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PRÉFET
ADMINISTRATEUR
SUPÉRIEUR
DES
TERRES
AUSTRALES
ET
ANTARCTIQUES
FRANÇAISES
Liberté
Égalité
Fraternité
Le
préfet,
administrateur
supérieur
Saint-Pierre,
le
27
juillet
2022
Le
préfet,
administrateur
supérieur
des
Terres
australes
et
Antarctiques
françaises
à
Monsieur
le
Premier
président
de
la
Cour
des
comptes
Objet:
Réponse
aux
observations
définitives
intitulées
Les
Terres
australes
françaises
et
le
Groupement
d'intérêt
économique
(GIE)
Marion
Dufresne
II.
Par
courrier
S2022-1116
du
28
juin
2022,
vous
m'avez
transmis
les
observations
définitives
de
la
Cour
des
comptes
intitulées
Les
Terres
australes
françaises
et
le
Groupement
d'intérêt
économique
(GIE)
Marion
Dufresne
Il.
Ces
observations
appellent
de
ma
part
la
réponse
suivante.
I.
CADRE
STATUTAIRE
La
spécialité
législative
:
Du
fait
de
leurs
particularités,
les
TAAF
forment
un
territoire
à
gestion
administrative
spécifique.
Il
est
ainsi
fondamental
pour
les
TAAF
de
continuer
à
bénéficier
d'un
régime
juridique
prenant
en
compte
leurs
spécificités,
telles
que
:
-
l'absence
de
population
permanente
;
-
un
fort
isolement
géographique,
notamment
au
regard
de
la
faible
fréquence
des
ravitaillements
(4
fois
par
an
dans
les
Terres
australes
françaises,
5
fois
par
an
en
Antarctique
et
uniquement
entre
novembre
et
février)
et
des
délais
de
transit
long
(dont
la
plupart
sont
maritimes)
;
des
zones
du
territoire
totalement
inaccessibles
en
dehors
des
périodes
d'escales
de
navires
disposant
d'un
hélicoptère
;
un
territoire
faisant
quasi
intégralement
l'objet
d'un
classement
au
titre
de
la
préservation
de
l'environnement
;
4
chefs
de
district,
représentants
du
préfet,
administrateur
supérieur,
au
titre
de
leurs
compétences
étatiques
et
territoriales,
qui
sont
les
seuls
supérieurs
hiérarchiques
de
l'ensemble
des
personnels
des
districts
(civils
et
militaires),
qui
sont
également
officier
de
police
judiciaire
et
officier
d'état
-civil
et
qui
ne
disposent
d'aucun
support
administratif
sur
place.
La
démarche
de
la
DGOM
et
des
TAAF
sur
l'intelligibilité
du
droit
applicable
au
Territoire,
mentionnée
par
la
Cour,
va
permettre,
dans
un
premier
temps,
de
:
-
dresser
un
état
des
lieux
du
droit
applicable
aux
TAAF.
Ce
constat
devra
permettre
d'identifier
les
domaines
souffrant
de
manque
de
bases
juridiques,
soit
du
fait
de
vides
juridiques,
soit
du
fait
de
dispositions
inadaptées
;
clarifier
l'étendue
du
pouvoir
réglementaire
du
préfet,
administrateur
supérieur.
Cette
analyse
sera
mise
en
relief
avec
l'activité
réglementaire
des
TAAF
afin
d'identifier,
le
cas
échéant,
les
domaines
pour
lesquels
cette
activité
pourrait
être
entachée
d'incompétence,
ou
a
contrario,
des
domaines
sous
-investis
par
la
réglementation
territoriale
;
-
analyser
les
conséquences
qu'emporte
le
statut
des
TAAF
en
termes
de
cadrage
juridique
des
actes
de
l'administration
des
TAAF
et
établir
l'intérêt
de
ce
statut
et
les
difficultés
qu'il
engendre.
1
Dans
un
second
temps,
et
sur
la
base
de
ces
premiers
travaux
et
des
problématiques
identifiées,
des
actions
seront
entreprises
pour
garantir
et
améliorer
la
sécurité
juridique
des
actes
de
l'administration
des
TAAF.
