Mission Remboursements et
dégrèvements
Note d’analyse de l’exécution
budgétaire
2021
Mission Remboursements et dégrèvements
Programme
200
–
Remboursements et dégrèvements d’imp
ôts
d’État
Programme
201
–
Remboursements et dégrèvements d’impôts
locaux
Graphique n° 1 :
Mission Remboursements et dégrèvements -
exécution 2021 (CP, en Md€)
Source : Chorus
122,3
8,1
130,4
0,0
20,0
40,0
60,0
80,0
100,0
120,0
140,0
P.200
P.201
Total mission
MISSION REMBOURSEMENTS ET DEGREVEMENTS
3
Synthèse
La mission Remboursements et dégrèvements comporte deux
programmes
: les dépenses relatives aux impôts d’État sont
comptabilisées
dans le programme 200, celles relatives aux impôts locaux dans le
programme
201.
Les
remboursements
et
dégrèvements
sont
en
quasi-
totalité classés en dépenses d’intervention (titre 6).
La mission porte des crédits équivalant à 30,6 % des recettes fiscales
brutes du budget général en 2021. Les remboursements et dégrèvements
d’impôts d’État (programme 200) se sont établis à 122,3
Md€ en 2021,
dont 60,6
Md€ pour les seuls remboursements de crédits de TVA. Les
remboursements et dégrèvements d’impôts locaux (programme 201) ont
atteint 8,1
Md€, en forte
baisse par rapport à 2020.
Les dépenses sont proches des montants inscrits en LFI
Alors que la croissance spontanée des recettes fiscales brutes est
exceptionnelle en 2021, les ouvertures de crédits au titre de cette mission
ont été très peu revues lors
des LFR de l’année, avec une révision cumulée
par rapport à la LFI de seulement 1,5
Md€. Les dépenses de la mission ont
finalement été supérieures de 1,1
Md€ à la LFI (mais inférieures de 0,4
Md€ à la prévision de LFR 2). Cet écart s’explique notamment par
la prise
en charge par l’État, dans le cadre de la baisse des impôts de production,
de la moitié des restitutions de CVAE rattachées au millésime 2020.
Les dépenses de la mission ont diminué de 20
Md€ par
rapport à 2020, principalement sous l’effet des m
esures fiscales
Les remboursements et dégrèvements ont fortement diminué en
2021 pour atteindre 130,4
Md€ après 151,0
Md€ en 2020, soit
‑
20,6
Md€
(-5,8
Md€ sur les impôts d’État et
-14,8
Md€ sur les impôts
locaux). Cette baisse a plusieurs origines. S’agissant des impôts d’État, le
coût des contentieux diminue en 2021, de même que celui des crédits
d’impôt sous l’effet de la disparition progressive des créances de CICE.
Concernant les impôts locaux, la suppression progressive de la taxe
d’habitation a pris en 2021 la forme d’une exonération
et non plus d’un
dégrèvement pris en charge par l’État. Il
n’engendre donc plus de
décaissements. Enfin, le dégrèvement barémique de CVAE baisse,
conséquence de la chute de la valeur ajoutée des entreprises en 2020 et de
la division par deux du taux de CVAE dans le cadre de la baisse des impôts
de production.
4
COUR DES COMPTES
Les dispositifs de crise peuvent aussi expliquer la faible
croissance des remboursements en comparaison des recettes fiscales
brutes
Afin de venir en aide aux entreprises en difficulté, des restitutions
de créances des entreprises avaient été accélérées en 2020, pesant sur les
dépenses de la mission. Cette disposition n’a pas été reconduite et implique
donc au contraire un ralentissement dans le versement de certains crédits
(TVA). Les comportements des entreprises, par exemple en demandant
massivement des restitutions de crédits de TVA en 2020 au lieu de les
reporter, ont pu avoir un contrecoup négatif sur l’évolution des dépenses
de la mission. D’autres mesures sp
écifiques ont été mises en place en 2021
mais leur impact est limité
: il s’agit notamment de
s assouplissements
apportés au régime des reports en arrière de déficits (+0,3
Md€) ou encore
de crédits d’impôt spécifiques en faveur des abandons de loyers ou des
dépenses de rénovation énergétique, dont le coût ne dépasse pas la centaine
de millions d’euros. L’activité de contrôle fiscal a progressivement
redémarré, tout comme le fonctionnement des services de gestion des
contentieux, sans qu’il ne soit possible de chiffrer l’impact de cette reprise.
Après un recul en 2021, les dépenses de la mission se
stabiliseraient en 2022
Après avoir atteint un très haut niveau en 2020, les remboursements
et dégrèvements ont sensiblement reculé en 2021 mais, sous réserve de
l’évolution du coût des contentieux, se stabiliseraient en 2022. Transformé
en dispositif co
ntemporain, le coût du crédit d’impôt services à la personne
devrait augmenter, tandis que le CICE poursuivra son extinction. Le coût
des contentieux de série, dont les jugements se poursuivent pour certains,
s’accroîtrait, tandis que les dépenses liées aux contentieux sur l’IR
poursuivraient leur décrue, contrecoup de mouvements exceptionnels.
La reprise progressive du fonctionnement des services explique
l’évolution des indicateurs de performance
La dégradation en 2021 du premier indicateur de performance,
relatif à la rapidité du traitement des dossiers de remboursements de crédit
de TVA et de restitutions de trop versé d’IS ayant reçu une suite favorable,
est le contrecoup de la volonté en 2020 de la DGFiP d’accélérer le
traitement des dossiers et de cibler les investigations sur les cas présentant
des anomalies manifestes ou une présomption de fraude. Les autres
indicateurs se sont améliorés, sans pour autant atteindre leurs niveaux
d’avant
-crise, après une dégradation en 2020 en raison du ralentissement
du fonctionnement des services pendant la crise sanitaire.
Ces constats conduisent la Cour à formuler deux recommandations
afin de disposer dans les documents budgétaires de davantage
d’information
s sur le coût des engagements financiers
de l’État
liés aux
crédits d’impôt
et aux contentieux.
MISSION REMBOURSEMENTS ET DEGREVEMENTS
5
Recommandations
1.
Présenter dans le tome II de
l’annexe
d
’évaluation des
Voies et
Moyens du projet de loi de finances les engagements financiers liés
aux crédits d’impôt, en décomposant le stock de créances selon les
principaux
d’entre eux
(
nouvelle recommandation
).
DGFiP
2.
Enrichir les annexes budgétaires d’informations rétrospectives
relatives aux contentieux et notamment aux contentieux de série
(recommandation recondui
te)
DGFiP
6
COUR DES COMPTES
Sommaire
Introduction
...................................................................................................
7
Chapitre I Malgré des incertitudes importantes, des crédits
consommés proches des prévisions
.............................................................
10
I - Des révisions très faibles, alors que les prévisions de recettes
fiscales brutes ont été chahutées
....................................................................
10
II - Un impact des mesures de crise sur les remboursements et
dégrèvements sans doute limité en 2021
........................................................
15
CHAPITRE II Des dépenses en forte diminution en 2021 par
rapport à 2020
..............................................................................................
19
I - Après des dégrèvements contentieux exceptionnels en 2020, des
remboursements et
dégrèvements des impôts d’État en baisse
......................
19
II -
La chute des dégrèvements d’impôts locaux expliquée par les
nouvelles modalités
de suppression progressive de la taxe d’habitation
........
27
CHAPITRE III Une dépense qui devrait se stabiliser en 2022
...............
30
I - Des dépenses en chute en 2021 après une forte progression
jusqu’en 2020
.................................................................................................
30
II - Des remboursements et dégrèvements qui devraient se stabiliser en
2022
...............................................................................................................
32
CHAPITRE IV Une évolution des indicateurs de performance
expliquée par
la reprise progressive
du fonctionnement des
services
..........................................................................................................
35
CHAPITRE V Les recommandations de la cour
.....................................
38
I - Le suivi des recommandations formulées au titre de la gestion 2020
.......
