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Le 7 juin 2022
Le Premier président
à
Monsieur Bruno Le Maire
Ministre de
l’économie, des finances et de la
souveraineté industrielle et numérique
Monsieur Gérald Darmanin
Ministre
de l’
intérieur
Réf. : S2021-1033
Objet
:
IN Groupe, les transformations de l’Imprimerie nationale
En application des dispositions de l’article
L. 111-4 du code des juridictions financières,
la Cour a examiné les comptes et la gestion de IN Groupe, pour les exercices 2015 à 2020.
À l’issue de son contrôle, la Cour m’a demandé, en application des dispositions de
l’article R.
143-11 du même code, d'appeler votre attention sur les observations et
recommandations suivantes.
IN Groupe, ex-Imprimerie nationale, a accéléré la mutation de ses activités, engagée
depuis l’arrivée de l’équipe dirigeante, nommée fin 2009 et reconduite depuis. Cette société
anonyme, détenue à 100
% par l’État, s’est positionnée sur toute la chaîne de valeur des
marchés de produits et de services de sécurisation des identités (passeports, cartes d’identité,
accès professionnels, objets connectés et services numériques de gestion associés) et des
transactions bancaires (puces et hologrammes pour cartes et billets de banques). IN Groupe
a ainsi fait le choix stratégique de développer, en complément de son activité en monopole,
une offre
concurrentielle, devenue majoritaire en l’espace de ci
nq ans, et son activité à
l’
international qui a constitué, en 2020, 53
% de son chiffre d’affaires.
L’
entreprise a plus que doublé
son chiffre d’affaires en cinq ans
1
et a transformé son
modèle d’affaires grâce à deux leviers principaux
: d’une part,
quatre opérations de croissance
externe réalisées
avec le soutien de l’État actionnaire
lui permettant d’acquérir des
compétences, des technologies et de nouveaux marchés ;
d’autre part, la transformation de la
qualification de ses équipes et de ses infrastructures de production, notamment celles qui
restaient orientées vers l’impression traditionnelle, à l’image de la reconfiguration de son site
principal dans le Nord (projet « Douai 2.0 »).
1
427
M€ de chiffre d’affaires
en 2020 à comparer à 209,3
M€ en 2015.
Cour des comptes
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Pour poursuivre dans cette voie de croissance, deux chantiers doivent être rapidement
conduits
qui appellent des décisions de l’État
: la clarification du champ du monopole en
matière de production de titres sécurisés, et la
définition d’une
stratégie de développement et
ses conséquences sur l’actionnariat public.
1. UN MONOPÔLE LÉGAL DONT LES CONTOURS DOIVENT ÊTRE PRÉCISÉS
L’État a confié des droits exclusifs
à IN Groupe
2
pour la production de ses titres
régaliens
d’identité
sécurisés
(passeports, cartes d’identité, permis de conduire etc.). Ce
monopole peut, au cas par cas, s’étendre à d’autres
documents, nécessitant «
des mesures
particulières de sécurité
» au sens du décret n° 2006-1436 du 24 novembre 2006
3
, comme les
cartes d’identi
té professionnelle
de certaines administrations, les certificats qualité de l’air
(vignettes
Crit’Air
) et les dispositifs de traçabilité pour le tabac.
Le monopole d’IN Groupe est
encadré par la loi n° 93-1419 du 31 décembre 1993
4
qui a modifié le statut de l’Imprimerie
nationale, le décret de 2006 précité et divers décrets établissant la liste des documents
concernés.
Ce monopole est justifié par des exigences de sécurité et de souveraineté dans la
production de documents sensibles. Une personnalité indépendante
ad hoc
rend un avis sur
les projets de décrets et veille à ce que le monopole reste l’exception. Elle n’est toutefois pas
consultée sur les projets qui répondent aux critères du monopole mais que les administrations
concernées décident de soumettre à des marchés publics.
