Les dépenses fiscales
Note d’analyse
de
l’exécution
budgétaire
2021
2
COUR DES COMPTES
Infographies
Évaluation du coût des dépenses fiscales pour
l’année 202
1
(Md€)
Évaluation du
PLF 2021
Évaluation révisée
du PLF 2022
Écart
Coût total
85,9
90,3
+4,4
Source : annexes Voies et moyens (tome II) des PLF pour 2021 et 2022
Décomposition du chiffrage du coût des dépenses fiscales pour
l’année
2021 (Md
€)
Source : PLF pour 2021 et 2022 et DLF, retraitement Cour des comptes
LES DEPENSES FISCALES
3
Synthèse
Les dépenses fiscales en 2021 et la gestion des crédits
Le coût des dépenses fiscales en 2021 est évalué à 90,3 Md
€, selon
les chiffrages figurant en annexe au projet de loi de finances pour 2022. Ce
montant est
supérieur de 4,4 Md
€ à celui
prévu pour la même année
publié un an auparavant dans le PLF pour 2021
, qui s’établissait à
85,9
Md€.
Cette révision du coût global des dépenses fiscales en 2021
résulte
essentiellement de trois facteurs :
-
les
écarts de prévision de l’évolution spontanée, à hauteur de
- 0,6
Md€
;
-
des changements de méthode et la fiabilisation de certaines
dépenses fiscales, pour un montant de +
1,7 Md€
;
-
des mesures nouvelles adoptées depuis 2020, à hauteur de
+ 3,3
Md€
(notamment
l’exonération des aides versées par le
fonds de solidarité pour 2,5 Md€)
.
Le coût des dépenses fiscales a diminué de 2,4
Md€ entre 2020
et 2021.
Cette diminution est due pour les deux tiers à
l’extinction
progressive du CICE. Le reste de la baisse s’explique essentiellement par
l’impact de la crise économique et sanitaire.
Le dépassement continu du plafond (indicatif) de dépenses fiscales
avant 2018
n’avait entraîné aucune mesure d’ajustement
.
Les règles
instaurées par la loi de programmation des finances publiques (LPFP)
2018-2022 sont sensiblement moins contraignantes que celles établies
par les lois de programmation précédentes qui prévoyaient un
plafonnement en nombre et en montant
. Si un mécanisme de
plafonnement a été instauré
par l’actuelle LPFP
avec un plafond calculé en
pourcentage des recettes fiscales nettes, il n’est pas opérant
car il est fixé à un
niveau trop élevé. Outre la fixation de plafonds, les pouvoirs publics ont
cherché, depuis 2013, à contenir le coût des dépenses fiscales. Des efforts
ont été réalisés afin d’améliorer la connaissance du coût et des bénéficiaires
des dispositifs. Ainsi, un bureau des chiffrages et études statistiques a été créé
au sein de la direction de la législation fiscale (DLF), en septembre 2019, afin
de renforcer la fonction de chiffrage. Toutefois, sur la période de la LPFP, le
coût des dépenses fiscales (hors CICE) est passé de 79,6
Md€ en 2018 à 83,3
Md€ en 2021 (chiffrage prévisionnel) et leur n
ombre a évolué de 457 en 2018
à 471 en 2021 (en PLF).
Par ailleurs,
l’organisation de conférences fiscales
devait également
permettre de concourir à l’objectif
: la discussion conjointe des crédits
budgétaires et des dépenses fiscales devait assurer une cohérence entre ces
4
COUR DES COMPTES
deux leviers d’intervention publique et, dans un souci de rationalisation,
conduire à la suppression d’un certain nombre de
dispositifs.
Les résultats des conférences fiscales en 2021 sont à nouveau
décevants.
L’implication des respons
ables de programme est réduite et les
propositions de modification ou de suppression de dépenses fiscales sont
pratiquement inexistantes, faute notamment d’une évaluation suffisante et
préalable. Ainsi, sur les sept propositions de suppressions de dépenses fiscales
issues des discussions des conférences fiscales, seules deux émanaient des
responsables de programme, ces deux dépenses n’ayant plus d’incidence
budgétaire.
Par ailleurs, comme les années précédentes,
la Cour fait le constat
d’une articulation in
suffisante entre les dépenses fiscales et les objectifs
des politiques publiques
auxquelles elles sont censées concourir. La
complexité des dispositifs rend parfois leur appréhension délicate.
Le pilotage des dépenses fiscales
est lacunaire et souffre d’un
défaut d’appropriation
: les règles et les effets concrets des dispositifs sont
souvent méconnus voire en contradiction avec les objectifs des politiques
publiques auxquels ils sont rattachés, peu de dépenses fiscales sont évaluées et
les outils de mesure et de suivi déployés pour contrôler leur efficience sont
défaillants. Les objectifs d’évaluation fixés en LPFP et en loi de finances ne
sont généralement pas atteints
: à titre d’exemple, seule une évaluation sur se
pt
prévues dans le programme de travail pour 2021 a été réalisée. Pour certaines
missions, aucune évaluation n’a été réalisée depuis 10 ans, y compris sur des
dépenses fiscales à fort enjeu.
L’action menée pour évaluer et réduire en
conséquence les dépenses fiscales doit être relancée.
L
a mise en œuvre
de la loi organique du 28 décembre 2021 relative à
la modernisation de la gestion des finances publiques
sera l’occasion
d’améliorer la transparence et l’information
relatives aux dépenses fiscales par
la création d’un
état nouveau pour chaque mission.
L’article 25 de cette loi
prévoit notamment l’élaboration d’un programme annuel d’évaluation des
dépenses fiscales, qui doit figurer dans le Tome II
de l’annexe d’évaluation des
Voies et Moyens du PLF. La Cour recommande d
’inscrire ce prog
ramme
annuel dans un cadre pluriannuel fixé par la prochaine loi de programmation
des finances publiques.
LES DEPENSES FISCALES
5
Recommandation
La Cour reconduit trois de ses recommandations formulées au titre
de la gestion 2020
qui n’ont pas été mises en œuvre ou seulement
partiellement, dont deux en les reformulant
, dans l’optique de la
préparation de la prochaine LPFP.
Les recommandations formulées au titre de la gestion 2021
La Cour formule trois recommandations au titre de l
’année 20
21 :
1.
Dans le cadre des conférences fiscales, étudier systématiquement
l’opportunité de la suppression des dépenses fiscales dont le coût est
très faible ou nul ou dont le nombre de bénéficiaires est très faible ou
nul (recommandation reformulée).
2.
À défaut d’autres sources d’information permettant de la chiffrer,
prévoir une obligation déclarative pour chaque dépense fiscale
nouvelle concernant l’impôt sur le revenu et l’impôt sur les
sociétés
(recommandation réitérée).
3.
É
laborer un programme d’évalu
ation des dépenses fiscales à mettre en
œuvre au cours de la prochaine loi de programmation des finances
publiques, en vue d’en réduire le nombre et leur impact sur les recettes
publiques
(recommandation reformulée)
.
6
COUR DES COMPTES
Sommaire
Infographies
...................................................................................................
2
Synthèse
.........................................................................................................
3
En 2021 une deuxième année consécutive de baisse des
dépenses fiscales dont le coût demeure difficile à mesurer
........................
9
I - Des dépenses fiscales dont le coût diminue depuis deux ans,
essentiellement du fait de la fin du CICE
........................................................
9
A - Une diminution du coût du CICE qui se poursuit entre 2020 et 2021
............
10
B - Des dépenses fiscales hors CICE qui diminuent légèrement en 2021,
sous l’effet de la crise sanitaire
.............................................................................
11
II - En PLF pour 2022, un
e révision à la hausse pour l’année 2021 de
4,4
Md€ du montant prévisionnel des dépenses fiscales
................................
14
A -
L’évaluation du coût des
dépenses fiscales depuis le PLF pour 2018
entraîne de nombreuses révisions d’une année sur l’autre
....................................
14
B - Des facteurs de hausse avec les mesures nouvelles, les changements de
méthode et les conséquences de la crise sanitaire
.................................................
16
C -
Un seul facteur de révision à la baisse avec l’évolution spontanée des
dépenses fiscales
...................................................................................................
19
III - Des dépenses fiscales qui recouvrent des dispositifs divers et mal
appréhendés
...................................................................................................
20
A - Une quinzaine de mesures concentre la plus grande partie du coût des
dépenses fiscales
...................................................................................................
20
B - Un niveau élevé de dépenses fiscales qui réduit le rendement des
impôts
...................................................................................................................
24
C -
De nombreuses dépenses fiscales d’un faible coût et hétérogènes
..................
26
Des dépenses fiscales qui ne sont pas pilotées et
insuffisamment évaluées
..............................................................................
28
I.
-
Des mesures de plafonnement et un chiffrage des dépenses fiscales
défaillants
.......................................................................................................
28
A - Un relè
vement d’un tiers du plafond de dépenses fiscales pour 2018
par la LPFP 2018-2022
.........................................................................................
28
B - Des efforts pour améliorer la fiabilité du chiffrage des dépenses
fiscales
..................................................................................................................
30
C - Une connaissance défaillante des bénéficiaires
..............................................
33
II -
Des conférences fiscales et un processus d’évaluation à relancer
pour maîtriser les dépenses fiscales
...............................................................
34
A - Des conférences fiscales qui nécessitent une nouvelle impulsion pour
une plus grande responsabilisation des acteurs
.....................................................
34
B - Des évaluations qui restent trop rares pour être utiles au pilotage des
dispositifs
..............................................................................................................
38
C - Une articulation mal assurée entre les dépenses fiscales et les objectifs
poursuivis
.............................................................................................................
46
Les recommandations de la Cour
........................................
52
I - Le suivi des recommandations formulées par la Cour au titre de
2020
...............................................................................................................
52
LES DEPENSES FISCALES
7
II - Récapitulatif des recommandations formulées au titre de la gestion
2021
...............................................................................................................
55
8
COUR DES COMPTES
Introduction
Selon le tome II
de l’annexe
Voies et moyens
des projets de lois de
finances, les dépenses fiscales se définissent comme «
les dispositions
fiscales dérogatoires induisant un coût pour le budget de l'État
».
Dans chaque PLF, le tome II de l’annexe
Voies et moyens
présente
l’ensemble des dépenses fiscales, ainsi qu’
une évaluation de leur coût
1
pour
l’année écoulée, l’année en cours et l’année à venir
, au chapitre «
Chiffrage
des dépenses fiscales
». Les dépense
s fiscales au titre d’une année sont
donc évaluées à trois reprises, dans le PLF de l’année puis dans les deux
PLF suivants.
Elles ne font pas l’objet d’une évaluation actualisée en cours
de gestion. Force est de constater toutefois, que ces évaluations sont loin
d’être exhaustives, malgré l’ambition affichée.
Le coût des d
épenses fiscales de l’année 2021
a ainsi été évalué à
deux reprises, dans les PLF pour 2021 et pour 2022
2
. L’exécuti
on des
dépenses fiscales en 2021 est analysée dans cette note à partir de ces deux
évaluations.
Les 471 dispositions fiscales dérogatoires recensée
s dans l’annexe
au PLF pour 2022
induisent une diminution des recettes fiscales de l’État
dont le coût est chiffré à 90,3
Md€ en 2021
.
1
À l’exception de celles jugées non chiffrables.
2
Elles le seront pour la troisième et dernière fois dans le PLF pour 2023.
LES DEPENSES FISCALES
9
En 2021 une deuxième année
consécutive de baisse des dépenses
fiscales dont le coût demeure difficile à
mesurer
I -
Des dépenses fiscales dont le coût diminue
depuis deux ans, essentiellement du fait de la fin
du CICE
Le coût des dépenses fiscales a diminué de 2,4
Md€ entre 2020
(92,7
Md€) et 2021 (9
0,3
Md€ selon le PLF
pour 2022), soit une baisse de
2,6 % en un an à périmètre courant. Cette diminution est due pour les deux
tiers à l’extinction progressive du CICE
(
cf. infra
). Le reste de la baisse
s’explique essentiellement par l’impact de la
crise économique et sanitaire.
Le montant des dépenses fiscales diminue ainsi depuis deux ans : entre
2019 et 2021, ce dernier a baissé de 9,6
%, notamment sous l’effet de la
transformation du CICE en allègements de charges. Ce résultat contraste
avec les hausses constatées les années précédentes, le coût total des
dépenses fiscales ayant augmenté de 5,6 % par an en moyenne entre 2013
et 2019 (et ce malgré la décélération observée entre 2018 et 2019).
Entre 2013 et 2021 (estimation PLF pour 2022), le montant des
dépenses fiscales a ainsi progressé de 25,3 % en valeur nominale et de
17,0 % en valeur réelle
3
.
Le coût estimé des dépenses fiscales s’établit à 3,7
% du PIB en
2021, le montant des dépenses fiscales en pourcentage des recettes fiscales
nettes (RFN) s’établissant à 32,4
%. La baisse de près de quatre points de
3
Chiffrage PLF pour 2021 déflaté par l’indice des prix à la consommation.
10
COUR DES COMPTES
ce ratio entre 2020 et 2021 s’explique e
ssentiellement par la forte hausse
des recettes fiscales (due à un effet de rattrapage en sortie de crise), les
dépenses fiscales diminuant peu.
Tableau n° 1 :
Coût des dépenses fiscales depuis 2013
Année
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021*
Coût (Md€)
72,1
78,3
85,1
87,6
93,4
99,0
99,9
92,7
90,3
Coût
(% PIB)
3,4
3,6
3,9
3,9
4,1
4,2
4,1
4,0
3,7
Coût
(% RFN)
25,4
28,6
30,4
30,8
31,6
33,5
35,5
36,2
32,4
Source : PIB courant, PLF pour 2014 à 2022
* estimation PLF pour 2022
–
RFN : Recettes fiscales nettes
A -
Une diminution du coût du CICE qui se poursuit
entre 2020 et 2021
Les lois de finance pour 2018
4
et 2019 ont supprimé le dispositif du
CICE pour les rémunérations versées à compter du 1
er
janvier 2019, sauf
dans le cas des entreprises exploitées à Mayotte. Ainsi, les salaires
inférieurs à 2,5 SMIC versés à compter de 2019 par les entreprises ne
donnent plus droit au CICE, mais à une exonération de cotisations sociales
au même taux de 6 % que celui du CICE portant sur les salaires de 2018.
Entre 2020 et 2021, le coût du CICE diminue de 1,6
Md€
selon le
chiffrage du PLF pour 2022, passant de 8,65
Md€ à 7,0
4
Md€.
Entre 2013 et 2019, le déploiement de ce crédit
d’impôt destiné aux
entreprises a expliqué environ 70 % de la hausse du coût total des dépenses
fiscales. En 2021 comme en 2020, le CICE reste le dispositif le plus
coûteux en dépit de son extinction (
cf. infra
). Son coût devrait continuer de
baisser progressivement : la créance acquise par les entreprises pouvant
être consommée sur les prochains exercices s’élève encore à 7,6
Md€ au
31 décembre 2021.
Le CICE a fait l’objet d’évaluations régulières, dont la dernière a été
réalisée en 2020 par France stratégie. Les résultats de ces études sont
présentés dans la NEB
Dépenses fiscales
de l’exercice 2020.
En revanche,
les exonérations de cotisations qui ont remplacé le CICE à compter de 2019
n’ont pas encore fait l’objet d’évaluations.
4
Article 86 de la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018
LES DEPENSES FISCALES
11
En comptabilité nationale
5
, le coût du CICE, concernant à la fois
l’impôt sur le revenu et l’impôt sur les sociétés
, continue à diminuer et est
estimé à 1,1 Md€ pour 2021. Il devrait atteindre 1,0 Md€ en 2022
6
.
Graphique n° 1 :
Chiffrage du coût des dépenses fiscales 2013
–
2021
(Md€)
Source : PLF pour
2010 à 2022, retraitement Cour des comptes, en Md€ courants
* estimations PLF pour 2022
B -
Des dépenses fiscales hors CICE qui diminuent
légèreme
nt en 2021, sous l’effet de la crise sanitaire
Après une relative stabilité en 2014 et 2015, la hausse du coût des
dépenses fiscales hors CICE a eu tendance à s’accentuer en 2016, 2017 et
2018, avant de ralentir en 2019 (+ 1,4 % entre 2018 et 2019)
et d’accélérer
à nouveau en 2020 (+ 4,2 %). Contrairement à
2020, l’exercice 2021
enregistre une faible diminution du montant des dépenses fiscales à
périmètre courant. L’impact de la crise économique et sanitaire (estimé à
ce stade à
–
1,0
Md€
, contre 2,0
Md€ en 2020) explique l’essentiel de cette
baisse.
5
Le CICE est enregistré en comptabilité nationale dès la naissance de la créance
déclarée par les entreprises, mais n'est pris en compte par la comptabilité budgétaire
que lors de la consommation effective de cette créance, qui peut être réalisée sur
plusieurs années et pèse donc toujours sur le solde budgétaire.
6
Source : DGFiP
–
bureau GF3C.
72,1
71,9
72,7
74,7
77,7
79,6
80,7
84,1
83,3
6,44
12,41
12,9
15,72
19,41
19,20
8,65
7,04
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Dépenses fiscales hors CICE
CICE
12
COUR DES COMPTES
Hors CICE, les dépenses fiscales ont progressé de 11,4
Md€ depuis
2014
7
, soit 15,8 % en valeur nominale sur la période.
Tableau n° 2 :
Progression des dépenses fiscales hors CICE
Année
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021*
Montant
hors
CICE
(Md€)
71,9
72,7
74,7
77,7
79,6
80,7
84,1
83,3
Variation
(%)
-0,26
1,09
2,81
4,02
2,37
1,54
4,09
-0,98
Source : PLF 2015 à 2022, retraitement Cour des comptes
* estimation PLF pour 2022
La diminution globale de 0,8
Md€ du coût des dépenses fiscales
hors
CICE
entre 2020 et 2021 s’explique par
un ensemble de mouvements à la
baisse (pour 6,3
Md€) et à la hausse (pour 5,5
Md€)
8
.
Dans le détail : le coût de 98 dépenses fiscales a diminué entre 2020
et 2021, pour un montant total équivalent à -
6,3 Md€ dans le PLF 2022.
Hors CICE et impact de la crise sanitaire, les évolutions à la baisse
s’expliquent essentiellement par
cinq mesures, qui ont chacune un impact
supérieur ou égal à - 200
M€
:
-
l’e
xonération de
taxe d’habitation en faveur des personnes âgées,
handicapées ou de condition modeste (n° 70101) voit son coût baisser
de 1 944
M€, cette dépense devenant sans objet du fait de la
suppression progressive de la taxe d’habitation
;
-
le
coût du crédit d’impôt en faveur de la recherche (n° 200302) a
diminué de 940
M€.
Cette baisse s’explique par deux facteurs
:
-
la baisse des dépenses de recherche et développement des
entreprises en 2020, qui a conduit à une moindre créance de
CIR au titre de 2020 et imputée en 2021 ;
-
la consommation très dynamique à fin 2020 des créances
de CIR (mesure de soutien pendant la crise) au titre des
années 2018 et 2019, qui restreint l’ampleur des
imputations et restitutions concernant ces millésimes sur les
années suivantes ;
-
les trois autres dépenses concernent l’impôt sur le revenu
:
-
le coût du crédit d’impôt pour la transition énergétique (n°
110222), a
diminué de 784
M€, du fait de l’extinction du dispositif, remplacé par
« ma prime rénov » ;
7
Cette variation ne tient pas compte des absences de chiffrage ou des éventuels effets
de périmètre.
