Recettes f
iscales de l’
État
Note d’analyse de l’exécution
budgétaire
2021
2
COUR DES COMPTES
Recettes fiscales de l’
État
Tableau n° 1 :
prévision et exécution des recettes fiscales nettes de
l’État en 2021
Md€
Révisé
2020
(PLF
2021)
Exéc.
2020
LFI
2021
LFR I
2021
Révisé
2021
(PLF
2022)
LFR II
2021
Exéc.
2021
Impôt net sur
le revenu
72,7
74,0
73,3
75,4
77,0
77,0
78,7
Impôt net sur
les sociétés
29,9
36,3
31,0
28,4
36,4
36,4
46,3
TICPE
6,9
6,9
17,1
17,0
17,5
17,5
18,3
Taxe sur la
valeur ajoutée
nette
111,3
113,8
85,5
88,3
92,4
92,0
95,5
Autres recettes
fiscales
25,3
25,0
51,1
49,8
55,3
54,7
56,9
Recettes
fiscales nettes
246,8
256,0
257,9
259,0
278,6
277,6
295,7
Source : direction du budget
RECETTES FISCALES DE
L’ÉTAT
3
Graphique n° 1 :
ventilation des recettes fiscales nettes en 2021
(Md€)
Source : direction du budget
Impôt sur le revenu
(27 %)
Impôt sur les sociétés
(16 %)
TICPE (6 %)
Taxe sur la valeur
ajoutée (32 %)
Autres recettes
fiscales nettes (19 %)
4
COUR DES COMPTES
Synthèse
Un rebond exceptionnel après le recul en 2020
Dans un contexte de net rebond de l’activité économique après la
récession de 2020 due à la crise sanitaire, l
es recettes fiscales nettes de l’État
1
se sont élevées à 295,7
Md€ en 2021
. Elles sont en très forte augmentation
par rapport à 2020
(+39,8 Md€
, soit +15,5 %), après le recul enregistré en
2019 (-14,1
Md€) et 2020
(-25,3
Md€
).
À l’exception de la TVA qui fait l’objet de
nouveaux transferts vers
les collectivités territoriales, le produit de tous les grands impôts augmente
pour l’État
.
L’augmentation la plus forte concerne la TICPE nette (+11,5
Md€),
qui bénéficie notamment de la rebudgétisation de la part auparavant affectée
au
compte d’affectation spéciale
« Transition énergétique
». L’
impôt sur les
sociétés (IS)
s’accroît de +10,0
Md€, sous l’effet de la reprise d’activité.
L
’
impôt sur le revenu (IR) progresse de
4,6 Md€
. Enfin, les autres recettes
fiscales nettes rebondissent, sous l’effet en particuli
er de la disparition du
dégrèvement qui finançait jusqu’en 2020 la réforme de la taxe d’habitation.
Une exécution très supérieure aux prévisions des lois de finances
Le contexte sanitaire et économique très incertain a conduit le
Gouvernement à modifier à plusieurs reprises les évaluations de recettes, au
moment de la présentation ou de la discussion des lois de finances initiales
pour 2021 et 2022 et des
deux lois de finances rectificatives de l’exercice.
Les recettes effectives ont été très supérieures aux prévisions, avec
des encaissements plus élevés de 37,9
Md€ que les estimations de la loi de
finances initiale pour 2021. Elles ont même dépassé de 18,2
Md€
les
dernières évaluations réalisées à partir des encaissements à fin septembre et
publiées un mois
avant la fin d’année 2021 à l’occasion de la seconde loi de
finances rectificative.
Une évolution spontanée exceptionnelle, mais des mesures affectant
négativement les recettes de l’État
La hausse des recettes fiscales par rapport à 2020 est principalement
la conséquence de leur évolution spontanée (à législation constante). Elle
s’est élevée à +
46,0
Md€
, soit un taux de croissance exceptionnel de 18,0 %.
1
Les recettes fiscales nettes se calculent par différence entre les recettes fiscales brutes
et les remboursements et dégrèvements. En 2021, le montant des recettes fiscales brutes
a été de 426,1
Md€ et celui des remboursements et dégrèvements de 1
30,4
Md€.
RECETTES FISCALES DE
L’ÉTAT
5
Une telle progression est inédite.
L’élasticité des recettes
fiscales
nettes budgétaires, qui est le rapport entre leur taux de croissance et celui du
PIB en valeur,
s’établit
à 2,3
, sur la base d’un
e hypothèse provisoire de
croissance du PIB en volume de 7,0 % et de 7,9 % en valeur. Ce niveau est
bien supérieur à sa tendance de long terme (proche de 1) et aux élasticités
constatées en sortie de crise financière (respectivement 1,2 et 1,6 en 2010 et
2011).
En comptabilité nationale, l’évolution spontanée des prélèvements
obligatoires de l’État serait de l’ordre de
15,3 %, soit une élasticité de 1,9.
Les mesures touchant à la législation et les mesures de périmètre et de
transfert ont réduit les recettes fiscales de 6,3
Md€ par rapport à 2020 (après
-2,6
Md€ l’an dernier)
.
L’essentiel résulte
des nouveaux transferts
entre l’État et les
collectivités locales, mis en place dans le cadre de la réforme de la taxe
d’habitation et de la baisse des impôts de p
roduction. Un transfert de TVA
de 9,8
Md€ vient ainsi compenser le manque à gagner pour les régions de
cette baisse. Une autre part de TVA (-23,0
Md€) a été affecté
e aux
établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et aux
départements pour compenser
la suppression de la taxe d’habitation
. Le
reliquat de cette taxe est tempo
rairement affecté à l’État (+4,9
Md€), tandis
que les dégrèvements qui finançaient la réforme jusqu’en 2020 disparaissent
(+13,7
Md€). Enfin,
par un effet de périmètre, la TICPE affectée au budget
général augmente des 6,8
Md€ auparavant affectés au CAS «
Transition
énergétique ».
La plupart des autres mesures ont été décidées antérieurement et
affectent à la baisse les recettes d
’IS. Il s’agit notamment de la poursuite de
l
a trajectoire de baisse du taux d’imposition (
-3,7
Md€) ainsi que des effets
retardés
de la suppression du crédit d’impôt compétitivité et emploi (CICE)
en 2019 (impact net sur les recettes d’IS de
-1,0
Md€).
À
l’inverse
, la baisse
des impôts de production
améliorerait le rendement de l’IS de 1,4 Md€ et
s’accompagnerait d’une diminution de 2,1
Md€ du coût du dégrèvement
barémique de CVAE dont bénéficient les petites et moyennes entreprises.
Enfin,
la suppression du crédit d’impôt transition énergétique (CIT
E) accroît
de 0,6
Md€ le
s recettes
d’impôt sur le revenu.
Des écarts inédits entre les prévisions et l’exécution
Dans un contexte sanitaire incertain, les prévisions de recettes fiscales
nettes ont été fortement revues à la baisse (-13,3
Md€) pendant les
débats
parlementaires sur le projet de loi de finances 2021, qui se sont déroulés
pendant la deuxième vague épidémique. Elles ont ensuite été légèrement
relevées (+1,1
Md€)
dans la première loi de finances rectificatives (LFR I)
du 19 juillet 2021, malgré une nouvelle diminution des pr
évisions d’IS
(-2,6
Md€). Les estimations d’IS ont été
relevées trois mois plus tard de
6
COUR DES COMPTES
8,0
Md€ à l’oc
casion des estimations révisées des recettes 2021 associées au
PLF 2022. Les prévisions de recettes fiscales nettes dans la deuxième loi de
finances rectificatives (LFR II) du 1
er
décembre 2021, supérieures de
18,6
Md€ à celles de la LFR I, ont permis de prendre en compte les données
d’encaissement très dynamique
s
, en particulier sur l’IS et la TVA
. Malgré
ces dernières révisions, des plus-values
de 18,2 Md€ au total
ont été
in fine
constatées sur tous les grands impôts.
En définitive, la progression spontanée des recettes fiscales en 2021 a
été de 18,0 %, contre + 5,7 % escompté en LFI 2021, +3,5 % en LFR I 2021
et +11,2 % en LFR II. Le taux de croissance du PIB en valeur,
qui s’établirait
à 7,9 % en valeur au lieu de 6,3 % prévu initialement en LFI 2021, y a
contribué.
Une analyse des encaissements qui pourrait encore être affinée
L’amélioration de l’exécution de 18,2
Md€
en
toute fin d’exercice
,
malgré les fortes révisions effectuées en LFR
II, n’est pas complètement
expliquée.
Une partie de cette plus-
value pourrait découler d’un contexte
macroéconomique meilleur que prévu. Elle peut être évaluée, en première
analyse, à environ 5
Md€, sur la base de l’élasticité des recettes au PIB
retenue en LFR II et d
es estimations de croissance publiées par l’Insee fin
janvier 2022
susceptibles d’être révisées ultérieurement
.
Le reste
de l’écart
, soit 13
Md€ environ
, est plus délicat à expliquer.
L’essentiel (9
Md€) provient d’un dernier acompte d’IS très élevé, qu’il était
difficile d’anticiper. Une partie des 4 Md€ résiduels (TVA et IR
principalement) pourrait résulter d’autres facteurs
difficiles à déceler mais
insuffisamment pris en compte d
ans le cadre de l’exercice de
prévision. En
effet,
les mesures fiscales exceptionnelles de 2020, quoique d’ampleur
modeste comparées aux autres mesures d’urgence, ou encore les
modifications de comportement des contribuables sont
susceptibles d’avoir
eu un impact significatif sur les encaissements en 2021.
L’analyse de l’exercice 2021
, rendue très difficile par les incertitudes
liées à la crise sanitaire, conforte l
’intérêt d
es dispositions de la loi organique
du 28 décembre 2021. Elle élargit notamment les compétences du Haut
Conseil des finances publiques qui devra vérifier la cohérence des prévisions
de recettes retenues en lois de finances
.
L’implication de tiers extérieurs
disposant de suffisamment d’informations pour pouvoir auditer
les
estimations, pourrait contribuer au renforcement de la qualité des prévisions
de recettes fiscales et à
l’amélioration du
pilotage infra-annuel des finances
publiques.
RECETTES FISCALES DE
L’É
TAT
7
Recommandations
1.
Faire figurer le détail des mesures nouvelles de l’année écoulée dans une
annexe au projet de loi de règlement
(recommandation reconduite).
(DB, DG Trésor, DGFiP, DGDDI)
2.
F
ournir dans les documents budgétaires, à l’occasion de chaque loi de
finances (initiale et rectificative) et en exécution, les estimations
d’emplois taxables
et d’éla
sticité de la TVA à ces emplois taxables, de
croissance de bénéfice fiscal d’IS,
et des principaux revenus catégoriels
soumis à l’IR
, avec des séries longues. (
nouvelle recommandation
)
(DB,
DG Trésor, DGFiP)
8
COUR DES COMPTES
Sommaire
Introduction
...................................................................................................
9
Chapitre I Un rebond exceptionnel des recettes fiscales par rapport
à 2020
............................................................................................................
10
I - Une évolution spontanée exceptionnelle de +18,0
% (+46,0 Md€)
...........
13
II - Des mesures ayant un impact négatif de
–
6,3
Md€
.................................
16
Chapitre II Des recettes fiscales nettement supérieures aux
prévisions
......................................................................................................
22
I - Des recettes fiscales bien supérieures aux prévisions, malgré des
révisions successives
......................................................................................
24
II -
Un écart entre les prévisions et l’exécution principalement
imputable à une évolution spontanée meilleure qu’anticipé
..........................
28
Chapitre III
L’effet des mesur
es de crise et des modifications de
comportement, en partie à l’origine du rebond des recettes fiscales
.......
33
I -
Une élasticité de la TVA élevée mais qui peut s’expliquer
.......................
34
II -
Une exécution d’IS dont les facteurs d’explication ne sont que
partiellement identifiés
...................................................................................
36
III -
Des recettes d’IR soutenues par une croissance dy
namique des
revenus
...........................................................................................................
37
IV - Un produit de TICPE en ligne avec la reprise de la consommation
de carburants
..................................................................................................
38
V - Une évolution des autres recettes fiscales nettes perturbée du fait de
la crise
............................................................................................................
39
VI - La prévision des recettes fiscales : un exercice compliqué, un
processus à sécuriser
......................................................................................
41
Chapitre IV Les recommandations de la cour
..........................................
44
I - Le suivi des recommandations formulées au titre de 2020
........................
44
II - Récapitulatif des recommandations formulées au titre de la gestion
2021
...............................................................................................................
45
RECETTES FISCALES DE
L’ÉTAT
9
Introduction
Les recettes fiscales
2
, nettes des remboursements et dégrèvements,
constituent, avec les recettes non fiscales, les fonds de concours et les
attributions de produits
, l’ensemble
des recettes de l’État. En 2021
, ces
dernières se sont élevées à 325,0
Md€
, dont 295,7
Md€ pour le
s recettes
fiscales nettes, 21,3
Md€
pour les recettes non fiscales et 8
Md€ pour les
recettes de fonds de concours
et d’attributions de produits
.
Avec un montant de 295,7
Md€ de recettes fiscales nettes, l’exercice
2021 est marqué par un dynamisme exceptionnel des encaissements
(+39,8
Md€ par rapport à 2020), qui n’
a été intégralement pris en compte en
prévision
. L’exécution
est ainsi très supérieure aux prévisions de la LFI pour
2021 (+37,9
Md€) mais
également de la LFR 2 publiée un mois avant la fin
de l’année
(+18,2
Md€)
.
Cette forte progression provient essentiellement de la croissance
spontanée
(à législation constante) des recettes fiscales, qui
s’est élevée à
+46,0
Md€ (+18,0
%). Les mesures nouvelles, de périmètre et de transfert
ont un impact négatif de -6,3
Md€, résultant notamment des transferts
massifs de TVA aux collectivités locales pour compenser la baisse des
impôts de production et la réforme de la taxe d’habitation.
Presque toutes les lignes de recettes présentent des évolutions
spontanées très dynamiques, mais les écarts entre les prévisions et
l’exécution sont particulièrement importants s’agissant de la TVA et de l’IS,
qui sont détaillés, comme pour les autres impôts, dans une partie spécifique,
«
l’analyse par impôt
».
Les recettes fiscales nettes se calculent par différence entre les recettes
fiscales brutes et les remboursements et dégrèvements. En 2021, le montant
des recettes fiscales brutes a été de 426,1
Md€ et celui des remboursements
et dégrèvements de 130,4
Md€. Cette note analyse uniquement la prévision
et l’exécution des recettes fiscales nettes
: d’une part, elles ont plus de sens
du point de vue économique que les recettes brutes et, d’autre part
, les
remboursements et dégrèvements font l’objet d’une note d’analyse
spécifique.
2
Cette note analyse les recettes fiscales comptabilisées en recettes du budget général de
l’État. En revanche, elle n’examine pas la fraction des recettes fisc
ales qui est affectée à
d’autres administrations publiques (sécurité sociale, collectivités locales). Les éventuelles
modifications apportées à la répartition des recettes fiscales entre les administrations
publiques sont mentionnées, lorsqu’elles concernent l’État, dans les mesures de transfert.
Ces dernières concernent principalement la TVA et la TICPE.
10
COUR DES COMPTES
Chapitre I
Un rebond exceptionnel des recettes
fiscales par rapport à 2020
Après un recul très marqué en 2020 (-25,3
Md€ soit
-9,0 % par rapport
à 2019), les recettes fiscales ont rebondi en 2021 (+39,8
Md€ soit +15,5
%) :
elles ont atteint au total 295,7
Md€ et ont même dépassé leur niveau d’avant
crise. Leur rebond est ainsi bien supérieur à ce qui avait été observé en 2010,
en sortie de crise financière (+22,7
Md€ en neutralisant le
rendement
d’impôts locaux provisoirement affectés à l’État, soit + 10,6
%).
Graphique n° 2 :
recettes
fiscales nettes de l’État (Md€)
Source
: ministère de l’économie, des finances et de la relance
.
Nota bene
: le montant des recettes fiscales nettes de 2010 n’inclut
pas le rendement de
16,6
Md€ des impôts locaux affectés transitoirement à l’État cette année
-là.
243,6
269,9
276,9
272,9
272,3
265,1
214,3
237,0
255,0
268,8
284,0
274,3
280,1
284,1
295,6
295,4
281,3
256,0
295,7
190
210
230
250
270
290
310
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
RECETTES FISCALES DE
L’ÉTAT
11
Le produit de la quasi-totalité des lignes de recettes augmente à
l’exception de la TVA qui fait l’objet de
transferts d’ampleur inédite
: à partir
de 2021, prè
s de la moitié de la TVA nette est transférée à d’autres
administrations publiques que l’État (54 Md€ à la sécurité sociale
et 37
Md€
aux collectivités locales)
et cette taxe ne représente en 2021 plus qu’un tiers
des recettes de l’État
. Les autres grands impôts croissent fortement, en
particulier l’IS
sous la reprise d’activité
et la TICPE, qui bénéficie de la
rebudgétisation de la part qui était auparavant affectée au CAS « Transition
énergétique ».
L’
IR progresse de
4,6 Md€
, et les autres recettes fiscales
nettes rebondissent, sous l’effet notamment de la disparition du dégrèvement
qui finançait jusqu’en 2020 la réforme de la taxe d’habitation.
Tableau n° 2 :
recettes
fiscales nettes de l’
État
(Md€)
Md€
Exécution
2019
Exécution
2020
Exécution
2021
Écart
2021-
2020
Impôt net sur le revenu
71,7
74,0
78,7
+4,6
Impôt net sur les
sociétés
33,5
36,3
46,3
+10,0
TICPE
11,3
6,9
18,3
+11,5
Taxe sur la valeur
ajoutée nette
129,0
113,8
95,5
-18,2
Autres recettes fiscales
(hors correction)
35,8
25,0
56,9
+31,9
Recettes fiscales nettes
281,3
256,0
295,7
+39,8
Source : direction du budget
12
COUR DES COMPTES
Graphique n° 3 :
part des différents impôts dans les recettes fiscales
nettes de l’État
Les composantes de l’évolution des recettes fiscales
L’évolution des recettes fiscales nettes au cours d’une année s’a
nalyse
selon deux composantes
: l’évolution spontanée (à législation constante), qui
dépend largement des évolutions de l’activité économique, et les mesures de
hausse ou de baisse des impôts, parmi lesquelles sont distinguées les mesures
antérieures à la
LFI de l’année, les mesures nouvelles de la LFI et des LFR de
l’année, enfin les mesures de périmètre et de transfert de ressources entre
administrations publiques.
L’augmentation de
39,8
Md€
des recettes fiscales entre 2020 et 2021
résulte de leur évolution spontanée (à législation constante) qui a été de
+ 46,0
Md€. Les différentes mesures ont eu un im
pact globalement négatif
de -6,3
Md€ sur le montant des recettes fiscales nettes, qui s
e décompose
comme suit :
-
les mesures liées à la législation ont eu un impact de -2,3
Md€
;
-
les mesures classées comme mesures de périmètre et de transfert ont
diminué les recettes fiscales de
–
4,0
Md€
par rapport à 2020.
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
IR
IS
TICPE
TVA
Autres recettes
RECETTES FISCALES DE
L’ÉTAT
13
Graphique n° 4 :
évolution des recettes fiscales entre 2020 et 2021
(Md€)
Source : direction du budget
–
Cour des comptes
Note de lecture : suite à la suppression du CAS « Transition énergétique », la
TICPE qui le finançait auparavant a été réaffectée à l’État en 2021.
I -
Une évolution spontanée exceptionnelle de
+18,0 % (+46,0
Md€)
L
e taux d’évolution spontanée des recettes fiscales nettes de l’État
s’établit
à +18,0 %,
un tel taux de croissance n’a
yant pas été atteint depuis
Principalesmesures nouvelles
Principalesmesures de périmètre
14
COUR DES COMPTES
2005, même en sortie de crise financière de 2008-2009. L
’élasticité des
recettes fiscales nettes budgétaires
s’élève
rait à 2,3 en 2021
3
et atteindrait
donc un niveau très élevé par rapport à sa valeur de long terme (proche de
1). Elle est bien supérieure à celle qui a prévalu en sortie de crise ainsi que
dans les phases de forte croissance de PIB (2001 puis 2006). En 2017,
l’élasticité avait cependant déjà dépassé 2, tirée par une évolution de la TVA
plus forte que la croissance économique.
En comptabilité nationale, l’évolution spontanée des prélèvements
obligatoires de l’État serait de
l’ordre de 1
5,3 % soit une élasticité de 1,9
4
.
Graphique n° 5 :
élasticité des recettes fiscales nettes (2001-2021)
Source
: ministère de l’économie, des finances et de la relance, calculs Cour des comptes.
NB: le trait rouge représente l’é
lasticité moyenne sur 2001-2021 (1,1).
