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Le 15 juin 2022
Le Premier président
à
Monsieur Pap Ndiaye
Ministre de
l’éducation nationale
et de la jeunesse
Réf. : S2022-0942
Objet
:
Le Centre national d’enseignement à distance (CNED),
opérateur historique de
l’enseignement à distance au service de la politique du numérique pour l’éducation
En application des dispositions de l’article
L. 113-1 du code des juridictions financières,
la Cour a examiné les comptes et la gestion du C
entre national d’enseignement à distance
(CNED), pour les exercices 2013 à 2021.
Si le CNED
1
assure, en premier lieu, une mission essentielle de service public auprès
des élèves qui ne peuvent suivre une scolarité en établissement
2
, celle-ci ne représente plus
en 2020
qu’un quart des inscrits
(33 000 sur un total de 132 000).
La majeure partie des inscriptions concerne désormais des élèves qui choisissent de
suivre
tout ou partie d’un cursus
scolaire à distance - en France ou pour une part non
négligeable d’entre eux à l’étranger
- et des
adultes en reprise d’études ou en formation
tout
au long de la vie. Cette activité a apporté
à l’établissement
des recettes commerciales pour un
montant de 55
M€ en 2020.
1
Avec Réseau Canopé, le CNED est l’un des deux plus gros opérateurs du ministère.
Réseau Canopé a pour
mission la formation tout au long de la vie et le développement professionnel des enseignants, notamment dans
l'appropriation des outils et environnement numériques.
2
Dits « empêchés », ces élèves suivent leur scolarité à distance, grâce au CNED, en raison notamment de leur
état de santé, de l’itinérance de leur famille ou d’une pratique sportive de haut niveau et leur inscription n
écessite
l’autorisation des autorités académiques. Cette mission historique qui correspond au secteur dit « réglementé » est
financée par une subvention pour charges de service public
d’un montant de 31
M€
en 2020.
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L
e CNED s’est aussi vu confier, dans le cadre du service public du numérique éducatif
3
et de l’enseignement à distance instaur
é par la loi pour la refondation d
e l’école de la
République du 8 juillet 2013
4
, la mise en œuvre de plusieurs dispositifs ministériels et
interministériels relevant de ce service public
5
, au service de toutes les académies.
La crise sanitaire de 2020 a conduit
à un changement d’échelle en matière de services
rendus par le CNED à l’enseignement scolaire, l’amenant à
proposer ses prestations auprès
de millions d’élèves
. Son dispositif « Ma classe à la maison » et les classes virtuelles leur ont
permis de poursuivre leur apprentissage et conserver un lien avec leurs professeurs dans un
contexte inédit de fermeture généralisée des classes, en dépit des dysfonctionnements
passagers de la plateforme mise en place à cette occasion
6
.
En conséquence, l
’extension
de ses missions et de son offre de services rend
aujourd’hui nécessaire de repenser sa place et sa stratégie pour assumer le rôle que la loi lui
assigne.
À l’issue de son contrôle, la Cour m’a demandé, en application des dispositions de
l’article R.
143-11 du même code, d'appeler votre attention sur les observations et
recommandations suivantes.
1. MIEUX DÉFINIR LA PLACE ET LA STRATÉGIE DE CET OPÉRATEUR
MAJEUR DU SYSTÈME ÉDUCATIF
L’approche de l’établissement et de sa tutelle quant à ses missions, son
offre de
services et la tarification de ces services mérite aujourd’hui d’être reconsidérée à la lumière
des évolutions du monde scolaire et du code de l’éducation.
1.1. Une doctrine tarifaire à préciser et un resserrement nécessaire
de l’offre de
formation
En premier lieu, la scolarité à distance destinée aux élèves « empêchés », gratuite
jusqu’à 16 ans, en raison de son caractère obligatoire
jusqu’à cet âge,
est payante au-delà.
Or,
depuis nombre d’années, la politique de l’enseignement scolaire vise à conduir
e au moins
80
% d’une classe d’
âge au baccalauréat, si bien que la scolarité de la plupart des élèves se
poursuit au-delà de 16 ans. En outre, la loi du 26 juillet 2019 pour une école de la confiance
7
dispose que «
la formation est obligatoire pour tout je
une jusqu’à l’âge de sa majorité
», dans
le but d’éviter
les situations de jeunes ni en emploi, ni en études, ni en formation. Poursuivre
une formation au CNED
constitue alors l’un des moyens
de parer au décrochage.