8
Les chiffres mentionnés ci-dessous ne tiennent pas compte des absences de chiffrage
ou des éventuels effets de périmètre.
LES DEPENSES FISCALES
13
-
l’abattemen
t de 10 % sur le montant des pensions (y compris les
pensions alimentaires) et des retraites (n° 120401) a vu son coût
baisser de 373
M€, en lien avec la réforme du barème de l’impôt sur
le revenu, mais également pour des raisons techniques liées à la
prévision (absence de certaines données utiles aux simulations) ;
-
le coût du crédit d'impôt au titre de l'emploi d'un salarié à domicile
(n° 110246) a diminué de 258
M€, du fait de la baisse d’activité
constatée en 2020, notamment lors des périodes de confinement.
À l’inverse,
le coût de 85 dispositifs a augmenté entre 2020 et 2021,
pour un total estimé à 5,5
Md€ dans le PLF pour 2022. Six mesures ont un
impact supérieur ou égal à 200
M€, pour un total cumulé de 3,6
Md€
:
-
l’exonération des aides versées par le
fonds de solidarité institué par
l'ordonnance n° 2020-
317 du 25 mars 2020, d’impôt sur le revenu,
d’impôt sur les sociétés et de toutes les contributions et cotisations
sociales d'origine légale ou conventionnelle (n° 220107), votée en
LFR 2 pour 2020, a essentiellement eu un impact sur 2021, du fait des
dates de clôture comptable des entreprises. Son coût a ainsi augmenté
de 2 440
M€ entre 2020 et 2021
;
-
deux dépenses portent sur la taxe sur la valeur ajoutée :
-
le taux de 10 % pour la restauration commerciale (n° 730221) a vu son
coût augmenter de 302
M€ par rapport à 2020, en raison de la reprise
de l’activité dans le secteur de la restauration après les restrictions
sanitaires ;
-
pour la même raison, le taux de 10 % pour les travaux d'amélioration,
de transformation, d'aménagement et d'entretien, autres que les
travaux de rénovation énergétiques, portant sur les logements achevés
depuis plus de deux ans (n° 730213) a connu une hausse de son coût
de 200
M€
;
-
deux autres dépenses fiscales concernent l’impôt s
ur le revenu. Pour
ces dernières, la hausse de leur coût est le résultat de la montée en
charge des dispositifs en question :
-
le coût des réductions d'impôt sur le revenu en faveur de
l'investissement locatif intermédiaire (dispositifs Duflot et Pinel -
n° 110261) a augmenté de 229
M€, soit une progression comparable
à celles des années précédentes ;
-
l’exonération d’impôt sur le revenu, sous certaines conditions et
limites, des rémunérations versées à raison des heures supplémentaires
et complémentaires réalisées à compter du 1
er
janvier 2019
(n° 120146) a vu son coût augmenter de 212
M€
;
-
le coût
de l’application aux départements d’Outre
-Mer de la taxe
spéciale de consommation à la place de la taxe intérieure de
consommation sur les produits énergétiques (n° 800401) a augmenté
de 225
M€, en raison de la reprise de l’activité économique.
14
COUR DES COMPTES
II -
En PLF pour 2022, une révision à la hausse
pour l’année 2021
de 4,4
Md€
du montant
prévisionnel des dépenses fiscales
A -
L’évaluation du coût des dépenses fiscales depuis le
PLF pour 2018 entraîne de nombreuses révisions d’une
année sur l’autre
Le PLF pour 2021 estimait à 85,9
Md€ le coût total des dépenses
fiscales en 2021. Dans le PLF pour 2022, ces dépenses sont réévaluées à
90,3 Md
€, soit une
hausse de 4,4 Md
€.
Tableau n° 3 :
Évaluation du coût des dép
enses fiscales pour l’année
2021
(Md€)
Évaluation du
PLF 2021
Évaluation révisée
du PLF 2022
Écart
Coût total
85,9
90,3
+4,4
Source : PLF pour 2021 et 2022
A l’exception de l’année 2020,
depuis le début de la LPFP, le
chiffrage du coût des dépenses fiscales en année
n
s’
est révélé inférieur, en
moyenne de 2,2 Md
€ à
périmètre courant, comparé au chiffrage en année
n + 1
.
Pour l’année
2019, le chiffrage du coût définitif en PLF pour
n
+ 2
a augmenté comparé à celui du PLF pour
n +
1
–
conduisant à une
estimation finale du coût des dépenses fiscales pour 2019 de +2,7
Md€ par
rapport au chiffrage du PLF pour 2020.
En revanche,
pour l’année 2020,
le chiffrage du coût définitif en
PLF pour
n
+ 2 du coût des dépenses fiscales a augmenté de 3,6
Md€
comparé à l’estimation
n +
1, soit une estimation finale de 2
,7 Md€
supérieure au chiffrage du PLF pour 2020. La révision du coût des
dépenses fiscales pour 2020 dans le PLF pour 2022 à hauteur de +
3,6 Md€
s’explique
par des changements de méthode, à hauteur de 1,7
Md€, par des
LES DEPENSES FISCALES
15
écarts de prévision, à hauteur de +
1,7 Md€
9
, et par des mesures nouvelles,
à hauteur de +
0,2 Md€
10
.
Tableau n° 4 :
Le chiffrage du coût des dépenses fiscales d’un PLF à
l’autre en
2018, 2019, 2020, 2021 et 2022
En Md€
2018
2019
2020
2021
2022
chiffrage année n
99,8
98,2
90,0
85,9
91,4
révision année n+1
+0,4
+1,2
-0,9
+4,4
n.c.
chiffrage année n+1
100,2
99,4
89,1
90,3
n.c.
révision année n +2
par rapport à n+1
-1,2
+0,5
+ 3,6
n.c.
n.c.
écart total
d’estimation par
rapport à l’année n
-0,8
+1,7
+2,7
n.c.
n.c.
chiffrage final
99,0
99,9
92,7
n.c.
n.c.
Source : PLF pour 2018, 2019, 2020, 2021 et 2022
Depuis l’exercice
2018, des modifications de périmètre liées à des
classements ou déclassements de taux réduits de TVA ont joué un rôle
majeur dans l’évolution du coût des dépenses fiscales
(
cf
. annexe 2).
En PLF pour 2022, 43 dépenses fiscales concernent la TVA, dont
39 ont un coût 2021 compris entre 0,001 Md€ et 3,53 Md€, 2 sont non
chiffrées
11
et 2 autres ont une valeur «
ɛ
»
12
.
9
L
’
écart de prévision résulte de la révision à la hausse du coût de certaines dépenses
fiscales (+0,9 Md€ au titre du crédit d’impôt recherche, +0,4 Md€ au titre de
l’exonération d’IS en faveur des SIIC et de leurs filiales, +0,2 Md€ au titre de la
réduction d’impôt sur les bénéfices pour les dons faits par des entreprises) non
entièrement compensées par la révision à la baisse du coût de certaines dépenses
fiscales (-0,3
Md€ au titre du taux de TVA de 10 % dans le secteur du logement locatif
social, -
0,2 Md€ au titre du tarif réduit de TICPE sur le gazole utilisé comme carburant
par les véhicules routiers de transport de marchandises d’au moins 7,5 tonnes).
10
Exonération d
’impôt sur les bénéfices des aides versées par le fonds de solidarité ou
dégrèvement exceptionnel de CFE au titre de 2020 pour les entreprises relevant de
secteurs particulièrement touchés par la crise sanitaire.
11
Il s’agit des dépenses fiscales n°730227
(taux de 5,5 % dans le secteur social et
médico-social) et n°730228 (Taux de 5,5
% applicable aux importations d’œuvres d’art,
d’objets de collection, y compris en provenance d’autre État
-
membre de l’Union
européenne
et pour les livraisons d’œuvres d’art e
ffectuées par leur auteur ou ses ayants
droits
–
taux de 10
% applicable aux livraisons d’œuvres d’art effectuées à titre
occasionnel par les personnes qui les ont utilisées pour les besoins de leurs exploitations
et chez qui elles ont ouvert droit à déduction de la TVA)
12
Il s’agit des dépenses fiscales n°710101 (exonération de transports maritimes de
personnes et de marchandises en Guadeloupe, en Martinique et à La Réunion) et
16
COUR DES COMPTES
Hors dynamisme spontané des dépenses fiscales, les mesures
nouvelles adoptées
par voie d’ame
ndement lors de
l’examen du PLF
pour
2021 augmentent leur coût de + 0,256
Md€.
Par ailleurs, les amendements
au projet de loi de finances rectificative pour 2021 majorent ces estimations
de + 0,508
Md€
, portant le total des ajustements par amendements à
+ 0,764
Md€
pour l’
année 2021.
Graphique n° 2 :
Décomposition du chiffrage du coût des dépenses
fiscales
pour l’exercice
2021
(Md€)
Source : PLF pour 2021 et 2022 et DLF, retraitement Cour des comptes
B -
Des facteurs de hausse avec les mesures nouvelles,
les changements de méthode et les conséquences de la
crise sanitaire
Pour 2021, la révision à la hausse de 4,4 Md€ du coût global des
dépenses fiscales entre l’estimation en PLF pour 2021 et celle réalisée en
PLF pour 2022 résulte de trois facteurs
:
n°710108 (exonération des livraisons de biens dans certaines communes de Guadeloupe
ou de Martinique réalisées auprès des touristes effectuant une croisière)
LES DEPENSES FISCALES
17
•
des mesures nouvelles adoptées depuis 2020, à hauteur de + 3,3
Md€
:
notamment,
l’exonération d’impôt sur les bénéfices des aides versées par
le fonds de solidarité (+ 2,5 Md€)
et le report de la suppression du tarif
réduit de TICPE sur le gazole non routier au 1er janvier 2023
(+ 0,6
Md€)
.
Depuis la publication du Tome II des
Voies et moyens
annexé au
PLF pour 2021, ont été votées 25 créations et 2 suppressions de dépenses
fiscales, que ce soit en PLF pour 2021 ou par voi
e d’amendement
.
Les mesures nouvelles adoptées après la publication du projet de loi
de finances, par voie d’amendement en loi de finances pour 202
1 ont
contribué à réévaluer à la hausse le montant des dépenses fiscales de
0,256
Md€. Il s’agit de
s quatre mesures suivantes :
-
la c
réation d’un
e exonération sur les aides exceptionnelles versées par
le Conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants
(CPSTI) : + 0,16
Md€
;
-
la c
réation d’un crédit d’impôt en faveur des bailleurs
au titre des
abandons du loyer de novembre 2020 consentis aux entreprises
locataires qui ont fait l’objet d’une fermeture administrative ou
relèvent d’un secteur particulièrement touché par la crise sanitaire
:
+ 0,075
Md€
;
-
la c
réation d’un crédit d’impôt au titre des
dépenses engagées par les
PME pour la rénovation énergétique de leurs bâtiments à usage
tertiaire : + 0,02
Md€
-
l’a
ugmentation de la déduction pour épargne de précaution : + 0,001
Md€
.
-
Les quatre mesures nouvelles
adoptées par voie d’amendement
à la
première loi de finances rectificative pour 2021 concernent la taxe
intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) et
ont relevé le montant des dépenses fiscales de +
0,508 Md€
:
-
l’a
ugmentation du tarif réduit du gazole non routier autre que celui
utilisé pour les usages agricoles : + 0,55
Md€
;
-
le r
eport de l’entrée en vigueur du tarif
réduit pour le gazole utilisé
pour le transport ferroviaire de personnes ou de marchandises sur le
réseau ferré national : - 0,035
Md€
;
-
le r
eport de l’entrée en vigueur du tarif
réduit pour le gazole utilisé
pour réaliser des travaux statiques ou de terrassement pour les besoins
de certaines activités extractives soumises à une forte concurrence
internationale : - 0,005
Md€
;
-
le r
eport de l’en
trée en vigueur du tarif réduit pour la gazole utilisé
pour réaliser des travaux statiques ou de terrassement pour les besoins
de l'activité de manutention portuaire dans les ports maritimes et
certains ports fluviaux exposés à la concurrence internationale :
- 0,002 Md
€
.
18
COUR DES COMPTES
•
Les changements de méthode opérés dans le tome II du
Voies et moyens
annexé au PLF pour 2022 ont engendré un coût de 1,7
Md€
(cf. tableau
en annexe n°1)
. L’écart dû aux changements de méthode
résulte du
travail annuel de la DLF qui examine la pertinence et la fiabilité des
méthodes utilisées
afin d’améliorer la qualité et l’exhaustivité
des
chiffrages. C’est également le travail qu’elle mène lorsque le chiffrage
de certaines dépenses fiscales lui est transféré au sein de la DGFiP.
C’est
à ce titre que certaines améliorations ont été apportées au chiffrage des
dépenses fiscales relatives à des taux réduits de TVA dans le sens d’une
amélioration de l’exhaustivité du
périmètre à retenir
13
; disponibilité de
nouvelles données déclaratives fiscales permettant de chiffrer pour la
première fois certaines dépenses fiscales (taxation à l’IS au taux de 10%
des revenus issus de certains actifs de propriété industrielle à hauteur de
0,8 Md€ par exemple).
•
L’impact moins important que prévu de la
crise sanitaire sur 2021 a
conduit à réévaluer de + 0,9
Md€ le montant des dépenses fiscales par
rapport à la prévision initiale.
Pour mémoire, l’impact de la crise sanitaire sur 2020 avait été estimé
en PLF pour 2021 à 1,954 Md
€.
Lors de l'élaboration du Tome II annexé
au PLF pour 2021 (prévisionnel n+1), pour les secteurs les plus affectés,
en particulier par une interruption d’activité pendant le confinement
(spectacles, services à la personne notamment), un facteur de -25 % du coût
annuel (correspondant
à 3 mois d’arrêt) avait été appliqué
. Le Tome II
publié début octobre 2020
n’a pris en compte que les
seuls effets du
premier confinement. Pour les secteurs moins affectés, un facteur de - 9 %
(correspondant à la récession prévue pour 2020 au moment de la parution
du Tome II) avait été appliqué.
Au final
, l’impact de la crise sanitaire sur le total des dépenses
fiscales pour 2020 est donc un moindre coût de 1,961 Md
€. En revanche,
pour le millésime 2021
14
, la réévaluation en PLF pour 2022 a conduit à une
augmentation de 0,869 Md
€ du coût des dépenses fiscales par rapport à ce
qui était prévu, les effets de la crise sanitaire ayant été initialement
surestimés.
On constate donc un moindre impact de la crise sanitaire en 2021
sur le montant des dépenses fiscales (- 1
Md€
versus
- 2
Md€ pour 2020)
lié à la reprise progressive de l'activité économique.
En conséquence, 18 dépenses fiscales ont été revues à la baisse pour
un montant de -
0,715 Md€ et 14 revues à la hausse pour un montant de
+
1,584 Md€
(
cf
. tableau en annexe 3).
13
Les dépenses concernées sont les
n° 710103, et730222.
14
Pour mémoire, les impacts définitifs de la crise sanitaire sur le total des dépenses
fiscales pour l’année 2021 ne seront connus qu’une fois que l’ensemble des données
déclaratives et comptables liées à l’exercice 2021 seront remontées à la DGFiP dans le
courant de l’année 2022.
LES DEPENSES FISCALES
19
C -
Un seul facteur de révision à la baisse avec
l’évolution spontanée
des dépenses fiscales
L’évolution spontanée des dépenses fiscales est
seule
à l’origine
de
la diminution du montant des dépenses fiscales en 2021 à hauteur de
- 1,412
Md€.
L’estimation du coût
de 111 dépenses fiscales a été revue à la hausse
en raison de la révision des évolutions spontanées entre le PLF pour 2021
et le PLF pour 2022, pour un total de 3,036
Md€.
Les principales sous-
estimations en PLF pour 2021 concernaient :
-
les
exonérations
des
produits
retirés
par
les
sociétés
d'investissements immobiliers cotées, ainsi que par leurs filiales
ou des filiales de sociétés de placement à prépondérance
immobilière à capital variable ou des filiales conjointes de ces
dernières sociétés, et provenant de la location d'immeubles, de la
sous-location des immeubles pris en crédit-bail ou dont la
jouissance a été conférée à titre temporaire par l'Etat, une
collectivité territoriale ou leurs établissements publics, de
certains droits réels immobiliers et de certaines plus-values de
cession (n° 300206),
dont l’évolution entre le PLF
pour 2021 et
le PLF pour 2022 a été revue de 0,350
Md€, passant de 0,850
Md€ à 1,2 Md€
;
-
la réduction d'impôt au titre des dons faits par les entreprises à
des
œuvres
ou organismes d'intérêt général (n°210309), dont
l’évolution entre le PLF 2021 et le PLF 2022 a été revue
de 0,236
Md€, passant de 0,954
Md€ à 1,190 Md€
;
-
l
’exonération totale ou partielle des sommes versées aux salariés
détachés à l'étranger (n° 120124)
, dont l’évolution entre le PLF
2021 et le PLF 2022 a été revue de 0,173 Md€, passant de 0,082
Md€ à 0,255 Md€.
-
À
l’inverse, l’estimation du
coût de 81 dispositifs a été revue à la
baisse en raison d’évolutions s
pontanées, pour un total de
4,448
Md€.
Les principales révisions concernent :
-
l
’exonération de la taxe d’habitation
en faveur des personnes
âgées, handicapées ou de condition modeste (n° 70101) dont
l’évaluation du coût pour 202
1 a été revue à la baisse de
1,944
Md€
pour conduire à son extinction ;
-
le
crédit d’impôt en faveur de la compéti
ti
vité et de l’emploi
(n° 210324) avec un coût estimé en PLF pour 2021 à 8,027
Md€
revu en PLF pour 2022 à 7,035
Md€
, soit une baisse de 0,992
Md€
;
-
le taux de 10 % de TVA dans le secteur du logement social pour
les opérations qui ne sont pas éligibles au taux réduit de 5,5 %
(n° 730210) estimée en PLF pour 2021 à 1,190
Md€ et en PLF
pour 2022 à 0,885
Md€, soit une baisse de 0,305 Md€
.
20
COUR DES COMPTES
La fiabilité des méthodes de chiffrage est par ailleurs limitée comme
les
développements précédents l’ont montré et comme
l’illustre ci
-après le
point 2.1.2.
III -
Des dépenses fiscales qui recouvrent des
dispositifs divers et mal appréhendés
A -
Une quinzaine de mesures concentre la plus grande
partie du coût des dépenses fiscales
Le nombre de dépenses fiscales ayant eu un impact budgétaire
15
en
exécution 2020 est estimé à 418
par l’administration, sur 471 dispositifs au
total (contre respectivement 428 et 475 en PLF pour 2021).
Tableau n° 5 :
Évolution du nombre de dépenses fiscales recensées en
PLF
PLF
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Nombre de
dispositifs
460
453
449
451
457
474
468
475
471
avec un
impact
budgétaire
432
431
438
449
450
441
433
428
418
Source : DLF
Le coût des dépenses fiscales est particulièrement concentré : les
15 premiers dispositifs représentent 52,6 % du total estimé pour 2021, soit
47,5
Md€ selon le chiffrage du PLF pour 2022. Le poids des 15 premières
dépenses fiscales est ainsi équivalent à son niveau de 2020.
15
Sont considérées comme n’ayant pas d’impact budgétaire les dépenses fiscales dont
le coût est nul (notées « 0
») ou n’ayant pas d’incidence (notées «
- »).
