Prélèvement sur recettes en
faveur de l’Union européenne
Note d’analyse de l’exécution
budgétaire
2021
OBSERVATIONS DÉFINITIVES
2
COUR DES COMPTES
Prélèvement sur recettes en faveur de
l’Union européenne
Graphique n° 1 :
Prélèvement sur recettes en faveur de l’Union
européenne en 2020 et 2021
(M€
)
Source : direction du budget
23 691
27 200
26 368
20 000
21 000
22 000
23 000
24 000
25 000
26 000
27 000
28 000
Exécution 2020
LFI 2021
Exécution 2021
PRÉLÈVEMENT SUR RECE
TTES EN FAVEUR DE L’
UNION EUROPÉENNE
3
Synthèse
Une hausse du
prélèvement sur recettes en faveur de l’Union
européenne qui se poursuit en 2021
En 2020, l
e prélèvement sur recettes en faveur de l’Union
européenne (« PSR-UE »)
s’
est
élevé à 23,7 Md€,
en hausse de 13 %
(+ 2,7
Md€
) par rapport à 2019, en lien avec la crise sanitaire.
En 2021, ce prélèvement sur recettes atteint 26,37
Md€
, soit une
nouvelle forte hausse (+11 %) par rapport à
l’exécution
2020.
Rapporté aux recettes fiscales de l’
État, le poids du PSR-UE reste à
un niveau élevé, aux alentours de 9 %, en légère baisse par rapport à 2020
où il représentait 9,9 % des recettes fiscales, en partie en raison de la baisse
des recettes fiscale provoquée par la crise sanitaire. Le PSR-UE représente
plus de 4 % des dépenses du budget général en 2021.
L
’augmentation du PSR
-UE de 2021 découle principalement de
l’augmentation du
cadre financier pluriannuel applicable au budget européen
(+ 14 % sur la période 2021-2027 par rapport au précédent cadre financier)
et de la sortie du Royaume-Uni
de l’UE qui modifie les clefs de répartition
des contributions des États-membres et augmente la part de la France.
À titre de comparaison, le PSR-
UE s’élevait à 20,35
Md€
en 2014,
première année du précédent cadre financier pluriannuel couvrant la
période 2014-2020.
En 2021 une légère sous-exécution par rapport à la prévision de
loi de finances initiale
Le PSR-
UE termine l’année en
retrait de
832 M€
par rapport à la
prévision en LFI
qui s’élevait à 27,2
Md€
après une sur-exécution de
2,2
Md€
en 2020. Cette sous-exécution
s’inscrit dans la moyenne des écarts
d’exécution de
ces dernière années (plus ou moins 1,1
Md€
).
En cours d’année, la
Commission européenne a proposé six
budgets rectificatifs qui ont tous été adoptés, relevant les crédits de
paiement
du budget de l’UE
de 1,95
Md€
. En conséquence, le PSR-UE a
augmenté
de 349 M€
.
Plusieurs autres mouvements
ont affecté l’exécution budgétaire
(solde reporté plus élevé que prévu ; diminution de certaines recettes par
rapport à la prévision ; actualisation des bases de calcul nationales). Ils ont
modifié la contribution fondée sur le revenu national brut, dite « ressource
RNB »
, variable d’ajustement de la contribution française
.
4
COUR DES COMPTES
L’année 2021
,
première année de mise en œuvre du plan de
relance européen
, qui n’est pas retracé dans le PSR
-UE
La « facilité pour la reprise et la résilience » (FRR) est la pierre
angulaire du plan européen
Next Generation EU
doté de 750
Md€
, dont près
de 40
Md€
devraient être versés à la France dans les prochaines années. En
2021, le
budget général de l’
État a finalement enregistré en recette non
fiscale un versement européen à ce titre de + 5,1
Md€
(un montant de
10
Md€ avait été inscrit en LFI 2021)
. Un échéancier de versements est établi
jusqu’en
2026
tout en étant conditionné par le respect d’engagements dans
la mise en œuvre nationale d
e la FRR (cibles et jalons).
Ce plan est sans conséquence sur le PSR-UE sur la période 2021-
2027, car il est couvert par des emprunts contractés
directement par l’Union
européenne, qui seront remboursés à partir de 2028. Toutefois, le
remboursement des intérêts a été intégré dans le CFP sur la période 2021-
2027 et sera donc en partie payé par les contributions des États-membres.
Une progression du PSR-UE à moyen terme
Le PSR-UE devrait se maintenir à 26,4 Md
€
en 2022 selon la loi
de finances initiale, grâce notamment au versement par le Royaume-Uni
de sommes sur lesquelles il s’était engagé avant le Brex
it, puis augmenter
de nouveau à partir de 2023, une fois que le reste à liquider britannique
aura été intégralement versé.
La contribution française au budget de l’
Union européenne aura
donc un effet croissant sur les finances publiques françaises, du fait de la
dynamique du cadre financier pluriannuel européen et des effets du Brexit
sur le taux de contribution de la France.
En plus de cette hausse, des risques pèsent sur la contribution
française, qui pourraient en alourdir le coût
À court terme, si les conditions de sortie du Royaume-Uni
venaient à ne pas être respectées en 2022, le risque financier pour la France
s’élève
rait à 1,9
Md€
.
Les restes à liquider font peser un risque de moyen terme sur la
contribution française. Hors subventions versées au titre de la facilité pour
la relance et la résilience (FRR) dont le financement n’est pas à ce jour
porté par le PSR-UE, ils
s’élèvent à 291 Md€ fin 2021
, contre
303 Md€ fin
2020, soit une diminution de
11 Md€
(-3,8 %). Toutes sources de
financement confondues, les restes à liquider
s’élèvent à 353
Md€, en
progression de 50
Md€
(+ 16 %).
Enfin, à plus long
terme, si l’Union ne parvient pas à se doter de
ressources propres
supplémentaires pour financer l’amortissement des
emprunts du plan de relance européen
Next Generation EU
, les
PRÉLÈVEMENT SUR RECE
TTES EN FAVEUR DE L’
UNION EUROPÉENNE
5
contributions nationales devront être mobilisées pour rembourser le volet
subvention de ce plan.
La possibilité d’un relèvement extraordina
ire et
temporaire de 0,6 point des plafonds des ressources propres des États
membres, inscrite dans la décision 2020/253 du Conseil du 14 décembre
2020 relative au système des ressources propres de l'Union européenne, a
en effet pour objectif de garantir aux créanciers que les États membres
financeront le remboursement de cette dette si nécessaire, en attendant
l’identification de nouvelles ressources propres
. Dans cette hypothèse, la
France aurait à supporter un surcoût annuel d
’
environ 2,5
Md€
courants
pendant 30 ans selon la clef assise sur le revenu national brut (RNB).
La prise en compte de cet engagement international devra faire
l’objet d’un examen lors de l’établissement du compte général de l’État au
titre de l’année 2021.
Les nouvelles ressources propres
de l’UE
actuellement
envisagées ne devraient pas diminuer le PSR-UE
La création de nouvelles ressources propres, indispensables pour
rembourser le plan
Next Generation EU
, est un objectif explicitement
mentionné dans la décision ressources propres du 14 décembre 2020. Une
telle décision requiert cependant
l’unanimité des
États-membres, et
pourrait de ce fait ne pas intervenir avant plusieurs années.
La Commission a présenté un premier ensemble de nouvelles
ressources en décembre 2021, intitulé « Prochaine génération de ressources
propres pour le budget de l'UE » avec pour objectif de procurer en moyenne
17
Md€
par an de nouvelles ressources. Une seconde proposition intitulée «
Entreprises en Europe : cadre pour l'imposition des revenus (BEFIT) » est
attendue au plus tôt pour fin 2023
. L’ensemble de ces recettes, si elles étaient
acceptées par les États-membres
, n’
aurait pas pour effet de diminuer les
contributions
des
États-membres,
leur
objet
étant
circonscrit
au
remboursement du plan
Next Generation EU
d’une part, et
au financement du
projet de paquet climat présenté en juillet 2021 par la Commission
d’autre part.
6
COUR DES COMPTES
Projet de recommandation
La Cour
ne formule pas de recommandation au titre de l’exercice 2021.
PRÉLÈVEMENT SUR RECE
TTES EN FAVEUR DE L’
UNION EUROPÉENNE
7
Sommaire
Chapitre I
L’exécution budgétaire du PSR
-UE en 2021
..........................
10
I -
Le budget de l’UE
.....................................................................................
10
A - Le cadre financier pluriannuel 2021-2027
......................................................
10
B - Le système des ressources propres
.................................................................
13
C -
Le budget 2021 de l’Union européenne
..........................................................