Ce
traitement
de
l'existant
devra
s'accompagner,
sans
remise
en
cause
de
la
spécialité
législative,
d'une
attention
particulière,
lors
des
futurs
travaux
législatifs,
sur
la
pertinence
et
sur
les
modalités
d'application
aux
TAAF
des
dispositions
envisagées,
afin
d'éviter
de
créer
de
nouveaux
vides
juridiques.
Recommandation
n°2:
Accroître
la
mutualisation
des
moyens
entre
les
TAAF
et
la
préfecture
de
La
Réunion,
au-delà
des
démarches
engagées
en
matière
de
commande
publique
et
d'action
sociale
Il
s'agit
d'une
volonté
bien
ancrée
et
partagée
par
les
TAAF,
même
si
la
mutualisation
est
complexe
à
mettre
en
place
car
elle
est
souvent
synonyme
de
charge
de
travail
supplémentaire
à
effectif
constant
pour
la
préfecture
de
La
Réunion.
En
outre,
certaines
fonctions
supports
nécessitent
des
efforts
particuliers
et/ou
un
dimensionnement
adapté
aux
enjeux
propres
aux
TAAF.
Ainsi,
sans
que
cela
mette
fin
à
certaines
mutualisations
avec
le
service
numérique
du
secrétariat
général
commun
de
la
préfecture
de
La
Réunion,
le
service
informatique
des
TAAF
a
été
réorganisé
et
renforcé
depuis
2020
afin
de
rattraper
un
retard
conséquent
dans
ce
domaine
et
de
répondre
aux
besoins
spécifiques
des
TAAF
en
matière
de
systèmes
d'informations,
notamment
pour
assurer
la
continuité
numérique
avec
les
districts,
en
liaison
avec
la
direction
du
numérique
du
ministère
de
l'Intérieur.
En
revanche,
une
coopération
plus
étroite
avec
la
préfecture
de
La
Réunion
en
matière
de
contrôle
de
légalité,
évoquée
par
la
Cour,
n'est
pas
prévue
par
les
textes
régissant
les
TAAF.
Seules
des
demandes
ponctuelles
de
conseils
seraient
envisageables.
Recommandation
n°3
:
Formaliser
et
mettre
en
oeuvre
le
schéma
directeur
des
systèmes
d'information
d'ici
la
fin
de
l'année
2022
Un
schéma
directeur
ambitieux
de
modernisation
des
outils
et
des
moyens
a
été
défini
et
est
d'ores
et
déjà
mis
en
oeuvre
en
liaison
avec
la
direction
du
numérique
du
ministère
de
l'intérieur.
g
1.1.3.
L'insuffisant
contrôle
des
activités
du
territoire
Recommandation
n°4:
Formaliser
et
déployer
un
dispositif
de
contrôle
interne
sur
l'ensemble
des
domaines
de
gestion
des
TAAF
d'ici
la
fin
de
l'année
2022
L'objectif
de
la
recommandation
4
est
totalement
partagé
par
les
TAAF,
d'autant
qu'il
s'agit
d'un
processus
en
cours,
un
chargé
de
contrôle
financier
interne
ayant
été
recruté
en
janvier
2022.
Il
a
été
décidé
de
hiérarchiser
les
domaines
prioritaires
pour
lesquels
ce
dispositif
doit
être
au
plus
vite
déployé.
Il
doit
en
outre
être
conçu
sur
mesure
avec
de
nombreuses
spécificités
TAAF
et
en
l'absence
de
déploiement
généralisé
de
Chorus.
Plus
généralement,
les
priorités
fixées
en
matière
de
consolidation
des
procédures
et
processus
internes
sont
les
suivantes
:
le
cadrage
des
procédures
de
mise
en
concurrence
et
une
application
largement
développée
du
code
de
la
commande
publique,
via
le
recrutement
d'un
agent
expérimenté
et
le
recrutement
de
plusieurs
agents
composant,
autour
de
ce
dernier,
le
service
achat
;
-
un
audit
exhaustif
du
potentiel
d'optimisation
des
dépenses
courantes
et
notamment
des
contrats
en
cours
;
-
la
rédaction
de
doctrines
et
procédures
formalisées
dans
le
domaine
de
la
gestion
RH
et
financière
(gestion
des
dépenses
logistiques,
gestion
des
frais
de
missions,
etc.);
-
l'amélioration
des
suivis
de
dépenses
et
des
méthodes
d'analyse
des
coûts.
