ENTITÉS ET POLITIQUES PUBLIQUES
LES PRÊTS
GARANTIS
PAR L’ÉTAT
Une réponse efficace à la crise,
un suivi nécessaire
Rapport public thématique
Évaluation de politique publique
Synthèse
Juillet 2022
2
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
g
AVERTISSEMENT
Cette synthèse est destinée à faciliter la lecture et l’utilisation du
rapport de la Cour des comptes.
Seul le rapport engage la Cour des comptes.
Les réponses des administrations, des organismes et des collectivités
concernés figurent à la suite du rapport
.
3
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Sommaire
1
Un dispositif massif déployé rapidement
7
2
La conception et le déploiement des PGE ont-ils permis de
répondre efficacement au besoin de liquidité des entreprises ? . .11
3
Les PGE ont-ils facilité la survie à moyen long terme
des entreprises et des mécanismes d’accompagnement
pertinents ont-ils été définis ?
13
4
Dans quelle mesure le calibrage du dispositif a-t-il donné
lieu à un partage équilibré des risques et du coût entre
les entreprises, les banques et l’État ?
15
5
Introduction
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Sur le fondement des dispositions de l’article L . 111-13 du code des juridictions
financières, la Cour des comptes a conduit une évaluation des prêts garantis par
l’État (PGE), l’un des principaux dispositifs de soutien aux entreprises pour faire
face à la crise sanitaire . L’évaluation porte sur le dispositif mis en œuvre entre
mars 2020 et mars 2022 . Trois questions évaluatives ont été retenues en accord
avec le comité d’accompagnement constitué d’experts externes à la Cour :
•
la conception et le déploiement des PGE ont-ils permis de répondre
efficacement au besoin de liquidité des entreprises compte tenu des autres
outils existants ?
•
ce dispositif de réponse à la crise a-t-il facilité la survie à moyen-long terme
des entreprises et des mécanismes d’accompagnement pertinents ont-ils
été définis ?
•
dans quelle mesure le calibrage du dispositif a-t-il donné lieu à un partage
équilibré des risques et du coût entre les entreprises, les banques et l’État ?
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
7
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
1
Un dispositif massif
déployé rapidement
Définis dès le 23 mars 2020 par voie
législative et réglementaire, en confor-
mité avec le cadre fixé par la Commission
européenne le 19 mars 2020, les prêts
garantis par l’État ont été distribués
rapidement : sur les 137 Md€ de PGE
accordés par les banques à plus de
660 000 entreprises en décembre 2021,
plus de 70 % avaient été octroyés dès
juin 2020 . Le rythme des souscriptions
s’est, en revanche, nettement ralenti en
2021 . Le dispositif a été particulièrement
sollicité par les très petites entreprises,
qui avaient bénéficié de près de 88 %
des prêts au 31 décembre 2021 (mais
36,7 % en montant) .
Répartition par secteur et taille des entreprises bénéficiaires de PGE
(en nombre, données à fin avril 2022)
Commerce ; réparation
d'automobiles et de motocycles
Construction
Hébergement et restauration
Transports et entreprosage
Autres activités de services
Autres secteurs
SECTEUR
TAILLE DES
ENTREPRISES
ETI - GE
PME
TPE
Autres
Source : ministère de l’économie,
des finances et de la souveraineté
industrielle et numérique
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Un dispositif massif déployé rapidement
Le choix d’une distribution des PGE
par les banques, facilité par leur
bonne santé financière avant le
déclenchement de la crise sanitaire,
la conception d’un produit simple et
aisément compréhensible et la mise en
place d’un processus fluide de demande
en ligne d’attestation de garantie
auprès de Bpifrance ont permis de
déployer le dispositif sensiblement plus
rapidement que dans d’autres pays . Les
entreprises interrogées par la Cour ont
souligné le climat de coopération qui a
marqué les échanges avec les banques
et la fluidité du processus de demande .