38
II - Récapitulatif des recommandations formulées au titre de la gestion
2021
...............................................................................................................
40
MISSION REMBOURSEMENTS ET DEGREVEMENTS
7
Introduction
Les dépenses de la mission
Remboursements et dégrèvements
ont
atteint 130,4 Md€ en 2021, soit 30,6 % des recettes fiscales brutes du
budget général. Ces dépenses se répartissent entre les deux programmes de
la mission : 122,3 Md€ (93,8 % des dépenses totales) sur le programme
200 -
Remboursements et dégrèvements
d’impôts d’État
et 8,1 Md€ sur le
programme 201 -
Remboursements et dégrèvements d’impôts locaux
. Le
responsable des deux programmes que comporte la mission est le directeur
général des finances publiques. La quasi-totalité des crédits est classée en
dépen
ses d’intervention (titre 6).
La mission
Remboursements et dégrèvements
regroupe les dépenses
liées à des situations dans lesquelles l’État restitue des impôts, taxes ou
contributions à des contribuables, ou dans lesquelles l’État ne recouvre pas
certaines créances sur les contribuables.
Les raisons pour lesquelles l’État peut être amené à restituer des
sommes aux contribuables sont multiples. Depuis 2010, elles sont
présentées en trois catégories dans la nomenclature du programme 200 -
Remboursements et dé
grèvements d’impôts d’État
:
-
des raisons liées à la mécanique de l’impôt : les sommes payées au
titre d’acomptes dépassent l’impôt dû (impôt sur les sociétés, impôt sur le
revenu depuis la mise en place du prélèvement à la source) ; le mécanisme
de gesti
on de la TVA (les entreprises reversent à l’État la différence entre
la TVA collectée et la TVA déductible) place certains redevables en
situation créditrice vis à vis de l’État ;
- des raisons liées aux politiques publiques : le contribuable
bénéficie d’un crédit d’impôt qui dépasse l’impôt dû, il bénéficie alors d’un
remboursement ;
-
des raisons liées à la gestion de l’impôt : corrections apportées au
calcul initial de l’impôt à l’avantage du contribuable (suite à la constatation
d’une erreur matérielle
par exemple) ; remboursements de sommes à la
suite d’une décision judiciaire, éventuellement accompagnés du paiement
d’intérêts moratoires ; reversements d’impôts perçus dans le cadre de
conventions fiscales avec des pays étrangers.
Cette dernière catégorie
gestion de l’impôt
rassemble également les
situations dans lesquelles l’État effectue « l’apurement comptable » d’une
créance sans l’avoir recouvrée. Cet apurement conduit à enregistrer une
recette comme si la créance était recouvrée. Cette recette « pour ordre » est
compensée par l’enregistrement d’une dépense « pour ordre » du même
8
COUR DES COMPTES
montant sur la mission
Remboursements et dégrèvements
. Cette procédure
s’applique à différents types d’opérations :
- les admissions en non-valeur de créances jugées irrécouvrables ;
- les remises de débet accordées à des comptables publics ;
- les remises gracieuses aboutissant à une annulation ou une
diminution de la dette du contribuable ;
- les « dations en paiement » qui dispensent un contribuable du
paiement en numéraire de son impôt.
Le programme 201, qui recense des opérations de même nature que
celles du programme 200 mais relatives aux impôts locaux, conserve une
ventilation des dépenses par impôt (contribution économique territoriale,
taxes foncières, taxe d’habitation) ainsi qu’une action retraçant les
admissions en non-valeur.
Le montant des remboursements et dégrèvements (R&D) est affecté
par un grand nombre de facteurs : les modifications de la législation fiscale,
la dynamique propre des impôts auxquels les R&D s
’appliquent, le partage
variable des crédits d’impôt entre imputation sur l’impôt dû et restitution
aux contribuables (seule la partie restituée est comptabilisée dans la
mission), les comportements des contribuables (notamment l’utilisation
des crédits d’impôt), les coûts éventuels de contentieux, l’enregistrement
de remboursements d’un montant élevé (comme des restitutions d’IS à de
grandes entreprises).
Les prévisions sont donc difficiles à réaliser. Pour les impôts au plus
fort rendement (TVA, IS, IR), les services du ministère des finances
prévoient directement les recettes fiscales nettes des remboursements et
dégrèvements puis, pour les documents budgétaires, décomposent leurs
estimations en une prévision des recettes fiscales brutes et une évaluation
des R&D. Par ailleurs, les remboursements et dégrèvements sont des
dépenses qui, pour l’essentiel, s’imposent à l’État et ne sont donc pas
pilotables en cours de gestion. C’est le cas notamment des remboursements
de crédits de TVA, des régularisations de
trop versés d’impôt, des
restitutions de crédits d’impôt, des décisions de justice.
En conséquence de la difficulté de prévoir les dépenses et de les
piloter en cours de gestion, les crédits de la mission
Remboursements et
dégrèvements
sont des crédits évaluatifs (article 10 de la LOLF du 1er août
2001). En cours d’année, les plafonds de crédits des deux programmes
peuvent être ajustés, parfois significativement, comme cela a été le cas en
2020, à l’occasion des lois de finances rectificatives, en fonction
des
dépenses constatées.
MISSION REMBOURSEMENTS ET DEGREVEMENTS
9
Les remboursements et dégrèvements ont augmenté sur longue
période passant de 69,4 Md€ en 2005 à 130,4
Md€ en 2021 après un pic de
151,0 Md€ en 2020. Cette croissance (+
87,9 %) excède très largement
celle du produit intérieur brut (+ 40,6 %). Sur cette période, ils ont connu
une forte croissance depuis 2005 avec un pic en 2009, une phase de décrue
jusqu’en 2013, et un nouveau pic en 2020 avant de diminuer en 2021.
Ils
s’établissent en 2021 à 5,3
% du PIB.
10
COUR DES COMPTES
Chapitre I
Malgré des incertitudes importantes,
des crédits consommés proches des
prévisions
I -
Des révisions très faibles, alors que les
prévisions de recettes fiscales brutes ont été
chahutées
Les deux lois de finances rectificatives votées en 2021 n’ont pas
conduit à revoir sensiblement les ouvertures de crédits de la mission dont
la consommation est très proche des prévisions. Cette remarquable stabilité
contraste avec les révisions successives apportées aux recettes fiscales
brutes, qui ont cru de plus de 20
Md€ entre la LFR 1 et la LFR 2 et dont
l’exécution est
39,0
Md€ plus élevée que la prévision de la LFI.
MISSION REMBOURSEMENTS ET DEGREVEMENTS
11
Graphique n° 2 :
Crédits ouverts et crédits exécutés de la mission
Remboursements et dégrèvements
Source : DGFiP
Les crédits ouverts sur la mission
Remboursements et dégrèvements
en LFI (129,3
Md€) ont été révisés à la
marge en LFR I (129,3
Md€ de
nouveau) : la première loi de finances rectificative visait plutôt à ajuster les
montants alloués aux dépenses d’urgence compte
-
tenu de l’allongement de
la crise sanitaire. Les prévisions de remboursements et dégrèvements ont
é
té ensuite revues légèrement en hausse en LFR II pour s’établir à
130,8
Md€ (+1,4
Md€ dont +0,7
Md€ au titre des remboursements et
dégrèvements d’impôts d’État et +0,7
Md€ au titre des remboursements et
dégrèvements d’impôts locaux). Finalement, les crédit
s exécutés
(130,4
Md€) ont été très proches des crédits ouverts en LFR
II (écart de
- 0,4
Md€).
Les révisions successives sur les remboursements et dégrèvements
d’impôts d’État sont faibles au global, mais masquent des mouvements
d’ampleur différente selon
les actions du programme.