15
II - La contribution de la France au budget de
l’UE
......................................
15
A - Une contribution en forte hausse en LFI pour 2021
.......................................
15
B - Un financement fondé très majoritairement sur la contribution sur
le revenu national brut (RNB)
..............................................................................
16
C -
La poursuite de l’augmentation de la contri
bution nette de la France
au budget européen
...............................................................................................
19
III -
Les faits marquants de l’exécution 2021
................................................
20
A - Une exécution du budget européen encore affectée par la crise
.....................
21
B - Une exécution en baisse par rapport à la LFI 2021
.........................................
22
C - La qualité de gestion du PSR-UE
...................................................................
23
Chapitre II
Les points d’attention pour les
prochaines années
..............
25
I - Les effets du cadre financier pluriannuel sur la trajectoire des
finances publiques françaises
.........................................................................
25
II - Un plan de relance européen à financer par de nouvelles ressources
propres ou, à défaut, par une hausse de la contribution RNB
.............................
26
A - Un financement du plan
Next Generation EU
par
l’endettement
...................
26
B - La nécessité de créer de nouvelles ressources propres pour rembourser
cette dette
..............................................................................................................
28
C - Sans nouvelles ressources propres, un relèvement significatif
des contributions des États membres
....................................................................
29
III - Les autres risques budgétaires et financiers
............................................
31
A - Le risque lié aux restes à liquider (RAL)
........................................................
31
B -
L’eff
et encore mal connu de la montée en puissance des instruments
financiers
..............................................................................................................
32
Chapitre III La recommandation de la Cour
...........................................
35
PRÉLÈVEMENT SUR RECETTES EN
FAVEUR DE L’UNION E
UROPÉENNE
9
Introduction
Le prélèvement sur les recettes du budget général de l’
État est constitué
de la ressource TVA, qui correspond à un prélèvement de 0,30 % sur une
assiette harmonisée pour tous les États-membres, la contribution calculée sur
le revenu national brut (dite ressource RNB) et une nouvelle ressource créée
en 2021 sur les emballages plastiques non recyclés. Avec la ressource propre
traditionnelle que constituent les droits de douane, collectés directement au
profit de l’Union européenne, l’ensemble
de ces recettes constitue la
contribution totale de la France au financement de l’Union européenne.
La gestion du PSR-UE est réalisée par la direction du budget, qui en
assure la prévision au moment de la préparation de la loi de finances et
donne les ordres de versements en réponses aux appels de fonds de la
Commission européenne
. C’est
le
montant de crédits payés par l’Union
européenne qui détermine ces appels de fonds.
Le prélèvement sur recettes en faveur de l’UE est voté en loi de
finances initiale, à titre évaluatif. Il
est ajusté en cours d’année
via
une ou
plusieurs lois de finances rectificatives pour tenir compte de
l’évolution en
cours d’année des dépenses de l’UE (reports de dépenses de l’année N
-1 ;
évolution en cours d’exercice budgétaire des dépenses de l’UE de
l’année
N) et du rendement réel des recettes
de l’UE.
La répartition des
contributions des États membr
es, notamment s’agissant de la ressource
RNB,
est également susceptible d’évoluer en cours d’année
au regard de
leur poids réellement constaté dans le RNB européen.
En 2021, le prélèvement sur recettes
avait fait l’objet d’une
prévision à 27,2
Md€
en loi de finances initiale. Il
s’est
finalement élevé à
26,37
Md€
soit :
-
une hausse de 2,7
Md€
et 11,3 % par rapport à
l’exécution
2020 ;
-
une baisse de
832 M€
par rapport à la prévision initiale. À titre de
comparaison, l’écar
t entre prévision et exécution en 2020
s’est élevé
à + 2,2
Md€
.
L’évolution constatée entre 2021 et 2020 confirme que la hausse du
PSR-UE déjà importante constatée entre 2019 et 2020 (+ 2,6
Md€) s’inscrit
dans une tendance de fond. Le double effet de la progression du cadre
financier pluriannuel (CFP) 2021-2027 par rapport au précédent cadre
pluriannuel (+ 14 %) et de la sortie du Royaume-
Uni de l’UE (
entrainant
une hausse de la clef de contribution française au financement de la recette
RNB de 16,14 % en 2020 à 18,8 % en 2021) expliqu
e l’essentiel de
la
progression du PSR-UE pour les années à venir.
10
COUR DES COMPTES
Chapitre I
L’exécution budgétaire du
PSR-UE
en 2021
I -
Le budget de l’UE
L
e budget de l’UE, son élaboration et son exécution s’inscrivent dans
un cadre financier pluriannuel (CFP),
conformément à l’article
312 du Traité
sur le fonctionnement d
e l’Union européenne (TFUE).
Le CFP actuel,
couvrant la période 2021-2027, a
été approuvé par l’accord interinstitutionnel
du 16 décembre 2020 entre le Parlement européen, le Conseil et la
Commission. Le CFP fixe les montants des plafonds annuels des crédits
d’engagement (CE)
pour les différentes rubriques du budget européen, et un
plafond de crédits de paiement (CP)
pour l’ensemble du budget
européen.
La décision relative au système des ressourc
es propres de l’UE, dite «
DRP », relève de la compétence du Conseil (article 311 du TFUE). Elle doit
être votée à l’unanimité avant d’être
ratifiée par les Parlements des États
membres. La DRP actuelle, applicable à compter du 1
er
janvier 2021, a été
approuvée par la décision n° 2020/2053 du Conseil du 14 décembre 2020.
A -
Le cadre financier pluriannuel 2021-2027
L’accord final des chefs d’
État et de gouvernement de 2020 prévoit
un plafond de 1 211
Md€
courants
en crédits d’engagement
et 1 195
Md€
en crédits de paiement sur la période, hors plan de relance. Il est hausse de
13,8 % en CE
1
par rapport au cadre financier 2014-2020 qui
s’est élevé à
1 064
Md€
.
1
Pour mémoire, en 2013, le budget 2014-2020 avait été adopté pour un montant de
908
Md€ d’euros et était pour la première fois en baisse par rapport au précédent, à
hauteur de - 3,5 %.
PRÉLÈVEMENT SUR RECE
TTES EN FAVEUR DE L’
UNION EUROPÉENNE
11
Graphique n° 2 :
Crédits d'engagement prévus dans le CFP 2021-
2027 (Md€)
Source : Commission européenne
Le plan de relance européen, intitulé
Next Generation EU,
adopté
en même temps que le CFP, s’
élève à 807
Md€
(correspondant à
l’actualisation du montant de
750
Md€
présenté par la Commission en
2018, en CE et CP). Il porte la totalité du budget européen à 2 018
Md€
en
CE sur la période. En additionnant le CFP et le plan de relance, les crédits
prévus au niveau européen pour 2021-2027 sont en hausse de + 90 % par
rapport à la période précédente.
Pour bien distinguer les enveloppes, la suite de la présente note
distinguera, au sein du budget européen, le CFP hors relance et le plan de
relance, qui sont suivis distinctement par la Commission européenne
2
. En
effet, les crédits du plan de relance sont financés par des emprunts, et non
par les ressources classiques
de l’U
E (RPT et contribution des États
membres). Par ailleurs, ces crédits seront dépensés de manière distincte des
dépenses du budget européen. Ils devraient être engagés sur les trois
premières années du CFP, et la quasi-totalité des crédits (98 %) sont mis
en
œuvre sous forme d’
enveloppes pré-allouées aux États membres,
via
la
facilité pour la reprise et la relance (FRR), le dispositif REACT-EU
3
, le
fonds de transition juste (FTJ) et le Fonds européen agricole pour le
2
I
l est à noter que l’instrument
de soutien temporaire à l'atténuation des risques de
chômage en situation d'urgence (SURE), mis en place en 2020 et qui prend la forme de
prêts accordés
par l’UE aux
É
tats membres qui en font la demande, n’est pas retracé
dans le cadre budgétaire 2021-
2027 puisqu’il fait également l’objet d’un
financement
par emprunt par la Commission européenne, garanti à hauteur de
25 Md€ par le budget
européen et les États membres.
3
Recovery Assistance for Cohesion and the Territories of
Europe
100
110
120
130
140
150
160
170
180
190
200
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
12
COUR DES COMPTES
développement rural (FEADER). Selon la Commission, le plan
Next
Generation EU
est « un instrument d'urgence ponctuel, mis en place à titre
temporaire et à utiliser exclusivement pour des mesures de réaction et de
relance en cas de crise. »
Hors plan
Next Generation
, l
e budget de l’UE e
st composé de 7
rubriques (6 dans le précédent CFP) qui correspondent aux grands
domaines d’intervention de l’UE.
