Prélèvements sur recettes
au profit des collectivités
territoriales
Note d’analyse de l’exécution
budgétaire
2021
PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES AU PROFIT DES COLLECTIVITÉS
TERRITORIALES
3
Prélèvements sur recettes au profit
des collectivités territoriales
Graphique n° 1 :
Prélèvements sur recettes au profit des collectivités
territoriales -
exécution 2021 (AE=CP, en M€)
50 528
46 461
43 781
40 325
40 890
41 999
43 368
0
10 000
20 000
30 000
40 000
50 000
60 000
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
4
COUR DES COMPTES
Synthèse
Une nouvelle augmentation des prélèvements sur recettes de
l’État
à destination des collectivités territoriales en 2021
Prévus à l’article 6 de la loi organique relative aux lois de finances,
les prélèvements sur recettes (PSR) constituent une technique budgétaire
dérogatoire permettant de présenter certaines opérations comme des
moindres
recettes de l’État, et non comme des dépenses.
Les prélèvements sur recettes de l’État au profit des collectivités
territoriales regroupaient 26 dispositifs en début d’exercice, dont 4
dispositifs exceptionnels mis en place en 2020 pour soutenir les
collectivités confrontées à des pertes de recettes du fait de la crise sanitaire.
La loi de finances initiale pour 2021 a créé 4 PSR supplémentaires,
parmi lesquels deux complètent les mesures de soutien aux collectivités et
l’un procède de la réforme des impôt
s de production,
mise en œuvre à
compter du 1
er
janvier 2021.
Graphique n° 2 :
exécution des prélèvements sur recettes entre 2015
et 2021 (AE=CP, en Md
€)
Source
: Cour des comptes, d’après des données de la direction du budget
Après plusieurs années de baisse sous l’effe
t de la diminution de la
dotation globale de fonctionnement
–
entre 2015 et 2017
–
puis, en 2018,
du remplacement de la DGF des régions par le transfert d’une part de TVA
,
les prélèvements sur recettes ont connu une progression régulière.
36,6
33,3
30,9
27,0
26,9
26,8
26,8
5,6
5,2
5,0
5,5
5,9
6,4
6,7
3,5
50,5
46,5
43,8
40,3
40,9
42,0
43,4
0,0
20,0
40,0
60,0
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
DGF
FCTVA
Compensation
d'exonérations
Mesures de
soutien
PSR impôts de
production
Total PSR
PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES AU PROFIT DES COLLECTIVITÉS
TERRITORIALES
5
En 2019, les PSR ont augmenté de 564
M€, principalement
au titre
du FCTVA,
en raison du dynamisme de l’investissement local en fin de
cycle électoral.
Cette tendance s’est poursuivie en
2020, le contexte
sanitaire ayant aussi conduit à la création de quatre PSR en soutien aux
collectivités locales à hauteur de 668
M€.
La hausse observée en 2021 (43 368
M€
, soit + 1369
M€)
résulte de
la conjoncture de plusieurs effets haussiers et baissiers relevant à la fois de
la mise en œuvre des réformes de la fiscalité locale et des
impôts de
production, des mesures exceptionnelles de soutien et de la progression
tendancielle de certaines dépenses.
2021, première année de mise en œuvre des réformes de la
fiscalité locale et des impôts de production
Dans le cadre du plan de relance, la loi de finances initiale pour 2021
a diminué de 10
Md€
la fiscalité économique locale, au profit des
entreprises.
La compensation de la perte des produits correspondants pour les
collectivités locales s’est traduite par l’attribution d’une part de TVA (e
n
compensation de la suppression de la part régionale de CVAE), ainsi que
par un nouveau prélèvement sur recettes visant à compenser la diminution
de 50 % des valeurs locatives des établissements industriels. La hausse des
prélèvements sur recettes en 2021 résulte principalement de la création de
ce nouveau PSR (3,5 Md
€)
.
Dans le même temps, la suppression de la taxe d’habitation sur les
résidences principales, également mise en œuvre en 2021, s’est
accompagnée de la suppression des compensations d’exonérat
ions
correspondantes, qui relèvent des prélèvements sur recettes (-
1,9 Md€).
L’incidence de ces deux réformes se traduit par une hausse nette des
PSR de 1,6 Md€
en 2021. Celle-
ci n’est pas représentative du coût de ces
réformes pour l’État, leurs effets
ne se limitant pas au périmètre des PSR.
Une mobilisation modérée des dispositifs de soutien
La crise sanitaire a conduit l’État à mettre en place plusieurs
dispositifs de soutien aux collectivités territoriales, dont une partie prend
la forme de prélèvements sur recettes.
C
es dispositifs ont été exécutés à hauteur de 177 M€ en 2021, soit
un niveau sensiblement inférieur à celui de 2020 (578
M€)
.
La mobilisation de ces « filets de sécurité » étant, par définition,
proportionnelle aux pertes de recettes subies, la sous-consommation
6
COUR DES COMPTES
observée confirme la bonne tenue des recettes des collectivités locales
pendant la crise.
Une stabilité de l’enveloppe de DGF, d
es dépenses de FCTVA
de nouveau en hausse
Hors effets des réformes mentionnés et des mesures de soutien,
l’évolution des prélèvements sur recettes se caractérise par la stabilité de
l’enveloppe globale de DGF à périmètre constant
(26,7
Md€), la nouvelle
hausse des composantes de péréquation étant compensée par une
diminution à due concurrence des autres
composantes de l’enveloppe.
Les dépenses de FCTVA ont de nouveau progressé pour atteindre
6,7
Md€, soit 298 M€ de plus qu’en 2020. La mise en œuvre de son
automatisation, initiée en 2021, devrait se poursuivre pour couvrir
l’ensemble des collectivités bén
éficiaires en 2023.
Une fragmentation des transferts financiers aux collectivités
préjudiciable à la lisibilité d’ensemble de ces financements
Les transferts
de l’État aux collectivités
se sont élevés à 105,2
Md€
en 2021, soit une diminution de 8 % par rapport à 2020 (- 9,2 M
d€)
,
principalement sous l’effet de la suppression
de la
taxe d’habitation et des
dégrèvements correspondants.
Graphique n° 3 :
t
ransferts de l’État aux collectivités territoriales
entre 2015 et 2021 (CP,
en Md€)
Sources : Cour des comptes, d
’après des données de la direction du budget
34,9
36,2
38,5
39,2
40,7
37,9
40,9
10,9
12,0
11,9
15,7
18,9
22,9
8,1
50,5
46,5
43,8
40,3
40,9
42,0
43,4
102,3
101,3 101,0
106,8
112,4
114,4
105,2
0,0
20,0
40,0
60,0
80,0
100,0
120,0
140,0
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Subventions d'autres
ministères
TVA des régions
Mission RCT
PSR
Contreparties de
dégrèvements
Fiscalité transférée
PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES AU PROFIT DES COLLECTIVITÉS
TERRITORIALES
7
Ces transferts regroupent une grande diversité de dispositifs de
financement, dont une partie seulement relève des prélèvements sur
recettes. Ces derniers contribuent à la fragmentation des flux financiers
entre administrations publiques, accentuée par la diversité de leurs
montants et de leurs règles de calcul.
La loi organique du 28 décembre 2021 prévoit, à compter du PLF
2023, la
tenue d’un débat de synthèse sur les finances locales préalable au
projet de loi de finances et l’élaboration par le gouvernement d’un rapport
sur cette thématique.
Ces évolutions offrent l’opportunité d’améliorer la présentation des
transferts financiers
de l’État aux collectivités territoriales dans le sens
d’une meilleure lisibilité et d’une exhaustivité
des flux financiers
concernés.
L
’ensemble des transferts financiers de l’État au bénéfice des
collectivités territoriales pourrait être regroupé au sei
n d’une nouvelle
mission budgétaire.
A minima,
une présentation consolidée exhaustive de
ces transferts et de leur traduction budgétaire pourrait être proposée.
8
COUR DES COMPTES
Recommandations
1.
Saisir l’opportunité de l’automatisation de la gestion du FCTVA pour
mesurer
l’impact de l’élargissement du périmètre de l’assiette du
FCTVA à certaines dépenses de fonctionnement,
(réitérée) ;
2.
Procéder à une revue des prélèvements sur recettes et supprimer ceux
pour lesquels le recours à ce dispositif dérogatoire ne serait pas justifié,
en inscrivant les crédits correspondants dans une mission existante du
budget de l’État
,
(reformulée ,
3.
Regrouper les transferts financiers de l’État aux collectivités
territoriales dans une mission budgétaire dédiée et proposer
a minima
une présentation consolidée exhaustive de ces transferts dans le cadre
de l’élaboration de la loi de finances.
PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES AU PROFIT DES COLLECTIVITÉS
TERRITORIALES
9
Sommaire
Introduction
......................................................................................
11
Chapitre I
Analyse de l’exécution budgétaire
................................
13
I -
La programmation initiale
–
une hausse des crédits consécutive
à la réforme des impôts de production
....................................................
13
A - Des mesures de périmètre relevant principalement de la réforme
de la fiscalité locale
...........................................................................
13
B - Une nouvelle progression du FCTVA
.........................................
14
C - Une hausse des prévisions de dépenses en raison de la réforme
des impôts de production
...................................................................
14
D -
Une faible minoration au titre de l’enveloppe normée
................
15
II - La gestion des crédits et sa régularité - des prévisions ajustées en lois
de finances rectificatives
....................................................................................
16
A - Des ajustements intervenus en lois de finances rectificatives,
principalement au titre des mesures de soutien et du FCTVA
...........
17
B - Une exécution globale proche des prévisions
..............................
18
III -
Analyse de l’évolution de la dépense et de ses composantes –
une
exécution de nouveau en hausse en 2021
................................................
18
IV - Perspectives associées à la trajectoire budgétaire
............................
20
V -
Une absence d’évaluation de l’incidence des
PSR sur l’environnement
.....
22
Chapitre II
Points d’attention par PSR
..........................................
23
I - Une nouvelle augmentation de la péréquation verticale de la dotation
globale de fonctionnement
......................................................................
23
II - Une mobilisation modérée des dispositifs de soutien aux collectivités
24
III - Le plan de relance : de nouvelles dépenses pérennes ne relevant
que partiellement des PSR
.......................................................................
26
IV - Une nouvelle hausse des dépenses de FCTVA, en cours
d’automatisation
......................................................................................
27
A - Des prévisions cohérentes et une exécution de nouveau en hausse
.......
27
B - Une automatisation progressive entre 2021 et 2023
....................
28
V - Une démarche de performance incomplète
.......................................
