoir que le directeur
général des services allait procéder rapidement à cette déclaration. En réponse aux observations
provisoires, la collectivité a apporté la preuve que ladite déclaration était intervenue le
30 novembre 2021.
8.2.2
La prévention des atteintes à la probité
La loi du 9 décembre 2016 a renforcé les dispositifs en matière de transparence et de
prévention des atteintes à la probité des élus et des agents territoriaux. Son article 8 prévoit la
formalisation d’une procédure de recueil des signalements
79
des «
lanceurs d’alerte
». La
communauté de communes n’a pas mis en œuvre cette obligation.
En réponse aux observations
provisoires, l’ordonnateur en fonctions a indiqué qu’un travail allait êtr
e lancé en collaboration
avec le centre de gestion afin de mettre en œuvre cette procédure.
Le décret du 10 avril 2017 prévoit la nomination d’un référent déontologue «
désigné
par l'autorité territoriale, à l'exception des collectivités territoriales et établissements publics
affiliés à titre obligatoire ou volontaire à un centre de gestion où il est désigné par le président
du centre de gestion
». La communauté de communes n’a pas mis en œuvre cette disposition
puisqu’elle est affiliée au centre de gesti
on 53.
L’EPCI
pourrait aussi établir une cartographie des risques en matière de probité,
conformément aux recommandations de l’agence française anticorruption
80
.
Enfin, l
a loi du 31 mars 2015 prévoit une charte de l’élu local et en définit un contenu
minimal. «
Lors de la première réunion de l'organe délibérant, immédiatement après l'élection
du Président, des Vice-Présidents et des autres membres du Bureau, le Président donne lecture
de la charte de l'élu local prévue à l'article L. 1111-1-1
». La dir
ection indique qu’en
application de l’article L.
5211-6 du CGCT, les élus ont été informés du contenu de cette charte
par le président qui leur en aurait remis une copie. La chambre note cependant qu’aucune trace
de cette information ne figure dans le procès-
verbal d’installation de l’instance.
En conséquence de ces lacunes, la chambre invite la collectivité à régulariser au plus
vite l’ensemble des formalités relatives à la prévention des atteintes à la probité.
79
Décret n° 2017-564 du 19 avril 2017.
80
Recommandations destinées à aider les personnes morales de droit public et de droit privé à prévenir et
à détecter les faits de corruption, de trafic d’influence, de concussion, de prise illégale d’intérêt, de détournement.
MAYENNE COMMUNAUTÉ
89
Une politique de subventionnement des associations à encadrer et une
transparence à renforcer
Mayenne communauté consacre 8,5 % de son budget aux subventions aux associations
et organismes divers, le secteur culturel étant le bénéficiaire le plus important. Trois
associations se voient octroyer 57 % du montant total inscrit au compte 6574 en 2020.
Au préalable, et de façon générale s’agissant de l’examen des subventions attribuées à
ces organismes pour l’exercice 2020, la chambre regrette que l’EPCI n’ait pas ajusté sa
participation en fonction de l
’effort réalisé par la structure au cours de la crise sanitaire
(remboursement partiel des cotisations surtout si l’association bénéficiait de chômage partiel,
compensation par rattrapage de séances ultérieures ou sur l’année suivante
, etc.).
En effet, il est apparu que le montant des subventions était maintenu (pour Tribu Familia
qui réalise un résultat excédentaire en 2020 de 61 739
€) ou augmenté (pour Le Kiosque qui
réalise un résultat excédentaire de 14 405
€), ou que le déficit d’exploitation était a
nnoncé
comme pris en charge (pour l’office de tourisme alors que le compte de résultat de l’office fait
apparaître un excédent de 16 767
€).