Graphique n° 3 :
répartition du CFP 2021-2027, hors plan
Next
Generation
EU par rubriques
Source : Commission européenne
Les trois premières rubriques (Marché Unique Innovation Digital ;
Cohésion, Résilience et Valeurs ; Ressources naturelles et Environnement)
sont abondées à titre additionnel par le plan de relance européen, ce qui
explique des évolutions par rubrique très variables.
Le tableau ci-dessous permet de distinguer les évolutions
respectives du budget européen avec et hors plan de relance
Next
Generation EU par rapport au budget 2014-2020
.
PRÉLÈVEMENT SUR RECE
TTES EN FAVEUR DE L’
UNION EUROPÉENNE
13
Tableau n° 1 Évolution du budget 2021-2027 par rapport au
CFP 2014-2020
(en M€)
Source : Commission européenne
B -
Le système des ressources propres
Le système de ressources de l’Union européenne comprend
cinq
types de ressources :
- les ressources propres traditionnelles (RPT), constituées des droits de
douane, dont les administrations nationales assurent la perception (la
direction générale des douanes et droits indirects pour la France) ;
- la
ressource fondée sur la TVA, calculée par l’application d’un taux
d’appel uniforme de 0,30
%
à une assiette harmonisée pour l’ensemble des
États membres
(quelques dérogations existent au sein de l’UE)
;
-
les recettes diverses (solde de l’exercice antérieur, produit des
amendes, contributions et remboursements des États, etc.) ;
- une nouvelle ressource dite « Plastique » instaurée en 2021
4
;
- la ressource fondée sur le revenu national brut (RNB)
5
, versée par les
États membres au prorata de leur part dans le RNB total de l’UE. Il s’agit
4
Elle est calculée sur le poids des déchets d’emballages plastiques non recyclés, avec
un taux d’appel de 80 centimes d’euro par
kilogramme.
5
Assez proche du produit national brut (PNB), le revenu national brut correspond à la
valeur totale des revenus primaires bruts à recevoir, moins le total des revenus primaires
bruts à payer. Il est égal au PIB, diminué des revenus primaires à payer par les unités
résidentes à des unités non résidentes et augmenté des revenus primaires à recevoir du
reste du monde (les revenus nets versés à l'étranger pour la rémunération des salariés,
la propriété et les impôts et subventions nets sur la production). En 2018, année de
CFP 2014-
2020
CFP 2021-
2027
Variation
Next
generation
EU
Budget
2021-2027
Variation
totale
Marché unique,
Innovation, Digital
114 511
149 512
31%
11 486
160 998
41%
Cohésion, Résilience
et Valeurs
386 065
426 694
11%
776 499
1 203 193
212%
Ressources naturelles
et Environnement
391 836
400 996
2%
19 067
420 063
7%
Migrations et gestion
frontalière
3 607
25 699
612%
25 699
612%
Sécurité et défense
4 080
14 922
266%
14 922
266%
Voisinage
94 365
110 597
17%
110 597
17%
Administration
européenne
69 584
82 474
19%
82 474
19%
Total
1 064 048
1 210 894
14%
807 052
2 017 946
90%
(1)
(2)
(2)/(1)
(3)
(4=2+3)
(4)/(1)
14
COUR DES COMPTES
de la principale ressource de l’UE (aux alentours de 70
%), mais aussi de
sa
ressource d’équilibre,
car elle s
’ajuste
au niveau requis pour maintenir
l’équilibre du budget de l’UE. Son
niveau varie
en cours d’année
en
fonction des besoins de couverture des paiements et de l
’évolution des
autres ressources. Le montant définitif de la contribution RNB est connu
en f
in d’année, en fonction de la différence entre les recettes mentionnées
ci-
dessus et les dépenses totales de l’Union européenne
6
.
À
l’occasion de la décision 2020/2053 du 14 décembre 2020 relative
aux ressources propres de l’Union, le plafond des crédits d’engagement a
été fixé à 1,46 % du RNB de tous les États-membres et celui des crédits de
paiement a été fixé à 1,4 % (1 569
Md€
). Ce montant est supérieur aux
crédits de paiement prévus dans le cadre du CFP,
qui s’
élèvent à 1,08 % du
RNB européen (1 211
Md€
).
Graphique n° 4 :
Ressources de l’Union européenne
prévues dans le
budget 2021
Source : Commission européenne
Pour 2021, le rendement final des recettes
du budget de l’Union
atteint 115,8 Md€
, sous réserve des révisions annuelles correspondant aux
corrections sur exercices antérieurs. La ressource RNB devrait représenter
69 %
des ressources budgétaires de l’UE
, arrêtées à 168
Md€
, la ressource
TVA (18
Md€
) et les RPT (17,3
Md€
) étant pratiquement à égalité. La
nouvelle ressource « plastique » devrait rapporter près de 6
Md€
en 2021.
référence pour les différents agrégats du CFP, le RNB européen s’élevait à 13
540 Md€
et le RNB français à 2
418 Md€.
Source : INSEE
6
Pendant l’année, l
a Commission européenne envoie à intervalle mensuel des appels
de fonds correspondant à 1/12ème du montant de contribution annuelle de la France au
titre de sa
participation au budget de l’UE.
PRÉLÈVEMENT SUR RECE
TTES EN FAVEUR DE L’
UNION EUROPÉENNE
15
C -
Le budget 2021 de l’Union européenne
En 2021, le budget initial de l’UE
(hors relance) s’élevait à
164,2
Md€ en CE et 166,1 Md€ en CP, à comparer à un budget initial 2020
de 168,7 Md€ en CE et 153,6 Md€ en CP.
Il diminuait donc en crédits
d’engagement et augmentait en crédits de paiement, ce qui s’explique par
la transition d’une programmation à l’autre.
En fin de programmation pluriannuelle, on constate une accélération
des paiements, correspondant à des opérations et des crédits engagés en
début de programmation. Une partie des crédits de paiement (CP)
correspondants aux crédits d’engagement (CE) de la période sont réglés au
début de la programmation suivante, ce qui explique l’augmentation de
12,5 Md€ de crédits
de paiement entre 2020 et 2021.
Inversement, en début de programmation, la nécessité de voter de
nouveaux règlements sectoriels aboutit à une prévision de crédits
d’engagements très modérée, ce qui explique une baisse de 4,5 Md€ de CE
entre 2020 et 2021.
S’agissant de la première année du CFP, le budget 2021 constitue le
point bas et la progression du budget européen est prévue sur l’ensemble
de la période à un rythme annuel moyen de près de 2%, pour s’établir à
185
Md€ de crédits d’engagement en 2027 (soi
t + 13 % par rapport à 2021).
II -
La contribution de la France au budget
de
l’UE
A -
Une contribution en forte hausse en LFI pour 2021
La contribution totale de la France au budget de l’UE
(PSR-UE et
RPT) avait été prévue à 28,8
Md€
en LFI 2021, dont 27,2
Md€
pour le
PSR-UE, en augmentation de + 5,7
Md€
(+ 27 % par rapport à la LFI 2020).
Une hausse du PSR-UE de 5,4
Md€
avait été initialement inscrite en
PLF 2021 par rapport à la LFI 2020 et
s’expliquait par
les facteurs
suivants :
-
l
’augmentation du niveau de
crédits de paiement entre le budget de
l’Union européenne pour 2020 et le budget UE 2021 (
+ 12,5
Md€
de
crédits de paiement au niveau UE, soit + 1,9
Md€
sur le PSR-UE) ;
-
le changement des règles de calcul de la contribution du Royaume-
Uni au budget européen (contribution au titre des engagements du
16
COUR DES COMPTES
CFP 2014-
2020) selon les termes de l’accord de retrait entré en
vigueur le 31 janvier 2020 (+ 2,1
Md€
pour le PSR-UE) ;
-
le changement des règles de calcul des contributions nationales selon
les conclusions
de l’accord politique du 21 juillet 2020, reprises dans
la décision ressources propres du 14 décembre 2020 (+ 0,7
Md€
) ;
-
les conséquences économiques de la crise sanitaire sur les ressources
de l’Union européenne (
+ 0,7
Md€
).
Un amendement rehaussant le PSR-
UE de 336 M€ est intervenu en
cours de discussion parlementaire pour tenir compte du budget finalement
adopté pour 2021 par le Conseil et le Parlement, portant la hausse du PSR-
UE à 27,2
Md€
, soit + 5,7
Md€
par rapport à la LFI 2020.
L’impact
du Brexit sur la contribution française en 2021
Le Royaume-Uni était contributeur net au budget européen, par
conséquent son départ a impliqué l’augmentation de
la contribution
française et notamment de la clé de répartition de la ressource RNB, qui se
situait à 17 % en moyenne en 2014-2020 et devrait se situer à 18,8 % en
moyenne sur la période 2021-2027.