30
10
COUR DES COMPTES
Chapitre III
Les moyens consacrés par l’État
au financement
des collectivités territoriales
.............................................................
32
I - Une diminution des transferts financiers de
l’État aux collectivités
en 2021
.................................................................................................
32
A -
Des transferts de l’État aux collectivités territoriales
qui ne se limitent pas aux prélèvements sur recettes
.........................
32
B - Une diminution des transferts financiers en 2021 sous
l’effet
de la réforme de la fiscalité locale
.....................................................
34
II - Les prélèvements sur recettes : un dispositif dérogatoire à limiter
....
38
III -
La nécessité d’
une vision globale des modalités de financement
des collectivités territoriales
....................................................................
40
Annexes
..............................................................................................
42
PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES AU PROFIT DES COLLECTIVITÉS
TERRITORIALES
11
Introduction
Prévus à l’article 6 de la loi organique relative aux lois de finances,
récemment modifié par la loi organique du 28 décembre 2021 relative à la
modernisation de la gestion des finances publiques, les prélèvements sur
recettes (PSR) constituent une technique budgétaire dérogatoire permettant
de présenter certaines opérations c
omme des moindres recettes de l’État, et
non comme des dépenses.
Les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales,
au nombre de 30 en 2021, sont composés de contributions de natures, de
montants et d’objectifs très divers.
Certains
de
ces
prélèvements
contribuent
à
abonder
le
fonctionnement courant des collectivités (27,4
Md€ en 202
1), en
particulier à travers la dotation globale de fonctionnement (DGF), dont le
montant est stable depuis plusieurs exercices à périmètre constant
(26,8
M€).
D’autres visent à favoriser l’investissement public local (7,
7
Md€
1
).
C’est notamment le cas du fonds de compensation pour la TVA (6
,7
Md€),
ainsi que des dotations pour l’équipement des établissements scolaires
(989
M€).
Enfin,
plusieurs
de
ces
PSR
relèvent
de
compensations
d’exonérations consenties par la loi (
4,6
Md€), résultant de réformes de la
fiscalité locale ou de dispositions spécifiques.
1
Ce montant est légèrement surévalué en raison de la comptabilisation dans le FCTVA
de versements relatifs à des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales.
Ces versements, faibles, n’ont pu être distingués de la part de FCTVA relative aux
dépenses d’investissement.
12
COUR DES COMPTES
Graphique n° 4 :
répartition des prélèvements sur recettes au profit
des collectivités territoriales (montants en M€)
Source : Cour des comptes
En 2021, l
es prélèvements sur recettes de l’État au profit des
collectivités territoriales se sont élevés à 43 368
M€, soit
1 369
M€ de plus
qu’en 2020.
Cet accroissement résulte principalement de la mise en œuvre de la
réforme des impôts de production. Cette mesure, inscrite dans le plan de
relance,
se traduit par la création d’un nouveau PSR (
+ 3 520
M€
).
Les dispositifs exceptionnels de soutien aux collectivités dans le
cadre de la crise sanitaire
2
ont été moins mobilisés qu’en
2020 (177
M€ de
dépenses en 2021, après 578
M€ en 2020).
La hausse résultant de la réforme des impôts de production est
également atténuée par la mise en œuvre de la réforme de la fiscalité locale,
la suppression de la taxe d’habitation se traduisant par c
elle des
compensations d’exonérations associées, qui figurent dans le périmètre des
PSR (- 1 936
M€)
.
2
En 2020, la crise sanitaire et économique a conduit à la création de quatre PSR
exceptionnels de soutien au collectivités, destinés à compenser partiellement leurs
pertes de recettes. Ces dispositifs ont été prorogés et complétés en 2021.
36,6
33,3
30,9
27,0
26,9
26,8
26,8
5,6
5,2
5,0
5,5
5,9
6,4
6,7
…
3,5
50,5
46,5
43,8
40,3
40,9
42,0
43,4
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
DGF
FCTVA
Compensation
d'exonérations
Mesures de
soutien
PSR impôts de
production
Total PSR
PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES AU PROFIT DES COLLECTIVITÉS
TERRITORIALES
13
Chapitre I
Analyse de l’ex
écution budgétaire
I -
La programmation initiale
–
une hausse
des crédits consécutive à la réforme des impôts
de production
Les prélèvements sur recettes (PSR) au profit des collectivités
territoriales s’élevaient à 4
3 400
M€
3
en loi de finances initiale pour 2021, soit
une progression de 2 153
M€
(+ 5,2 %)
par rapport à l’exercice précédent.
Deux réformes, mises en œuvre à compter de 2021, exp
liquent les
tendances observées. La réforme des impôts de production se traduit par la
création d’un nouveau PSR d’un montant estimé à 3,3 Md€ en loi de
finances initiale. Cette hausse est atténuée par la suppression de
compensations d’exonérations,
mesure de périmètre consécutive à la mise
en œuvre de la réforme de la fiscalité locale
.
Tableau n° 1 :
La budgétisation initiale des PSR à des destinations
des collectivités territoriales
(en M€)
LFI
2020
Mesures de
périmètre
Tendanciel
Mesures
nouvelles
Variables
d'ajustement
LFI
2021
Écart
(M€)
Écart
(%)
PSR CT
41 247
-2 228
561
3 871
-51 43 400
2 153
5,2%
Source
: Cour des comptes, d’après des données de la direction du budget
A -
Des mesures de périmètre relevant principalement
de la réforme de la fiscalité locale
Plusieurs mesures de périmètre sont intervenues en 2021,
conduisant à une diminution nette des PSR de 2 228
M€.
Cette baisse est principalement la conséquence de la mise en œuvre
de la réforme de la fiscalité locale, votée en loi de finances initiale pour
2020. Jusqu’en 2020, l’État s’est progressivement
substitué aux
3
Les autorisations d’engagement (AE) étant égales aux crédits de paiement (CP).
14
COUR DES COMPTES
contribuables éligibles
pour le paiement de la taxe d’habitation sur la
résidence principale. La suppression de cette taxe en 2021, et le
remplacement des produits correspondants par d’autres
ressources
4
, se
traduit mécaniquement par la suppression des exonérations associées et de
leur compensation (-
2 138 M€
).
Les autres mesures de périmètre relèvent de recentralisations et
portent sur des montants moins conséquents.
La recentralisation du revenu de solidarité active (RSA) à la
Réunion a conduit à une diminution de la dotation globale de
fonctionnement (DGF) de 59,3 M€ (ajustement de la réfaction opérée en
LFI pour 2020) et à une diminution de 1,1
M€ du montant du
fonds de
mobilisation départementale pour l’insertion (FMDI).
Le montant de la DGF a également été ajusté pour tenir compte de
la recentralisation de la lutte contre la tuberculose décidée en LFSS pour
2020 (-
29,5 M€), de la recentralisation du RSA à Mayotte (+0,6 M€) et de
la recentralisation de la compétence vaccination du département du
Morbihan (-
0,8 M€).
B -
Une nouvelle progression du FCTVA
L’évolution tendancielle des dépenses
entre la LFI 2020 et la LFI
2021 est évaluée à 561
M€
(+ 1,4 %).
Elle résulte pres
que exclusivement de l’anticipation d’une hausse du
fonds de compensation de la TVA (FCTVA), les crédits correspondants
étant estimés à 6 546 M€, soit 546 M€ de plus que la LFI 2020.
Cette évaluation est réaliste,
ainsi qu’il sera développé ci
-après
(cf. partie 2.4).
C -
Une hausse des prévisions de dépenses en raison de la
réforme des impôts de production
La loi de finances initiale pour 2021 a prévu la réduction de 10
Md€
de fiscalité économique locale, au profit des entreprises, portant sur les
impôts dits de production. Cette mesure figure parmi celles référencées dans
le plan « France relance », les baisses de fiscalité économique représentant
20
Md€ en deux ans, inclus dans l’enveloppe de 100
Md€ du plan.
4
Cour des comptes, Rapport sur la situation financière des collectivités territoriales et
de leurs établissements, fascicule 2. La Documentation française, novembre 2021,
216 p., disponible sur www.ccomptes.fr.
PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES AU PROFIT DES COLLECTIVITÉS
TERRITORIALES
15
La compensation de la perte des produits correspondants pour les
collectivités locales s
’
est traduite
principalement par l’attribution d’
une part
de TVA (en compensation de la suppression de la part régionale de CVAE),
ainsi que par un nouveau prélèvement sur recettes visant à compenser la
diminution de 50 % des valeurs locatives des établissements industriels
5
.
Le montant de ce nouveau PSR a été évalué à 3,3
Md€ en loi de
finances initiale, ce qui représente une hausse de + 8,0 %.
Au titre des mesures non pérennes, quatre dispositifs se sont ajoutés
ou ont prolongé les mécanismes adoptés en 2020, pour un montant total de
dépenses évalué à
581 M€
(+ 1,4 %) en loi de finances initiale.
La loi de finances initiale a
tout d’abord
reconduit des mesures de
compensation des pertes de recettes du bloc communal à hauteur de
510
M€, ce montant comprenant plusieurs dispositifs
: l’ajustement du
filet de sécurité au titre des pertes de recettes subies en 2020 (200 M€)
et
la prorogation du mécanisme en 2021 pour les seules recettes fiscales
(80
M€)
; une aide financière à Ile-de-
France mobilités (180 M€)
; un
mécanisme de
compensation des fonds départementaux de péréquation des
DMTO des communes de moins de 5
000 habitants (50 M€)
.
Toujours au titre des mécanismes de soutien, la LFI a créé un PSR
de compensation des pertes subies par les départements au titre du fonds
national de péréquation des DMTO (60 M€)
ainsi qu’
un PSR au profit des
collectivités du bloc communal ayant à l’abandon ou à la reno
nciation
définitive de loyers (10 M€)
.
Enfin, la LFI 2021 a institué un PSR de compensation des pertes
subies au titre du FNGIR
en raison d’une contraction des bases de fiscalité
économique
(0,9 M€).
Une analyse de la mobilisation de ces dispositifs exceptionnels de
soutien est présentée dans la partie 2.2.
D -
Une faible
minoration au titre de l’enveloppe normée
Les concours de l’État aux collectivités territoriales
font l’objet d’un
plafonnement
financier défini à l’article 16 de la
loi de programmation des
finances publiques pour 2018-2022. Le montant total des prélèvements sur
recettes, à l’exclusion du FCTVA, et des crédits de la mission
Relations
avec les collectivités territoriales
ne peut dépasser, à périmètre constant,
un montant annuel déterminé.
5
Article 29 LFI 2021.