Plus
particulièrement,
les
procédures
de
passation
des
marchés
publics
sont
enrichies
et
leur
cadre
correspond
désormais
aux
exigences
nationales.
Le
calendrier
de
mise
en
application
des
ordonnances
de
2015
(aujourd'hui
abrogée)
et
de
2018
est
soumis
aux
engagements
contractuels
pluriannuels
pris
en
amont
par
les
TAAF
et
avant
la
mobilisation
récente
de
nouveaux
moyens
humains
pour
appliquer
de
manière
rigoureuse
le
code
de
la
commande
publique.
2
En
complément,
s'agissant
des
modalités
éventuelles
de
contrôle
externe
des
TAAF,
notamment
de
contrôle
de
légalité,
tel
qu'évoqué
dans
la
synthèse
des
observations
définitives,
il
convient
de
souligner
d'une
part
que
la
DGOM
n'a
pas
vocation
à
exercer
un
contrôle
hiérarchique
sur
les
TAAF,
pas
plus
que
sur
toute
représentation
de
l'État
dans
les
territoires
ultramarins
;
d'autre
part
que
le
préfet
de
La
Réunion
n'a
aucune
compétence
territoriale
sur
les
TAAF;
enfin
que
le
seul
représentant
de
l'État
dans
ces
territoires
est
le
préfet,
administrateur
supérieur
des
TAAF,
qui
ne
peut
être
tenu
d'assurer
le
contrôle
de
ses
propres
décisions.
Il.
QUESTIONS
BUDGÉTAIRES
Les
fragilités
de
la
situation
financière
du
Territoire
La
synthèse
des
observations
définitives
cite
le
rapport
de
la
Cour
des
comptes
de
2006.
Ce
dernier
ne
s'inquiétait
pas
seulement
de
la
situation
financière
des
TAAF
à
l'instant
«t
»,
situation
redressée
actuellement,
mais
surtout
de
son
modèle
de
financement
précaire
mobilisant
des
recettes
fiscales
et
commerciales
aléatoires,
contrastant
avec
le
gel
des
subventions
d'équilibre
versées
par
le
ministère
chargé
de
la
transition
écologique
et
le
ministère
des
outre-mer.
Ce
constat
ne
peut
qu'être
renouvelé
aujourd'hui.
L'augmentation
des
moyens
humains
et
techniques
accompagnant
celle
du
périmètre
des
missions
dévolues
aux
TAAF
depuis
une
décennie
rend
la
structure
vulnérable,
cela
en
dépit
du
niveau
actuel
de
ses
réserves.
Ces
réserves
pourraient
être
certes
jugées
confortables
si
elles
étaient
à
disposition
d'un
organisme
public
à
budget
comparable
mais
poursuivant
des
missions
plus
«
classiques
»
de
service
public,
mais
les
spécificités
du
Territoire
conduisent
à
relativiser
ce
point
de
vue
:
les
TAAF
bénéficient
de
peu
de
recettes
d'investissements
et
doivent
dégager
de
l'excédent
de
fonctionnement
pour
rembourser
une
dette
évaluée
à
47,9
M€,
soit
la
quasi
-totalité
de
leur
capacité
d'emprunt
;
les
TAAF
font
face
à
des
dépenses
spécifiques
particulièrement
onéreuses
et
à
des
risques
financiers
très
importants.
Les
33
M€
de
réserves
représentent
seulement
33%
du
prix
d'achat
du
Marion
Dufresne
II,
lequel
devra
être
remplacé
à
horizon
2032.
Une
avarie
majeure
est
susceptible
de
rapidement
réduire
le
niveau
de
ces
réserves
représentant
à
la
fois
une
provision
pour
risque
et
une
provision
pour
les
investissements
incompressibles
inhérents
aux
missions
des
TAAF
;
la
stratégie
financière
de
moyen
terme,
évoquée
par
la
Cour
dans
la
synthèse
de
ses
observations
définitives
et
dans
sa
recommandation
8,
a
été
d'ores
et
déjà
élaborée
sous
forme
de
prospective
financière
:
un
plan
pluriannuel
d'investissement
(PPI)
-
associé
à
un
plan
pluriannuel
de
fonctionnement
(PPF)
-
d'une
durée
de
5
ans
et
estimé
à
7
M€
par
an,
a
été
présenté
lors
de
la
réunion
du
conseil
consultatif
de
juin
2022.
