Compte d’opérations
monétaires Pertes et bénéfices
de change
Note d’analyse de l’exécution
budgétaire
2021
COMPTE D’OPERATIONS
MONETAIRES PERTES ET BENEFICES DE CHANGE
3
Compte d’opérations monétaires
Compte 953
–
Pertes et bénéfices de change
Graphique n° 1 :
Recettes -
exécution 2021 (en M€)
Source : Agence France Trésor
Graphique n° 2 :
Dépenses -
exécution 2021 (en M€)
Source : Agence France Trésor
4
COUR DES COMPTES
Synthèse
L’exécution du compte d’opérations monétaires au titre de
l’année 2021
Le compte d’opérations monétaires 953
Pertes et bénéfices de
change
retrace les différences de change de trois catégories d’opérations
:
-
à titre principal, les opérations en devises au comptant
effectuées par les comptables principaux ;
-
à titre subsidiaire
, l’activation des garanties de change
accordées par l’État sur les réserves de banques centrales
africaines
1
(qui ne concernent plus que deux banques à partir de
mai 2021
2
contre trois auparavant) en application de
conventions ou d’accords internationaux
;
-
les opérations du fonds de stabilisation des changes (FSC), sans
incidence sur le compte depuis 1999.
En application de l’article 23 de la loi organique du
1
er
août 2001
relative aux lois de finances, les évaluations de recettes et les prévisions de
dépenses de ce compte spécial ont un caractère indicatif. À partir 2012, le
montant des opérations est toujours évalué en loi de finances initiale à
25
M€ en recettes et 30
M€ en dépenses, portant le solde prévisionnel
à -5
M€. Seul le découvert fixé a un cara
ctère limitatif. Il est fixé à 250
M€
depuis la loi de finances pour 2016.
En exécution, les recettes (liées aux bénéfices de change) sont d’un
montant de 14,96
M€ et les dépenses (liées aux pertes de change) de
29,04
M€. Il en résulte un solde négatif de
-14,08
M€. Plus faible résultat
obtenu depuis le solde négatif de -26
M€ constaté fin 2010 (hors garanties
de change), ce déficit s’explique par la dépréciation continue de l’euro
pendant l’année. Les bénéfices et pertes de change reflètent les écarts entr
e
les dépenses valorisées au taux de chancellerie (soit à la valeur comptable
en euro des devises concernées déterminée mensuellement) et leur valeur
réelle en euro obtenue au taux de change du marché au moment de la
réalisation de l’opération de change. Alors qu’une forte
volatilité du taux
de change, caractérisée par des variations répétées à la hausse et à la baisse,
tend à compenser les pertes et bénéfices de change réalisées sur la période,
1
La banque centrale des États de l'Afrique de l'ouest (BCEAO), la banque centrale des
États d'Afrique centrale (BEAC) et la banque centrale des Comores (BCC).
2
La mise en œuvre de l’accord entre la France et Union économique et monétaire ouest
-
africaine (UEMOA) signé en décembre 2019 a conduit à supprimer la garantie de
change pour les réserves de la BCEAO.
COMPTE D’OPERATIONS
MONETAIRES PERTES ET BENEFICES DE CHANGE
5
une baisse continue de la valeur de l’euro par rapport aux aut
res devises
conduit à accumuler des soldes négatifs sur le compte d’opérations
monétaires 953.
Le découvert maximal s’élève à
19,05
M€ en 2021, en deçà de
l’autorisation de découvert (250
M€).
Des progrès dans la couverture des risques de change
Le compte
d’opérations monétaires 953
Pertes et bénéfices de
change
ne retrace que les opérations de change sans couverture effectuées
par l’AFT
; il ne détaille pas les opérations pour lesquelles le risque de
change est couvert. L’évaluation budgétaire des opérati
ons de couverture
réalisées par l’AFT est développée dans le compte de commerce 910
Couverture des risques financiers de l’État
.
La note d’exécution budgétaire relative au compte d’opérations
monétaires 953
Pertes et bénéfices de change
reprenait pour information
des développements relatifs au compte 910 avec, en particulier, une
recommandation de la Cour allant dans le sens d’un renforcement de la
maîtrise des risques liés aux aléas de
change sur le budget de l’État.
Compte tenu des progrès constatés qui sont détaillés dans la note
d’exécution budgétaire relative au compte de commerce 910, la Cour ne
reconduit pas cette recommandation formulée en 2020.
6
COUR DES COMPTES
Sommaire
Compte d’opérations monétaires
.................................................................
3
Synthèse
.........................................................................................................
4
Introduction
...................................................................................................
2
Chapitre I Les différentes opérations du compte
......................................
3
I - Les opérations en devises retracées dans le compte ont une portée
financière limitée
............................................................................................
3
II - Les garant
ies de change n’ont pas été activées au cours de l’année
2021
................................................................................................................
5
III - Le fonds de stabilisation des changes est inactif depuis 1999
.................
9
Chapitre II
L’exécution budgétaire 2021
..................................................