Enfin, la chambre relève
l’absence de mention rappelant l’exigence de respect des règles
de la commande publique da
ns la rédaction des conventions d’objectifs. Cette réglementation
s’impose en effet aux associations de droits privé dès lors que leur financement apparaît très
majoritairement d’origine publique
. C
’est notamment le cas des trois principales associations
f
inancées par la CC à savoir Le Kiosque, l’office du tourisme et l’association Tribu
Familia. En
réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur en fonctions s’engage à ce que ce point soit
ajouté dans les prochaines conventions à intervenir ; il précise par ailleurs que, dans la pratique,
les associations Le Kiosque et Tribu Familia mettent en œuvre lesdites règles.
➢
L’association Le Kiosque, acteur
majeur de la vie culturelle du territoire
L’association le Kiosque a été créée en 1990, après scission d’une association créée dans
les années 70 sous l’impulsion du maire de l’époque, transformée par la suite. Le lien
particulièrement fort avec les collectivités locales perdure et se traduit dans la dénomination de
l’association «
Le Kiosque, centre d’acti
on culturelle ».
L’association Le Kiosque est le principal bénéficiaire des subventions octroyées par la
CC sur toute la période : 520 276
€ en 2016, 512
668
€ en 2017, 504
668
€ en 2018, 512
668
€
en 2019, 596 935
€ en 2020 (
source : fichiers des mandats
)
. L’augmentation constatée en 2020
correspond à une partie du remboursement des charges des trois agents mis à disposition par la
CC au bénéfice de l’association.
Une convention d’objectifs est signée entre les deux partenaires, encadrant l’octroi des
subv
entions accordées par l’EPCI, l’action de l’association s’inscrivant dans la réalisation du
projet culturel intercommunal.
RAPPORT A FIN D’OBSE
RVATIONS DEFINITIVES
90
Dans l’ensemble, les dispositions conventionnelles n’appellent pas de remarque. Les
avantages en nature s’élèvent à 79
422
€ s’agi
ssant des locaux et véhicules mis à disposition,
des heures de travail des services techniques et d’entretien des locaux. Des agents
intercommunaux sont mis à disposition, leur traitement étant refacturé au Kiosque (122 532
€
en 2020). Cependant, le soutie
n logistique apporté pour l’installation, la maintenance et le
rangement des salles pour les spectacles ou expositions organisés par l’association ne font pas
l’objet d’une valorisation, alors qu’un quota maximum est déterminé (1
300 heures au total).
Dans un souci de transparence, le chiffrage de ce soutien en nature devrait être effectué et
figurer en annexe du compte administratif, le commissaire aux comptes de l’association
évaluant pour sa part les contributions volontaires en nature à hauteur de 265 809
€ pour 2019
et 99 643
€ pour 2020.
➢
L’office de tourisme de la vallée de haute Mayenne
Historiquement, lors de la création de la CCPM, celle-ci a décidé de créer un office de
tourisme intercommunal pour mettre en œuvre sa politique de développement to
uristique et,
suite à la loi du 22 juillet 2009 portant modernisation des services touristiques, a décidé en 2015
d’assurer cette politique sous forme associative avec une gestion déléguée.
Sur la période, l’association a reçu les subventions suivantes
: 313 959
€ en 2016,
305 698
€ en 2017, 306
731
€ en 2018, 314
326
€ en 2019 (dont 3
961
€ de subvention
d’équilibre), 277
164
€ (dont 12
418
€ de subvention couvrant le déficit saisonnier) en 2020
(
source : fichiers des mandats
).
Les rapports du commissaire
aux comptes de l’association font état du soutien logistique
de la CC sans toutefois le chiffrer : mise à disposition de véhicules, mise à disposition à titre
gratuit de la halte fluviale (y compris les fluides et le mobilier), prise en charge des frais
d
’affranchissement et de photocopie, intervention des services techniques.
Il ressort de la rédaction des différentes conventions d’objectifs que la CC met à
disposition les moyens en locaux, en matériels, mobiliers et les moyens financiers nécessaires
à la
réalisation des missions. Aucun chiffrage des subventions en nature n’est indiqué
contractuellement. Dans un souci de transparence, le chiffrage de ce soutien en nature devrait
être effectué et figurer en annexe du compte administratif.