Conformément à l’accord de retrait, la participation britannique au
budget européen au titre de ses engagements passés est de 6,821
Md€
pour
2021 et de 10,79 Md
€
pour 2022. En 2021, le Royaume-Uni a respecté ses
obligations financières.
Dans l’hypothèse théorique où
le Royaume-Uni ne
respecterait pas ses obligations financières, le PSR-UE augmenterait de
1,9
Md€
en 2022.
Par ailleurs, une réserve d’ajustement
Brexit (BAR) de 5,4
Md€
dans le budget européen a été approuvée le 28 septembre 2021 par le
Conseil.
La France n’a pas
reçu de crédits au titre de cette réserve
d’ajustement
en 2021. Une sous-exécution importante est attendue sur ces
crédits
, avec d’import
ants reports sur le budget 2022.
B -
Un financement fondé très majoritairement sur la
contribution sur le revenu national brut (RNB)
En termes de ressources, le PSR-UE prévu en LFI 2021 (soit
27,2
Md€
) se répartissait entre la contribution RNB (22,4
Md€
), la
ressource TVA (3,6
Md€
) et la nouvelle ressource « plastique » (1,2
Md€
).
PRÉLÈVEMENT SUR RECE
TTES EN FAVEUR DE L’
UNION EUROPÉENNE
17
Graphique n° 5 :
Répartition du PSR-UE en LFI 2021
Source : direction du budget
L’exécution 2021
aboutit à une contribution totale du PSR-UE de
26,37
Md€
, dont 21,7
Md€
de contribution RNB, 3,46
Md€
de TVA et
1,25
Md€
de taxe « plastique », soit une répartition des ressources du
PSR-UE presque identique à celle prévue en LFI. Elle voit se confirmer le
poids prépondérant de la contribution RNB, qui constitue plus de 82 % du
PSR-UE en 2021.
Cette situation
s’explique par la part que représente la France dans
le RNB européen et par une série de rabais accordés à d’autres
États-
membres, principalement financés par la France. Sur la période 2014-2020,
la clé RNB moyenne de l
a France s’est élevée à 15,2
% hors rabais et à
16,9 % y compris rabais
L
’évolution des «
rabais » dans le cadre financier 2021-2027
La France est le premier contributeur aux corrections accordées à
plusieurs États-membres
de l’Union, également appelées
« rabais ». Ils
visent à compenser à certains États-membres le déséquilibre entre leur
contribution au budget de l’UE et leur
s retours sur les politiques
européennes.
La décision ressources propres de décembre 2020 applicable au
1
er
janvier 2021 a simplifié le système actuel, en fusionnant plusieurs
dispositifs. Il subsiste désormais :
- des rabais forfaitaires sur la contribution RNB, dont bénéficient les
Pays-
Bas, la Suède, l’Allemagne, l’Autriche et le Danemark
;
TVA (13%)
Ressource
plastique (5%)
Contribution
RNB (82 %)
TVA
Ressource plastique
Contribution RNB
18
COUR DES COMPTES
- une correction sur la ressource « plastique » pour les États-membres
dont le RNB par
habitant est inférieur à la moyenne de l’UE
;
- le taux de retenue réalisé sur les ressources propres traditionnelles,
porté de 20 à 25 % à partir du 1
er
janvier 2021, qui bénéficie fortement aux
principaux pays
d’entrée des
importations européennes (Pays-Bas, Italie,
Allemagne, Belgique). Cette retenue s’élevait à 10
%
jusqu’en 2000.
Depuis 2010, suite à une recommandation de la Cour des comptes,
la ressource propre traditionnelle (RPT)
, c’est
-à-dire les droits de douanes
reversés par la France à l’Union européenne
,
n’est plus intégrée dans le
périmètre du PSR-UE. Elle reste néanmoins retracée dans l
’annexe
d’information au projet de loi de finances («
Jaune » relatif aux relations
financières avec l’Union européenne
). Elle a un impact budgétaire indirect,
certes faible au regard du poids du PSR-UE, puisque les États membres se
voient désormais affecter 25 % de la RPT au titre des frais de perception.
La ressource propre traditionnelle versée par la France devrait
s’élever
à 1,6
Md€
en 2021, soit 6 % de la contribution française totale. Cela
représente un niveau inférieur à la moyenne européenne. Dans le budget
européen, la ressource propre traditionnelle représente 10% des ressources,
un niveau à peu près équivalent à la ressource TVA,
alors qu’
en France, le
montant de la ressource TVA est environ deux fois supérieur aux droits de
douanes collectés pour le compte de l’UE
. Cette situation entraîne un niveau
moindre de perception des frais de collecte sur les droits de douane.
La proportion relativement faible de la ressource traditionnelle par
rapport au poids du PSR-UE dans la contribution française totale est
ancienne comme le montre le graphique ci-dessous.
PRÉLÈVEMENT SUR RECE
TTES EN FAVEUR DE L’
UNION EUROPÉENNE
19
Graphique n° 6 :
évolution de la contribution française au budget de
l’UE
C -
L
a poursuite de l’augmentation de la
contribution
nette de la France au budget européen
La différence entre ce que chaque État membre verse au budget
européen et les dépenses de l’UE réalisées sur son sol dét
ermine sa
contribution nette, également appelée « solde net » par la Commission
européenne. Elle peut être déterminée selon plusieurs méthodes de calcul,
selon notamment le périmètre des dépenses retenues (avec ou sans
dépenses administratives) ou des recettes (avec ou sans les ressources
propres traditionnelles).
La méthode retenue par la Commission repose sur la différence entre
la contribution des États membre hors ressources propres traditionnelles et
les dépenses réparties en faveur de chaque État membre, calculées hors
dépenses administratives.
En 2020, selon cette méthode, la France était contributrice nette à
hauteur de 8
Md€
(soit 0,34 % de son RNB), ce qui la place en 3
ème
position
derrière
l’Allemagne (
-15,5
Md€
) et le Royaume-Uni (-10,2
Md€
). Les
chiffres définitifs de 2021 ne seront établis
que dans le courant de l’année
2022. Néanmoins, la contribution française est en hausse de 11,3 % en
20
COUR DES COMPTES
2021 par rapport à 2020, et les dépenses de l’UE augmentent quant à elles
de 8 %, ce qui devrait aboutir, hors plan de relance, à augmenter la
contribution nette de la France au budget européen.
III -
Les faits marquants de l’exé
cution 2021
L’année 2020 avait été caractérisée par une sur
-exécution
exceptionnelle du PSR-UE, à hauteur de + 2,2
Md€, du fait de l’impact de
la pandémie
sur les dépenses et les recettes de l’Union européenne
. En
2021, m
algré un budget européen dont l’
exécution est supérieure à la
prévision, le PSR-UE
termine l’année
en sous-exécution par rapport à la
prévision de loi de finances (-
832 M€)
. En dépit de cette baisse, 2021
marque un nouveau ressaut du montant du PSR-UE par rapport à 2020.
Ce montant est le plu
s élevé jamais atteint, comme l’illustre le
graphique ci-dessous qui retrace la contribution totale de la France, recouvrant
le PSR-
UE et la RPT collectée par la France pour le compte de l’UE.
Graphique n° 7 :
Évolution de la contribution française totale au
budget de l’UE (en M€)
Source :
Annexe d’information au PLF pour 2022 («
Jaune budgétaire »).
0
5000
10000
15000
20000
25000
30000
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
(LFI)
PSR-UE
Ressources propres traditionnelles
PRÉLÈVEMENT SUR RECE
TTES EN FAVEUR DE L’
UNION EUROPÉENNE
21
A -
Une exécution du budget européen encore affectée
par la crise
Sur l’ensemble de l’année, la
Commission européenne a proposé et
obtenu la validation de six budgets rectificatifs.
Certains sont présentés chaque année et relèvent de facteurs
mécaniques
. Il s’agit
notamment du budget rectificatif n° 2 qui a reporté le
solde excédentaire de l’exercice 2020 (
+ 1,8
Md€
, soit un montant
sensiblement supérieur aux hypothèses retenues initialement) et du budget
rectificatif de mai qui tient compte chaque année de l’actual
isation des
bases
et clefs de répartition des différentes ressources de l’UE. Cette
actualisation fait suite au comité consultatif des ressources propres (CCRP)
qui se réunit en mai. Pour 2021 ce budget rectificatif (n° 4) a mis à jour les
recettes diverses
(amendes : +
396 M€) et actualisé les prévisions de
RPT (- 258
M€ au niveau UE par rapport à la budgétisation initiale
issue du CCRP 2020), de ressources propres « plastique », TVA et RNB
ainsi que le montant de la contribution britannique.