16
COUR DES COMPTES
Afin de respecter cette enveloppe normée, certains prélèvements sur
recettes, appelés variables d’ajustement, font l’objet d’une minoration en
loi de finances initiale pour compenser la hausse d’autres postes de
l’enveloppe normée.
Les modalités d’établissement
de cette minoration sont peu
documentées. Le
jaune
budgétaire consacré aux transferts de l’État aux
collectivités territoriales présente le dispositif mais n’apporte
pas de
justification du montant proposé en loi de finances.
En 2021, les variables d’ajus
tement ont été mobilisées à hauteur de
51
M€
, soit un niveau peu élevé au regard des
années antérieures (120 M€
en LFI 2020 et 159 M€ en LFI 2019)
.
Ces minorations ont exclusivement porté sur les départements et les
régions à travers la dotation de compensation de la réforme de la taxe
professionnelle (DCRTP) et la dotation de compensation pour transferts
des compensations d'exonération de fiscalité directe locale (DTCE, dite
« dotation carrée »).
II -
La gestion des crédits et sa régularité - des
prévisions ajustées en lois de finances rectificatives
La loi de finances pour 2021 prévoyait une exécution des PSR de
l’État à destination des collectivités terr
itoriales à hauteur de 43,4
Md€.
La crise sanitaire a conduit à compléter à la marge les dispositifs de
soutien existants en première et seconde loi de finances rectificatives. Le
contexte financier, plus favorable qu’attendu, a permis de limiter la hausse
des crédits correspondants.
PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES AU PROFIT DES COLLECTIVITÉS
TERRITORIALES
17
Graphique n° 5 :
de la LFI à l’exécution 202
1
(en M€)
Source : Cour des comptes
A -
Des ajustements intervenus en lois de finances
rectificatives, principalement au titre des mesures
de soutien et du FCTVA
Des mesures de soutien aux collectivités complétées mais des
prévisions de dépenses revues à la baisse
La première loi de finances rectificative (LFR) du 19 juillet 2021 a
complété la loi de finances initiale en reconduisant, en 2021, les dispositifs de
soutien à destination des régions d’outre
-mer, de la Corse, des collectivités
d’outre
-
mer, d’Ile
-de-France Mobilités et des syndicats de tourisme et de
loisirs
6
.
Ces dispositions se sont accompagnées d’une hausse de 25,8
M€ des
prévisions de crédits correspondantes
(+20 M€ au titre des pertes subi
es par les
régions d’outre
-
mer, +4,4 M€ au titre des pertes subies par la Corse et +1,4 M€
au titre des pertes subies par les collectivités d’outre
-mer).
En fin d’année, la seconde loi de finances rectificative du 1
er
décembre
2021 a diminué de 291
M€ les
prévisions de dépenses liées aux dispositifs
de soutien aux pertes de recettes durant la crise : - 247
M€ au titre du filet de
sécurité du bloc communal, - 60
M€ de compensation des pertes du
FNPDMTO, + 15
M€ pour les pertes subies pendant la crise sanitai
re au
profit des régions d’outre
-mer, +
0,3 M€ pour les collectivités d’outre
-mer.
6
Respectivement articles 13 1°, 13 2°, 13 3°, 12, 11 3° de la LFR1 2021. Les dispositifs
de soutien à destination des communes et de leurs groupements avaient été reconduits
dès la LFI.
18
COUR DES COMPTES
Ces modifications résultent de la situation financière des
collectivités locales en 2021, plus favorable que ce que la situation en début
d’année pouvait laisser entrevoir (
cf. partie 2.2
supra
).
Un ajustement des prévisions de dépenses du FCTVA
La LFR1 a également augmenté les prévisions de dépense relatives
au FCTVA (+
22 M€
soit 6
568 M€
). Cet ajustement apparaît cohérent au
regard de l’exécution 2020 (6
406 M€), sensiblem
ent supérieure aux
prévisions des lois de finances (6 000
M€).
La seconde loi de finances rectificative du 1
er
décembre 2021 a de
nouveau augmenté les crédits relatifs au FCTVA (+
182 M€) pour atteindre
6
750 M€, montant proche de l’exécution de l’année (6
701 M€
, cf. partie 2.4).
Des ajustements en loi de finances rectificative de
fin d’exercice
La LFR2 a par ailleurs conduit à ajuster les prévisions relatives au
nouveau PSR de compensation de la baisse de 50 % des impôts de
production des établissements industriels (+ 233
M€), ainsi qu’à celui
relatif à la dotation pour transferts de
compensations d’exonérations
(+ 23,5
M€).
Dans les deux cas, ces ajustements ont, de fait, amélioré les
prévisions au regard de l’exécution 2021 (respectivement 3
523
M€ pour
3
447 M€ exécutés et 436 M€ pour 434 M€ exécutés).
B -
Une exécution globale proche des prévisions
L’exécution des PSR à destination des collectivités territoriales
atteint 43 368
M€ en 202
1, soit 219
M€ de
moins que les prévisions
établies en seconde loi de finances rectificative.
Ce niveau d’exécution
atteste de la relative fiabilité de ces prévisions.
C
e niveau d’exécution est
principalement le fruit
d’
une sous-
exécution du PSR de garantie de recettes du bloc communal (- 109
M€, ce
PSR ayant été ajusté à la
baisse de 247 M€ en LFR2)
et du FCTVA
(- 46
M€, après un ajustement à la hausse de +182 M€ en LFR2).
III -
Analyse de l’évolution de la dépense
et de ses composantes
–
une exécution de nouveau
en hausse en 2021
L
es prélèvements sur recettes de l’État au profit des collectivités
territoriales ont de nouveau augmenté en 2021 pour atteindre 43 368
M€,
soit 1 369
M€ de plus qu’en 2020
.
PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES AU PROFIT DES COLLECTIVITÉS
TERRITORIALES
19
Graphique n° 6 :
exécution 2015-2021
(AE=CP, en M€)
Source
: Cour des comptes, d’après des données
de la direction du budget
Jusqu’en 2018, les PSR à destination des collectivités territoriales
ont connu une baisse substantielle en raison de la diminution de DGF entre
2014 et 2017 dans le cadre de la « contribution au redressement des
finances publiques », puis, en 2018, du remplacement de la DGF des
régions par le transfert d’une part de TVA, dépense ne relevant pas du
périmètre des PSR
7
.
En 2019, les PSR ont augmenté de 564
M€, principalement en
raison du dynamisme de l’investissement local
en fin de cycle électoral
8
.
En 2020, alors que la hausse des dépenses de FCTVA s’est
poursuivie (+ 457
M€), le contexte sanitaire a conduit à la mise en place de
quatre PSR exceptionnels en soutien aux collectivités locales à hauteur de
668
M€, dont 425
M€ à destination d’Ile
-de-France Mobilités.
La hausse observée en 2021 (43 368
M€
, soit + 1369
M€) résulte de
la conjoncture de plusieurs effets haussiers et baissiers relevant à la fois de
la mise en œuvre en 2021 des réformes de la fiscalité locale et des impôts
de production, des mesures exceptionnelles de soutien aux collectivités et
de la progression tendancielle de certaines dépenses.
L
’effet haussier est principal
ement porté par la réforme des impôts
de production, avec la création en loi de finances initiale d’un PSR de
7
Cour des comptes,
Note d’exécution budgétaire 2018 relatives aux PSR au profit des
collectivités territoriales
. Disponible sur www.ccomptes.fr.
8
Cour des comptes,
Note d’exécution budgétaire 201
9 relatives aux PSR au profit des
collectivités territoriales
. Disponible sur www.ccomptes.fr.
36,6
33,3
30,9
27,0
26,9
26,8
26,8
5,6
5,2
5,0
5,5
5,9
6,4
6,7
3,5
50,5
46,5
43,8
40,3
40,9
42,0
43,4
0,0
20,0
40,0
60,0
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
DGF
FCTVA
Compensation
d'exonérations
Mesures de
soutien
PSR impôts de
production
Total PSR
20
COUR DES COMPTES
compensation de la réduction de 50 % des valeurs locatives de TFPB et
CFE des établissements industriels (3 520
M€
). La progression
tendancielle d
u FCTVA contribue également à l’augmentation des PSR en
2021 (+ 298
M€).
Cet effet haussier est en partie compensé par la baisse des
compensations d’exonérations de fiscalité locale, conséquence de la
mesure de périmètre résultant de la réforme de la TH (-
1,9 Md€) et
, dans
une moindre mesure, de la baisse de la DGF (- 88
M€)
(cf. partie 1.1.1).
À cela s’ajoute la
baisse de consommation des dispositifs
exceptionnels de compensation des pertes de recettes des collectivités
locales pendant la crise (-
401 M€ par rapport à l’exécution 2020)
, ainsi
que d’autres sous consommation
: -
14 M€ pour le PSR Corse et une
consommation nulle du PSR destiné à la collectivité de Guyane (-
27 M€)
en raison de l’adoption tardive de l’arrêté par la préfecture.
IV -
Perspectives associées à la trajectoire
budgétaire
Un encadrement des concours financiers par la loi de
programmation 2018-2022
L
’article 16 de la loi de programmation des finances publiques 2018
-
2022
encadre l’évolution globale de
s concours
de l’État aux collectivités
territoriales, constitués des prélèvements sur recettes hors FCTVA et des
crédits de la mission
Relations avec les collectivités territoriales
.
La loi de finances applique ainsi à certains prélèvements sur
recettes, appelés variables d’ajustement, une
minoration destinée à
compenser la hausse des autres concours
. La mise en œuvre de ces
variables d’ajustement en 2021 est présentée dans la partie 1.1.4 de la
présente note.
La minoration au titre de ces variables d’ajustement s’est
élevée à 51
M€
en 2021.
Par ailleurs, certains PSR, dont la DGF, sont répartis selon une
enveloppe fermée fixée chaque année en loi de finances. Alors que
l’enveloppe globale de la DGF est stable à périmètre constant depuis 2018,
la hausse de ses composantes de péréquation se traduit par une minoration à
due concurrence des autres composantes de l’enveloppe
(cf. partie 2.1
infra
).
Des mesures exceptionnelles de soutien présentant un risque de
soutenabilité financière limitée
PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES AU PROFIT DES COLLECTIVITÉS
TERRITORIALES
21
Les mesures exceptionnelles de soutien aux collectivités mises en
place en 2020 et 2021, de par leur caractère non pérenne et la situation
relativement favorable des finances locales fin 2021, présentent un risque
de soutenabilité limité.