10
I - Un solde du compte négatif pour 2021
......................................................
10
A -
Les prévisions et l’exécution des dépenses et des recettes
..............................
10
B - Un déficit significatif en 2021 par rapport aux fluctuations des trois
dernières décennies
...............................................................................................
11
II -
Un niveau d’autorisation de découvert à reconsidérer
.............................
16
Chapitre III Les recommandations de la cour
.........................................
18
2
COUR DES COMPTES
Introduction
Le compte 953
Pertes et bénéfices de change
est un compte d’opérations
monétaires pour lequel l’article 23 de la loi organique du
1
er
août 2001
relative aux lois de finances dispose que :
« les évaluations de recettes et
les prévisions de dépenses ont un caractère indicatif. Seul le découvert fixé
pour chacun d’entre eux a un caractère limitatif
».
Créé par l'article 20 de la loi du 8 mars 1949 relative aux comptes
spéciaux du Trésor, ce compte retrace les différences de change constatées
dans l’année
«
en raison de fluctuations de change et dont la prévision n’a
pas été faite au budget de l’État
»
. Ces différences résultent de trois types
d’opérations
:
1)
à titre principal, toutes les opérations en devises étrangères au
comptant
effectuées
par
les
comptables
principaux.
Les
différences enregistrées par les comptables dépendent d’une part
du volume de leurs encaisses et de leurs opérations en devises
étrangères, d’autre part de l’évolution de l’écart entre la vale
ur
comptable des devises concernées, déterminée en appliquant le
taux de chancellerie, et leur cours de marché ;
2)
à titre subsidiaire et en application de conventions ou d’accords
internationaux, l’activation des garanties de change accordées par
l’État à
trois banques centrales africaines
3
(deux à compter de mai
2021
4
) pour maintenir la valeur des avoirs en euros déposés au
Trésor par rapport au droit de tirage spécial (DTS), l’unité de
compte du fonds monétaire international (FMI) ;
3)
les opérations du fonds de stabilisation des changes (FSC) créé par
l’article 3 de la loi monétaire du 1
er
octobre 1936, inactif depuis
1999 et sans incidence sur le solde du compte spécial.
Les opérations de couverture réalisées par l’Agence France Trésor
(AFT) sont retracées dans le compte de commerce 910
Couverture des
risques financiers de l’État
.
3
La banque des États de l’Afrique centrale (BEAC), la banque centrale des États de
l’Afrique de l’ouest (BCEAO) et la banque centrale des Comores (BCC
).
4
La mise en œuvre de l’accord entre la France et Union économique et monétaire ouest
-
africaine (UEMOA) signé en décembre 2019 a conduit à supprimer la garantie de
change pour les réserves de la BCEAO, dont le compte d’opérations auprès du Trésor
a été fermé le 30 avril 2021.
COMPTE D’OPE
RATIONS MONETAIRES PERTES ET BENEFICES DE CHANGE
3
Chapitre I
Les différentes opérations du compte
I -
Les opérations en devises retracées dans le
compte ont une portée financière limitée
Les opérations en devises étrangères
5
retracées par ce compte
spécial sont réalisées par les comptables principaux des services du
contrôle budgétaire et comptable ministériel
6
(SCBCM), de la direction
spécialisée des finances publiques pour l’étranger
7
(DSFIPE) et de l'agence
comptable des services industriels de l'armement (ACSIA). Toute
opération de change en devise ne faisant pas l’objet d’une couverture est
susceptible d’y être retracée.
Ces comptables enregistrent les opérations aux conditions d’achat et
de vente de devises obtenues auprès de la Banque de France. Un résultat
de change apparaît pour chaque opération, lorsque le taux de chancellerie
s’applique pour l’imputation budgétaire. Le taux de chancellerie permet de
déterminer la contrevaleur en euros des dépenses et recettes libellées en
devises étrangères et de fixer les montants de décaissements et
d’encaissements au sein du budget général de l’État. Il permet notamment
à l’ensemble des ordonnateurs et des comptables de disposer d’un même
taux de référence. Il est révisé mensuellement
8
par le bureau Europe 1 de
5
Il
s’agit
d’opérations
financières,
de
trésorerie,
de
fonctionnement
ou
d’investissement.
6
Pour les opérations réalisées par le réseau des payeurs et les trésoreries en France et à
l’étranger.
7
À laquelle sont notamment rattachées les opérations réalisées à l’étranger par les
postes diplomatiques et consulaires.
8
La révision de ce taux, auparavant bimensuelle est devenue mensuelle à partir de
janvier 2021. Deux motifs sont invoqués : en termes de méthode, les données
mensuelles de la Commission européenne sont reprises dans le calcul de ce taux ; en
termes pratiques, une révision mensuelle simplifie la gestion des services de la DGFIP.
Les révisions moins fréquentes du taux lors des confinements de 2020 sont restées,
selon la direction générale du Trésor, sans effet sur la qualité de la gestion comptable
des opérations en devises. La mise en œuvre de l’application Crocus devrait toutefois
permettre de mettre à jour plus fréquemment les taux en cas de très fort mouvement.