Un tiers de la croissance spontanée des recettes fiscales en 2021
résulte du dynamisme des encaissements de TVA nette (16,4
Md€
d’évolution spontanée)
. Un autre tiers provient de la croissance des recettes
d’IS (13,1
Md€ d’évolution spontanée) et le reste de l’
évolution est à imputer
à hauteur de 4,4
Md€ à l’IR
, de 2,6
Md€ à la TICPE
, et de 9,5
Md€ aux autres
recettes fiscales.
3
Ce calcul repose sur les estimations de croissance de l’Insee publiées fin janvier 2022,
soit une croissance du PIB en valeur de 2021 de 7,9 % et du PIB en volume de 7,0 %.
4
L’écart principal entre l’évolution spontanée des recettes fiscales nettes de l’État en
budgétaire et en comptabilité nationale provient du ralentissement du rythme de
traitement des demandes de restitutions de crédits de TVA : elles accroissent les recettes
nettes de 1,9
Md€ mais n’affectent pas la TVA de comptabilité nationale, qui les retraite.
-2,0
-1,0
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
RECETTES FISCALES DE
L’ÉTAT
15
Tableau n° 3 :
croissance
des principaux impôts en 2021 (en Md€ sauf
indication contraire)
2020
Évolution spontanée
Mesures
nouvelles
2021
Md€
%
IR
74,0
4,4
5,9 %
0,3
78,7
IS
36,3
13,1
36,1 %
-3,2
46,3
TICPE
6,9
2,6
38,0 %
8,9
18,3
TVA
113,8
16,4
14,4 %
-34,7
95,5
Autres
RFN
25,0
9,5
37,9 %
22,4
56,9
Total
256,0
46,0
18,0 %
-6,3
295,7
Source
: ministère de l’économie, des finances et de la relance
Graphique n° 6 :
croissance spontanée des principaux impôts et du
PIB (en %)
Source
: ministère de l’économie, des finances
et de la relance
S’agissant de la TVA, l
a croissance des emplois taxables était estimée
à 9,1 % hors effets de structure
5
pour 2021, après -7,8 % pour 2020. Le
rebond de la consommation des ménages (+6,6 % en valeur), qui pèse
environ à hauteur des deux-ti
ers dans l’assiette de TVA a été
pénalisé par le
contexte sanitaire du premier semestre. En revanche, l’investissement se
redresse vivement (+14,5
% en valeur) sous l’effet des achats informatiques
5
Impact sur les recettes de la TVA de la déformation entre deux années de la
consommation en faveur de produits plus ou moins taxés.
-30%
-15%
0%
15%
30%
45%
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
IR
IS
TVA
PIB
TICPE
16
COUR DES COMPTES
et la production s’accroît avec les réouvertures, entraîna
nt une hausse des
consommations intermédiaires (+13
% pour l’ensemble des consommations
intermédiaires de l’économie, seule une petite partie étant soumise à la
TVA). Les effets de structure seraient élevés en 2021 (+1,6 %), contrecoup
de la déformation de la consommation en 2020 en faveur des dépenses
incompressibles pendant les confinements.
L
’assiette de l’IS a chuté entre 20
19 et 2020
mais l’
impact sur le solde
d’IS versé
en 2021 a été contenu car les entreprises ont anticipé dès 2020
leur baisse de résultat. Elles ont donc massivement autolimité
6
leurs
versements d’acomptes
. L
’évolution spontanée de l’IS de
+36,1 % a
bénéficié surtout du dynamisme du bénéfice fiscal en 2021 dont la croissance
n’est pas encore connue avec certitude, mais qui est à l’origine d’un
cinquième acompte exceptionnellement haut. La hausse du bénéfice fiscal
2021 a pu être accrue par une propension des entreprises à ajuster leurs
acomptes à la hausse en fin d’année,
amplifiant également
l’
effet positif sur
l’IS de la diminution de
s impôts de production.
L’
é
volution spontanée de l’IR (+5,9
%) s’expliquerait
par la
progression des revenus catégoriels, en particulier par le dynamisme des
revenus de capitaux mobiliers et des plus-values mobilières et par la
progression de la masse salariale.
L’évolut
ion spontanée de la TICPE
nette affectée à l’État
(+38,0 %
soit +2,6
Md€) s’explique principalement par le fait que la TICPE État
bénéficie de toute la dynamique de la taxe liée à la reprise d’activité,
tandis
que les transferts aux colle
ctivités locales et à l’
Agence de financement des
infrastructures de transport de France (AFITF) sont en baisse.
Enfin, la croissance spontanée des autres recettes fiscales nettes est
tirée notamment par le dynamisme des impôts patrimoniaux (évolution
spontanée de plus de 50 % pour les donations et de près de 20 % pour les
successions) qui avaient pâti du ralentissement du traitement des dossiers en
2020.
II -
Des mesures ayant un impact négatif de
–
6,3
Md€
Les différentes mesures ont eu en 2021 un impact négatif sur les
recettes fiscales de -6,3
Md€.
Cet effet se décompose en -4,0
Md€ de
mesures de périmètre et de transfert et -2,3
Md€ d’autres mesures.
6
Les entreprises qui anticipent une baisse de leurs résultats peuvent réduire leurs
versements d’IS en fin d’année.
RECETTES F
ISCALES DE L’ÉTAT
17
A -
Des mesures massives de transfert entre l’État et
les
collectivités locales
L’année 2021 est caractérisée tout d’abord par un grand nombre de
mesures modifiant les modalités de financement des collectivités locales
(suppression de la TH et baisse des impôts de production, compensés par des
transferts de
TVA), ainsi que d’autres mesures de périmètre, de transferts,
ou de reclassement comptable, qui au total pèsent sur les recettes fiscales
nettes à hauteur de -4,0
Md€.
Un transfert de 9,8
Md€ de TVA vient tout d’abord compenser
le
manque à gagner pour les régions de la baisse de leur CVAE dans le cadre
de la réforme des impôts de production prévue par le plan de relance. Cette
baisse est combinée à la réduction de moitié des impôts fonciers (TFPB et
CFE) des établissements industriels, ce qui induit une perte de recettes pour
les collectivités locales de 4
Md€, compensée par de nouveaux prélèvements
sur recettes.
Un autre transfert de TVA, de 23,0
Md€, a par aille
urs été affecté aux
départements
et EPCI, afin de financer la suppression de la taxe d’habitation
sur les résidences principales, le reliquat de taxe, net des nouvelles
exonérations accordées en 2021, étant temporairement affecté au budget
général de l’Éta
t (4,9
Md€)
avant sa suppression définitive en 2023.
Jusqu’en
2020, les collectivités bénéficiaient d’une compensation sous forme de
dégrèvement spécifique et par des prélèvements sur recettes qui disparaissent
en 2021 (-13,7
Md€ au titre du dégrèvement et
-5,2
Md€ au titre des
prélèvements sur recettes).
Les collectivités locales bénéficient donc désormais d’une ressource
dynamique, surtout en période de reprise économique, et beaucoup moins
volatile que la CVAE, dont la mécanique d’acomptes et de solde p
ouvait
parfois conduire à des évolutions heurtées. Sur les années récentes et avant
sa suppression, la dynamique de la TH était pour sa part proche de celle de
la TVA.
18
COUR DES COMPTES
Tableau n° 4 :
mesures de périmètre et de transfert
en 2021 (Md€)
Impôt
Mesure nouvelle
Montant
Mesures de
périmètre et
de transfert
TVA
Transfert aux départements et EPCI en
compensation de la suppression de la taxe
d'habitation
-23,0
TVA
Transfert aux régions en compensation de
la baisse des impôts de production
-9,8
TVA
Ajustement des transferts de TVA à la
Sécurité Sociale en LFR II
-1,4
TICPE
Rebudgétisation de la TICPE affectée au
CAS TE
6,8
TICPE
Ajustement de la TICPE affectée à
l’AFITF et aux collectivités locales
1,7
R&D de
TH
Suppression progressive de la TH
13,7
Autres
Rebudgétisation temporaire de la TH
4,9
Autres
Impact de la suppression de la TH sur les
frais d’assiettes et de recouvrement
0,4
R&D
CVAE
Baisse du dégrèvement barémique de
CVAE
2,1
R&D de
CVAE
Transferts à l'État de 50 % des paiements
de CVAE sur millésimes antérieurs
0,3
Autres
Reclassement comptable de la CRIS
0,5
Autres
Autres
-0,2
Total
-4,0
Source
: ministère de l’économie, des finances et de la relance
B -
D’
autres mesures nouvelles qui affectent
essentiellement le rendement de
l’IS
En plus de ces mesures de transfert et de périmètre, d’autres mesures
nouvelles ont également réduit de 2,3
Md€
le rendement des impôts en 2021.
Plusieurs mesures nouvelles (dernière étape de la
baisse du taux d’IS de 33
%
à 25 % pour -3,7
Md€, repor
t en arrière des déficits pour -0,3
Md€) limitent
le rendement de l’IS
.
À l’exception de la suppression du crédit d’impôt pour la transition
énergétique (CITE), les mesures de la LFI 2021 concernent principalement
RECETTES FISCALES DE
L’ÉTAT
19
la réforme des impôts de production. Les mesures antérieures ont des impacts
importants, à la hausse, comme à la baisse.
Tableau n° 5 :
mesures nouvelles et de transfert dans le champ des
recettes fiscales nettes en 2021 (Md€)
Impôt
Mesure nouvelle
Montant
Recettes
supplémentaires
IR/IS
Suppression du CICE
1,5
IR/IS
Effet retour IS de la baisse des
impôts de production
1,4
IR
Suppression du crédit d'impôt de
transition énergétique au 1er
janvier 2021
0,6
Autres
Baisse du coût des contentieux
1,5
Moindres
recettes
IS
Baisse du taux d'IS de 33 % à 25 %
-3,7
IS
Contrecoup du retour IS en 2019 et
2020 de la bascule CICE-
cotisations
-2,3
IS
Assouplissements des reports en
arrière des déficits ("carry back")
-0,3
Autres
Réforme des paiements fractionnés
de droits de succession
-0,3
IR
Impact de la réforme du barème de
l’IR
-0,4
Total
-2,3
Source
: ministère de l’économie, des finances et de la relance
S’agissant de l’IS, l
a poursuite de la trajectoire de baisse du taux
d’imposition a amputé les recettes de 3,7
Md€ et les aménagements apportés
au dispositif des reports en arrière de déficit pendant la crise ont au total
diminué les recettes de 0,3
Md€. La LFR III pour 2020 a en effet autorisé les
entrep
rises à demander, dès la liquidation en 2021 de l’IS au titre 2020, le
remboursement immédiat de leurs stocks de créances de reports en arrière de
déficits et de celles constatées en 2020. La LFR I pour 2021 permet jusqu’au
30 septembre 2021 de déplafonner les créances et de reporter en arrière le
déficit sur les trois dernières années au lieu d’une seule.
La suppression du CICE en 2019 a un impact positif sur les recettes
nettes d’IS car les créances fiscales imputées et restituées diminuent
progressivement. En 2021, cet impact positif est de +1,3
Md€ sur l’IS et de
+0,2
Md€ sur l’IR.
Le renforcement des allègements de cotisations sociales
venus remplacer le CICE a conduit à élargir l’assiette de l’IS entre l’impôt
dû au titre de 2018 et l’impôt dû au titr
e de 2019. Cet élargissement a joué
20
COUR DES COMPTES
favorablement sur l’IS 2019 via le 5
ème
acompte 2019 (+2,0
Md€) et sur l’IS
2020 via le solde 2019 et les acomptes calés sur l’exercice 2019 (+5,8
Md€
au-delà des 2
Md€ déjà perçus en 2019). En revanche, en 2021, si les
acomptes établis sur l’exercice 2020 prennent bien en compte une assiette
étendue, aucun accroissement supplémentaire de la base fiscale au titre de
cette mesure ne vient affecter le solde et le 5
ème
acompte : il en résulte un
contrecoup, qui pèse négative
ment sur les recettes d’IS, pour
-2,3
Md€.
Enfin, la
loi du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité
des chances économiques prévoyait la possibilité de sur-amortir les coûts
d’acquisition de certains investissements réalisés entre avril 20
15 et avril
2016 ce qui a réduit le résultat fiscal des bénéficiaires pendant la durée
d’utilisation des biens
(5 à 6 ans). C
ette mesure ne réduit plus l’assiette de
l’IS en 2021, qui bénéficie donc d’un contrecoup positif, à hauteur de
+0,4
Md€.
En contre
partie de ces mesures globalement négatives sur l’IS,
la
suppression du crédit d’impôt de transition énergétique au 1
er
janvier 2021
améliore de 0,6
Md€ le rendement de l’IR.
En comptabilité nationale, l’effet des mesures en prélèvements
obligatoires en 2021 est très négatif (-14,8
Md€)
7
, sous l’effet de la baisse
des impôts de production, de la réforme de la taxe d’habitation et de la baisse
du taux d’IS. L’écart avec les mesures nouvelles
retracées dans la
comptabilité budgétaire de l’État provient de tra
nsferts internes aux
administrations, notamment de la réaffectation de la TICPE qui finançait le
CAS Transition énergétique, et qui sont neutres sur les comptes de
l’ensemble des administrations publiques.
Le nombre élevé de mesures, leur complexité et les interactions
qu’elles impliquent entre les différentes
entités publiques témoignent ainsi
de l’importance d’un suivi étroit de la part de l’administration et de la
nécessité de disposer, en exécution, d’un bilan détaillé de leur impact.
Il
pourrait être également utile de disposer de séries longues de mesures
nouvelles qui tiennent compte des éventuelles révisions sur les années
antérieures.
En conséquence, la Cour reconduit la recommandation suivante :
7
«
La situation d’ensemble des finances publiques (à fin janvier 2022)
», rapport public
annuel de la Cour 2022.
RECETTES FISCALES DE
L’ÉTAT
21
Recommandation n°1. (DB, DG Trésor, DGFiP, DGDDI) :
Faire figurer le détail des mesures nouvelles de l’année
écoulée dans une annexe au projet de loi de règlement
(
recommandation reconduite
)
22
COUR DES COMPTES
Chapitre II
Des recettes fiscales nettement
supérieures aux prévisions
Selon la loi de finances initiale pour 2021, les recettes fiscales de
l’État devaient atteindre 257,9
Md€. En exécution, elles s’élèvent à
295,7
Md€, soit +
37,9
Md€ par rapport à la prévision initiale.
L’écart avec
la loi de finances rectif
icative de fin d’année, de 18,2
Md€, est historique.
Graphique n° 7 :
révisions successives en 2021
de l’évaluation du
produit des recettes fiscales nettes (Md€)
Source
: ministère de l’économie, des finances et de la relance
271,2
257,9
259,0
277,6
295,7
230
240
250
260
270
280
290
300
PLF
28 septembre
2020
LFI
31 décembre
2020
LFR 1
19 juillet 2021
LFR 2
1er décembre
2021
Exécution
31 décembre
2021
RECETTES FISCALES DE
L’ÉTAT
23
Un écart massif
entre la prévision initiale et l’exécution
est constaté
sur chacun des grands impôts, mais
tout particulièrement sur l’IS, avec des
recouvrements supérieurs à la prévision de LFI 2021 de 15,3
Md€, ainsi que
sur la TVA (écart de 10,0
Md€).
Tableau n° 6 :
prévision et exécution des recettes fiscales en 2021
(Md€)
PLF
LFI
LFR 1
LFR 2
Exécution
Impôt sur le revenu
74,9
73,3
75,4
77,0
78,7
Impôt sur les sociétés
37,8
31,0
28,4
36,4
46,3
TICPE
18,3
17,1
17,0
17,5
18,3
Taxe sur la valeur ajoutée
89,0
85,5
88,3
92,0
95,5
Autres recettes fiscales
51,2
51,1
49,8
54,7
56,9
Total
271,2
257,9
259,0
277,6
295,7
Source
: ministère de l’économie, des finances et de la relance
L’année 2021 est marquée par un contexte sanitaire et économique
très incertain, qui a conduit le Gouvernement à modifier plusieurs fois ses
prévisions, et ce dès les débats du PLF 2021, à l’auto
mne 2020.
Les prévisions ont ensuite été très légèrement relevées en LFR I :
cependant, à cette occasion, la prévision d
’IS a été fortement abaissé
e pour
être réhaussée deux mois plus tard, lors du dépôt du PLF 2022.
La LFR II, élaborée à partir des données comptables à fin septembre
et publiée un mois avant la fin d’année,
a permis de tenir compte
partiellement du dynamisme des encaissements. Mais l
’écart entre
l’exécution et la LFR II, promulguée un mois avant la fin de l’année,
reste
très élevé et inédit : il résulte en grande partie
d’un cinquième acompte d’IS
exceptionnel, difficile à anticiper
et connu seulement en toute fin d’année
2021.
24
COUR DES COMPTES
Graphique n° 8 :
r
évisions des recettes fiscales nettes entre l’exécution
et la LFI (en %)
Source
: ministère de l’économie, de
s finances et de la relance
I -
Des recettes fiscales bien supérieures aux
prévisions, malgré des révisions successives
A -
Des révisions significatives à la baisse entre le PLF
2021 et la LFI 2021
Le vote de la LFI 2021 a été marqué par d’importantes modificatio
ns
apportées aux prévisions macroéconomiques, afin de tenir compte des effets
d’une nouvelle vague épidémique à l’automne 2020 et de ses effets
sur 2021.
Ainsi, pendant les débats parlementaires, la prévision d’évolution du PIB
2021 a été révisée à la bais
se pour s’établir en volume à
+6,0 % contre
+8,0 % en PLF 2021 : ce nouveau scénario macroéconomique a conduit le
Gouvernement à réviser également à la baisse les estimations de recettes
fiscales nettes, d’environ 15
Md€.
À
l’inverse, les données d’encaissements 2020 étaient meilleure
s
qu’anticipé au moment de la confection du PLF
: la révision en hausse des
-20%
-15%
-10%
-5%
0%
5%
10%
15%
20%
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
RECETTES FISCALES DE
L’ÉTAT
25
prévisions de recettes 2020 a eu mécaniquement un impact positif, d’un peu
plus de 2
Md€, sur les prévisions 2021.
Au total, la révision des recettes fiscales nettes entre le PLF 2021 et
la
LFI 2021 s’établit donc à
-13,3
Md€. Alors que la prévision d’évolution
spontanée des recettes fiscales nettes atteignait près de 11,6 % dans le PLF
2021, soit une élasticité au PIB de 1,4
8
,
elle n’est que de 5,7
% en LFI 2021,
soit une élasticité de 0,9, légèrement inférieure à la moyenne observée des
élasticités entre 2000 et 2019.
Graphique n° 9 :
révisions des recettes fiscales nettes entre le PLF
2021 et la LFI 2021
Source : documents budgétaires, traitement Cour des comptes
L’impôt sur les sociétés est l’impôt dont la prévision a été le plus
ajustée au moment des débats parlementaires (-6,8
Md€). L’évolution
spontanée 2021 de l’IS a été revue en forte baisse pour tenir compte du
nouveau
scénario
macroéconomique
pour
2021
et
des
données
d’encaissements de
2020.
L’évolution spontanée de l’IR a été également abaissée pour prendre
en compte la révision en baisse de l’évolution de la masse salariale soumise
au prélèvement à la source. Le scénario macroéconomique prévoyant une
croissance plus modérée de la cons
ommation des ménages, l’assiette taxable
8
Évolution du PIB valeur prévue à +8,3 %.
- 20,0
- 15,0
- 10,0
- 5,0
-
5,0
Recettes
fiscales
nettes
IR net
IS net
TICPE nette
TVA nette
Autres RFN
nettes
Impact sur 2021 de la révision des prévisions 2020
Révision des mesures nouvelles
Révision de l'évolution spontanée
Révision totale de la prévision 2021
26
COUR DES COMPTES
de la TVA, ainsi que celle de la TICPE, ont également été revues en baisse.
Les prévisions des autres recettes fiscales nettes ont été peu modifiées.
B -
Des révisions apportées ensuite en lois de finances
rectificatives qui se sont révélées insuffisantes
Après ces révisions à la baisse pendant les débats parlementaires du
PLF 2021, les prévisions de recettes fiscales nettes ont au contraire été
relevées au cours des deux lois de finances rectificatives
9
votées en 2021.
La première loi de finances rectificative
votée à l’été 2021
avait pour
objectif premier d’ouvrir des crédits supplémentaires pour financer des
dépenses de crise. À cette occasion, le Gouvernement a aussi légèrement
augmenté ses estimations de recettes fiscales par rapport à la LFI 2021
(+1,1
Md€). Cette relative stabilité masque cependant des révisions
disparates, avec une prévision fo
rtement abaissée pour l’IS (
-2,6
Md€) mais
substantiellement re
haussée pour l’IR (+2,2
Md€) et la TVA (+2,8
Md€).
Les évaluations des grands impôts ont toutes ensuite été sensiblement
relevées à l’automne
en seconde loi de finances rectificative (+18,6
Md€ par
rapport à la LFR I et +19,7
Md€ par rapport à la LFI)
. Ces révisions
concernent principalement l’IS (+8,0
Md€), mais
portent aussi de nombreux
autres impôts : TVA (+3,6
Md€), IR (+1,6
Md€) et plusieurs autres recettes
(révision totale de +4,9
Md€ des autres recettes fiscales nettes).