➢
Tribu Familia
Ce
tte association créée en 1999 développe un projet culturel complémentaire à l’offre
existante en particulier dans la programmation de concerts et spectacles de rue et dans la
réalisation d’actions culturelles (théâtre, chantiers argent de poche
, etc.).
Sur
la période, l’association a reçu les subventions suivantes
: 313 959
€ en 2016,
110 469
€ en 2017, 114
005
€ en 2018, 110
797
€ en 2019, 110
247
€ en 2020 (
source : fichiers
des mandats
).
Les conventions d’objectifs signées sur la période (2015
-2017, prorogée par avenant
pour 2018 et une partie de 2019, puis 2019-2021) font apparaître une mise à disposition de
locaux moyennant un loyer, une prise en charge d’une partie des fluides par la CC, l’utilisation
à titre gratuit de locaux et salles nécessaires au
déroulement des activités de l’association, la
mise à disposition à titre gratuit de matériel technique, 668 heures de personnel mis à disposition
facturées à l’association et prise en charge par l’EPCI au
-delà.
MAYENNE COMMUNAUTÉ
91
Ces subventions en nature font l’objet d’un
chiffrage à partir de la dernière convention :
6 445
€ de loyers, 2
196
€ pour les locaux de stockage.
À compter de la dernière convention, la
CC prend en charge les mises à disposition des agents des services techniques jusqu’à
343 heures, sans évaluer financièrement cette subvention. Dans un souci de complète
transparence, le chiffrage de ce soutien en nature devrait être effectué et figurer en annexe du
compte administratif. À
noter que le commissaire aux comptes n’évoque pas le soutien en
nature de l’a
ssociation dans ses rapports.
En réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur indique à la chambre qu’un
travail de chiffrage et de valorisation du soutien en nature accordé aux associations est en cours
de réalisation.
En conclusion, un pilotage d
es ressources à renforcer au moyen d’un
contrôle interne à développer
Le rythme des projets d’ampleur menés au cours de la période s’est en partie réalisé au
détriment du management des services et de leur modernisati
on. Il ressort de l’instruction
un
déficit de pilotage des ressources,
s’agissant
aussi bien des ressources comptables et financières
que des systèmes d’information, des ressources humaines ou plus généralement de l’activité
des services.
Alors que la collectivité parvient à dresser un état des lieux souvent pertinent de ses
forces et faiblesses dans le cadre de l’élaboration de projets ou dans l’élaboration de bilans
d’activité lorsque ceux
-ci sont exigés par les financeurs, le pilotage de la gestion doit désormais
se professionnaliser
au travers d’outils pragmatiques éclairant davantage en temps réel la
situation financière et sociale de la structure ou encore l’activité des services.
À cet égard,
l’élaboration de tableaux de bord simples mais percutants serait souhaitable.
Au-delà, la
mise en œuvre d’un contrôle interne plus automatisé permettrait de pallier
les risques de gestion en particulier en matière de ressources humaines et de comptabilité. Dans
cette perspective, la formalisation de procédures actualisées constitue un préalable. En
particulier,
s’agissant des procédures budgétaires et comptables, un investissement conséquent
devra être réalisé en direction de la formation et d’une plus grande rigueur de gestion.
S’agissant du
pilotage des projets d’investissement
, celui-ci
mériterait d’être renforcé
par une démarche évaluative plus anticipée. Son intégration au stade de la définition des
objectifs poursuivis permettrait de valoriser l’utilité et l’efficience des investissements réalisés
et, le cas échéant, de procéder aux ajustements nécessaires.
Enfin, concernant l’adoption de montage
s juridiques originaux
pour mettre en œuvre
certains de ces grands projets,
la chambre rappelle que la mise en œuvre
des règles de la
commande publique représente avant tout une opportunité pour la collectivité de définir son
besoin et de rédiger en conséquence un cahier des charges permettant de cadrer une prestation.