4
COUR DES COMPTES
la direction générale du Trésor. En 2021, 141 devises donnent lieu à
détermination d’un taux de chancellerie.
Les pertes et bénéfices de change retracés dans ce compte spécial et
liés aux opérations en devises ne reflètent donc que les écarts entre le taux
de chancellerie et le taux de change bancaire pratiqué lors des opérations.
Depuis 1990, la moyenne des soldes annuels de ces opérations est négative
et s’élève à
-3,6
M€ en euros courants, alors que les volumes
des écarts de
changes (en perte ou en gain) sont en moyenne de 56,4
M€.
La nature des écarts de change retracés sur le compte spécial
Les différences de change retracées par le compte ne dépendent pas de
l’évolution des devises sur le marché des changes entre le moment
de la
préparation budgétaire et son exécution
9
. Elles ne sont représentatives que de
l’écart existant le jour de la transaction entre le cours comptable de référence
de la devise étrangère (soit son taux de chancellerie) et sa valeur de marché
(soit au co
urs pratiqué par l’établissement bancaire qui sert d’intermédiaire).
Les pertes ou gains résultant de cet écart sont retracés par le compte spécial
alors que les crédits budgétaires du programme concerné sont débités du
montant correspondant, suivant le taux de chancellerie en vigueur, à la contre-
valeur en euro de l’opération.
Les différences de change enregistrées par les comptables dépendent du
volume de leurs encaisses et de leurs opérations en devises étrangères, et de
l’écart entre le taux de chancellerie et le taux de marché.
Lorsque le taux de chancellerie est supérieur
au taux de marché, l’État
enregistre un gain de change et décaisse un montant en euro inférieur au
montant enregistré au taux de chancellerie, conduisant à une « recette » sur le
compte spécial 953. Les « dépenses » constatées sur ce compte correspondent
inversement à des pertes de change lorsque le taux de chancellerie est inférieur
au taux de marché. Le solde négatif du compte ne constitue pas une perte
financière, mais une consommation de crédits budgétaires des programmes
effectuant des paiements en devises supérieure au montant prévisionnel inscrit
comptablement.
Les pertes et bénéfices de change les plus importants apparaissent
lorsque l’euro s’apprécie (donnant lieu à un gain) ou se déprécie (donnant lieu
à une perte) durablement par rapport à d’autres devises, car l’écart entre le taux
chancellerie et le taux de marché reste de même signe durant toute la période.
En revanche, lorsque les taux de change fluctuent autour d’une constante, les
écarts à la hausse et à la baisse se neutralisent au cours de
l’exercice.
Les résultats de change sont imputés trimestriellement sur le compte
d’opérations monétaires.
9
Notamment l’évolution entre la date où le montant des opérations concernées est
connu et celle où le règlement est effectué.
COMPTE D’OPERATIONS
MONETAIRES PERTES ET BENEFICES DE CHANGE
5
II -
Les garanties de change n’ont pas été
activées au cours de l’année 2021
Les garanties de change accordées par la France aux banques
centrales des Comores (BCC), des États d'Afrique centrale (BEAC) et,
jusqu’à la réforme de la coopération monétaire avec l’union économique
et monétaire ouest-africaine (UEMOA), des États de l'Afrique de l'ouest
(BCEAO), en échange de leurs avoirs en euros déposés au Trésor,
s’inscrivent dans le cadre de la coopération monétaire entre la France et les
pays africains de la zone franc.
La zone franc et la garantie de change
La zone franc, créée en 1939 répond à : «
la volonté commune de
ces pays d'entretenir et développer un cadre institutionnel contribuant à la
stabilité financière, […]et constitue aujourd'hui un instrument de
solidarité et de développement [..]
»
10
.
La zone franc regroupe, avec la France, 15 pays d'Afrique sub-
saharienne : le Bénin, le Burkina Faso, la Côte-d'Ivoire, la Guinée-Bissau,
le Mali, le Niger, le Sénégal et le Togo (qui correspondent à l’Afrique de
l'Ouest), le Cameroun, la Centrafrique, le Congo, le Gabon, la Guinée
Équatoriale et le Tchad (en Afrique centrale) et les Comores.
Elle comprend trois zon
es monétaires, disposant chacune d’une
institution pour élaborer sa politique monétaire :
- la Banque centrale des États de l'Afrique de l'ouest (BCEAO) dont
le siège est à Dakar pour les États membres de l’union économique et
monétaire ouest-africaine (UEMOA) ;
- la Banque des États de l'Afrique centrale (BEAC) dont le siège est
à Yaoundé pour les États membres de la communauté économique et
monétaire d’Afrique centrale (CEMAC) ;
- la Banque centrale des Comores (BCC) pour les Comores.