129,3
129,3
130,8
130,4
387,2
388,3
408,5
426,1
0
50
100
150
200
250
300
350
400
LFI
LFR 1
LFR 2
Exécution
Remboursements et dégrèvements
Recettes brutes
12
COUR DES COMPTES
Tableau n° 1 :
Crédits ouverts et consommés de la mission (Md€)
Action
LFI 2021
LFR I 2021
LFR II 2021
Exécution
2021
Mécanique de
l'impôt
84,9
83,1
85,2
86,4
Politiques
publiques
23,3
23,9
22,9
21,9
Gestion des
produits de
l'Etat
14,2
15,3
14,9
14,0
Total P. 200
122,4
122,2
123,0
122,3
Total P. 201
6,9
7,1
7,8
8,1
Total mission
129,3
129,3
130,8
130,4
Source : DGFiP
L’action
mécanique de l’impôt
porte des révisions importantes de
restitutions de TVA, revues progressivement en hausse (+3,3
Md€ entre la
LFR II et la LFI) pour tenir compte de la hausse des demandes de
remboursement en cohérence avec la reprise économique. Les restitutions
d’excédents d’IS ont également été revues, afin de tenir compte de
l’exploitation des données de solde à l’été 2021
: le bénéfice fiscal 2020
s’est avéré en effet meilleur qu’anticipé en LFI 2021. Enfin, les révisions
successives de sens contraires sur le montant des remboursements et
dégrèvements d’impôt sur le revenu traduit les difficultés à e
stimer
ex ante
le partage du solde d’IR entre IR brut et remboursements.
MISSION REMBOURSEMENTS ET DEGREVEMENTS
13
Tableau n° 2 :
Crédits ouverts et consommés de l’action mécanique
de l’impôt du programme 200
Sous action
LFI 2021
LFR I 2021
LFR II 2021
Exécution
2021
IS
16,4
13,7
14,8
14,7
TVA
57,6
58,3
60,5
60,7
IR
10,7
10,9
9,6
10,8
Autres
0,2
0,2
0,2
0,2
Total
84,9
83,1
85,2
86,4
Source : DGFiP
Les révisions sur l’action
politiques publiques
s’expliquent par la
diminution du coût des crédits d’impôt d’IS
: le coût du crédit d’impôt en
faveur de
s bailleurs acceptant d’abandonner leurs loyers pendant la période
de confinement et introduit par amendement en LFI est inférieur à 0,1
Md€
contre une estimation initiale de 0,8
Md€. Les restitutions de CIR sont
également plus faibles qu’anticipé, de
-0,4
Md€.
14
COUR DES COMPTES
Tableau n° 3 :
Crédits ouverts et consommés de l’action politiques
publiques du programme 200
Sous action
LFI 2021
LFR I 2021
LFR II 2021
Exécution
2021
IR
7,1
7,2
7,3
7,2
IS
13,2
13,8
13,0
12,1
Autres
2,9
2,9
2,6
2,7
Total
23,3
23,9
22,9
21,9
Source : DGFiP
Enfin, les révisions sur l’action
gestion des produits de l’État
s’expliquent par un coût des contentieux de série moins élevé qu’anticipé.
La LFR I a aussi été l’occasion de prendre en compte une admission en
non-valeur de 0,8
Md€ suite au report d’une
décision de justice
initialement prévue en 2020
: cette décision de justice n’a finalement pas
été
rendue en 2021, expliquant l’exécution plus faible que les prévisions.
Tableau n° 4 :
Crédits ouverts et consommés de la sous-action gestion
des produits de l’État du programme 200
Sous action
LFI 2021
LFR I 2021
LFR II 2021
Exécution
2021
IR
1,5
2,2
2,8
3,1
IS
2,4
1,4
1,4
1,4
AID
3,4
3,8
2,8
2,6
Autres
6,9
7,9
7,9
6,9
Total
14,2
15,3
14,9
14,0
Source : DGFiP
Lecture : AID : autres impôts directs et taxes assimilées, inclut les remboursements
des contentieux précompte et OPCVM.
S’agissant des remboursements et dégrèvements d’impôts locaux, la
principale révision a été opérée entre la LFR I et la LFR II : elle résulte
notamment de la prise en compte en dépenses de l’État de la moitié des
MISSION REMBOURSEMENTS ET DEGREVEMENTS
15
restitutions de CVAE au titre de 2020, l’autre moitié restant affectée
en
moindres recettes du compte d’avance aux collectivités (+0,7
Md€ de
remboursements et dégrèvements d’impôts locaux professionnels).
Tableau n° 5 :
Crédits ouverts et consommés du programme 201-
Remboursements et dégrèvements d’impôts locaux
Sous action
LFI 2021
LFR I 2021
LFR II 2021
Exécution
2021
CET
4,0
4,0
4,8
4,9
TF
1,7
1,7
1,8
1,9
TH
0,8
0,8
0,7
0,8
ANV
0,5
0,5
0,5
0,5
Total
6,9
7,8
8,1
8,1
Source : DGFiP
II -
Un impact des mesures de crise sur les
remboursements et dégrèvements sans doute
limité en 2021
A -
Un impact mineur des mesures prises en 2021 pour
soutenir la trésorerie des entreprises
Compte tenu des importantes incertitudes sanitaires, l’année 2021 a
de nouveau été marquée par la mise en place des dispositifs d’aides aux
entreprises pour faire face à la crise. Leur impact sur les remboursements
et dégrèvements en 2021 est toutefois limité.
Une
mesure législative
, votée à l’article 5 de la LFR
III 2020, avait
permis aux entreprises de mobiliser plus rapidement leur créance de report
en arrière de
déficits. Cette mesure s’applique à l’IS au titre de l’exercice
2020, principalement liquidé en 2021 : elle a donc une incidence
essentiellement en 2021. Elle a été complétée en LFR I pour 2021 par une
disposition permettant aux entreprises de reporter jus
qu’au 30 septembre
2021, sans limitation de montant (contre un plafond de 1
M€ auparavant),
le déficit en arrière sur les trois dernières années au lieu d’une seule.
16
COUR DES COMPTES
Estimés initialement à 1,1
Md€ (dont 0,7
Md€ au titre de la mesure de
LFR III 2020 et 0,4
Md€ au titre de la mesure de LFR I 2021), l’effet net
de ces mesures ne s’élève finalement qu’à
-0,3
Md€.
Plus marginalement, les remboursements et dégrèvements ont pu
être affectés par plusieurs crédits d’impôt introduits en LFI 2021 pour faire
face à la crise, et dont le coût est contenu
: crédit d’impôt en faveur des
bailleurs renonçant aux loyers du mois de novembre 2020 dans des secteurs
particulièrement touchés
(25 M€ de restitutions en 2021), crédit d’impôt
en faveur des dépenses de rénovation énergétique des bâtiments des TPE
et PME
(moins de 1 M€ d’euros de restitutions), qui relève des mesures de
relance.
B -
L’évolution des crédits de la mission davantage
expliquée par une exécution heurtée en 2020
L
’administration fiscale n’a pas reconduit
en 2021 le dispositif
consistant à accélérer de manière uniforme les restitutions de trop-versé
d’IS, des crédits d’impôt à l’IS et des crédits de TVA
(11,3
Md€
1
en 2020).
En revanche, des consignes ont été données au réseau de répondre
favorablement en cas de demandes ponctuelles formulées spontanément
par les entreprises.
Il
en
résulte
tout
d’abord
un
ralentissement
global
des
remboursements de crédits de TVA qui sont stables entre 2020 et 2021
alors que l’évolution spontanée de la TVA brute est très dynamique
(un
peu plus de +10 %).
Les restitutions de TVA avaient fortement crû en
mars, avril et mai 2020, avant de diminuer sur la fin de l’année. Par rapport
à 2020, elles sont donc en retrait sur le premier semestre 2021, mais en
augmentation sur le second semestre. Cependant, leur évolution est plus
cohérente avec l’évolution constatée en 2019.
1
Source : rapport économique, social et financier annexé au PLF pour 2021.