L’état
actuel du droit et son application ne sont pas satisfaisants :
a/ Ils aboutissent à des situations hétérogènes et incohérentes. L
a décision d’inscrire
ou non la production de titres dans le cadre du monopole
d’IN Groupe étant prise à l’initiative
de chaque ministère, des documents de même nature peuvent être produits de manière
différente. P
our la production et la gestion des cartes d’identité professionnelle de leurs agents
,
les administrations publiques peuvent :
-
s’inscri
re dans le cadre des textes encadrant le monopole ;
-
procéder par
appels d’offres
;
-
solliciter IN Groupe directement ou
dans le cadre de la convention que l’entreprise
publique a mise en place
avec l’
Agence nationale des titres sécurisés (ANTS), sous
forme d’une
plateforme de gestion des cartes agents (PGCA), ouverte aux
différents ministères, mais en pratique peu utilisée.
b/ Le périmètre
du monopole d’IN Groupe
doit également être clarifié pour tenir compte
de l’évolution des
modalités de gestion de l’identité, qui dépassent la seule production de titres
physiques et impliquent de plus en plus de services comme la vérification de droits, l’accès à
des services le cas échéant numériques, la signature électronique de documents.
Le nécessaire ré
examen des critères d’application du monopole
devra associer
l’ensemble des ministères clients d’IN Groupe
et pourrait prendre appui sur un état des lieux
recensant, en lien avec la personnalité indépendante
ad hoc
, les documents officiels (hors
titres régaliens
d’identité) actuellement produits dans le cadre du monopole et
ceux que les
ministères ont décidé de produire hors monopole alors même que certains de ces documents
peuvent nécessiter, le cas échéant, des «
mesures particulières de sécurité
», au sens du
décret de 2006.
2
Le chiffre d’affaires d’IN
Groupe lié au monopole est relativement stable en valeur absolue sur la période récente
(145
M€ en 2020 contre 142
M€ en moyenne sur 2015
-2019). Ces activités monopolistiques, auparavant
prépondérantes dans l’activité du groupe (59
% du chiffre d’affaires en 2015)
, ont été réduites en valeur relative
(34 % du CA en 2020) du fait de
la croissance de l’entreprise et
de la diversification de ses marchés.
3
Décret n°2006-1436 du 24 novembre 2006 pris pour l'application de l'article 2 de la loi n° 93-1419 du 31 décembre
1993 relative à l'Imprimerie nationale - Légifrance (legifrance.gouv.fr)
4
Loi n° 93-1419 du 31 décembre 1993 relative à l'Imprimerie nationale - Légifrance (legifrance.gouv.fr)
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Une évolution des règles juridiques pourrait être décidée pour préciser les critères
d’application
du monopole et garantir leur respect au sein des administrations publiques.
L’Agence des participations de l’État
(APE) et IN Groupe, conscientes de cet enjeu, souhaitent
cette clarification, sur laquelle le secrétariat général du ministère de l’intérieur,
interrogé par la
Cour et pourtant compétent sur les questions de sécurité des titres et documents officiels, ne
s’est pas
prononcé.
Ce monopole devra également être conforté par
la réalisation périodique d’un audit
externe permettant de justifier les coûts de production associés aux prestations réalisées par
IN Groupe.
2. UNE RÉFLEXION A MENER SUR LA STRATÉGIE DE DÉVELOPPEMENT ET
LA PARTICIPATION DE
L’ÉTAT
La période sous revue (2015
–
2020) a coïncidé avec celle de la constitution
d’IN
Groupe. Son total de bilan a plus que triplé, passant de 214
M€ (au 1
er
janvier 2015) à 773
M€
(au 31 décembre 2020). Cette évolution est le résultat de quatre opérations de croissance
externe. Les acquisitions de SPS (en 2014)
et d’IN
-IDT (en 2017)
ont d’ores et déjà porté leurs
fruits. L’examen des résultats post
-crise sera nécessaire pour apprécier le retour sur
investissement des filiales les plus récemment acquises : Surys (2019) et Nexus (2020). Le
groupe a saisi, par ailleurs, de n
ouvelles opportunités d’activité, comme la production de la
carte nationale d’identité électronique
, distribuée à grande échelle depuis 2021. IN Groupe
investit également
dans le domaine de l’identité numérique souveraine, même s’il ne participe
pas au projet
d’application
mobile « France identité
5
», et vise de nouveaux marchés liés à la
confiance numérique
et à la sécurité de l’identité.