LES DEPENSES FISCALES
21
Tableau n° 6 :
Les 15 principales dépenses fiscales en 2021 (M€)
N° DF
Impôt
Dispositif
PLF
2021
PLF
2022
Écart
210324
IR/IS
CICE
8 027
7 035
-992
200302
IR/IS
Crédit impôt recherche (CIR)
6 400
6 520
120
110246
IR
Crédit d'impôt pour l'emploi d'un
salarié à domicile […]
3 800
4 700
900
120401
IR
Abattement de 10 % sur les pensions
et retraites
4 257
4 187
-70
730213
TVA
Taux de 10 % pour les travaux
d’amélioration, de transformation,
d’aménagement et d’entretien […]
3 360
3 530
170
730221
TVA
Taux de 10 % pour la restauration
commerciale
3 020
3 244
224
710103
TVA
Niveau des taux en Guadeloupe, en
Martinique et à la Réunion
2 110
3 000
890
220107
IR et
IS
Exonération des aides versées par le
fonds de solidarité d’impôt sur le
revenu,
d’impôt sur les sociétés et de
toutes les contributions et cotisations
sociales
création
2 500
2500
120108
IR
Exonération des sommes versées au
titre de la participation, de
l'intéressement […] aux plans
d'épargne salariale et aux PERCO
2 200
2 350
150
120146
IR
Exonération […] des heures
supplémentaires et complémentaires
2091
2 091
0
120202
IR
Exonération des prestations
familiales, de l'AAH ou des pensions
d'orphelin, des aides à la garde
d'enfant
1 975
2 045
70
130201
IR
Déduction des revenus fonciers des
dépenses de réparations et
d'amélioration
1 650
1 700
50
110201
IR
Réduction d'impôt au titre des dons
1510
1600
90
800401 TICPE
Application aux DOM, à la place de
la TICPE, de la taxe spéciale de
consommation, aux tarifs plus bas et
au champ plus étroit
1745
1600
-145
800229 TICPE
Tarif réduit (remboursement) pour le
gazole, le fioul lourd et les gaz de
pétrole liquéfiés utilisés pour les
travaux agricoles et forestiers
1420
1420
0
Total (en M€)
43 565
47 522
3 957
Source : PLF pour 2022
22
COUR DES COMPTES
En 2021, 27 dépenses fiscales
16
sur les 471 recensées étaient d’un
montant supérieur ou égal à 1
Md€ (ce chiffre était de 26 en 2020 et en
2019). Le coût global de ces mesures est chiffré à 61,8
Md€
en 2021 dans
le PLF pour 2022.
Graphique n° 3 :
Répartition des dépenses fiscales par coût et nombre
Source : PLF pour 2022, retraitement Cour des comptes
Lecture
: les 27 dépenses fiscales de plus d’1 Md€ représentent un coût global de 61,8
Md€.
De même, l’essentiel des dépenses fiscales se concentre sur
quelques missions à forts enjeux financiers
17
.
Quatre missions représentent plus de 60 % du montant total des
dépenses fiscales (soit environ 45
Md€)
. Pour les trois premières, le coût
des dépenses fiscales excède 10
Md€.
La mission
Économie
compte 68 dispositifs. Leur montant
prévisionnel pour 2021 (20,4
Md€) est en hausse par rapport à 2020
(18,9
Md€)
, notamment du fait du rebond économique observé dans
certains secteurs à la suite de la crise sanitaire. Il est plus de sept fois
supérieur à celui des crédits budgétaires de la mission (2,7
Md€ de CP).
La
mission
Cohésion des territoires
comporte pour sa part 85 dépenses
fiscales à titre principal (contre 93 en 2020 et 92 en 2019) pour un montant
16
Les 15 principaux dispositifs sont recensés dans le tableau n°6. Les douze dispositifs
suivant en montant sont recensés en annexe 3.
17
A l’inverse, certaines missions ne comportent aucune mesure. D’autres un nombre
réduit, au coût faible. Ainsi, la seule dépense fiscale de la mission
Aide publique au
développement
est celle du programme 110, qui prévoit un prélèvement libératoire à
taux réduit sur les produits de placement à revenus fixes abandonnés dans le cadre d'un
mécanisme d'épargne solidaire (n° 140308). Elle est estimée à moins de 0,5
M€ en 2021
(montant stable depuis 2013).
61,8
8,4
15,3
4,5
0,3
0,0
27
13
71
117
82
161
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
Plus de 1 Md€
500 M€ à 999 M€
100 M€ à 499 M€
10 M€ à 99 M€
1M€ à 9 M€
Ɛ, 0, sans impact, nc
Nombre de dispositifs
Coût (Md€)
LES DEPENSES FISCALES
23
de 14,2
Md€ (14,
2
Md€ en 2020), soit 15,7
% du montant total des
dépenses fiscales. Enfin, la mission
Solidarité, insertion et égalité des
chances
compte 27 dispositifs, pour un coût total de 11,3
Md€. L
es dépenses
fiscales représentent 37,9 % des crédits budgétaires de cette dernière
mission.
Certaines missions comptent peu de dépenses fiscales, mais leur coût
est très concentré sur quelques dispositifs. Ainsi, la mission
Recherche et
enseignement supérieur
ne compte que 10 dépenses fiscales, mais leur coût
est estimé à
7,4
Md€ pour 2021, du fait de l’importance du crédit impôt
recherche (CIR) rattaché au programme budgétaire 172-
Recherches
scientifiques et technologiques pluridisciplinaires
. Ce dispositif, chiffré à
6,5
Md€, représente à lui seul près de 89
% du montant total des dépenses
fiscales affectées à titre principal à la mission et environ 91 % des dépenses
budgétaires du programme 172.
À l’inverse, d’autres missions comptent un nombre élevé de
dépenses fiscales, mais pour un coût plus limité. La mission
Agriculture,
alimentation, forêt et affaires rurales
compte ainsi 34 dépenses fiscales en
2021 (selon le PLF 2022), pour un coût chiffré à 2,4
Md€.
Plusieurs missions connaissent sur longue période une augmentation
continue. Ainsi, pour la mission
Sport, jeunesse et vie associative,
le coût
total des dépenses fiscales s’élevait à 1,30
Md€ en 2009 et est estimé à
3,4
Md€ en 2021, soit une hausse de 158 %.
24
COUR DES COMPTES
Tableau n° 7 :
Coût total par mission dont le montant des dépenses
fiscal
es est supérieur à 1 Md€ en 2021 (PLF pour 2022
)
Mission budgétaire
Coût
(M
d€)
Nombre
% Total
Économie
20,4
68
22,5%
Cohésion des territoires
14,2
85
15,7%
Solidarité, insertion et égalité des
chances
11,3
27
12,5%
Travail et emploi
9,8
19
10,8%
Recherche et enseignement supérieur
7,4
10
8,2%
Outre-mer
6,4
29
7,1%
Engagements financiers de l'État
5,8
28
6,4%
Écologie, développement et mobilité
durables
4,7
52
5,2%
Sport, jeunesse et vie associative
3,4
17
3,7%
Agriculture, alimentation, forêt et
affaires rurales
2,4
31
2,7%
Santé
1,1
9
1,2%
Total
90,3
Source : PLF pour 2022, DLF
B -
Un niveau élevé de dépenses fiscales qui réduit le
rendement des impôts
Trois impositions concentrent l’essentiel des mesures. Dans le PLF
pour 2022, les dispositifs associés à la TVA, à l’IR et à l’IS représentent
87,4 % du
montant de l’ensemble des dépenses fiscales pour 2021, tandis
que les dépenses associées à tous les autres impôts (TICPE, impôts locaux
et autres) représentent pour leur part moins de 13 % du total.
L’IR et l’IS
concentrent à eux seuls 67,6 % du montant de
l’ensemble des dépenses
fiscales.
LES DEPENSES FISCALES
25
Graphique n° 4 :
Dépenses par impôt en 2021 (Md€)
Source : PLF pour 2022, retraitement Cour des comptes
La concentration des dépenses fiscales sur certains impôts affecte
fortement le rendement de ces derniers.
En conséquence, l’assiett
e de
l’impôt sur le revenu et celle de l’impôt sur les sociétés sont plus étroites
et mitées. Ainsi, le montant des dispositifs associés au seul impôt sur le
revenu est équivalent à près de la moitié du rendement net de cet impôt. De
même, en l’absence de
dépenses fiscales, le rendement de la TICPE pour
l’État serait supérieur de plus d’un tiers à son niveau actuel.
Par ailleurs, la multiplication des dépenses fiscales sur ces impôts
pose des problèmes d’équité et d’
égalité. En effet, si le taux nominal de ces
impôts est élevé (par rapport à d’autres pays européens),
il résulte de la
multiplication des niches une baisse des impôts pour certains contribuables
seulement.
Tableau n° 8 :
Poids des dépenses fiscales par rapport au rendement
net des différents impôts (2021)
Impôt net
(Md€)
Dépenses fiscales
(Md€)
En % du
rendement net de
l'impôt
IR et IS
113,5
61,0
53,8%
Dont IR seul
77,0
35,5
46,0%
Dont IS seul
36,4
4,2
11,6%
TVA
92,4
17,9
19,4%
TICPE
17,5
6,2
35,5%
Autres
55,3
5,2
9,4%
Source : PLF pour 2022
39,3%
23,6%
4,7%
19,8%
6,9%
1,2%
4,6%
IR
IR et IS
IS
TVA
TICPE
Local
Autres
26
COUR DES COMPTES
C -
De
nombreuses dépenses fiscales d’un faible coût et
hétérogènes
Dans sa note d’analyse de l’exécution budgétaire des dépenses
fiscales de 2020, la Cour invitait l’administration à évaluer l’opportunité
du maintien de dépenses fiscales de faible montant et concernant peu de
bénéficiaires.
Un nombre important de dispositifs à faible coût restent toutefois
recensés parmi les dépenses fiscales (
cf
. graphique n° 3). En 2021,
159 dispositifs représentent ainsi entre 0,5
M€ et 50
M€, pour un coût
cumulé de 2,15
Md€
en PLF pour 2022. Ces chiffres sont quasiment stables
par rapport aux années précédentes (171 dispositifs à moins de 50
M€ en
2019 et 2020, représentant respectivement 2,4 Md€ et 2,2
Md€). À ces
dispositifs s’ajoutent 59 dépenses fiscales dont le coût est
nul ou inférieur
à 0,5
M€.
Ces dispositifs sont par ailleurs très hétérogènes. Les dispositifs
chiffrés à moins de 50
M€ peuvent en effet concerner un nombre très réduit
de bénéficiaires, du fait notamment de leur ciblage, restreint à un secteur
d’activité, une profession ou un territoire spécifique. À l’inverse, certains
dispositifs inférieurs à 50
M€ peuvent s’appliquer à un nombre élevé de
ménages ou d’entreprises, pour une réduction moyenne d’impôt par
conséquent limitée (par exemple, l’exonération des
intérêts des livrets
d’épargne populaire concerne 7,3 million
s de ménages en 2020, pour un
coût de 25 M
€
en exécution 2020; soit 3,5
€ par bénéficiaire).
Par ailleurs, pour 194 dépenses fiscales, l’administration ne dispose
d’aucune estimation du nombre d
e bénéficiaires (
cf. infra
).
La concentration du coût des dépenses fiscales ne doit donc pas
occulter la multitude de petits dispositifs, dont l’efficacité, la pertinence ou
l’impact ne sont pas toujours établis.
Des efforts de rationalisation des dépenses fiscales sont néanmoins
conduits depuis plusieurs années. Ainsi, le PLF pour 2022 prévoyait la
suppression de six dépenses fiscales, dont cinq dont le coût était nul ou non
chiffrable (après deux suppressions en PLF pour 2021, deux postérieures
au PLF pour 2021 et cinq en PLF pour 2020, en plus de la limitation de
certains dispositifs dans le temps). Ces efforts de rationalisation doivent
être poursuivis
, en examinant plus systématiquement l’opportunité de
supprimer les petites dépenses fiscales.
Ainsi, lorsque que la mesure fiscale dérogatoire n’a entraîné aucun
coût budgétaire sur l’ensemble d’une LPFP, il conviendrait d’envisager
une suppression de ces dispositifs, ou à tout le moins un déclassement de
ceux-ci.
En
témoigne l’exemple de deux dépenses fiscales du programme
145
Épargne
qui sont évaluées à moins de 0,5
M€ depuis plus de dix ans
LES DEPENSES FISCALES
27
et que l’administration
18
n’envisage pas de supprimer ou de déclasser pour
des raisons d’affichage. De même, l’exonération des
revenus patrimoniaux
des établissements publics scientifiques pour leurs revenus fonciers
agricoles et mobiliers (n ° 300201), rattachée au programme 142
Enseignement supérieur et recherches agricoles
et créée en 1948, est
indiquée comme étant « non chiffrable » et le nombre de ses bénéficiaires
est « inconnu
», depuis l’instauration du Tome II
Voies et moyens
.
La Cour recommande en conséquence de profiter des conférences
fiscales pour étudier la possibilité de supprimer la soixantaine de dépenses
fiscales dont le coût est très faible ou nul.
Recommandation n°1 : Dans le cadre des conférences fiscales,
étudier systématiquement l’opportunité de la suppression des
dépenses fiscales dont le coût est très faible ou nul ou dont le nombre
de bénéficiaires est très faible ou nul
(recommandation reformulée).
18
La Direction générale du T
résor n’envisage pas leur supp
ression au motif que
l’exonération des plus
-values réalisées à l'occasion de la cession ou du rachat de parts
de fonds communs de placement à risques sous certaines conditions (DF n° 150706)
«
permet de renforcer la compétitivité des fonds de capital investissement
» et
l’application d'un abattement
d'assiette proportionnel de 20 % aux contrats d'assurance-
vie en unités de compte dénommés "vie-génération" dont les actifs sont investis en
partie dans le logement social ou intermédiaire, l'économie sociale et solidaire, le
capital-risque ou dans des entreprises de taille intermédiaire (DF n° 580103)
«
contribuerait à l'objectif de mobilisation d'une épargne privée vers certains
investissements
».
28
COUR DES COMPTES
Des dépenses fiscales qui ne sont pas
pilotées et insuffisamment évaluées
La maîtrise des dépenses fiscales est un objectif affiché par les
pouvoirs publics, réitéré dans les lois de programmation des finances
publiques successives et matérialisé par un plafond fixé depuis 2013.
Les conférences fiscales, conduites depuis 2013, avaient également
pour objet de les rationaliser. Les dépenses fiscales avaient par ailleurs été
intégrées dans le champ des revues de dépenses en 2014.
Dans la pratique, ces différentes démarches ont eu peu
d’effets
.
Depuis leur création, elles n’ont
pas su installer une dynamique de
réduction ni de stabilisation du nombre et du coût des différents dispositifs.
Au contraire, les dispositions de la LPFP 2018-2022 (relèvement du
plafond de dépenses fiscales, disparition du plafond pour les crédits
d’impôt) ont sensiblement assoupli les contraintes établies par les deux
lois
de programmation des finances publiques précédentes.
Les dépenses fiscales souffrent d’un défaut de pilotage et
d’appropriation. Par ailleurs, comme pour 201
8, la Cour relève un défaut
d’évaluation et l’insuffisante articulation des dispositifs avec
les objectifs
des politiques publiques auxquelles ils sont rattachés, même si elle note
que des travaux d’évaluation confiés à l’IGF permettent d’envisager pour
l’avenir une meilleure prise en compte de ces impératifs
. À ce jour, les
critères permettant d
e s’assurer de leur efficience ne sont donc pas réunis.
I.
Des mesures de plafonnement et un chiffrage
des dépenses fiscales défaillants
A -
Un relèvement
d’un tiers
du plafond de dépenses
fiscales pour 2018 par la LPFP 2018-2022
La LPFP pour 2014-2019 prévoyait un double plafonnement
indicatif, en montants, du coût total des dépenses fiscales et des crédits
LES DEPENSES FISCALES
29
d’impôt
19
. Au cours des trois exercices couverts, il a été systématiquement
dépassé, sans qu’aucune mesure correctrice n’ait été adoptée.
La LPFP 2018-2022 rompt avec cette logique : son article 20 fixe
aussi un plafond annuel, mais exprimé en pourcentage, défini comme
le
rapport entre le coût annuel des dépenses fiscales et la somme des
recettes fiscales du budget général nettes des remboursements et
dégrèvements et des dépenses fiscales
. Ce rapport ne peut excéder 28 %
pour les années 2018 et 2019, 27 % pour 2020, 26 % pour 2021 et 25 %
pour 2022.
Les recettes fiscales nettes s’élevant à
256 Md
€, le rapport au titre
de 2020
s’établit ainsi à 2
6,6%
20
, ce qui respecte le plafond fixé dans la
LPFP : 92,7 / (256 + 92,7) = 26,6 %.
Tableau n° 9 :
Évolution des dépenses fiscales au regard des plafonds
inscrits dans la LPFP 2018-2022 (en %)
Année
2018
2019
2020
2021
2022*
Plafond (%)
28%
28%
27%
26%
25%
Coût (%)
25,1%
26,2%
26,6%
24,5%
23,8%
Coût (Md€)
99
99,9
92,7
90,3
91,4
*Prévisions du PLF 2022.
Source : PLF 2018 à 2022, retraitement Cour des comptes
Au titre de l’année 2021
, le rapport entre les dépenses fiscales dont
le coût global est évalué à 90,3
Md€ et les recettes
fiscales nettes établies
à 278,6
Md€
est de 24,5 %, ce qui respecte également le plafond fixé dans
la LPFP.
Cet indicateur est quasi inopérant pour un pilotage des dépenses
fiscales. En effet, le plafond, fixé à un pourcentage trop
élevé, n’est pas
contraignant
21
.
19
Article 19 : I. Le montant annuel des dépenses fiscales ne peut excéder 80,6 milliards
d'euros en 2015, 81,8 milliards d'euros en 2016 et 86 milliards d'euros en 2017.
En vue de l'appréciation du respect de cette orientation pluriannuelle, le calcul de la
variation de ce montant d'une année sur l'autre comprend exclusivement l'incidence de
la croissance spontanée et des créations, modifications et suppressions des dépenses
mentionnées au premier alinéa du présent I.
20
Chiffrage définitif en PLF 2022.
21
Pour rappel, en valeur absolue, le montant annuel des dépenses fiscales prévu en
LPFP 2014-2019 ne pouvait excéder 80,6
Md€ en 2015, 81,8
Md€ en 2016 et 86
Md€
en 2017. Les montants des dépenses fiscales ont été, dans le cadre de l’actuelle LPFP,
bien supérieurs : 99
Md€ en 2018, 99,9
Md€ en 2019, 92,7
Md€ en 2020
et 90,3
Md€
en 2021, la baisse étant principalement due à l’extinction du CICE.
30
COUR DES COMPTES
B -
Des efforts pour améliorer la fiabilité du chiffrage
des dépenses fiscales
Le chiffrage des dépenses fiscales est tout à la fois complexe et
approximatif, ce qui nuit à la connaissance comme au pilotage de ces
mesures fiscales dérogatoires. Les prévisions du coût des dépenses fiscales
sont fragiles et elles ont souvent sous-estimé leur dynamisme.
Il faut relever qu’un
bureau des chiffrages et études statistiques a été
créé au sein de la direction de la législation fiscale (DLF), en septembre
2019, afin de renforcer la fonction de chiffrage. 24 dépenses fiscales ont
ainsi été chiffrées avec une fiabilité très bonne à compter du PLF pour
2022, du fa
it de l’amélioration de la
fiabilité en matière de fiscalité directe
locale dep
uis 2019, ainsi que de l’amélioration des données déclaratives.