Si la distribution des PGE s’appuie sur
le réseau bancaire, le risque financier
est principalement porté par l’État qui
garantit entre 70 % et 90 % de l’encours
prêté, selon la taille de l’entreprise
bénéficiaire . Les prêts sont accordés
pour une durée de six ans maximum .
La France propose l’un des systèmes les
plus avantageux pour les entreprises en
termes de coût, avec un taux d’intérêt
incluant la prime de garantie de 0,25 %
la première année et de 1 % à 2,5 %
les années suivantes . Certains pays
(Allemagne, Italie, Royaume- Uni) ont
mis également en place des prêts
plus longs (jusqu’à 15 ans), avec une
garantie couvrant 100 % des montants
prêtés mais des critères plus restrictifs
de cumul avec les autres aides .
1 200
1 000
800
600
400
200
0
300
1 116
142
740
330
France
Allemagne
Espagne
Italie
Royaume-Uni*
143
61
135
251
123
Montants accordés
Enveloppe disponible
Source : Cour des comptes
*Note de lecture : données disponibles jusqu’à avril 2021 pour le Royaume-Uni
Un dispositif simple et attractif,
une forte coordination de tous
les acteurs dans la mise
en œuvre
Montants disponibles et accordés des prêts garantis par l’État dans les principaux
pays européens – fin 2021 (en Md€)
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Un dispositif massif déployé rapidement
Un déploiement massif
et rapide, des refus de PGE
globalement limités
Les PGE ont largement dominé en
2020 les autres crédits publics et privés,
conduisant à un ralentissement de la
distribution des autres crédits bancaires
qui ont été, sur la période d’avril 2020 à
mars 2021, inférieurs de près de 15 %
en moyenne aux crédits distribués entre
avril 2019 et mars 2020 .
Le taux de refus des PGE, après
négociations préalables entre les
entreprises et les banques sur le
montant du prêt, est resté stable, autour
de 2,9 % . Il s’est inscrit à un niveau
inférieur à celui habituellement constaté
pour les crédits de trésorerie . Près des
deux tiers des refus ont fait l’objet
d’un recours au médiateur du crédit,
dont l’intervention a permis d’aboutir
à un prêt dans la moitié des cas . Les
dispositifs mis en place dans le cadre
de la crise pour les entreprises s’étant
vu refuser un PGE ont été peu mobilisés
(environ 850 entreprises y avaient eu
recours à fin décembre 2021) .
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
11
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Dans un contexte d’incertitude majeure
face à la crise sanitaire, les prêts
garantis par l’État se sont déployés
particulièrement rapidement en France .
La rapidité de la montée en charge du
dispositif est une réussite indéniable,
fruit d’une collaboration étroite entre
les pouvoirs publics et les banques,
qui a apporté une réassurance aux
entreprises confrontées à une situation
inédite . Le choix d’un dispositif simple,
fondé sur la délégation aux banques
de la distribution des prêts, s’est avéré
pertinent . Les PGE ont clairement
évité un
credit crunch
1
et soutenu la
trésorerie des entreprises affectées par
la crise, ce qui était le premier objectif
du dispositif . Il n’y a pas eu de restriction
de l’offre de crédit aux entreprises et
1
Réduction drastique de l’offre de crédit .
les taux d’intérêt n’ont cessé de baisser
pour atteindre en France le niveau le
plus bas de la zone euro fin 2021 .
L’évaluation de la Cour montre que la
réponse aux besoins de liquidité des
entreprises est même allée un peu
au-delà de ce qui était strictement
nécessaire . En effet, combinés aux
autres soutiens en trésorerie, les prêts
garantis ont plus que compensé la
chute de l’excédent brut d’exploitation
des entreprises qui en ont bénéficié . Ce
phénomène a conduit à une substitution
aux autres crédits bancaires, toutefois
circonscrite au second trimestre 2020 . Ce
sur-calibrage a cependant été nettement
moins important que dans d’autres pays,
comme l’Espagne ou l’Italie .