MISSION REMBOURSEMENTS ET DEGREVEMENTS
17
Graphique n° 3 :
Évolution mensuelle des remboursements de crédits
de TVA par rapport au même mois des années 2019 et 2020
Source : DGFiP
Au total, le coût des crédits d’impôt d’IS b
aisse entre 2020 et 2021.
Cette baisse s’explique davantage par l’impossibilité pour les entreprises
d’imputer leurs crédits compte tenu de leur faible résultat fiscal 2020 que
par une diminution des restitutions.
En infra-
annuel cependant, l’évolution des crédits d’impôt d’IS est
heurtée en 2021
: globalement cohérente par rapport à l’exécution 2019,
elle est marquée, par rapport à 2020, par un ralentissement sur le premier
semestre et par une accélération sur le second. Les entreprises avaient eu
en effe
t la possibilité en 2020 d’imputer leurs demandes de crédits en
amont de la déclaration d’IS, d’où des restitutions importantes dès le mois
de mars 2020.
Enfin, le rythme des remboursements d’excédents d’IS a également
été chahuté mais différemment. En 2020, ils ont en effet été plus tardifs
qu’usuellement car la date limite de dépôt de la déclaration de résultat avait
été décalée face aux difficultés rencontrées par les entreprises.
-30,0%
0,0%
30,0%
60,0%
Janvier
Février
Mars
Avril
Mai
Juin
Juillet
Août
Septembre
Octobre
Novembre
Décembre
2020 par rapport à 2019
2021 par rapport à 2020
2021 par rapport à 2019
18
COUR DES COMPTES
Graphique n° 4 :
Évolution mensuelle des remboursements de crédits
d’impôt à l’IS par ra
pport au même mois des années 2019 et 2020
Source : DGFiP
D’autres mesures plus ponctuelles et
de moindre portée financière
ont pu aussi rétroagir indirectement sur l’exécution 2021 de la mission.
L’importation de
produits sanitaires a par exemple fait
l’objet
d’exonérations de TVA et de dro
its de douanes à compter de mars 2020.
Ces exonérations, qui ont joué indirectement sur les restitutions de TVA en
baissant la TVA collectée, ont été progressivement prolon
gées jusqu’au 31
décembre 2021. Leur coût 2021, compris entre 10,6
M€ et 34,7
M€ est bien
plus faible que le coût 2020 (263,1
M€ à 402,4
M€)
.
Un
contrecoup
d’ampleur
similaire
est
observé
sur
les
remboursements de TICPE : une mesure sectorielle de soutien au secteur
du transport routier avait été prise en 2020 par voie réglementaire
2
afin que
les
entreprises
déposent
trimestriellement
leurs
demandes
de
remboursement de TICPE à partir du 1
er
juillet 2020 (contre
semestriellement auparavant). Cette mesure a induit un surcoût compris
entre 0,3
Md€
et 0,5
Md€ en 202
0, mais pas en 2021.
Enfin, si le fonctionnement des services chargés du suivi des
contentieux et des tribunaux avait également été freiné en 2020, il a repris
normalement en 2021.
2
Décret n°2020-665 du 2 juin 2020.
-80,0%
-50,0%
-20,0%
10,0%
40,0%
70,0%
100,0%
130,0%
160,0%
190,0%
janvier
février
mars
avril
mai
juin
juillet
août
septembre
octobre
novembre
décembre
2020 par rapport
à 2019
2021 par rapport
à 2020
2021 par rapport
à 2019
MISSION REMBOURSEMENTS ET DEGREVEMENTS
19
CHAPITRE II
Des dépenses en forte diminution en
2021 par rapport à 2020
Les remboursements et dégrèvements ont fortement diminué en
2021 par rapport à 2020 (-13,6 % soit -20,6
Md€) pour atteindre
130,4
Md€. Cette baisse concerne les remboursements et dégrèvements
d’impôts d’État (
-5,8
Md€ soit
-4,5 %) mais, surtout, les remboursements
et
dégrèvements d’impôts locaux (
-14,8
Md€ soit
-64,6 %) en raison de la
suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales.
Tableau n° 6 :
Crédits exécutés de la mission Remboursements et
dégrèvements
Exécution
2020
Exécution
2021
Évolution 2020 - 2021
(en Md€)
(en %)
P. 200
128,1
122,3
-5,8
-4,5%
P. 201
22,9
8,1
-14,8
-64,7%
Mission
151,0
130,4
-20,6
-13,7%
Source : DGFiP
I -
Après des dégrèvements contentieux
exceptionnels en 2020, des remboursements et
dégrèvements des impôts d’État en baisse
La diminution des dépenses de remboursements et dégrèvements
d’impôts d’État entre 2020 et 2021 (
-5,8
Md€) s’explique principalement
par la baisse sur l’action
gestion des produits de l’État
(-5,5
Md€) et dans
une moindre mesure sur l’action
politiques publiques
(- 1,6
Md€).
20
COUR DES COMPTES
Tableau n° 7 :
Crédits exécutés du programme 200
–
Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État
Action
Sous-
action
Intitulé
Exécution
2020
Exécution
2021
Évolution 2020 - 2021
(en Md€)
(en %)
200-11
Mécanique
de l'impôt
85,1
86,4
+1,3
+1,5 %
200-12
Politiques
publiques
23,5
21,9
-1,6
-6,7 %
200-13
Gestion
des
produits
de l'État
19,5
14,0
-5,5
-28,3 %
Total P.
200
R&D
impôts
d'État
128,1
122,3
-5,8
-4,5 %
Source : DGFiP
A -
Des dépenses liées à la mécanique de l’impôt stables
en 2021
Les dépenses
de l’action 200
-11 -
mécanique de l’impôt
progressent
de 1,3
Md€ entre 2020 et 2021 principalement en raison de la hausse des
restitutions d’excédents d’acomptes d’IS affectés par la chute du bénéfice
fiscal 2020 (-14,6 %). Cette sous-action retrace également les restitutions
de reports en arrière de déficit : elles augmentent de 1,1
Md€, tirées par les
assouplissements votés en LFR III 2020 et en LFR I 2021
3
(0,3
Md€) et
par une restitution individuelle exceptionnelle (0,8
Md€).
3
La LFR III pour 2020 a en effet autorisé les entreprises à demander, dès la liquidation en 2021
de l’IS au titre
de 2020, le remboursement immédiat de leur stock de créances de reports en arrière
de déficits et de celles constatées en 2020. La LFR I pour 2021 permet jusqu’au 30 septembre
2021 de reporter en arrière le déficit sur les trois dernières années au lieu d’une se
ule.
MISSION REMBOURSEMENTS ET DEGREVEMENTS
21
Tableau n° 8 :
Crédits exécutés de l’action mécanique de l’impôt du
programme 200
Intitulé
Exécution
2020
Exécution
2021
Évolution 2020 - 2021
(en Md€)
(en %)
IS
13,4
14,7
+1,3
+9,7 %
TVA
60,0
60,7
+0,7
+1,2 %
IR
11,5
10,8
-0,7
-6,1 %
Autres
0,2
0,2
0
+14,8 %
Total
85,1
86,4
+1,3
+1,5 %
Source : DGFiP
Les remboursements de crédit de TVA ont également progressé,
mais dans une moindre mesure (+ 1,2 %) pour atteindre 60,7
Md€ (après
60,0
Md€ en 2020). Leur évolution est ainsi bien plus faible que l’évolution
de la TVA brute totale (+10,5 % tous affectataires confondus) car le rythme
de traitement des demandes de remboursements a ralenti en 2021
(- 1,9
Md€), contrecoup de l’accélération observée en 2020 (cf. supra). Une
partie du ralentissement peut aussi s’expliquer en 2021 par une
modification du comportement des entreprises : lo
rsqu’une entreprise
présente une TVA déductible supérieure à sa TVA brute, elle peut, au
choix, demander une restitution de TVA ou reporter son crédit et l’utiliser
ultérieurement. En 2020, les entreprises ont choisi plutôt de demander des
restitutions, ta
ndis qu’en 2021, la part des entreprises reportant leurs crédits
est plus traditionnelle, induisant de moindres décaissements sur le
programme 200. Enfin, témoin du retour de la croissance, le pourcentage
des crédits de TVA restitués diminue en 2021 : les entreprises en reprise
d’activité voient en effet leur TVA brute augmenter plus vite que leur TVA
déductible ce qui limite l’apparition de nouveaux droits à crédits de TVA.