C’est par exemple le cas pour les dépenses fiscales 230104, 230105 et
230106 (CGI articles 39
decies
E, F et G) instituant des déductions
exceptionnelles sur les bénéfices industriels et commerciaux.
Une méthode de chiffrage complexe
Les méthodes de chiffrage utilisées par la DLF sont différentes selon
les impôts. Ces méthodes ne sont pas réservées à un type d’impôt en particulier
mais leur emploi obéit à la nature des données dont dispose
l’administration
fiscale pour chiffrer le coût (définitif ou prévisionnel) des différentes dépenses
fiscales.
Elles consistent soit à simuler les coûts quand des données sont
disponibles (c’est
-à-dire la première année ou les deux premières années sur
les trois années fournies), soit à reconduire les dynamiques et les montants
observés les années précédentes (pour la dernière année fournie).
Ainsi, sur 471 dépenses fiscales, 77 sont chiffrées à partir de simulation
(et, parmi elles, 57 ont une fiabilité d
’estimation consi
dérée comme « très
bonne »), 132 à partir de la reconstitution de base taxable à partir de données
autres que fiscales (et, parmi elles, 12
ont une fiabilité d’estimation considérée
comme « très bonne ») et 166 à partir de la reconstitution de base taxable à
partir de données déclaratives fiscales (et, parmi elles, 88 ont une fiabilité
d’estimation considérée comme «
très bonne »).
Le chiffrage des dépenses fiscales se heurte de plus à des enjeux
d’assiette et de disponibilité des données,
ce qui peut conduire à des chiffrages
conventionnels. Ainsi, par convention, les chiffrages sont réalisés en
considérant que les comportements des contribuables ne changent pas en
réponse à la mesure.
La DLF détermine la qualité du chiffrage au moyen de l
’indicateur de
fiabilité portant pour chaque dépense fiscale sur la première année chiffrée.
Ainsi, la fiabilité de l’estimation est précisée depuis le PLF pour 2006. Cette
indication de fiabilité permet de traduire de manière graduée les limites
méthodologiques rencontrées lors du chiffrage, liée notamment à la nature et
la qualité des données disponibles.
LES DEPENSES FISCALES
31
Malgré ces précisions méthodologiques, le caractère approximatif
du chiffrage
des dépenses fiscales nuit à la qualité de l’information
délivrée
22
. En outre, le coût total des dépenses fiscales recensé dans les
annexes des projets de loi de finances ne tient pas compte des dispositifs
qui, notés « epsilon », ne sont pas supposés excéder 0,5
M€ par an
- pour
un coût pour les finances publiques non déterminé. Le PLF pour 2022 en
identifie 49 pour 2020 (chiffres définitifs après que le PLF pour 2021 en
avait identifié 52 pour 2020), 49 pour 2021 et 51 pour 2022.
Comme l’illustre le
graphique suivant, entre 2011 et 2020, la
proportion de dépenses fiscales non chiffrées est passé de 8 % à plus de
13,8 % du total des dispositifs recensés.
Graphique n° 5 :
Évolution du pourcentage des dépenses fiscales non
chiffrées depuis 2011
Source
: Cour des comptes d’après PLF Tome
II, Voies et moyens depuis 2011
NB : pour 2021, le nombre de dépenses fisca
les non chiffrées s’établit à 89
. Toutefois,
l’application de la méthode de reconduction du dernier coût connu pour les dépenses
dont le coû
t prévisionnel est non chiffrable conduit à revoir ce nombre, qui s’élève ainsi
à 65 sur 471 dépenses fiscales.
* Évaluation PLF 2022.
22
Dans son rapport d’août 2019 sur les
méthodes de chiffrage des dépenses fiscales,
l’IGF
note que «
peu maîtrisées dans leur dynamisme, les dépenses fiscales font, dans
tous l
es pays, l’objet d’un chiffrage individuel et agrégé de moins bonne qualité que les
dépenses budgétaires, et reposent sur des techniques d’estimation plus ou moins
sophistiquées. Ainsi le chiffrage individuel est-il généralement restreint à la mesure du
coût fiscal immédiat de la mesure, indépendamment des ajustements comportementaux
des bénéficiaires ou des interactions entre dispositifs. Le chiffrage agrégé est quant à
lui délicat à déterminer, compte tenu des effets de substitution entre dispositifs, ce qui
conduit certains pays, comme les États-Unis, à ne pas présenter de coût agrégé des
dépenses fiscales. S'ajoute à cela l’hétérogénéité des données utilisées en appui des
exercices de chiffrage, qui peut en moduler la fiabilité selon qu’il s'agit de donn
ées
fiscales, professionnelles, associatives ou encore d'enquêtes statistiques
».
32
COUR DES COMPTES
Les modifications des systèmes applicatifs ou les suppressions de
formulaire peuvent avoir des conséquences sur la qualité du chiffrage de
certaines dépenses fiscales. Ainsi, pour 2019
, un changement d’application
informatique de la DGFiP concernant les dépenses fiscales relatives aux
droits d’enregistrement et de timbre, n’a plus permis
, pour ces dix dépenses
fiscales, d’indiquer le fondement juridique et donc d’obtenir les données
afférentes. Depuis, la DGFiP a démarré en 2021 un projet d'informatisation
des déclarations, « e-Enregistrement » qui vise à déployer une offre de
services en ligne de l’enregistrement à destination des particuliers, des
notaires et des entreprises. Ainsi l'offre de déclarations des dons manuels
sans donation antérieure est disponible sur le site impots.gouv.fr depuis le
30 juin 2021 pour les dons non payants et depuis le 14 octobre 2021 pour
les dons payants
23
. Le déploiement des briques de cette plateforme est
progressif et se poursuivra
jusqu’en 2024.
Ce nouvel instrument permettra
ainsi d’obtenir à nouveau une bonne qualité de chiffrage de ces dépenses
fiscales.
Pour 2021, le PLF pour 2022, le
Voies et moyens,
tome II anticipe
89 dépenses fiscales non chiffrées. Parmi elles, 31 dépenses fiscales étaient
chiffrées en 2019 : 23 avec un chiffrage, 1 «
ε
» et 7 considérées comme
sans effet budgétaire
. Cet écart résulte des difficultés pour l’administration
dans cet exercice de prévisions. Se fondant sur une observation
rétrospective, le car
actère erratique de l’évolution de certaines dépenses
incite l’administration fiscale à préférer indiquer que la dépense est non
chiffrable.
Les méthodologies de chiffrages devraient en outre être
harmonisées dans les différents documents budgétaires (PAP et
Voies et
moyens
)
24
. En effet, l’instruction a mis au jour des divergences concernant
le coût total des dépenses par programme et mission, concernant la prise
en compte des dépenses non chiffrées. Ce sujet a été pris en compte par les
directions concernées et les chiffrages seront harmonisés à compter du PLF
pour 2023 dans les différents documents budgétaires.
Il reste un nombre important de dépenses fiscales non chiffrées
parfois en l’absence de d
onnées fiables, ce qui avait conduit la Cour à
recommander la mise en place d’obligations déclaratives à la création de
nouvelles dépenses fiscales en cas d’absence d’autre source d’information.
La DGFiP indique vouloir mettre en œuvre cette recommandation
dans la
mesure du possible pour les nouvelles dépenses fiscales créées à l’impôt
sur le revenu et l’impôt sur les sociétés. Dans cette attente, la Cour réitère
sa recommandation :
23
24
Ainsi pour la DLF, l
e caractère non chiffrable d’une dépense
pour une prévision
n’implique p
as la faiblesse ou la nullité du montant de celle-
ci, l’administration
reprend,
lorsqu’il existe, le dernier montant chiffré pour
établir sa prévision.
LES DEPENSES FISCALES
33
Recommandation n° 2
: À défaut d’autres sources d’information
permettant de la chiffrer, prévoir une obligation déclarative pour
chaque dépense fiscale nouvelle concernant l’impôt sur le revenu et
l’impôt sur les sociétés
(recommandation réitérée).
C -
Une connaissance défaillante des bénéficiaires
Outre les difficultés liées au chiffrage, le nombre de bénéficiaires
n’est disponible que pour un peu moins de 60
% des dépenses fiscales
recensées dans le tome II de l’annexe
Voies et moyens
pour 2021 (soit 277
dispositifs sur 471), et ce, que les dispositifs ciblent les entreprises ou les
ménages. Ce résultat représente toutefois un progrès par rapport à
l’exercice précédent, le nombre de dépenses fiscales pour lesquelles le
nombre de bénéfi
ciaires n’est pas déterminé passant de 222 à 194.
Graphique n° 6 :
Nombre de bénéficiaires par dépense fiscale
Source : PLF pour 2022, retraitement Cour des comptes. Données en exécution 2020.
Note de lecture : 5 dispositifs concernent 10 millions de bénéficiaires ou plus
Les dépenses fiscales dont le coût est le plus élevé ne sont pas
systématiquement les mieux connues. À titre d’exemple, le nombre de
bénéficiaires de l’exonération de l’impôt sur le revenu des rémunérations
versées à raison des heures supplémentaires et complémentaires
(n°
120146) n’est pas renseigné, alors que son coût atteint 2,1
Md€ en
2021. Il en est de même pour le taux de TVA de 10 % pour la restauration
commerciale (n° 730221), qui représente plus de 3,2
Md€ en 2021.
5
194
53
27
39
56
48
24
25
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
200
Non
déterminé
0
1 à 99
100 à 999
1000 à
9999
10000 à
99999
100000 à
999999
1000000 à
9999999
10 millions
et plus
Ménages
Entreprises
Ménages et entreprises
34
COUR DES COMPTES
Outre les 53 dépenses fiscales ne comptant aucun bénéficiaire, un
nombre significatif de dispositifs ne concernent qu’un nombre très réduit
de bénéficiaires pour un coût très faible, ce qui pose la question de la
pertinence de la mesure. Par exemple, l’exonération de cotisation foncièr
e
des entreprises en faveur des établissements existants ou créés dans les
ZFU créées en 1996
) n’a bénéficié qu’à 18 entreprises en 2021, pour un
coût inférieur à 0,5
M€. De même, la réduction d'impôt sur le revenu à
raison des intérêts perçus au titre du différé de paiement accordé à des
exploitants agricoles (n° 110239), dont le coût est également inférieur à
0,5
M€, n’a bénéficié qu’à 10 ménages.
Ainsi, lorsque que la dépense fiscale ne concerne aucun bénéficiaire,
voire un nombre très limité de ceux-ci,
sur l’ensemble de la période
couverte par la LPFP, une suppression du dispositif en question pourrait
être étudiée.
II -
Des conférences fiscales et un processus
d’évaluation à relancer
pour maîtriser les
dépenses fiscales
A -
Des conférences fiscales qui nécessitent une nouvelle
impulsion pour une plus grande responsabilisation des
acteurs
Onze conférences fiscales se sont tenues en 2021 (soit deux de
moins qu’en 2020 et le même nombre qu’en 2019)
, réunissant notamment
la direction générale du trésor, la direction de la législation fiscale, la
direction du budget et les représentants des ministères de
l’agriculture et
de l’alimentation, de la mer,
de la transition écologique, des outre-mer, de
l'intérieur, de l'économie, des finances et de la relance, de la culture, des
sports, de l'agriculture et de l'alimentation, du travail
, de l’emploi et de
l’insertion, de l’éducation et de la jeunesse et de l’enseignement supérieur,
de la recherche et de l’innovation
. Les ministères de l'Europe et des affaires
étrangères, de la justice et de la solidarité et de la santé n'ayant aucune
nouvelle mesure fiscale en préparation lors de l'appel de texte, les
conférences fiscales avec ces ministères ne se sont pas tenues.
LES DEPENSES FISCALES
35
Les conférences fiscales
Créées en 2013, les conférences fiscales ont pour objet de mener
un examen des dispositifs fiscaux
d’une politique publique
. Par
circulaire du directeur de la législation fiscale, en date du 16 mars 2021,
quatre objectifs ont été fixés
à l’ensemble des ministères
:
- Identifier les mesures fiscales qui ont vocation à figurer dans la
loi de finances de l’année
;
-
Renforcer l’évaluation des dépenses fiscales exista
ntes et
réduire leur nombre ou recentrer leur champ ;
- Identifier les taxes à faible rendement qui pourraient être
supprimées ou regroupées ;
- Contribuer à la mise à jour du budget vert.
Pour préparer les conférences fiscales, la DLF adresse ainsi à
chaque ministère un dossier comprenant la liste des dépenses fiscales le
con
cernant, leur montant sur les trois dernières années ainsi qu’un
tableau des taxes affectées et/ou à faible rendement pour lesquelles la
suppression, la fusion, la rebudgétisation ou la transformation pourrait
être étudiée. Les ministères complètent le dossier et proposent des
mesures, classées par ordre de priorité décroissant. Ils sont également
invités à renseigner une fiche d’évaluation simplifiée pour chaque
proposition.
Le cycle des conférences fiscales en
vue de l’élaboration du PLF
2022
s’est
tenu, du fait du contexte sanitaire, de façon dématérialisée.
Les conférences fiscales et les conférences budgétaires constituent
traditionnellement deux exercices séparés mais coordonnés. Dans la
perspective d’un renforcement de la capacité de suivi et de pilo
tage de la
dépense publique, un effort accru d’articulation entre ces conférences a été
porté en 2021.
Les cycles de conférences budgétaires et fiscales ont fait l’objet
d’une préparation commune entre la DLF et la direction du budget, au
niveau des bureaux de synthèse.
En 2021, afin d’enrichir la réflexion sur les dépenses fiscales,
la
direction du budget et la direction générale du Trésor ont ainsi été
sollicitées début avril par la DLF sur une large sélection de dépenses
fiscales, afin de faciliter
d’éventuelles propositions de suppression. Les
deux directions précitées ont également été informées de la sélection des
dispositifs proposés à la suppression par la DLF et les ministères
concernés. Enfin, après analyse par la DLF, certaines propositions émanant
de ces directions ont également été examinées pendant la tenue des
conférences fiscales. Une attention particulière a été portée sur les dépenses
fiscales qui pourraient être transformées en dépenses budgétaires.
36
COUR DES COMPTES
Par ailleurs, les conférences de performance
25
ont été
l’occasion,
cette année,
d’analyser les éléments de diagnostic produits par les
ministères porteurs de programme et le résultat des évaluations récentes de
dépenses fiscales, de définir les besoins en la matière et, le cas échéant, de
fixer des objectifs plus précis et des indicateurs enrichis.
En amont de ces conférences, la DLF et la direction du budget ont
passé en revue les indicateurs de performance fixés pour chaque
programme en prenant en compte de façon plus systématique la
contri
bution de l’outil fiscal aux moyens mis en œuvre en vue des objectifs
visés, afin d’enrichir le recensement des dépenses fiscales dont l’objectif
recoupe celui d’une mission ou d’un programme et est mesuré par un
indicateur de performance, et de proposer de nouveaux indicateurs.
Les conférences fiscales, auxquelles participe la direction du budget,
sont habituellement centrées sur les propositions de mesures fiscales
nouvelles ou d’adaptation des régimes existants formulées par les
ministères en vue du PLF suivant. Le travail sur les leviers fiscaux existants
a été renforcé, à l’aune notamment du résultat des conférences de
performance.
Ainsi, l’ensemble du cycle de ces conférences a
permis d'examiner
les modalités de poursuite du programme de suppression des taxes à faible
rendement (point systématiquement abordé depuis 2018) ainsi que la
suppression des dépenses fiscales inefficientes, qui ont débouché
respectivement sur la rédaction des articles 10 et 30 du PLF pour 2022.
À ce titre, les résultats des co
nférences de l’exercice 202
1 sont
modestes : les dépenses fiscales proposées à la suppression sont pour
l’essentiel des mesures n’ayant plus d’incidence budgétaire ou reprises par
d’autres dispositifs. Seulement sept propositions de suppression (dont une
s
eule émanant initialement d’un ministère) ont fait consensus à l’issue des
conférences fiscales.
L’article
10 du PLF pour 2022, visant à simplifier la législation
fiscale, propose finalement la suppression de six dépenses fiscales :
-
la réduction d'impôt sur le revenu au titre des dépenses réalisées
sur certains espaces naturels en vue du maintien et de la protection
du patrimoine naturel ;
-
l’exonération
d’impôt sur le revenu des lots d'obligations et primes
de remboursement attachées à des emprunts négociables émis
avant le 1er janvier 1992 ;
25
Conformément à l’article 7 de la LOLF, le dialogue de performance vise à
déterminer,
pour chaque programme, « des objectifs précis, définis en fonction de finalités d'intérêt
général, ainsi que des résultats attendus et faisant l'objet d'une évaluation ».
LES DEPENSES FISCALES
37
-
l’exonération d’impôt sur le revenu des intérêts des sommes
inscrites sur un compte épargne d'assurance pour la forêt (CEAF)
ouverts jusqu'au 31 décembre 2013 ;
-
l’exonération d’impôt sur le revenu ou d’impôt sur les sociétés,
plafonnée à 61 000 € de bénéfice, pour les entreprises qui exercent
une activité en zones franches urbaines (ZFU) ;
-
l’exonération, sur agrém
ent, des bénéfices réinvestis dans
l'entreprise pour les sociétés de recherche et d'exploitation minière
dans les départements d'outre-mer ;
-
l’exonération d’impôt sur les sociétés des bénéfices réalisés, au
cours des 24 mois suivant leur création, par les sociétés créées
entre le 1er juillet 2007 et le 31 décembre 2021 pour reprendre une
entreprise ou des établissements industriels en difficulté.
-
Cette suppression, et celles des exonérations d’impôts locaux
associées, découle de l’évaluation conduite par l’inspection
générale des finances conformément à l’article 144 de la loi de
finances pour 2021, qui conclut à l’inefficacité de ce dispositif.
-
Au titre de la LFI pour 2021, deux dépenses fiscales ont été
supprimées (conformément à l’article 17 du PLF pour
2021) :
-
l'exonération d'impôt sur le revenu et de cotisations ou
contributions sociales des sommes perçues par les lauréats du
concours "French Tech Ticket" (dépense fiscale n° 190211, article
66 de la loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour
2021) ;
-
l'exonération de taxe intérieure de consommation pour les huiles
végétales pures utilisées comme carburant agricole ou pour
l'avitaillement des navires de pêche professionnelle (dépense
fiscale n° 800111, article 66 de la loi n° 2020-1721 du 29
décembre 2020 de finances pour 2021).
L’article 30
proposait de poursuivre l'effort de réduction du nombre
de taxes à faible rendement en en supprimant quatre (voir
supra)
. Or,
pendant les conférences fiscales, aucun arbitrage n’a pu se dégager sur ces
sujets.
Malgré les efforts de concertation entre les différentes directions du
ministère de l’é
conomie, des finances et de la relance, le pilotage des
dépenses fiscales souffre d’un défaut récurrent d’appropriation,
entre des
ministères responsables de programmes qui affirment ne pas détenir la
compétence et les informations nécessaires pour en évaluer l’impact
, et le
minist
ère de l’économie, des f
inances et de la relance qui voit son action
limitée à
un rôle d’observateur et de conseil juridique sur les
risques
d’invalidation constitutionnelle ou communautaire de telle ou telle
nouvelle mesure
envisagée. S’ensuit
une dilution des responsabilités en ce
qui concerne le pilotage des dépenses fiscales.
Au-delà du sujet de la tenue des conférences fiscales, la question des
évaluations et de leur suivi doit être approfondie :
38
COUR DES COMPTES
-
les évaluations réalisées sont peu nombreuses et ne permettent pas, à
de rares exceptions près, de nourrir utilement des discussions entre
ministres ;
-
elles ne concernent pas l’ensemble
des missions.