Ces mesures n’ayant pas été prorogées, l’exercice 2022 devrait
supporte
r la seule charge de l’ajustement de la compensation au titre des
pertes subies en 2021. 100 M€ ont été estimés en LFI 2022 au titre de cette
dépense, qui pourrait être inférieure à cette prévision au regard de la
situation financière des collectivités locales en 2021.
De nouvelles dépenses pérennes issues de la réforme des impôts
de production
À
l’inverse
des mesures exceptionnelles de soutien, le nouveau PSR
de compensation de la réduction de des valeurs locatives des locaux
industriels est par nature pérenne et dynamique, la compensation étant
indexée à la progression des bases.
La LFI 2022 prévoit ainsi un montant de 3 642
M€, soit 119 M€ de
plus que les crédits prévus en LFR2 2021 (+ 195
M€ par rapport à
l’exécution 2021).
Une probable diminution du FCTVA en 2022 malgré les
incertitudes relatives à l’investissement local
Compte tenu de son mode de calcul (cf. partie 2.4), le niveau du
FCTVA en 2022 dépendra de celui des dépenses des collectivités locales
en 2020, 2021 et 2022.
En 2020, les dépenses d
’investissement des collectivités locales
se
sont contractées (- 7,1 %) sous le double effet de la crise sanitaire et du
caractère cyclique de l’investissement local
. Un rebond est attendu en 2021
et dans une moindre mesure en 2022 dans le cadre du plan de relance.
La loi de finances initiale pour 2022 anticipe une consommation de
6500
M€ en 2021, soit 201 M€ de moins qu’en 2020 (6
701
M€). Elle
repose sur l’hypothèse d’une progression des dépenses d’investissement du
secteur local d’environ 10
% en 2021 et 5 % en 2022, ces estimations
intégrant les effets du plan de relance, le positionnement dans le cycle
électoral et
les effets des dépenses récemment incluses dans l’assiette
(notamment la montée en charge intégrale des dépenses de fonctionnement
de l’entr
etien des réseaux éligibles depuis 2020).
22
COUR DES COMPTES
V -
Une absence d’évaluation de l’incidence
des PSR sur
l’environnement
À ce jour,
les prélèvements sur recettes de l’État à destination des
collectivités territoriales ne font pas l’objet d’une démarche d’évaluation
de leur impact environnemental.
Une telle démarche est par nature complexe, puisqu’elle
nécessiterait un recensement et une analyse de la destination de ces
dépenses, alors que les collectivités disposent d’une liberté d’emploi
pour
la majorité d’entre elle
s.
En particulier, la DGF perçue par une collectivité n’est pas rattachée
à des dépenses spécifiques. Une cotation environnementale de cette
dépense de l’État nécessiterait une évaluation préalable des dépenses
de
l’ensemble des
collectivités
bénéficiaires, puis l’application de clés de
répartition ou toute autre extrapolation statistiquement pertinente.
L
e
FCTVA
fait
figure
d’exception
puisque
les
dépenses
correspondantes sont rattachées à des investissements précis, qui
pourraient en théorie
faire l’objet d’une évaluation.
Les obstacles
techniques sont toutefois très importants, alors que l’évaluation
environnementale des investissements locaux est encore peu développée.
PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES AU PROFIT DES COLLECTIVITÉS
TERRITORIALES
23
Chapitre II
Points d’attention par PSR
I -
Une nouvelle augmentation de la péréquation
verticale de la dotation globale de fonctionnement
La dotation globale de fonctionnement (DGF) est le principal
prélèvement sur recettes à destination des collectivités territoriales.
En 2021, la DGF a vu son enveloppe globale de nouveau stabilisée
à périmètre constant. Elle représentait 26 756
M€ de dépenses, soit
88
M€
de moins qu’en 20
20, cette diminution résultant en particulier de la
recentralisation du RSA à la Réunion et Mayotte ou encore de la
recentralisation de la lutte contre la tuberculose (cf. partie 1.1.1
infra
).
Au sein de cette enveloppe globale, les composantes de péréquation
ont de nouveau progressé en 2021. Les hausses sont identiques à celles de
2020, soit 90
M€ pour la dotation de solidarité rurale, 90 M€ pour la
dotation de soli
darité urbaine, 30 M€ pour la dotation d’intercommunalité
et 10 M€ pour la péréquation départementale
(+ 220 M€ au total)
.
L’enveloppe globale étant inchangée, cette
progression a été financée par
une diminution équivalente des composantes historiques ou figées de la
DGF, à savoir la dotation forfaitaire des communes et la dotation de
compensation des EPCI. La péréquation a ainsi représenté 42,2 % du total
de la DGF des communes en 2021, contre 40,9 % en 2020.
Conformément aux annonces de « rattrapage » des dotations de
péréquation versées aux communes ultra-marines formulées par le Président
de la République lors du grand débat national de 2019, la répartition de la
DGF en 2021 a également été marquée par l’accélération de la progression
de la péréquation v
ersée aux communes des départements d’outre
-mer
9
. Le
tiers du rattrapage restant à réaliser a ainsi été effectué en 2021.
9
Celles-
ci bénéficient actuellement d’une quote
-
part, la dotation d’aménagement des
commu
nes d’outre
-mer (DACOM), dont le taux de majoration démographique qui
permet d’en fixer le montant a de nouveau été augmenté, passant de 40,7 % à 48,9 %
,
contre 35 % en 2019.
24
COUR DES COMPTES
Alors que la loi de finances pour 2022 prévoit une nouvelle
stabilisation de l’enveloppe globale, l
e principal enjeu à venir concernant
cette dotation porte sur ses modalités de répartition entre collectivités. Les
réformes de la fiscalité locale et des impôts de production ont en effet rendu
caduques les modalités de calcul des indicateurs financiers utilisés pour
répartir les dotations et les fonds de péréquation.
Dans l’attente de la fixation de nouveaux indicateurs, la
loi de
finances pour 2021 a prévu la neutralisation de leur application à compter
de 2022 et
l’application progressive d’
une « fraction de correction »
jusqu’en 2028
,
afin d’éviter que l’évolution des modalités de calcul ne
déstabilise de manière brutale la répartition des dotations.
Par la suite, la loi de finances initiale pour 2022 a ajusté la définition
des indicateurs financiers
pour tenir compte de l’évolution des
paniers de
ressources des collectivités, cette mesure prenant effet à compter de la
répartition de la DGF 2022.
La question de la réforme des indicateurs reste toutefois ouverte,
dans un contexte de progression de la péréquation et de modification de la
nature et de la répartition des ressources des collectivités locales, dont
participent les réformes de la fiscalité locale et des impôts de production.
II -
Une mobilisation modérée des dispositifs de
soutien aux collectivités
La crise sanitaire a conduit l’État
à mettre en place plusieurs
dispositifs de soutien aux collectivités territoriales
. Une partie d’entre eux
prend la forme de prélèvements sur recettes, créés en LFR3 2020, en LFI
2021 et en LFR1 2021.
Reposant sur un principe de garantie du niveau d’un pa
nier de
recettes, ces mécanismes impliquent
le versement d’un acompte
la
première année
puis d’un ajustement en début d’année suivante
, une fois
les comptes arrêtés et les pertes définitives connues. Les montants budgétés
et consommés en 2021 comprennent a
insi deux volets : l’ajustement au titre
des pertes de recettes subies en 2020 et l’acompte au titre des pertes subies
en 2021
10
.
10
Les montants trop perçus en N donnent également lieu à des reprises en N+1. Celles-
ci, comptabilisées comme des moindres dépenses, minorent donc les consommations
constatées sur les PSR. En 2021, les acomptes ont été établis à 30 % de la dotation 2020
de manière à limiter le risque de reprises.
PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES AU PROFIT DES COLLECTIVITÉS
TERRITORIALES
25
En dépit des ajustements des prévisions à la baisse en seconde loi de
finances rectificative, ces dispositifs ont été exécutés
à hauteur de 177 M€
en 2021, soit un niveau sensiblement inférieur à celui anticipé (315 M€)
,
inférieur également à la consommation 2020 (578
M€)
.
Tableau n° 2 :
Mobilisation des dispositifs de soutien en 2021
en M€
Exécution
2020
LFI
2021
LFR1 LFR2
Exécution
2021
Écart
Soutien exceptionnel de l’État au profit des collectivités du bloc communal
549
510
510
263
154
-109
Soutien exceptionnel de l’État au profit des régions d’outre
-mer
27
-
20
35
22
-13
Soutien exceptionnel de l’État au profit de la collectivité de Corse
0
-
4
4
0
-4
Soutien exceptionnel de l’État au profit de St
-Pierre-et-Miquelon, Saint-
Martin, Saint-Barthélemy et Wallis-et-Futuna
1
-
1
2
0
-1
PSR exceptionnel de compensation du fonds national de péréquation des DMTO
-
60
60
0
0
0
PSR au profit des collectivités territoriales et des groupements de communes
qui procèdent à l’abandon ou à la renonciation définitive de loyers
-
10
10
10
1
-9
Total
578
580
26
315
177
-138
Source
: Cour des comptes, d’après des données de la direction du budget
Outre
l’effet de la dotation de 425
M€ octroyée à Ile
-de-France
Mobilités en 2020
11
, la mobilisation des dispositifs de filet de sécurité est,
par définition, proportionnelle aux pertes de recettes subies. La sous-
consommation observée confirme la bonne tenue des recettes des
collectivités locales
en 2020 (pour ce qui concerne l’ajustement en N+1) et
en 2021 (pour ce qui concerne l’acompte en N).
L’essentiel de cette sous
-exécution porte sur le filet de sécurité au profit
du bloc communal, qui
atteint 154 M€ contre 263 M€ anticipés
en LFR 2
(510
M€ en loi de finances initiale)
. Les dispositifs destinés aux collectivités
ultramarines
ainsi qu’à la Corse ont
été également sous-exécutés
. L’ajustement
des pertes subies en 2020 s’est élevé à 21,8 M€ pour les régions d’outre
-mer,
contre 35 M€ escomptés, et 0,3 M€ pour les collectivités d’outre
-mer, contre
1,7 M€ escomptés. La Corse n’a quant à elle perçu aucune dotation alors que
4,4 M€ éta
ient anticipés. Enfin, le PSR de compensation du fonds national de
péréquation des D
MTO n’a pas été mobilisé.
Une partie de ces crédits
–
les diminution d’enveloppes opérées en
seconde loi de finances rectificative - ont été redéployés en 2021 au profit
d’
actions de la mission « plan de relance » dédiées aux collectivités locales,
pour un total de 900
M€. Ont été en particulier ciblé
es les mesures
11
Comptabilisée dans le PSR de soutien au bloc communal en 2020.