10
6
COUR DES COMPTES
La coopération monétaire avec la France, formalisée par des accords
de coopération monétaire signés dans les années 1970
11
, est régie par quatre
principes fondamentaux : garantie de convertibilité illimitée apportée par
le Trésor aux monnaies émises par les banques centrales de la zone franc,
parité fixe avec le franc puis l’euro, libre circulation des capitaux au sein
de chaque zone et centralisation des réserves de change.
En contrepartie de la garantie du Trésor, la BEAC et la BCC sont
tenues de déposer une partie de leurs réserves de change sur un compte dit
« d'opérations », ouvert dans les livres du Trésor, qui fonctionne comme
un compte à vue rémunéré. Il en était de même pour la BCEAO jusqu’au
30 avril 2021, date de fermeture de son compte d’opérations.
Ces comptes
d’opérations bénéficient d’une garantie de change en
cas de dépréciation de l’euro par rapport aux principales devises. Depuis
1975, ces avoirs bénéficient d’une garantie de change asymétrique
vis‑à‑vis du DTS, l’unité de compte du FMI. L’État compense ain
si les
pertes de change quand l’euro se déprécie vis‑à‑vis du DTS.
L’activation de la garantie est retracée, le cas échéant, dans le
compte d’opérations monétaires 953
Pertes et bénéfices de change
.
Les pertes de change éventuellement constatées sur le compte
d’opérations monétaires sont fonction, d’une part, de l’encours des dépôts
effectués par les banques centrales sur leur compte d’opérations et, d’autre
part, des variations journalières de la valeur de l'euro par rapport au DTS.
Ces variations sont enregistrées dans des comptes de réévaluation et
sont soldées annuellement à la date du 30 juin
12
: lorsque le solde du
compte de réévaluation est négatif à la suite d’une dépréciation de l’euro
par rapport au DTS, la garantie de change est appelée et les comptes des
banques centrales sont crédités du montant de la compensation
correspondante ; lorsque le solde du compte est positif, il est reporté dans
une réserve de réévaluation.
De 1982 à 2002, la dépréciation des actifs de la BEAC, de la
BCEAO et de la BCC auprès du Trésor a conduit ce dernier à constater des
pertes de change à neuf reprises dans ses écritures. Au cours des douze
années suivantes, soit jusqu’en 2015, en raison du raffermissement de
l’
euro vis-à-vis du DTS et des gains de change préalablement accumulés
sur les comptes de réévaluation, les garanties de change accordées par la
11
1972 pour la zone UMOA ; 1973 pour la zone UMAC et 1979 pour les Comores.
12
Le bureau Multifin 2 de la direction générale du Trésor, responsable de la coopération
monétaire et financière avec les pays de la zone franc, assure l’imputation sur le compte
spécial des pertes d
e change éventuelles résultant de l’application des conventions
précitées.
COMPTE D’OPERATIONS
MONETAIRES PERTES ET BENEFICES DE CHANGE
7
France n’ont pas été appelées. Ces conventions sont demeurées sans
incidence sur le compte d’opérations monétaire
s.
Pour réduire le volume des compensations financières auxquelles
les banques centrales pouvaient initialement prétendre, les accords portant
sur les garanties des changes ont toutefois été révisés depuis les années
1980. Ces révisions ont eu pour effet,
d’une part, de lisser le montant
annuel des paiements et d’étaler ainsi dans le temps le risque budgétaire
auquel la France est exposée en cas de dépréciation significative et durable
de l’euro. Elles ont d’autre part plafonné, à partir
du 31 décembre 2014, les
versements de compensation auxquels la France doit procéder en cas
d’activation de la garantie de change à 100
M€ pour la BEAC et 75
M€
pour la BCEAO (jusqu’à la suppression de sa garantie de change en
application de l’accord de coopération avec l’U
EMOA de décembre 2019).
La garantie de change au profit de la BEAC a été activée en 2015, à
hauteur du plafond de 100
M€ (elle n’avait pas été activée depuis 2002).
En effet, les sommes disponibles sur sa réserve de réévaluation n’ont pas
suffi à neutraliser les pertes brutes de change accumulées sur son compte
d’opération. Pour ce même établissement une perte complémentaire, d’un
montant de 48,27
M€, a été imputée sur le compte spécial en janvier 2017.
De janvier 2017 à décembre 2021, les garanties de change aux
banques centrales africaines sont restées sans incidence sur le résultat du
compte spécial.
La garantie accordée à la Banque centrale des Comores n’a pas été
plafonnée, ses plus ou moins-values restant contenues depuis 1981, date
d’entrée en vigueu
r des premières conventions, notamment en raison des
volumes limités de son compte d’opérations. Une réforme de ses statuts est
en cours de négociation afin de diminuer le nombre d’administrateurs
français siégeant au conseil d’administration, sans effet sur l’accord de
coopération monétaire ou la convention de compte d’opérations.