B -
Des évaluations qui restent trop rares pour être
utiles au pilotage des dispositifs
Au-delà des seuls chiffrages, qui demeurent imparfaits, les dépenses
fiscales doivent faire l’objet d’évaluations afin de s’assurer de leur
efficacité et de leur efficience. Or, aucune évaluation exhaustive des
dépenses fiscales n’a été réalisée depuis près de 10 ans. La LPFP 2009
-
2012 avait conduit à la mise en place d'un « comité d'évaluation » en vue
d'évaluer le stock existant avant le 30 juin 2011 (soit 470 dépenses fiscales
et de 68 niches sociales). 72 % des mesures avaient ainsi été évaluées.
Depuis, les objectifs d’évaluation ont été revus à la baisse par les
LPFP successives et se concentrent sur les « nouvelles » dépenses fiscales.
Les évaluations mis
es en œuvre au cours des derniers exercices sont par
conséquent peu nombreuses ou incomplètes, et les données disponibles
(notamment s’agissant du chiffrage ou du nombre de bénéficiaires)
demeurent parcellaires.
Or, les travaux d’évaluation des dépenses f
iscales constituent l'un
des premiers outils de maîtrise des coûts. Le Gouvernement missionne
régulièrement l’IGF concernant la question de l’évaluation des dépenses
fiscales. Par lettre de mission du 11 avril 2019, le ministre de l'Économie
et des finances et le ministre de l'Action et des comptes publics ont ainsi
saisi l'Inspection générale des finances en vue de :
-
procéder à un état des lieux des travaux d’évaluation et d'encadrement
des dépenses fiscales ou sociales, permettant d'identifier les priorités,
dans
la
perspective
d’élaborer
un
programme
d'évaluation
pluriannuel ;
-
dresser un bilan des règles de gouvernance actuelles (plafonnement,
bornage dans le temps, reconduction conditionnée à une évaluation
positive, création sur la base d’analyses étayé
es des besoins,
conférences fiscales, procédure d’arbitrage relative aux dépenses
fiscales, etc.) et formuler toute proposition d'évolution sur la base des
constats.
Sur la base des recommandations du rapport de l’IGF, remis en juin
2019, un programme d’é
valuation a été élaboré fin 2019, portant sur la
période 2020 - 2023.
LES DEPENSES FISCALES
39
1 -
Une révision à la baisse de
l’objectif
d’évaluation
dans les
LPFP successives
En matière d’évaluation des dépenses fiscales, les trois dernières lois
de programmation des finances publiques ont systématiquement revu leurs
objectifs à la baisse.
Alors que la LPFP 2012-2017 prévoyait une évaluation par
cinquième chaque année des dépenses fiscales (article 18), cette disposition
a été abrogée par la LPFP 2014-2019 (article 35). Toutefois, cette dernière
limitait à trois années les nouvelles dépenses fiscales instaurées à compter
du 1
er
janvier 2015 (article 21) et, d'autre part, prévoyait une évaluation
systématique à l'issue de cette période, couplée, en cas de maintien de
celles-
ci, à une obligation de justification (article 23). En outre, l’article 22
de la LPFP 2014
–
2019 prévoyait la réalisation de revues de dépenses,
mais sans fixer d’objectif chiffré.
La LPFP 2018
–
2022 a abrogé l’ensemble de ces dispositions
(article 36) et ne prévoit plus aucun objectif relatif aux revues de dépenses.
Une limitation dans le temps des nouvelles dépenses fiscales a toutefois été
fixée, mais plus souple qu’auparavant. L’article 20 de la LPFP pour les
années 2018 à 2022 prévoit ainsi que les créations ou extensions de
dépenses fiscales instaurées par un texte promulgué à compter du
1
er
janvier 2018 ne soient applicables que pour une durée maximale de
quatre ans (contre trois ans auparavant). Comme le précise le rapport
annexé à la LPFP 2018-2022, «
une telle disposition permet de fixer une
échéance d’évaluation, à l’approche de la date d’extinction
du dispositif,
afin de justifier sa
pertinence avant d’en proposer la reconduction au
Parlement
».
L'application de cette disposition est examinée à l'occasion
des conférences fiscales organisées chaque année entre la DLF, la DB et
les ministères porteurs de dépenses fiscales. Or, sur les 76 dépenses fiscales
créées depuis 2018, 42 ne sont pas bornées
; ce qui contrevient à l’article
20 de la LPFP 2018-2022.
S’agissant des «
anciennes » dépenses fiscales,
leur contrôle est très limité
26
.
Des LPFP successiv
es, il résulte clairement que l’exigence
législative d’évaluation des dépenses fiscales, déjà peu respectée, est
désormais très limitée.
26
L’article 34 de la LPFP prévoit que
chaque année, le Gouvernement transmet au
Parlement, avant le dépôt du projet de loi de finances de l'année, la liste des huit
dépenses fiscales les plus coûteuses parmi celles relatives à l'impôt sur le revenu et qui
ne sont pas communes avec celles relatives à l'impôt sur les sociétés. Cette liste précise,
pour chacune de ces dépenses, la distribution par décile de revenu du nombre de
contribuables concernés pour les trois années précédentes. Cette liste est rendue
publique dans un format permettant sa réutilisation.
40
COUR DES COMPTES
2 -
Des évaluations prévues qui ne sont que très partiellement
réalisées
Si la LPFP 2018-2022 ne prévoit aucune
obligation d’évaluation des
dépenses fiscales antérieures à 2018, des progrès ont toutefois été réalisés
dans ce domaine.
a)
Des évaluations menées suite
à l’effort de programmation du
Gouvernement mais également en raison d’obligations européennes
Les articles 29 et 136 de la loi de finances pour 2020 ont contribué
à accentuer l’effort de rationalisation des dépenses fiscales, notamment en
établissant le bornage dans le temps de certaines d’entre elles afin d'en
favoriser l'évaluation. Lors de l’examen du PL
F pour 2020, le
Gouvernement a ainsi présenté un programme d’évaluation de près de 70
dépenses fiscales entre 2020 et 2023 (
cf.
annexe 4
), l’objectif étant
que ces
évaluations interviennent en temps utile afin de permettre au Parlement de
se prononcer sur
l’opportunité de proroger les dispositifs arrivant à
échéance. Pour l’exercice 2021, 7 évaluations étaient prévues, couvrant 10
dispositifs rattachés à des missions variées (contre 13 évaluations en 2020).
En outre, l’article 29 de la loi de finances pour
2020 prévoyait
expressément des évaluations pour plusieurs dépenses fiscales en 2021 ;
ces dernières ont été réalisées :
-
le deuxième rapport du Centre national du cinéma et de l'image animée
(CNC) évaluant les crédits d'impôt mentionnés aux articles L. 331-1,
L. 331-3 et L. 331-4 du code du cinéma et de l'image animée
27
, au
regard des objectifs qu'ils poursuivent, a été remis au Gouvernement
et au Parlement en septembre 2021 (après un premier rapport remis en
septembre 2020) ;
-
un rapport d’évaluation du crédit d’impôt famille
28
(n° 210308) a été
présenté en 2021.
Ce rapport indique que le crédit d’impôt famille a
permis d’augmenter le nombre de places en crèche, notamment dans
le secteur privé. Ce dispositif est néanmoins
complexe et souffre d’un
défaut de pilotage, en raison de sa nature fiscale. Il semble en outre
accroître les inégalités
d’accès aux places en crèche. Toutefois, dans
un contexte où la crise sanitaire a fragilisé les entreprises de crèches
privées, la mission considère que le niveau de dépenses occasionnées
par le crédit d’impôt famille ne justifie pas de remise en cause de ce
dernier à court terme. Le rapport préconise ainsi un maintien du champ
et des dispositions actuelles du dispositif, le temps de disposer de
davantage d’informations per
mettant de préciser son évaluation.
27
Production d’œuvres cinématographiques ou audiovisuelles, dépenses dans la
création de jeux vidéos, dépenses de production exécutive en Fran
ce d'œuvres
cinématographiques.
28
Article 244 quater F du code général des impôts
LES DEPENSES FISCALES
41
Par ailleurs, aux termes de l’article 29 de la loi de finances pour
2020, un rapport évaluant l'efficience des exonérations des impatriés, en
indiquant notamment l'impact de ces dispositifs en termes d'attractivité du
territoire français dans le contexte du Brexit, doit être remis avant le 30
septembre 2022.
Le programme d’évaluation 2020 –
2023 est quant à lui peu suivi à
ce stade : une seule évaluation a effectivement été réalisée en 2020 (sur les
dispositifs zonés de soutien du développement économique et de l'emploi
dans les territoires) et
une seule en 2021 (sur le crédit d’impôt famille).
Toutefois, des évaluations antérieures ont déjà été réalisées sur
certaines mesures inscrites au programme de travail pour 2021. Ainsi, le
dispositif
« Pinel » en faveur du logement locatif intermédiaire
(n° 110261), qui représente 1 195
Md€ en 2021, a fait l’objet de plusieurs
évaluations de l’IGF et du CGEDD en 2019 et 2020. Dans la continuité de
ces travaux, un rapport de ces même
s organismes paru en avril 2021 s’est
penché sur le d
éveloppement de l’offre de logement
locatif intermédiaire
par les investisseurs institutionnels
29
, dans un contexte de réduction
progressive des dispositifs fiscaux en faveur de l’investissement des
particuliers. De même, les crédits d'impôt « Prêt à taux zéro » et « Prêt à
taux zéro renforcé PTZ+ » (n° 210313), estimés à 1 063
M€ en 2021,
avaient déjà été évalués par l’IGF et du CGEDD en 2019.
D’autres contrôles,
portant dans certains cas sur des dépenses
fiscales à fort enjeu, ont toutefois été réalisés en 2021, notamment :
-
s’agissant des missions
Recherche et enseignement supérieur
et
Enseignement scolaire
, l’IGF a évalué les réductions d’impôt sur
le revenu pour frais de scolarité dans le secondaire et le supérieur
(dépenses fiscales n° 110215 et 110242, qui représentent 410
M€
à elles deux). Ces dernières ont été jugées inefficaces, car elles
comportent un effet d’aubaine intrinsèque et ne présentent pas
d’effets redistributifs. Le rapport préconi
se donc leur suppression.
À ce stade, aucune suite n’a été donnée à cette recommandation
;
-
sur la mission
Recherche et enseignement supérieur
, plusieurs
travaux portant sur le crédit d’impôt recherche (CIR)
30
ont été
menés, par la Commission nationale d’éva
luation des politiques
d’innovation (CNEPI), la direction générale du Trésor (DGT), et
l’Institut des politiques publiques (IPP), dans le cadre de la
seconde phase d’évaluation lancée en 2019
31
. Ces travaux ont
29
Développement de l’offre de log
ement locatif intermédiaire par les investisseurs
institutionnels
, IDG et CGDD, avril 2021.
30
Dépense fiscale n° 200302
31
Un premier avis de synthèse avait été publié en mars 2019 par la CNEPI, sur la
réforme du CIR de 2008. Cet avis conclut que cette réforme a atteint sa première cible :
la croissance des dépenses de recherche et de développement de ses bénéficiaires dans
une période pourtant marquée par la crise économique et la poursuite du mouvement
de désindustrialisation de l’économie française. Toute
fois, la CNEPI relève que ces
42
COUR DES COMPTES
relevé que le CIR stimule les activités de recherche et
développement (R&D) des entreprises mais que ses effets sont
surtout perceptibles pour les PME. Le CIR a pu contribuer à une
augmentation plus forte, en proportion, des dépenses de R&D des
entreprises françaises en France par rapport à l’étranger
.
Toutefois, les
niveaux d’effort en R&D
des entreprises françaises
en France restent faibles en comparaison de ceux des grandes
entreprises qui investissent le plus en R&D dans le monde (y
compris pour celles qui sont originaires de pays ne disposant pas
d’une aide fiscale aussi généreuse
). Par ailleurs, le CIR permet
d’accroître le nombre d’ingénieurs au sei
n des entreprises
bénéficiaires (bien que
leur part dans la main d’œuvre n’augmente
pas), de même que la probabilité de déposer un brevet. La réforme
du CIR en 2008 a également eu
un effet positif sur l’activité à
moyen et long terme, tant en termes d’emplois que de croissance
économique selon la DGT
32
. Dans son rapport paru le 9 février
2022, le Conseil des prélèvements obligatoires, constatant
l’efficacité perfectible du CIR sur l’effort de R&D des grandes
entreprises et l’innovation,
préconise
d’engager
une réduction du
plafond du CIR
33
;
-
s’agissant de la mission
Solidarité, insertion et égalité des
chances
, outre le rapport sur le crédit d’impôt famil
le, une mission
conjointe de l’IGF et l’IGAS a effectué au premier semestre 2021
une revue des dépenses socio-fiscales consacrées à la politique
familiale, portant notamment sur le crédit d’impôt pour frais de
garde des enfants âgés de moins de 6 ans (n° 110203) et la demi-
part supplémentaire accordée aux contribuables vivant seuls et
ayant eu à titre exclusif, en vivant seuls, la charge d’enfants
pendant au moins 5 ans (n° 110102) ;
études ne tiennent pas compte des effets indirects du CIR (effets de diffusion du savoir
et autres interactions macroéconomiques, y compris en termes de recettes fiscales
induites).
32
Dans sa note, «
Évaluation de la réforme d
u Crédit d’Impôt Recherche de 2008
», la
DG Trésor conclut que la réforme du CIR
de 2008 aurait permis d’accroître l’activité
de 0,5 point de PIB et de créer 30 000 emplois. À long terme, la réforme permettrait de
rehausser l’activité de 0,8 point de PIB e
t de créer 60 000 emplois. Les effets sont
toutefois longs à se matérialiser.
33
Le CIR est de 30% jusqu’à 100 M€ de dépenses de recherches puis de 5% au
-delà.
D’autres pays de l’OCDE ont instauré des plafonds à des niveaux nettement plus faibles
(4 M€ en A
llemagne par exemple).
LES DEPENSES FISCALES
43
La revue des dépenses socio-fiscales en faveur de la politique familiale
En juillet 2021, l’IGF et l’IGAS ont réalisé une revue des dépenses socio
-
fiscales en faveur de la politique familiale. Les dispositifs évalués par la
mission représentaient 63
M€ en 2019.
Le système socio-fiscal assure une redistribution horizontale entre familles
avec enfants et celles sans enfant, renforcée pour les familles nombreuses et
les familles monoparentales. Par ailleurs, l’objectif de soutien aux familles
vulnérables s’est renforcé.
Le rapport relève que si les dispositifs socio-fiscaux relevant de la politique
de la famille ont des effets redistributifs puissants, ils prennent en compte
imparfaitement les nouvelles configurations familiales et s’accompagnent
d’effets de bord et de seuil importants.
A long terme, la mission préconise une transformation très ambitieuse du
dispositif socio-
fiscal afin d’améliorer la cohérence d’ensemble du
système et de le recentrer sur une logique de redistribution horizontale. Elle
propose ainsi de fusionner les prestations d’entretien et le quotient familial,
pour créer une allocation d’entretien forfaitaire, versée dès le premier enfant
et modulée selon le rang des enfants. Cette allocation pourrait s’articuler
avec un revenu universel d’activité, centré sur la redistribution
verticale et prenant en compte les enjeux de réduction de la pauvreté des
familles.
A plus court terme, la mission a également identifié un certain nombre
d’évolutions paramétriques, dans l’objectif de clarifier le système. Elle
propose ainsi de supprimer la réduction d’impôt pour frais de
scolarité des
enfants scolarisés dans le primaire et le secondaire, d’étendre l’allocation de
rentrée scolaire à tous les élèves dès 3 ans, et de la moduler en fonction de
la
filière
(générale,
technologique
ou
professionnelle).
Elle
préconise également de maintenir le bénéfice du complément familial
majoré pour les familles accueillant un nouvel enfant.
-
une évaluation a été réalisée sur le périmètre de la mission
Outre-Mer
,
portant sur l
es zones franches d’activité nouvelle génération
(ZFANG). Ce dispositif, entré en vigueur en janvier 2019 et dont le
coût pour 2021 est estimé à 71
M€
, est destiné à simplifier et renforcer
l’efficacité des aides aux entreprises
ultramarines, dans un but
d’
amélioration de la compétitivité.
L’évaluation
répondait
à la fois à
une volonté de la DGOM d’apprécier l’efficience des dispositifs
et à
une obligation issue
du droit de l’Union européenne en matière d’aides
d’État
, dans le cadre de la reconduction de
l’autorisation du dispositif
par les autorités européennes (la loi de finances pour 2019
34
prévoyait
ainsi la remise au Parlement d’un
rapport d’évaluation des abattements
fiscaux dans les ZFANG). Cette évaluation
n’a pas permis
de conclure
définitivement sur le niveau de recours au dispositif ZGANG par les
acteurs économiques et sur ses effets en matière de compétitivité des
34
Article 19 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019
44
COUR DES COMPTES
entreprises. En 2019
, le coût de la dépense fiscale s’est avéré
relativement faible au regard de ses résultats ; mais cette dépense doit
être
mise en perspective du nombre d’entreprises éligibles
utilisant le
dispositif ;
-
s’agissant de la mission
Économie
, l’IGF a remis en juillet 2021
un
rapport d’évaluation de l’exonération d’impôt sur les sociétés des
bénéfices réalisés, au cours des 24 mois suivant leur création, par les
sociétés créées entre le 1er juillet 2007 et le 31 décembre 2021 pour
reprendre une entreprise ou des établissements industriels en difficulté
(n° 300111), dont le coût est estimé à 5
M€ en 2021. L
e rapport
préconise la suppression de ce dispositif, considéré comme complexe
pour les repreneurs, très peu employé, très concentré sur certains
secteurs et sur certaines régions et inadapté aux besoins des entreprises
en difficulté. En outre, la mission n’a pas pu déterminer l’efficacité et
l’efficience
de la dépense fiscale, mais a relevé
un fort risque d’effet
d’aubaine.
Le projet de loi de finances pour 2022 a donc proposé la
suppression du dispositif, ainsi que des exonérations de taxe foncière
sur les propriétés bâties, de cotisation foncière des entreprises et de
cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises qui y sont attachées.
b)
Un dispositif d’évaluation qui reste très incomplet
En dépit des évaluations réalisées en 2021, de nombreuses dépenses
fiscales restent en dehors du dispositif, y compris pour des sujets à fort
enjeu financier. Une proportion significative de dépenses fiscales estimées
à plus de 1
Md€ n’ont ainsi jamais été évaluées. Les dépenses fiscales en
question se concentrent notamment sur les missions
Outre-mer
,
Cohésion
des territoires, Économie
et
Solidarité, insertion et égalité des chances
.