Il
doit
répondre
aux
besoins
de
rénovations
de
plus
en
plus
urgentes
de
la
plupart
des
bases
subantarctiques,
ainsi
qu'aux
enjeux
de
la
transition
écologique
dans
ces
territoires
classés
en
réserve
naturelle
nationale.
La
mise
en
oeuvre
de
ce
PPI
consommera
rapidement
les
réserves
évoquées
par
la
Cour
et
nécessitera
en
outre
à
la
fois
de
supprimer
des
charges
considérées
comme
indues
pour
le
Territoire
(par
exemple
le
financement
de
l'Osiris
II
-
voir
infra),
de
bénéficier
d'une
revalorisation
des
dotations
de
fonctionnement
et
d'un
soutien
accru
sur
les
investissements
;
-
les
recettes
issues
de
la
vente
de
la
légine
et
les
ventes
de
produits
issues
de
la
philatélie
sont
projetées
à
la
baisse
dans
la
durée
(de
11,3
M€
pour
la
campagne
de
pêche
2017-2018,
la
perspective
des
recettes
liées
aux
droits
de
pêche
est
de
6,5
M€
en
2022,
soit
une
baisse
de
42
%)
et
représentent
l'essentiel
du
financement
propre
des
TAAF.
Il
convient
sur
ce
point
de
souligner
que
les
ressources
propres
correspondent
à
environ
80
%
des
recettes
du
Territoire
;
-
plus
généralement,
avoir
à
disposition
plus
de
12
mois
de
fonctionnement
en
réserve
(assimilables
à
un
fonds
de
roulement)
ne
doit
pas
s'appréhender
sous
le
même
angle
qu'un
établissement
public
bénéficiant
d'un
budget
dont
les
recettes
sont
essentiellement
composées
de
subventions
ou
dotations
publiques
stables
et
ne
supportant
pas
le
poids
de
dettes.
En
outre,
le
«
fonds
de
roulement
»
ne
saurait
s'appréhender
uniquement
en
mois
de
fonctionnement
lissés
mais
doit
l'être
également
au
regard
d'investissements
et
de
dépenses
d'entretien
conséquents,
incompressibles
et
réguliers,
inhérents
aux
missions
très
spécifiques
des
TAAF
en
milieu
isolé
et
hostile
d'un
point
de
vue
climatique.
Ce
niveau
de
dépense
doit
être
considéré
sur
une
décennie
et
non
sur
la
base
d'un
exercice
budgétaire
de référence.
3
Recommandation
n°7:
Rétablir
la
sincérité
du
budget
en
y
inscrivant
les
dépenses
et
les
recettes
pour
leurs
montants
réels
Le
compromis
réalisé
en
appliquant
une
présentation
budgétaire
dans
l'esprit
de
la
circulaire
M14,
conduit
les
TAAF
à
intégrer
dans
leur
budget
ce
qui
serait
qualifié
de
«
fonds
de
roulement
»
en
présentation
GBCP.
Construite
avec
la
DRFiP,
cette
adaptation
d'une
présentation
M14
implique
d'intégrer
dans
le
budget
prévisionnel
annuel,
qui
doit
être
équilibré,
l'intégralité
des
réserves
à
disposition
des
TAAF,
soit
environ
40%
du
budget
prévisionnel
total
hors
capitalisation.
Ainsi,
le
niveau
de
l'exécution
budgétaire
présenté
doit
faire
l'objet
d'une
grille
de
lecture
différente
car
elle
restera
structurellement
faible.
En
effet,
la
présentation
M14
n'était,
à
l'origine,
pas
conçue
pour
des
collectivités
territoriales
disposant
d'une
importante
épargne.
A
contrario
des
présentations
sous
format
GBCP,
elle
ne
permet
pas
de
sortir
son
fonds
de
roulement
de
son
budget
prévisionnel.
Par
conséquent,
la
problématique
des
TAAF
n'est
pas
d'améliorer
la
sincérité
de
sa
présentation
budgétaire
mais
serait
d'en
construire
une
sur
mesure,
adaptée
à
la
spécificité
de
son
statut
particulier.
A
ce
jour,
les
services
déconcentrés
du
ministère
de
l'économie
et
des
finances
et
les
TAAF
n'ont
pu
trouver
meilleur
compromis
que
l'adaptation
de
la
M14
actuellement
utilisée.