2
La conception et le déploiement
des PGE ont-ils permis de
répondre efficacement au besoin
de liquidité des entreprises ?
en Md€
0
10
20
30
40
50
60
70
janv. 19
mars 19
mai 19
juil. 19
sept. 19
nov. 19
janv. 20
mars 20
mai 20
juil. 20
sept. 20
nov. 20
janv. 21
mars 21
Autres crédits que PGE
PGE
Flux mensuels de crédit
Source : economie.gouv.fr et Banque de France, traitement Cour des comptes
Flux mensuels de crédits bancaires aux entreprises
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
La conception et le déploiement des PGE
ont-ils permis de répondre efficacement au besoin
de liquidité des entreprises ?
L’intervention de l’État comme garant
de prêts bancaires est justifiée en
cas de défaillances de marché et de
risques systémiques comme celui
d’un effondrement du crédit pouvant
conduire à des faillites massives . Elle
doit néanmoins rester proportionnée
pour ne pas entraver des mécanismes
pertinents de marché permettant de
sélectionner des projets et entreprises
viables . La prolongation des PGE a pu
conduire, dans certains cas, à modifier
les objectifs initiaux en s’éloignant du
seul soutien à la trésorerie . Les PGE
ont ainsi pu contribuer au financement
de l’investissement, avec un effet de
substitution aux crédits bancaires
classiques, notamment au moment
où les entreprises ont choisi la durée
d’amortissement de leur PGE à partir
de 2021 . Par ailleurs l’efficacité du
dispositif pour réduire les délais de
paiement est mitigée et les contrôles de
la DGCCRF ont montré que le bénéfice
d’un PGE ne s’est pas accompagné
d’une modification substantielle du
comportement de paiement des
grandes entreprises .
13
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
3
Les PGE ont-ils facilité la
survie à moyen long terme des
entreprises et des mécanismes
d’accompagnement pertinents
ont-ils été définis ?
En s’appuyant sur une analyse des
demandes de prêts par les banques,
qui ont pu en ajuster le montant tout
en limitant les refus, le dispositif a
effectivement permis de soutenir des
entreprises en situation financière
médiane affectées par la crise . La part
des entreprises dites « zombies »
2
parmi les bénéficiaires est limitée
à moins de 2,5 % des emprunteurs .
2
Une entreprise « zombie » est une entreprise d’au moins dix ans d’âge, non rentable et fortement
endettée, dont le résultat opérationnel est insuffisant pour couvrir sa charge d’intérêt pendant
au moins trois ans .
Le niveau de prêt souscrit et les choix
d’amortissement des PGE apparaissent
globalement cohérents avec la situation
financière des entreprises, ce qui est
rassurant sur leur capacité à faire face
aux remboursements : l’essentiel des
entreprises bénéficiaires des PGE sont
viables et le prêt a apporté un soutien
décisif à leur survie pour rebondir après
la crise .
Impact de la crise sur les bénéficiaires et les non bénéficiaires de PGE
Les
difficultés
apparaissent
relativement circonscrites, même si
elles dépendront aussi de l’évolution
du contexte macro-économique .
Les 10 % d’entreprises les plus à
risque analysées par la Cour (qui ont
- 50 %
0 %
50 %
100 %
150 %
Dette nette
Chiffre d'affaires
Subventions
d’exploitation
Taux de marge
Liquidités
Bénéficiaire PGE
Non bénéficiaire PGE
Source : Bpifrance, déclarations fiscales 2019 et 2020, traitements Cour des comptes.
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
souscrit 22,3 Md€ de PGE, soit 16 %
des prêts alloués) sont pour les trois
quarts des micro-entreprises, ayant
bénéficié d’importantes subventions,
et fortement affectées par la crise, ce
qui les a conduites à cumuler des dettes
PGE et Urssaf représentant plus de
9 % de leur chiffre d’affaires . Les entre-
preneurs individuels, qui ne représentent
que 3 % des PGE en montant mais
19 % des bénéficiaires, apparaissent
particulièrement vulnérables .