Elles se sont
avérées cependant insuffisantes : le produit des recettes fiscales nettes
s’élève en 2021 à 295,
7
Md€, soit respectivement +18,2
Md€ (+7,1
%) et
+37,9
Md€ (+14,7
%) de plus que ce qui était anticipé en LFR II 2021 et en
LFI 2021.
C
omme en 2020, la prévision d’impôt sur les sociétés a été
particulièrement chahutée : les recettes
in fine
encaissées (46,3
Md€)
sont
plus de 60 % supérieures à la prévision inscrite en LFR I 2021 (28,4
Md€).
La révision en baisse de l’impôt en LFR I résultait d’une part de la prise en
compte de l’impact de la mesure d’assouplissement des paramètres d
u
dispositif de carry back (-0,4
Md€), mais aussi et surtout de la révision des
estimations de bénéfice fiscal 2020, à l’aune des informations alors
disponibles dans les relevés de solde versé en mai 2021 par les entreprises
clôturant au 31 décembre 2020. Or au moment de la confection du projet de
première loi de finances rectificative, les données dont disposait
l’administration n’étaient pas suffisamment représentatives. Ainsi, m
algré
une autolimitation déjà massive fin 2020, un contrecoup très négatif était
encore attendu sur le solde, ce qui explique en partie la révision à la baisse
9
Loi n°2021-953 du 19 juillet 2021 et loi n°2021-1549 du 1
er
décembre 2021.
RECETTES FISCALES DE
L’ÉTAT
27
des prévisions d’IS. Par
la suite le Gouvernement a dû cependant réviser à la
hausse ses prévisions de 8,0
Md€ en LFR II.
Les prévisions des autres impôts ont été relevées dès la LFR I, mais
ont dû ensuite être de nouveau fortement réajustées. Les évaluations de TVA
et d’autres recettes fiscales nettes, en particulier des droits de mutation à titre
gratuit, ont ainsi été révisées en hausse en LFR I (+2,8
Md€ pour la TVA et
+ 1,2
Md€ pour les DMTG), puis de nouveau en LFR II, respectivement de
+2,9
Md€ et de +1,1
Md€ afin de tenir compte des données mensuelles de
recouvrement.
L’IR a été revu en forte hausse en
LFR I (+3,0
Md€), afin de
prendre
en
compte
l’exécution
2020
et
les
premières
données
d’encaissement, puis a peu été revu en LFR II (+0,7
Md€).
Graphique n° 10 :
r
évisions des recettes fiscales nettes entre l’exécution
et la LFR de fin d’année (en %)
Source : Cour des com
ptes, ministère de l’économie
, des finances et de la relance
-3%
-2%
-1%
0%
1%
2%
3%
4%
5%
6%
7%
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
28
COUR DES COMPTES
II -
Un é
cart entre les prévisions et l’exécution
principalement imputable à une évolution
spontanée meilleure
qu’anticipé
L’évolution des recettes fiscales par rapport à l’exercice précédent
peut êtr
e décomposée en trois composantes : (i) l’évolution de la base de
l’année précédente c’est
-à-dire le montant des recettes finalement perçu qui
n’est connue définitivement que dans le courant de l’année suivante, (ii)
l’évolution spontanée à législation constante et (iii) l’impact des mesures
antérieures, nouvelles et de périmètre et transferts.
A -
Une exécution 2020 meilleure qu
’anticipé au moment
de la préparation de la LFI 2021
Les recettes fiscales en 2020 se sont élevées à 256,0
Md€, en
hausse
de 6,8
Md€ p
ar rapport à la prévision de la dernière LFR
de l’année
qui avait
servi de base à la construction de la prévision des recettes fiscales en 2021.
Les principaux écarts ent
re l’évaluation de LFR pour 2020
et
l’exécution définitive de 2020
concernent, comme en 2021, la taxe sur la
valeur ajoutée et
l’impôt sur les sociétés.
Ces éléments ont été intégrés dans
la première LFR de 2021.
Tableau n° 7 :
évaluation révisée en LFR et exécution définitive pour
2020
(Md€)
Évaluation de
LFR IV pour
2020
Exécution
2020
Écart
Recettes fiscales nettes
249,2
256,0
6,7
Impôt sur le revenu net
73,2
74,0
0,8
Impôt sur les sociétés net
32,7
36,3
3,6
TICPE
6,4
6,9
0,5
Taxe sur la valeur ajoutée
nette
112,0
113,8
1,7
Autres recettes fiscales
nettes
24,8
25,0
0,1
Source : direction du budget
RECETTES FISCALES DE
L’ÉTAT
29
B -
Des allers-
retours dans l’estimation de l’évolution
spontanée
Lors de la confection du PLF pour 2021, la prévision de recettes
fiscales pour 2021
reposait sur une hypothèse d’évol
ution spontanée
dynamique (+ 11,6 % soit +29,8
Md€), cohérente avec le scénario
macroéconomique du Gouvernement qui prévoyait une reprise rapide de
l’activité.
Compte-
tenu de l’hypothèse de croi
ssance du PIB en valeur alors
retenue, de + 8,3
%, l’élasticité des re
cettes fiscales ressortait à 1,4.
Ces prévisions ont été revues au cours des débats du PLF puis des
votes des lois de finances rectificatives.
Sous l’influence du contexte
sanitaire incertain, certains impôts ont été fortement abaissés en LFI 2021 et
en LFR I 2021, si bien que l’élasticité sous
-jacente des recettes fiscales nettes
prévues était alors inférieure à sa valeur de long terme, 1 : un contrecoup
négatif important était en particulier attendu sur le solde d’IS compte
tenu
du bénéfice fiscal 2020 dégradé
et ce malgré l’autolimitation massive en
2020
. Ce n’est qu’à compter de la publication du PLF 2022 que les
estimations étaient suffisamment hautes pour conduire à une élasticité
supérieure à 1, ce qui est généralement constaté les années de forte croissance
économique. Le Gouvernement avait alors retenu une élasticité de 1,7, bien
supérieure à la moyenne de long terme, mais nettement inférieure à
l’élasticité de 2,3
in fine
constatée.
Au total, la plus-value de 18,2
Md€ par rapport à la prévision de la
LFR II peut être décomposée en deux effets :
- une partie pourrait résulter
d’
un contexte macroéconomique meilleur
qu’anticipé
(croissance du PIB valeur de 7,9 % contre 6,7 % prévu en LFR
II)
. Sur la base de l’élasticité des recettes au PIB retenue en LFR II, l’impact
de l’amélioration du contexte macro
-économique peut être évalué en
première analyse
jusqu’
à environ 5
Md€
10
. Ce chi
ffre n’est pas définitif et
s’appuie sur les estimations de croissance publiées par l’Insee fin janvier
2022
susceptibles d’être révisées ultérieurement
.
L’essentiel est imputable à
la TVA, compte
tenu d’une meilleure croissance qu’anticipé de la
consommat
ion des ménages et de l’investissement
;
- le reste de la plus-value, soit 13
Md€ environ
concentrés
principalement sur l’IS (environ
10
Md€) et plus marginalement sur l’IR, la
TVA et les autres recettes fiscales nettes (1
Md€ à 2
Md€), n’est pas l
ié au
niveau de croissance
et s’explique seulement très partiellement par un
10
Si l’élasticité des recettes fiscales nettes avait été de 1,7 comme prévu en LFR II, avec
une croissance du PIB de 7,9
% en valeur, l’évolution spontanée des rece
ttes aurait été de
+13,2 %, soit +6,0
Md€.
30
COUR DES COMPTES
moindre coût des mesures nouvelles (+0,9
Md€).
La plus grande part
(10,1
Md€) provient d’un dernier acompte d’IS très élevé
par rapport à la
série historique
11
, qu’il était difficile d’anticiper. Une partie des 4 Md€
résiduels, relevant principalement de la TVA et de
l’IR, pourrait résulter de
facteurs (effets des mesures de crise, modifications comportementales)
insuffisamment pris en compte dans le cadre de l’exercice de prévision, et
qui, sous certaines hypothèses, pourraient avoir eu un impact significatif sur
l
’évolution des recettes.
Ces effets sont très difficiles à déceler en période de
crise et pourraient expliquer
pourquoi le niveau de l’élasticité, tel qu’il est
mesuré actuellement, est sans précédent.
Tableau n° 8 :
estimation par la Cour des révisions en 2021 des
hypot
hèses d’évolution spontanée et d’élasticité des recettes fiscales
évolution spontanée
PIB
vol.
PIB
val.
Total
RFN
IR net
IS net
TVA
nette
TICPE
Autres
RFN
Élasticité
PLF
2021
8,0 % 8,3 %
11,6 %
2,2 %
31,4 %
9,8 %
26,2 %
15,6 %
1,4
LFI
2021
6,0 % 6,3 %
5,7 %
-0,5 %
7,4 %
6,1 %
23,3 %
15,6 %
0,9
LFR I
2021
5,0 % 5,3 %
3,5 %
2,3 %
-17,7 %
8,0 %
22,2 %
14,8 %
0,7
Révisé
2021
6,0 % 6,5 %
11,1 %
3,6 %
10,5 %
10,5 %
35,0 %
29,6 %
1,7
LFR II
2021
6,3 % 6,7 %
11,3 %
3,7 %
10,4 %
11,2 %
34,9 %
28,9 %
1,7
Exéc.
2021
7,0 % 7,9 %
18,0 %
5,9 %
36,1 %
14,4 %
38,0 %
37,9 %
2,3
Source : Direction du budget, direction générale du Trésor et direction générale des finances
publiques, Cour des comptes (notamment pour la LFR I), à partir des données des documents
budgétaires.
J
usqu’en 2016, l’élasticité des recettes fiscales nettes au PIB était
inférieure à la prévision retenue en PLF. Depuis,
l’élasticité
a souvent été
plus haute que les estimations initiales, avec un écart particulièrement
marqué en 2017 et 2021, qui sont deux années durant lesquelles la croissance
a redémarré.
11
Les cinquièmes acomptes nets d’autolimitations se sont établis, depuis 2008, entre
- 3,5
Md€ et +3,5
Md€.
RECETTES FISCALES DE
L’ÉTAT
31
Tableau n° 9 :
croissance du PIB en valeur et élasticité des recettes
fiscales, en prévision et en exécution, de 2013 à 2021
PLF
Exécution
PIB en
valeur
Élasticité
PIB en
valeur
Élasticité
2013
2,6 %
1,0
1,1 %
-1,6
2014
2,3 %
1,3
0,8 %
-0,4
2015
1,9 %
0,9
1,9 %
0,9
2016
2,5 %
1,3
1,6 %
1,1
2017
2,4 %
1,4
2,8 %
2,0
2018
2,9 %
1,2
2,9 %
1,3
2019
3,0 %
1,2
3,1 %
1,1
2020
2,6 %
1,3
-5,5 %
1,5
2021
8,3 %
1,5
7,9 %
2,3
Source : Cour des comptes (données : projets de lois de finances n+2 pour les années
2013-2016 ;
ministère de l’économie et des finances
et Insee à partir de 2017).
C -
Un impact limité des révisions des mesures nouvelles
Les différentes mesures intervenues en 2021 (mesures antérieures,
nouvelles, de périmètre et de transfert) ont eu un impact sur le rendement des
recettes fiscales de -6,3
Md€,
au lieu des -5,4 Md
€ prévus
en PLF 2021.
Les transferts de TVA à la sécurité s
ociale ont tout d’abord fait l’objet
d’ajustements en LFR II 2021 (
-1,4
Md€) afin de financer le don de vaccins
à des pays tiers et une partie du coût des mesures en faveur des
établissements de santé dans le cadre du « Ségur de la santé »
12
: au total les
montants transférés à la sécurité sociale en 2021 (54
Md€) représentent près
du tiers des recettes de TVA nette totale.
L
a réforme du barème de l’IR en 2020, dont l’impact
initial sur l’IR
2021 était supposé nul, a finalement un effet de -0,4
Md€ car
l’abaissement
des taux et seuils d’imposition conduit aussi à dégrader les recouvrements
en
2021 sur les reliquats
d’IR
2020.
Les transferts de TICPE aux collectivités locales
et à l’AFITF sont
moindres qu’anticipé,
mais en contrepartie, le report de la hausse de TICPE
12
Il s’agit d’un montant de 765 M€ versé par l’Union européenne dans le cadre du
financement européen du
plan de relance français. L’État a gardé la totalité du versement
de l’UE en 2021 (5,1 Md€) et a reversé à la sécurité sociale, par un transfert de TVA, la
fraction qui finance certaines mesures relevant du « Ségur de la santé ».
32
COUR DES COMPTES
sur le gasoil non routier (GNR), adopté en LFR I, réduit les recettes de
0,3
Md€
13
.
D’autres révisions sont intervenues en cours d’année, mais sont
quasiment sans
effet sur l’écart entre la prévision de LFI et l’exécution.
Ainsi,
s’agissant de l’IS, l’impact de la mesure de LFR I sur les reports
en arrière de déficit était initialement estimé à -0,4
Md€, complétant la
mesure de LFR III pour 2020, chiffrée tout d’a
bord à -0,7
Md€ puis révisée
à -0,4
Md€.
In fine
, l’augmentation des dépenses de carry back liées à ces
deux mesures n’est que de 0,3
Md€. De même, le crédit d’impôt voté au
cours des débats sur la LFI 2021, en faveur des bailleurs renonçant aux loyers
du mois de novembre 2020 dans des secteurs particulièrement touchés,
devait peser initialement de 0,8
Md€ sur les recettes d’IS. Son coût
finalement est inférieur à 100 millions d’euros.
Enfin, les mesures affectant les autres recettes fiscales ont été
globalement peu modifiées : la baisse du coût des contentieux (+1,0
Md€) a
permis de compenser
des recouvrements de TH par l’État dans le cadre de la
réforme de la taxe moins élevés que prévus (-0,7
Md€).
*
En définitive, le rendement des recettes fiscales en 2021 a été
supérieur de 37,9
Md€ à la prévision initiale. Cette
hausse résulte de
plusieurs éléments :
-
une base 2020 supérieure à la prévision,
-
une évolution spontanée très forte, de 18,0 % au lieu des 5,7 % prévus
en LFI 2021, cet écart étant observé pour tous les grands impôts,
-
une exécution des mesures antérieures, nouvelles, de périmètre et
transferts assez proche de la prévision.
Par rapport à la LFR 2 de
2021, l’écart, historique, est de +18
,2
Md€.
L’impact des mesures nouvelles est moins négatif, sous l’effet d’un
coût plus faible que prévu des assouplissements de reports en arrière de
déficit et du crédit d’impôt en faveur des bailleurs abandonnant leurs loyers
de novembre 2021.
L’essentiel de l’écart entre les dernières prévisions et l’e
xécution
provient toutefois d’un dynamisme exceptionnel de l’évolut
ion spontanée
telle que mesurée à ce jour (prévision de 11,2 % en LFR 2 contre une
exécution à 18,0 %).
Seule une partie de la plus-value de 18,2
Md€ (environ 5
Md€
en
première analyse sur la base des estimations de croissance publiées fin
janvier 2022 par l’Insee
) est en effet imputable à une meilleure croissance
économique, le reste étant plus difficile à expliquer.
13
Y compris effet retou
r positif sur les recettes d’IR et d’IS.
RECETTES FISCALES DE
L’ÉTAT
33
Chapitre III
L’effet des mesures de crise
et des
modifications de comportement, en
partie à l’origine du
rebond des recettes
fiscales
L’allongement de la crise en 2021 a conduit le Gouvernement à mettre
en place ou maintenir plusieurs dispositifs fiscaux pour soulager les besoins
de trésorerie des entreprises.
De moindre ampleur qu’en 2020,
ils sont sans
doute à l’origine d’une partie du rebond des recettes fiscales.
L’administration fiscale a tout d’abord autorisé d
es modulations et des
reports
d’acomptes d’IS
, de façon systématique en 2020 et au cas par cas en
2021. Le suivi de ces
reports est délicat et il est difficile de s’assurer que les
reports d’acomptes en 2020 n’ont eu aucun impact sur les recouvrements
2021.
En 2020, la DGFiP avait également accéléré le rythme de traitement
des demandes de crédits de TVA, qui ralentit en 2021, diminuant de
-1,9
Md€ les remboursements portés par le programme 200.
L’évolution des re
mboursements dépend aussi des choix des
entreprises entre report de crédit et demande de restitution. En effet,
lorsqu’une entreprise présente une TVA déductible supérieure à sa
TVA
brute, elle peut soit demander une restitution de TVA, soit reporter son crédit
et l’utiliser ultérieurement. En supposant que l’écart entre TVA brute et TVA
déductible est homogène entre les entreprises, leur préférence en 2020 pour
les demandes de restitution pourrait être
à l’origine d’un surcoût de
restitutions cette même année
pouvant aller jusqu’à
0,8
Md€
, induisant un
contrecoup positif de même ampleur sur la TVA nette 2021.
34
COUR DES COMPTES
L’évolution de la crise a enfin pu jouer sur le coût des crédits d’impôt,
avec par exemple la diminution du coût du crédit d’impôt d’IR pour l’
emploi
de salariés à domicile s
ous l’effet de la contraction de la dépense des
ménages pendant les confinements (-
0,2 Md€). L’activité du contrôle fiscal
a aussi progressivement repris, de même que le fonctionnement des services
chargés du suivi des contentieux et des tribunaux, permettant de rattraper
tout ou partiellement le retard accumulé dans le traitement des dossiers.
I -
Une élasticité de la TVA élevée mais qui peut
s’expliquer
Après un repli spontané de - 6,5 % en 2020, proche du PIB en 2020
(-7,9
%), l’évolution spontanée de l
a TVA a rebondi en 2021, à +14,4 % pour
la part État, soit environ 1,8 fois la croissance du PIB. En comptabilité
nationale et pour l’ensemble des administrations publiques, la croissance
spontanée (14,4 %)
et l’élasticité de la TVA au PIB
(1,9) sont du même ordre
de grandeur.
Le niveau exceptionnel de l’élasticité de la TVA au PIB en 2021
s’explique tout d’abord par l’évolution de l’assiette de la TVA, les
« emplois
taxables », dont le dynamisme avait été identifié dès la LFR II. Assis sur la
consommation des ménages (pour les deux
tiers), l’investissement et les
consommations intermédiaires, les emplois taxables croissent en effet bien
plus vite (+ 9,1 %) que les autres composantes du PIB, qui pâtissent
notamment d’une croissance ralentie du commerce extérie
ur. Par ailleurs, les
effets de structure seraient élevés en 2021 (+ 1,6 %), contrecoup de la
déformation de la consommation en 2020 en faveur des dépenses
incompressibles, taxées en partie au taux réduit, pendant les confinements.
Les recettes nettes de TVA budgétaires ont aussi été majorées par le
ralentissement du rythme de traitement des dossiers par les services de la
DGFiP qui réduisent de 1,9
Md€ les remboursements de TVA
: l’effet de ces
modifications de rythme de traitement est intégré dans les prévisions et est
neutre en comptabilité nationale.
En revanche trois autres facteurs ont peut-être été insuffisamment pris
en compte en prévision et pourraient avoir eu un impact significatif sur les
recettes nettes de TVA.
En supposant que l’écart entre TVA brute et TVA déductible est
homogène entre les entreprises, leur plus forte propension à reporter
leurs
RECETTES FISCALES DE
L’ÉTAT
35
crédits de TVA
14
en
2021 par rapport à 2020 pourrait expliquer jusqu’à
0,8
Md€
15
de baisse des remboursements et dégrèvements de TVA en 2021.
Des exonérations de TVA et de droits de douanes sur les importations
de produits phytosanitaires ont aussi été accordées à compter de mars 2020
mais ont été peu mobilisées en 2021, induisant un contrecoup positif sur le
rendement de la TVA d’environ 0,3
Md€
.
Enfin, les encaissements de TVA nette totale étaient très dynamiques
à fin septembre 2021, période pendant laquelle a été élaborée la LFR II. La
prévision inscrite en LFR II était cohérente avec les comptes trimestriels de
l’Insee
. Elle supposait cependant, en plus des transferts supplémentaires de
TVA à la Sécurité sociale votés en LFR II
16
, un net ralentissement par rapport
aux encaissements constatés sur les 9 premiers mois. Les prévisions de
recouvrements de TVA nettes totale sur les trois derniers mois de l’année
2021 sous-
jacents à l’estimation du PLFR II
étaient ainsi en baisse d’environ
-1
%, alors que sur le début de l’année (janvier
-septembre), les
encaissements nets avaient cru de plus de 15 %.
En corrigeant des effets de rythme de traitement, de l’impact des
modifications de comportement et des exonérations,
l’évolution spontanée
de la TVA
affectée à l’État
serait alors
de l’ordre de 1
2 %, soit une élasticité
aux emplois taxa
bles d’environ 1,1
.