Deux autres budgets ont rehaussé les niveaux de CE (et parfois
de CP) pour financer des dépenses plus importantes que ce qui était
prévu en budget initial
: c’est le cas du
budget rectificatif n° 3, adopté
suite à l’accord interinstitutionnel établissant la Réserve d’ajustement
au Brexit, qui a rehaussé le niveau de CE et de CP du budget 2021 de
+ 1,7
Md€
au titre du paiement 2021 de ce fonds, et du budget
rectificatif n° 5 qui a mobilisé + 150
M€
en CE uniquement en soutien
aux réfugiés en Turquie.
Par ailleurs, deux budgets rectificatifs sont directement liés aux
conséquences de la crise sanitaire :
le budget rectificatif n°1 a mobilisé
261 M€ en CE et 253 M€ en CP au titre principalement du renforcement
de l’instrument d’aide d’urgence (ESI) et du Centre européen de
prévention et de contrôle des maladies ; et le budget rectificatif n°6
prévoit + 473
M€
(en CE uniquement) pour le financement de doses
supplémentaires de vaccins pour les pays à bas revenus, le renforcement
du Mécanisme européen de p
rotection civile et d’autres
évolutions en
dépenses et en recettes.
L’instrument de flexibilité
, qui permet chaque
année de financer, dans le respect des plafonds de dépenses, des actions
non prévues au budget initial, et qui ne peuvent pas obtenir de
financement par redéploiement, a été mobilisé par ce budget rectificatif
pour un total de 470
M€.
La mobilisation de l’instrument de flex
ibilité
ne peut dépasser 915 M€ par an)
.
Au total, le budg
et de l’UE termine l’année à un
niveau supérieur
à la prévision initiale de + 2,58
Md€
en CE et + 1,95
Md€
en CP, Cette
hausse a eu un impact de + 349
M€ sur
le PSR-UE. On peut considérer
que les effets directs
de la crise sur l’
évolution infra-annuelle du budget
européen ont conduit à 734
M€
de dépenses supplémentaires en CE.
22
COUR DES COMPTES
B -
Une exécution en baisse par rapport à la LFI 2021
Comme chaque année, l’exécution 2021 s’est écartée sur de
nombreux points des hypothèses sur lesquelles était construite la prévision
de PSR-UE réalisée en préparation de la LFI :
- le solde du budget européen 2020 reportable sur 2021
s’est élevé à
1,8
Md€
, contre une prévision
d’1
Md€
en prévision, ce qui a permis de
diminuer le PSR-UE de 138
M€
;
- l
’actualisation
des bases RNB et TVA au titre de laquelle une
provision de 145 M€
avait été intégrée en PLF dans le PSR-UE, a
finalement été favorable à la France. En effet, grâce à des recettes
additionnelles sur les ressources propres traditionnelles et à
l’actualisation
des clefs de répartition RNB, TVA et plastique, la contribution RNB a été
réduite de - 457
M€
, la ressource TVA de -
116 M€ et seule la ressource
plastique a été revalorisée à +
28 M€
;
- les corrections sur exercices antérieurs ont eu un impact, diminuant
le PSR-UE de 471
M€, alors qu’une provision de 162 M€ avait été intégrée
à ce titre dans le PSR-UE en LFI ;
- inversement
, alors qu’une provision de 122 M€
avait été introduite
en prévision des budgets rectificatifs, les budgets successifs ont eu un
impact en exécution de + 349
M€
sur le PSR-UE ;
- enfin, diverses
autres provisions ont été réduites de 27 M€
.
Au total, la contribution RNB a diminué de 744 M€ par rapport à ce
qui était prévu en LFI. La
recette TVA a également diminué de 116 M€,
principalement du fait de l’actualisation des bases TVA des
États membres
et seule la ressource « plastique »
a été relevée de 28 M€.
Pour tenir compte des ajustements constatés en cours d’année
au
niveau du budget européen, et décrits ci-dessus, deux révisions sont
intervenues à l’occasion des lois de finances rectificatives
, pour ajuster le
niveau du PSR-UE.
La LFR 1 a diminué le PSR-UE de 779 M
€ pour le porter à
26,42
Md€
, et une deuxième révision du PSR-UE pour 2021 est intervenue
en LFR 2 pour relever le PSRUE de 64
M€, à 26
,48
Md€
.
Au 31 décembre 2021
, la prévision d’exécution actualisée du
PSR-
UE s’élève à 26 368 M€ (
-
832 M€ par rapport à la LFI,
- 117 M
€ par
rapport à LFR II).
De manière générale, les écarts constatés
en cours d’année sur le
PSR-UE sont s comme le montre le graphique ci-dessous, et
l’année
2021
correspond aux ordres de grandeur constatés par le passé, à la hausse
comme à la baisse.
PRÉLÈVEMENT SUR RECETTES EN FAV
EUR DE L’UNION EUROP
ÉENNE
23
Graphique n° 8 :
Écart entre prévision et exécution du PSR-UE
(M€
)
Source : direction du budget. À noter un changement de périmètre à compter de 2010, le PSR-UE
excluant les ressources propres traditionnelles.
L’année 2021 s’achève donc en sous
-exécution, mais avec le niveau
de PSR-UE le plus haut jamais constaté, en augmentation de 2,7
Md€
, soit
+ 11,3 %
par rapport à l’exécution 2020.
C -
La qualité de gestion du PSR-UE
La gestion 2021 du PSR-
UE n’appelle pas d’observation du point
de vue de la régularité.
Les NEB 2019 et 2020 avaient relevé que la Commission
européenne
avait émis une réserve générale concernant l’e
stimation par la
France de son revenu national brut (RNB) à compter de 2010. Selon les
informations communiquées par la direction du budget, cette réserve été
levée, à l’exception d’un point de réserve spécifique, qui reste à clarifier
(les taux de fraude utilisés comme référence dans l’ajustement pour
déclaration erronée).
Par ailleurs, le décret n° 2021-883 du 30 juin 2021 relatif au PSR-
UE a permis, selon la direction du Budget, de « définir en positif le
périmètre du PSR-UE et
d’établir les grands principes relatifs à son
ordonnancement et à son circuit budgétaire et comptable ».
196
394
225
647
474
561
1480
-500
-1125
606
-1751
-983
-1260
-1491
-1307
128
11
-590
-357
-669
-2114
542
-890
1469
-363
-1522
300
1095
-556
-5
173
2020
123
-1040
-1174
-2310
733
-418
2211
-832
-3000
-2500
-2000
-1500
-1000
-500
0
500
1000
1500
2000
2500
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
2016
2018
2020
24
COUR DES COMPTES
Une confirmation de la base juridique du PSR-UE dans la
LOLF révisée
L’article 7 de la loi
organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021
relative à la modernisation de la gestion des finances publiques a complété
la base juridique des prélèvements sur recettes figurant dans la loi
organique du 1
er
août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).
S’
agissant du PSR-UE, il se limite à reprendre les dispositions
antérieures permettant de déterminer en loi de finances un montant de
recettes de l’État qui peut être rétrocédé directement au profit de l’Union
européenne, ainsi que les exigences d’évaluation
précise et distincte qui
conduisent à un vote en première partie de loi de finances. Il introduit un
monopole des lois de finances sur l’institution de ce type de prélèvements,
disposition qui vise plus particulièrement les prélèvements sur recettes en
faveur des collectivités territoriales.
*
Comme le soulignait la Cour dans sa
note d’analyse de l’exécution
budgétaire 2020, la hausse constatée de 13 % de la contribution française
au budget de l’Union européenne
en 2020 ne constituait pas un ressaut
excep
tionnel, mais bien l’anticipation d’une hausse
plus structurelle, à
compter de 2021.
L’
augmentation
durable
de
la
contribution
française,
liée
principalement à l’augmentation du budget européen et au Brexit, s’est
confirmée en 2021, et la légère sous-
exécution constatée en cours d’année
n’a pas contrarié cette progression
.
Si, en LFI 2022, le montant prévu pour le PSR-UE diminue de
2,9 %
, pour s’établir
à 26,4
Md€
(niveau identique au montant constaté en
2021), cette baisse tient principalement au versement d
’une forte
contribution britannique au titre de ses engagements passés et à une
révision des clefs de contribution au financement du budget européen,
compte tenu de l’évolution
du contexte macroéconomique (la clef RNB est
passée de 17,89 % à 17,45 % entre la LFI 2021 et la LFI 2022). Le budget
européen augmente pour sa part de + 4,6
Md€
. La contribution française
devrait donc connaitre une nouvelle hausse une fois que le Brexit aura été
soldé, en 2023, et continuer à progresser de 1 à 3 % par an
jusqu’à la fin
du cadre financier pluriannuel 2021-2027.