Quelques exemples sont répertoriés ci-dessous :
-
l’exclusion des départements d'outre
-mer du champ d'application de
la taxe intérieure de consommation applicable aux carburants
(n° 800401), estimée à 1 600
M€ en
2021. Une évaluation de cette
mesure est toutefois prévue en 2022 ;
-
le taux réduit de TVA de 5,5
% pour les travaux d’amélioration de la
qualité énergétique des locaux à usage d’habitation achevés depuis
plus de deux ans ainsi que sur les travaux induits qui leur sont
indissociablement liés (n° 730223), chiffré à 1 390
M€ en 202
1 ;
-
le taux réduit de TVA de 10 % pour les travaux d'amélioration, de
transformation, d'aménagement et d'entretien, autres que les travaux
de rénovation énergétiques soumis au taux de 5,5 %, portant sur les
logements achevés depuis plus de deux ans (n° 730213), évalué à
3 530
M€ en 2021
;
-
le taux réduit de TVA de 10 % pour la restauration commerciale
(consommation sur place et vente à emporter en vue d'une
LES DEPENSES FISCALES
45
consommation immédiate
–
n° 730221), dont le coût est estimé à
3 244
M€ en 202
1 ;
-
le tarif réduit (remboursement) pour le gazole, le fioul lourd et les gaz
de pétrole liquéfiés utilisés pour les travaux agricoles et forestiers
(n° 800229), qui représente 1 420
M€ en 202
1 ;
-
l’abattement de 10 % sur les montants des pensions (y compris les
pensions alimentaires) et des retraites (n° 120401), estimé à
4 187
M€
;
-
l’exonération des prestations familiales, de l’allocation aux adultes
handicapés ou des pensions d’orphelins, de l’ai
de à la famille pour
l’emploi d’une assistante maternelle agréée, de l’allocation de garde
d’enfant à domicile et, depuis le 1er janvier 2004, de la prestation
d’accueil du jeune enfant, pour l’impôt sur le reve
nu (n° 120202),
chiffrée à 2 045
M€
et dont l
e nombre de bénéficiaires n’est pas connu.
À noter toutefois que l’absence d’évaluation peut parfois résulter
d’un classement récent parmi les dépenses fiscales, ainsi du
taux de TVA
de 5,5 % applicable aux théâtres, cirques, concerts, spectacles de variété,
sur les droits d’entrée dans les salles de cinéma et des parcs zoologiques,
inscrit en tant que dépense fiscale depuis le PLF pour 2020 (n° 730231),
qui est chiffré à 380
M€
en 2021.
Certaines missions ou politiques n’ont été concernées par au
cun
travai
l d’évaluation en 2021
.
C’est notamment le cas de
la mission
Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales,
pour laquelle la dernière
évaluation de dépense fiscale remonte à 2017 (il s’agissait du c
rédit d'impôt
en faveur des entreprises agricoles utilisant le mode de production
biologique, n° 210316).
S’agissant des dépenses fiscales de la mission
Défense,
la Cour demande depuis 2014 à ce qu’elles fassent l’objet d’une
évaluation, mais cette recommandation n’a jamais été suivie d’effets.
Les dépenses fiscales en faveur de la Corse (mesures n° 730306,
taux particuliers de TVA applicables à divers produits et services
consommés ou utilisés en Corse et n° 210305, crédit d'impôt pour
investissement en Corse), qui représentent à elles deux 295
M€ en 2021
(contre 298
M€ en 2020), n’ont jamais fait l’objet d’une évaluation par le
ministère de la Cohésion des territoires. La pertinence de ces dépenses
fiscales
ne
fait
toujours
pas
l’objet
d’évaluation
malgré
les
recommandations réitérées de la Cour
35
. La dernière évaluation remonte au
rapport du
comité d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales
de juin 2011 qui avait pourtant mis en doute leur efficacité.
Si deux tiers des dépenses fiscales évaluées en 2011 avaient obtenu
des résultats insuffisants (soit un score de 0 ou 1), moins de 27 % de ces
mesures ont disparu en 2019. Ainsi, si les dépenses fiscales inefficaces ou
peu efficaces représentaient 40
Md€ en 2011, leur total s’élevait encore à
35
Md€ en 2019, pour 169 dispositifs.
Des dépenses fiscales en faveur des
35
Cour des comptes, NEB 2018, mission
Cohésion des territoires
46
COUR DES COMPTES
entreprises évaluées à « zéro
» en 2011 n’ont en effet jamais fait l’objet
d’une évaluation par les ministères responsables. C’est par exemple le cas
de la mesure n° 800222 (TICPE : Tarif réduit de taxe intérieure de
consommation pour le gazole utilisé comme carburant des véhicules de
transport public collectif de voyageurs) dont le coût est évalué à 197
M€
en 2021, et qui était décrit par la Cour comme un dispositif à revoir
36
.
Par ailleurs, si la loi de finances pour 2020 prévoyait le bornage dans
le temps d’un certain nombre de dépenses fiscales, cette démarche n’a pas
été reconduite lors des exercices suivants.
Les
résultats du programme d’évaluation mis en place depuis le PLF
pour 2020 restent ainsi assez faibles. En 2020 comme en 2021, une seule
évaluation prévue dans le programme pluriannuel a été réalisée ; alors
même que le programme pour 2021 était moins ambitieux. Aussi, bien que
la démarche d’évaluation ait semblé enregistrer des progrès depuis 3 ans,
il
n’en convient pas moins de veiller à la mise en œuvre effective des
évaluations prévues et à leur ciblage. L
’
inscription dans le Tome II de
l’annexe
Voies et moyens
d’un
programme annuel d’évaluation des
dépenses fiscales, prévue à l
’
article 25 de la loi organique du 28 décembre
2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques,
constitue une avancée.
La Cour recommande que cette démarche annuelle
s’
inscrive dans
une programmation pluriannuelle des évaluations fixée par la prochaine loi
de programmation des finances publiques. Elle reconduit ainsi la
recommandation suivante en la reformulant :
Recommandation n° 3 : Elaborer un prog
ramme d’évaluation
des
dépenses fiscales
à mettre en œuvre au cours de la prochaine loi de
programmation des finances publiques
, en vue d’en réduire le
nombre et leur impact sur les recettes publiques
(recommandation
reformulée).
C -
Une articulation mal assurée entre les dépenses
fiscales et les objectifs poursuivis
Aucun texte ne prévoit explicitement de classer les dépenses fiscales
en fonction des objectifs du programme auquel elles se rattachent.
L’article
51 de la LOLF dispose en effet seulement que «
sont joints au projet de loi
de finances de l'année […] des annexes explicatives […] accompagnées du
projet annuel de performances de chaque programme précisant […]
l'évaluation des dépenses fiscales
». L’information concernant les objectifs
poursuivis par les dépenses fiscales est donc très limitée.
Dans l’ensemble
des documents de politique transversale annexés aux PLF successifs, le
36
Cour des comptes
, L
’efficience des dépenses fiscales relatives au développement
durable,
septembre 2016.
LES DEPENSES FISCALES
47
chapitre consacré à la «
présentation des principales dépenses fiscales
concourant à la politique transversale
» se limite à une simple liste des
dispositifs, qui ne détaille ou n’évalue ni leur objectif, ni leur impact. L
e
Tome II du
Voies et moyens
annexé au PLF comporte, en plus de
l'estimation du montant des dépenses fiscales, certains éléments
complémentaires tels que la méthode et la fiabilité du chiffrage, les dates
de début et de fin d'applicabilité et le texte de référence au CGI (ces
informations étant transmises à titre indicatif). Depuis le PLF pour 2021,
est également indiquée la finalité visée par chaque dépense fiscale. Ces
éléments restent toutefois insuffisants.
La Cour relève ainsi depuis plusieurs années que la cohérence entre
les dépenses fiscales et les objectifs des programmes auxquels elles se
rattachent n’est pas toujours assurée.
Le choix des indicateurs de performance peut se révéler mal adapté
aux dépenses fiscales. En effet, certaines dépenses fiscales, en particulier
lorsque leur montant est élevé ou le nombre de leurs bénéficiaires
important, peuvent contribuer à des objectifs dont la portée est plus large
que ceux figurant dans le volet performance des PAP, voire différente de
ces derniers.
Un tel décalage entre les objectifs affichés et le contenu réel du
dispositif est notamment observé s’agissant de la mission
Économie
.
Ainsi, un grand nombre de dépenses fiscales associées au
programme 134
Développement des entreprises et régulation
n’ont aucun
lien avec les trois objectifs de ce programme : «
renforcer l’efficacité des
aides aux entreprises », qui porte sur le soutien offert par Bpifrance,
«
améliorer l’efficacité du soutien public à l’internationali
sation des
entreprises », et « assurer le fonctionnement loyal et sécurisé des
marchés
», destiné notamment à évaluer l’action de la DGCCRF.
Il s’agit
entre autres du taux de TVA de 10 % pour la restauration commerciale
(n° 730221), estimé à 3,2
Md€ en 202
1, du tarif réduit de TICFE pour
l’électricité consommée sur des sites industriels électro
-intensifs
(n° 820203), chiffré à 1,2
Md€ ou encore de
la pratique des amortissements
dérogatoires,
via
la déduction exceptionnelle de 40 % du prix de revient de
certains biens limitativement énumérés, pratiquée sur la durée normale
d'utilisation du bien (n° 200401), estimée à 0,6
Md€ en 2021
.
De même, les exonérations des droits d'enregistrement pour les actes
portant changement de régime matrimonial (n° 550103) ou la taxation à un
taux réduit d’IS de certains revenus de capitaux mobiliers perçus par les
caisses de retraite et de prévoyance (n° 320108) n’ont aucun lien apparent
avec les trois objectifs du programme 305
Stratégie économique et fiscale
auxquelles elles sont rattachées
37
.
37
Assurer la qualité de l'analyse et des prévisions présentées dans le projet de loi de
finances, dans le domaine des évolutions économiques et dans celui des recettes
48
COUR DES COMPTES
Des constats similaires se retrouvent dans la mission
Écologie,
développement et mobilité durables.
Cette dernière recense 69 dépenses
fiscales en 2021, relatives
essentiellement à l’énergie, au climat, aux
transports mais également au logement ou à la préservation des ressources
naturelles. Or, faute de vision d’ensemble quant à leur impact, une part
significative de ces dispositifs s’avère inefficace voire génère
des effets
contraires aux objectifs de la mission.
fiscales, assurer l'efficacité du réseau international de la Direction générale du Trésor,
assurer un traitement efficace du surendettement.
LES DEPENSES FISCALES
49
Les dépenses fiscales défavorables à l’environnement
En 2016, la Cour des comptes avait dressé un panorama des dépenses
fiscales relatives au développement durable
38
, en proposant une typologie
de classement entre dépenses favorables et défavorables. Elle y notait que
14 des dépenses fiscales relevant de la mission Écologie, développement et
mobilité durables généraient des effets défavorables au développement
durable.
Le rapport sur le Green Budgeting publié le 25 septembre 2019 par
la mission IGF
–
CGEDD se penche sur les enjeux environnementaux des
dépenses fiscales
39
. Il recense 2,9
Md€ de dépenses fiscales ayant un impact
défavorable, essentiellement dans le domaine de la lutte contre le
changement clim
atique. Il s’agit principalement d’exonérations de taxes
intérieures sur la consommation (TIC) des produits énergétiques bénéficiant
aux secteurs industriels et de la production d’énergie. En particulier, la
mission a classé comme défavorables les exonérat
ions sur l’électricité
consommée par les installations électro-
intensives considérant qu’il
s’agissait d’une baisse des prix de l’énergie qui désincitait la transition vers
une économie sobre en énergie.
Dans le même ordre d’idée, dans son rapport de sept
embre 2019 sur
la fiscalité environnementale
40
, le Conseil des prélèvements obligatoires
(CPO) considère que la majorité des dépenses fiscales attachées à la TICPE
«
sont défavorables à l’environnement et peuvent être considérées comme
des soutiens à la
consommation d’énergies fossiles
». Il suggère qu’une
réforme des dépenses fiscales les réoriente vers des objectifs favorables à
l’environnement et propose la suppression des tarifs de remboursement de
TICPE en faveur du transport routier de marchandises
en vue d’élargir
l’assiette de la fiscalité carbone.
Ces constats sont réitérés dans le Jaune budgétaire annexé au PLF
2022
Rapport sur l’impact environnemental du budget de l’État
. Ce dernier
recense 122 dépenses fiscales ayant un impact sur l’environnement,
représentant 11,4
Md€ en PLF 2022. Deux tiers (en montant) de ces
dépenses fiscales sont cotées comme défavorables à l’environnement.
S’agissant plus spécifiquement de la missi
on Ecologie, développement et
mobilité durables, un peu moins des trois quarts (en montant) des dépenses
fiscales relatives à cette mission sont considérées comme ayant un impact
défavorable sur l’environnement, contre un peu plus de la moitié en 2021,
en
raison de l’extinction du crédit d’impôt transition énergétique.
L’empilement des dépenses fiscales relatives au développement
durable et à l’environnement, opéré sans cohérence, pourrait ainsi conduire
à multiplier les coûts
sans garantir l’efficience des
dispositifs. Les effets des
différentes dépenses fiscales pourraient même s’avérer contradictoires entre
eux
. Des efforts d’évaluation et de coordination pourraient être effectués
dans ce domaine.
38
Cour des comptes
, L
’efficience des dépenses fiscales relatives au développ
ement
durable,
septembre 2016.
39
IGF-CGEDD,
Green Budgeting : proposition de méthode pour une budgétisation
environnementale,
septembre 2019.
40
Conseil des prélèvements obligatoires,
La fiscalité environnementale au service de
l’urgence climatique
, septembre 2019.
50
COUR DES COMPTES
Par ailleurs, pour plus de la moitié des missions, le Tome II de
l’annexe
Voies et moyens
indique qu’aucune dépense fiscale n’est rattachée
à un indicateur de performance
41
. C’est notamment le cas pour plusieurs
missions comportant pourtant un nombre élevé de dépenses fiscales,
comme la mission
Économie
.
Les me
sures peuvent en outre n’avoir qu’un lien ténu avec le
programme auquel elles sont rattachées. Ainsi, les aides aux entreprises
s’implantant dans une zone de restructuration de la défense (n°
090201 -
crédit d'impôt pour les micro entreprises implantées en zone de
restructuration de la défense et n° 230605 - exonération du bénéfice réalisé
par les entreprises créées en zone de restructuration de la défense) relèvent
davantage de l’impulsion et de la coordination de la politique
d'aménagement du territoire (programme 112) que du programme 212
Soutien de la politique de la défense
auquel elles sont rattachées.
Les progrès sur ce point sont assez minimes : en 2019, 2020 et 2021,
seules deux dépenses fiscales ont changé de programme de rattachement
chaque année. Le t
aux de 5,5 % dans le secteur de l’accession sociale à la
propriété et dans le secteur du logement locatif social pour les logements
financés par un
prêt locatif aidé d’intégration,
pour les logements financés
par un prêt locatif à usage social lorsqu’ils relèvent de la politique de
renouvellement urbain, ainsi que pour certains travaux portant sur ces
logements ou participant au renouvellement urbain (n° 730216) est ainsi
passé en 2021 du programme 147
Politique de la ville
au programme 135
Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat
, ce qui est cohérent avec
l’
objet de cette dépense fiscale. En revanche, le rattachement au
programme 129
Coordination du travail gouvernemental
de l’exonération
d’impôt sur le revenu
des indemnités versées aux victimes des essais
nucléaires français et à leurs ayants-droit (n° 120143) est plus discutable.
Par ailleurs, un certain nombre de dépenses fiscales relèvent de
politiques plus larges que celles soutenues par leur programme de
rattachement. Par exemple, l’abattement de 10
% d’IR sur le montant des
pensions, y compris les pensions alimentaires, et des retraites (n° 120401),
chiffré à 4,2
Md€ en 2021
et rattaché au programme 157
Handicap et
dépendance
ne concerne pas seulement les personnes âgées dépendantes
ou handicapées, mais l’ensemble des retraités, ainsi que les bénéficiaires
d’une pension
alimentaire non retraités. Une même dépense fiscale peut
ainsi concourir en réalité à plusieurs politiques ou programmes. Par
exemple, la réduction d’impôt au titre des dons (n°
110201), estimée à
1,6
Md€ en 202
1, est rattachée à titre principal au programme 163
Jeunesse
et vie associative
mais figure également à titre subsidiaire dans les PAP
d’autres programmes
: P 177
Hébergement, parcours vers le logement et
41
La DLF signale toutefois qu’un
indicateur de performance a été créé en PLF pour
2022 sur le Programme 176 (
Police, gendarmerie, sécurité routière
) pour participer à
l’évaluation de l’efficacité de la
dépense fiscale n° 120145 "Exonération
de l’impôt sur
le revenu de l’indemnité journalière d’absence temporaire versée aux personnels des
compagnies républicaines de sécurité et aux gendarmes mobiles".
LES DEPENSES FISCALES
51
insertion des personnes vulnérables
et P 150
Formations supérieures et
recherche universitaire
. Pour chaque programme concerné, la dépense
fiscale est inscrite pour la totalité de son montant, ce qui fausse l’évaluation
du total des moyens consacrés à une politique donnée. Il est ainsi nécessaire
d’améliorer la connaissance des bénéficiaires de chaque dispositif, afin
de
mieux répartir le coût des dépenses fiscales par programme.
Ces décalages traduisent l’absence d’intégration des mesures
fiscales dans une politique globale et cohérente. Les analyses conduites par
ailleurs par la Cour ont pu remettre en cause l’efficacité même de certaines
dépenses fiscales, au regard des objectifs poursuivis.
*
**
Depuis leur création, les outils de pilotage n’ont pas permis de
réduire ni de stabiliser le nombre et le coût des différents dispositifs. Le
plafond prévu par la loi de programmation des finances publiques 2018
–
2022 est inopérant ; les évaluations menées sont incomplètes et peu suivies
d’effet
s et les résultats des conférences fiscales demeurent faibles voire
inexistants. Par ailleurs, l’articulation entre les dépenses fiscales et les
objectifs des politiques publiques montre parfois des incohérences.
Malgré l’accent mis sur l’évaluation dans le PLF pour 2020, la mise
en œuvre du programme d’évaluation demeure incomplète. Il conviendra
donc de veiller à la réalisation effective des contrôles prévus, et s’assurer
que les résultats des évaluations donnent bien lieu, le cas échéant, à une
rationalisation des dispositifs.
Un nouveau programme d’évaluation devra
par ailleurs être prévu dans la prochaine LPFP.
Les nouvelles mesures introduites par la loi organique du 28
décembre 2021 réformant la LOLF, et en particulier, le renforcement des
informations relatives aux dépenses fiscales dans la documentation
budgétaire, en créant un état nouveau pour chaque mission (montant
exécuté, nombre de bénéficiaires
, écart entre la prévision et l’exécut
ion
pour chaque mission, liste des évaluations envisagées pour l’année)
devraient conduire à une meilleure appropriation de ces mesures et donc à
une consolidation de leur pilotage, permettant par là-même un
renforcement de l’information du Parlement
.
52
COUR DES COMPTES
Les recommandations de la Cour
I -
Le suivi des recommandations formulées par
la Cour au titre de 2020
La Cour avait formulé quatre recommandations au titre de l’année
2020. Si la première a été très partiellement mise en œuvre, ce n’est pas le
cas des trois suivantes.
Recommandation n°
1 : lorsqu’une dépense fiscale n’a entraîné
aucun coût et/ou n’a concerné aucun bénéficiaire sur l’ensemble de la
période couverte par une LPFP, étudier l’opportunité de la suppression du
dispositif en question (recommandation nouvelle).
La recommandation n° 1, introduite pour la première fois au titre de
2020, prévoit d’étudier l’opportunité de supprimer toute dépense fiscale
présentant un coût nul ou ne concernant aucun bénéficiaire sur plusieurs
années.
La DLF considère que cette recommandation est déjà mise en
œuvre. En effet, l’administration indique qu’elle examine déjà chaque
année l’opportunité de supprimer de tels dispositifs, notamment lors des
conférences fiscales.