Comparaison des entreprises « à risque » et des autres bénéficiaires de PGE
Le plan d’accompagnement de la sortie
de crise des entreprises, présenté par
le Gouvernement en juin 2021, a prévu
des mesures pour renforcer la détection
précoce, orienter et accompagner les
entreprises en difficulté . Si les instances
compétentes (comités de sortie de
crise et conseillers départementaux
dans les DDFiP) et les dispositifs sont
en place, ils restaient encore peu
connus des entreprises interrogées
par la Cour à l’automne 2021 : parmi
les entreprises qui estimaient avoir
des difficultés à rembourser leur PGE,
seules 15 % avaient envisagé d’en
solliciter le bénéfice .
Pour traiter les difficultés, les
ajustements opérés pendant la crise
sanitaire sur les procédures judiciaires
ont été complétés en sortie de crise,
notamment avec la mise en place
d’une procédure collective simplifiée
(loi du 31 mai 2021 et ordonnance du
15 septembre 2021) et un renforcement
de la protection des entrepreneurs
individuels . La durée de la garantie
de l’État a été étendue au-delà de
six ans pour faciliter l’allongement
du remboursement des PGE dans le
cadre de procédures de restructuration
amiable et judiciaire (arrêté du 8 juillet
2021) et, plus récemment, dans le
cadre de procédures de restructuration
validées par le médiateur du crédit
(arrêté du 19 janvier 2022) . Ces
aménagements doivent faciliter un
ajustement au cas par cas pour traiter
le plus précocement possible les
difficultés des entreprises et permettre
leur sauvegarde .
Les PGE ont-ils facilité la survie à moyen long terme
des entreprises et des mécanismes d’accompagnement
pertinents ont-ils été définis ?
- 100 %
- 50 %
0 %
50 %
100 %
150 %
200 %
Subventions
d'exploitation
Liquidités
Chiffre d'affaires
Taux de marge
Autres bénéficiaires de PGE
Entreprises identifiées à risque
Source : Traitement Cour des comptes, Bpifrance, déclarations fiscales 2019 et 2020,
données Acoss.
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
4
Dans quelle mesure le calibrage
du dispositif a-t-il donné lieu
à un partage équilibré des risques
et du coût entre les entreprises,
les banques et l’État ?
Les paramètres des PGE conduisent à un
partage des risques et des coûts assez
équilibré . La part de risque assumée par
l’État est certes plus importante, mais
ce n’est pas anormal dans une situation
exceptionnelle de crise .
Les entreprises, notamment les plus
petites, ont été fortement soutenues
avec un dispositif attractif . Les grandes
entreprises, également bénéficiaires des
PGE, devaient souscrire en plus divers
engagements mais le contrôle de leur
respect n’a pas été suffisamment piloté .
Le partage des risques et des coûts avec
l’État n’est pas, à ce jour, défavorable aux
banques, tant en ce qui concerne les taux
d’intérêt qui permettent de rémunérer
des frais de gestion, que les modalités
retenues pour les appels en garantie qui
sont favorables aux banques .
La sélection des bénéficiaires par des
banques responsabilisées sur une partie
du risque a permis d’éviter des fraudes
massives comme cela a été observé
au Royaume-Uni ou aux États-Unis .
Il n’est cependant pas exclu que des
fraudes se révèlent au fur et à mesure
des échéances de remboursement à
partir du printemps 2022 . Il est donc
indispensable de renforcer les contrôles
pour anticiper des situations à risque
(entreprises dormantes, secteurs
ciblés) . Il conviendra également de
veiller aux intérêts de l’État dans
les restructurations de prêts qui ne
bénéficient pas de l’accompagnement
du CIRI ou du médiateur du crédit .