Par ailleurs, un certain nombre de risques budgétaires, rappelés ci-
dessous, pourraient entraîner une croissance encore plus soutenue du
PSR-UE dans les prochaines années.
PRÉLÈVEMENT SUR RECE
TTES EN FAVEUR DE L’
UNION EUROPÉENNE
25
Chapitre II
Les
points d’attention pou
r
les prochaines années
I -
Les effets du cadre financier pluriannuel sur
la trajectoire des finances publiques françaises
La part de la contribution française dans les recettes fiscales a
tendanciellement augmenté depuis 40 ans
comme l’illustre le graphique c
i-
dessous. En 2021, la part du PSR-UE dans les recettes fiscales françaises
devrait légèrement diminuer, pour atteindre 9 %, contre 11,6 % prévu en
LFI 2021, grâce au dynamisme des recettes constaté en exécution.
Graphique n° 9 :
Part de la contribution française
au budget de l’UE
dans les recettes fiscales prévue en LFI 2021
26
COUR DES COMPTES
Le cadre financier pluriannuel 2021-
2027 a été traduit dans l’ordre
juridique interne par la ratification de la décision du Conseil du
14 décembre 2020 relative au système des ressources propres. La hausse
du PSR-UE pour en couvrir les dépenses est
l’
une des composantes
structurantes de la trajectoire des finances publiques qui sera traduite dans
la prochaine loi de programmation des finances publiques (LPFP).
L’augmentation du PSR
-UE sur le moyen terme est certaine, du fait
de l’augmentation
des plafonds de dépenses du CFP 2021-2027 sur la
période. En revanche, plusieurs variables déterminant précisément cette
trajectoire sont aujourd’hui incertaines
(rendement des recettes de
l’UE
,
nécess
itant l’ajustement à la hausse ou à la baisse de la contribution RNB
,
rythme d
’engagement et d
e consommation pour les différentes rubriques)
et affecteront la linéarité de cette progression.
Néanmoins le maintien du PSR-UE à un niveau proche de celui
constaté en 2021, puis augmentant en cours de période pour tenir compte
de la fin du financement britannique au titre de ses engagements passés, est
un scenario qui semble réaliste
puisque le budget de l’UE devrait
augmenter en moyenne de 2 % par an
7
.
II -
Un plan de relance européen à financer
par de nouvelles ressources propres ou, à défaut,
par une hausse de la contribution RNB
A -
Un financement du plan
Next Generation EU
par
l’endettement
Le plan exceptionnel intitulé
Next Generation EU
a été proposé en
juillet 2020 et doté, après accord du conseil du 17 décembre 2020, de
750
Md€
(euros constants 2018 ou 807
Md€
courants). Initié par la France
et l’Allemagne et financé par endettement de l’UE
, il prévoit :
- l
’abondement
de programmes européens existants : FEADER
pour 7,5
Md€
; Horizon Europe pour 5
Md€
; le mécanisme de protection
civile
RescUE
pour 1,9
Md€
;
- la création de dispositifs nouveaux :
React-EU
pour 47,5
Md€
, le
fonds
Invest EU
pour 5,6
Md€
, le fonds de transition juste pour 10
Md€
;
7
Source :
The EU’s2021
-2027 long term budget & Next generation EU.
PRÉLÈVEMENT SUR RECE
TTES EN FAVEUR DE L’
UNION EUROPÉENNE
27
- la facilité pour la reprise et la résilience (FRR) à hauteur de
672,5
Md€
2018
qui inclut des subventions (312,5
Md€
) et des prêts aux États
membres (360
Md€
) afin de soutenir la relance en accompagnant les
transitions écologique et numérique.
Pour financer ce plan, la Commission a été autorisée, par la décision
ressources propres du 14 décembre 2020,
à s’endetter
auprès des marchés
financiers. La partie « Prêts » sera remboursée par les États membres
bénéficiaires. Le remboursement de la partie « Subventions » et des
programmes additionnels devra quant à lui être financé par des ressources
additionnelles.
La première année de mise en œuvre du plan de relance
La France devrait recevoir sur les prochaines années une dotation de
près de 40
Md€
en subventions, dont 16,5
Md€
au titre des dépenses
constatées en 2021 et 10,6
Md€
au titre des dépenses de 2022. Les fonds
reçus au titre de la FRR sont versés sur ordre de la Commission européenne
et rattachés au budget général de l’État sous forme de r
ecettes non fiscales.
Le calendrier des versements prévoit une demande annuelle,
intervenant au cours du quatrième trimestre de chaque année. La
Commission dispose ensuite de deux mois pour analyser la demande de
paiement, suivis d’une discussion en comité
de comitologie et comité
économique et financier, ainsi que d’un délai administratif de versement
pouvant aller jusqu’à un mois. La date effective de versement des fonds est
donc attendue dans le courant du premier ou deuxième trimestre de l’année
suivant
l’année de transmission de la demande.
L’analyse de la commission porte sur le respect des mesures du Plan
national de relance et de résilience (PNRR), chacune étant accompagnée
d’un ou plusieurs indicateurs de suivi qualitatifs (« jalons ») ou quantitati
fs
(« cibles »). L’atteinte de ces cibles et jalons, dûment justifiée et
conformément au calendrier arrêté, donne droit au versement des fonds
européens au titre du remboursement des dépenses nationales du PNRR.
Les investissements du PNRR correspondent au plan national « France
Relance » dont la majeure partie des crédits ont été engagés à fin 2021,
mais connaissent un rythme de versements plus étalé (voir la NEB relative
à la mission Plan de relance).
En 2021, année de mise en place de la Facilité, la France a reçu
5,1
Md€
de préfinancements (13 % de son env
eloppe de près de 40 Md€)
en août 2021. Cette recette non fiscale a contribué à améliorer le solde
budgétaire. Toutefois, comme ce versement avait été budgétisé pour un
montant indicatif de 10
Md€
en LFI 2021
, l’effet positif sur le solde s’avère
finalement deux fois moindre qu’anticipé.
28
COUR DES COMPTES
B -
La nécessité de créer de nouvelles ressources
propres pour rembourser cette dette
Le volet « Subventions » de la Facilité pour la reprise et la résilience
coûtera, intérêts
compris, de l’ordre de 420
Md€
. Les prêts souscrits par
l’Union européenne (principal et intérêts) devront être remboursés par le
budget de l’Union européenne, qui devra se doter de nouvelles ressources
propres. D
ans l’a
ttente de nouvelles ressources, le remboursement des
intérêts, pour la période 2021-2027, est financé dans le cadre du CFP 2021-
2027. Le remboursement du principal commencera en 2028, pour une
durée de 30 ans. Le volet « Prêts » doit être remboursé directement par les
États bénéficiaires.
La possibilité d’un relèvement extraordinaire et temporaire de 0,6
point des plafonds des ressources propres des États membres, inscrite dans
la décision 2020/253 du Conseil du 14 décembre 2020 relative au système
des ressources propres de l'Union européenne a pour objectif de garantir
aux créanciers que les États membres financeront le remboursement de
cette dette si nécessaire,
en attendant l’identification de nouvelles
ressources propres.
Dans la décision ressources propres du Conseil
, l’objectif affiché
par les États
membres est bien de doter l’UE de nouvelles ressources
propres.
L’établissement de nouvelles catégories de ressources propres
nécessite d’être approuvé à l’unanimité par le Conseil de l’Union
européenne. À cette fin, le 22 décembre 2021, la Commission européenne
a présenté son projet de nouvelles ressources propres de
l’Union
européenne, appelé « prochaine génération de ressources propres pour le
budget de l'UE » avec trois nouvelles sources de recettes :
- les recettes tirées du système d'échange de quotas d'émission
(SEQE) ;
- les ressources générées par le projet de mécanisme d'ajustement
carbone aux frontières de l'UE qui permettrait de taxer les importations de
l’UE dans cinq secteurs –
acier, aluminium, ciment, engrais, électricité
–
en fonction des émissions carbone liées à leur production ;
- la part des bénéfices résiduels des multinationales qui sera
réattribuée aux États membres de l'UE dans le cadre du récent accord
OCDE/G20 sur la répartition des droits d'imposition.
Selon la Commission, entre 2026 et 2030, ces nouvelles recettes
devraient générer en moyenne jusqu'à 17
Md€
par an. Elles sont destinées
tout d’abord
à rembourser le volet « Subventions » de
Next Generation EU
,
qui représentera un coût annuel estimé à 14
Md€ de 2028 à 2058.