En outre, la DLF souligne que la recommandation ne porte
désormais plus que sur cinq dépenses fiscales (sur 13 dépenses n’ayant
donné lieu à aucun coût recensées en 2022, six sont déjà en cours
d’extinction et deux viennent d’être crées et auront de premières incidences
budgétaires à compter de 2022). Par ailleurs, sur les cinq dépenses
concernées, un dispositif a fait l’objet d’une proposition de suppression lors
des conférences fiscales organisées en 2021, qui a été reprise dans le PLF
pour 2022.
Toutefois,
la
Cour
estime
que
la
recommandation
est
insuffisamment mise en œuvre. En effet, le tome II du Voies et Moyens
annexé au PLF pour 2022 dénombre encore 59 dispositifs ne concernant
aucun bénéficiaire et 46 dépenses fiscales sans incidence budgétaire en
2022. Les résultats des conférences fiscales en matière de suppression de
dispositifs sont en outre très limités. Elle réitère dès lors sa
recommandation.
LES DEPENSES FISCALES
53
Recommandation n° 2 : à l’image de la charte de budgétisation qui
s’applique aux dépenses budg
étaires sous norme, formaliser des règles
précises de définition et de modification du périmètre des dépenses
fiscales soumises au plafond de la LPFP (recommandation maintenue).
Cette deuxième recommandation, introduite en 2015, invitait
l’administration à
formaliser des règles précises de définition et de
modification du périmètre des dépenses fiscales soumises au plafond de la
LPFP.
Comme pour les exercices précédents, la DLF indique partager la
recommandation de la Cour portant sur la nécessité de documenter
davantage le champ et l’évolution des dépenses fiscales. S’agissant de la
formalisation de règles précises de définition et de modification du
périmètre des dépenses fiscales, la DLF rappelle la difficulté de définir la
norme par rapport à laquelle s
’apprécie le caractère dérogatoire d’une
mesure, notamment parce que cette norme n’est pas définie de façon
intangible. L’administration souligne que la norme est susceptible
d’évoluer en fonction de la législation nationale ou communautaire, qui
expliquent en grande partie les « changements de périmètre »
(classements/déclassements de dépenses fiscales). La DLF rappelle
toutefois que quelques progrès ont été réalisés en termes de formalisation
du concept de dépense fiscale et de suivi des changements de périmètre
dans le tome II des Voies et moyens annexé au PLF.
Pour ces raisons, l’administration estime que les règles définies dans
la charte de budgétisation s’appliquant aux dépenses budgétaires sous
norme ne sauraient être transposées aux dépenses fiscales compte tenu des
difficultés existantes pour définir ces dernières.
La recommandation n’a pas été mise en œuvre
. La Cour ne reconduit
pas cette recommandation en tant que telle, mais l’intègre dans une
recommandation plus large visant à renforcer l’encadrement et l’évaluation
des dépenses fiscales, dans le cadre
de l’élaboration d’une nouvelle LPFP
au second semestre 2022.
Recommandation n° 3 : à défaut d’autres sources d’information
permettant de la chiffrer, prévoir une obligation déclarative pour
chaq
ue dépense fiscale nouvelle concernant l’impôt sur le revenu et
l’impôt sur les sociétés (recommandation réitérée).
La recommandation n° 3, introduite pour la première fois en 2019,
prévoit d’assortir chaque création de dépense fiscale d’une obligation
déclarative permettant ensuite leur chiffrage comme leur évaluation. La
Cour a par ailleurs reformulé cette nécessité lors de la publication du référé
relatif à la fiscalité des associations du 8 décembre 2020 en proposant de
rétablir l’annexe à la déclaratio
n de revenus détaillant la liste des
associations bénéficiaires de dons ainsi que des montants accordés. En
effet, pour améliorer l’évaluation, le suivi et le contrôle des dépenses
fiscales, l’administration doit pouvoir disposer de données permettant la
54
COUR DES COMPTES
c
onnaissance de ces dispositifs. Dans un souci d’efficacité, il a été proposé
de limiter le champ de cette recommandation dans un premier temps aux
nouvelles dépenses fiscales créées par le Gouvernement concernant
l’impôt sur le revenu et l’impôt sur les so
ciétés (qui représentaient 69 % du
montant des dépenses fiscales pour l’année 2019).
La DLF considère que l’administration met déjà en œuvre tous les
moyens dont elle dispose afin de procéder à un chiffrage du coût des
dépenses fiscales. Elle rappelle que les données actuellement à disposition
de l’administration fiscale ne permettent pas toujours de procéder au
chiffrage des dispositifs. Cela nécessite alors de faire appel aux autres
administrations concernées pour reconstituer les coûts à partir de données
autres que fiscales, lorsque ces dernières sont disponibles et suffisamment
fiables. Dans certains cas toutefois, aucune donnée disponible ne permet
de procéder à une estimation ou à une simulation du coût de la dépense ; le
coût de cette dernière est alors indiqué comme « non chiffrable ».
Dans ce contexte, la DLF reconnaît que la mise en place d’une
obligation déclarative systématique à chaque création de dépense fiscale
serait une solution pour s’assurer de la disponibilité de données fiables qui
perm
ettraient de chiffrer et d’améliorer le suivi des dépenses fiscales.
Cependant, elle relève que l’instauration d’obligations déclaratives
supplémentaires représenterait un coût pour l’administration fiscale, ferait
peser une charge supplémentaire sur les usagers bénéficiaires et rendrait le
système fiscal plus complexe dans son ensemble. Cet alourdissement des
obligations déclaratives pour les bénéficiaires de dépenses fiscales irait en
outre à l’encontre des mesures mises en place depuis plusieurs années
visant à simplifier les modalités de déclaration de l’impôt.
L’existence d’une obligation déclarative permettant, aux dires
mêmes de la DLF, d’obtenir des données fiables pour le chiffrage et
l’évaluation des dépenses fiscales, la Cour
reconduit sa recommandation.
Recommandation n° 4 : accélérer la mise en œuvre du programme
d’évaluation de l’efficacité et de l’efficience des dépenses fiscales les
plus significatives sur la période restant à couvrir d’ici 2022, s’assurer
que les résultats des évaluations donnent bien lieu, le cas échéant, à
une rationalisation des dispositifs concernés et préparer le programme
d’évaluation à mettre en œuvre au cours de la prochaine loi de
programmation des finances publiques (recommandation reformulée).
La recommandation n° 4, introduite en 2014 et reformulée depuis,
invitait l’administration mettre en œuvre un programme d’évaluation de
l’efficacité et de l’efficience des dépenses fiscales les plus significatives
sur la période restant à couvrir jusqu’au terme de la loi de programma
tion.
La DLF indique, comme lors des exercices précédents, que
l’évaluation de l’efficacité et de l’efficience des dépenses fiscales relève
avant tout de la responsabilité du ministère responsable de programme. Les
seules données fiscales dont dispose, le cas échéant, la DLF, ne sont en
LES DEPENSES FISCALES
55
effet pas suffisantes pour apprécier si les objectifs de politique publique
poursuivis sont atteints.
Elle partage toutefois le constat de la Cour concernant le manque
d’éléments disponibles pour évaluer la contribution des
dépenses fiscales
aux objectifs de politique publiques poursuivis et souscrit à la
recommandation de la Cour sur la nécessité de poursuivre la mise en œuvre
du programme initié en 2020.
L’article 20 de la LPFP 2018
-2022 relatif aux dépenses fiscales ne
mentionne plus leur évaluation. Si le rapport annexé à la LPFP souligne
que le principe d’une limitation dans le temps des mesures « permet de
fixer une échéance d’évaluation à l’approche de la date d’extinction du
dispositif afin de justifier sa pertinence
avant d’en proposer la reconduction
au Parlement », il n’en demeure pas moins que toute référence explicite à
l’évaluation des dispositifs a disparu de la loi de programmation.
La DLF rappelle que l'article 29 de la loi de finances pour 2020
prévoit, outre la suppression de certaines dépenses fiscales inefficientes, de
borner dans le temps d’autres dépenses qui présentaient un besoin
particulier d'évaluation afin d’élaborer un programme d’évaluation de
dépenses fiscales. Il prévoit également l’élaboration d
e rapports
d’évaluation sur plusieurs politiques spécifiques. Un programme
d’évaluation 2020
-2023 a ainsi été présenté par le Gouvernement en
complément du PLF pour 2020. A ce titre, la dépense fiscale n° 210308
relative au crédit d'impôt famille, a été évaluée en 2021 par une mission
conjointe IGF-IGAS.
Le programme d’évaluation pour 2021 n’a donc été que très
partiellement exécuté (une seule évaluation réalisée) ; ce qui augure mal de
la mise en œuvre de l’ensemble du programme d’ici à 2023. En outre, un
grand nombre de dépenses fiscales d’un montant élevé ne font toujours
l’objet d’aucune évaluation. Enfin, les résultats des travaux d’évaluation
donnent rarement lieu à une révision ou une suppression des dispositifs en
question, par exemple s’agissant du
CIR.
La Cour constate ainsi que sa recommandation n’a pas été mise en
œuvre. Elle
la maintient en la reformulant, afin de prévoir un nouveau
programme de contrôle, plus contraignant et plus opérationnel, pour la
période couverte par la prochaine LPFP.
II -
Récapitulatif des recommandations
formulées au titre de la gestion 2021
Au titre de
l’exercice 2021
, la Cour maintient trois de ses
recommandations, dont deux en les reformulant.
56
COUR DES COMPTES
La Cour formule ainsi trois
recommandations au titre de l’année
2021 :
1.
Dans le cadre des conférences fiscales, étudier systématiquement
l’opportunité de la suppression des dépenses fiscales dont le coût est
très faible ou nul ou dont le nombre de bénéficiaires est très faible ou
nul. (recommandation reformulée).
2.
A
défaut d’autres sources d’information permettant de la chiffrer,
prévoir une obligation déclarative pour chaque dépense fiscale
nouvelle concernant l’impôt sur le revenu et l’impôt sur les sociétés
(recommandation réitérée).
3.
É
laborer un programme d’évaluation des dépen
ses fiscales à mettre en
œuvre au cours de la prochaine loi de programmation des finances
publiques, en vue d’en réduire le nombre et leur impact sur les recettes
publiques
(recommandation reformulée)
.
LES DEPENSES FISCALES
57
Annexe n° 1 :
Chiffrage des changements de
méthode PLF 2022 (coût 2021)
Coût 2021
DFI
Impôt
Libellé de la mesure
PLF
2021
PLF
2022
Ecart
Changements
de méthode
50106
Impôts
locaux
Abattement en faveur des
immeubles en ZUS (jusqu'en 2015)
puis situés dans les quartiers
prioritaires de la ville (à compter de
2016)
-
66
66
66
50113
Impôts
locaux
Exonération des immeubles situés
dans une zone de revitalisation des
commerces en milieu rural
(ZoRCoMiR) et rattachés à un
établissement implanté dans une
ZoRCoMiR pouvant bénéficier de
l'exonération de cotisation foncière
des entreprises
nc
ε
0
ε
110251
Impôt
sur le
revenu
Réduction d'impôt sur le revenu en
faveur de l'investissement locatif du
1er janvier 2009 au 31 décembre
2012 et, sous conditions, jusqu'au
31 mars 2013 dans les zones
présentant un déséquilibre entre
l'offre et la demande de logements
(sous conditions de de loyer) :
Dispositif SCELLIER
604
370
-234
-234
110252
Impôt
sur le
revenu
Réduction d'impôt sur le revenu
majorée en faveur de
l'investissement locatif du 1er
janvier 2009 au 31 décembre 2012
et, sous conditions, jusqu'au 31
mars 2013 dans le secteur
intermédiaire dans les zones
présentant un déséquilibre entre
l'offre et la demande de logements
accompagnée d'une déduction
spécifique sur les revenus tirés de
ces logements (sous conditions de
loyer plus strictes et conditions de
ressources du locataire) : Dispositif
SCELLIER intermédiaire
320
240
-80
-80
120501
Impôt
sur le
revenu
Régime spécial d'imposition des
assistants maternels et des
assistants familiaux régis par les
articles L. 421-1 et suivants et L.
430
588
158
158
58
COUR DES COMPTES
Coût 2021
DFI
Impôt
Libellé de la mesure
PLF
2021
PLF
2022
Ecart
Changements
de méthode
423-1 et suivants du code de
l'action sociale et des familles
130203
Impôt
sur le
revenu
Déduction spécifique sur les
revenus des logements loués sous
conditions de loyer et de ressources
du locataire : Dispositif BESSON
ancien
-
29
29
29
130209
Impôt
sur le
revenu
Déduction dégressive sur les
revenus des logements neufs loués
à usage d'habitation principale
(sous conditions de loyer et de
ressources du locataire à compter
du 1er janvier 1999) pour les
investissements réalisés jusqu'au 3
avril 2003 : Dispositif BESSON
neuf
-
3
3
3
160201
Impôt
sur le
revenu
Exonération des sommes perçues
dans le cadre de l'attribution du prix
Nobel ou de récompenses
internationales de niveau équivalent
au prix Nobel dans les domaines
littéraire, artistique ou scientifique
nc
1
1
1
160207
Impôt
sur le
revenu
Exonération des sommes perçues à
titre de dédommagement par les
aidants familiaux dans le cadre de
la prestation de compensation
handicap
nc
60
60
60
200401
Impôt
sur le
revenu
et
impôt
sur les
sociétés
Déduction exceptionnelle de 40%
du prix de revient de certains biens
limitativement énumérés, pratiquée
sur la durée normale d'utilisation du
bien
630
600
-30
-30
200402
Impôt
sur le
revenu
et
impôt
sur les
sociétés
Déduction exceptionnelle en faveur
des acquisitions de véhicules de 3,5
tonnes et plus fonctionnant
exclusivement au gaz naturel, ou au
biométhane, ou au carburant ED95,
ou au B100, ou au dual fuel de type
1 A
32
14
-18
-18
LES DEPENSES FISCALES
59
Coût 2021
DFI
Impôt
Libellé de la mesure
PLF
2021
PLF
2022
Ecart
Changements
de méthode
200403
Impôt
sur le
revenu
et
impôt
sur les
sociétés
Déduction exceptionnelle de 40%
en faveur des entreprises
investissant dans des équipements
de réfrigération et de traitement de
l’air utilisant des fluides autres que
les hydrofluorocarbures (HFC)
nc
1
1
1
210326
Impôt
sur le
revenu
et
impôt
sur les
sociétés
Taxation au taux de 10% des
revenus issus de certains actifs de
propriété industrielle
nc
770
770
770
230102
Impôt
sur le
revenu
et
impôt
sur les
sociétés
Déduction exceptionnelle en faveur
de l’investissement des PME dans
la robotique et la digitalisation
industrielles
23
6
-17
-17
230103
Impôt
sur le
revenu
et
impôt
sur les
sociétés
Déduction exceptionnelle en faveur
des navires, bateaux ou
équipements répondant à des
enjeux écologiques
5
ε
-5
-5
230104
Impôt
sur le
revenu
et
impôt
sur les
sociétés
Déduction exceptionnelle en faveur
des simulateurs d'apprentissage de
la conduite
nc
ε
0
ε
230105
Impôt
sur le
revenu
et
impôt
sur les
sociétés
Déduction exceptionnelle en faveur
de l’investissement des entreprises
utilisatrices d’engins fonctionnant
au GNR dans l’acquisition de
matériels fonctionnant avec des
carburants alternatifs
nc
ε
0
ε
60
COUR DES COMPTES
Coût 2021
DFI
Impôt
Libellé de la mesure
PLF
2021
PLF
2022
Ecart
Changements
de méthode
230106
Impôt
sur le
revenu
et
impôt
sur les
sociétés
Déduction exceptionnelle en faveur
de l’investissement des petites et
moyennes entreprises (PME) de
commerce de détail de gazole non
routier (GNR) dans des
installations de stockage et des
matériels de manutention et de
distribution de gazole
nc
ε
0
ε
430101
Autres
impôts
directs
Exonération des retenues à la
source prévues aux c et b du I de
l'article 182 B du CGI et à l'article
119 bis du CGI à raison des
bénéfices réalisés en France et des
revenus de source française versés
ou perçus par des organismes
chargés de l'organisation de la
compétition sportive internationale
et de leurs filiales, directement liés
à l’organisation de la compétition
sportive internationale
nc
1
1
1
710103
Taxe
sur la
valeur
ajoutée
Niveau des taux en Guadeloupe, en
Martinique et à La Réunion (8,5 %
pour le taux normal et 2,1 % pour
le taux réduit)
2 110
3 000
890
890
730222
Taxe
sur la
valeur
ajoutée
Taux de 10% de TVA applicable
pour les ventes et les livraisons à
soi-même aux investisseurs dits «
institutionnels » de logements
locatifs intermédiaires situés dans
des zones caractérisées par un
déséquilibre important entre l’offre
et la demande de logement ,
lorsqu’ils répondent à des critères
de mixité avec des logements
locatifs sociaux, ainsi que pour les
livraisons de logements locatifs
intermédiaires à l’association
foncière logement, ou aux sociétés
qu’elle contrôle, lorsqu’ils sont
situés dans des quartiers ciblés de
la politique de la ville ou à leur
proximité
60
150
90
90
LES DEPENSES FISCALES
61
Coût 2021
DFI
Impôt
Libellé de la mesure
PLF
2021
PLF
2022
Ecart
Changements
de méthode
970103
Autres
droits
Réduction des émissions de CO2,
ou de la puissance administrative,
prises en compte dans le barème du
malus à hauteur de 40 %, ou de
deux CV, pour certains véhicules
de tourisme dont la source d'énergie
comprend le superéthanol E85
nc
ε
0
ε
970104
Autres
droits
Réduction des émissions, ou de la
puissance administrative, prises en
compte dans le barème du malus à
hauteur de 20 grammes par
kilomètre, ou d'un CV, par enfant à
charge ou accueilli au titre de l’aide
sociale, lorsque le nombre
d’enfants a
u sein du foyer fiscal est
d’au moins trois
nc
10
10
10
23
4 214
5 909
1 695
1 695
62
COUR DES COMPTES
Annexe n° 2 :
Des taux réduits de TVA, non
considérés comme des dépenses fiscales
Pour 2020, la DLF a pu fournir un chiffrage qui estime le montant à
29,9
Md€
42
, en évolution de + 8,9 Md€ par rapport à l’évaluation menée
pour 2018.