26
COUR DES COMPTES
destinées aux infrastructures de transports en site propre pour les
collectivités locales (400
M€
), le fonds de réhabilitation des friches
(400
M€)
et le programme «
territoires d’industrie
» (300
M€)
.
Ainsi que précédemment indiqué (cf. partie 1.4 relative aux
perspectives budgétaires), ces mesures n’ayant pas été prorogées, les
dépenses de 2022 ne devraient porter que sur le solde des compensations
au titre des pertes subies en 2021, pour un montant estimé à 100 M€ en loi
de finances initiale.
III -
Le plan de relance : de nouvelles dépenses
pérennes ne relevant que partiellement des PSR
Doté d
’une enveloppe globale d
e 100
Md€, le plan «
France
relance
» prévoit l’attribution de 10,5
Md€ aux collectivités territoriales
selon une décomposition en trois volets :
- 4,2
Md€ consacrés à la compensation des pertes de recettes, au
profit des collectivités (pertes de recettes fiscales et domaniales) et des
autorités organisatrices de la mobilité ;
- 2,5
Md€ de soutien à l’investissement
(DSIL, rénovation
énergétique des bâtiments publics, etc.) ;
- 3,7
Md€ de mesures sectorielles
: revitalisation du territoire,
transition numérique, développement des mobilités, etc.
En 2020 et 2021, 8,7 Md€ en AE ont été consommés au titre de ces
composantes (respectivement 2,8
Md€, 2,5 Md€ et 3,4 Md€).
Le plan de relance inclut également la réduction de 10
Md€
de
fiscalité économique locale, au profit des entreprises, portant sur les impôts
dits de production, prévue par la LFI 2021.
S’agissant d’impôts au bénéfice
des collectivités locales, l’État compense la suppression de ces produits à
travers l’attribution de nouvelles recettes.
Les dépenses
de l’État –
où les moindres recettes - relevant du plan
de relance et destinées aux collectivités locales sont donc de nature très
diverses
(mesures d’urgences, soutien à l’investissement, compensation de
pertes de recettes). Par ailleurs, seule une
partie d’entre elles prend la forme
de prélèvements sur recettes.
Bien qu’ils ne portent pas directement sur l’investissement
, les PSR
exceptionnels de soutien aux collectivités figurent dans le plan de relance :
filets de sécurité à destination du bloc co
mmunal, des régions d’outre
-mer,
de la Corse et des collectivités d’outre
-mer, PSR exceptionnel de
PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES AU PROFIT DES COLLECTIVITÉS
TERRITORIALES
27
compensation du fonds national de péréquation des DMTO et PSR au profit
des collectivités territoriales et des groupements de communes qui
procèdent à l’aban
don ou à la renonciation définitive de loyers. Ainsi que
précédemment indiqué, ces dispositifs ont été peu mobilisés et ne
présentent pas de caractère pérenne.
À
l’inverse, le PSR de compensation de la
réduction de 50 % des
valeurs locatives de TFPB et de CFE des locaux industriels représente une
nouvelle dépense pérenne qui subsistera au-
delà de l’échéance du plan de
relance. D’un montant de 3,
52
Md€ en 2021 (soit 7,9
% des PSR), ce PSR
est évalué à 3,64
Md€ en LFI 2022
(+
119 M€
par rapport aux prévisions
de la LFR 2 pour 2021).
Les PSR mentionnés ne représentent qu’une partie des crédits du
plan
de relance à destination des collectivités locales, ces derniers n’étant
pas ailleurs pas systématiquement rattachés à la mission « Plan de relance ».
C’est en
particulier le cas de part de la DSIL exceptionnelle, comptabilisée
dans la mission « Relations avec les collectivités territoriales », ou encore de
la TVA octroyées aux collectivités au titre de la réforme des impôts de
production (cf. partie 3).
IV -
Une nouvelle hausse des dépenses de FCTVA,
en cours d’automatisation
A -
Des prévisions cohérentes et une exécution
de nouveau en hausse
En 2019 et 2020, les dépenses relatives au FCTVA s’étaient avérées
sensiblement supérieures aux prévisions des lois de finances, en dépit de
lois de finances rectificatives intervenues en fin d’exercice.
Les dépenses
de FCTVA s
’étaient ainsi
élevées à 6 406
M€ en 2020, soit un écart de
406
M€ par rapport aux prévisions, qui fai
sai
t suite à l’écart de 300
M€
observé en 2019.
En 2021, le FCTVA atteint 6,704
M€
, montant supérieur de 158
M€
à la prévision initiale de la loi de finances (6 546
M€) mais
inférieur de
seulement 4
6 M€ à
celle de la LFR 2
(6 750 M€).
Cette amélioration des prévisions s’accompagne d’une nouvelle
hausse des versements en 2021.
28
COUR DES COMPTES
Celle-
ci résulte tout d’abord de la forte hausse de l’investissement
local en 2019
, qui se traduit, en 2021, par l’augmentation des dépenses de
FCTVA à destination des bénéficiaires du régime de versement N+2.
Après une contraction en 2020 s
ous l’effet de la crise sanitaire
(diminution en 2021 du versement de FCTVA aux collectivités
bénéficiaires du régime N-1), l
e rebond de l’investissement local depuis le
début de l’année 2021 contribue également à la hausse observée
.
Celle-ci découle par ailleurs de l
’extension récente du périmètre
d’éligibilité, notamment les dépenses d’entretien de réseaux rendues
éligibles par l’article 80 de la loi de finances pour 2020,
ainsi que des effets
progressifs de l’automatisation qui conduisent à homogénéiser
le rythme
de traitement des attributions de FCTVA, en supprimant la quasi intégralité
des obligations déclaratives pour les collectivités (voir ci-après).
La direction du budget souligne le fort niveau de FCTVA en 2021,
alors que l’investissement local a
pourtant fortement chuté en 2020
(- 12,4 %) et que ce dernier représente 60
% de l’assiette des dépenses
éligibles en 2021 (régime N+1). Outres les explications précédemment
évoquées, la DB mentionne la possibilité de reports dans la gestion 2020,
ou encor
e l’anticipation dans l’automatisation qui aurait pu contribuer à
liquider les stocks de demandes de remboursement. En conséquence, elle
s’interroge sur la soutenabilité financière du FCTVA et estime que les
risques de surcoût liés à l’automatisation ne so
nt pas levés, justifiant à la
fois une évaluation dès 2022 et une amélioration de la stratégie de contrôle.
B -
Une automatisation progressive entre 2021 et 2023
Dans son référé du 11 juin 2015 sur les concours financiers de l'État
aux collectivités territoriales, la Cour avait recommandé de rationaliser la
gestion du FCTVA, son automatisation devant permettre la simplification
et l’harmonisation des règles de gestion du FCTVA tout en améliorant la
sécurité juridique et comptable de son exécution.
Dans cette perspective, une mission interministérielle a mené depuis
le 20 janvier 2017 des travaux techniques afin d’expertiser les conditions
de faisabilité de la réforme du FCTVA. Ces travaux ont été conduits avec
les administrations concernées (DGCL, DGFIP, direction du budget,
DMAT, AIFE, services des préfectures) en associant les associations
d’élus. À l’issue de ces travaux, l’article 156 de la loi de finances 2018
prévoyait une mise en œuvre au 1
er
janvier 2019. Cependant, des difficultés
techniques ont conduit à reporter la réforme à deux reprises, avant que
celle-ci ne soit actée par la loi de finances pour 2021.
PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES AU PROFIT DES COLLECTIVITÉS
TERRITORIALES
29
Le principe de l’automatisation consiste à substituer à une procédure
déclarative, dans laquelle les collectivités doivent procéder à la déclaration
manuelle de leurs dépenses d'investissement éligibles, une procédure
automatisée dans laquelle l’éligibilité d’une dépense au FCTVA est basée
sur son imputation comptable.
La réforme prévoit une application progressive.
L’automatisation
est effective depuis le 1
er
janvier 2021 pour les collectivités relevant du
régime de
liquidation en année N, c’est
-à-
dire pour lesquelles l’attribution
de FCTVA intervient l’année de réalisation des dépenses éligibles
(11 %
des dépenses de FCTVA en 2021). Elle sera étendue en 2022 et 2023
respectivement aux bénéficiaires en régime de versement N-1 et N-2. La
réforme ne s’accompagne
donc pas, à ce stade,
d’
une révision des régimes
de versements du FCTVA.
Pour les collectivités concernées, les attributions de FCTVA sont
désormais gérées de manière automatique
via l’application ALiCE
(Automatisation de la Liquidation des Concours de l’
État). Le calcul du
FCTVA se fait à partir des mandats pris en charge par le comptable public
local régulièrement enregistrés par les collectivités sur des comptes
éligibles, sans TVA déductible.
Les versements trimestriels réalisés en 2021 ont représenté 722
M€,
soit près de 95% des dépenses transmises automatiquement par près de
2 000 bénéficiaires du régime N. La transmission des données conduit,
comme c’était le cas avec les états déclaratifs dans le régime antérieur à
2021, à déporter sur l’exercice suivant les attributions de FCTVA relatives
aux dépenses exécutées en novembre et en décembre par les collectivités
relevant du régime N.
L’assiette du FCTVA dans le cadre automatisé est restée stable pendant
l’exercice 2021, à l’exception des révisions d’assiette rendues nécessaires par
la réforme de l’automatisation et dont le coût devra être évalué une fois l
a
réforme pleinement mise en œuvre
. Si La LFR1 2021 a conduit à maintenir les
dépenses relatives aux documents d’urbanisme dans l’assiette d’éligibilité au
FCTVA, la mise en œuvre effective de cette disposition, suite à la publication
de l’arrêté modificatif du 17 décembre 2021, ne conduira pour l’État à procéder
aux versements de FCTVA correspondants qu’en 2022.
L’inclusion des collectivités en régime N
-1 en 2022 et en régime N-
2 en régime 2023 dans la gestion automatisée a été préparée au cours de
l’exercice 2021, tant sur le plan applicatif que sur le plan de l’élaboration
et la mise en œuvre de la stratégie de contrôle. Selon la DGCL, la mise en
œuvre applicative s’est déroulée sans difficulté majeure. Les quelques
difficultés rencontrées ont pu être surmontées rapidement par un travail
interservices réguliers (DGCL-DNUM-DGFIP).