8
COUR DES COMPTES
Évolution de la coopération entre la France et l’Union économique et
monétaire et monétaire ouest-africaine (UEMOA)
Depuis l’entrée en vigueur de l’accord de coopération avec
l’UEMOA signé le 21
décembre 2019
13
et la convention de garantie entre
la BCEAO et la France signée le 10 décembre 2020, quatre volets de
l’accord sont mis en œuvre :
-
le maintien de la parité fixe à l’euro et de la garantie de
convertibilité par la France
: la BCEAO dispose d’un accès illimité en
euros auprès de la France en cas d’épuisement des réserves officielles de
change de l’UEMOA
;
-
la suppression de l’obligation de centralisation de la moitié des
réserves de change auprès du Trésor ainsi que de la garantie de change. Le
compte d’opérations de la BCEAO auprès du Trésor a été fermé
le 30 avril
2021. La BCEAO bénéficie actuellement d’un compte de dépôt
transitoire qui offre des conditions de rémunérations attractives ;
- le retrait de la France des instances de gouvernance de la zone est
effectif depuis le début de l’année 2020
;
- le mécanismes de suivi des risques, dit «
reporting
» de la BCEAO
est effectif depuis avril 2020 (la direction générale du Trésor peut ainsi
suivre les engagements de la b
anque) et aujourd’hui retraité par la Banque
de France qui fournit des notes de synthèse régulières sur la situation de la
BCEAO, le niveau des réserves de change de l’UEMOA et la situation du
système bancaire de la zone. Il permet à la France de participe
r à l’organe
de décision de l’UEMOA en situation de crise. Des réunions techniques
sont à prévoir pour assurer le suivi macroéconomique de la zone.
Dernier volet, le changement de nom de la devise demeure à la
discrétion des autorités de l’UEMOA.
Il n’y a à ce stade pas d’évolution similaire envisagée pour la
CEMAC. Les modalités de coopération avec la BEAC et la BCC restent
inchangées.
13
Le 3 février 2021, le Parlement a adopté la loi n°2021-
108 autorisant l’approbation
de l’accord de coopération entre la France et les États membres de l’UEMOA. Par
ailleurs, la mi
se en œuvre de la réforme nécessitant la modification d’une décision
98/683/CE du Conseil de l’Union européenne datant de 1998, une nouvelle décision
modificative du Conseil 2021/357 autorisant formellement la France à conclure
l’accord de coopération moné
taire de décembre 2019 a été adoptée le 25 février 2021.
COMPTE D’OPERATIONS
MONETAIRES PERTES ET BENEFICES DE CHANGE
9
III -
Le fonds de stabilisation des changes est
inactif depuis 1999
Depuis le transfert à la Banque de France de ses avoirs en or et en
devises (convention du 10 juin 1993 et échange de lettres du 31 mai 1994),
de ses avoirs et engagements liés aux relations avec le FMI (convention du
31 mars 1999 et échange de lettres des 18 février et 7 avril 2000, puis
convention du 2 février 2011) et de la modification du statut de la Banque
de France en vue de sa participation au système européen de banques
centrales en 1999, le fonds de stabilisation des changes (FSC), qui avait
pour objectif la défense de la parité du franc, est inactif et ne détient plus
d’actifs en devise étrangère. Le FSC n’a donc aucune incidence sur le solde
du compte.
La Cour a demandé sa suppression en 2015. D
epuis l’origine,
l’objectif primordial de ce fonds est de garder rigoureusement secret la
nature et l’ampleur d
e ses différentes opérations et interventions. À
l’époque où le FSC était encore en activité, ses résultats étaient
communiqués au Parlement, mais son bilan, qui détaillait la nature et le
montant de ses différentes opérations restait secret, seule la Banque de
France et la direction générale du Trésor en ayant connaissance.
En mars 2022, la direction générale du Trésor indique qu
’elle a
engagé les études préalables à la suppression du FSC avec la Banque de
France.
10
COUR DES COMPTES
Chapitre II
L’exécution budgétaire 20
21
I -
Un solde du compte négatif pour 2021
A -
Les prévisions et l’exécution des dépenses et des
recettes
Les montants prévisionnels des dépenses (30
M€),
des recettes
(25
M€) et du solde (
-5
M€) portent uniquement sur l’évaluation des
différences de change constatées par les comptables publics lors de la
réalisation d’opérations en devises étrangères. Ces prévisions s’appuient
sur les montants constatés en moyenne depuis 1990
14
. Il est en effet
difficile de prévoir en loi de finances la probabilité d’appel de la garantie
de change du Trésor accordées aux deux banques centrales africaines et par
conséquent d’estimer un montant
15
.
14
Depuis 1990, le solde net moyen est de -3,6
M€ en euros courants.
15
La direction du Trésor indique que des prévisions sur l’évolution future du cours du
DTS vis-à-
vis de l’euro et des encours des comptes d’opérations et de réévaluation des
banques centrales africaines qui bénéficient de garanties du Trésor ne présenteraient
que peu de fiabilité.