L’enjeu essentiel pour IN Groupe
dans les mois et années à venir, outre la pleine
intégration des activités de ses nouvelles filiales et la
maîtrise de ses charges d’
exploitation
6
,
est de poursuivre l’exploration et la conquête de ces nouveaux marchés, en lien avec les
évolutions du secteur à l’échelle européenne et mondiale. La stratégie de l’entreprise doit
prendre en compte les enjeux industriels, technologiques et de services numériques associés
à l’identité,
la situation de ses activités monopolistiques
, l’état de la concurrence, les
incertitudes sur l’après
-crise sanitaire et les efforts à mener pour améliorer sa rentabilité.
Pour mettre en œuvre cette stratégie, IN
Groupe bénéficie de la confiance de son
actionnaire unique, l’État, qui a accompagné son développement par des augmentations de
capital et contribue à sa crédibilité et à sa visibilité. Cependant, le groupe public, devenu une
entreprise de taille intermédiaire (ETI) importante dans le
secteur de l’identité sécurisée,
doit
faire face à des concurrents aux surfaces financières très supérieures à la sienne. Cette
situation soulève la question de synergies complémentaires à
mettre en œuvre
avec des
sociétés concurrentes, partenaires et/ou clientes, actives dans ce secteur et au capital
desquelles l’État est
également présent.
L’État
actionnaire doit préciser, en lien avec les autres administrations concernées, la
stratég
ie de développement d’IN Groupe
pour lui permettre de saisir les opportunités du
développement des marchés de l’identité
numérique sécurisée, tout en prenant en compte les
enjeux de sécurité et de souveraineté économiques, liés à ses activités monopolistiques.
Selon les choix opérés, le niveau de l
’actionnariat de l’État
dans IN Groupe
, aujourd’hui
à
100 %, devra être ajusté.
5
Une première version de cette application a été lancée en mai 2022 (
https://france-identite.gouv.fr/
).
6
La performance générale d’IN
Groupe au cours de la période sous revue (2015
–
2020), caractérisée par une
dynamique fa
vorable et un doublement du chiffre d’affaires (+ 104
%) a été minorée par la croissance plus rapide
des charges d’exploitation (+ 124
%), en particulier s’agissant des charges de personnel.
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La Cour formule donc les recommandations suivantes :
Recommandation n° 1
(
Agence des participations de l’État, secrétariat général
du ministère
de l’intérieur
) : r
éexaminer les critères d’application du monopole légal d’IN Groupe afin d’en
clarifier le périmètre ;
Recommandation n° 2
(Agence des participations de l’État
, direction générale des
entreprises) : préciser la stratégie de développement
d’
IN Groupe et réexaminer en
conséquence
le niveau de la participation de l’État actionnaire au capital.
Je vous serais obligé de me faire connaître, dans le délai de deux mois,
prévu à l’article
L. 143-4 du code des juridictions financières, la réponse, sous votre signature, que vous aurez
donnée à la présente communication
7
.
Je vous rappelle qu’en application des dispositions du même code
:
•
deux mois après son envoi, le présent référé sera transmis aux commissions des finances
et, dans leur domaine de compétence, aux autres commissions permanentes de
l’Assemblée nationale et du Sénat. Il sera accompagné de votre réponse si elle est
parvenue à la Cour dans ce délai. À défaut, votre réponse leur sera transmise dès sa
réception par la Cour (article L. 143-4) ;
•
dans le respect des secrets protégés par la loi, la Cour pourra mettre en ligne sur son site
internet le présent référé, accompagné de votre réponse (article L. 143-1) ;
•
l’a
rticle L. 143-9 prévoit que, en tant que destinataire du présent référé, vous fournissiez
à la Cour un compte rendu des suites données à ses observations, en vue de leur
présentation dans son rapport public annuel. Ce compte rendu doit être adressé à la Cour
selon les modalités de la procédure de suivi annuel coordonné convenue entre elle et
votre administration.
Signé le Premier président
Pierre Moscovici
7
La Cour vous remercie de lui faire parvenir votre réponse, sous forme dématérialisée, via
Correspondance JF
(
à l’adresse électronique suivante
:
greffepresidence@ccomptes.fr
(
cf
. arrêté du 8 septembre 2015 modifié portant application du décret n° 2015-146 du 10 février 2015 relatif à la
dématérialisation des échanges avec les juridictions financières).