30
COUR DES COMPTES
Depuis le 1
er
janvier 2016, les dépenses de bâtiments publics et de
voirie sont éligibles au FCTVA. La LFI 2020 a par la suite élargi le FCTVA
aux dépenses de fonctionnement d'entretien des réseaux, les montants
correspondants devant monter en charge jusqu'en 2022 compte tenu des
régimes de versement. Alors que les dépenses de FCTVA en
fonctionnement se sont élevées à 243
M€ en 2020, la LFR 3 a élargi
l'assiette du FCTVA aux dépenses de fonctionnement des services
informatiques en nuage (cloud) avec un taux spécifique de 5,6 % à compter
du 1
er
janvier 2021.
Dans ses notes d’exécution budgétaire de 2019 et de 2020, la Cour
recommandait de saisir l’opportunité de l’automatisation de
la gestion du
FCTVA pour mesurer l’impact de l’élargissement du périmètre de
l’assiette du FCTVA à certaines dépenses de fonctionnement.
En effet,
l
’automatisation devrait permettre d’obtenir une
vue précise sur la part
respective des différentes dépenses éligibles au FCTVA et permettre une
analyse de la part des différents élargissements d’assiette.
La Cour reconduit donc cette recommandation, qui a vocation à être
mise en œuvre de manière progressive à mesure que le périmètre de
l’automatisation sera
étendu.
Recommandation n°
1
Saisir
l’opportunité
de
l’automatisation
de la gestion du FCTVA pour mesurer
l’impact de l’élargissement du périmètre de l’assiette du
FCTVA à certaines dépenses de fonctionnement.
V -
Une démarche de performance incomplète
Bien que ne relevant pas de missions budgétaires au sens de la
LOLF, les prélèvements sur recettes à destination des collectivités
territoriales sont assortis d’objectifs et d’indicateurs de performance,
décrits en annexe du projet annuel de performance relatif à la mission
Relations avec les collectivités territoriales
12
.
12
La loi organique relative aux lois de finances ne prévoit pas l’obligation de fixer aux
prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales des objectifs et des
indicateurs dans des conditions identiques à cel
les qui s’appliquent aux crédits
budgétaires. Ils ne font donc pas l’objet d’un projet annuel de performance dédié.
PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES AU PROFIT DES COLLECTIVITÉS
TERRITORIALES
31
En 2021, un indicateur a été ajouté pour évaluer la contribution de
la péréquation verticale à la réduction des écarts de richesse
13
. Cette
modification,
utile
pour
apprécier
l’incidence
des
composantes
péréquatrices de la DGF, ne remet pas en cause les observations formulées
dans la précédente
note d’e
xécution budgétaire de la Cour.
La dotation globale de fonctionnement est le seul prélèvement sur
recettes à destination des collectivités territoriales à faire l’objet d’un objectif
de performance. Celui-ci vise à garantir une gestion des dotations adaptée aux
contraintes des collectivités locales, l’atteinte de cet objectif étant mesurée
d’une part par le nombre, le montant moyen et le volume des rectifications
opérées,
d’autre part par les dates de communication de la DGF.
Si l’objectif et les indicateurs associés à la DGF sont pertinents, l
es
autres prélèvements sur recettes
ne sont pas suivis. C’est en particulier le
cas du FCTVA, qui représente pourtant 6 701
M€
de dépenses en 2021,
soit 15 % des prélèvements sur recettes.
D’autre part
, une partie des objectifs et indicateurs associés aux
prélèvements sur recettes dans le projet annuel de performance sont relatifs
à la péréquation horizontale et au coefficient d’i
ntégration fiscale. En dépit
de leur utilité, ces indicateurs ne portent donc pas sur les PSR.
13
Il mesure le pourcentage de communes dont le potentiel financier par habitant cesse
d’être inférieur à 75% de la moyenne de la strate aprè
s intervention de la péréquation
verticale.
32
COUR DES COMPTES
Chapitre III
Les moyens consacré
s par l’
État
au financement des collectivités territoriales
I -
Une diminution des transferts financiers
de
l’État aux collectivités en 202
1
Précisions méthodologiques
Le présent rapport provisoire a été établi sur la base de données
provisoires ou incomplètes à la date de dépôt.
En particulier,
en l’absence de valeurs pour 2021, les montants
retenus pour les subventions des ministères sont ceux de 2020
, soit
3 318
M€.
Les données provisoires correspondantes figurent en rouge
dans la présente note
.
A -
D
es transferts de l’État aux collectivités territoriales
qui ne se limitent pas aux prélèvements sur recettes
Les
transferts financiers de l’État au
x collectivités territoriales
regroupent une grande diversité de dispositifs de financement, dont une
partie seulement relève de prélèvements sur recettes.
PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES AU PROFIT DES COLLECTIVITÉS
TERRITORIALES
33
Graphique n° 7 :
transferts de l’État aux collectivités territoriales
-
cadre budgétaire
Source : Cour des comptes
En reprenant la nomenclature du budget de l’État
, ces transferts
relèvent conjointement de prélèvements sur recettes, de crédits de missions
budgétaires dont la mission
Relations avec les collectivités locales
, des
crédits de comptes spéciaux et de transferts de fiscalité.
Chaque année, le projet de loi de finances leur consacre une annexe
spécifique, intitulée
Transferts de l’État aux collectivités territoriales
, qui
inclut également une présentation des dispositifs de péréquation horizontale
et une annexe
dédiée au compte d’avances aux collectivités territoriales.
Ce document classe les transferts de l’État aux collectivités
territoriales selon trois ensembles.
Les « concours financiers »
de l’État aux collectivités (
50 % des
transferts financiers en 2021
) regroupement les prélèvements sur recettes
(83 % des concours), la mission
Relation avec les collectivités territoriales,
la part de TVA versée aux régions depuis 2018 en remplacement de la DGF
et la part supplémentaire de TVA versée aux départements depuis 2021
(250 M€)
. Les concours rassemblent les contributions financières
spécifiquement destinées aux collectivités et leurs groupements. Ils
abondent leurs budgets de façon globale et sont libres d’emploi.
34
COUR DES COMPTES
Les transferts comprennent également les subventions des
ministères autres que celles de la mission
Relations avec les collectivités
territoriales
, les contreparties de dégrèvements législatifs, le produit des
amendes de police de la circulation et des radars, les subventions pour
travaux divers
d’intérêt général
.
Enfin, le total des
transferts financiers de l’État aux collectivités
inclut la fiscalité transférée (
40,1
Md€
en 2021
) et le financement
budgétaire de la formation professionnelle et de l’apprentissage (
0,9
Md€
).
Schéma n° 1 :
Transferts financiers
de l’État aux collectivités
territoriales (
montants 2021
en CP)
Source :
Cour des comptes, d’après des données de la direction du budget
B -
Une diminution des transferts financiers en 2021
sous
l’effet de la réforme de la fiscalité locale
Pris dans leur globalité, les transferts financiers de l’État à
destination des collectivités territoriales se sont élevés à
105,2
Md€ en
2021, soit une diminution de
8
% par rapport à 2020 (
- 9,2
Md€).
PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES AU PROFIT DES COLLECTIVITÉS
TERRITORIALES
35
Graphique n° 8 :
Transferts de l’État aux collectivités territoriales
entre 2015 et 2021
(en Md€)
Source : Cour des comptes
Plusieurs facteurs expliquent les variations des différentes
composantes des transferts en 2021, la diminution globale observée étant
avant tout la conséquence de la suppression de la taxe
d’habitation et des
dégrèvements correspondants.
Une diminution des transferts due à la suppression de la taxe
d’habitation
La loi de finances pour 2018 a prévu de dispenser 80 % des foyers
du paiement de la taxe d’habitation
(TH) au titre de leur résidence
principale.
Entre 2018 et 2020, un premier dispositif, d’application progressi
ve,
a supprimé le paiement de la taxe pour les foyers éligibles. La diminution
du produit perçu par les collectivités a été compensé par un dégrèvement
de l’État, augmentant mé
caniquement le montant des transferts.
À compter du 1
er
janvier 2021, la taxe d’habitation
sur les résidences
principales a été supprimée.
Cette réforme s’est accompagnée de la
suppression du dégrèvement associé ainsi que des compensations
d’exonérations
de TH, qui figurent dans les prélèvements sur recettes.
La suppression de la taxe d’habitation se traduit donc par une
diminution des transferts en 2021, à travers les contreparties de
dégrèvements (- 14,8
Md€
entre 2020 et 2021) et le PSR de compensation
d’exonération de fiscalité locale (
- 1,9
Md€).
La réforme a également
34,9
36,2
38,5
39,2
40,7
37,9
40,9
10,9
12,0
11,9
15,7
18,9
22,9
8,1
50,5
46,5
43,8
40,3
40,9
42,0
43,4
102,3
101,3
101,0
106,8
112,4
114,4
105,2
0,0
20,0
40,0
60,0
80,0
100,0
120,0
140,0
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Subventions d'autres
ministères
TVA des régions
Mission RCT
PSR
Contreparties de
dégrèvements
Fiscalité transférée
36
COUR DES COMPTES
entraîné la création, au sein de la mission
Relations avec les collectivités
territoriales
, d’une dotation de compensation versée aux régions en
substitution de la suppression des frais
de gestion de la taxe d’habitation
que celles-ci percevaient depuis 2014 (293
M€).
Si la réforme entraîne une diminution des transferts en 2021, elle
représente bien
une dépense supplémentaire pour l’État,
puisque celui-ci
compense les pertes de produits correspondantes pour les collectivités.
Entre 2018 et 2020, cette dépense supplémentaire a pris la forme de
dégrèvements progressifs, qui ont contribué à la hausse des transferts
pendant cette période.
Depuis 2021,
l’incidence de la réforme sur le budget de l’État prend
principalement la forme d’un moindre produit de TVA,
qui se substitue aux
dégrèvements et aux
compensations d’exonérations de taxe d’habitation
.
Si, en vertu du principe de neutralité retenu, cette charge est
équivalente
pour l’État
à celle
de l’année passée, deux nouvelles dépenses
associées à la réforme apparaissent en 2021
. D’une part, l’État a pris en
charge
la différence entre le montant global de l’ancienne taxe d’habitation
des communes et celui de la taxe foncière départementale réaffectée aux
communes en substitution (+ 527
M€).
D’autre part, l’article 16 de la LFI
pour 2020 a affecté une fraction complémentaire de 250
M€ de TVA en
faveur des départements.
Ces charges supplémentaires pour l’État
ne figurent que
partiellement dans les transferts. Les versements correspondants sont
effectués à travers le compte d’avance aux collectivités.
La réforme des impôts de production se traduit par une hausse
des transferts aux collectivités
L’année 2021 a également donné lieu à la mise en œuvre
de la
réforme des impôts de production
, entraînant la compensation par l’État
des collectivités concernées par ces pertes de recettes.