COMPTE D’OPERATIONS
MONETAIRES PERTES ET BENEFICES DE CHANGE
11
Tableau n° 1 :
Les opérations du compte d’opérations monétaires 953
Pertes et bénéfices de change
En M€
Exécution
LFI
Exécution
2020
2021
2021
Recettes
22,856
25
14,963
Dépenses
17,982
30
29,044
dont pertes de change
17,982
30
29,044
dont garanties de change aux banques
centrales africaines
0
0
0
Solde
4,874
-5
-14,081
dont solde au titre des pertes et
bénéfices de change
4,874
-14,081
dont solde au titre des garanties de
change aux banques centrales africaines
0
0
Autorisation de découvert
250
250
250
Source : Cour des comptes, à partir de données de la direction générale du Trésor
Au 31 décembre 2021, le solde d’exécution du compte spécial 953
Pertes et bénéfices de change
est négatif (-14,08
M€) après un solde positif
en 2020 (4,874
M€). Il correspond au solde négatif des opérations en
devises des comptables publics, les garanties de change aux banques
centrales africaines n’ayant pas été appelées et le FSC étant resté inactif.
Les bénéfices de change du compte, liés aux écarts entre les taux de
chancellerie et les taux de change de marché, qui constituent les recettes du
compte, s
’établissent à 14,9
6
M€ fin 2021 (contre 22,86
M€ en 2020). Les
pertes de change liées aux opérations en devises, qui composent ses
dépenses, s’élèvent 29,04
M€ (contre 17,98
M€ en 2020).
Le solde négatif du compte se constitue à hauteur de -10,39
M€
d’opérations émanant du SCBCM des finances, de la DSFiPE, et d’ACSIA.
Ainsi, les opérations du SCBCM des finances enregistrent un solde négatif
de -6,15
M€
; celles de la DSFiPE un déficit de 4,18
M€ et ACSIA présente
un solde négatif de -0,062
M€, plus proche de l’équilibre.
B -
Un déficit significatif en 2021 par rapport aux
fluctuations des trois dernières décennies
L’exécution des opérations de change retracées dans ce compte
spécial montre une forte dégradation du solde budgétaire en 2021, devenu
déficitaire de 14,08
M€ après des gains de change de niveau médian en
2020 (4,87
M€). Il s’agit, en euros courants, du deuxième plus fort déficit
12
COUR DES COMPTES
atteint depuis 1990 après celui de 2010 (-26,03
M€), devant le déficit
constaté en 2015 hors garanties de change (-9,99
M€).
Cette évolution est avant tout due à la baisse continue de l’euro
pendant l’année. Une période de dépréciation durable de l’euro se traduit
par des taux de chancellerie qui surévaluent systématiquement l’euro par
rapport aux autres devises. Ces taux de chancellerie révisés mensuellement
sont en effet déterminés en fonction du niveau des taux de change observés
le mois précédent, qui en période de baisse est plus élevé que le niveau
moyen sur le mois courant. L’écart entre les dépenses en devises valorisées
au taux de chancellerie et leur valeur réelle en euro est donc
systématiquement négatif, conduisant des soldes cumulés négatifs sur le
compte 953.
Graphique n° 3 :
Écarts entre les valeurs comptables (taux de
chancellerie) et les valeurs de marché d'un euro en devise
Source : direction générale du Trésor
Depuis 1990, le solde des opérations ordinaires (évoluant entre
+14,658
M€ en 2017 et
-26,030
M€ en 2010) a été 22 fois négatif et
seulement 10 fois positif.
Toutefois, un solde global négatif ne constitue pas une perte
financière à strictement parler pour l’État
dans la mesure où il n’a pas subi
de pertes par rapport aux conditions de marché. Il traduit une
consommation de crédits budgétaires des programmes effectuant des
paiements en devises supérieure au montant prévisionnel inscrit
comptablement.
0,8
0,85
0,9
0,95
1
1,05
1,1
1,15
1,2
1,25
1,3
USD Monétaire
USD Chancellerie
GBP Monétaire
GBP Chancellerie
CHF Monétaire
CHF Chancellerie
DTS Monétaire
COMPTE D’OPERATIONS
MONETAIRES PERTES ET BENEFICES DE CHANGE
13
Par ailleurs, une dépréciation de l’euro par rapport à une devise
étrangère peut n’avoir aucune incidence sur le compte spécial si, le jour du
paiement, le taux de chancellerie et le cours bancaire coïncident
parfaitemen
t. À l’inverse, un cours bancaire stable peut se traduire par une
différence de change notable si le taux de chancellerie n’est pas
représentatif des conditions du marché et si la transaction est de fort
montant.
Ce paradoxe peut être illustré par le tableau n° 2 qui compare, pour
trois hypothèses de marché (appréciation de l’euro, stabilité des changes et
dépréciation de l’euro), en partie gauche, le coût budgétaire de l’opération
de change (soit la différence entre le taux budgétisé
16
et le taux de marché)
et en partie droite, les différences de change imputées sur le compte spécial
(soit l’écart constaté le jour de la transaction entre le cours bancaire et le
taux de chancellerie), selon que le taux de chancellerie coïncide ou
« rattrape » plus ou moins la
tendance à la hausse ou à la baisse de l’euro.