Mesures non considérées comme des dépenses fiscales
Coût
budgétaire en
2020 (M€)
Taux de 2,10 % applicable aux médicaments remboursables ou soumis
à autorisation temporaire d'utilisation et aux produits sanguins
2 571
Taux de 2,1
% applicable à la contribution à l’audiovisuel public
608
Taux de 5,5% sur l'eau, les boissons non alcooliques, les produits
destinés à l'alimentation humaine
20 120
Taux de 5,5 % pour la fourniture de logement et de nourriture dans les
établissements d’accueil des personnes âgées et handicapées, les
logements-foyers mentionnés à l'article L.633-1 du code de la
construction et de l'habitation et les établissements mentionnés au b du
5° et aux 8° et 10° du I de l'article L.312-1 du code de l'action sociale et
des familles, les résidences hôtelières à vocation très sociale
793
Taux de 10% sur les produits d'origine agricole, de la pêche, de la
pisciculture et de l'aviculture n'ayant subi aucune transformation
620
Taux de 10% sur les préparations magistrales, produits officinaux et
médicaments ou produits pharmaceutiques non visés par l'article 281
octies
(taux à 2,1%)
227
Taux de 5,5% pour les ventes portant sur certains appareillages,
ascenseurs et équipements spéciaux pour les handicapés
891
Taux de 10% sur les transports de voyageurs
2 770
Taux réduit à 10% sur les prestations de collecte, de tri et de traitement
des déchets
110
Taux réduit à 5,5% sur les livres
590
Taux réduit de 5,5 % pour la fourniture de repas par des prestataires
dans les établissements publics ou privés d'enseignement du premier
et du second degré ainsi que pour les repas livrés par des fournisseurs
464
42
Selon la méthodologie suivante : modèle de TVA de la direction générale du trésor,
assis sur des données de comptabilité nationale 2019, vieillies et recalées en budgétaire
après transfert aux administrations de sécurité sociale (ASSO) et aux administrations
publiques locales (APUL)
LES DEPENSES FISCALES
63
extérieurs aux cantines, scolaires et universitaires notamment, qui
restent exonérées de TVA
Taux réduit de 5,5 % pour les prestations de services exclusivement
liées aux gestes essentiels de la vie quotidienne des personnes
handicapées et des personnes âgées dépendantes qui sont dans
l'incapacité de les accomplir, fournies par des associations, des
entreprises ou des organismes déclarés en application de l'article
L.7232-1-1 du même code, dont la liste est fixée par décret, à titre
exclusif, ou à titre non exclusif pour celles qui bénéficient d'une
dérogation à la condition d’activité exclusive selon l'article L.7232
-1-2
du même code
114
Dès lors que l’application de taux réduits ne résulte pas d’une
obligation communautaire, c’est le caractère incitatif du taux réduit qui
détermine si la mesure est classée en dépenses fiscale, selon les critères
définis en 2003 par le Conseil des impôts (actuellement Conseil des
prélèvements obligatoires): sont traitées comme des règles générales, les
dispositions qui, pour l’ensemble des contribuables visés, «
contribue à
rendre supportable cet impôt sur la consommation ou qui ont pour effet de
préserver
l’accès de tous à certains produits ou services
». Lorsque les taux
réduits de TVA ont pour objet « de soutenir économiquement un secteur »,
ils sont alors classés en dépenses fiscales. Selon la DLF, dans le
prolongement de recommandations de la Cour visant à améliorer les
critères de classement des dépenses fiscales, ont été opérés dans le PLF
2019 un classement dans les dépenses fiscales de quatre dispositifs de la
mission Outre-Mer relatifs à la TVA et, dans le PLF 2020, le remplacement
de six dispositifs de TVA à taux réduit par six autres.
Pour mémoire, en PLF 2021, le périmètre de deux dépenses fiscales
relatives à des taux réduits de TVA a été revu, pour un montant de
- 0,63
Md€
:
-
n° 730207 anciennement relative aux taux de 10 % pour les recettes
provenant de la fourniture des repas par les cantines d'entreprises ou
d'administrations, et de 5,5 % pour la fourniture de repas par des
prestataires dans les établissements publics ou privés d'enseignement
du premier et du second degré ainsi que pour les repas livrés par des
fournisseurs extérieurs aux cantines, scolaires et universitaires
notamment, qui restent exonérées de TVA ;
-
n° 730214 anciennement relative aux taux de 10 % pour les services
d'aide à la personne fournis à titre exclusif, ou à titre non exclusif pour
celles qui bénéficient d'une dérogation à la condition d'activité
exclusive selon l'article L. 7232-1-2 du code du travail, par des
associations, des entreprises ou des organismes déclarés en application
de l'article L. 7232-1-1 du même code, et dont la liste est fixée par
décret et de 5,5 % pour les prestations de services exclusivement liées
aux gestes essentiels de la vie quotidienne des personnes handicapées
et des personnes âgées dépendantes qui sont dans l'incapacité de les
accomplir, fournies par des associations, des entreprises ou des
64
COUR DES COMPTES
organismes déclarés en application de l'article L.7232-1-1 du même
code, dont la liste est fixée par décret, à titre exclusif, ou à titre non
exclusif pour celles qui bénéficient d'une dérogation à la condition
d’activité exclusive selon l'article L.7232
-1-2 du même code.
L’examen du caractère incitatif de ces deux dispositifs, lequel
constitue le critère dégagé par le Conseil des prélèvements obligatoires
pour considérer ou non ces mesures comme des dépenses fiscales, a conduit
la DLF à modifier leurs périmètres.
Pour ces deux dépenses fiscales, seule la partie relative au taux de
TVA de 10 % a été conservée. En effet, selon la DLF, le taux de 5,5 % ne
correspond pas à une dépense fiscale car il n'est pas incitatif et a pour seul
objet d'abaisser le coût de services de première nécessité
LES DEPENSES FISCALES
65
Annexe n° 3 :
Dépenses fiscales supérieures à
1
Md€ non répertoriées parmi les 15 principales
dépenses fiscales
Numéro
Impôt
Intitulé du dispositif
Montant
2021
(M€)
800221
TICPE
Tarif réduit pour le gazole utilisé comme
carburant par les véhicules routiers de
transport de marchandises d'au moins 7,5
tonnes
1 408
730223
TVA
Taux de 5,5% pour les travaux d'amélioration
de la qualité énergétique des locaux à usage
d'habitation achevés depuis plus de deux ans
ainsi que sur les travaux induits
1 390
140119
IR
Exonération ou imposition réduite des
produits attachés aux bons ou contrats de
capitalisation et d'assurance-vie
1 273
820203
TICPE
T
arif réduit pour l’électricité consommée soit
sur des sites industriels électro-intensifs où
sont exploitées des installations industrielles,
soit par des entreprises industrielles électro-
intensives
1 235
300206
IS
Exonérations de certains droits réels
immobiliers et de certaines plus-values de
cession des produits retirés par les sociétés
d'investissements immobiliers cotées, ainsi
que par leurs filiales, et provenant de la
location d'immeubles, de la sous-location des
immeubles pris en crédit-bail ou dont la
jouissance a été conférée à titre temporaire
par l'Etat, une collectivité territoriale ou leurs
établissements publics
1 200
110261
IR
Réductions d'impôt sur le revenu en faveur de
l'investissement locatif intermédiaire
(dispositifs Duflot et Pinel)
1 195
210309
IR et IS
Réduction d'impôt au titre des dons faits par
les entreprises à des œuvres ou organismes
d'intérêt général
1 190
800201
TICPE
Tarif réduit de TICPE pour le gazole non
routier autre que celui utilisé pour les usages
agricoles
1 150
66
COUR DES COMPTES
110203
IR
Crédit d'impôt pour frais de garde des enfants
âgés de moins de 6 ans
1 110
210313
IR et IS
Crédits d'impôt "Prêt à taux zéro" et "Prêt à
taux zéro renforcé PTZ+"
1 063
730216
TVA
Taux de TVA de 5,5 % pour certaines
opérations relatives à l’accession sociale à la
propriété à usage de résidence principale ;
1 035
300210
IS
E
xonération d’impôt sur les sociétés des
sociétés de placement à prépondérance
immobilière à capital variable (SPPICAV).
1 000
LES DEPENSES FISCALES
67
Annexe n° 4 :
Extrait du programme d’évaluation
des dépenses fiscales (2020-2023) présenté lors de
l’examen du PLF 2020
Année
d'évaluation
Évaluations à conduire
Dépenses
fiscales
concernées
2020
Dépenses fiscales actuellement bornées dans le temps
Régimes zonés fiscaux : zones de revitalisation rurale (ZRR),
zones franches urbaines de troisième génération (ZFU), zones
d'aide à finalité régionale (ZAFR), bassins d'emploi à
redynamiser (BER), bassins urbains à dynamiser (BUD), zones
de développement prioritaire (ZDP), quartiers prioritaires de la
politique de la ville (QPV)
220102 ; 220104 ;
230602 ; 230606 ;
230608 ; 230609 ;
040101 ; 040111 ;
040112 ; 050106 ;
050111 ; 050112 ;
090101 ; 090111 ;
090113
Crédit d'impôt pour l'investissement en Corse
210305
Crédit d'impôt en faveur des entreprises utilisant le mode de
production biologique
210316
Réduction d'impôt sur le revenu au titre des Sociétés anonymes
de financement d'œuvres cinématographiques ou audiovisuelles
(SOFICA)
110244
Crédit d'impôt pour dépenses d'équipement de l'habitation
principale en faveur de l'aide aux personnes
110236
Aides fiscales en faveur de la forêt : réduction d'impôt sur le
revenu pour les investissements et cotisations d'assurance de
bois et forêts ; crédit d'impôt sur le revenu pour les travaux
forestiers et les rémunérations versées pour la réalisation de
contrats de gestion de bois et forêts
110226 ; 110262
Dispositifs en faveur du logement à usage d'habitation :
exonération des plus-values immobilières en vue de leur
cession à des organismes chargés du logement social ;
exonération temporaire des plus-values de cession d'un droit de
surélévation ; imposition au taux réduit de 19% des plus-values
de cession sous réserve de transformation en locaux d'habitation
150119 ; 150406 ;
320141
Déduction fiscale en faveur des entreprises de presse
230403
Aides en faveur des entreprises : exonération temporaire des
bénéfices réalisés par les sociétés créées pour reprendre une
entreprise en difficulté ; déduction exceptionnelle en faveur de
l'investissement des PME dans la robotique et la digitalisation
industrielle
230102 ; 300111
Réduction d'impôt au titre des travaux de réhabilitation (ou de
confortation contre le risque cyclonique) réalisés par une
entreprise dans les DOM et les COM
110210
Dégrèvement de la cotisation de taxe foncière sur les propriétés
non bâties en faveur des associations foncières pastorales
60202
Exonération des syndicats professionnels et de leurs unions
pour leurs activités portant sur l'étude et la défense des droits et
des intérêts collectifs matériels ou moraux de leurs membres
300109
Taux réduit d'imposition de certains revenus de capitaux
mobiliers perçus par les caisses de retraite et de prévoyance
320108
68
COUR DES COMPTES
2021
Dépenses fiscales actuellement bornées dans le temps
Dispositifs d'incitation à l'investissement locatif : Pinel,
denormandie et Censi-Bouvard
110250 ; 110261 ;
110265
Évaluation du PTZ et PTZ+
210313 ; 210321
Déduction exceptionnelle de 40% en faveur des acquisitions de
poids lourds fonctionnant au gaz naturel, au biométhane ou à
l'ED95
200402
Réduction d'impôt pour mise à disposition d'une flotte de vélos
320143
Réduction d'impôt accordée au titre des souscriptions en
numéraire au capital d'entreprises de presse
110263
Abattement en faveur des immeubles anti-sismiques des DOM
50107
Dépenses fiscales actuellement non bornées dans le temps
Crédit d'impôt famille
210308
2022
Dépenses fiscales actuellement bornées dans le temps
Aides au secteur agricole : déduction pour épargne de
précaution, crédit d'impôt au titre des dépenses engagées par les
exploitants agricoles pour assurer leur remplacement
110240 ; 170106
Régimes fiscaux zonés : exonérations d'impôts locaux dans les
QPV
040109 ; 050110 ;
090109
Crédits d'impôt en faveur du secteur culturel : CI pour la
production phonographique, CI pour dépenses de production
d'œuvres cinématographiques ou audiovisuelles engagées par
des entreprises de production exécutive, CI pour dépenses de
production de spectacles vivants
320142 ; 320140 ;
320128
Déduction exceptionnelle (suramortissement) en faveur des
entreprises investissant dans des équipements de réfrigération et
de traitement de l'aide utilisant des fluides autre que les
hydrofluorocarbures
200403
Crédit d'impôt pour le rachat des entreprises par les salariés
320134
Abattement exceptionnel applicable aux plus-values de cession
en vue de la construction de logements en zones A et A bis
150209
Dépenses fiscales actuellement non bornées dans le temps
Crédit d'impôt au titre des dépenses engagées pour la formation
du chef d'entreprise
210315
Crédit d'impôt en faveur de l'innovation et crédit d'impôt
collection
200310
Tarifs réduits de TICPE en faveur des biocarburants
800212 ; 800215 ;
800216 ; 800217
Dépenses fiscales visant à soutenir la générosité des Français
210309 ; 400203 ;
520121 ; 110201
Taux réduits de TVA (5,5% et 10%) pour le logment social
(construction et livraison) et les logements en accession sociale
à la propriété dans les zones faisant l'objet de la politique de la
ville
730210 ; 730222 ;
730216
LES DEPENSES FISCALES
69
2023
Dépenses fiscales actuellement bornées dans le temps
Exonération du bénéfice réalisé par les entreprises créées en
zone de restructuration de la défense
230605
Dépenses fiscales actuellement non bornées dans le temps
Crédit d'impôt pour dépenses de production de spectacles
vivants
320142
Exonération partielle de droits de mutation à titre gratuit lors de
la transmission d'entreprises exploitrées sous forme individuelle
ou détenues sous forme sociale (Dutreil DMTG)
520110
Taux de TVA à 5,5% sur les travaux de rénovation énergétique
730223
70
COUR DES COMPTES
Annexe n° 5 :
Comparaison
de l’
estimation de
l’impact COVID sur les dépenses 2021 (PLF 2021
et PLF 2022)
DFI
Impôt
Libellé de la mesure
Impact
Covid 2021
retenu en
PLF 2021
Impact
Covid 2021
retenu en
PLF 2022
110203
Impôt sur le
revenu
Crédit d'impôt pour frais de garde des enfants
âgés de moins de 6 ans
-320
150
110236
Impôt sur le
revenu
Crédit d'impôt pour dépenses d'équipements de
l'habitation principale en faveur de l'aide aux
personnes
-5
7
110246
Impôt sur le
revenu
Crédit d'impôt au titre de l'emploi d'un salarié à
domicile
-1245
900
110250
Impôt sur le
revenu
Réduction d'impôt sur le revenu au titre des
investissements locatifs réalisés dans le secteur
de la location meublée non professionnelle
-12
-31
110258
Impôt sur le
revenu
Réduction d'impôt sur le revenu en faveur des
investissements locatifs réalisés outre-mer
jusqu'au 31 décembre 2012 ou, sous conditions,
jusqu'au 31 mars 2013 : dispositif SCELLIER
OUTRE-MER
0
-16
110259
Impôt sur le
revenu
Réduction d'impôt sur le revenu en faveur des
investissements locatifs réalisés outre-mer dans
le secteur intermédiaire jusqu'au 31 décembre
2012 ou, sous conditions, jusqu'au 31 mars 2013
: dispositif SCELLIER INTERMEDIAIRE
OUTRE-MER
0
-8
120109
Impôt sur le
revenu
Exonération du salaire des apprentis et des
gratifications versées aux stagiaires versées à
compter du 12 juillet 2014
-135
125
120111
Impôt sur le
revenu
Exonération de la participation des employeurs
au financement des titres-restaurant
-40
20
120127
Impôt sur le
revenu
Exonération des indemnités versées aux
réservistes en période d'instruction, aux
personnes accomplissant un service civique ou
une autre forme de volontariat
-6
-9
120132
Impôt sur le
revenu
Exonération d'impôt sur le revenu (sur option)
des salaires perçus par les jeunes au titre d'une
activité exercée pendant leurs études secondaires
ou supérieures ou leurs congés scolaires ou
universitaires
-90
85
210322
Impôt sur le
revenu et impôt
sur les sociétés
Abattement applicable aux bénéfices des
entreprises provenant d'exploitations situées
dans les départements d'outre-mer
-16
21
300111
Impôt sur les
sociétés
Exonération des bénéfices réalisés par les
sociétés créées pour reprendre une entreprise ou
des établissements industriels en difficulté
-1
1
LES DEPENSES FISCALES
71
DFI
Impôt
Libellé de la mesure
Impact
Covid 2021
retenu en
PLF 2021
Impact
Covid 2021
retenu en
PLF 2022
710102
Taxe sur la
valeur ajoutée
Exonération de certains produits et matières
premières ainsi que des produits pétroliers en
Guadeloupe, en Martinique et à La Réunion
-19
720106
Taxe sur la
valeur ajoutée
Exonération des associations intermédiaires
conventionnées, visées à l'article L. 5132-7 du
code du travail dont la gestion est désintéressée
6
720107
Taxe sur la
valeur ajoutée
Exonération des services rendus aux personnes
physiques par les associations agréées en
application de l'article L. 7232-1 du code du
travail
30
720108
Taxe sur la
valeur ajoutée
Exonération des prestations de services et des
livraisons de biens qui leur sont étroitement
liées, effectuées dans le cadre de la garde
d'enfants par les établissements visés aux deux
premiers alinéas de l'article L. 2324-1 du code
de la santé publique et assurant l'accueil des
enfants de moins de trois ans
-5
730205
Taxe sur la
valeur ajoutée
Taux de 10% pour la fourniture de logements
dans les hôtels
-170
730206
Taxe sur la
valeur ajoutée
Taux de 10% applicable à la fourniture de
logements dans les terrains de camping classés
8
730207
Taxe sur la
valeur ajoutée
Taux de 10% pour les recettes provenant de la
fourniture des repas par les cantines d'entreprises
ou d'administrations
5
730208
Taxe sur la
valeur ajoutée
Taux de 10% pour les prestations de soins
dispensées par les établissements thermaux
autorisés
-4
730221
Taxe sur la
valeur ajoutée
Taux de 10% pour la restauration commerciale
(consommation sur place et vente à emporter en
vue d'une consommation immédiate)
224
730224
Taxe sur la
valeur ajoutée
Taux de 5,5
% pour les droits d’entrée aux
réunions sportives
-32
730230
Taxe sur la
valeur ajoutée
Taux de 10 % applicable aux droits d’admission
aux expositions, sites et installations à caractère
culturel, ludique, éducatif et professionnel ainsi
qu’aux loteries foraines
-65
730231
Taxe sur la
valeur ajoutée
Taux de 5,5 % applicable aux théâtres, cirques,
concerts, spectacles de variété, sur les droits
d’entrée dans les salles de cinéma et des parcs
zoologiques
-110
730232
Taxe sur la
valeur ajoutée
Taux de 10 % applicable aux livraisons de bois
de chauffage et produits de bois assimilés
-3
72
COUR DES COMPTES
DFI
Impôt
Libellé de la mesure
Impact
Covid 2021
retenu en
PLF 2021
Impact
Covid 2021
retenu en
PLF 2022
730301
Taxe sur la
valeur ajoutée
Taux de 2,10 % applicable aux droits d'entrée
des 140 premières représentations de certains
spectacles
-30
730305
Taxe sur la
valeur ajoutée
Taux de 2,10 % applicable aux publications de
presse
2
730306
Taxe sur la
valeur ajoutée
Taux particuliers applicables à divers produits et
services consommés ou utilisés en Corse
-25
800119
Taxe intérieure
de
consommation
sur les produits
énergétiques
Exonération pour les carburants destinés aux
moteurs d'avions et de navires lorsqu'ils sont
utilisés dans le cadre de la construction, du
développement, de la mise au point, des essais
ou de l'entretien des aéronefs et navires et de
leurs moteurs
-7
800220
Taxe intérieure
de
consommation
sur les produits
énergétiques
Tarif réduit (remboursement) pour les carburants
utilisés par les taxis
-5
800401
Taxe intérieure
de
consommation
sur les produits
énergétiques
Application au département de Mayotte et en
Guadeloupe, Guyane, Martinique et à La
Réunion, à la place de la taxe intérieure de
consommation sur les produits énergétiques, de
la taxe spéciale de consommation, aux tarifs plus
bas et au champ plus étroit
-145
820204
Taxe intérieure
de
consommation
sur la
fourniture
d'électricité
Tarif réduit pour l’électricité consommée par les
transports collectifs ferroviaires et routiers (train,
métro, tramway, câble, autobus hybride
rechargeable et électrique, trolleybus)
-31
Total
-1870
869