Or aujourd’hui
, à partir de 16 ans, les élèves doivent
s’acquitter de
droits auprès du
CNED ; les tarifs « redevancés » (320
€ en 2021), outre leurs c
ritères
d’application
instables
dans le temps, sont définis
par l’établissement
8
. S’agissant
du droit à l’éducation et
d’un axe
essentiel de la p
olitique éducative, consacré par la modification du code de l’éducation en
2019, visant en outre à éviter le décrochage de jeunes souvent en situation de fragilité sociale,
il paraîtrait approprié que cette tarification soit encadrée par un texte réglementaire.
Il convient en tout cas que le ministère précise le champ du service public de
l’enseignement à distance
dans le cadre
de l’enseignement scolaire et
en tire les
conséquences sur le financement associé (par l’usager
ou par la subvention pour charges de
service public).
Il lui revient d’
adopter une règle, fondée sur une base juridique claire.
3
Cour des comptes,
Le
service public numérique pour l’éducation. Un concept sans stratégie, un déploiement
inachevé
, rapport public thématique, juillet 2019, 172 p., disponible sur www.ccomptes.fr
4
Loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République
(1) - Légifrance (legifrance.gouv.fr)
5
D’COL, Jules/Maya, English for schools, Deutsch für Schulen, MaSpéMaths, Program’cours.
6
Cour des comptes, « La contribution du service du public du numérique éducatif à la continuité scolaire pendant
la crise sanitaire », in
Rapport public annuel 2021
, Tome I, p. 67-108, disponible sur www.ccomptes.fr
7
Loi n° 2019-791 du 26 juillet 2019 pour une école de la confiance (1) - Légifrance (legifrance.gouv.fr)
8
Ainsi, jusqu’à 2019, les élèves empêchés de plus de seize ans bénéficiaient systématiquement du tarif redevancé
,
puis les conditions se sont durcies, avant d’être assouplies de nouveau en 2021, rejoignant celles prévues pour les
élèves empêchés plus jeunes.
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En second lieu, au-
delà de son cœur de métier
historique scolaire, le CNED délivre
des formations tout au long de la vie, permettant la reprise d’études
, allant notamment du
certificat d’aptitude professionnelle (CAP) au brevet de technicien supérieur (BTS)
.
Or, si l
’établissement
a engagé la rationalisation de son offre, particulièrement depuis
2018, cette démarche, qui permet de dégager des ressources afin de consolider son
« portefeuille socle »
et d’améliorer la qualité de service rendu
, doit être poursuivie. En
particulier,
l’
offre du CNED dans
le domaine de l’enseignement supérieur, généralement en
partenariat avec les universités, doit être analysée avec le plus grand soin, en fonction à la
fois de la valeur ajoutée qu
e l’établissement
apporte à de telles formations mais également
des résultats financiers desdites formations.
En outre, si le CNED, opérateur public, peut légitimement proposer une offre de
formation à destination de publics socialement plus fragiles,
dans le cadre d’
une politique qui
se veut inclusive
9
, cet objectif conduit à rendre de nombreux tarifs de formation inférieurs à
ceux de ses concurrents
, dont l’avantage concurrentiel tient néanmoins à des conditions de
paiement souvent plus attractives
10
. Cet objectif social
n’a jamais été discuté explicitement
avec la tutelle et ne s
’appuie sur
aucune base légale spécifique. Au surplus, il justifie moins
un tarif spécial que des rabais au profit des catégories précisément définies et dans des
condi
tions d’éligibilité contrôlées.
Par ailleurs, dans le domaine particulier de la préparation des concours administratifs,
en particulier de
ceux de l’enseignement, pour lesquels l’
offre privée est faible, voire
inexistante
, une remise en ordre financière s’impose
. Souvent déficitaires, du fait du faible
nombre de candidats sur lesquels répartir leur coût de revient, elles sont considérées par le
ministère
comme relevant des missions de l’établissement
.
Rien ne s’y oppose, mais
il
conviendrait d’en
arrêter les conditions définitives de financement par le ministère, dans le
cadre de sa politique de formation continue, comme
la Cour l’y invitait déjà
dans son précédent
rapport.