III.
MOYENS
MARITIMES
111.1.
Le
Marion
Dufresne
La
Cour
indique
que
les
prix
de
maintenance
n'ont
pas
été
fixés
de
manière
préalable.
Or,
les
coûts
prévisionnels
de
maintenance
programmée
et
de
maintenance
curative
figurent
bien
dans
la
décomposition
du
budget
d'exploitation
prévisionnel
du
navire
(2017-2019)
intégré
dans
le
contrat
conclu
avec
Louis
-Dreyfus
Armateur.
Comme
précisé
dans
le
contrat,
ces
coûts
de
maintenance
ont
été
initialement
établis
sur
la
base
des
informations
portées
à
la
connaissance
de
l'armateur
à
l'occasion
de
la
consultation.
Par
expérience,
l'armateur
a
donc
veillé
à
prévoir
dans
le
contrat
un
mécanisme
d'adaptation
aux
besoins
réels
de
maintenance
que
la
conduite
du
navire
par
ses
soins
pourrait
faire
ultérieurement
apparaître.
Les
précautions
de
l'armateur,
et
les
usages
contractuels
qui
en
découlent
en
matière
d'armement
des
navires,
sont
liées
au
fait
que
ces
dépenses
sont,
pour
certaines,
imprévisibles
par
nature.
Il
s'agit
en
particulier
des
opérations
de
maintenance
dite
«
curative
»,
c'est-à-dire
des
opérations
faisant
suite
à
des
problèmes
techniques,
des
avaries
ou
des
obsolescences
réglementaires
ou
techniques
non
prévisibles.
Par
ailleurs,
même
les
opérations
de
maintenance
dite
«
programmée
»,
c'est-à-dire
des
opérations
d'entretien
régulières
et
prévisibles
en
fonction
de
certaines
durées
standards
d'utilisation
du
navire,
nécessitent
chaque
année
une
adaptation
au
temps
d'utilisation
réel
du
navire
et
à
la
réalité
des
opérations
réalisées
par
le
navire
au
cours
de
l'année
n-1.
Pour
toutes
ces
raisons,
il
est
matériellement
impossible
d'estimer
de
façon
fiable
les
coûts
prévisionnels
de
maintenance
sur
la
durée
du
contrat.
Aucun
armateur
ne
pourrait
s'engager
sur
l'exploitation
d'un
navire
sur
la
base
de
prix
fermes
en
matière
de
maintenance.
Le
risque
économique
serait
disproportionné
pour
une
entreprise,
sauf
à
ce
qu'elle
prenne
des
marges
de
sécurité
importantes
et
donc
coûteuses
pour
le
bénéficiaire.
Le
contrat
prévoit
ainsi
des
dispositions
de
mise
à
jour
annuelle
des
besoins
de
maintenances
programmée
et
curative,
ajustés
à
l'utilisation
réelle
du
navire,
ainsi
que
des
coûts
prévisionnels
correspondants.
Un
budget
définitif
exécuté
est
ensuite
présenté
en
fin
d'année
par
l'armateur.
Les
TAAF
rejoignent
la
Cour
sur
la
nécessité
de
renforcer
leurs
capacités
d'expertise
en
la
matière
et
des
démarches
ont
d'ores
et
déjà
été
entreprises
dans
ce
sens.
Recommandation
9:
Dissoudre
le
GIE
MDII
La
décision
de
dissolution
du
GIE
a
été
prise
lors
de
l'assemblée
générale
du
27
juin
2022.
Un
liquidateur
va
être
nommé
dans
cette
perspective.
4
111.2.
L'Osiris
II
Recommandation
11
:
Actualiser
et
clarifier
les
modalités
de
financement
de
l'Osiris
Il
En
matière
de
financement,
les
TAAF
sont
mises
à
contribution
sur
le
budget
du
Territoire,
et
c'est
donc
la
collectivité
territoriale qui
finance
des
missions
de
surveillance
et
de
police
des
pêches
relevant
de
l'État,
le
préfet
des
TAAF
ne
disposant
pas
de
BOP
dédié.