Elle serait alors comparable à ce qui a été constaté sur certaines années
récentes, et est même inférieure aux élasticités de 2017 (1,5) et 2019 (1,2),
périodes
d’accélération de l’activité
17
.
14
La comptabilité nationale corrige les effets liés aux rythmes de traitement des demandes
de crédits de TVA mais pas les reports.
15
Estimation de la Cour, cf. annexe.
16
1,4
Md€ votés en LFR II pour compenser le coû
t des dons à des pays tiers de vaccins
contre la Covid-19 (660
M€) et le transfert de la quote
-part des financements européens
reçus en 2021
au titre du financement d’investissements dans les établissements de santé
et médico-sociaux (« Ségur Investissement », 765
M€).
17
D’autres facteurs peuvent expliquer, dans le passé, la décorrélation entre
l’évolution
de
l’impôt et celle
des emplois taxables
: l’
amélioration du recouvrement, de paiements
tardifs, ou encore le développement de nouveaux marchés non pris en compte dans le
calcul de l’assiette économique mais taxés à la TVA. À titre d’exemple certains marchés
secondaires comme celui des certificats d’énergie ou les quotas carbone ne sont pas
intégrés au calcul de l’assiette économique mais peuvent faire l’objet d’un
assujettissement à la TVA.
36
COUR DES COMPTES
II -
Une exécution d
’
IS dont les facteurs
d’expl
ication ne sont que partiellement identifiés
L’impôt net sur les sociét
és augmente spontanément de + 36,1 %,
malgré la chute du bénéfice fiscal entre 2019 et 2020 (- 14,6 %), qui joue à
la fois sur le
cinquième acompte net d’autolimitation 2020, sur le
solde 2020
versé en 2021 et sur les acomptes 2021.
Or cette chute de -14,6 % a principalement affecté non pas 2021 mais
l’exécution 2020,
du fait
d’une autolimitation massive de plus de 12
Md€
qui, selon la Cour, n’a sans doute pas été prise suffisamment en compte dans
les prévisions de LFR I pour 2021, voire de LFI pour 2021: un contrecoup
très négatif sur l’IS en 2021 était alors
prévu. Au contraire, les entreprises
ont anticipé dès 2020 leur montant d’impôt dû, et ont massivemen
t autolimité
leurs versements d’acomptes
. En conséquence,
le solde d’IS versé en 2021
au moment de la liquidation de l’IS 2020
a été quasiment nul. À titre
d’illustration,
si la chute du bénéfice fiscal 2020 avait été répartie pour moitié
sur le 5
ème
acompte et pour moitié sur le solde, ce dernier aurait été de l’ordre
de -6
Md€.
En parallèle, l
a hausse des recouvrements provient notamment d’un
dernier acompte 2021 exceptionnellement élevé, de 10,1
Md€, contre une
moyenne de 2
Md€ sur la période 2008
-2019. Or le niveau de cinquième
acompte dépend de deux paramètres : la croissance du bénéfice fiscal entre
2020 et 2021, qui
ne sera connue avec fiabilité qu’après la liquidation de l’IS
2021 à l’été 2022
, mais également la répartition de cette croissance entre 5
ème
acompte versé en 2021 et solde versé en 2022 (« propension à verser un 5
ème
acompte » classiquement estimée à 50 %).
En LFR II, le Gouvernement avait retenu une hypothèse de croissance
de bénéfice fiscal en 2021 de +11,5 % contre +31,5 % au moment de la
confection de la LFI 2021. Il n’existe pas d’indicateur macroéconomique
directement lié à la croissance du bénéfice fiscal et l
es prévisions d’IS sont
très sensibles à cette hypothèse : pour une propension de 50 %, retenir une
croissance de bénéfice fiscal 2021 de 31,5 % conduit à une prévision
supérieure de 4 à 5
Md€ par rapport à
la prévision obtenue avec une
croissance de 11,5 %.
Par ailleurs, i
l est possible qu’en 2021 la
propension à verser un
5
ème
acompte ait été bien supérieure à 50 %, avec des recettes tirées par la
forte croissance des résultats de quelques grandes entreprises financières et
industrielles,
tandis que l’activité des petites entreprises de services a encore
pâti de la situation sanitaire dégradée. Il est donc possible que la croissance
du bénéfice fiscal en 2021 ait majoritairement bénéficié au 5
ème
acompte, au
RECETTES FISCALES DE
L’ÉTAT
37
dépend du solde qui sera versé en 2022 (« propension à verser un 5
ème
acompte élevée »).
Impact du 5
ème
acompte
d’impôt sur les sociétés
À titre d’illustration, avec
une hypothèse de 20 % de croissance de
bénéfice fiscal, une propension de 75 % au lieu de 50 % engendrerait un
surcroît de recettes de 5
ème
acompte de l’ordre de 2,3
Md€. Dans le
cas
d’une
propension plus élevée (75 % au lieu de 50 %),
l’impact positif su
r le
cinquième acompte d’IS de la baisse des impôts de production serait
aussi
supérieur à l’estimation retenue de 1,4 Md€, expliquant aussi une partie de la
plus-value observée : une propension de 75 % correspondrait à une mesure
nouvelle d’environ 2
Md€.
La prise en compte traditionnelle par l’administration en prévision
d’une hypothèse médiane de 50
% s’explique par
la volatilité des
comportements et l’instabilité dans le temps d
u comportement des entreprises.
Les exonérations d’IS (et d’IR) des aides
versées par le fonds de
solidarité entraîneraient aussi 2,5
Md€ de moindres recettes fiscales en 2021
(à travers le solde 2020 versé par les petites entreprises et les acomptes
qu’elles paient), mais cet effet n’a pas été traité en mesure nouvelle
18
.
Corrigée des modifications de comportement
à l’origine d’une forte
autolimitation en 2020 (et donc d’une dégradation contenue du solde
versé
en 2021), et
susceptibles d’affecter la propension au 5
ème
acompte 2021, ainsi
que des exonérations des aides du fonds de solidarité,
l’évolut
ion spontanée
de l’IS s’
établirait à près de 20 %, encore très dynamique mais davantage
cohérente avec ce qui a pu être constaté par le passé
19
.
III -
Des
recettes d’IR soutenues par une
croissance dynamique des revenus
La croissance spontanée de l’IR s’établit
à +5,9 % (+4,3
Md€)
: elle
est un peu plus faible que celle du PIB (7,9 %) et bien plus élevée que les
années passées.
Une partie du
dynamisme de l’IR s’explique par la baisse en 2021 du
coût de certains crédits d’impôt, non traitée en mesures nouvelles.
L
’impact
18
Par convention, l’administration considère qu’il n’y a pas de mesures nouvelles en
dépenses et donc qu’il ne peut y avoir d’impact indirect sur les impôts de mesures
nouvelles en dépenses.
19
Bien qu’il soit difficile
de reconstituer une série historique compte-tenu des difficultés
à chiffrer l’intégralité des mesures nouvelles d’IS.
38
COUR DES COMPTES
du crédit d’impôt pour l’
emploi de salariés à domicile a ainsi diminué de
-0,2
Md€
sous l’effet de la contraction de la dépense des ménages pendant
les confinements. Par ailleurs
, le crédit d’impôt pour la modernisation du
recouvrement (CIMR) ava
it permis en 2019 d’éviter de prélever deux fois
l’impôt sur le revenu lors du passage au prélèvement à la source. En
2020,
un complément de 0,6
Md€ a été versé sous conditions à certains
contribuables. En 2021 en revanche,
ce crédit d’impôt disparaît.
En
retraitant l’impact de ces crédits d’impôt, l’évolution spontané
e
de l’IR serait moindre, de 4,8
%, soutenue par
l’évolution
dynamique des
revenus catégoriels. La croissance de la masse salariale en 2021, qui
constitue le principal sous-jacent aux recettes
d’IR s’établirait à +8
,9 %
20
.
En parallèle, l’impôt sur le revenu est tiré par la forte progression en 2021
des dividendes (+34 %) et des plus-values immobilières (+35 %).
L’
analyse doit toutefois être menée à son terme. Des écarts
subsistent, notamment
entre les salaires 2020 déclarés à l’IR dont la baisse
a été limitée d’une part, et la masse salariale soumise à cotisations sociales
particulièrement dégradée d’autre part (
-5,7 %)
21
. Ces écarts, identifiés
précocement par l’administration
sont en partie liés à des différences de
champs, l’assiette de l’IR recouvrant également les salaires des branches
agricoles et surtout des branches non marchandes qui n’ont pas fait l’objet
d’activité partielle.
IV -
Un produit de TICPE en ligne avec la reprise
de la consommation de carburants
L
’augmentation spontanée de la T
ICPE État serait de 38,0 %
(+2,6
Md€
), soit une augmentation très supérieure à celle du PIB (+7,0 % en
volume).
Corrigés d
’
effets transitoires, la croissance spontanée de la TICPE se
serait établie à +21 % environ, soit très proche des prévisions de la LFI 2021
(+23,3 %). Elle reste très dynamique car la TICPE affectée aux collectivités
locales et à l’AFIFT est globalement stable entre 2020 et 2021
, en application
de la répartition de la taxe entre affectataires prévue par la loi de finances :
c’est donc l’
État qui bénéficie de toute la dynamique des recettes de la taxe.
Son évolution est bien supérieure à l’évolution de la TICPE totale
, qui reste
toutefois plus marquée que la reprise d’activité (croissan
ce spontanée
20
Source ACOSS, moyenne annuelle annoncée lors de la publication du quatrième
trimestre 2021
21
Des différences de champ pourraient expliquer une partie de ces écarts.
RECETTES FISCALES DE
L’ÉTAT
39
retraitée des effets transitoires de 11 %, soit une élasticité au PIB de 1,4
environ).
En comptabilité nationale, l’évolution de la TICPE nette totale
serait
de l’ordre de 10
%.
V -
Une évolution des autres recettes fiscales
nettes perturbée du fait de la crise
L’évolution spontanée des autres recettes fiscales nettes s’établit à
+9,5 Md€, soit +38,0
%, sous l’effet principalement du dynamisme des
impôts patrimoniaux.
Après un recul en 2020 en raison de la chute des dividendes versés
entre 2019 et 2020, et en lien avec les engagements des grandes entreprises
ayant bénéf
icié de mesures d’urgence
22
, les retenues à la source sur les
revenus distribués à des non-résidents sur des produits de source étrangère
ont crû spontanément de plus de 2,0
Md€
(+60,4 %).
Contrecoup du ralentissement dans le traitement des dossiers en 2020,
la croissance spontanée des droits de mutation à titre gratuit est aussi
particulièrement dynamique : +55,8 % pour les donations (soit +1,4
Md€) et
+19,4 % pour les successions (soit +2,4
Md€
23
).
La crise est donc indirectement responsable d’un contreco
up positif
très important, plus élevé que ce qui était anticipé en LFR II : les retenues à
la source sur les revenus de capitaux ont été supérieures de 1,0
Md€ à la
dernière prévision, le prélèvement de solidarité de 0,4
Md€, les droits de
donation et de succession respectivement de 0,5
Md€ et de 0,6
Md€.
Sous
l’hypothèse que l
es impôts patrimoniaux auraient pu rester stables en
l’absence de crise sur la période 2019
-2021, le contrecoup lié à la crise serait
de l’ordre
de 5
Md€
, soit
la moitié de l’évoluti
on spontanée des autres
recettes fiscales nettes.
22
Les grandes entreprises ayant bénéficié d’un report d’échéances fiscales et sociales ou
d’un prêt garanti par l’État se sont engagées en effet à ne pas verser de dividendes à leurs
actionnaires : les retenues à la source sur dividendes distribués à des non-résidents ont
baissé de -1,4
Md€ entre 2019 et 2020.
23
En tenant compte de la réforme des paiements fractionnés et différés qui date de 2015
mais dont la montée en charge aurait été progressive si bien qu’un contrecoup de
-
0,3
Md€ serait encore observé en 2021.
40
COUR DES COMPTES
Tableau n° 10 :
produits des principales autres recettes fiscales nettes
2020
2021
Évolution
Md€
%
Impôt sur la fortune immobilière
2,0
2,1
0,1
4,3 %
Prélèvement de solidarité
10,8
11,8
1,0
9,6 %
Droits de donation
2,5
3,9
1,4
55,8 %
Droits de succession
12,6
14,8
2,2
17,3 %
Retenues à la source sur
certains bénéfices non
commerciaux et de l'impôt sur le
revenu
0,8
1,0
0,2
30,5 %
Retenues à la source et
prélèvements sur les revenus de
capitaux mobiliers et le
prélèvement sur les bons
anonymes
3,2
5,2
2,0
60,4 %
Taxe intérieure sur les
consommations de gaz naturel
(TICGN)
2,2
2,3
0,1
4,5 %
Taxe intérieure sur la
consommation finale
d’électricité TICFE)
7,4
7,4
0
-5,4 %
Produits des jeux exploités par
La Française des jeux (hors
paris sportifs)
2,1
2,7
0,6
28,8 %
Prélèvements sur le produit des
jeux dans les casinos
0,5
0,4
-0,1
-18,9 %
Total
27,9
32,6
4,7
16,8 %
Source
: ministère de l’économie, des finances et de la relance
La forte croissance des autres recett
es fiscales nettes résulte aussi d’un
effet transitoire, lié à un moindre coût des contentieux en 2021, après une
année 2020 au cours de laquelle les décaissements de contentieux de séries
avaient été particulièrement élevés (2,2
Md€ pour le contentieux OPCVM
contre 2,2
Md€ en 2021
et 1,5
Md€ pour le précompte
contre un coût presque
nul en 2021, y compris intérêts moratoires). Ce ralentissement est cependant
temporaire : des montants importants sont encore provisionnés dans les
comptes de l’État et le contentieux précompte fait encore l’objet de
jugements en cours.
RECETTES FISCALES DE
L’ÉTAT
41
VI -
La prévision des recettes fiscales : un
exercice compliqué, un processus à sécuriser
A -
Un processus de prévision des recettes fiscales à
rendre davantage auditable
L’exercice de prévision de recettes en 2021 a été rendu extrêmement
difficile par le contexte de crise et par les incertitudes qui en découlent,
d’autant plus que certaines recettes sont structurellement volatiles. L
es écarts
historiques constatés en 2021 entre prévisions et exécution, de même que les
difficultés rencontrées pour comprendre et analyser cette exécution,
confortent les dispositions adoptées en loi organique du 28 décembre
2021
24
: la loi élargit notamment les compétences du HCFP qui devra vérifier
la cohérence des prévisions de recettes retenues en lois de finances.
La Cour des comptes avait publié en 2013 un référé portant sur les
prévisions de recettes fiscales qui recommandait de renforcer la crédibilité
des prévisions de recettes par une action dans deux directions :
-
les services du ministère devraient procéder régulièrement à une analyse
approfondie des écarts entre prévisions et réalisations ;
-
le ministère devrait établir et rendre public un recueil méthodologique
sur l’organisation, le
s sources et les méthodes utilisées pour prévoir les
recettes fiscales.
Depuis 2013, ces recommandations se sont traduites par une
augmentation des informations fournies dans le
Voies et moyens
annexé au
projet de loi de finances. Un tableau indiquant
l’é
lasticité globale des PO en
exécution pour les deux dernières années et en prévision pour l’année du PLF
est présenté au début du document. Le
Voies et moyens
synthétise aussi en
une page les motifs de révisions de l’évaluation des recettes fiscales et non
fiscales pour l’année en cours et à venir. Enfin, les encadrés
méthodologiques sur l’IS, l’IR, la TVA et la TICPE ont été détaillés
:
figurent désormais systématiquement les estimations d’emplois taxables à la
TVA d’une part et les prévisions de bénéfice fiscale taxable à l’IS pour
l’année écoulée, l’année en cours et l’année à venir
.
Il n’en demeure pas moins que, pour qu’un audit systématique et de
qualité puisse être mené, l’information budgétaire gagnerait à ê
tre encore
enrichie. Actuellement, les principales hypothèses sous-jacentes aux
prévisions ne sont pas présentées systématiquement dans les documents à
24
Loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la
gestion des finances publiques.
42
COUR DES COMPTES
destination du Parlement : les revenus catégoriels
soumis à l’IR
, l
’impact des
éventuels effets de structure sur les emplois taxables à la TVA et,
s’agissant
de l’IS
,
les hypothèses de propension à verser un 5
ème
acompte et à
autolimiter les versements d’acomptes
en plus de la croissance du bénéfice
fiscal, devraient être explicitement mentionnés chaque année et mis en
regard des séries historiques.
Surtout,
les hypothèses retenues lors des révisions en cours d’année
mériteraient d’être davantage explicitées
. La pression imposée par le
contexte sanitaire dégradé a pu obliger l’administration et le Gouvernement
à produire des estimations actualisées
dans l’urgence. Il n’en reste pas moins
que l
’impact
sur les recettes fiscales des modifications du cadrage
macroéconomique pendant les
débats du PLF n’a pas été détaillé
. De même,
les éléments justifiant les nouvelles estimations inscrites en loi de finances
rectificative, en particulier en LFR I, ont été peu explicités. Les liens entre
les indicateurs macroéconomiques et le rendement des recettes devraient être
davantage explicités car il
s’agit d’éléments importants dans les prévisions
des plus grands impôts et qui sont susceptibles de se re
produire d’
année en
année.
En conséquence, la Cour formule le projet de recommandation
suivant.
Recommandation n°2. (DB, DG Trésor, DGFiP): fournir
dans les documents budgétaires, à l’occasion de chaque loi
de finances, initiale et rectificative, et en exécution, les
estimations d’emplois taxables
et d’élasticité de la TVA à
ces emplois taxables, de croissance de bénéfice fiscal d’IS,
et
des principaux revenus catégoriels soumis à l’IR
, avec
des séries longues. (
nouvelle recommandation
)
B -
. Des engagements fiscaux
de l’État
à mieux expliciter
Une partie des plus-values enregistrées en 2021 provient par ailleurs
d’une diminution ponctuelle du coût des crédits d’impôt et du coût des
contentieux de série. Cette baisse est conjoncturelle : elle masque des
dépenses structurelles à venir, encore élevées et liées aux engagements
fiscaux de l’É
tat associés à ces mécanismes.
Or les coûts futurs associés à ces engagements ne sont pas présentés
explicitement dans les documents budgétaires.
RECETTES FISCALES DE
L’ÉTAT
43
En comptabilité budgétaire, comme le programme
Remboursements
et dégrèvements d’impôt d’État
est un programme évaluatif, aucun de ces
engagements n’est retracé ni en prévision, ni en exécution, au travers les
autorisations d’engagement.
En comptabilité générale, seuls les crédits
d’impôt reportables et non restituables (en l’occurrence le crédit d’impôt
mécénat),
pour lesquels il est difficile de déterminer l’impact pluriannuel,
sont classés en engagements hors bilan. En revanche, tous les autres crédits
d’impôt
25
ont un effet sur
le bilan et le compte de résultat l’année de leur
octroi, qu’ils soient dépensés dès cette année
-là ou ultérieurement. Le
mécanisme est similaire en comptabilité nationale qui enregistre l’effet de
nombreux crédits d’impôt su
r le solde public lorsque la créance est portée à
la connaissance de l’administration.
La distorsion est la même s’agissant des contentieux fiscaux
: le risque
pesant sur l’État du fait des contentieux fiscaux de série est appréhendé dans
le compte généra
l de l’État, par la comptabilisation d’une provision pour
litiges «
liés à l’impôt
», qui retrace l’ensemble des
contentieux fiscaux
(14,8
Md€), dont les co
ntentieux fiscaux de série (7,9
Md€). Lorsque l’État
anticipe une sortie de ressources prochaine au
bénéfice d’un tiers, à la suite
d’une décision de justice définitive par exemple,
les montants provisionnés
sont alors enregistrés en «
provisions pour charges liées à l’impôt
». Les
dotations et reprises de provisions affectent chaque année le compte de
résultat. En comptabilité nationale, les dépenses liées aux contentieux
impactent le solde public lorsque le jugement est définitif et que les
décaissements associés peuvent être estimés de manière fiable.
Les
documents
budgétaires
devraient
réconcilier
ces
trois
comptabilités et présenter explicitement les engagements pris par l’État
au
cours de chaque année budgétaire et leurs conséquences pour le futur. Ce
travail devrait être fait à la fois pour les engagements résultant de politiques
publiques comme po
ur les crédits d’imp
ôt, et pour les risques pesant sur la
norme fiscale au travers des principaux contentieux et litiges fiscaux.
25
CIR, CICE, PTZ…
44
COUR DES COMPTES
Chapitre IV
Les recommandations de la cour
I -
Le suivi des recommandations formulées au
titre de 2020
Au titre de la gestion 2020, la Cour avait formulé deux nouvelles
recommandations, la seconde reprenant partiellement une recommandation
de l’année précédente.
Recommandation n°1
(DGDDI, DGFiP) : rattacher budgétairement
à l’année N les fractions de TICPE régionalisées du mois de décembre d
e N
revenant à l’État (nouvelle recommandation).