16
Les conférences budgétaires fixent le montant des contributions en dollars selon
l’hypothèse de ce taux de change qui, s’il est indicatif, sert néanmoins de référence pour
l’exercice de budgétisation.
14
COUR DES COMPTES
Tableau n° 2 :
Comparaison sur un trimestre de l’évolution du coût
budgétaire et des différences de change
Contrevaleur en
euro au 31/12/N
de 100 000 000
dollars
Contrevaleur en
euro au 31/03/N+1
de 100 000 000
dollars
Évolution
du coût
budgétaire
Taux de
chancellerie au
31/03/N+1
Contrevaleur en
euro au 31/03/N+1
de 100 000 000
dollars
Solde pour le
compte
spécial
Hypothèse d’un taux de marché évoluant à la hausse
(appréciation de l’euro)
Le taux de chancellerie peut sous-évaluer le taux du marché
(gains de change surévalués)
86 956 522
80 000 000
+6 956 522
« Gain de
change
budgétaire »
1
€ = 1,25
USD
80 000 000
0
Taux budgétisé
Taux de marché
1
€ = 1,15
USD
86 956 522
+6 956 522
1
€ = 1,15
USD
1
€ = 1,25
USD
1
€
= 1,05 USD
95 238 095
+15 238 095
Hypothèse d’un taux de marché stable
Le taux de chancellerie peut s’écarter du taux de marché
et
du taux « budgétisé »
86 956 522
86 956 522
0
1
€ = 1,25
USD
80 000 000
+6 956 522
Taux budgétisé
Taux de marché
1
€ =
1,15 USD
86 956 522
0
1
€ = 1,15
USD
1
€ = 1,15
USD
1
€ = 1,05
USD
95 238 095
-8 281 573
Hypothèse d’un taux de marché évoluant à la baisse
(dépréciation de l’euro)
Le taux de chancellerie peut surestimer le taux du marché
(pertes de change surévaluées)
86 956 522
95 238 095
-8 281 573
« Perte de
change
budgétaire »
1
€ = 1,25
USD
80 000 000
-15 238 095
Taux budgétisé
Taux de marché
1
€ = 1,15
USD
86 956 522
-8 281 573
1
€ = 1,15
USD
1
€ =
1,05 USD
1
€ = 1,05
USD
95 238 095
0
Source : Cour des
comptes d’après la direction générale du Trésor
Note de lecture
: en cas d’appréciation continue de l’euro (taux EUR/USD passant de
1,15 à 1,25), la valeur « budgétisée » de 100 000 000 dollars, fixée à 86 956 52
€ lors
de la confection du budget sera de 80 000 000
€ en exécution le 31 mars (gain par
rapport à la valeur « budgétaire ») Pour autant, le taux de chancellerie peut sous-
estimer cette appréciation (i.e. la hausse du taux du marché)
: s’il coïncide avec le taux
du marché, le gain retracé sur le compte est nul
; s’il sous
-évalue le taux du marché
mais correspond au taux budgétisé (s’il est fixé à 1,15), alors le compte spécial fait
apparaître le gain de change « budgétaire
» et s’il sous
-évalue davantage le taux du
marché, alors le gain retracé sur le compte spécial est supérieur au gain
« budgétaire ».
COMPTE D’OPERATIONS
MONETAIRES PERTES ET BENEFICES DE CHANGE
15
Graphique n° 4 :
Évolution des pertes, bénéfices de change et soldes
budgétaires en euros courants (en
M€,
hors garantie de change)
Source : direction générale du Trésor
En période de dépréciation de l’euro, les
dépenses en devises
converties au taux interbancaire du jour sont plus fortes que les dépenses
comptables enregistrées en utilisant un taux de chancellerie : cet écart
constitue alors une perte de change.
En 2021, la dépréciation de l’euro face aux autres
devises se
concentre principalement sur les premier et deuxième trimestres.
L’impact de la crise sanitaire sur le compte
La crise sanitaire en 2021 a principalement affecté le compte 953
par la baisse constante de l’euro. Malgré la volatilité importante du
marché
des changes durant les périodes de confinement, le gel des taux de
chancellerie n’a pas eu d’impact réel sur le solde en fin de trimestre. Seule
une légère amplitude des variations du solde est observée, à la hausse
comme à la baisse, dans la mesure où les taux de chancellerie reflètent
moins bien les taux réels.
Le Trésor n’a par ailleurs pas de vision précise du volume des
opérations de change. Celui-
ci n’a pas été particulièrement affecté par la
crise dans la mesure où les principales mesures budgétaires nouvelles dues
à la crise étaient libellées en euro.
-80
-60
-40
-20
0
20
40
60
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Évolution depuis 1990 des bénéfices,
des pertes et des soldes
budgétaires annuels
(en M€ courants; hors garanties de change)
Bénéfices
Pertes
Solde
16
COUR DES COMPTES
Graphique n° 5 :
Historique d
e la volatilité de l’euro
- Chicago Board
Options Exchange (CBOE)
Source : direction générale du Trésor
Note de lecture : une valeur plus haute correspond à une volatilité plus importante.