Ecarter
ce formalisme expose surtout l’intercommunalité
à
un risque d’écart par rapport à
l’objectif initial en l’absence de lien contractuel fort à l’instar d’un cahier des charges classique.
Sur le long terme, cette absence de formalisme peut également
mettre en péril l’efficience de
l’action publique.
RAPPORT A FIN D’OBSE
RVATIONS DEFINITIVES
92
En réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur en fonctions précise q
ue le
nouvel exécutif ainsi que la direction des services souhaitent impulser une modernisation des
outils de pilotage en collaboration avec les services. Des actions concrètes sont déjà en cours,
tant dans le domaine des ressources humaines (logiciel de gestion, dématérialisation,
délégations de signature, mise en œuvre des 1
607 heures, finalisation de règlements de
services), que celui budgétaire et financier (mise en place d’un conseil de gestion et d’un
nouvel outil de prospective financière et d’analyse de la dette ainsi qu’un PPI fiabilisé,
déploiement de tableaux de bord, mise en œuvre de fiches de procédures budgétaires
accompagnées d’un règlement budgétaire et financier), avec un travail portant sur
le projet de
territoire mettant en exergue les stratégies et ambitions territoriales du mandat.
8 : Développer le contrôle interne, le contrôle de gestion et les
outils de pilotage des ressources.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
En matière de pilotage et de gestion des risques, il ressort de l’instruction un
déficit de
management.
L’absence ou les défauts de formalisation de certaines procédures obligatoires telles
que les délégations de signature ou les mesures de prévention des atteintes à la probité
illustrent cette faible attention à l’égard de la gestio
n des risques. De même,
la mise en œuvre
des règles de la commande publique dans le déroulé de certains projets serait de bonne gestion
et assurerait la sécurité juridique de ces projets, tout en minimisant les
risques d’écart
s
importants entre la prestation et les besoins de la collectivité.
De manière générale, le management des projets a été priorisé au détriment de
l’investissement en direction de la modernisation des services et de la rigueur de gestion. En
conséquence, Mayenne communauté doit désormais accentuer son investissement managérial
dans cette direction via la formalisation ou l’actualisation des procédures et actes
réglementaires puis de leur suivi au travers d’un contrôle de gestion qu’il conviendra de
développer.
MAYENNE COMMUNAUTÉ
93
ANNEXES
Annexe n° 1. Les grands projets - centre aquatique La Vague
.............................................................
94
Annexe n° 2. Fiabilité des informations budgétaires et financières
......................................................
95
Annexe n° 3. Prospective financière
...................................................................................................
100
RAPPORT A FIN D’OBSE
RVATIONS DEFINITIVES
94
Annexe n° 1.
Les grands projets - centre aquatique La Vague
Statistiques de fréquentation du centre aquatique La Vague en 2019 par commune
de Mayenne communauté (hors scolaires)
Source
: CRC d’après statistiques de billetterie
produites par Mayenne communauté
Provenance des usagers du centre aquatique La Vague en 2019 (hors scolaire)
Source
: CRC, d’après les statistiques de billetterie fournies par Mayenne communauté
0,00
0,50
1,00
1,50
2,00
2,50
3,00
3,50
Saint-Georges-Buttavent
Mayenne
Mayenne Communauté
La Bazoge-Montpinçon
Moulay
Grazay
La Haie Traversaine
Saint-Fraimbault-de-Prières
Marcillé-la-Ville
Rennes-en-Grenouilles
Martigné-sur-Mayenne
La Chapelle au Riboul
Sacé
Le Horps
Charchigné
Alexain
Sainte-Marie-du-Bois
Nb entrées/habitant
Autres
départements PDL
1,1%
Mayenne
Communauté
68,3%
Dpt Mayenne (hors
Mayenne
communauté)
18,6%
Dpt Orne
1,8%
Dpt Manche
0,1%
Dpt Ille et Vilaine
0,5%
Autres
9,5%
MAYENNE COMMUNAUTÉ
95
Annexe n° 2.