L’administration reconnait que dans le système actuel mis en œuvre
suite à la réforme de la régionalisation (PLF 2020), la première tranche
régionale (et la première modulation), la tranche « Grenelle », la tranche
STIF et une partie de la part État sont perçues ensemble au sein d’un pot
commun, dont la répartition entre les affectataires a lieu le 15 du mois suivant
(date contrainte par le calendrier déclaratif de la TICPE), donc trop tard pour
pouvoir norma
lement rattacher les montants échus à l’État à l’année
antérieure.
Du côté de la DGDDI, une réflexion tendant à la minimisation des
reliquats a donc été engagée (consistant à augmenter le pourcentage de
prélèvement des recettes affectées au pot commun au p
rofit de l’État). Pour
mémoire, le reliquat 2021 observé en janvier 2022 s’élève à 213,88
M€.
Cette recommandation n’est pas reconduite mais un suivi précis
des
sommes décalées dans le temps est demandé pour les prochains exercices.
Recommandation n°2
(DB) : Faire figurer le détail des mesures
nouvelles de l’année écoulée dans une annexe au projet de loi de règlement
(recommandation reconduite).
Cette recommandation avait déjà été partiellement mise en œuvre en
2019, en faisant figurer dans l’exposé général
des motifs du projet de loi de
règlement pour 2019, un tableau décomposant pour chaque grand impôt la
RECETTES FISCALES DE L
’ÉTAT
45
croissance des recettes entre évolution spontanée, mesures nouvelles et
mesures de périmètre et de transfert. Ce tableau a été de nouveau introduit
dans
l’exposé général des motifs du projet de loi de règlement pour 2020
mais mériterait d’être assorti d’une liste plus détaillée
, par impôt, des
principales mesures nouvelles : cela permettrait de mettre en relief les grands
motifs de révisions entre l’exécution d’une part et d’autre part le PLF qui
fournit au travers des Voies et Moyens tome I et du Rapport Économique
Social et Financier, la liste des mesures pour l’année à venir.
Cette
recommandation est dès lors reconduite.
II -
Récapitulatif des recommandations formulées
au titre de la gestion 2021
Au titre de l’année 2021, la Cour formule une nouvelle
recommandation et reprend
une recommandation de l’année précédente.
Recommandation n°1
(DB, DG Trésor, DGFiP, DGDDI) : Faire
figurer le détail des mesures nouvel
les de l’année écoulée dans une annexe
au projet de loi de règlement (
recommandation reconduite
).
Recommandation n°2
(DB, DG Trésor, DGFiP) : Fournir dans les
documents budgétaires,
à l’occasion de chaque loi de finances
, initiale et
rectificative, et en exécution, l
es estimations d’emplois taxables
et
d’élasticité de la TVA à ces emplois taxables
, de croissance de bénéfice fiscal
d’IS
,
des principaux revenus catégoriels soumis à l’IR
, avec des séries
longues. (
nouvelle recommandation
)
46
COUR DES COMPTES
Annexe n° 1 :
Les modalités de compensation de la
baisse des impôts locaux
I- Le financement de la baisse des impôts de production :
Comme annoncé dans le cadre du Plan de Relance, les articles 2 et
3 de la loi de finances pour 2021 baissent les impôts qui portent sur les
facteurs de production des entreprises. Cette baisse repose sur la
combinaison de trois mesures :
-
La réduction de moitié de la CVAE due par les entreprises, via une
baisse de son taux qui passe de 1,5 % à 0,75 %. Sur la base des
déclarations de CVAE les plus récentes
, l’administration estime que les
versements des entreprises diminuent ainsi de 7,5
Md€. Or les
entreprises dont le chiffre d’affaires est inférieur à 50
M€ bénéficient
d’un dégrèvement de CVAE, le dégrèvement barémique, égal à la
différence entre le montant de la cotisation perçue par les collectivités
locales et l’application à la valeur ajoutée d’un taux dépendant du
chiffre d’affaires de l’entreprises. Le passage d’un taux de 1,5
% à un
taux de 0,75 % réduit donc mécaniquement le coût de ce dégrèvement,
estimé à 4,5
Md€ en 2019 mais à 2,3
Md€ en 2021.
-
La réduction de moitié des impôts fonciers (TFPB et CFE) des
établissements industriels, via la modification de la méthode
d’évaluation de leur valeur locative. La perte de recettes liée à cett
e
modification est estimée à 2,0
Md€ pour la TFPB et à 1,8
Md€ pour la
CFE : elle est compensée par un nouveau prélèvement s
ur recettes, d’un
montant de 3,5
Md€ en 2021.
-
L’abaissement du taux de plafonnement de la CET (CVAE et CFE) en
fonction de la valeur ajoutée, ramené de 3 % à 2 % de la valeur ajoutée
afin d’éviter que le gain pour certai
nes entreprises de la baisse de la
CVAE et des impôts fonciers ne soit neutralisé par le plafonnement.
Malgré cette baisse, le coût pour l’État du plafo
nnement de la CET
diminue de 0,6
Md€
: la CET des entreprises plafonnées diminue en
effet moins que de moitié (passant de 3 % de la valeur ajoutée à 2 % de
la valeur ajoutée).
RECETTES FISCALES DE
L’ÉTAT
47
Graphique n° 11 :
impact de la réforme par agent économique
Source : documents budgétaires, traitement Cour des comptes
Avant réforme
dégrèvement barémique CVAE
CVAE
Etat
+ 4,5 Md€
+15 Md€
Entreprises
Collectivités locales
Plafonnement à la valeur ajoutée
CET 1,5Md€
Après réforme
dégrèvement barémique CVAE
CVAE
Etat
+ 2,3 Md€
+7,5 Md€
Entreprises
TVA: +9,8 Md€
Collectivités locales
Plafonnement à la valeur ajoutée
CET 0,9Md€
48
COUR DES COMPTES
Tableau n° 11 :
gains
et pertes liés à la réforme, par agent (Md€)
État
Collectivités
locales
Entreprises
Avant
Dégrèvement barémique
-4,5
4,5
Plafonnement à la valeur
ajoutée
-1,5
1,5
CVAE
15,0
-15,0
TFPB établissements
industriels
4,0
-4,0
CFE établissements
industriels
3,6
-3,6
Total
-6,0
27,1
-21,1
Après
Dégrèvement barémique
-2,3
2,3
Plafonnement à la valeur
ajoutée
-0,9
0,9
Transfert de TVA au titre de
la CVAE
-7,2
7,2
Transfert de TVA au titre du
dégrèvement barémique
-2,3
2,3
Affectation de 50 % de la
CVAE sur millésimes
antérieurs
0,3
-0,3
Transfert de TVA pour
compenser l’affectation de
50 % de la CVAE sur
millésimes antérieurs
-0,3
0,3
PSR en compensation de la
baisse de TFPB
-1,9
1,9
PSR en compensation de la
baisse de CFE
-1,6
1,6
CVAE
7,5
-7,5
TFPB établissements
industriels
2,0
-2,0
CFE établissements
industriels
1,8
-1,8
Total
-16,3
26,7
-10,4
Gains/pertes
-10,3
-0,4
10,7
RECETTES FISCALES DE
L’ÉTAT
49
Source
: Ministère de l’économie, des finances et de la relance
Le bloc communal devrait être intégralement compensé des pertes de
recettes liées à cette réforme par un prélèvement sur recettes supplémentaires
qui vient dédommager la baisse de TFPB et de CFE. Les régions sont
compensées de la perte de la CVAE par des transferts de TVA (9,8
Md€ au
total en 2021).
II- Le financement de la réforme
de la taxe d’habitation
Un autre transfert de TVA, de 23,0
Md€, a par ailleurs été affecté aux
départements et EPCI, afin de financer la suppression de la taxe d’habitation
sur les résidences principales, le reliquat de taxe étant temporairement
affecté au
budget général de l’État (4,9
Md€). La suppression progressive de
la TH sur les résidences principales, déjà effective pour 80 % des foyers
selon des critères de revenu fiscal de référence, se poursuit en effet pour les
20 % de contribuables encore soumis à cet impôt. Ils ont bénéficié en 2021
d’un premier dégrèvement de 30
%, relevé à 65 % en 2022 avant la
suppression définitive de la TH en 2023.
La réforme de la TH explique aussi l’importante diminution des
remboursements et dégrèvements d’impôts locaux
. Les dégrèvements de
taxe d’habitation (plafonnement en fonction du revenu et dégrèvement
permettant de compenser les communes de la suppression progressive de la
taxe d’habitation) deviennent en effet des exonérations de taxe d’habitation
en 2021 si bien que leur coût (13,7
Md€) n’est plus enregistré en dépenses
mais vient minorer les recettes de TH restante. Le dégrèvement qui
permettait de compenser les communes de la suppression progressive de la
TH s’élevait à 10,3
Md€
: en contrepartie de sa suppression, les communes
perçoivent désormais la part de TFPB précédemment perçue par les
départements (modulo un coefficient correcteur versé par l’État).
50
COUR DES COMPTES
Tableau n° 12 :
gains et pertes liés à la réforme, par agent économique
(Md€)
État
Collectivités
locales
Affectation à
l’État des reliquats de
TH
résidence principale
4,9
-4,9
Poursuite de la suppression de la TH
résidence principale*
-3,5
Fin du dégrèvement finançant jusqu'en
2020 la suppression de la TH résidence
principale
10,3
-10,3
Arrêt des compensations versées au titre
d'exonérations de TH (impact
remboursements et dégrèvements)
3,3
-3,3
Arrêt des compensations versées au titre
d'exonérations de TH (impact
prélèvements sur recettes)
1,9
-1,9
Compensation via un transfert de TVA
-23,0
23,0
Compensation complémentaire via un
coefficient correcteur
-0,5
0,5
Compensation TSE et frais de gestion de
TH via autres dotations budgétaires
-0,5
0,5
Total
-3,5
0,0
Source :
Ministère de l’économie, des finances et de la relance
*En 2020, les collectivités territoriales percevaient encore 8,4
Md€ de taxe d’habitation
sur les résidences principales : la disparition de cette recette en 2021 est intégralement
compensée par le transfert de 23
Md€ de TVA qui vient de se substituer à la totalité de
la TH RP auparavant perçue par les collectivités. Par ailleurs, le rendement de la TH
RP a baissé de 3,5
Md€ entre 2020 et 2021 avec la poursuite de cette réforme
: seuls
4,9
Md€ sur les 8,4
Md€ abondent donc en 2021 le budget de l’État qui subit ainsi une
perte nette de 3,5
Md€.
RECETTES FISCALES DE
L’ÉTAT
51
III- En conséquence,
le financement des collectivités locales s’appuie
désormais sur d’importants transferts de TVA
Les collectivités locales bénéficient donc désormais d’une ressource
dynamique, surtout en période de reprise économique, beaucoup moins
volatile que la CVAE dont la mécanique d’acompte et de solde peut conduire
à des évolutions heurtées.
Par ailleurs, l’évolution de la TH était relativement
stable dans le temps avant sa suppression progressive, tandis que la TVA est
beaucoup plus corrélée aux évolutions économiques.
Graphique n° 12 :
évolutions de la TVA, de la TH et de la CVAE sur
longue période
Source : Insee comptes nationaux, traitement Cour des comptes
-20,0%
-15,0%
-10,0%
-5,0%
0,0%
5,0%
10,0%
15,0%
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
TVA
CVAE
TH
52
COUR DES COMPTES
Annexe n° 2 :
Les mesures fiscales face à la crise
sanitaire en 2021
Le contexte sanitaire et les incertitudes q
ui ont pesé jusqu’à l’été 2021
ont incité l’administration fiscale à poursuivre les mesures fiscales de soutien
aux entreprises, mais dans une moindre mesure qu’en 2020.
S’agissant de l’IS, les entreprises ont ainsi eu la possibilité de moduler
le versemen
t de l’acompte prévu au 15 mars, pour qu’il corresponde à 25
%
du montant de l’IS prévisionnel de l’exercice clos le 31 décembre 2020 (alors
qu’en théorie, le premier acompte est calé sur l’avant
-dernier exercice clos)
avec une marge d’erreur de 10
%. Le montant total des premiers et
deuxièmes acomptes versés au 15 juin 2021 devait rester égal à 50 % au
moins de l’IS dû au titre de 2020
26
. L’assouplissement permis en 2020 du
versement des acomptes au titre des exercices ouverts jusqu’au 19 août 2020
(dont le dernier acompte est fixé au 15 juin 2021) a pu également avoir des
impacts sur le rythme des paiements en 2021.
Les contribuables ont pu par ailleurs bénéficier de nouveau en 2021
de reports d’échéances fiscales, accordées au cas par cas. Les montants des
reports sollicités par les entreprises en matière de fiscalité professionnelle
(IS, impôts locaux dont notamment CVAE, taxe sur les salaires affectée à la
sécurité sociale) sont estimés au total à 3,57
Md€ à fin juillet 2021 contre
3,33
Md€ fin décembre 2020
27
.
Les restitutions de trop versé d’IS, les crédits d’impôt à l’IS et les
crédits de TVA qui avaient déjà fait l’objet d’une accélération de paie
ment
en 2020 (11,3
Md€
28
), ont pu être anticipés en 2021. Des consignes ont été
données au réseau en cas de demandes ponctuelles formulées spontanément
par les entreprises.
Plus marginalement, les recettes fiscales nettes ont pu être affectées
par un crédit
d’impôt introduit en LFI 2021, en faveur des bailleurs renonçant
aux loyers du mois de novembre 2020 dans des secteurs particulièrement
touchés
: le coût de ce crédit d’impôt est limité (
0,06
Md€ contre une
estimation initiale de 0,8
Md€
).
L’importation de produits sanitaires a également fait l’objet
d’exonérations de TVA et de droits de douanes mises en place en mars 2020
26
En revanche, contrairement à 2020, le dépôt de la liasse fiscale et le paiement du solde
de l’IS n’ont pas été décalés de mai à juin.
27
L’administration indique que ces données sont très fragiles et ne dispose pas de
nouveau chiffrage à date.
28
Source : rapport économique, social et financier annexé au PLF pour 2021.
RECETTES FISCALES DE
L’ÉTAT
53
puis progressivement prolongées jusqu’au 31 décembre 2021, pour des
montants compris entre 10,6
M€ et 34,7
M€ (contre un coût compris e
ntre
263,1
M€ et 402,4
M€ en 2020).
Enfin, un décret
29
en 2020 avait aussi permis de réduire de six mois à
trois mois la périodicité des remboursements de TICPE au profit des
transporteurs routiers de marchandises et des exploitants de transport public
rou
tier de voyageurs. Ce système a été pérennisé en 2021 mais n’a pas
engendré de coût supplémentaire dans la mesure où il était déjà en place
l’année précéden
te.
29
Décret 2020-665 du 2 juin 2020.
54
COUR DES COMPTES
Annexe n° 3 :
L’i
mpôt sur le revenu
Tableau n° 13 :
prévision et exécution
de l’impôt sur le revenu en 2021
(Md€)
Exéc.
2020
PLF
2021
LFI
2021
Exéc.
2021
Écart à la
LFI
En
%
Écart à la
LFR2
En
%
Écart
2021
/2020
En
%
LFR I
LFR II
74,0
74,9
73,3
76,3
77,0
78,7
5,4
7 %
1,6
2 %
4,6
6 %
Source : direction du budget
–
Cour des comptes
Tableau n° 14 :
décomposition
de l’évolution
d
e l’impôt sur le revenu
en 2021
en prévision et en exécution (Md€)
IR
2020
Évolution
spontanée
Total
mesures
Dont
mesures
nouvelles
Dont
mesures de
périmètre
et de
transfert
2021
LFI 2021
73,2*
-0,4
0,5
0,5
73,3
Exécution
74,0
4,4
0,3
0,3
-
78,7
Écart
0,8
4,8
-0,2
-0,2
-
5,4
Source : direction du budget
–
Cour des comptes
*évaluation de LFR IV pour 2020
Tel que prévu en LFI 2021, l
e rendement de l’impôt sur le revenu
devait être stable entre 2020 et 2021. Cette évolution reposait sur une
croissance spontanée de l’IR net
légèrement négative : elle avait en effet été
revue en forte baisse pendant les débats parlementaires du projet de loi de
finances pour 2021, afin de tenir compte d’un scénario macroéconomique
dégradé prévoyant une croissance modérée de l’évolution de la ma
sse
salariale. La prévision de masse salariale sous-jacente à ce nouveau scénario
macroéconomique n’avait pas été rendue publique. En contrepartie de cette
évolution spontanée dégradée, la disparition du CITE devait améliorer le
rendement net de l’IR de +0
,6
Md€.
L
es prévisions d’impôt sur le revenu ont ensuite été substantiellement
relevées, en LFR I (+3,0
Md€), puis en LFR II (+0,8
Md€) afin de tenir
compte des données d’encaissement de prélèvement à la source et de solde.
L’IR net s’établit au final à
78,7
Md€, soit respectivement 5,4
Md€ et
1,6
Md€ de plus que les prévisions de LFI et de LFR 2.
RECETTES
FISCALES DE L’ÉTAT
55
La plus-
value constatée en fin d’année par rapport à la LFR II résulte
notamment de versements de solde plus dynamiques qu’anticipé
:
l’évolution des traitements et salaires soumis à l’IR et qui tiennent compte
des indemnités de chômage partiel s’élève à +2,2
% contre une prévision
à -0,6
% en LFR II. Cette prévision intégrait la forte croissance de l’activité
partielle (+28
Md€) et reposait s’agissant des sala
ires sur les données
macroéconomiques disponibles : la masse salariale 2020 soumise à
cotisations sociales aurait décru de -5,7
% d’après l’ACOSS. Ces écarts
résultent en partie de différences de champs car l’assiette de l’IR recouvre
également les salaire
s agricoles et les branches non marchandes qui n’ont
pas fait l’objet de chômage partiel. L’analyse reste cependant à affiner dans
les prochains mois.
L’effet des mesures nouvelles sur les recettes d’IR net n’est plus que
de 0,3
Md€
en exécution car l’impact de la réforme du barème de l’IR a été
révisé au moment de la publication du PLF 2022 (-0,4
Md€) pour prendre en
compte de moins bons recouvrements sur titres précédents (recouvrement en
N+1 des reliquats IR sur revenus N) : la réforme consistait à baisser les seuils
et les taux d’imposition et a donc un impact sur les recouvrements en N des
revenus N mais également un impact en N+1 sur les recouvrements des
reliquats d’IR N sur revenus N. Cet effet n’avait pas été pris en compte.
Au total, les principales mesures nouvelles sont donc les suivantes :
Tableau n° 15 :
m
esures nouvelles relatives à l’IR net en 202
1
(Md€)
Mesures
Montant
Suppression du crédit d’impôt de transition
énergétique au 1
er
janvier 2021
0,6
Retour IR de l’exonération de charges
salariales sur les heures supplémentaires
0,2
Défiscalisation des heures supplémentaires
-0,4
Impact de la réfo
rme du barème de l’IR
-0,4
Disparition du CICE
0,2
Total
0,3
Source
: ministère de l’économie
, des finances et de la relance
En tenant compte de ces mesures nouvelles, l’IR a crû spontanément
de 5,9 % (+4,4
Md€),
un peu moins vite que le PIB (7,9 % en valeur) mais
bien plus rapidement que la masse salariale 2021 soumise à cotisations
sociales (+3,8 %
30
).
30
Source ACOSS, troisième trimestre 2021.
56
COUR DES COMPTES
L’évolution totale de l’impôt net sur le revenu est donc de +4,8
Md€
(+0,3 Md€ de mesures et +4,4
Md€ d’évolution spontanée). Elle se
décompose en :
-
Une augmentation seulement de +2,0
Md€ des recouvrements bruts
d’impôt sur le revenu. Cette augmentation résulte tout d’abord de la
croissance des revenus soumis au prélèvement à la source et prélevés
par des tiers
31
(+1,4
Md€, soit +1,9
%), dont la dynamique effective ne
sera connue qu’au cours de l’année 2022. Les recettes de prélèvement
forfaitaire unique ont également crû en 2021 de +1,3
Md€ soit +36,1
%,
sous l’effet combiné du rebond des dividendes (+34
%) et des intérêts
(+9 %). Les recettes de plus-values immobilières ont augmenté de plus
de 30 % (+0,3
Md€)
en lien avec le dynamisme de leur assiette. En
contrepartie, le solde perçu en 2021 sur revenus 2020 diminue de -
1,7
Md€ (
-10,2 %). La diminution du solde alors que les principaux
revenus 2020 restent en croissance malgré la pandémie (+2,2 % pour les
traitements et salaires 2020 et +2,3 % pour les pensions) peut
s’expliquer par le fait que certains contribuables n’ont pas demandé à
baisser leurs taux d’imposition pendant la crise alors qu’ils aurai
ent pu
bénéficier du mécanisme de modulation.
-
Une diminution de 2,6
Md€ des remboursements et dégrèvements qui
résulte de la baisse des remboursements liés à la gestion de l’impôt qui
étaient très élevés en 2020 du fait de corrections apportées à des erreurs
déclaratives (-1,3
Md€). Le coût global de nombreux crédits d’impôt et
leur part restituée diminuent également. Ces baisses sont traitées en
mesure nouvelle pour le CICE (-0,2
Md€) et le CITE (
-0,6
Md€), mais
pas pour tous.