Enfin, la question de l
’école d’ingénierie de la formation à distance
(Eifad), structure
interne du CNED dédiée à la montée en compétences et à l'expertise en matière d'ingénierie
de formation à distance sous toutes ses formes, devrait être arbitrée, le ministère devant mieux
délimiter le rôle de chacun de ses opérateurs pour éviter les redondances. Cette école propose
à un large public de professionnels en formation initiale et continue, y compris du secteur privé,
voire aux particuliers, des formations sur catalogue dans le domaine de l’apprentissage à
distance e
t répond à des appels d’offres.
Après
l’avoir
mise en sommeil pendant plusieurs
mois, le CNED souhaite en faire un acteur de référence, qui puisse délivrer à terme des
formations certifiantes. Cette stratégie
s’appuie sur une expérience et des compétences
incontestées des équipes de
l’établissement, mais pose
la question de zones de recoupement
avec les nouvelles missions du Réseau Canopé,
chargé de mettre en place l’
e-Inspé destiné
à la formation continue des enseignants, notamment dans le domaine numérique.
1.2. Clarifier l
a place de l’opérateur au sein du dispositif de l’éducation nationale
Le contrat
d’objectif
s
et de performance de l’établissement (2019
-2022) affiche la
volonté de « faire du CNED une académie numérique », afin de tenir compte des missions
confiées à cet établissement.
Il rend en effet des services à l’ensemble des élèves de toutes
les
académies mais bute contre des contraintes qui en obèrent l’efficacité
, et conduisent à
moins bien traiter les élèves du CNED que les élèves en établissement.
9
Notamment
pour les formations (BTS, CAP) permettant l’insertion ou la réinsertion professionnelle de l’appr
enant.
10
Ceux-ci proposent fréquemment des conditions de paiement allant de 12 à 36 mensualités, rendant ces dernières
particulièrement attractives pour un inscrit, alors moins sensible au coût global de la formation.
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Ces missions sont anciennes (scolarisation à distance des élèves « empêchés ») ou
plus récentes.
S’agissant
de ses nouvelles missions, le CNED délivre des prestations relevant
du numérique éducatif aux autres établissements, en particulier dans le cadre du
remplacement de courte durée des enseignants
11
et dispense auprès des élèves des cours de
spécialités et récemment de langues régionales. En cas de crise, il devient alors un
établissement de recours pour des millions
d’élèves
. Il entend également développer des
solutions innovantes de e-learning, grâce aux financements «
investissements d’a
venir ».
Or,
aujourd’hui, du fait de l’insuffisante interopérabilité entre les systèmes d’information
du CNED et les applications ministérielles, les élèves inscrits au CNED ne disposent pas des
mêmes services que les élèves scolarisés en écoles et établissements scolaires. En effet, le
CNED
n’a pas accès au dossier pédagogique de l’élève, lequel doit fournir à nouveau toutes
les informations le concernant lors de sa réinscription annuelle, par ailleurs entièrement
manuelle
12
et les élèves doivent en outre
s’inscrire eux
-mêmes aux examens auprès de leur
académie d’origine. Enfin, l’absence d’identification des élèves du CNED dans les bases
ministérielles rend impossibles les études statistiques sur leur taux de réussite aux examens
et empêche l’établissement
d’appréhender les résultats de ses formations
.
C’est notamment pour ces raisons que l’académie numérique a été inscrite dans le
présent
contrat d’objectif et de performance (COP) du CNED
mais le ministère peine à en
définir précisément les contours et à
tout le moins tarde à mettre en œuvre
ce projet. Cette
évolution indispensable permettrait pourtant de résoudre nombre de difficultés, en particulier
en matière d’organisation
des examens et de diplomation.
Force est de constater que si
l’objectif de fair
e du CNED une académie numérique,
relevant d’une déconcentration technique, relève d’un choix stratégique du ministère,
envisagé
dès 2019,
l’achèvement des chantiers afférents à la diplomation, aux systèmes d’information
et à la gestion des ressources humaines est indispensable.
2. PILOTER LES MUTATIONS NÉ
CESSAIRES DE L’
ÉTABLISSEMENT
2.1. Une gestion de son personnel par le CNED encore très partielle
Le CNED ne maîtrise pas l’ensemble des ressources humaines
(2 030 équivalents
temps plein [ETP])
qu’il emploie
même si le décret du 8 mars 2022
13
donne enfin un pouvoir
disciplinaire au directeur général, lui conférant une autorité plus grande sur les personnels mis
à disposition.