Fiabilité des informations budgétaires et financières
D
ifférences entre les inventaires de l’ordonnateur et les états de l’actif du comptable au
31 décembre 2021
Budget principal
–
en €
compte
valeur brute
amort cumulés
VNC
2031
balance
215 869,53
58 429,33
157 440,20
inventaire
196 206,42
38 766,22
157 440,20
différence
19 663,11
19 663,11
0,00
204112
balance
2 501 838,60
2 329 558,00
172 280,60
inventaire
0,00
0,00
0,00
différence
2 501 838,60
2 329 558,00
172 280,60
204113
balance
1 994 750,00
696 833,00
1 297 917,00
inventaire
3 243 131,00
1 772 934,00
1 470 197,00
différence
-1 248 381,00
-1 076 101,00
-172 280,00
204141
balance
288 690,83
176 005,00
112 685,83
inventaire
0,00
0,00
0,00
différence
288 690,83
176 005,00
112 685,83
2041412
balance
696 574,06
245 294,00
451 280,06
inventaire
916 306,89
352 341,00
563 965,89
différence
-219 732,83
-107 047,00
-112 685,83
2042
balance
145 888,00
145 288,00
600,00
inventaire
0,00
0,00
0,00
différence
145 888,00
145 288,00
600,00
20422
balance
535 047,07
154 422,00
380 625,07
inventaire
456 121,07
74 896,00
381 225,07
différence
78 926,00
79 526,00
-600,00
2088
balance
363 672,92
15 029,48
348 643,44
inventaire
364 928,72
16 285,28
348 643,44
différence
-1 255,80
-1 255,80
0,00
2111
balance
795 594,91
254 808,44
540 786,47
inventaire
541 492,11
0,00
541 492,11
différence
254 102,80
254 808,44
-705,64
2113
balance
514 894,99
202 218,48
312 676,51
inventaire
312 676,51
0,00
312 676,51
différence
202 218,48
202 218,48
0,00
21318
balance
27 351 078,57
719 723,96
26 631 354,61
inventaire
27 315 394,60
719 723,96
26 595 670,64
différence
35 683,97
0,00
35 683,97
21731
balance
8 816 030,36
459 190,07
8 356 840,29
inventaire
8 480 090,03
459 190,07
8 020 899,96
RAPPORT A FIN D’OBSE
RVATIONS DEFINITIVES
96
différence
335 940,33
0,00
335 940,33
21757
balance
0,00
0,00
0,00
inventaire
7 216,33
7 216,33
0,00
différence
-7 216,33
-7 216,33
0,00
21784
balance
82 579,25
52 829,28
29 749,97
inventaire
75 462,40
45 712,43
29 749,97
différence
7 116,85
7 116,85
0,00
21788
balance
529 676,58
279 853,71
249 822,87
inventaire
503 426,13
253 603,26
249 822,87
différence
26 250,45
26 250,45
0,00
2181
balance
63 890,32
0,00
63 890,32
inventaire
0,00
0,00
0,00
différence
63 890,32
0,00
63 890,32
2183
balance
514 284,51
405 142,78
109 141,73
inventaire
533 306,81
424 165,08
109 141,73
différence
-19 022,30
-19 022,30
0,00
2184
balance
1 135 089,84
760 782,41
374 307,43
inventaire
1 132 911,84
758 576,69
374 335,15
différence
2 178,00
2 205,72
-27,72
2188
balance
2 260 689,15
1 805 166,42
455 522,73
inventaire
2 354 916,39
1 899 393,66
455 522,73
différence
-94 227,24
-94 227,24
0,00
2313
balance
1 340 459,43
0,00
1 340 459,43
inventaire
1 363 409,67
0,00
1 363 409,67
différence
-22 950,24
0,00
-22 950,24
238
balance
267 015,00
257 015,00