Enfin le coût des PGE pour l’État devrait
rester contenu, à moins de 3 Md€, alors
qu’ils ont permis de soutenir environ
700 000 entreprises à hauteur de près
de 140 Md€ .
Cette situation de partage des risques
est toutefois sensible aux évolutions
du contexte économique et doit donc
être surveillée . Pour les banques, une
remontée plus forte des taux d’intérêt
pourrait conduire à augmenter le coût
de refinancement des PGE, dont les
taux d’intérêt sont fixes, et réduire
leur marge .
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Dans quelle mesure le calibrage du dispositif a-t-il
donné lieu à un partage équilibré des risques et du coût
entre les entreprises, les banques et l’État ?
Évolution de la part des PGE classés en strate 3 depuis mars 2020
Plus globalement, la fragilité financière
d’un grand nombre d’emprunteurs,
la remontée de l’inflation et les
incertitudes macroéconomiques
pourraient peser sur les résultats
prévisionnels des banques et leur
capacité d’intervention par rapport à
la période des premiers confinements .
Les enquêtes sur l’accès des entreprises
au crédit, réalisées par la Banque
centrale européenne tous les six mois,
confirment le risque d’une contraction
du crédit . L’enquête réalisée entre avril
et septembre 2021 a montré que la
France était le seul grand pays de la
zone euro qui avait vu s’accroître la part
des PME dont l’accès au financement
rencontre des obstacles .
Au terme de son évaluation, la
Cour recommande de tirer les
enseignements des PGE pour définir les
critères de réussite et les paramètres
pertinents d’un dispositif de prêts
garantis par l’État dans un contexte
de crise . Elle formule par ailleurs cinq
recommandations pour répondre à
deux objectifs :
améliorer le suivi et le
contrôle de la mise en œuvre des PGE
et renforcer les capacités d’analyse de
la situation financière des entreprises .
0 %
1 %
2 %
3 %
4 %
5 %
Allemagne
Espagne
France
Italie
Mars
Juin
Sept.
Déc.
2020
2021
Mars
Juin
Sept.
Déc.
Source : EBA Risk dashboard, traitement Cour des comptes – base 100 en mars 2020 – les prêts
sont classés en trois niveaux de risque de non remboursement, la strate 3 correspondant
au niveau le plus élevé.
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Recommandations
Pour améliorer le suivi et le contrôle
de la mise en œuvre du dispositif
actuel des PGE
1.
Mener à leur terme les évolutions
des systèmes d’information de
Bpifrance afin d’automatiser le
contrôle des garanties, respecter le
délai de versement aux banques et
accélérer l’actualisation des données
dans la base des PGE
(Bpifrance,
Ministère de l’économie, des finances
et de la souveraineté industrielle et
numérique)
3.
Mettre en œuvre un contrôle
effectif des engagements des grandes
entreprises bénéficiaires de PGE et
clarifier les conséquences de leur
non-respect
(Ministère de l’économie,
des finances et de la souveraineté
industrielle et numérique, Ministère
chargé des comptes publics)
4.
Transmettre au Parlement un
bilan annuel des engagements de
l’État et des appels en garantie au
titre des prêts garantis par l’État
(Ministère de l’économie, des finances
et de la souveraineté industrielle
et numérique, Ministère chargé des
comptes publics)
5.
Procéder à un contrôle exhaustif
des bénéficiaires de PGE identifiés
comme ayant cessé leur activité au
moment de la souscription du prêt
(Ministère de l’économie, des finances
et de la souveraineté industrielle
et numérique, Ministère chargé des
comptes publics, Bpifrance)
Pour améliorer les capacités
d’analyse de la situation financière
des entreprises
2.
Mettre en place un suivi en temps
réel pérenne de la situation des
comptes bancaires des entreprises
afin d’améliorer la connaissance
de leur trésorerie
(Ministère de
l’économie, des finances et de
la souveraineté industrielle et
numérique, Banque de France).