En effet, plus de la moitié de ses effectifs sont
constitués d’enseignants
(1 109 ETP)
rémunérés
par les rectorats et mis à disposition de l’établiss
ement. Ces personnels, qui ne
sont plus « en capacité d'assurer la plénitude des fonctions », y sont affectés dans le cadre de
la procédure de postes adaptés, de courte ou de longue durée pour y exercer des fonctions
de correction de devoirs et de tutorat auprès des élèves. Alors que ces agents bénéficient
fréquemment
d’une obligation d’emploi
14
, ce système
, dans lequel leur employeur n’est pas
l’établissement,
aboutit paradoxalement à
rendre le CNED débiteur du Fonds pour l’insertion
des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP).
11
Program’cours
met à disposition des collégiens une plateforme numérique sur laquelle sont accessibles des
séances pédagogiques interactives, conformes aux référentiels. Les modalités définitives de son financement
étaient encore à arbitrer à la rentrée 2021.
12
Jusqu’à
très récemment, la procédure, susp
endue à l’avis papier du DASEN,
pouvait s
’étendre sur plusieurs
semaines ; désormais, les familles peuvent déposer cet avis dématérialisé sur « Univers Digital ». En sens inverse,
le ministère ne récupère pas automatiquement les données pédagogiques de l’élève qui
retourne en présentiel.
13
Décret n° 2022-332 du 8 mars 2022 relatif au pouvoir disciplinaire du directeur général du Centre national
d'enseignement à distance - Légifrance (legifrance.gouv.fr)
14
65 % des personnels affectés dans ce cadre au CNED bénéficient de la reconnaissance de travailleur handicapé.
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L’élaboration par l’opérateur d’un référentiel de tâches
a permis de rappeler aux
rectorats
les compétences numériques indispensables à l’ac
complissement de ces missions.
Si
le rôle d’accueil des enseignants en difficulté à un moment de leur carrière
au CNED peut
s’entendre
15
, il limite sa capacité à recruter ses personnels sur le seul critère de leurs
compétences, ce qui obère sa performance. Le suivi de ces personnels par les autorités
académiques est trop souvent
insuffisant pour permettre d’envisager
de véritables
reconversions
au terme de l’affectation sur un poste adapté.
Si 20 postes ont été proposés
dans le cadre des mouvements spécifiques, afin que le passage au CNED devienne une étape
dans la vie de l’enseignant et non plus une
« affectation subie », cette procédure mériterait
d
‘
être étendue.
Le dispositif de mise à disposition du CNED nourrit des interrogations sur la productivité
des enseignants considérés. S
’ils ne se consacrent pas uniquement à
la correction de copies,
cette fonction est un objet récurrent de crispation du dialogue social au CNED
16
. Le
développement de la correction automatique emportera
d’ailleurs des
conséquences sur
l’évolution des effectifs d’enseignants et
sur les missions qui leur seront confiées dans le futur.
2.2. Une comptabilité analytique à développer et fiabiliser
Suite aux observations du précédent contrôle de la Cour
, le CNED s’est doté d’une
comptabilité analytique en 2013, mais celle-ci comporte de nombreux biais qui nuisent à son
utilisation et à sa pertinence. Elle s’appuie sur de
s retraitements manuels qui sont autant de
sources d’erreurs.
Or son renforcement et sa fiabilisation sont
d’autant plus nécessaire
s que la
comptabilité analytique est un outil indispensable pour permettre de parfaire le modèle
économique du CNED, en documentant
mieux ses coûts d’une manière générale
mais
également en éclairant ses marges de progression tarifaire dans le secteur commercial.
2.3. Une information financière au Parlement à compléter
L
’établissement
dispose de moyens extra-budgétaires qui complètent la subvention
pour charges de service public allouée. Outre les enseignants sur postes adaptés précités,
l’opérateur bénéficie d’enseignants mis à disposition ainsi que d’un volume d’heures
supplémentaires effectives (HSE) destinées à la rémunération d’enseignants chargés de
corrections de copies ou d’accompagnement d’élèves.
Selon l’estimation de la Cour,
en 2020, les ressources extra-budgétaires (près de
89
M€
) portaient les moyens réels du CNED à plus du double de son budget apparent (86
M€)
.
C’est pourquoi la Cour recommande de présenter, dans les documents budgétaires
soumis au Parlement, une information complète sur les moyens de cet opérateur.