10 000,00
inventaire
10 000,00
0,00
10 000,00
différence
257 015,00
257 015,00
0,00
27638
état actif
4 260 694,74
1 215 981,47
3 044 713,27
inventaire
3 044 713,27
0,00
3 044 713,27
différence
1 215 981,47
1 215 981,47
0,00
Source
: inventaire et état de l’actif
MAYENNE COMMUNAUTÉ
97
Budget annexe des déchets ménagers
–
en €
compte
valeur brute
amort cumulés
VNC
2111
balance
175 981,61
0,00
175 981,61
inventaire
175 275,97
0,00
175 275,97
différence
705,64
0,00
705,64
2115
balance
549 987,71
12 813,68
537 174,03
inventaire
549 987,71
0,00
549 987,71
différence
0,00
12 813,68
-12 813,68
2154
balance
375 502,84
323 949,11
51 553,73
inventaire
400 989,77
349 436,04
51 553,73
différence
-25 486,93
-25 486,93
0,00
2157
balance
1 280 466,48
16 290,24
1 264 176,24
inventaire
1 534 611,27
254 144,79
1 280 466,48
différence
-254 144,79
-237 854,55
-16 290,24
21757
balance
12 455,88
0,00
12 455,88
inventaire
100 024,75
79 922,11
20 102,64
différence
-87 568,87
-79 922,11
-7 646,76
21782
balance
100 551,10
0,00
100 551,10
inventaire
125 731,11
25 180,01
100 551,10
différence
-25 180,01
-25 180,01
0,00
21784
balance
3 417,14
0,00
3 417,14
inventaire
3 417,04
0,00
3 417,04
différence
0,10
0,00
0,10
21788
balance
0,00
0,00
0,00
inventaire
56 115,34
0,00
56 115,34
différence
-56 115,34
0,00
-56 115,34
2182
balance
815 748,95
605 607,25
210 141,70
inventaire
940 925,80
730 784,10
210 141,70
différence
-125 176,85
-125 176,85
0,00
2183
balance
4 934,66
4 237,66
697,00
inventaire
7 895,25
7 198,25
697,00
différence
-2 960,59
-2 960,59
0,00
2184
balance
4 192,60
3 188,60
1 004,00
inventaire
6 186,33
5 182,33
1 004,00
différence
-1 993,73
-1 993,73
0,00
2188
balance
3 573 606,14
2 057 191,19
1 516 414,95
inventaire
4 152 096,52
2 637 454,52
1 514 642,00
différence
-578 490,38
-580 263,33
1 772,95
2312
balance
861 772,99
12 813,68
848 959,31
inventaire
861 772,99
0,00
861 772,99
différence
0,00
12 813,68
-12 813,68
Source
: inventaire et état de l’actif
RAPPORT A FIN D’OBSE
RVATIONS DEFINITIVES
98
Comptes de stock et en
–
cours
–
budgets annexes de zones ou parcs
d’activités
En €
2016
2017
2018
2019
2020
PA COULONGES
3351 - terrains
95 152
95 152
95 152
95 164
95 164
3354
–
études et prestations de services
15 038
15 038
15 038
15 038
15 038
3355 - travaux
521 977
521 977
521 977
521 977
521 977
33581
–
frais accessoires
85 455
85 870
86 288
86 713
87 142
PA DE L’ORGERIE
3351 - terrains
96 128
0
3355 - travaux
494 781
258 816
259 133
259 234
259 336
33581
–
frais accessoires
3 686
0
PA DE LA LANDE
3351 - terrains
31 452
31 452
31 452
31 452
0
3355 - travaux
888 162
888 792
640 629
301 465
0
33581
–
frais accessoires
7 325
7 523
8 373
8 401
0
PA DES HARAS
3555 - travaux
25 020
19 898
28 137
26 644
26 755
PA DU BERRY
3354
–
études et prestations de services
1 220
4 168
3355 - travaux
223 635