22
COUR DES COMPTES
Graphique n° 5 :
Part des crédits de TVA remboursés
Source : Documents budgétaires et DGFiP
Con
cernant l’IR, les restitutions de trop
-versé de prélèvement à la
source baissent entre 2020 et 2021 (-0,7
Md€). Cette diminution s’explique
notamment
par l’augmentation des revenus taxés exclusivement au
moment du solde d’impôt sur le revenu (revenus de ca
pitaux mobiliers
taxés au barème et plus-values mobilières).
B -
Les remboursements en lien avec les politiques
publiques en repli
Les remboursements de l’action
politiques publiques
ont diminué
(- 1,6
Md€) pour atteindre 21,9
Md€.
76,9%
78,1%
78,6%
78,9%
78,8%
77,7%
77,1%
77,2%
79,0%
77,7%
75%
76%
77%
78%
79%
80%
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
MISSION REMBOURSEMENTS ET DEGREVEMENTS
23
Tableau n° 9 :
Crédits exécutés de l’a
ction politiques publiques du
programme 200
Intitulé
Exécution
2020
Exécution
2021
Évolution 2020 - 2021
(en Md€)
(en %)
IR
2,1
1,7
-0,4
-17,7 %
IS
12,9
12,1
-0,8
-6,0 %
TICPE
2,2
1,9
-0,3
-13,2 %
Acompte de
CI à l'IR
5,5
5,5
0
-0,9 %
TICFE
0,2
0,2
0
+16,3 %
Autres
0,6
0,5
-0,1
-17,8 %
Total
23,5
21,9
-1,6
-6,7 %
Source : DGFiP
Lecture : la ligne « Acompte crédit et réduction
d’IR
»
comptabilise l’acompte de
60
% versé en janvier au titre de certains crédits et réductions d’impôt.
Les rembour
sements de crédits d’impôt à l’IR (
-
0,4 Md€) se sont
repliés en raison de la suppression du crédit d’impôt transition énergétique
(-0,3
Md€) et de l’extinction du CICE suite à sa suppression en 2019
(-0,06
Md€).
Le coût d’autres crédits d’impôt a aussi diminué mais s’est
traduit par de moindres imputations. C’est le cas du crédit d’impôt pour
l’emploi de salariés à domicile qui a baissé (
-0,2
Md€) sous l’effet de la
contraction de la dépense des ménages pendant les confinements. Les
imputations de crédit
d’impôt pour la modernisation du recouvrement
(CIMR), qui permettait «
d’effacer
» l’impôt dû au titre des revenus non
exceptionnels perçus en 2018, ont également diminué de 0,6
Md€
: en
2020, un complément de CIMR avait été versé sous conditions à certains
contribuables qui contestaient la qualification de leurs revenus 2018
d’exceptionnels. En 2021 en revanche, les versements de CIMR sont nuls.
Les restitutions de crédits d’impôt sur les sociétés diminuent
fortement (-0,8
Md€), principalement en raison de
l’extinction progressive
du CICE suite à sa suppression en 2019 (-0,2
Md€) et d’une contraction
des restitutions de crédit d’impôt recherche (
-
0,4 Md€) sous l’effet des
aménagements apportés en loi de finances pour 2021
4
. Les imputations de
4
Articles 130 et 132 de la loi n° 2019-1479 de finances pour 2020 et article 135 de la
loi n°2020-1721, qui modifient les modalités de calcul du forfait des dépenses de
fonctionnement, en abaissant notamment le taux de prise en compte des dépenses de
personnel de 50 % à 43 %.
24
COUR DES COMPTES
crédits d’impô
t baissent encore davantage entre 2020 et 2021 compte tenu
de la faiblesse du bénéfice fiscal 2020 (-14,6
%), mais cela n’affecte pas
les
dépenses
du
programme
200.
Ces
baisses
sont
cependant
conjoncturelles et masquent des dépenses à venir encore élevées liés aux
engagements fiscaux de l’État contractés dans le cadre de ces crédits
d’impôt.
Tableau n° 10 :
Crédits d’impôt à l’IS (en M€)
2020
2021
Part
imputée
Part
restituée
Part
imputée
Part
restituée
CICE
2 227
6 780
502
6 625
CIR
2 967
4 870
2 117
4 462
PTZ et PTZ renforcé
1 003
133
992
115
Autres
1 422
971
1 247
886
Total
7 619
12 753
4 858
12 088
Source : DGFiP
Comme
ces crédits d’impôts sont considérés comme des
dépenses
fiscales, il conviendrait
d’enrichir le Tome II de l’annexe d’évaluation des
Voies et Moyens,
d’informations issues du Compte Général de l’État
présentant l’ensemble des engage
ments financiers liés à ces dispositifs.
Recommandation n°1. (DGFiP) : Présenter dans le tome II de
l’annexe d’évaluation des
Voies et Moyens du projet de loi de
finances
les engagements financiers liés aux crédits d’impôt, en
décomposant le stock de créan
ces selon les principaux d’entre eux
(
nouvelle recommandation
).
Enfin, les remboursements de taxe intérieure de consommation sur
les produits énergétiques sont affectés par le contrecoup des dépenses
supplémentaires engendrées par le changement de périodicité des
remboursements de TICPE (-0,3
Md€, cf. supra).
MISSION REMBOURSEMENTS ET DEGREVEMENTS
25
C -
Les dépenses de gestion des produits de l’État en
baisse sous l’effet de la diminution des remboursements
d’impôts suite à des contentieux
Après des dépenses en forte hausse (+40,8 %) en 2020, les
remboursements et dégrèv
ements de l’action
gestion des produits de l’État
ont fortement diminué en 2021 (-28,3 % soit -5,5
Md€) pour atteindre
14,0
Md€ après 19,5
Md€ en 2020.
Tableau n° 11 :
Crédits exécutés de l’action gestion des produits de
l’État du programme 200
Intitulé
Exécution
2020
Exécution
2021
Évolution 2020 - 2021
(en Md€)
(en %)
IR
4,4
3,1
-1,3
-29,5 %
IS
3,0
1,4
-1,7
-54,6 %
AID
3,8
2,6
-1,2
-32,1 %
TVA
2,8
2,4
-0,4
-15,8 %
ENR
0,7
0,6
-0,1
-16,1 %
IM
2,0
0,8
-1,2
-59,9 %
Autres
2,7
3,1
+0,4
+15,2 %
Total
19,5
14,0
-19,5
-28,3 %
Source : DGFiP
Lecture : AID : autres impôts directs et taxes assimilées
–
ENR : enregistrement,
timbre, autres contributions et taxes indirectes
–
IM : intérêts moratoires.
Les remboursements et dégrèvements d’IR ont baissé de près de
30 % (3,1
Md€ après 4,4
Md€ en 2020), contrecoup de l’octroi en 2020 de
2
Md€ de dégrèvements exceptionnels qui venaient corriger des erreurs
déclaratives enregistrées à tort en recettes fiscales brutes. Le dénouement
en 2020 d’un contentieux exceptionnel sur l’
IS avait également relevé
fortement les remboursements et dégrèvements d’IS, qui chutent en 2021
(-1,7
Md€ soit
-55
%) et s’établissent même à un niveau un peu inférieur à
ceux observés les années précédentes.