PRÉLÈVEMENT SUR RECE
TTES EN FAVEUR DE L’
UNION EUROPÉENNE
29
Par ailleurs, la Commission a proposé que ces nouvelles ressources
servent également à financer le Fonds social pour le climat, annoncé en
juin 2021 et non budgété pour le moment. Dans le paquet Climat proposé
le 14 juillet 2021, la Commission a en effet présenté un projet de fonds doté
de 144
Md€
, dont 72,2
Md€ abondés
par des crédits européens entre 2025
et 2032
et 72,2 Md€ supplémentaires de la part des
États-membres. La part
relevant du budget européen représenterait 9
Md€ en moyenne par an
et
devrait être financée par de nouvelles ressources propres.
Les premières ressources identifiées par la Commission
s’élèvent à
17 Md€ par an,
alors que la somme du remboursement de Next Generation
EU et du plan Climat
pourrait s’élever à
23
Md€ certaines années. La
proposition de la Commission devra donc être complétée
par d’autr
es
ressources. L
a Commission a déjà annoncé qu’elle présentera
au plus tôt
fin 2023 une proposition intitulée « Entreprises en Europe : cadre pour
l'imposition des revenus (BEFIT) ».
C -
Sans nouvelles ressources propres, un relèvement
significatif des contributions des États membres
Au plan national, les conséquences du plan
Next Generation EU
sur les
finances publiques françaises, pour les années à venir, se feront en deux temps.
Entre 2021 et 2026, si les dépenses réalisées en France satisfont aux
conditions mises à l’emploi du plan européen,
les versements européens au
titre de la facilité pour la reprise et la résilience seront rattachés sous forme
de recettes non fiscales au budget national selon la chronique retracée dans
le tableau suivant.
Tableau n° 2 : calendrier des versements pour la France
de la facilité pour la reprise et la résilience (FRR)
Profil versements FRR (France)
Versements
attendus
Md€
2021
Préfinancement 13 % (déboursement T3 2021)
5,1
2022
Cibles et jalons 2021 (déboursement T1 2022)
7,4
2023
Cibles et jalons 2022 (déboursement T1 2023)
12,7
2024
Cibles et jalons 2023 (déboursement T1 2024)
6,9
2025
Cibles et jalons 2024 (déboursement T1 2025)
3,3
2026
Cibles et jalons 2025+ 2026 (déboursement T4 2026)
4,0
Total
39,4
8
Source : direction du budget
8
L’enveloppe française indiquée reste indicative et sera ajustée, confo
rmément à
l’article 11 du règlement FRR, au plus tard le 30 juin 2022 par la Commission afin de
tenir compte de l’impact de la crise sur l’économie des États
-membres.
30
COUR DES COMPTES
Ces versements sont sans impact sur le PSR-UE car ils procèdent
d’un circuit financier distinct
et
leur financement repose sur l’hypothèse de
la création de nouvelles ressources propres.
En revanche, si l’UE
ne parvenait pas à se doter de ces nouvelles
ressources propres, la France devrait contribuer à hauteur d
’environ
2,5
Md€
courants par an
9
, calculé selon la clef RNB, pendant 30 ans, pour
le remboursement des prêts contractés par la Commission européenne. Ce
montant correspond à la clé de contribution de la France (18,8 %) appliquée
au coût total du volet « subventions » (420
Md€
), divisé par le nombre
d’annuités du remboursement (30 ans)
. Cela représenterait un coût total de
79
Md€
pour la France.
Dans l’hypothèse d’un défaut de remboursement d’un
État membre
sur le volet « Prêts » de
Next Generation EU
, le risque budgétaire pour la
France serait supérieur, cette hypothèse étant considérée comme peu
probable pour le moment et donc non chiffrée.
La Cour, dans sa précédente NEB sur le PSR-UE, avait appelé les
directions concernées à clarifier la nature et la portée financière de
l’engagement p
ris par la France dans ce cadre :
- si cet engagement financier relève de la catégorie des garanties de
l’État, l’article 34 de la LOLF dispose que la loi de finances autorise
l’octroi des garanties et fixe leur régime
;
-
s’agissant d’engagements financiers de l’État, la LOLF prévoit
dans son article 54 qu’à l’appui du projet de loi de règlement le compte
général de l’État comprend une évaluation des engagements hors bilan de
l’État.
La direction du budget estime que «
dès lors que la décision
ressources propres a été formellement approuvée par le Parlement
français et que le paragraphe 6 de l’article 9 de cette décision plafonne le
recours aux liquidités des États en cas de défaut, la part française au
remboursement des ressources levées par la Commission européenne dans
le cadre de l’instrument «
Next Generation EU » constitue un engagement
financier de la France pris par le truchement d’un accord international
qui a valeur supra-législative (article 55 de la Constitution)
».
S’il ne s’agit pas d’une garantie relevant d’une autorisation de loi de
finances,
cet engagement international devra néanmoins faire l’objet d’un
engagement hors bilan dans le
compte général de l’État
au titre
de l’année 2021.
9
Source
: Annexe d’information au PLF pour 2022 relative aux relations financières
avec
l’Union européenne.
PRÉLÈVEMENT SUR RECE
TTES EN FAVEUR DE L’
UNION EUROPÉENNE
31
III -
Les autres risques budgétaires et financiers
A -
Le risque lié aux restes à liquider (RAL)
Les restes à liquider correspondent aux engagements pris par l’UE,
matérialisés
par des crédits d’engagement (CE) qui n’ont pas encore donné
lieu des paiements et donc à l’inscription de crédits de paiement. Cet éc
art
en gestion est normal, mais peut, s’il n’est pas suffisamment maitrisé,
avoir
des conséquences sur les contributions nationales des États-membres
appelées pour couvrir les besoins de CP
inscrits au budget de l’UE
.
En neutralisant les restes à liquider relevant du plan de relance
européen, qui est financé par l’empru
nt commun et ne pèse donc pas sur les
contributions des États membres, on constate une baisse de - 3,8 % des restes
à liquider, ceux-ci passa
nt de 303 Md€ à 291 Md€ entre 2020 et 2021
.
En intégrant les RAL relatifs au plan
NextGenEU
, le montant total
des RAL fin 2021 est en revanche de 353
Md€
, en hausse de + 50
Md€
(+16 %) par rapport à 2020. Cette augmentation est surtout portée par la
rubrique 2 (cohésion, résilience et valeurs) pour près des deux tiers des
RAL. Au sein de cette rubrique, plus précisément, la cohésion génère 71 %
du RAL et la FRR 28 %. Certains pays (Pologne, Italie, Espagne,
Roumanie) concentrent l’essentiel d
es RAL.
D’autres programmes
comportant des dépenses pluriannuelles présentent également des niveaux
de RAL en forte augmentation : Horizon Europe (27,3
Md€
, + 13 %), le
FEADER (38
Md€
, + 9 %), NDICI (développement, voisinage et
coopération internationale - 21,7
Md€
, + 16 %).
Graphique n° 10 :
Évolution des restes à liquider du budget
européen
Source : direction du budget
-
50 000
100 000
150 000
200 000
250 000
300 000
350 000
RAL Budget UE (M€)
RAL Next Gen EU (M€)
32
COUR DES COMPTES
L’évolution d
es RAL sur 2022 dépendra en grande partie du rythme
de lancement de la nouvelle programmation 2021-2027. Les textes
d’application du budget européen
ont été adoptés tardivement en 2021, ce
qui a entrainé des retards de mise en œuvre pour la plupart des politiques
européennes, en premier lieu la politique de cohésion. À noter également,
les effets probables du plan de relance européen qui pourraient entrainer
une nouvelle hausse des restes à liquider
, la capacité d’absorption de ce
plan en plus des crédits de la cohésion par certains États membres
n’étant
pas aujourd’hui certaine
.
Le coût budgétaire pour la France, si un retard était constaté au cours
de la programmation, se traduisant
par un fort ressaut d’engagement puis
de crédits de paiement, interviendrait donc plutôt en fin de programmation.
B -
L’
effet encore mal connu de la montée en puissance
des instruments financiers
En avril 2020, le Conseil européen a approuvé la création d'un Fonds
de garantie paneuropéen, (PEGF,
Paneuropean Guarantee Fund
) géré par
la Banque européenne d'investissement. Sur la base de garanties de
24,4
Md€
apportées par 22 États membres de l’UE, la BEI prévoit de
déployer 170
Md€
d’instruments financiers à l’échelle de l’UE en venant
« dé-risquer partiellement les intermédiaires financiers publics ou privés
pour que ceux-ci soutiennent la liquidité des entreprises européennes,
notamment les PME ». Le Fonds contribue au financement des entreprises
qui sont
via
bles sur le long terme mais se trouvent en difficulté en raison
de la crise économique.