209 647
209 647
209 647
216 898
33581
–
frais accessoires
366
499
629
769
823
PA MONTRIEUX
3351 - terrains
117 532
117 532
117 532
117 532
117 532
3355
–
travaux
96 699
96 699
97 407
97 407
97 407
33581
–
frais accessoires
5 336
5 524
5 714
5 914
6 127
PA POIRSAC 3
3351 - terrains
465 897
0
3355 - travaux
0
405 186
371 383
371 772
371 794
MAYENNE COMMUNAUTÉ
99
En €
2016
2017
2018
2019
2020
ZA CHAPELLE RIBOUL
3351 - terrains
42 715
42 792
ZA DEVLPT DURABLE
3351 - terrains
464 978
464 978
464 978
3354
–
études et prestations de services
17 870
17 870
17 870
33581- frais accessoires
4 718
5 366
6 317
ZA LASSAY
3351 - terrains
180 180
180 180
180 180
123 559
3355
–
travaux
11 164
11 164
11 164
33581
–
frais accessoires
18 150
19 776
21 362
23 037
ZA LE HORPS
3351 -terrains
66 889
66 919
66 949
66 980
ZAC DES CHEVREUILS
3351 - terrains
525 870
525 870
3354
–
études et prestations de services
23 620
25 620
3355- travaux
187 085
33581
–
frais accessoires
22 505
23 489
Source
: CRC d’après la balance des comptes
RAPPORT A FIN D’OBSE
RVATIONS DEFINITIVES
100
Annexe n° 3.
Prospective financière
Scénario n° 2
–
PPI à 35,475
M€
BUDGET PRINCIPAL
2018
2019
BP_2021
2021
2022
2023
2024
2025
produits de gestion
23 384
22 624
22 624
22 624
22 624
22 624
22 624
charges de gestion
19 851
19 992
19 936
19 992
21 175
21 554
21 940
22 334
CAF
brute (Milliers d'€)
3 399
2 501
2 463
2 463
1 294
931
541
84
Remboursement d'emprunt
637
649
661
673
700
713
757
781
CAF nette
2 761
1 852
1 802
1 790
594
218
-216
-697
recettes propres d'investissement
215
1 113
1 185
2 717
2 866
2 946
3 698
2 814
dépenses d'investissement
683
374
1 579
7 873
8 094
10 159
7 732
1 618
besoin ou capacité de fint
2 293
2 590
1 408
-3 366
-4 634
-6 995
-4 250
499
emprunts nouveaux
1 000
4 000
variation du fonds de roulement
2 293
2 590
1 408
-3 366
-4 634
-5 995
-250
499
fonds de roulement
12 461
15 051
16 408
13 041
8 407
2 413
2 162
2 662
FDR jours de dép fonc
227
272
304
236
144
41
36
43
encours au 31/12 (Milliers d'€)
8 816
8 167
7 506
6 832
6 132
6 420
9 663
8 882
encours par habitant (€)
229
214
198
180
161
169
254
234
capacité de désendettement (an)
2,59
3,27
3,05
2,77
4,74
6,90
17,87
106,16
Source
: CRC, d’après les comptes administratifs 2018 à 2020, le budget prévisionnel 2021
Synthèse de la prospective
–
hypothèse n° 2
Source : CRC
0,00
20,00
40,00
60,00
80,00
100,00
120,00
0
2 000
4 000
6 000
8 000
10 000
12 000
2018 2019 2021 2022 2023 2024 2025
CAF brute (Milliers d'€)
encours au 31/12
(Milliers d'€)
capacité de
désendettement (an)
Chambre régionale des comptes Pays de la Loire
25 rue Paul Bellamy
BP 14119
44041 Nantes Cedex 01
Adresse mél. : paysdelaloire@ccomptes.fr
Les publications de la chambre régionale des comptes
Pays de la Loire
sont disponibles sur le site :
www.ccomptes.fr/crc-pays-de-la-loire