Ce même contentieux individuel avait conduit à un versement
exceptionnel de 0,5
Md€ d’intérêts moratoires en 2020. L’année 2020 avait
également été marquée par des décaissements particulièrement élevés de
contentieux de série (2,2
Md€
pour le contentieux OPCVM et 1,5
Md€
pour le précompte, y compris les intérêts moratoires). En 2021, le coût du
contentieux OPCVM est du même ordre de grandeur (2,1
Md€). En
revanche, le coût du contentieux précompte est presque nul (0,03
Md€),
26
COUR DES COMPTES
dans l’attente de nouvelles décisions de justice. Au total, le coût des
contentieux diminue donc, ce qui explique la baisse des remboursements
et dégrèvements d’autres impôts directs (
-1,2
Md€) et d’intérêts moratoires
(-1,2
Md€).
À l’inverse, les admissions en non
-valeur ont été globalement
plus élevées en 2021 qu’en 2020.
Graphique n° 6 :
Intérêts moratoires remises de débets et dations en
paiement (en Md€)
Source : DGFiP
La persistance de montants élevés de remboursements suite à des
contentieux et, notamment, des contentieux de série nécessite une
information synthétique et rétrospective de ces restitutions dans les
documents
budgétaires.
La
Cour
reconduit
en
conséquence
sa
recommandation de l’année précédente.
Recommandation n°2. (DGFiP) :
enrichir les annexes budgétaires
d’informations
rétrospectives
relatives
aux
contentieux
et
notamment aux contentieux de série
(recommandation reconduite).
0,0
0,4
0,8
1,2
1,6
2,0
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
MISSION REMBOURSEMENTS ET DEGREVEMENTS
27
II -
La chute des dégrèvements d’impôts locaux
expliquée par les nouvelles modalités de
suppression progressive de la taxe d’habitation
Les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux ont atteint
8,1
Md€ en 2021, soit une diminution de 14,8
Md€ entre 2020 et 2021
(- 64,7 %).
Tableau n° 12 :
Crédits exécutés du programme 201
–
Remboursements et dégrèvements d’impôts locaux
Intitulé
Exécution
2020
Exécution
2021
Évolution 2019 - 2020
(en Md€)
(en %)
CET
6,1
4,9
-1,2
-19,6 %
TF
1,9
1,9
0
0 %
TH
14,5
0,8
-13,6
-94,3 %
ANV
0,5
0,5
0
+7,5 %
Total
22,9
8,1
-14,8
-64,7 %
Source : DGFiP
La dépense relative à la première sous-action « Taxe professionnelle
et contribution économique territoriale » a baissé de 1,2
Md€ en 2021.
Cette évolution résulte de deux effets contraires.
Tout d’abord, la suppression de la part régionale de CVAE à
compter de 2021 se traduit par l’affectation au budget général de l’État de
la moitié des encaissements relatifs à des millésimes antérieurs et, par
cohérence à la moitié des restitutions qui y sont liées (+0,7
Md€). Le reste
des restitutions de CVAE demeure enregistré en moindre recette du compte
d’avances aux collectivi
tés territoriales. Par ailleurs, la valeur ajoutée ayant
fortement baissé entre 2019 et 2020, davantage d’entreprises bénéficient
du plafonnement de la contribution économique territoriale (CET) qui a été
en outre abaissé au 1er janvier 2021 et garantit que le total de CET payé
n’excède pas 2
% de la valeur ajoutée au lieu de 3 % avant (+0,3
Md€). En
contrepartie, comme le chiffre d’affaires des entreprises a baissé en 2020
5
,
5
En compte provisoire 2020, l’Insee estimait la baisse de la production à
-7,3 % et la
baisse de la valeur ajoutée à -5,3 %.
28
COUR DES COMPTES
le dégrèvement barémique, versé par l’État aux collect
ivités locales et qui
correspond à la différence entre la CVAE calculée au taux de 0,75 %
6
et la
CVAE effective, a baissé entre 2020 et 2021 (-2,1
Md€). La production
ayant davantage diminué que la valeur ajoutée entre 2019 et 2020, ce
dernier effet l’empo
rte et explique la baisse des remboursements entre
2020 et 2021.
Les remboursements et dégrèvements des taxes foncières sur les
propriétés bâties et non bâties sont stables entre 2020 et 2021
: l’effet de la
réforme des impôts de production, qui devrait se traduire à terme par une
baisse du coût des contentieux de taxe foncière
7
, n’est pas encore visible.
Graphique n° 7 :
Remboursements et dégrèvements des taxes
foncières (en Md€)
Source : DGFiP
En 2020, le coût des contentieux d’attribution de taxes foncières
avait augmenté de 28
% sous l’effet de la hausse du délai moyen de mise à
jour du fichier immobilier en raison du ralentissement de l’activité des
services de publicité foncière pendant la période de confinement. L’activité
ayant repris un rythme normal en 2021, ce délai a diminué et le coût de ce
contentieux a baissé, sans retrouver toutefois son niveau d’avant crise.
6
Mais au taux de 1,5 % en 2020.
7
Et de cotisation foncière des entreprises, qui a un impact sur la première action du
programme 201.
0,58
0,73
0,66
0,84
0,99
1,47
1,66
1,88
1,87
0,0
0,4
0,8
1,2
1,6
2,0
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
MISSION REMBOURSEMENTS ET DEGREVEMENTS
29
Tableau n° 13 :
Coût du contentieux d’attribution (M€)
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
154
247
386
538
490
628
575
Source : DGFiP
Les dégrèvements de taxe d
’habitation ont chuté en 2021
(- 13,6
Md€) compte
-tenu des nouvelles modalités de suppression de la
taxe d’habitation sur les résidences principales. En effet, la perte de recettes
pour les collectivités locales était compensée par la montée en charge
progressive (30 % en 2018, 65 % en 2019 et 100
% en 2020) d’un
dégrèvement spécifique qui s’ajoutait aux abattements, exonérations et
dégrèvements existants. À compter de 2021, ce dégrèvement spécifique
devient une exonération : les dépenses de la sous-action n°3
Taxe
d’habitation
du programme
Remboursements et dégrèvements d’impôts
locaux
baissent donc.
Tableau n° 14 :
Remboursements et dégrèvements de taxe
d’habitation (Md€)
2019
2020
2021
Dégrèvement 80 % des foyers
6,6
13,7
0,0
Plafonnement en fonction du revenu
3,2
0,0
0,0
Autres dégrèvements
0,8
0,8
0,8
Total
10,6
14,5
0,8
Source : DGFiP
Enfin, les admissions en non-
valeur sur les impôts locaux n’ont pas
varié entre 2020 et 2021 (0,5
Md€).
30
COUR DES COMPTES
CHAPITRE III
Une dépense qui devrait se stabiliser
en 2022
Alors qu’elles ont progressé sur longue période jusqu’en 2020, les
dépenses de la mission ont chuté en 2021 sous l’effet des nouvelles
modalités de financement des collectivités locales. Le PLF pour 2022
prévoit que les dépenses se stabilisent en 2022, ce qui, sous réserve de
l’évol
ution du coût des contentieux, semble cohérent avec les données
actuellement disponibles.
I -
Des dépenses en chute en 2021 après une
forte progression jusqu’en 2020
Sur longue période, les dépenses de la mission ont très fortement
progressé. Atteignant 69,4
Md€ en 2005, elles se sont établies à 151,0
Md€
en 2020. Leur croissance a sensiblement excédé celles du PIB et des
recettes fiscales brutes si bien que leur part dans le PIB est passée de 3,9 %
en 2005 à 6,6 % en 2020 tandis que, dans le même temps, elles ont atteint
37,1 % des recettes fiscales brutes en 2020 après 18,0 % en 2005.
Les nouvelles modalités de financement des collectivités locales
marquent un coût d’arrêt à cette tendance. En 2021, les dépenses de la
mission ne représentent plus que 5,3 % du PIB et 30,6 % des recettes
fiscales brutes.