2.4. Des implantations à resserrer
La création et l’implantation de chacun des huit sites du CNED est le fruit de l’histoire,
sans « logique territoriale »
particulière. Aujourd’hui, ces sites se classent en deux catégories
:
trois sites scolaires (Toulouse, Rouen et Rennes) et cinq sites dits non scolaires (Grenoble,
Lille, Lyon, Poitiers, Vanves), outre le siège à Chasseneuil du Poitou. Plusieurs de ces sites,
parfois vétustes,
ont un taux d’occupation très faible occasionnant des coûts de structure
importants.
15
Le CNED est le principal établissement d’
accueil des
agents de l’Éducation nationale
en postes adaptés.
16
La direction indique que les enseignants corrigeraient en moyenne annuelle 17 copies par semaine, les
organisations syndicales estiment que la moyenne serait plutôt comprise entre 25 et 30 copies.
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Cette multiplication des sites, qui reposait notamment sur la présence
d’ateliers à
même de fournir précédemment la documentation papier aux élèves,
n’est plus justifiée à
l’heure du numérique
. Au-delà des efforts de rationalisation en cours (densification des
espaces, cessions de locaux, rapprochement en gestion de sites), une réduction significative
du nombre de sites s’impose, d’autant plus que le COP actuel prévoyait déjà d’
envisager une
rationalisation des implantations géographiques.
La Cour formule donc les recommandations suivantes :
Recommandation n° 1
: définir
les modalités de financement du service public, en distinguant
les situations
où la gratuité s’applique de celles où une redevance est prélevée sur l’usager
;
Recommandation n° 2
: poursuivre la rationalisation du catalogue de formations, en le
centrant sur le cœur de métier de l’établissement (enseignement scolaire, formation
professionnelle tout au long de la vie) ;
Recommandation n° 3
: poursuivre la révision des tarifs des formations, en fonction de leur
élasticité prix, en envisageant des rabais au profit des catégories précisément définies et dans
des condi
tions d’éligib
ilité contrôlées ;
Recommandation n° 4
: décider du sens à donner au « CNED académie numérique », que
ce soit en termes d’évolution statutaire ou de décisions opérationnelles (
interopérabilité des
systèmes d’information, dip
lomation, etc.) ;
Recommandation n° 5 :
r
enforcer la qualité de la comptabilité analytique, en s’appuyant sur
des données fiabilisées et recueillies de manière automatisée et en affinant les clés de
répartition ;
Recommandation n° 6 :
présenter une information complète sur les moyens du CNED dans
les documents budgétaires soumis au Parlement (PAP-RAP) et dans les documents
budgétaires de l’opérateur
;
Recommandation n° 7 :
d
ans le cadre de la négociation du prochain contrat d’objectifs et de
performance, réduire le nom
bre des implantations du CNED, en tenant compte de l’activité
des sites.
Je vous serais obligé de me faire connaître, dans le délai de deux mois prévu à l’article
L. 143-4 du code des juridictions financières, la réponse, sous votre signature, que vous aurez
donnée à la présente communication
17
.
Je vous rappelle qu’en application des dispositions du même code
:
•
deux mois après son envoi, le présent référé sera transmis aux commissions des finances
et, dans leur domaine de compétence, aux autres commissions permanentes de
l’Assemblée nationale et du Sénat. Il sera accompagné de votre réponse si elle est
parvenue à la Cour dans ce délai. À défaut, votre réponse leur sera transmise dès sa
réception par la Cour (article L. 143-4) ;
•
dans le respect des secrets protégés par la loi, la Cour pourra mettre en ligne sur son site
internet le présent référé, accompagné de votre réponse (article L. 143-1) ;
17
La Cour vous remercie de lui faire parvenir votre réponse, sous forme dématérialisée, via
Correspondance JF
(
à l’adresse électronique suivante
:
greffepresidence@ccomptes.fr
(
cf
. arrêté du 8 septembre 2015 modifié portant application du décret n° 2015-146 du 10 février 2015 relatif à la
dématérialisation des échanges avec les juridictions financières).
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•
l’article
L. 143-9 prévoit que, en tant que destinataire du présent référé, vous fournissiez
à la Cour un compte rendu des suites données à ses observations, en vue de leur
présentation dans son rapport public annuel. Ce compte rendu doit être adressé à la Cour
selon les modalités de la procédure de suivi annuel coordonné convenue entre elle et
votre administration.
Signé le Premier président
Pierre Moscovici