En effet, l
’impact du crédit d’impôt pour emplo
i de salariés à domicile
a également diminué de -0,2
Md€
sous l’effet de la contraction de la dépense
des ménages pendant les confinements. Par ailleurs
, le crédit d’impôt pour
la modernisation du recouvrement (CIMR) permettait «
d’eff
acer
» l’impôt
dû au titre des revenus non exceptionnels perçus en 2018 : en 2020, un
complément, de 0,6
Md€ avait été versé sous conditions à certains
contribuables qui contestaient la qualification de leurs revenus 2018
d’exceptionnels. En 2021 en revanc
he, son coût était nul.
En retraitant aussi
l’impact de ces
deux derniers
crédits d’impôt,
l’évolution spontanée de l’IR serait moindre, de +4,8
%, et plus cohérente
avec l’évolution de la masse salariale 2021, qui constitue le principal sous
-
jacent des re
cettes d’IR.
31
Il s’agit notamment des traitements et salaires, des pensions et des allocations chômage.
RECETTES FISCALES DE
L’ÉTAT
57
Graphique n° 13 :
recettes
budgétaires d’IR depuis 2007 (Md€)
Source : documents budgétaires, synthèse Cour des comptes
49,1
51,7
46,7
47,4
51,5
59,8
67,0
69,2
69,3
71,8
73,0
73,0
71,7
74,0
78,7
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
70,0
80,0
90,0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
58
COUR DES COMPTES
Annexe n° 4 :
L’i
mpôt sur les sociétés
Tableau n° 16 :
p
révision et exécution de l’impôt sur les sociétés
en
2021
(Md€)
Exéc.
2020
PLF
2021
LFI
2021
Exéc.
2021
Écart à
la LFI
En
%
Écart à
la LFR2
En
%
Écart
2021/202
0
En
%
LFR I
LFR
II
36,3
37,8
31,0
25,2
36,4
46,3
15,4
50%
9,9
27%
10,0
27%
Source : direction du budget
–
Cour des comptes
Tableau n° 17 :
d
écomposition de l’évolution de l’impôt sur les sociétés
en 2021 en prévision et en exé
cution (Md€)
IR
2020
Évolution
spontanée
Total
mesures
Dont
mesures
nouvelles
Dont
mesures de
périmètre
et de
transfert
2021
LFI 2021
32,7*
2,7
-4,4
-4,4
31,0
Exécution
36,3
13,1
-3,1
-3,2
46,3
Écart
3,6
10,4
1,3
1,2
15,3
Source : direction du budget
–
Cour des comptes
*évaluation de LFR IV pour 2020
La LFI pour 2021 anticipait une baisse de 1,7
Md€ des recettes de
l’impôt sur les sociétés par rapport à l’évaluation de LFR IV
pour 2020 alors
que le PLF 2021 prévoyait une hausse de 7,9
Md€ sur
la base de prévisions
d’évolution de bénéfice fiscal en 2020 et en 2021 respectivement de
-24 %
et +31,5 %. Les hypothèses de croissance du bénéfice fiscal sous-jacente à
la LFI n’ont pas été rendues publiques. En tout état de cause, l’évolution
spontanée, initialement prévue à 31,4 % en PLF 2021 a été abaissée à 7 %
environ en LFI 2021. Elle était négative en LFR I (-9
%) avant d’être relevée
à +10 % en LFR II, en retenant une prévision de bénéfice fiscal 2021 de
+11,5 % et sur la base des encaissements et des données déclaratives qui
indiquaient une évolution du bénéfice fiscal de -14,6 % entre 2020 et 2021.
L’évolution spontanée
in fine
constatée s’établirait à +36,1 %, soit
finalement une dynamique cohérente avec les toutes premières prévisions du
PLF 2021.
L’impact des mesures nouvelles est un peu moins négatif qu’anticipé.
Un crédit d’impôt introduit en LFI 2021 en faveur des bailleurs abandonnant
RECETTES FISCALES DE
L’ÉTAT
59
leurs loyers de novembre 2021 devait coûter 0,8
Md€, son coût final n’est
que de quelques dizaines de mi
llions d’euros.
Les aménagements apportés au dispositif des reports en arrière de
déficit pendant la crise ont au total diminué les recettes de 0,3
Md€. La LFR
III pour 2020 a en effet autorisé les entreprises à demander, dès la liquidation
en 2021 de l’I
S au titre 2020, le remboursement immédiat de leurs stocks de
créances de reports en arrière de déficits et de celles constatées en 2020 :
l’impact de cette mesure, intégré dans l’estimation de la LFI 2021, était
initialement estimé à -0,7
Md€
. La LFR I pour 2021 a permis
jusqu’au
30 septembre 2021 de reporter en arrière le déficit sur les trois dernières
années au lieu d’une seule. L’impact de cette seconde mesure, pris en compte
uniquement à compter de la LFR 1 dans les estimations, était évalué
à -0,4 Md
€
: le total des assouplissements de RAD devait donc peser sur les
recettes d’IS à hauteur de
-1,1
Md€.
Les autres mesures nouvelles n’ont pas été révisées pendant l’année.
La poursuite de la trajectoire de baisse du taux d’imposition a
tout
d’abord
amputé les recettes de 3,7
Md€
tandis que la baisse des impôts de
production est supposée avoir un effet positif de +1,4
Md€ sur le 5
ème
acompte versé en 2021.
Par ailleurs, la suppression du CICE en 2019 a plusieurs effets : elle a
tout d’abord
un impact posit
if sur les recettes nettes d’IS car les créances
fiscales imputées et restituées diminuent progressivement. En 2021, cet
impact positif est de +1,3
Md€ sur l’IS et de +0,2
Md€ sur l’IR. En
contrepartie, le renforcement des allègements de cotisations sociales venus
remplacer le CICE a conduit à élargir l’assiette de l’IS entre l’impôt dû au
titre de 2018 et l’impôt dû au titre de 2019. Cet élargissement a joué
favorablement sur l’IS perçu par l’État en
2019 via le 5
ème
acompte 2019
(+2,0
Md€) et sur l’IS
perçu en 2020 via le solde 2019 et les acomptes calés
sur l’exercice 2019 (+5,8
Md€ au
-delà des 2
Md€ déjà perçus en 2019). En
revanche, en 2021, si les acomptes établis sur l’exercice 2020 prennent bien
en compte une assiette étendue, aucun accroissement supplémentaire de la
base fiscale au titre de cette mesure ne vient impacter le solde et le 5
ème
acompte : il en résulte un contrecoup, qui pèse négativement sur les recettes
d’IS, pour
-2,3
Md€.
Enfin, l
a loi du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et
l’égalité
des chances économiques prévoyait la possibilité de sur-amortir les coûts
d’acquisition de certains investissements réalisés entre avril 2015 et avril
2016 ce qui a réduit le résultat fiscal des bénéficiaires pendant la durée
d’utilisation des biens. Pour une durée d’environ 5 à 6 ans, cette mesure ne
réduit plus l’assiette de l’IS en 2021, qui bénéficie donc d’un contrecoup
positif, à hauteur de +0,1
Md€.
60
COUR DES COMPTES
Tableau n° 18 :
mesures
nouvelles à l’impôt sur les sociétés (Md€)
Mesure nouvelle
Montant
Baisse du taux d’IS de 33
% à 25 %
-3,7
Contrecoup du retour IS en 2019 et 2020 de la
bascule CICE-cotisations
-2,3
Suppression du CICE
1,3
Effet retour IS de la baisse des impôts de
production
1,4
Assouplissement des reports en arrière des
déficits (« carry back »)
-0,3
Suramortissement de certains investissements
0,4
Crédit d’impôt bailleurs
-0,1
Autres
-0,1
Total
-3,2
Source
: ministère de l’économie, des finances
et de la relance
Le rendement de l’IS
a pu aussi être affecté par deux facteurs non
recensés dans les mesures nouvelles mais jouant en sens contraire. D’une
part, le coût des imputations de CIR diminue de -0,8
Md€
car les entreprises
n’ont pu, lors de la
liquidation en 2021 de leur IS 2020 imputer des montants
importants de crédits d’impôts sur leurs versements de solde. L’IS au titre de
2020 liquidé en 2021 est en effet très faible en raison de la chute du bénéfice
fiscal en 2020 (-14,6 %). En contrepartie, une restitution individuelle
exceptionnelle de report en arrière de déficit ampute de 0,8
Md€ les recettes
d’IS net.
RECETTES FISCALES DE
L’ÉTAT
61
Tableau n° 19 :
imputations et restitutions de CICE et de CI
R sur l’IS
entre 2020 et 2021
(Md€)
Exécution
2020
Exécution
2021
Imputations
2,2
0,5
Restitutions
6,8
6,6
CICE
9,0
7,1
Imputations
3,0
2,1
Restitutions
4,9
4,5
CIR
7,8
6,6
Source : DGFIP
Enfin, des effets comportementaux, difficiles à identifier et à chiffrer,
ont également pu influer sur les recettes d’IS en 2021.
La « propension à verser un 5
ème
acompte
», c’est
-à-dire la répartition
de la croissance de l’IS entre 5
ème
acompte et solde est traditionnellement
fixée en prévision à 50 %. En 2021, il est possible que cette propension ait
été bien supérieure à 50 %, avec un 5
ème
acompte tiré par la forte croissance
des résultats de quelques grandes entreprises. En contrepartie, l’activité des
petites entreprises de services a encore pâti de la situation sanitaire dégradée
en 2021, ce qui pourrait peser sur le solde qui sera versé en 2022. À titre
d’illustration, avec une hypothèse de 20
% de croissance de bénéfice fiscal,
une propension de 75 % au lieu de 50 % engendrerait un surcroît de recettes
de 5
ème
acompte de l’ordre de 2,3
Md€. Dans ce cas, l’impact positif sur le
cinquième acompte d’IS de la baisse des impôts de production serait aussi
supérieur à l’estimation retenue de 1,4
Md€, expliquant aussi une partie de
la plus-value observée
: à titre d’ex
emple, une propension de 75 %
correspondrait à une mesure nouvelle d’environ 2
Md€.
Les exonérations d’IS (et d’IR) des aides versées par fonds de
solidarité entraîneraient aussi 2,5
Md€ de moindres recettes fiscales en 2021
(à travers le solde 2020 versé par les petites entreprises et les acomptes
qu’elles paient), mais cet effet n’a pas été traité en mesure nouvelle.
Enfin, l’autolimitation massive constatée en 2020 peut toutefois
correspondre en partie à des reports d’acomptes non payés en 2020 et versé
s
seulement au moment du solde 2021
: il est impossible d’en connaître les
62
COUR DES COMPTES
montants et l’impact est
a priori
neutre sur les encaissements de solde d’IS
en 2021
32
.
Corrigée de l’effet de modifications de comportement susceptibles
d’affecter la propension au
5
ème
acompte et des exonérations des aides du
fonds de solidarité, l’évolution spontanée de l’IS s’établirait à un peu plus de
20 %, encore très dynamique mais davantage cohérente avec ce qui a pu être
constaté par le passé
33
.
L’impôt sur les sociétés
L’impôt sur les sociétés s’applique principalement aux sociétés de
capitaux. Le bénéfice imposable, qui en constitue l’assiette, est le bénéfice net
déterminé d’après les résultats d’ensemble de l’entreprise.
Ce bénéfice était imposé en 2017 au taux de 33,33 % (hors PME dont
le taux est de 15 % ou de 28
% selon le montant du chiffre d’affaires). La loi
de finances pour 2017 a instauré un mécanisme de baisse progressive de l’IS
:
en 2017, certaines PME ont pu bénéficier d’un taux d’imposition à 28
% au
lieu de 33,33
%. Le nombre d’entreprises bénéficiaires du taux à 28
% a été
progressivement éla
rgi jusqu’en 2020 où il couvre
toutes les entreprises, (sauf
les plus petites qui demeurent imposées au taux de 15 %).
Une contribution exceptionnelle, instaurée en 2011 à un taux de 5 %
relevé en 2014 à 10,7
%, a été acquittée jusqu’en 2016 par les sociétés dont
le chiffre d’affaires est supérieur à 250
M€.
En 2017, à la suite de l’annulation de la contribution additionnelle à
l’IS sur les dividendes distribués, le Gouv
ernement a introduit une
contribution exceptionnelle sur l'IS pour les entreprises dont le chiffre
d’affaires est supérieur à 1
Md€ et une contribution additionnelle
à la
contribution exceptionnelle à l’IS sur les entreprises dont le chiffre d’affaires
et supérieur de 3
Md€
.
S’agissant des modalités de versement, l’impôt est payé selon un
système d’acomptes et de solde. L’impôt dû au titre de l’année n est liquidé
le 15 mai de l’année
n+1
. Le montant des quatre acomptes payés au cours de
l’année n
est déter
miné d’après le bénéfice fiscal de l’année
n-1
. En revanche,
pour les grandes entreprises, le 5
ème
et dernier acompte payé en fin d
’année
n
doit s’appuyer sur l’estimation du bénéfice fiscal de l’année en cours (en vertu
du principe d’autolimitation, cet a
compte peut être modulé à la baisse si le
bénéfice de l’entreprise est en diminution).
32
À titre d’exemple, pour une «
autolimitation » de -10
Md€ en 2020, il y a deux cas
polaires : soit il ne
s’agit que d’autolimitation (anticipation par les entreprises de leurs
mauvais résultats) et le solde versé en 2021 au titre de 2020 est nul
; soit il ne s’agit que
de «
reports sur 2021 d’acomptes
» dus au titre de 2020 et les versements au moment du
sold
e en 2021 se décomposent en +10Md€ de remboursement d’acomptes reportés
et -10
Md€ de solde versé en 2021 au titre de 2020.
33
Bien qu’il soit difficile de reconstituer une série historique en raison des difficultés à
chiffrer l’intégralité des mesures nouvelles d’IS.
RECETTES FISCALES DE
L’ÉTAT
63
Graphique n° 14 :
montant du 5
ème
acompte de l’IS (Md€)
Source
: ministère de l’économie, des finances et de la relance
Sur longue période, l’exécution budgétaire de l’IS
fait apparaître
d’une part son caractère contra
-
cyclique, d’autre part la tendance à la
stagnation des recettes.
Graphique n° 15 :
recettes
budgétaires d’IS depuis 2007 (Md€)
Source : documents budgétaires, synthèse Cour des comptes
-2
1,6
1,9
1,8
2,7
-0,4
0,6
2,3
2,2
2,7
3,3
7,3
-1,3
10,1
-4,0
-2,0
0,0
2,0
4,0
6,0
8,0
10,0
12,0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
51,0
49,3
20,9
32,9
39,1
40,8
47,2
35,3
33,5
30,0
35,7
27,4
33,5
36,3
46,3
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
64
COUR DES COMPTES
Annexe n° 5 :
La TICPE
Tableau n° 20 :
prévision et exécution de la TICPE en 2021
(Md€)
Exéc.
2020
PLF
2021
LFI
2021
Exéc.
2021
Écart à
la LFI
En %
Écart à
la
LFR2
En %
Écart
2021/
2020
En
%
LFR I
LFR II
6,9
18,3
17,1
17,0
17,5
18,3
1,3
7 %
0,9
5 %
11,5
167%
Source : direction du budget
–
Cour des comptes
Tableau n° 21 :
décomposition
de l’évolution d
e la TICPE en 2021 en
prévision et en exécution (Md€)
IR
2020
Évolution
spontanée
Total
mesures
Dont
mesures
nouvelles
Dont
mesures de
périmètre
et de
transfert
2021
LFI 2021
6,4
1,6
9,1
2,0
7,1
17,1
Exécution
6,9
2,6
8,9
1,6
7,3
18,3
Écart
0,5
1,0
-0,2
-0,4
0,2
1,3
Source : direction du budget
–
Cour des comptes
*évaluation de LFR IV pour 2020
Selon la LFI 2021, la TICPE (part État) devait augmenter de
10,7
Md€, sous l’effet cumulé
:
-
d’une évolution spontanée
très dynamique (+25,8 %) liée à une
prévision d’augmentation de la consommation de carburant dans un contexte
de reprise économique. En lien avec la dégradation globale du scénario
macroéconomique, l’évolution spontanée a été légèrement revue en baisse
entre le PLF (+26,2 %) et la LFI (+23,3 %).
- des mesures de périmètre et de transfert, pour +9,1
Md€, notamment
du fait de la rebudgétisation de 6,8
Md€ auparavant affectés au CAS
« Transition énergétique
» et d’ajustements des transferts auprès des
collectivités local
es et de l’AFITF. Les remboursements et dégrèvements
croissent modérément sous l’effet en 2021 du contrecoup du passage d’un
versement semestriel à un versement trimestriel des remboursements de
TICPE aux transporteurs routiers en 2020
: l’impact positif d
e ce contrecoup
sur les recettes nettes
de TICPE est d’environ
0,3
Md€.
RECETTES FISCALES DE
L’ÉTAT
65
Au cours de l’année 2021, la prévision de TICPE État a ensuite été
revue à la marge. En exéc
ution, le rendement de l’impôt est cependant
supérieur de 1,3
Md€ par rapport aux prévision
s de la LFI pour 2021.
L’impact des mesures nouvelles a été révisé de +0,2
Md€ pour
s’établir à +8,9
Md€, principalement en raison de la diminution plus forte
des transferts à l’AFITF et aux collectivités locales (0,6
Md€ de moindres
transferts entre la L
FI et l’exécution, soit une diminution totale des transferts
entre 2020 et 2021 de 1,7
Md€). En contrepartie, la LFR I pour 2021 a décalé
la mesure de hausse de TICPE sur le GNR à horizon 2023 (-0,5
Md€, hors
effet retour de +0,2
Md€ sur l’IR et l’IS). La réaffectation à l’État de la part
auparavant reversée au CAS « Transition énergétique
» s’établit finalement
à 7,4
Md€
: le montant inscrit en mesures nouvelles correspond cependant
par convention au montant 2020 affecté au CAS TE, soit 6,8
Md€.
Tableau n° 22 :
mesures nouvelles et de transfert de TICPE en 2021
(Md€)
Mesure
Montant
Transferts
Rebudgétisation de la TICPE affectée au
CAS TE
6,8,
Ajustement de la TICPE affectée à
l’AFIFT et aux collectivités locales
1,7
Contrecoup de la trimestrialisation en
2020 des remboursements de TICPE
0,3
Total
8,9
Source
: ministère de l’économie, des finances et de la relance
Une fois les mesures nouvelles et de transfert de +8,9
Md€
neutralisées, l’augmentation spontanée de la TICPE État
en exécution est de
+2,6
Md€ (+38,0
%) soit une augmentation très supérieure à celle du PIB
(7,0
% en volume). L’augmentation
du produit net de TICPE se décompose
entre une très forte croissance spontanée
de l’impôt brut (+30,0
%), et une
évolution spontanée modérée des remboursements et dégrèvements
(+ 6,6 %).
Une partie du dynamisme de la TICPE brute de l’État résulte du
rattachement à l’année 2021, au lieu de 2020
,
d’
une fraction de TICPE
(0,4
Md€) placée sur un compte d’attente en 2020
. Cela était dû à un
66
COUR DES COMPTES
changement de comptabilisation des fractions régionalisées de TICPE
34
à
partir de
2020. Le système d’information
de la DGDDI, chargée de la
liquidation de la taxe, n’est en effet pas en mesure techniquement de réaliser
certains partages du produit entre les affectataires (État, les régions et Île-de-
France mobilités) en temps réel
35
. Celui-ci est réalisé au milieu du mois
suivant les mises à la consommation. Le reliquat destiné à l’État relatif aux
encaissements du mois de décembre
2020 n’a été connu que le
18 janvier
2021 soit à une date t
rop tardive pour être rattaché budgétairement à l’année
2020. Il a donc été rattaché budgétairement à l’année 2021.
De même, un
montant de 0,2
Md€ relatif à l’exercice 2021 sera rattaché budgétairement à
2022.
Corrigés de ces deux effets, la croissance spontanée de la TICPE État
se serait plutôt établie à 21,5 % environ, soit au final une croissance très
proche des prévisions de la LFI 2021 (+23,3 %).
Le très fort dynamisme de la TICPE État, qui était anticipé dès les
prévisions de LFI, est la contrepartie de la stabilité de la TICPE affectée aux
collect
ivités locales et à l’AFIFT entre 2020 et 2021. En effet, comme ces
transferts évoluent peu, c’est
la TICPE État qui bénéficie de toute la
dynamique des recettes de la taxe en phase de reprise économique : son
évolution est bien supérieure à l’évolution de la TICPE totale, qui reste
toutefois plus marquée que la reprise d’activité (croissance spontanée
retraitée des effets transitoires de 12,1 %, soit une élasticité au PIB de 1,5
environ).