N.B. : le graphique est corrigé des variations infra journalières.
II -
Un niveau d’autorisation de découvert à
reconsidérer
À la suite de précédentes recommandations de la Cour, la direction
générale du Trésor a estimé qu’une autorisation de découvert
de 250
M€
était appropriée, en raison de l’existence depuis 2015
17
du plafonnement à
hauteur de 100
M€ et de 75
M€ des versements auxquels la France devrait
procéder au titre des garanties de change respectivement accordées à la
BEAC et à la BCEAO.
Cette autorisation de découver
t n’a pas été dépassée en 2021.
En 2021, au jour le jour, le déficit du compte était au minimum de
46 561
€ le 8 janvier et
au maximum de 19,05
M€ le 17
décembre, en
raison d’une hausse continue du cours de l’euro. En 2020, ce solde avait
évolué entre un plus haut de 11,11
M€ et un plus bas de
-416 644
€. Au
cours des dix dernières années, le découvert maximal a ainsi fluctué au jour
le jour entre 46 561
€ en 2021 et 115,3
M€ en 2015 (dont 100
M€ au titre
de l’activation des garanties de change).
17
Cette autorisation de découvert était fixée à 400
M€ entre 2006 et 2015.
0
5
10
15
20
25
30
35
COMPTE D’OPERATIONS
MONETAIRES PERTES ET BENEFICES DE CHANGE
17
Tableau n° 3 :
Historique des découverts maximum annuels du
compte
Pertes et bénéfices de change
Année
Date
Découvert
maximum
(en M€)
Dont garantie de
change (en M€)
Dont
opérations
ordinaires (en M€)
2011
03-juin
-13,189
-
-13,189
2012
09-juil
-1,703
-
-1,703
2013
30-déc
-11,107
-
-11,107
2014
20-nov
-2,740
-
-2,740
2015
21-déc
-115,281
-100,00
-15,281
2016
09-sept
-3,954
-
-3,954
2017
14-mars
-48,205
-48,268
-0,063
2018
28-déc
-4,515
-
-4,515
2019
30-déc
-7,487
-
-7,487
2020
24-juin
-0,417
-
-0,417
2021
17-déc
-19,055
-
-19,055
Source : direction générale du Trésor
Le montant de l’autorisation de découvert est révisable chaque
année lors de l’élaboration du projet de loi de finances, au regard des
encours des comptes d’opérations et des montants cumulés des gains ou
pertes de change constatés à cette date. Il prend en compte, non seulement
les pertes de change correspondant aux opérations ordinaires des
comptables publics, mais aussi celles résultant de l’activation des garanties
dont est désormais seule bénéficiaire la BEAC.
La fin de la garantie de change pour la BCEAO et par conséquent
du plafonnement des versements à 75
M€ réduit l’exposition du Trésor au
risque de change. La Cour considère que le montant maximal de découvert
autorisé pourrait être abaissé dans le cadre de la prochaine loi de finances.
Elle prend acte que ce constat est partagé par la direction générale du
Trésor qui envisage de réexaminer la question cette année.
18
COUR DES COMPTES
Chapitre III
Les recommandations de la cour
Le compte d’opérations monétaires 953
Pertes et bénéfices de
change
ne retrace que les opérations de change effectuées sans couverture
par l’AFT
; il ne détaille pas les opérations pour lesquelles le risque de
change est couvert.
L’évaluation budgétaire des opérations de couverture réalisées par
l’AFT est développée dans le compte de commerce 910
Couverture des
risques financiers de l’État
. Celles-ci portent notamment sur les
contributions libellées en devises étrangères du MEAE. Les autres
dépenses du MEAE nécessitant de tenir compte des risques de change, dont
les dépenses de personnel, sont quant à elles précisées dans la note
d’évaluation budgétaire de la mission
Action extérieure de l'État
.
Par conséquent, les développements relatifs à la précédente
recommandation commune aux comptes spéciaux 910 et 953 sont
désormais reportés dans la seule note d’évalua
tion budgétaire du compte
de commerce 910. Compte tenu des progrès constatés, la Cour ne reconduit
pas cette recommandation qui visait à renforcer la maîtrise des risques liés
aux aléas de change sur le budget de l’État.
COMPTE D’OPERATIONS
MONETAIRES PERTES ET BENEFICES DE CHANGE
19
ANNEXES
Annexe n° 1. Liste des publications récentes de la Cour des comptes
en lien avec les politiques publiques concernées par la NEB
........................
20
20
COUR DES COMPTES
Annexe n° 1.
Liste des publications récentes de la Cour
des comptes en lien avec les politiques publiques
concernées par la NEB
Cour des comptes,
Les contributions internationales de la France
2007-
2014
, Communication à la commission des finance
s, de l’économie
générale et du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale
, Octobre 2015