En avril 2020, la Commission européenne a également annoncé la
création d’un instrument européen de soutien temporaire à l’atténuation des
risques de chômage en situat
ion d’urgenc
e, intitulé « SURE » (
Support to
mitigate Unemployment Risks in an Emergency
) sous la forme de prêts de
l’UE aux
États membres, pour un montant total
de 100 milliards d’euros,
afin de leur permettre de faire face à l’augmentation des dépenses
publiques destinées à préserver l’emploi.
Cet instrument a été déployé à
partir de septembre 2020, mobilisé à hauteur de 94
Md€
et 89,6
Md€
ont
été décaissés à date. Pour le financer, la Commission a été habilitée par les
États membres à emprunter de l’argent sur les marchés financiers au nom
de l’UE
et a émis des obligations à effet social. Le remboursement de ces
obligations doit intervenir à partir de 2030. La Fr
ance n’a pas sollicité ce
dispositif mais la loi de finances rectificative pour 2020 du 30 juillet 2020
a accordé une garantie de 4,407 Md€ à l’Union européenne au titre du
programme « SURE ».
PRÉLÈVEMENT SUR RECE
TTES EN FAVEUR DE L’
UNION EUROPÉENNE
33
Enfin, comme évoqué
supra
, les États membres ont pris un
engagement financier pour le remboursement des ressources levées par
l’Union européenne
pour financer le volet subvention de la facilité pour la
relance et la résilience.
Dans son rapport annuel sur la gestion 2020, la Cour des comptes
européenne a relevé que l'exposition totale du budget de l'UE à des passifs
éventuels, est passée de 90,5 milliards d'euros à la fin de 2019 à 131,9
Md€
à la fin de 2020, soit une augmentation de 46 %.
Graphique n° 11 :
e
xposition du budget de l’UE à des risques
financiers au 31/12/2020
Source : Cour des comptes européenne
Selon la Cour des comptes européenne,
l’exposition du budget de
l'UE
devrait
représenter
un
montant
maximal
de
940
Md
€
(+ 810
Md€
par rapport à 2020), principalement du fait de la poursuite du
programme « SURE » (51
Md€
peuvent encore ê
tre mobilisés jusqu’en
2022) et de la mise en place de
Next Generation EU
.
34
COUR DES COMPTES
Graphique n° 12 :
évolution des expositions éventuelles du budget
de
l’UE d’ici 2023
Source : Cour des comptes européenne
Néanmoins, la garantie apportée par le possible relèvement
temporaire du plafond des ressources propres est jugée suffisamment solide
pour ne pas appeler de réserves de la part de la Cour des comptes
européenne sur l’exposition actuelle du budget de l’Union.
PRÉLÈVEMENT SUR RECE
TTES EN FAVEUR DE L’
UNION EUROPÉENNE
35
Chapitre III
La recommandation de la Cour
En 2020, la Cour avait formulé une recommandation, qui était de
c
larifier la nature et la portée financière de l’engagement pris par la France
afin que l’Union puisse remplir ses obligations de remboursement de
l’emprunt destiné à faire face aux conséquences de la crise d
e la COVID-
19, ainsi que son traitement budgétaire et comptable au regard de la loi
organique relative aux lois de finances.
La direction du budget a fait valoir
que « dès lors que la décision
ressources propres a été formellement approuvée par le Parlement
français et que le paragraphe 6 de l’article 9 de cette décision plafonne le
recours aux liquidités des États en cas de défaut, la part française au
remboursement des ressources levées par la Commission européenne dans
le cadre de l’instrument «
Next Generation EU » constitue un engagement
financier de la France pris par le truchement d’un accord international
qui a valeur supra-législative (article 55 de la Constitution). »
En conséquence la Cour ne renouvelle pas sa recommandation. Elle
souligne néanmo
ins que, s’il ne s’agit pas d’une garantie relevant d’une
autorisation de loi de finances, cet engagement international devra faire
l’objet d’un
engagement hors bilan
compte général de l’État au titre de
l’année 2021.
36
COUR DES COMPTES
L’impact environnemental du PSR
-UE
L
e rapport une sur l’impact environnemental du Budget de l’
État
annexé au PLF 2021 prévoit que «
le prélèvement sur recettes au profit de
l’Union européenne (PSR
-UE) a été neutralisé pour ce premier exercice de
budgétisation environnementale. Sa cotation sera réalisée en vue des exercices
ultérieurs et pourra s‘appuyer sur l’ensemble des données de re
porting et les
premiers travaux de cotation réalisés par la Commission européenne. Le
budget de l’Union européenne, auquel participe la France à travers le
versement de sa contribution nationale, à savoir le PSR-UE, finance des
dépenses favorables à l’envi
ronnement dans de nombreux domaines
(agriculture, recherche, transports, etc.).Le suivi de l’impact environnemental
effectué au niveau européen se concentre sur le climat, l’Union européenne
s’étant fixé comme objectif de consacrer au moins 20
%
de son budget pour la
période 2014-2020 à la lutte contre le changement climatique.»
La Commission européenne
, comme les États membres, n’est pas
soumise à l’obligation de classifier ses dépenses en fonction de leur impact
environnemental puisqu’il n’existe pas de c
adre partagé, similaire à la
taxonomie pour les entreprises, pour les budgets publics.
Dans le cadre du CFP 2014-2021, la Commission a rappelé avoir
respecté son engagement d’orienter 20
% de ses dépenses vers « la politique
climatique » et relevé son objectif à 30 % pour 2021-2027. Le nouveau CFP
acte également l'objectif de consacrer à horizon 2024 7,5 % des dépenses
annuelles au financement de la biodiversité (porté à 10 % en 2026 et 2027).
Pour atteindre ces objectifs, la Commission mentionne notamment les
politiques européennes suivantes :
- la réforme de la politique agricole commune (PAC), notamment en ce
qui concerne les objectifs d'architecture verte et le renforcement de 5,7
Md€
dans le cadre de
Next Generation EU
du FEADER pour aider les agriculteurs
et les zones rurales à réaliser la transition verte ;
- le mécanisme de transition juste pour aider les États membres à faire
face aux impacts sociaux et économiques de neutralité carbone, et qui repose
notamment sur un Fonds pour une transition juste (FTJ) ;
- le programme LIFE qui finance des projets visant à améliorer la
qualité de l’air et à préserver les espèces végétales et animales actuellement
menacées ;
-l
e Mécanisme pour l’interconnexion en Europe (MIE), également
appelé
Connecting Europe Facility
(CEF), qui soutient des projets
d’infrastructure européenne d’intérêt commun dans les secteurs du transport,
de l’énergie et des télécommunications.
PRÉLÈVEMENT SUR RECE
TTES EN FAVEUR DE L’
UNION EUROPÉENNE
37
Annexe n° 1 :
Suivi des
recommandations formulées au titre de l’exécution
budgétaire 2020
N°
Recommandation formulée
au
sein
de
la
note
d’exécution budgétaire 2020
Réponse de l’administration
Analyse de la Cour
Appréciation
par
la
Cour du degré de mise
en œuvre
1
Clarifier la nature et la portée
financière de l’engagement
pris par la France afin que
l’Union puisse remplir ses
obligations
de
remboursement de l’emprunt
destiné
à
faire
face
aux
conséquences de la crise de la
COVID-19, ainsi que son
traitement
budgétaire
et
comptable au regard de la loi
organique relative aux lois de
finances
(recommandation
nouvelle).
« La DB partage le souci de la Cour de présenter de la
manière la plus fidèle possible les engagements pris par la
France au niveau européen. Au vu des
spécificités qui s’y
attachent et de l’autorisation parlementaire déjà accordée
dans le cadre de la loi portant approbation de la nouvelle
décision ressources propre, l’analyse de la DB est que
nécessité juridique de prévoir dans le cas présent la
création
d’un régime de garantie dédié en loi de finances
n’apparaît pas justifiée.
En effet, dès lors que la décision ressources propres a été
formellement approuvée par le Parlement français et que
le paragraphe 6 de l’article 9 de cette décision plafonne le
recours aux liquidités des Etats en cas de défaut, la part
française au remboursement des ressources levées par la
Commission européenne
dans le cadre de l’instrument
« Next Generation EU » constitue un engagement
financier de la France pris par le truchemen
t d’un accord
international qui a valeur supra-législative (article 55 de
la Constitution). »
La Cour prend acte de
l’analyse
selon
laquelle
cet
engagement ne relèverait pas du
régime juridique des garanties défini
par la LOLF.
Elle ne renouvelle pas sa
recommandation mais souligne que
cet engagement international devra
faire l’objet d’un examen lors de
l’élaboration du compte général de
l’État pour 2021
mise en
œuvre