MISSION REMBOURSEMENTS ET DEGREVEMENTS
31
Graphique n° 8 :
Croissance comparée des remboursements et
dégrèvements, des recettes fiscales brutes et du PIB (base 100 en
2006)
Source : documents budgétaires, comptes nationaux
Plusieurs raisons expliquent le fort dynamisme de la mission
jusqu’en 2020. D’abord, la création du CICE conduisant à une hausse
sensible des restitutions d’IS à partir de 2014 (10,6
Md€ remboursés en
2019 avant sa suppression) a plus que compensé la disparition de la prime
pour l’emploi qui atteign
ait 2,0
Md€
en 2015 avant sa suppression. Ensuite,
la mise en place du prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu
a accru
les restitutions d’IR
: le nouveau système permet d’encaisser dès l’année
de perception des revenus une part importante de l’IR
8
mais conduit en
contrepartie à des remboursements accrus au moment du solde l’année
d’après.
L’émergence de contentieux de série (précompte, OPCVM, taxe à
3 % sur les dividendes) a aussi soutenu la dépense. Enfin, le dégrèvement
de
taxe d’habitation pour
80 % des foyers a accru les dégrèvements
d’impôts locaux d’environ 10
Md€.
En 2021, tous ces postes décroissent. Les effets de la suppression du
CICE, qui peut être remboursé pendant 5 ans, sont encore marqués. Les
restitutions de trop versé d’impôt sur l
e revenu sont faibles compte tenu du
soutien apporté aux revenus en 2020. Les dépenses liées aux contentieux
de série ont ralenti et enfin, les remboursements et dégrèvements d’impôts
8
Sous l’effet d’un bon taux de recouvrement du prélèvement à la source et parce que
les acomptes versés ne prennent pas en compte l’intégralité des réductions et crédits
d’impôts.
80
120
160
200
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
RFB
PIB
R&D
32
COUR DES COMPTES
locaux chutent avec le changement des modalités de suppression de la taxe
d’habitation.
Graphique n° 9 :
Remboursements et dégrèvements liés à la gestion
de l’impôt (en Md€)
Source : documents budgétaires
II -
Des remboursements et dégrèvements qui
devraient se stabiliser en 2022
Après une forte décroissance en 2021, la dépense devrait se
stabiliser en 2022 (124,0
Md€
attendus en LFI 2022 soit +1,1 Md€ par
rapport à l’exécution pour 2021).
Tableau n° 15 :
Crédits exécutés et votés de la mission
remboursements et dégrèvements
Exéc. 2021
LFI 2022
Évolution 2020 - 2021
(en Md€)
(en %)
Programme 200
122,3
124,0
1,7
1,4%
Programme 201
8,1
6,6
-1,5
-18,2%
Total
130,4
130,6
+0,2
+0,2%
Source : DGFiP
0
5
10
15
20
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
IR
IS
TVA
Autres impôts directs
Autres
MISSION REMBOURSEMENTS ET DEGREVEMENTS
33
Les remboursements d’impôts liés à des politiques pub
liques
devraient augmenter en 2022 compte tenu de la transformation du crédit
d’impôt services à la personne en dispositif contemporain (impact estimé à
1,1
Md€).
À moyen terme, la disparition des dernières créances de CICE
(14,7
Md€ détenues par les entr
eprises au 31 décembre 2020) réduira les
décaissements de l’État mais des dépenses importantes sont encore
attendues pour 2022.
Tableau n° 16 :
Restitutions attendues de créance de CICE en
l’absence d’imputation (en Md€)
2021
2022
2023
2024
7,6
6,1
0,9
0,2
Source : DGFiP
Les remboursements suite à demande contentieuse devraient se
stabiliser ou s’accroître en 2022. Les dégrèvements d’IR devraient refluer
en 2022, après des niveaux très élevés en 2020 et 2021. En revanche, le
coût des contentieux de série pourrait s’accro
ître. En particulier, les
dépenses au titre du volet indemnitaire
9
du contentieux précompte,
enregistré en provisions pour charges et non en provisions pour litiges
fiscaux, devraient augmenter. De nouveaux contentieux sur la taxe
d’enlèvement des ordures
ménagères ont en outre été identifiés et
représentent des enjeux allant jusqu’à 0,7
Md€ pour l’État
Tableau n° 17 :
Provisions pour litiges fiscaux (en M€)
2014
2015
2106
2017
2018
2019
2020
2021
16 308
21 044
23 980
20 170
20 400
20 971
16 240
14 790
Source :
jusqu’en
2018, rapport fait au nom de la commission des finances, de
l’économie générale et du contrôle budgétaire sur le projet de loi de finances pour 2021
(n° 3360) annexe n°37 Remboursements et dégrèvements ; en 2019 et 2020, Compte
général de l’État 2020.
9
Le contentieux précompte comporte un volet fiscal et un volet indemnitaire. Le volet
fiscal correspond aux contestations des contribuables sur le dispositif fiscal en lui-
même. Les risques associés sont enregistrés en provisions pour litiges fiscaux. Sur le
plan indemnitaire, des entreprises ont introduit des recours devant le juge administratif
mettant en cause la responsabilité de l’État à raison de l’activité des juridictions. C’est
ce second volet qui devrait faire l’objet de l’essentiel des décaissements en 2022.
34
COUR DES COMPTES
En
fin, les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux, en
particulier ceux liés à des impôts locaux professionnels se replieront encore
sous l’effet de la réforme des impôts de production. L’abaissement du taux
de plafonnement de CET de 3 % à 2 % pour tenir compte de la baisse des
recettes de CVAE et de CFE devrait réduire les recettes d’environ 0,6
Md€.
Les restitutions de CVAE liées à des millésimes antérieurs à 2021 devraient
s’éteindre, soit une baisse de 0,7
Md€.
MISSION REMBOURSEMENTS ET DEGREVEMENTS
35
CHAPITRE IV
Une évolution des indicateurs
de performance expliquée par
la reprise progressive
du fonctionnement des services
La mission comporte quatre indicateurs, trois concernant le
programme 200 et un concernant le programme 201 mesurant la qualité de
service aux redevables. Après la dégradation de trois des quatre indicateurs
en 2020, la situation se normalise en 2021, et tous les indicateurs atteignent
leur cible. Cela s’explique
par la reprise progressive du fonctionnement des
services gestionnaires de l’impôt après un fort ralentissement en
2020.
Le premier indicateur s’était amélioré en 2020 car la rapidité des
remboursements de crédits de TVA et de trop-
versés d’IS constituait une
priorité de la DGFiP pendant la crise sanitaire. Il diminue légèrement en
2021, contrecoup de cette amélioration sensible en 2020.
L’indicateur 1.1
du programme 200 «
Part des demandes de
remboursement de crédit de TVA et des restitutions de trop versé d’IS
,
ayant reçu une suite favorable ou partiellement favorable, traitées dans un
délai égal ou inférieur à 30 jours
» passe à 91,9 % en 2021 après 92,5 %
en 2020 : depuis dix ans, il évoluait alors dans une fourchette étroite (entre
88 % et 90 %). La hausse exceptionnelle constatée en 2020 retraçait la
volonté de soutenir la trésorerie des entreprises dans un contexte de crise :
l’indicateur avait d’ailleurs atteint 93,4
% en 2009, pour retomber à 91,5 %
en 2010 et à 89,5 % en 2011.
36
COUR DES COMPTES
Tableau n° 18 :
Valeurs de l’indicateur 1.1 du programme 200
Exécuté
Cible
Prévision
2019
2020
2021
2021
2022
88,1
92,5
91,9
80,0
80,0
Source : DGFiP
Graphique n° 10 :
Part des restitutions de crédit de TVA et de trop
versé d’IS ayant reçu une suite favorable ou partiellement favorable
traitées dans un délai égal ou inférieur à 30 jours
Source : documents budgétaires
La réalisation de l’indicateur reste durablem
ent au-dessus de
l’objectif fixé à 80
%. Du point de vue de la démarche de performance,
l
’existence d’un écart important depuis plusieurs années entre la cible et la
réalisation doit amener à s’interroger sur la pertinence du niveau de
l’objectif et la pra
tique des services.