La TICPE nette de c
omptabilité nationale, perçue par l’ensemble
des administrations publiques n’est pas non plus affectée par les deux effets
susmentionnés qu’elle corrige. Elle retraite également d’autres décalages
calendaires si bien que son évolution spontanée n’est que d
e 10,7 %.
Le rendement de la TICPE augmente mécaniquement en 2021 par
rapport à 2020 à la suite de restrictions de déplacement moins importantes,
ayant entraîné une moins forte baisse des consommations.
Après une chute de plus de 70 millions d’hectolitr
es soit -13 % en
2020, les volumes totaux mis à la consommation en 2021 ont en effet
augmenté d’environ +10
%. Cette évolution n’est cependant pas uniforme :
34
Une fraction régionalisée de TICPE est une part de l’impôt qui présente des taux
distincts par région et pour laquelle le produit de TICPE attribué à une région est assis sur
ses consommations régionales de carburant. Au contraire, le produit de fractions non
régionalisées pour lesquelles il n’existe qu’un taux fixe est assis sur les consommations
nationale de carburant.
35
Le système d’information de la DGDDI est capable de faire une affectation de TICPE
entre affectataires en temps réel uniquement si cette affectation ne dépend que de
l’opération en cours et non des autres opérations du mois.
RECETTES FISCALES DE
L’ÉTAT
67
-
la consommation de diesel a augmenté en 2021 par rapport à 2020 de
11,1 % en volume ;
-
la cons
ommation d’
E10 a augmenté +27,0 %, contre +11,4 % pour le
Super, davantage taxé ;
-
la consommation de gazole non routier a augmenté modérément tandis
que celle du fioul a baissé.
Graphique n° 16 :
part État de la TICPE
–
Recettes budgétaires depuis
2008
(Md€)
Source : documents budgétaires
–
synthèse Cour des comptes
15,0
14,9
14,2
14,3
13,5
13,8
13,2
13,7
15,9
11,1
13,7
13,4
6,9
18,3
0,0
2,0
4,0
6,0
8,0
10,0
12,0
14,0
16,0
18,0
20,0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
68
COUR DES COMPTES
Tableau n° 23 :
d
écomposition de l’évolution de la TICPE
Exécution
2020
Exécution
2021
évolution
(a)
TICPE brute totale
28,6
32,3
13%
(b)
Transferts aux collectivités
territoriales
11,2
10,9
( c)
Transfert CAS "Transition
énergétique"
6,8
0,0
(d)
Transfert à l'AFIFT
1,6
1,3
( e)
Transfert Ile-de -France
Mobilités
0,0
0,0
(g)
TICPE brute État
9,1
20,2
(f)
dont rattachement à
2021 d'une recette 2020 sur
compte d'attente
0,0
0,4
Rattachement à 2022 d'une
recette 2021 sur compte
d'attente
0,2
(h)
R&D de TICPE
2,2
1,9
(i)
dont impact de la
trimestrialisation
0,3
0,0
(j)
dont autres
1,9
1,9
(l)
TICPE brute totale hors
effets transitoires (a)-(f)-(j)
29,1
32,0
10 %
(l’)
TICPE brute État hors
effets transitoires hors MN
(g)-(f)-(j)
9,8
11,1
14 %
(k)
TICPE nette totale (a)-(h)
26,4
30,4
15 %
(l'’)
TICPE nette totale
hors effets transitoires (k)-
(f)-(j)
27,1
30,1
11 %
(m)
TICPE nette État (g)-(h)
6,9
18,3
166 %
(n)
TICPE nette État
hors mesures nouvelles et de
transferts*
6,9
9,4
38 %
(o )
TICPE nette État
hors mesures et hors effets
transitoires (n)-(f)+(i)
7,6
9,2
21 %
* l'évolution de la TICPE nette État hors mesures nouvelles et de transferts
est l'évolution spontanée de la TICPE
RECETTES FISCALES DE
L’ÉTAT
69
Annexe n° 6 :
La TVA
Tableau n° 24 :
prévision et exécution de la TVA en 2021
(Md€)
Exéc.
2020
PLF
2021
LFI
2021
Exéc.
2021
Écart à
la LFI
En
%
Écart à
la LFR2
En
%
Écart
2021
/2020
En
%
LFR
I
LFR
II
113,8
89,0
85,5
89,5
92,0
95,5
10,0
12%
3,5
4%
-18,2
-16 %
Source : direction du budget
–
Cour des comptes
Tableau n° 25 :
décomposition
de l’évolution d
e la TVA en 2021 en
prévision et en exécution (Md€)
IR
2020
Évolution
spontanée
Total
mesures
Dont
mesures
nouvelles
Dont
mesures de
périmètre
et de
transfert
2021
LFI 2021
112,0*
6,9
-33,4
-0,2
-33,2
85,5
Exécution
113,8
16,4
-34,7
-0,1
-34,6
95,5
Écart
1,7
9,5
-1,3
0,1
-1,4
10,0
Source : direction du budget
–
Cour des comptes
*évaluation de LFR IV pour 2020
La LFI 2021 prévoyait une diminution de - 26,5
Md€ des recettes de
TVA en 2021 par rapport à la prévision de LFR pour 2020, principalement
liée :
-
à une évolution spontanée de 6,9
Md€ (+6,1
%) : cette évolution
spontanée a été revue en baisse pendant les débats parlementaires du
PLF 2021
: en PLF, la prévision d’évolution spontanée s’établissait à
+9,8 %, légèrement supérieure à la prévision de croissance en valeur
(8,3
%). L’évolution de l’assiette de la TVA (emplois taxables) sous
-
jacente aux prévisions de la LFI était de 6,2 %.
-
aux mesures de transfert (-33,4
Md€ prévues en LFI 2021
).
La TVA a ensuite été revue systématiquement en hausse au cours de
l’année, de +4,0
Md€ en LFR I puis de +2,5
Md€ en LFR II afin de tenir
compte du dynamisme des encaissements.
En exécution, le rendement de la TVA est supérieur de 10,0
Md€
à la
prévision initiale de la LFI 2021, et de 3,5
Md€
par rapport aux dernières
prévisions de la LFR 2 pour 2021.
70
COUR DES COMPTES
L’évolution spontanée est beaucoup plus élevée qu’antic
ipé
initialement, et s’établirait en exécution à +16,4
Md€, soit +14,4
%, tandis
que l’impact des mesures nouvelles est plus négatif de
-1,4
Md€, compte
-
tenu d’une augmentation du transfert de TVA à la Sécurité Sociale votée en
LFR 2 pour 2021.
Avec ce transfert supplémentaire, le total des mesures nouvelles, de
périmètre et de transfert s’élève donc au final à
-34,7
Md€.
Tableau n° 26 :
mesures nouvelles et de transfert relatives à la TVA en
2021 (Md€)
Mesure
Montant
Transfert aux régions dans le cadre de la
baisse des impôts de production
-9,8
Transfert aux communes et EPCI dans le
cadre de la suppression de la taxe
d’habitation
-23,0
Ajustement des transferts de TVA à la
Sécurité Sociale en LFR II 2021
-1,4
Autres
-0,3
Total
-34,7
Source
: ministère de l’économie
, des finances et de la relance
Un transfert de 9,8
Md€ compense tout d’abord tout le manque à
gagner pour les régions de la baisse des impôts de production
mise en œuvre
dans le cadre du Plan de Relance. En 2021, le montant de TVA transféré était
égal au produit de la CVAE perçu par les régions en 2020. À compter de
2022, cette fraction est calculée en appliquant aux recettes nettes de TVA de
l’année en cours, un taux correspondant au rapport entre
: d’une part le
produit de la CVAE perçu par les régions e
n 2020, et d’autre part les recettes
nettes de TVA de l’année 2021. La fraction de TVA affectée aux régions est
versée par douzièmes à partir du compte d’avances aux collectivités
territoriales. Aucune clause de garantie n’est toutefois prévue pour cette p
art.
Un montant de 23,0
Md€ de TVA a également été affecté aux
communes et EPCI, afin de financer la suppression de la taxe d’habitation
sur les résidences principales, le reliquat de taxe étant temporairement
affecté
au budget général de l’État (4,9
Md€).
La suppression progressive de
la TH, déjà effective pour 80 % des foyers selon des critères de revenu fiscal
de référence, se poursuit donc pour les 20 % de contribuables encore soumis
à cet impôt. Ils ont bénéficié en 2021 d’un premier dégrèvement de 30
%,
relevé à 65 % en 2022 avant la suppression définitive de la TH en 2023.
RECETTES FISCALES DE
L’ÉTAT
71
En contrepartie de ces transferts importants,
l’évolution spontanée de
la TVA a en rebondi en 2021 à +14,4 % pour la part État (14,4 % pour
l’ensemble des administrations publiques
en comptabilité nationale), soit une
élasticité aux « emplois taxables
», son assiette économique, de l’ordre de
1,4 (emplois taxables y compris effets de structure de 10,7 % après -7,8 %
pour 2020).
La croissance des emplois taxables hors effets de structure est estimée
à 9,1 % pour 2021. Le rebond de la consommation des ménages (+6,6 % en
valeur), qui pèse environ à hauteur des deux
tiers dans l’assiette de TVA a
été pénalisée par le contexte sanitaire du premier semestre. En revanche,
l’investissement
se redresse vivement (+14,5
% en valeur) sous l’effet des
achats informatiques
; et la production s’accroît avec les réouvertures,
entraînant une hausse des consommations intermédiaires (+13 % pour
l’ensemble des consommations intermédiaires de l’économie
, seule une
petite partie étant soumise à la TVA). Les effets de structure seraient élevés
en 2021 (+1,6 %), contrecoup de la déformation de la consommation en 2020
en faveur des dépenses incompressibles
36
pendant les confinements.
Au cours des années récen
tes, l’évolution de la TVA a pu s’écarter de
l’évolution des emplois taxables. L’élasticité de la TVA
budgétaire
État s’est
ainsi établie à 1,5 en 2017 et 1,2 en 2019, sous l’effet d’une amélioration du
recouvrement, ou encore du développement de nouveaux marchés non pris
en compte dans le calcul de l’assiette économique mais taxés à la TVA
37
.
En 2020, les recouvrements nets de TVA ont évolué comme les
emplois taxables : le repli spontané de la TVA était de -6,5 %, tandis que les
emplois taxables baissaient de -6,9 %. Cette apparente cohérence pourrait
cependant avoir masqué des évolutions disparates
:
l’évolution spontanée
des recouvrements bruts a été plus dynamique que l’évolution de la
consommation
et
de
l’investissement,
mais
en
contrepartie,
les
rembo
ursements de crédits de TVA se sont accrus, sous l’effet d’une
accélération du rythme de traitement des demandes de restitutions de crédits,
mais aussi peut-être de moindres reports de crédits
38
.
36
Notamment les loyers, non taxés à la TVA.
37
À titre d’exemple certains marchés secondaires comme celui des certificats d’énergie
ou les quotas carbone
ne sont pas intégrés au calcul de l’assiette économique mais peuvent
faire l’objet d’une taxation à la TVA.
38
Lorsque la TVA déductible d’une entreprise est supérieure à la TVA collectée,
l’entreprise a droit à un crédit de TVA dont elle peut demander le r
emboursement
immédiat, ou qu’elle peut reporter. En 2020, les demandes de remboursement ont été
particulièrement élevées, réduisant le stock de crédits reportables.
72
COUR DES COMPTES
La décorrélation en 2021 entre les données macroéconomiques et les
recouvrements de TVA État, historique,
pourrait donc s’expliquer par
plusieurs contrecoups.
Tout d’abord, le rythme de traitement des demandes de crédits de
TVA a ralenti en 2021, après l’accélération décidée en 2020 par la DGFiP,
pour soulager les
besoins de trésorerie des entreprises. L’impact de ce
ralentissement sur les restitutions de TVA est estimé par la DGFiP à
- 1,9
Md€. Il n’impacte que les recouvrements budgétaires de la part État de
la TVA
: en effet, l’estimation de la TVA en comptabilit
é nationale en année
N corrige ces effets de rythme de traitement pour retracer au mieux les
recettes perçues au titre de l’activité économique en N.
L’évolution des restitutions de TVA dépend aussi des préférences des
entreprises entre report de crédit et demande de restitution
: lorsqu’une
entreprise présente une TVA déductible supérieure à sa TVA brute, elle peut,
au choix, demander une restitution de TVA, ou reporter son crédit et l’utiliser
ultérieurement. L’évolution des reports de crédits, en période
de repli de la
TVA, peut donc être décomposée entre l’impact de l’évolution de la TVA
39
et l’effet de la modification des comportements des entreprises (choix ou non
d’un report de crédit). Sous l’hypothèse que l’écart entre TVA à payer et
TVA déductible est homogène entre les entreprises, ce dernier effet pourrait
aller jusqu’à +0,8
Md€ de remboursements et dégrèvements en 2020,
induisant un contrecoup du même montant en 2021. Il affecte à la fois la part
État de la TVA budgétaire et la TVA de comptabilité
nationale qui n’opère
aucun retraitement sur les reports de crédits, quand bien même ils peuvent
introduire un décalage entre les recettes de TVA et l’activité économique.
Enfin, l
’importation de produits
sanitaires a
fait l’objet d’exonérations
de TVA et de droits de douanes à compter de mars 2020. Ces exonérations
ont été progressivement prolongées jusqu’au 31 décembre 2021, mais le coût
2021, compris entre 10,6
M€ et 34,7
M€ est bien plus faible que le coût 2020
(263,1
M€ à 402,4
M€)
, ce qui induit un c
ontrecoup d’environ 0,3
Md€
.
Corrigée de ces différents effets, l’évolution spontanée de la TVA
budgétaire État serait d’environ 12
%, soit une élasticité aux emplois
taxables d’environ 1,1
.
Le rythme mensuel d’encaissements nets de TVA avant transferts a
ux
autres administrations publiques a été particulièrement erratique en début
d’année 2021, avec de fortes décroissances en période de reprise épidémique
(février, mars), puis des rebonds en sortie de confinement (avril, juillet). Au
global cependant, l’év
olution de la TVA nette totale était très dynamique à
39
En cas de diminution de l’activité, la TVA déductible peut tendanciellement devenir
supérieure à la TVA à payer : dans ce cas, les entreprises ont droit à des crédits de TVA,
ce qui peut gonfler les reports.
RECETTES FISCALES DE
L’ÉTAT
73
fin septembre 2021 par rapport à 2020, avec une croissance de près de
+16 %, soit plus de deux fois supérieure à la prévision de PIB retenue en
LFR II. La prévision inscrite en LFR II, sur la base d’une
évolution spontanée
de 11 % était cohérente, comme relevé par le Haut Conseil des Finances
Publiques,
avec les comptes trimestriels de l’Insee
. Elle supposait cependant,
que les recouvrements de TVA nette totale, sur les trois derniers mois de
l’année 202
1 diminueraient légèrement (-1 %) par rapport au dernier
trimestre 2020, en net ralentissement par rapport aux encaissements
constatés sur les 9 premiers mois pendant lesquels les recettes avaient cru
d’environ +15
%.
Graphique n° 17 :
recouvrements mensuels de TVA nette totale en
2021 selon différents scénarii
Source
: ministère de l’économie, des finances et de la relance
, traitement Cour des
comptes
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
TVA nette totale perçue
Evolution de fin d'année comme le PIB
Fin d'année stable par rapport à 2020 (= LFR II)
74
COUR DES COMPTES
Tableau n° 27 :
sous-jacents à la TVA
LFI 2021
Exécution 2021
Croissance spontanée des recettes de
TVA au sens de la comptabilité
nationale (toutes APU)
+ 6,8 %
+14,4 %
dont croissance des emplois taxables hors
effets de structure
+6,2 %
+9,1 %
Effets de structure
0 %
1,6 %
dont « inexpliqué » par le modèle utilisé
+0,6 %
+4,0 %
Source : direction générale du Trésor
Graphique n° 18 :
recettes budgétai
res de TVA (Md€)
Source : documents budgétaires, synthèse Cour des comptes
132
130
118
127
132
133
136
138
142
144
152
157
129
114
96
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
RECETTES FISCALES DE
L’ÉTAT
75
Annexe n° 7 :
Les autres recettes fiscales
Tableau n° 28 :
prévision et exécution des autres recettes fiscales
en 2021
(Md€)
Exéc.
2020
PLF
2021
LFI
2021
Exéc.
2021
Écart à
la LFI
En %
Écart
à la
LFR2
En
%
Écart
2021
/2020
En
%
LFR
I
LFR
II
25,0
51,2
51,1
51,1
54,8
56,9
5,8
11%
2,1
4 %
31,9
128%
Source : direction du budget
–
Cour des comptes
Tableau n° 29 :
décomposition
de l’évolution d
es autres recettes
fiscales nettes en 2021 en prévision et en exécuti
on (Md€)
IR
2020
Évolution
spontanée
Total
mesures
Dont
mesures
nouvelles
Dont
mesures de
périmètre
et de
transfert
2021
LFI 2021
24,8
3,9
22,4
2,3
20,1
51,1
Exécution
25,0
9,5
22,4
2,5
19,9
56,9
Écart
0,1
5,6
-
0,2
-0,2
5,8
Source : direction du budget
–
Cour des comptes
*évaluation de LFR IV pour 2020
Les autres recettes f
iscales devaient s’élever en 2021
à 51,1
Md€
selon la prévision de la LFI 2021. En effet, elles devaient augmenter sous
l’effet d’une évolution spontanée dynamique (+15,6
%) mais aussi
d’import
ants transferts :
-
s’agissant des recettes fiscales brutes, l’affectation temporaire de la taxe
d’habitation
devait
rapporter
5,6
Md€
et,
à
la
suite
d’une
recommandation de la Cour, les recettes de contribution de la Caisse des
dépôts et consignations re
présentative de l’impôt sur les sociétés
(0,06
Md€ initialement prévus) sont désormais classées en recettes
fiscales nettes ;
-
s’agissant des remboursements et dégrèvement
s, une forte baisse est
imputable à la poursuite de la réforme de la taxe d’habitati
on
(- 13,7
Md€)
: les dégrèvements de taxe d’habitation (plafonnement en
fonction du revenu et dégrèvement permettant de compenser les
collectivités locales de la suppression progressive de la taxe
d’habitation) deviennent en effet des exonérations de taxe
d’habitation
76
COUR DES COMPTES
en 2021 si bien que leur coût n’est plus enregistré en dépenses mais
vient minorer les recettes de TH restante. Enfin, dans le cadre de la
réforme des impôts sur la production, le coût du dégrèvement barémique
de CVAE diminue de 2,1
Md€.
L’im
pact des mesures nouvelles est un peu modifié en exécution. La
TH transférée à l’État s’élève finalement à 4,9
Md€, tandis que la CRIS est
de +0,6
Md€. En cours d’année,
la suppression de la part régionale de CVAE
en 2021 a aussi conduit à affecter à l’Éta
t 50 % des paiements de CVAE sur
les millésimes antérieurs à 2021, ainsi que les dégrèvements afférents, soit
une recette nette de +0,3
Md€ en 2021. L’impact des mesures nouvelles et
de transferts sur les remboursements et dégrèvements n’a en revanche pas
été modifié.
Au total en exécution, les autres recettes fiscales nettes croissent de
+31,9
Md€ entre 2020 et 2021. Cette croissance résulte pour l’essentiel des
mesures (+22,4 Md€) mais aussi d’une évolution spontanée dynamique
(+9,5
Md€ soit +37,9
%).
La plupart des impôts qui avaient été affectés par la crise en 2020
rebondissent en effet
en 2021, conséquence de la reprise de l’activité.
Après un recul en 2020 en raison de la chute des dividendes versés
entre 2019 et 2020, les retenues à la source sur les revenus distribués à des
non-résidents et à des résidents sur des produits de source étrangère sont ainsi
dynamiques en 2021, et ont rattrapé leur niveau
d’avant
-crise. La ligne de
recettes recueille également en 2021 plusieurs opérations exceptionnelles
difficilement anticipables.
En revanche, les recettes des taxes intérieures sur les consommations
finales d’électricité et de gaz naturel sont stables, sous l’effet du gel des tarifs
de gaz et d’électricité à compter de l’automne 2021. Enfin, les mes
ures
sanitaires ont encore freiné l’activité des casinos ce qui explique la baisse de
certaines taxes sur les jeux, qui avaient déjà chuté en 2020.
RECETTES FISCALES DE
L’ÉTAT
77
Tableau n° 30 :
impôts dont le produit a été touché par la crise
sanitaire (en Md€ sauf indication contraire)
Source
: ministère de l’économie, des finances et de la relance
La hausse des autres recettes fiscales brutes s’explique aussi p
ar la
croissance spontanée forte de plusieurs impôts qui avaient semblé pourtant
peu pénalisés en 2020 par la crise sanitaire.