La suppression de la part de cotisation sur la valeur ajoutée des
entreprises (CVAE) perçue par les régions a donné lieu
à l’attribution d’une
part supplémentaire de TVA (7,3
Md€ en 2021).
La diminution de 50 %
des valeurs locatives des établissements industriels a été compensée par un
nouveau prélèvement sur recettes, d’un montant de 3,
5
Md€ en 2021.
La CVAE et la TVA n’étant pas comptabilisées dans
les transferts
de l’État aux collectivités territoriales
, ces derniers ne sont affectés par la
réforme qu’à travers le nouveau PSR. Celui
-
ci n’est pas représentatif du
coût de cette réforme
pour l’État, qui
s’établit à près de 10 Md€ par an à
compter de 2021.
PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES AU PROFIT DES COLLECTIVITÉS
TERRITORIALES
37
Des mesures de soutien et de relance réparties sur plusieurs
lignes budgétaires
La crise sanitaire a conduit à l’adoption de plusieurs dispositifs de
soutien et de relance en faveur des collectivités territoriales.
Outre ceux relevant de prélèvements sur recettes, en diminution de
401
M€ par rapport à 2020 (cf. partie 2.2), les transferts comprennent les
dispositifs de la mission
Relations avec les collectivités territoriales
.
Ainsi
que décrit dans la n
ote d’exécution budgétaire correspondante, les
montants associés progressent de 218
M€ en 2021, en raison de la montée
en charge de la DSIL exceptionnelle et de l’abondement du fonds de
solidarité des départements.
L’incidence nette des mesures de soutien
et de relance des
prélèvements sur recette et de la mission RCT se traduit par une diminution
des transferts de 183
M€ en 2021.
Il ne s’agit toutefois pas des seules mesures de soutien mises en
œuvre au profit des collectivités territoriales.
Au titre de la relance, la loi de finances initiale pour 2021 a
notamment institué une dotation de rénovation thermique au bénéfice des
collectivités du bloc communal et des départements (944
M€ en AE et
92
M€ en CP en 2021), ainsi qu’une dotation régionale d’investissement
(148 M€ en AE). Ces dotations sont rattachées à la mission «
plan de
relance
» et décrites dans la note d’exécution budgétaire correspondante.
La LFR1 pour 2021 a également institué un dispositif exceptionnel
d’aide aux régies, rattaché
à la mission «
plan d’urgence
», pour un montant
consommé de
200 M€ en
AE=CP en 2021.
A ces dotations, comptabilisées dans les transferts en tant que
dotations ministérielles autres que celles relevant de la mission Relations
avec les collectivités territoriales, se sont ajoutés plusieurs dispositifs
d’avances remboursables à destination des départements et des autorités
organisatrices de la mobilité, respectivement aux comptes de concours
financiers
d’
avances aux collectivités territoriales
et d’
avances à divers
services de l'État ou organismes gérant des services publics
.
Une hausse tendancielle des transferts hors réformes et mesures
de soutien
Hors réformes fiscales et mesures de soutien, les
transferts de l’État
aux collectivités territoriales augmentent de 3 521
M€ en 2021.
Plusieurs facteurs contribuent à cette progression tendancielle. Au
titre des transferts de fiscalité, les droits de mutation augmentent de
3,4
Md€, principalement au bénéfice des départements
, qui ont également
38
COUR DES COMPTES
obtenu une fraction supplémentaire de TVA de
250 M€
. Les régions ont
bénéficié d’une augmentation substantielle du montant de TVA leur éta
nt
affecté depuis 2018 en remplacement de la DGF (+
558 M€ soit + 14
%).
Les versements de FCTVA ont également augmenté en 2021 (+ 298
M€).
Ces hausses ont été atténuées par la diminution des produits des amendes
de police (- 252
M€ soit
- 38 %).
II -
Les prélèvements sur recettes :
un dispositif dérogatoire à limiter
Prévus à l’article 6 de la loi organique relative aux lois de finances,
récemment modifié par la loi organique du 28 décembre 2021 relative à la
modernisation de la gestion des finances publiques, les prélèvements sur
recettes (PSR) constituent une technique budgétaire dérogatoire permettant
de présenter certaines opérations comme des moindres recettes de l’État, et
non comme des dépenses. Ils ne font donc pas l’objet de crédits budgétaires.
Les règles juridiques et les procédures qui encadrent les
prélèvements sur recettes ne sont pas précisées, ce qui fragilise leur
comptabilisation. À titre d’exemple, le décret sur la gestion budgétaire et
publique de 2012 ne précise pas quelles règles leur sont applicables. Ils
échappent ainsi aux règles relatives à la mesure de la performance, à la
justification au premier euro, à la régulation budgétaire et à la norme de
dépenses pilotables.
Ce dispositif contribue par ailleurs à la fragmentation des flux
financiers entre administrations publiques, accentuée par la diversité des
montants et des règles de calcul des différents PSR, qui pose des questions
de lisibilité au sein même de la catégorie des prélèvements sur recettes de
l’État, chacune de ces dotations
ayant un objet bien spécifique.
Dans sa précédente note d’exécution budgétaire et dans la continuité
de ses précédentes observations, la Cour recommandait, dans l’attente
d’une modification de la LOLF, de supprimer les prélèvements sur recettes
qui ne cor
respondraient pas à une application stricte des critères de l’article
6 de la LOLF, en inscrivant les crédits correspondants dans une mission
existante du budget de l’État.
Depuis, la loi organique du 28 décembre 2021 relative à
modernisation de la gestion
des finances publiques a modifié l’article 6 de
la LOLF
14
.
D’une part, l
es critères de création ont été retirés, les PSR
14
Article 7 de la loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la
modernisation de la gestion des finances publiques.
PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES AU PROFIT DES COLLECTIVITÉS
TERRITORIALES
39
n’ayant plus pour seule vocation
de couvrir des charges incombant aux
collectivités bénéficiaires ou compenser des exonérations, des réductions
ou des plafonnements d'impôts locaux.
D’autre part, la nouvelle loi
organique impose le monopole des lois de finances pour l’évaluation du
montant des PSR ainsi que pour leur création, la loi de finances devant
alors préciser l’objet du prélèvemen
t ainsi que les collectivités territoriales
destinataires. Si le principe des PSR a été maintenu, leur caractère
dérogatoire n’a pas été remis en cause.
La direction du budget estime que ces modifications permettent
d’encadrer plus strictement l’usage des
PSR. Elle indique partager la position
récurrente de la Cour sur l’absence de clarté quant aux règles de démarcation
entre PSR et dotations budgétaires et la nécessité de rebudgétiser
progressivement certains de ces prélèvements. Elle indique engager une
r
éflexion sur la mise en œuvre d’une doctrine d’emploi interministérielle des
PSR, qui pourrait conduire à ne pérenniser que les PSR dont le niveau n’est
pas précisément évaluable en loi de finances initiales.
La DGCL indique que les collectivités sont attachées à ce que le
financement des compétences que la loi leur a confiées soit assuré par des
dotations ayant un caractère global, automatique et non fléché. Elle précise
que le mécanisme des PSR répond aussi à des nécessités pratiques, qui
tiennent à la si
mplicité des circuits de gestion par les services de l’
État.
La DGCL se dit néanmoins ouverte à une revue concours par
concours du périmètre des PSR au profit des collectivités territoriales, qui
inclurait aussi l'examen de l'opportunité de transformer en PSR des dotations
budgétaires qui correspondent aux critères de l'actuel article 6 de la LOLF
(couverture de charges incombant aux collectivités ou compensation
d'exonérations, de réductions ou de plafonnements d'impôts locaux).
Le nouvel article 6 de la LOLF prévoit que les « prélèvements sur
les recettes de l'État sont, dans leur montant, évalués de façon précise et
distincte dans la loi de finances. Ils sont institués par une loi de finances,
qui précise l'objet du prélèvement ainsi que les catégories de collectivités
territoriales qui en sont bénéficiaires. »
La loi de finances pour 2023 est la première concernée par ces
dispositions. L
’élaboration du
projet de loi pourrait être l’occasion de
procéder à une revue des PSR afin de supprimer ceux pour lesquels le
recours à ce dispositif dérogatoire n’est pas justifié par des gains
d’efficience ou des
règles d’attribution spécifique
s, en inscrivant les crédits
correspondants dans une mission existante du budget de l’État.
40
COUR DES COMPTES
Recommandation n°
2 (reformulée) Procéder à une revue
des prélèvements sur recettes et supprimer ceux pour lesquels
le recours à ce dispositif dérogatoire ne serait pas justifié, en
inscrivant les crédits correspondants dans une mission
existante du budget de l’État.
III -
La nécessité d’une vision globale
des modalités de financement des collectivités
territoriales
Dans un rapport publié en 2020 consacré au cadre organique et à la
gouvernance des finances publiques
15
, et dans le prolongement des
positions exprimées à plusieurs reprises dans les rapports publics
thématiques relatifs aux finances publiques locales, la Cour soulignait la
fragmentation marquée des finances publiques nationales, source de liens
financiers
croisés
et
croissants
entre
administrations
publiques,
préjudiciables à l’appréhension et au cont
rôle par les parlementaires et les
citoyens des moyens alloués à une politique publique. Elle proposait de
rassembler dans une nouvelle mission budgétaire
l’ensemble des transferts
financiers de l’État au bénéfice des collectivités territoriales
.
En effet,
les flux financiers entre l’État et les collectivités territoriales
recouvrent une grande diversité de lignes budgétaires : prélèvements sur
recettes, mission
Relation avec les collectivités territoriales
, autres missions
ministérielles pour les aides et
dotations sectorielles, dispositifs d’avances,
dégrèvements, transferts de fiscalité, etc.
Ces transferts font l’objet d’une annexe budgétaire dédiée, devenue
d’une grande complexité à mesure de l’évolution des modes de
financement des collectivités locales, et qui par ailleurs ne couvre pas la
totalité des flux financiers. En particulier, une partie des recettes de l’État
affectées au secteur local au titre des réformes de la fiscalité locale et des
impôts de production (parts de TVA, majoration liée aux coefficients
correcteurs) n’est pas comptabilisé dans les transferts, rendant impossible
l’évaluation
précise de ces réformes à la seule lecture des documents
budgétaires.
15
Cour des comptes,
Les finances publiques : pour une réforme du cadre organique et
de la gouvernance
. La Documentation française, novembre 2020, 159 p., disponible sur
www.ccomptes.fr.
PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES AU PROFIT DES COLLECTIVITÉS
TERRITORIALES
41
La récente loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative
à la modernisation de la gestion des finances, qui entrera en vigueur à
l’occasion du projet de loi de finances pour 2023, a prévu de consacrer un
"temps des finances locales" au sein de la discussion budgétaire, avec un
débat de synthèse préalable au projet de loi de finan
ces et l’élaboration par
le gouvernement d’un rapport sur la situation d’ensemble des finances
publiques locales.
Ces évolutions offrent l’opportunité d’améliorer la présentation des
transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales
dans le sens
d’une meilleure lisibilité et d’une réelle exhaustivité des flux financiers
concernés.
Ainsi que le recommandait la Cour dans son rapport sur la
gouvernance des finances publiques, cette amélioration pourrait porter sur
la structure budgétai
re de l’
État,
en regroupant l’ensemble des transferts
financiers de l’État au bénéfice des collectivités territoriales au sein d’une
nouvelle mission budgétaire conservant le nom de l’actuelle mission
Relations avec les collectivités territoriales. A minima
, elle pourrait se
traduire par une meilleure présentation de l’ensemble de ces transferts
dans
l’annexe budgétaire précitée
, ainsi que dans le futur rapport sur la situation
des finances locales prévu par la nouvelle loi organique.
La DGCL partage le co
nstat de la Cour quant à la nécessité d’une
vision consolidée des enjeux financiers liées aux collectivités locales mais
exclut la transformation des transferts financiers en dépenses budgétaires,
principalement en raison des complexités de gestion qu’une
telle
transformation impliquerait.
La direction du budget indique que le regroupement des transferts
en une mission unique constitue une des pistes de réforme envisagées. Elle
mentionne toutefois
plusieurs obstacles à cet objectif : l’existence de PSR
dif
ficilement évaluables auxquels il s’agirait affecter des crédits limitatifs
(FCTVA, compensations d’exonérations de fiscalité locale), des produits
de fiscalité transférée (TICPE, DMTO) ou de fiscalité locale ne constituant
pas des concours à proprement parler.
Recommandation n°
3 Regrouper les transferts financiers de
l’
État aux collectivités territoriales dans une mission
budgétaire dédiée et proposer
a minima
une présentation
consolidée exhaustive de ces transferts dans le cadre de
l’élaboration de la loi de finances.
42
COUR DES COMPTES
Annexes
Annexe n° 1 : liste des publications récentes de la Cour des comptes en lien
avec les politiques publiques concernées par la NEB
...................................
43
Annexe n° 2 :
Suivi des recommandations formulées au titre de l’exécution
budgétaire 2020
.............................................................................................
44
PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES AU PROFIT DES COLLECTIVITÉS
TERRITORIALES
43
Annexe n° 1
: liste des publications récentes de la Cour
des comptes en lien avec les politiques publiques
concernées par la NEB
Cour des comptes,
Rapport sur la situation et les perspectives des finances
publiques locales et de leurs établissements publics, fascicule 1
. La
Documentation
française,
juin
2021,
208
p.,
disponible
sur
www.ccomptes.fr.
Cour des comptes,
Rapport sur la situation et les perspectives des finances
publiques locales et de leurs établissements publics, fascicule 2
. La
Documentation française, novembre 2021, 215 p., disponible sur
www.ccomptes.fr.
Cour des comptes,
Les finances publiques : pour une réforme du cadre
organique et de la gouvernance
. La Documentation française, novembre
2020, 159 p., disponible sur www.ccomptes.fr.
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COUR DES COMPTES
Annexe n° 2
: Suivi des
recommandations formulées au titre de l’exécution budgétaire 20
20
N°
Recommandation formulée
au
sein de la note d’exécution
budgétaire 2020
Réponse de l’administration
Analyse de la Cour
Appréciation par
la Cour du degré
de mise en
œuvre*
1
Saisir l’opportunité de
l’automatisation de la gestion du
FCTVA pour mesurer l’impact de
l’élargissement du périmètre de
l’assiette du FCTVA à certaines
dépenses de fonctionnement.
Réponse de la DB
: La DB soutient la recommandation de la Cour
sur la mesure de l'impact de l'élargissement du FCTVA aux dépenses
de fonctionnement; Elle sollicite en ce sens la DGFiP chaque année
depuis 2018 soit l'année de montée en charge intégrale des dépenses
de fonctionnement éligibles au FCTVA à savoir les dépenses de
bâtiments publics et de voirie depuis le 1er janvier 2016.
Toutefois,
la LFI 2020 avait déjà élargi le FCTVA aux dépenses de
fonctionnement d'entretien des réseaux qui devraient monter en
charge jusqu'en 2022 compte tenu des régimes de versement. Le
FCTVA 2020 en fonctionnement s'est élevé à 243 M€. De plus en
2020, la LFR 3 a également élargi l'assiette du FCTVA aux dépenses
de fonctionnement des services informatiques en nuage (cloud) avec
un taux spécifique de 5,6 % à compter du 1er janvier 2021. La
réforme de l'automatisation entrant en vigueur de manière
progressive de 2021 à 2023, la totalité de ces dépenses de
fonctionnement seront incluses dans le dispositif à compter de l'année
2023 compte tenu des régimes de versements.
Il est proposé de renouveler cette
recommandation qui a vocation à être mise en
œuvre conjointement à l’automatisation
progressive du FCTVA.
Non mise en
œuvre
PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES AU PROFIT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
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Réponse de la DGCL
: En reposant sur une transmission
automatisée des dépenses relevant du seul périmètre d’éligibilité
au
FCTVA, l'automatisation permettra d’obtenir une vue précise sur la
part respective des différentes dépenses éligibles au FCTVA et
pourra permettre de procéder à une analyse de la part des différents
élargissements d’assiette du FCTVA. Cette première an
née de mise
en œuvre a été essentiellement consacrée à la mise en œuvre de la
réforme. Elle a permis de recueillir les données tous bénéficiaires
confondus. Il convient sans doute de disposer du montant des
attributions après contrôle sur cette base pour véritablement apprécier
la réalité de l’assiette, ce qui supposera de prendre en considération
les attributions de FCTVA qui seront réalisées en 2022 sur la base
des dépenses 2021 pour plus de 60% des bénéficiaires, et en 2023
pour les bénéficiaires du régi
me N+2. De même, l’analyse sera
d’autant plus riche qu’elle pourra s’appuyer sur plusieurs exercices.
En effet, le niveau de la dépense éligible et sa nature peut fluctuer
fortement d’un exercice à l’autre, en particulier les dépenses du bloc
communal.
2
Dans l’attente d’une modification
de la LOLF, supprimer les
prélèvements sur recettes qui ne
correspondraient pas à une
Réponse de la DB
: Cette recommandation n'a pu être mise en œuvre
en 2021, notamment dans l'attente de l'achèvement par le Parlement de
l'examen de la proposition de loi organique relative à la modernisation
de la gestion des finances publiques.
Cette proposition n’a pas été mise en œuvre, en
l’attente de la réforme de la LOLF, concrétisée
par la loi organique du 28 décembre 2021.
Non mise en
œuvre
46
COUR DES COMPTES
application stricte des critères de
l’article 6 de la LOLF, en
inscrivant les crédits
correspondants dans une mission
existante du budget de l’État.
Réponse de la DGCL
: Les PSR sont, depuis leur création en 1969,
une des pierres angulaires des relations entre l'État et les collectivités
territoriales, celles-ci étant attachées à ce que le financement des
compétences que la loi leur a confiées soit assuré par des dotations
ayant un caractère global, automatique et non fléché. Au demeurant, il
n’est pas certain qu’assurer le financement des compétences des
collectivités par des dépenses à la charge de l’
État, et sur lesquelles
celui-ci pourrait décider des mesures de gestion, soit conforme au
principe de libre administration.
Le mécanisme des PSR répond aussi à des nécessités pratiques, qui
tiennent à la simplicité des circuits de gestion par les services de l’
État.
Par exemple, la DGF est notifiée dans un arrêté unique, qui contient
environ 130 000 décisions individuelles d’attribution, pui
s versée par
les services déconcentrés sur la base d’états financiers simplifiés. Les
services comme les collectivités sont satisfaits de cette gestion rapide
et efficace, qui permet d’ailleurs d’aménager des souplesses avec des
systèmes d’acompte. Le pass
age à une gestion budgétaire classique
obligerait à déléguer les crédits aux préfectures et nécessiterait de
mettre en œuvre des procédures administratives et comptables
complexes sans en attendre aucun gain d’efficience.
La DGCL est néanmoins ouverte à une revue concours par concours
du périmètre des PSR au profit des collectivités territoriales, si celle-
ci ne se limite pas à la rebudgétisation de certains PSR existants mais
inclut aussi l'examen de l'opportunité de transformer en PSR des
Il est donc proposé de réitérer et de reformuler
la recommandation portant sur une
suppression des PSR, en proposant une
revue des prélèvements sur recettes dans le but
de supprimer ceux pour lesquels le recours à
ce dispositif dérogatoire ne serait pas justifié
par des gains d’efficience ou des règles
d’attribution spécifiques, en inscrivant les
crédits correspondants dans une mission
existante du budget de l’État.
PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES AU PROFIT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
47
dotations budgétaires qui correspondent aux critères de l'article 6 de la
LOLF (couverture de charges incombant aux collectivités ou
compensation d'exonérations, de réductions ou de plafonnements
d'impôts locaux). Plusieurs dotations budgétaires correspondent
actuellement à ces critères : notamment, la dotation forfaitaire titres
sécurisés, la dotation protection fonctionnelle de l'élu local, diverses
dotations créées en LFI 2021 et en LFI 2022 de compensation de la
réforme de la fiscalité économique dans le cadre du "pacte productif"
ou encore les dotations générales de décentralisation des communes,
des départements et des régions. La couverture de charges incombant
aux collectivités peut également passer par le transfert de fraction
d'impôts nationaux, par exemple dans le cadre de la compensation des
transferts de compétence (TICPE, TSCA...).
Enfin, l'article 7 de la loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre
2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques a
retiré de l'article 6 de la LOLF les critères de création des PSR. Il suffit
désormais que les PSR soient institués par une loi de finances qui en
précise l'objet ainsi que les catégories de collectivités bénéficiaires,
sans que ces PSR n'aient nécessairement pour seule vocation de
couvrir des charges incombant à ces collectivités ou à compenser des
exonérations, des réductions ou des plafonnements d'impôts locaux.
*
Totalement mise en œuvre, mise en œuvre incomplète, mise en œuvre en cours, non mise en œuvre, refus, devenue sans objet