L’indicateur 1.2
«
Ancienneté des demandes de remboursement de
crédit de TVA non imputable qu
i ont fait l’objet d’un remboursement
(partiel ou total) dans un délai strictement supérieur à 30 jours
» s’est
amélioré en 2021 (64,1 jours après 65,6 jours en 2020) mais reste
sensiblement supérieur à 2019 (63,9 jours) et surtout 2018 (61,3 jours), et
au-dessus de la cible de 60 jours.
89,5%
90,7%
89,5%
93,4%
89,5%
90,3%
88,3%
88,9%
89,9%
88,1%
92,5%
91,9%
88%
90%
92%
94%
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
MISSION REMBOURSEMENTS ET DEGREVEMENTS
37
Tableau n° 19 :
Valeurs de l’indicateur 1.2 du programme 200
Exécuté
Cible
Prévision
2019
2020
2021
2021
2022
63,9
65,6
64,1
60,0
60,0
Source : DGFiP
L’indicateur 1.3
«
Taux net de réclamations contentieuses en
matière d'IR et de contribution à l'audiovisuel public des particuliers
traitées dans un délai de 30 jours par les services locaux
»
a également
progressé, après une année 2020 atypique (95,4 % en 2021 après 94,4 %
en 2020 mais 95,6 % en 2019) et demeure au-dessus de la cible fixée
(94,6 %).
Tableau n° 20 :
Valeurs de l’indicateur 1.3 du programme 200
Exécuté
Cible
Prévision
2019
2020
2021
2021
2022
95,6%
94,4%
95,4%
94,6%
94,6%
Source : DGFiP
Enfin, le seul indicateur du programme 201, le « Taux net de
réclamations contentieuses relatives
à la taxe d’habitation traitées dans le
délai de 30 jours par les services locaux », s’est amélioré (96,5
% après
95,3 % en 2020 mais 95,8 % en 2019 et 97,1 % en 2018). Contrairement à
2020, il a donc atteint la cible fixée (95,5 %).
Tableau n° 21 :
Valeurs de l’indicateur du programme 201
Exécuté
Cible
Prévision
2018
2019
2020
2020
2021
97,1%
95,8%
95,3%
95,5%
95,5%
Source : DGFiP
Compte-tenu de la suppr
ession progressive de la taxe d’habitation
sur les résidences principales, cet indicateur ne porte plus que sur la taxe
d’habitation des résidences secondaires.
38
COUR DES COMPTES
CHAPITRE V
Les recommandations de la cour
I -
Le suivi des recommandations formulées au
titre de la gestion 2020
Sur les trois recommandations formulées au titre de l’exercice 2020,
aucune n’a été mise en œuvre.
Recommandation n° 1
(DGFiP) : Enrichir les annexes budgétaires
d’informations
rétrospectives relatives aux contentieux et notamment aux
contentieux de série.
L’administration s’est déclarée défavorable à cette recommandation
pour trois raisons :
-
il n’est pas possible, sans engager des évolutions informatiques
coûteuses, de connaître par contentieux, l’impact budgétaire de chacun des
dégrèvements ordonnancés par les services ;
-
il n’est pas possible non plus de fournir des informations
exhaustives sur les montants contestés et d’anticiper avec fiabilité les
dégrèvements qui seront
in fine
déboursés ;
-
un rapport, prévu par l’article 104 de la loi d
e finances pour 2014
et modifié par l’article 263 de la loi de finances pour 2020 prévoit déjà une
transmission semestrielle du Gouvernement aux présidents et aux
rapporteurs généraux des commissions permanentes de l’Assemblée
nationale et du Sénat chargée
s des finances, d’un rapport non public,
présentant l’état des risques budgétaires supérieurs à 200 millions d’euros
associés aux contentieux en cours.
La Cour prend acte de la procédure d’information non publique des
commissions parlementaires pour les contentieux en cours, mais rappelle
que les enjeux budgétaires des contentieux de série sont devenus
significatifs ces dernières années. Sans méconnaître les enjeux de
confidentialité qui y sont attachés, il apparaît nécessaire de partager cette
MISSION REMBOURSEMENTS ET DEGREVEMENTS
39
information avec le Haut conseil des finances publiques. Par ailleurs, la
Cour recommande qu’
a minima
, dans les documents budgétaires, soient
rappelées :
- la série historique des coûts engendrés par les principaux
contentieux en cours, en comptabilité budgétaire et en comptabilité
nationale. Des éléments en ce sens avaient été introduits dans le document
Voies et Moyens du projet de loi de finances pour 2018, mais ont été retirés
depuis ;
-
la provision enregistrée dans le compte général de l’État au titre
des principaux contentieux.
La Cour maintient donc cette recommandation.
Recommandation n°2
(DGFiP) : Prévoir dans la programmation de
l’évolution des systèmes d’information de la DGFiP, la possibilité de
retracer les admissions en non-valeur par année de prise en charge
comptable de la créance et par impôt, pour chacun des deux programmes
(recommandation reformulée)
.
Face aux difficultés du système d’information à satisfaire
pleinement
dans l’immédiat
cette recommandation, la Cour ne la
renouvelle pas. Elle insis
te toutefois sur l’importance de la lisibilité à
apporter dans les documents budgétaires sur les admissions en non-valeur
exceptionnelles, en particulier en indiquant clairement à quelle recette
brute et quel millésime l’ANV se rapporte.
Recommandation n°3
: Comptabiliser les remboursements et
dégrèvements d’impôts locaux en dépenses budgétaires de l’État
(recommandation reconduite).
La DGFiP s’est déclarée défavorable à cette recommandation pour
les raisons suivantes :
- le rattachement des remboursement
s d’impôts locaux aux dépenses
de l’État dégraderait la lisibilité des dépenses de l’État et leur pilotage
budgétaire ;
-
l’ensemble de l’effort de l’État en faveur des collectivités
territoriales est présenté dans l’annexe budgétaire «
Transferts financiers
de l’État aux collectivités territoriales
» ;
-
en comptabilité nationale les dégrèvements d’impôts locaux
constituent des moindres recettes de l’État.
40
COUR DES COMPTES
Toutefois, la loi organique du 28 décembre 2021
10
révisant la LOLF
modifie le tableau d’équilibre dans
le sens souhaité, en ne déduisant des
recettes fiscales brutes que les seuls remboursements et dégrèvements des
impôts d’État. Elle répond donc aux recommandations formulées les
années précédentes dans le cadre des notes d’exécution budgétaires et à ce
qui était préconisé dans le rapport sur la gouvernance des finances
publiques
11
.
La recommandation n’est donc pas reconduite.
II -
Récapitulatif des recommandations
formulées au titre de la gestion 2021
Au titre de l’exercice 2021, la Cour formule ainsi deux
recommandations :
1.
Présenter dans le
tome II de l’annexe d’évaluation des
Voies et
Moyens du projet de loi de finances les engagements financiers liés
aux crédits d’impôt, en décomposant le stock de créances selon les
principaux d’entre eux (
nouvelle recommandation).
DGFiP
2.
Enrichir les annexes budgétaires d’informations rétrospectives
relatives aux contentieux et notamment aux contentieux de série
(recommandation reconduite)
.
DGFiP
10
Loi organique n°2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la
gestion des finances publiques.
11
« Finances publiques : pour une réforme du cadre organique et de la gouvernance »,
novembre 2020.
MISSION REMBOURSEMENTS ET DEGREVEMENTS
41
Annexe n° 1 :
liste des publications récentes de la
Cour des comptes en lien avec les politiques
publiques concernées par la NEB
Cour des comptes,
Une stratégie de finances publiques pour la sortie de
crise,
juin 2021, disponible sur www.ccomptes.fr.
Cour des comptes,
Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2
020 de la
mission Remboursements et dégrèvements
, avril 2021, disponible sur
www.ccomptes.fr.
Cour des comptes,
Les finances publiques : pour une réforme du cadre
organique et de la gouvernance
, novembre 2020, disponible sur
www.ccomptes.