Tableau n° 31 :
produit des impôts non affectés en 2020 par la crise
sanitaire (en Md€ sauf indication contraire)
2020
2021
Évolution
Md€
%
Impôt sur la fortune
immobilière
2,0
2,1
0,1
4,3 %
Prélèvement de solidarité
10,8
11,8
1,0
9,6 %
Droits de donation
2,5
3,9
1,4
55,8 %
Droits de succession
12,6
14,8
2,2
17,3 %
Total
27,9
32,6
4,7
16,8 %
Source
: ministère de l’économie, des finances
et de la relance
L’impôt s
ur la fortune immobilière, qui repose sur la valeur des biens
immobiliers des assujettis au 1
er
janvier 2021 est assez stable entre 2020 et
2021. Le prélèvement de solidarité, assis sur les revenus et plus-values du
Libellé
2020
2021
Évolution
En
Md€
En %
Retenues à la source sur certains bénéfices
non commerciaux et de l'impôt sur le revenu
0,8
1,0
0,2
30,5 %
Retenues à la source et prélèvements sur les
revenus de capitaux mobiliers et le
prélèvement sur les bons anonymes
3,2
5,2
2,0
60,4 %
Taxe intérieure sur les consommations de gaz
naturel (TICGN)
2,2
2,3
0,1
4,5 %
Taxe intérieure sur la consommation finale
d’électricité TICFE)
7,4
7,4
0
-5,4 %
Produits des jeux exploités par La Française
des jeux (hors paris sportifs)
2,1
2,7
0,6
28,8 %
Prélèvements sur le produit des jeux dans les
casinos
0,5
0,4
-0,1
-18,9 %
Total
16,1
18,9
2,8
17,7 %
78
COUR DES COMPTES
capital a en revanche progressé, de même que les droits de mutation à titre
gratuit, particulièrement dynamiques. En tenant compte de l’impact de la
réforme des crédits de paiement accordés par l’État qui pèse sur les recettes
des successions à hauteur de - 0.3
Md€, le
s évolutions spontanées de ces
deux impôts sont respectivement, de +55,8 % pour les donations et de
+19,4 % pour les successions, contrecoup du ralentissement dans le
traitement des dossiers en 2020 compte-tenu des confinements successifs.
Une partie des r
ecettes s’explique également par la croissance des prix de
l’immobilier et par quelques opérations exceptionnelles
Enfin, les remboursements et dégrèvements d’impôts d’État
diminuent sous l’effet de la
baisse des remboursements opérés dans le cadre
du contentieux de série Précompte (diminution de son coût de 1,4
Md€). Les
intérêts moratoires versés dans le cadre du contentieux OPCVM ont
également diminué, de 0,2
Md€. Enfin, un contentieux individuel avait accru
de 0,5
Md€ les intérêts moratoires versés en 2
020 et implique un contrecoup
du même montant en 2021.
Tableau n° 32 :
autres
recettes fiscales nettes (en Md€ sauf indication
contraire)
2020
2021
Évolution
Md€
%
Autres recettes fiscales brutes (1)
58,0
73,1
15,1
+26,1 %
Remboursements et dégrèvement
des autres impôts d'État (2)
10,0
8,1
-2,0
-19,8 %
Remboursements et dégrèvement
d'impôts locaux (3)
22,9
8,1
-14,8
-64,7 %
Autres recettes fiscales nettes = (1)
- (2) - (3)
25,0
56,9
31,9
+127,8 %
Source
: ministère de l’économie, des finances et de la relance
Note bene
: les remboursements et dégrèvements d’impôts d’État excluent les
remboursements et dégrèvements sur
la TVA, l’IR, l’IS et la TICPE.
RECETTES FISCALES DE
L’ÉTAT
79
Graphique n° 19 :
recettes budgétaires tirées des « autres recettes
fiscales
» (Md€)
Source : documents budgétaires
–
synthèse Cour des comptes
40,6
19,2
13,3
15,2
18,3
21,2
19,9
18,2
21,7
22,0
23,4
24,6
33,7
25,0
56,9
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
80
COUR DES COMPTES
Annexe n° 8 :
Une analyse des remboursements et
dégrèvements de TVA
I-
Une nécessaire cohérence entre l’évolution de la TVA brute et
celle des remboursements et dégrèvements de TVA
Sur longue période, les évolutions de TVA brutes et de
remboursements et dégrèvements de TVA apparaissent à première vue peu
corrélés. Une partie des écarts toutefois s’explique par d’importants
transferts aux organismes de Sécurité sociale et aux collectivités locales,
ainsi que par des mesures nouvelles.
En 2004, la part de TVA qui auparavant était affectée au budget
annexe des prestations sociales agricoles a été réaffectée à l’État (+5,1
Md€).
En 2006, des transferts vis-à-vis de la Sécurité sociale, au titre de la TVA
payée par les fournisseurs de tabac et sur les produits pharmaceutiques, sont
intervenus pour un montant total de -5,4
Md€. Les remboursements de TVA
ont été particulièrement chahutés en 2009 par la mesure de remboursement
mensuels des crédits de TVA mise en place dans le cadre du plan de relance
(-6,5
Md€ su
r la TVA nette). Enfin, en 2019, 23,7
Md€ ont été transférés à
la Sécurité sociale dans le cadre de la transformation du CICE en allègements
de charges et 7,7
Md€ pour compenser la réintégration au sein du budget
général les prélèvements sociaux sur le capital.
Graphique n° 20 :
évolution comparée de la TVA brute, nette et des
remboursements et dégrèvements de TVA
Source : documents budgétaires, Cour des comptes
-20%
-15%
-10%
-5%
0%
5%
10%
15%
20%
évolution de la TVA nette
évolution de la TVA brute
évolution des remboursements et dégrèvements de TVA
+5,1Md€
-
5,4Md€
-
6,5Md€
-
32,5Md€
RECETTES FISCALES DE
L’ÉTAT
81
Corrigés de ces principaux effets, et en tenant compte des mesures
nouvelles en 2020 et 2021, les évolutions sont beaucoup plus cohérentes, à
l’exception des années 2020 et 2021.
Si au contraire, les évolutions des remboursements et dégrèvements
en 2021 avait parfaitement suivi l’évolution spontanée de la TVA brute, alors
l’évolution spontanée de la TVA nette serait de l’ordre de 9
% au lieu des
14,4
%, soit une élasticité aux emplois taxables inférieure à l’unité.
Graphique n° 21 :
évolution comparée de la TVA brute, nette et des
remboursements et dégrèvements de TVA, en corrigeant des
principales mesures nouvelles
Source : documents budgétaires, Cour des comptes
II- Une a
nalyse plus fine de l’évolution des remboursements et
dégrèvements de TVA
i)
L’impact du rythme de traitement des demandes de restitution
de TVA par les services de la DGFiP
À l’aide des systèmes d’information compta
bles dont elle dispose, la
DGFiP est capable, en comparant les données historiques de paiements et
d’ordonnancement, d’évaluer au mois le mois la rapidité avec laquelle sont
ordonnancés les crédits puis avec laquelle ils sont payés aux entreprises.
Lorsque
des retards sont constatés en début d’année, ils ont en général
vocation à disparaître et à ne pas impacter l’exécution budgétaire. Lorsqu’en
-30,0%
-25,0%
-20,0%
-15,0%
-10,0%
-5,0%
0,0%
5,0%
10,0%
15,0%
20,0%
évolution de la TVA nette
évolution de la TVA brute
évolution des remboursements et dégrèvements de TVA
82
COUR DES COMPTES
revanche, ils apparaissent en fin d’année, ils peuvent avoir un impact sur
l’exécution budgétaire de TVA, normalement corrigé pour l’estimation de la
TVA de comptabilité nationale, qui intègre les paiements et restitutions
tardifs en N+1 mais liés à l’activité économique de N.
D’après la DGFiP, en 2021, les dépôts de demandes ont progressé de
2,6
Md€
40
: il s’agit là d’une conséquence logique de la reprise de l’activité.
En revanche, le rythme de traitement des demandes de remboursement a
ralenti, contrecoup de l’accélération observée en 2020 dans le cadre de la
réponse à la crise, avec un impact estimé par la DGFiP à -1,9
Md€ sur les
remboursements et dégrèvements.
ii)
Les reports de crédits
Lorsqu’une entreprise déclare un montant de TVA à payer supérieur
à sa TVA déductible, elle bénéficie d’un crédit de TVA. Elle peut, au choix,
soit demander la restitution de ce crédit de TVA, soit le reporter.
Dans ce cas, elle déclare en case 27 le montant du report, puis, au mois
suivant, inscrit en ligne 22 ce même montant : le report du mois m est intégré
à la TVA déductible du mois m+1.
Ainsi, logiquement, en période de ralentiss
ement de l’activité et donc
de ralentissement de la TVA à payer, la TVA déductible devient au mois le
mois plus importante, gonflée par les reports qui s’accumulent.
En revanche, en période d’accélération, la TVA à payer est supérieure
à la TVA déductible et les reports sont soldés : ils viennent en déduction de
la TVA à payer et ne donnent pas naissance à de nouveaux reports.
Ceci est vrai si la propension des entreprises à choisir un report reste
constante. Si les entreprises préfèrent conserver de la trésorerie, alors la
propension à choisir un report augmente, les reports augmentent et les
restitutions diminuent. Si en revanche, notamment en période de crise, les
entreprises souhaitent bénéficier du maximum de trésorerie, la propension à
choisir un report diminue.
Soit Rm le report en fin de mois m, TVAm l’écart au mois m entre la
TVA à payer et la TVA déductible (hors report Rm-1 connu du mois
précédent) et pm la propension à choisir un report, nous avons
Rm = pm * [max(0 ; - TVAm) ]
40
Par rapport à des restitutions de crédits de TVA de 60,0
Md€ en 2020, cela représente
ainsi une augmentation de 4,3 %, à comparer à une évolution 2020-2021 de la TVA brute
hors mesures nouvelles de près de 10 %
RECETTES FISCALES DE
L’ÉTAT
83
En effet, le report du mois m est égal aux TVA « négatives »
(entreprises pour lesquelles la TVA déductible est supérieure à la TVA à
payer), fois la propension à choisir un report.
En variation, l’égalité s’écrit
:
𝑑𝑅𝑚
𝑅𝑚
=
𝑑𝑝𝑚
𝑝𝑚
−
𝑑𝑇𝑉𝐴𝑚
𝑇𝑉𝐴𝑚
En péri
ode de récession, en faisant l’hypothèse que la baisse de TVA
est uniforme pour toutes les entreprises, il est donc possible de décomposer
la variation des reports entre une variation de propension et la variation de
TVA (TVA à payer
–
TVA déductible, ce qui correspond à la TVA brute
enregistrée en budgétaire). Or en 2020, la variation sur 12 mois des reports
a été en moyenne de -2,2 % et la variation de TVA brute, de
–
6,4 % : la
propension à choisir le report plutôt qu’à demander le crédit a donc varié de
–
8,6 % (-6,4 % - 2,2 %) environ. Pour des montants reportés en moyenne de
9,2
Md€ chaque mois, cela a conduit à renchérir le coût des restitutions de
TVA d’environ 0,8
Md€, avec un contrecoup d’ampleur équivalente en
2021, conduisant à améliorer le rendement de la TVA nette.
Graphique n° 22 :
évolution des reports de crédits
(Md€)
Source : DGFiP
7,5
8,0
8,5
9,0
9,5
10,0
10,5
84
COUR DES COMPTES
Annexe n° 9 :
Le poids du cinquième acompte dans
la croissance de l’IS et enseignements
Le « 5
ème
acompte » a été mis en place en loi de finances rectificative
pour 2005, afin de corréler, pour les plus gros contribuables, le montant
d’acompte versé en année N à leurs résultats estimés pour l’exercice N
: pour
ces contribuables, le versement d’une partie du solde normalement payé en
N+1 est donc anticipé dès le quatrième acompte de décembre N.
En pratique, l’article 1668 du Code général des impôts impose aux
entreprises dont le chiffre d’affaires est compris entre 250 millions d’euros
et 1 milliard d’euros, de verser lors du dernier acompte N 95
% de leur impôt
estimé au titre de l’exercice N
;
et autres entreprises dont le chiffre d’affaires
est supérieur à 1
milliard d’euros, 98
%.
La législation afférente au 5
ème
acompte a cependant été fortement
chahutée depuis la crise financière. Après la chute du CAC 40 en 2011, le
Gouvernement a mis en place une contribution exceptionnelle imposant aux
plus grandes entreprises d’anticiper davantage leurs versements d’IS dès
l’année N. Cette contribution exceptionnelle a été ensuite prolongée jusqu’en
2015 inclus, avec un rendement compris entre 1
Md€ et
3
Md€ selon les
années. Une seconde contribution exceptionnelle (4,9
Md€) a été mise en
place en 2017 et supprimée dès 2018 pour financer le coût du contentieux
OPCVM après la décision défavorable à l’État par le Conseil Constitutionnel
fin 2017. Enfin, les modalités de fixation du cinquième acompte ont été
réformées à plusieurs reprises, en LFI 2013 (+0,2
Md€), LFI 2017
(+0,5
Md€) et LFI 2019 (+1,5
Md€).
RECETTES FISCALES DE
L’ÉTAT
85
Graphique n° 23 :
effet des changements de législation relatifs au
cinquième acompte
Source : DGFiP, documents budgétaires, traitement Cour des comptes
Sur la base des données historiques, l’administration suppose
traditionnellement lors de ses prévisions, que l’évolution du bénéfice fiscal
entre N-
1 et N se traduit pour moitié dès l’IS budgétaire N via le 5
ème
acompte
ne
t d’autolimitation, et pour moitié en N+1 via les versements de solde
: la
« propension » à verser un cinquième acompte serait ainsi en moyenne de
50 %.
Ce choix se justifie notamment par une évolution du bénéfice fiscal
cohérente avec celle du cinquième acompte, lorsque ce dernier est corrigé
des changements de législation impactant ses modalités de calcul.
- 15,0
- 10,0
- 5,0
-
5,0
10,0
15,0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
5ème acompte corrigé de l'effet des mesures
5ème acompte
86
COUR DES COMPTES
Graphique n° 24 :
effet des changements de législation relatifs au
cinquième acompte
Note de lecture : le 5
ème
acompte net d’autolimitation présenté dans ce
graphiqu
e pour 2020 tient compte d’une autolimitation massive (ou de
reports de paiements) de petites entreprises, non présenté comme « 5
ème
acompte net » officiel, relatif uniquement aux grandes entreprises.
Source : DGFiP, documents budgétaires, traitement Cour des comptes
L’hypothèse fixe d’une propension à 50
% demeure néanmoins très
fragile. La propension réelle est tout d’abord très difficile à reconstituer en
série longue à partir des données comptables. Les cinquièmes acomptes sont
affectés non seulement par des mesures fiscales modifiant leurs modalités de
calcul, mais aussi par des mesures consistant à accroître ou diminuer
l’assiette de l’IS. Les versements de solde dépendent également de ces
mesures d’assiette, mais peuvent être aussi plus ou moins rédui
ts par les
imputations de crédits d’impôt (particulièrement avec le développement puis
la suppression du CICE). L’administration fournit souvent en outre le niveau
du cinquième acompte net d’autolimitation des grandes entreprises, sans
tenir compte de l’au
tolimitation des plus petites : or ce phénomène peut être
majeur en période de crise, comme en 2020.
Dans certains cas, la propension peut aussi dépendre de la
composition de la croissance de l’assiette de l’IS. Lorsque le dynamisme du
bénéfice fiscal repose, comme en 2021, sur de bons résultats des sociétés
financières, dont plus des trois quarts sont des grandes entreprises, ou encore
sur le redressement de l’activité industrielle (deux
tiers des entreprises de
-15
-10
-5
0
5
10
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
5ème acompte corrigé des mesures
Croissance Befi en Md€
RECETTES FISCALES DE
L’ÉTAT
87
l’industrie sont des grandes entreprises ou
des entreprises de taille
intermédiaire), alors la propension à payer un cinquième acompte est élevée.
Si la reprise est le fait de secteurs de services marchands non financiers
(construction, commerce, hébergement et restauration), dans lesquels la part
des PME est élevée, alors la propension à payer un cinquième acompte
devrait en toute logique être plus faible.
Sur la base des données historiques, ces effets de composition
apparaissent. En moyenne, la propension est proche de 60 %, mais compte
tenu des incertitudes, une hypothèse de 50 % en première approche semble
raisonnable. Quand le bénéfice fiscal est faible ou négatif, la propension est
élevée car l’intégralité des entreprises peuvent s’autolimiter (2009, 2011,
2013, 2020 notamment). Quand la croiss
ance de l’activité est
plus
dynamique, la propension est plus faible. En 2019, la croissance a été tirée
par les PME (le chiffre d’affaires des PME a augmenté de +5,9
% contre
+1,7 % pour les grandes entreprises), et la propension est faible.
Graphique n° 25 :
effet des changements de législation relatifs au
cinquième acompte
Notes de lecture : La croissance du bénéfice fiscal (échelle de droite) est celle qui est
indiquée dans les tomes I des Voies et moyens. La propension calculée a été transmise
par l’administration.
Source : DGFiP, documents budgétaires, traitement Cour des comptes
-20%
-15%
-10%
-5%
0%
5%
10%
15%
20%
-10%
10%
30%
50%
70%
90%
110%
130%
150%
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Propension
Croissance befi
88
COUR DES COMPTES
En 2021, le dynamisme du 5
ème
acompte est notamment imputable aux
résultats exceptionnels des sociétés financières et au bon redressement de
certaines entreprises industrielles.
A contrario,
les secteurs du commerce et
de l’hébergement et restauration, qui ont payé en 2019 des montants d’IS
équivalents à ceux payés par le secteur financier, n’ont pas retrouvé leur
niveau d’activité d’avant
-crise. Le solde qui sera versé en 2022 par ces
petites entreprises ne devrait donc pas être aussi dynamique que le cinquième
acompte payé en décembre 2021 et il est possible que la propension en 2021
ait été plus élevée que sa valeur moyenne de 50 %.
En 2021, la question de la propension est d’autant plus s
ensible
qu’elle influe fortement sur l’estimation du rendement en IS de la baisse des
impôts de production. L’impact de la mesure nouvelle, estimé à 1,4
Md€, se
base sur une propension « classique » de 50 % (10
M* taux d’IS entre
26,5 % et 28 % * 50 %). Avec une propension plus élevée, par exemple de
75 %, le rendement de cette mesure serait de plus de 2
Md€.
La volatilité des chiffres et la variabilité des comportements des
entreprises justifie, en première approche, une hypothèse de propension de
50 % : cette hypothèse demeure néanmoins extrêmement fragile et influence
beaucoup la prévision d’IS. Seule l’analyse au cas par cas des résultats
trimestriels des plus grandes entreprises peut éventuellement permettre de la
modifier à la hausse en période de reprise : une surestimation de la
propension peut conduire toutefois à une surestimation du solde public de
plusieurs milliards d’euros et c’est pourquoi l’administration préfère retenir
une hypothèse conservatrice mais prudente.
RECETTES FISCALES DE
L’ÉTAT
89
Annexe n° 10 :
L’enregistrement d’un crédit
d’impôt dans les différentes comptabilités de l’État
Soit un montant M de crédit d’impôt accordé au titre de l’exercice N
et pouvant être utilisé jusqu’en N+2
: il s’agit d’un crédit d’impôt restituable,
dont le coût final pluriannuel pour l’État est conn
u et égal à M.
En comptabilité budgétaire, seul le coût annuel de ce crédit d’impôt
est enregistré, pour un montant identique en autorisations d’engagements et
en crédits de paiements : m(N) en année N, m(N+1) en année N+1, m(N+2)
en année N+2.
En comptabi
lité générale, ce crédit d’impôt est classé en N en
obligations fiscales, pour la totalité de son montant M et vient minorer les
produits régaliens inscrits au compte de résultat N. Au bilan, une dette
financière, égale au montant M moins le montant m(N) consommé au cours
de l’année N, est enregistrée au passif. En N+1, si une partie supplémentaire
m(N+1) du crédit d’impôt est consommée, cette consommation n’a pas
d’impact sur le compte de résultat
: elle vient juste diminuer la dette
financière inscrite au passif.
En comptabilité nationale, le principe est exactement le même : ce
crédit d’impôt est traité comme une dépense de l’État dès l’année N et ce
pour la totalité de son montant M. Elle impacte le déficit public en N (mais
pas la dette publique qui exclut ce type de passif). La comptabilité nationale
est une comptabilité en partie double, comme la comptabilité générale : le
bilan, qui permet de calculer la dette publique, se nomme « compte
financier » et le compte de résultat, qui permet de calculer le déficit public,
« compte non financier
». La séquence des comptes s’écrit comme suit
:
Nota: F2 = trésorerie / F8 = comptes à payer
Année N
Emplois
Ressources
Actif
Passif
M
F2 = -m(N)
F8 = M-m(N)
déficit = -M
Année N+1
Emplois
Ressources
Actif
Passif
0
F2 = -m(N+1)
F8 = -m(N+1)
déficit= 0
Année N+2
Emplois
Ressources
Actif
Passif
0
F2 = -m(N+2)
F8 = -m(N+2)
déficit = 0
Compte non financier
Compte financier (flux)
Compte non financier
Compte financier (flux)
Compte non financier
Compte financier