Comme
évoqué
plus
haut,
les
TAAF
maintiennent
donc
que
leur
participation
au
financement
de
l'Osiris
II
est
indue,
d'autant
que
les
ressources
tirées
des
droits
de
pêche
concernent
la
pêche
à
la
légine,
pratiquée
dans
les
Terres
australes,
alors
que
l'Osiris
II
est
un
moyen
de
surveillance
davantage
adapté
aux
îles
Eparses.
Par
ailleurs,
les
TAAF
assument
déjà
une
contribution
forte
à
la
surveillance
des
activités
de
pêches
et
des
espaces
sous
juridiction,
en
assurant
le
financement
de
l'acquisition
du
patrouilleur
L'Astrolabe
et
en
plaçant
à
bord
de
chaque
navire
autorisé
un
contrôleur
de
pêche.
111.3.
L'Astrolabe
Si
les
TAAF
partageaient
en
première
approche
l'avis
de
la
Cour
sur
la
nécessité
de
simplifier
et
de
clarifier
le
statut
de
L'Astrolabe
en
procédant
à
la
dissolution
du
GIP,
une
analyse
juridique
complémentaire
conduit
à
surseoir
à
cette
dissolution.
En
effet,
après
consultation
du
Bureau
des
opérateurs
de
l'État
au
sein
du
ministère
de
l'économie
et
des
finances
et
des
services
juridiques
de
la
Marine
nationale,
aucun
format
juridique
permettant
le
respect
du
décret
2018-1073
du
3
décembre
2018
relatif
à
la
rémunération
de
services
rendus
par
le
ministère
de
la
défense
et
par
les
formations
musicales
de
la
gendarmerie
nationale
ne
semble
pouvoir
se
substituer
au
GIP.
Dans
l'attente
de
l'identification
éventuelle
d'autres
formes
juridiques
pour
ce
partenariat,
ce
format
continuera
donc
à
encadrer
l'échange
de
ressources
et
de
compétences
entre
ses
membres
autour
de
la
gestion
de
L'Astrolabe.
IV.
STRATÉGIE
POLAIRE
ET
RELATIONS
AVEC
L'IPEV
Les
TAAF
rejoignent
totalement
la
Cour
sur
la
nécessité
d'une
clarification
des
compétences
entre
les
TAAF
et
l'IPEV
avant
toute
mise
en
oeuvre
de
la
stratégie
polaire
de
la
France
à
l'horizon
2030.
Il
convient
en
effet
de
rechercher
la
meilleure
organisation,
notamment
logistique,
pour
répondre
de
manière
optimisée
-
en
s'affranchissant
si
nécessaire
des
situations
issues
de
l'histoire
-
pour
assurer
matériellement
la
présence
française
dans
ces
territoires
isolés
et
éloignés.
V.
REMARQUES/PRÉCISIONS
DIVERSES
§
2.2.2
La
protection
de
la
biodiversité
Le
décret
2121-734
du
8
juin
2021
portant
création
de
la
réserve
naturelle
nationale
de
l'archipel
des
Glorieuses
donne
au
gestionnaire
de
la
réserve,
à
savoir
les
TAAF,
trois
ans
pour
mettre
en
place
un
plan
de
gestion.
Pour
toutes
les
îles
Éparses,
qui
devraient
constituer
à
horizon
2023
une
réserve
naturelle
nationale,
un
délai
sera
également
donné
à
la
mise
en
place
d'un
tel
plan.
Il
convient
toutefois
de
souligner
que
les
TAAF
ont
élaboré
et
mis
en
place
un
Plan
d'action
biodiversité
2020-
2025
pour
les
îles
Éparses,
qui
constitue
une
forme
de
préfiguration
du
futur
plan
de
gestion.
Page
25
:
L'augmentation
des
crédits
HT2
du
BOP
354
n'est
pas
liée
aux
raisons
mentionnées
(création
de
la
réserve
naturelle
nationale
des
Glorieuses,
classement
au
patrimoine
mondial
de
l'humanité,
mise
en
oeuvre
du
dispositif
«
10
000
jeunes
»),
mais
à
un
ajustement
sollicité
par
les
TAAF
pour
financer
en
partie
une
modification
des
conditions
de
recrutement
des
médecins
adjoints
de
La
Réunion
et
de
Paris,
ainsi
qu'une
augmentation
du
débit
des
liaisons
satellitaires.
..........
---
_ =
.
Charles
GIUSTI
5